UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SÃO CAETANO DO SUL
GRADUAÇÃO EM DIREITO
NIKOLAI OLEGOVICH ROQUE LAFAEFF
BREVE EXPOSIÇÃO SOBRE AS RELAÇÕES DOS PRINCÍPIOS
BASILARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO E O PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA REFLETIDO NO ESTÁGIO PROBATÓRIO E EFETIVO
POR MEIO DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19, DE 04 DE JUNHO
DE 1998.
SÃO CAETANO DO SUL
2016
UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SÃO CAETANO DO SUL
GRADUAÇÃO EM DIREITO
NIKOLAI OLEGOVICH ROQUE LAFAEFF
BREVE EXPOSIÇÃO SOBRE AS RELAÇÕES DOS PRINCÍPIOS
BASILARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO E O PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA REFLETIDO NO ESTÁGIO PROBATÓRIO E EFETIVO
POR MEIO DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19, DE 04 DE JUNHO
DE 1998.
Monografia apresentada ao Curso de
Graduação em Direito da Universidade
Municipal de São Caetano do Sul,
como requisito final para obtenção do
bacharelado.
Orientador: Prof. Dr. Robinson
Henriques Alves
SÃO CAETANO DO SUL
2016
NIKOLAI OLEGOVICH ROQUE LAFAEFF
Monografia apresentada ao Curso de
Graduação em Direito da Universidade
Municipal de São Caetano do Sul,
como requisito final para obtenção do
bacharelado.
Área de Concentração:
Data de defesa: __/__/___
Resultado: _____________________________________.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. ROBINSON HENRIQUES ALVES ____________________________
Universidade Municipal de São Caetano do Sul
Prof. ____________________________ ____________________________
Universidade Municipal de São Caetano do Sul
Prof. ____________________________ ____________________________
Universidade Municipal de São Caetano do Sul
Dedico este trabalho à minha família pelo
incentivo e apoio obtidos nesta etapa
fundamental à graduação do curso de
bacharelado de direito.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus pela presença constante, por
iluminar meus caminhos traçando meu destino da melhor forma
possível, sempre tornando ótimas as oportunidades e
aproximando-me de pessoas incríveis.
Agradeço aos meus familiares, especialmente aos meus pais
pela assistência, educação, carinho, amor, agradeço também a
minha noiva pela amizade, pelo apoio, amor, pela compreensão,
inspiração, dedicação e paciência.
Agradeço todos meus amigos, principalmente ao Professor
Doutor Robinson Henriques Alves por ter colaborado para meu
amadurecimento pessoal e profissional, pelo incentivo e por todo
carinho.
Agradeço todos os professores da Universidade Municipal de
São Caetano do Sul pelos conselhos, ensinamentos, pela
vontade de ensinar tarde da noite, por me ajudarem a
compreender assuntos não compreendidos, pela amizade e
gentileza.
Agradeço também todos funcionários e monitores da USCS, por
todo carinho e preocupação, por me alegrar nos dias tristes e
por me darem apoio quando preciso.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo demonstrar a eficácia dos princípios
administrativos basilares e a evolução da Administração com seus servidores perante
à sociedade.
O objeto da pesquisa visa conscientizar sobre a importância dos princípios
com a demonstração dos princípios basilares constitucionais que regem a
administração pública brasileira aduzindo suas características, diferenças pessoais,
diversidades doutrinárias e conceitos, trazendo a clareza ao leitor de assuntos atuais
e duvidosos.
Os princípios administrativos são bases elementares para a construção de
leis, através deles, todo contexto histórico e jurídico são aplicáveis. Em casos de
lacuna na lei, o poder administrativo estará limitado não podendo valer-se de sua
liberdade para tais escolhas.
Dentre os princípios administrativos, o mais recente e mais comentado
atualmente é o princípio da eficiência advindo da Emenda Constitucional n.19/98 que
trouxe um novo tratamento constitucional para os servidores públicos por meio de um
decreto aprovado em meados de 2010.
Palavras-chave: Princípios constitucionais da administração brasileira; Princípios
Implícitos; Princípios Explícitos; Princípios Administrativos.
ABSTRACT
This study aims to demonstrate the effectiveness of basic management
principles and the evolution of the administration with their servers before the society.
The research object aims to raise awareness of the importance of the
principles with the demonstration of basic constitutional principles governing the
Brazilian government adducing its characteristics, personal differences, doctrinal
differences and concepts, bringing clarity to current and doubtful matters player.
Administrative principles are fundamental bases for the construction of laws,
through them, all historical and legal context are applicable. In case of gap in the law,
the administrative power will be limited and may not avail themselves of their freedom
to such choices.
Among the administrative principles, the latest and most widely discussed is
the principle arising from the Constitutional Amendment efficiency n.19/98 brought a
new constitutional treatment for public servants through a decree approved in mid
2010.
Keywords: Constitutional principles of the Brazilian government; Implicit principles;
Explicit principles; Administrative principles.
Sumário
INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 9
1 CONCEITO DE PRINCÍPIO ........................................................................... 10
2 HIERARQUIZAÇÃO E CLASSIFICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS GERAIS DO
DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................................... 12
3 PRINCÍPIOS BASILARES IMPLÍCITOS ........................................................ 14
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O
PARTICULAR ................................................................................................. 14
3.2 INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO ................................ 16
3.3 FINALIDADE.......................................................................................... 17
3.4 PROPORCIONALIDADE ....................................................................... 18
3.5 DEVIDO PROCESSO LEGAL E AMPLA DEFESA ............................... 20
3.6 CONTINUIDADE ................................................................................... 21
3.7 AUTOTUTELA ....................................................................................... 23
3.8 ESPECIALIDADE .................................................................................. 24
3.9 CONTROLE JURISDICIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......... 25
3.10 RAZOABILIDADE .................................................................................. 19
3.11 MOTIVAÇÃO ......................................................................................... 26
3.12 SEGURANÇA JURÍDICA ...................................................................... 27
3.13 ISONOMIA ............................................................................................. 28
4 PRINCÍPIOS BASILARES EXPRESSOS ...................................................... 30
4.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ............................................................... 30
4.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ...................................................... 32
4.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE .............................................................. 33
4.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE.............................................................. 34
4.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ................................................................. 35
4.5.1 DISTINÇÃO ENTRE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE ....... 37
4.5.2 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA REFLETIDO NO INSTITUTO DO
ESTÁGIO PROBATÓRIO (ART. 41 DA CF) ................................................... 38
4.5.3 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA REFLETIDO NA ESTABILIDADE DO
SERVIDOR (ART. 41 DA CF) ......................................................................... 40
4.5.4 DOS TIPOS DE AVALIAÇÕES E PARÂMETROS QUE DETERMINAM A
EFICIÊNCIA DO FUNCIONÁRIO PÚBLICO ................................................... 42
CONCLUSÃO ...................................................................................................... 48
REFERÊNCIAS ................................................................................................... 49
9
INTRODUÇÃO
O estudo dos princípios administrativos é de suma importância, através
deles são construídos todo alicerce do ordenamento jurídico. A palavra princípio
deriva do latim principium como significado de início, origem, causa ou gênese.
Com o intuito de dinamizar a sistematização da administração incorporou-
se um novo princípio, a Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998.
A Emenda Constitucional nº19/98 trouxe novos estudos e conceitos sobre
este tema tão importante presente tanto na administração pública como na vida dos
agentes públicos.
Há importância no estudo dos princípios administrativos. É por meio deles
que a Administração se valerá quando houver lacunas na lei, tema este cobrado em
todas bancas de concurso público.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz inúmeros
princípios implícitos e expressos que variam de nomenclatura de acordo com cada
doutrinador. Optou-se então para o presente trabalho a abordagem dos princípios
basilares implícitos e expressos que regem a administração pública.
A confrontação aos princípios administrativos por quaisquer atos (em
sentido amplo) da administração e seus agentes caracterizar-se-á em Improbidade
Administrativa.
O princípio da eficiência refletido no estágio probatório trouxe discussões
por confrontar com outra lei, porém, atualmente tal princípio encontra-se pacificado
de acordo com entendimento do Supremo Tribunal Federal. Ainda neste contexto, o
Decreto 7133/2010 veio para complementar a forma de avaliação e parâmetros de
desempenho do servidor público, que até então se tratava de uma norma em branco
conforme veremos mais detalhadamente a seguir.
Devido à vasta disposição da matéria, para a presente pesquisa foram
utilizados todos meios de recursos disponíveis para consulta, livros, mídias, sites e
trabalhos acadêmicos desde o ano da introdução da emenda constitucional que
instituiu o princípio da Legalidade até a atualidade. É importante destacar que o
Decreto 7133/2010, apontado neste trabalho, por ser recente, não foi abordado pela
doutrina até o momento de conclusão desta pesquisa.
10
1 CONCEITO DE PRINCÍPIO
O conceito de princípio é tão importante para o direito pois rege a
existência das normas, uma vez que a terminologia define os parâmetros basilares
do ordenamento jurídico brasileiro.
A palavra princípio deriva do latim principium como significado de início,
origem, causa, gênese.
Para o Professor Carlos Ari Sundfeld os princípios são definidos como
"ideias centrais de um sistema, ao qual dão sentido lógico, harmonioso, racional,
permitindo a compreensão de seu modo de se organizar-se".1
Já para Roque Antônio Carrazza a definição de princípio jurídico deriva
de:
“(...) um enunciado lógico, implícito ou explicito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do Direito e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam”.
2
Miguel Reale aduz que os princípios são:
“Certos enunciados lógicos admitidos como condição ou base de validade das demais asserções, que compõem dado campo do saber. São verdades fundantes de um sistema de conhecimento”.
3
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando José Cretela Júnior, expressa que
os princípios são alicerces da ciência, condicionantes das estruturações posteriores,
sendo classificados em onivalentes, ou universais; plurivalentes ou regionais;
monovalentes e setoriais, vejamos:
“(...) proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência”.
4
Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os princípios em onivalentes ou
universais, pelo fato de possuírem efeitos comuns a todos as áreas do direito. Serão
plurivalentes ou regionais aqueles atingidos por um determinado, específico grupo
de ciências. Os princípios monovalentes serão aqueles abrangidos por um só campo
1 SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e contrato administrativo. p.18.
2 CARRAZZA, Antonio Roque. Curso de direito tributário, p. 31.
3 REALE, Miguel. Lições preliminares de direito, p. 299.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 62
11
de conhecimento e por fim, a classificação de que os princípios serão setoriais, dos
quais informam as diversas ciências. In verbis:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber, como o da identidade e o da razão suficiente; b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de ciências, informando-as nos aspectos em que se interpenetram. Exemplos: o princípio da causalidade, aplicável às ciências naturais e o princípio do alterum non laedere (não prejudicar a outrem), aplicável às ciências naturais e às ciências jurídicas; c) monovalentes, que se referem a um só campo do conhecimento; há tantos princípios monovalentes quantas sejam às ciências cogitadas pelo espírito humano. É o caso dos princípios gerais de direito, como o de que ninguém se escusa alegando ignorar a lei; d) setoriais, que informam os diversos setores em que se divide determinada ciência. Por exemplo, na ciência jurídica, existem princípios que informam o Direito Civil, o Direito do Trabalho, o Direito Penal etc.
5
O entendimento dá-se pelo fato dos princípios administrativos derivarem
de um pressuposto lógico sobre diferentes normas visando objetivamente a
definição de um sistema de convívio dinamizado, tais princípios são bases
elementares de todo ordenamento jurídico.
5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 63.
12
2 HIERARQUIZAÇÃO E CLASSIFICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS
GERAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Os princípios gerais do direito administrativo no ordenamento jurídico
brasileiro derivam expressamente da Constituição Federal de 1988 em seu artigo 37
caput, não podendo ser descartados os princípios implícitos, no qual abordaremos
com mais clareza adiante.
A doutrina diverge no que tange à classificação, contudo não há
hierarquização dos princípios.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há diferença na classificação dos
princípios. A doutrinadora não expressa que há “supra” ou “super” princípios.
Apenas que decorrem todos os princípios da Supremacia do Direito e da Legalidade,
vejamos:
Os dois princípios fundamentais, e que decorrem da assinalada bipolaridade do direito administrativo – liberdade do indivíduo e autoridade da Administração – são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, que não são específicos do direito administrativo porque informam todos os ramos do direito público; no entanto, são essenciais, porque, a partir deles, constroem-se todos os demais.
6
Já para alguns doutrinadores como Alexandre Mazza e Celso Antônio
Bandeira de Mello alguns princípios são classificados como supra princípios,
estando sua importância de maior relevância, porém não a nível hierárquico.
Alexandre Mazza em referência a Celso Antônio Bandeira de Mello,
divergindo de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, declara que existem “supraprincípios”
quais os demais princípios devem obedecer, são eles; o Princípio da Supremacia do
Interesse Público sobre o Privado e o Princípio da Indisponibilidade do Interesse
Público. Vejamos:
Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, são dois os supraprincípios: a) supremacia do interesse público sobre o privado; e b) indisponibilidade do interesse público. A existência desses dois supraprincípios é reflexo de uma dualidade permanente no exercício da função administrativa: a oposição entre os poderes da Administração Pública (supremacia do interesse público) e os direitos dos administrados (indisponibilidade do interesse público). Os dois supraprincípios são
6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 64.
13
princípios relativos, e não absolutos. Assim, não existe supremacia absoluta do interesse público sobre o privado, nem indisponibilidade absoluta dos interesses públicos.
7
Conforme exposto acima, podemos observar que para Alexandre
Mazza e Celso Antônio Bandeira de Mello todos os princípios e normas do
ordenamento jurídico administrativo derivam destes dois supraprincípios.
7 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. p.79.
14
3 PRINCÍPIOS BASILARES IMPLÍCITOS
Denomina-se princípios basilares implícitos os princípios que não são
denominados pela magna carta, porém, recepcionados pelo sistema constitucional.
Sobre os princípios basilares implícitos, Celso Antônio Bandeira de Melo
ensina que:
Fácil é ver-se, entretanto, que inúmeros outros mereceram igualmente consagração constitucional: uns, por constarem expressamente da Lei Maior, conquanto não mencionados no art. 37, caput, outros, por nele estarem abrigados logicamente, isto é, como consequências irrefragáveis dos aludidos princípios; outros, finalmente, por serem implicações evidentes do próprio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo.
8
Para o Celso Antônio Bandeira de Melo os princípios implícitos também
deveriam estar consagrados no caput do artigo 37. O Doutrinador expõe que é
incontestável a distinção de princípios pelo fato de derivarem expressamente da Lei
Maior ou por serem evidentes seus valores.
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE
O PARTICULAR
Pelo princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular, os
atos praticados pela administração devem ser convenientes para a sociedade e
atende-la como um todo.
O Princípio da Supremacia do Interesse Público, fundamenta-se na
própria ideia de Estado. A Administração representando a sociedade pode agir de
modo imperativo, no que for conveniente e com base legal observando-se a
finalidade do interesse coletivo impondo sanções e exercendo de modo coercitivo,
retomando para si e exercendo autoexecutoriedade sem necessidade de recorrer às
vias judiciais que será utilizada somente em casos específicos como quando a lei
expressamente prever tal comportamento ou quando houver sério risco de
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 95.
15
perecimento do interesse público não tendo outra via de igual eficácia para demanda
imediata de uma providência urgente.
Cabe observar que mesmo sendo um princípio de suma importância no
âmbito administrativo, classificado por alguns doutrinadores como “supra princípio” o
Supremo Tribunal Federal tem decidido que atrela-se ao princípio da supremacia do
interesse público o princípio da proporcionalidade, vez que deriva dos direitos
fundamentais, sendo tratado como princípio indispensável para determinar a
limitação no que tange a intensidade dos atos administrativos.
Ilustra-se com o caso exposto a seguir. Trata-se do julgado do Superior
Tribunal de Justiça sobre exame de DNA para investigação de paternidade sem
autorização do réu. O julgamento denota o princípio da proporcionalidade e da
supremacia do interesse público sobre o particular. O voto do Ministro Francisco
Resek no habeas corpus nº. 71373 RS foi:
Nesta trilha, vale destacar que o direito ao próprio corpo não é absoluto ou ilimitado. Por vezes a incolumidade corporal deve ceder espaço a um interesse preponderante, como no caso da vacinação, em nome da saúde pública. Na disciplina civil da família o corpo é, por vezes, objeto de direitos. Estou em que o princípio da intangibilidade do corpo humano, que protege um interesse privado, deve dar lugar ao direito à identidade, que salvaguarda, em última análise, um interesse também público.
Lembra o impetrante que não existe lei que obrigue a realizar o exame. Haveria, assim, afronta ao artigo 5º - II da CF. Chega a afirmar que sua recusa pode ser interpretada, conforme dispõe o art. 343 - §2º do CPC, como uma confissão (fls. 6). Mas não me parece, ante a ordem jurídica da república neste final de século, que isso frustre a legitima vontade do juízo de apurar a vontade real. A lei nº 8.069/90 veda qualquer restrição ao reconhecimento do estado de filiação e é certo que a recusa significará uma restrição a tal reconhecimento. O sacrifício imposto à integridade física do paciente é risível quando confrontado com o interesse do investigante, bem assim a certeza que a prova pericial pode proporcionar ao magistrado.
9
Para Celso Antônio Bandeira de Melo o princípio da supremacia do
interesse público deve ser aplicado com ponderação, vez que deve se analisar o
confronto com interesse particular de cada membro da sociedade, vejamos:
Embora seja claro que pode haver um interesse público contraposto a um dado interesse individual, sem embargo, a toda evidência, não pode existir um interesse público que se choque com os interesses de cada um dos membros da sociedade. Esta simples e intuitiva percepção basta para exibir
9Ministério público do PARANÁ - Disponível em: <
http://www2.mp.pr.gov.br/cpca/telas/ca_igualdade_10_4_1_1.php >Acesso em: 04 abril 2015.13:4
16
a existência de uma relação íntima, indissolúvel, entre o chamado interesse público e os interesses ditos individuais
10
Observa-se que a administração é o órgão que representa a sociedade,
desta forma o interesse não pode ser particular ou próprio nem basear-se na
autonomia da vontade, pois a administração atua para a coletividade, respeitando e
aplicando de forma ponderadamente o princípio da supremacia do interesse público
buscando um não conflito com interesse individual.
3.2 INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
Pelo princípio da indisponibilidade do interesse público, a Administração
não pode dispor do interesse público para atender interesse particular.
Alexandre Mazza Leciona que:
O supraprincípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação. Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes enunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juízo.
11
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende que:
O fato de não poder dispor dos interesses públicos que lhes são atribuídos por força de lei, os poderes que cabem à administração têm o caráter de poder-dever, sendo poderes que esta não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão.
12
Hely Lopes Meirelles discorda e afirma que:
"somente o Estado é titular do interesse público, onde mediante lei poderá autorizar a disponibilidade ou a renúncia".
13
10
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 60. 11
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito administrativo. p.81. 12
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo 24 ed. São Paulo: Atlas, 2011. 13
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35 ed. Atualizada por: AZEVEDO, Eurico de Andrade. ALEIXO, Délcio Balestero e BURLE FILHO, José Emanuel. São Paulo: Malheiros, 2009.
17
Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que há uma divisão no princípio
do Interesse público. Vejamos:
Interesse público ou primário, repita-se, é o pertinente à sociedade como um todo, e só ele pode ser validamente objetivado, pois este é o interesse que a lei consagra e entrega à compita do Estado como representante do corpo social. Interesse secundário é aquele que atina tão só ao aparelho estatal enquanto entidade personalizada, e que por isso mesmo pode lhe ser referido e nele encamar-se pelo simples fato de ser pessoa, mas que só pode ser validamente perseguido pelo Estado quando coincidente com o interesse público primário.
14
Divide-se o princípio da Indisponibilidade em interesse público primário e
interesse público secundário, sendo o primeiro interesse da sociedade e o segundo
interesse do Estado, salientando que, no caso de conflito do primário com o
secundário, prevalecerá o interesse público primário.
3.3 FINALIDADE
O princípio da finalidade impõe que todo ato da administração deve ter
uma destinação e qualquer desvio da finalidade estará violando tal princípio.
O princípio da finalidade está correlato com o princípio da legalidade
estabelecidos no artigo 5º inciso II, 37 caput e artigo 84 IV da Constituição Federal,
sendo o artigo 5 estabelecido de uma forma geral. Vejamos:
Art. 5º, II: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei Art. 37, caput: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
15
Hely Lopes Meireles Define a finalidade como:
14
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p.99. 15
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015.
18
E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular conceituou como fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência do agente (Lei 4717/68, art.2º, parágrafo único, “e”).
16
O artigo 2º alínea “e” da lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, que regula
a Ação Popular, estabelece a nulidade do ato. Já no parágrafo único, alínea “e”,
conceitua que são nulos. Vejamos:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: e) desvio de finalidade Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
17
O princípio da finalidade é tão essencial quanto qualquer dos outros
princípios administrativos expressos e implícitos, sendo assim, os atos praticados
pela administração que não atendam o princípio da finalidade serão nulos.
3.4 PROPORCIONALIDADE
O princípio da proporcionalidade estabelece que os atos administrativos
devem ser exercidos na extensão e intensidade proporcionais à finalidade do
interesse coletivo. Os excessos ou restrições caracterizam a ilegitimidade do atos.
O princípio da proporcionalidade está estabelecido nos artigos 5º inciso II,
37 caput e artigo 84 IV da Constituição Federal juntamente com os princípios da
legalidade, razoabilidade e finalidade.
Art. 5º, II: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei Art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”
16
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 91. 17
Lei 4.717/ 65. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4717.htm>. Acesso em 15 de ago. de 2016.
19
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução
18
Para José Joaquim Gomes Canotilho19, o princípio da proporcionalidade
costuma ser composto por três características: Adequação; necessidade e
proporcionalidade em sentido estrito. Para José Manuel Ribeiro Sérvulo Correia,
apud José Joaquim Gomes Canotilho, o princípio da proporcionalidade é:
Entendido como princípio da justa medida. Meios e fins são colocados em equação mediante um juízo de ponderação, com o objetivo de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim. Trata-se, pois, de uma questão de ‘medida’ ou ‘desmedida’ para se alcançar um fim: pesar as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim
20
De acordo com José Joaquim Gomes Canotilho, a adequação “impõe que
a medida adotada para a realização do interesse público deve ser apropriada à
prossecução do fim ou fins a ele subjacentes”; o princípio da necessidade ou da
menor ingerência possível coloca a tônica na ideia de que “o cidadão tem direito à
menor desvantagem possível”.
3.5 RAZOABILIDADE
O princípio da Razoabilidade dá ao administrador a faculdade de aplicar a
lei que for mais conveniente, mais adequada ao caso concreto, deverá ser razoável
para que atenda de forma mais completa possível a finalidade da lei evitando a
aplicabilidade da lei de forma rígida. Cabe a anulabilidade do ato pelo poder
judiciário uma vez que o princípio da razoabilidade não seja atendido, pois ao
observar-se a interpretação da lei de forma errônea a aplicação do princípio da
razoabilidade violará o princípio da finalidade.
O princípio da razoabilidade está unido aos princípios da legalidade e da
finalidade.
18
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015. 19
CANOTILHO, José Joaquim Gomes, Direito constitucional e teoria da constituição. p. 269-270. 20
Id, 1993, p.384. José Manuel Ribeiro apud Sérvulo Correia, Legalidade, p. 75 s., 113 ss.
20
Para Celso Antônio Bandeira de Mello o princípio da Razoabilidade está
vinculado nos mesmos artigos dos princípios da finalidade e legalidade, que são
artigo 5º inciso II, 37 caput e artigo 84 IV da Constituição Federal, sendo o artigo 5
estabelecido de uma forma geral. Vejamos:
Art. 5º, II: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei Art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
21
Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que:
Certamente cabe advertir que, embora a discricionariedade exista para que o administrador adote a providência ótima para o caso, inúmeras vezes, se não na maioria delas, nem ele nem terceiro poderiam desvendar com certeza inobjetável qual seria esta providência ideal. E exato, pois, que, existindo discrição, é ao administrador - e não ao juiz - que cabe decidir sobre qual seria a medida adequada.
22
A grande discussão doutrinária sobre o princípio da razoabilidade está no
fato da administração agir naquilo que a lei estabelecer. In casu a lei não determina
o sentido de ser razoável, haja vista que o termo em sentido amplo pode trazer
divergências, pois, o que for razoável para um administrador, pode não ser razoável
para o outro.
3.6 DEVIDO PROCESSO LEGAL E AMPLA DEFESA
Pelo princípio do devido processo legal e ampla defesa, nenhum processo
terá continuidade sem que todas as partes sejam ouvidas e tenham oportunidades
para defender-se. Tal princípio deriva da expressão em latim audiatur et altera pars,
cuja o significado é “ouça-se também a outra parte”
21
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015 22
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 88
21
Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona que:
O princípio do contraditório, que é inerente ao direito de defesa, é decorrente da bilateralidade do processo: quando uma das partes alega alguma coisa, há de ser ouvida também a outra, dando-se-lhe oportunidade de resposta. Ele supõe o conhecimento dos atos processuais pelo acusado e o seu direito de resposta ou de reação. Exige: 1. notificação dos atos processuais à parte interessada; 2. possibilidade de exame das provas constantes do processo; 3. direito de assistir à inquirição de testemunhas; 4. direito de apresentar defesa escrita.
23
O princípio do devido processo legal e ampla defesa está estabelecido no
artigo 5º, LIV e LV da Constituição Federal Brasileira. Vejamos:
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
24
O princípio do devido processo legal no direito administrativo brasileiro é
de fundamental importância para caracterizar o desenvolvimento válido e regular do
processo. Porém, paira a dúvida se há determinadas situações em que a ausência
desse princípio não afetaria a regularidade processual.
A administração Pública, sobre o aspecto objetivo, tem por finalidade
executar a vontade do Estado que se encontra expressa na lei.25
3.6 CONTINUIDADE
Pelo princípio da continuidade, os serviços públicos devem atender
continuamente às necessidades confiadas pela coletividade, com a regularidade
necessária. Este princípio atinge tanto os serviços da Administração quanto os
delegados por ela.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em seu livro, fundamenta que:
Disso resulta que qualquer solução de continuidade que a Administração cause ou permita que se cause à regularidade dessas atividades fere a lei
23
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo. p. 367. 24
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015 25
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. op cit., p. 51.
22
comitente, salvo se ela própria a tiver previsto. (...) A propósito, este princípio substantivo informa, de modo especial, a prestação de serviços públicos, assim entendidos aqueles cometidos por lei ao Estado para regulá-las ou, conforme o caso, para executá-las ou apenas superintender a sua execução.
26
Para que seja aplicado o princípio da continuidade, é necessário que
haja a observância das normas vigentes. Atualmente, a aplicação do princípio da
continuidade administrativa vem sendo tema de muitas discussões como, por
exemplo, nos casos de interrupção dos serviços públicos, por conta do
inadimplemento do usuário, por direito de greve dos servidores públicos e pelo
exceptio non adimpleti contractus, por isso o STF sedimentou a necessidade de se
diferenciar os serviços públicos para sanar estas discussões como denota o artigo
jurídico do Procurador Rafael Carvalho Rezende de Oliveira que:
O STJ, em vários julgados, sedimentou a necessidade de se diferenciar os serviços, prestados pelo Poder Público, que poderão sofrer a interrupção do serviço público concedido. Na linha consagrada pelo tribunal, a concessionária pode suspender o serviço em relação aos órgãos e entidades administrativas inadimplentes, salvo na hipótese em que tais órgãos e entidades prestam serviços essenciais à população (ex: hospitais, postos de saúde, escolas, creches etc.). Isto porque, nesta última hipótese, a interrupção do serviço concedido colocaria em risco a continuidade dos serviços essenciais, prestados diretamente pelo Poder Público à coletividade.
27
Portanto, os serviços públicos tidos como essenciais à população não
podem suspender de forma total. O rol dos serviços públicos essenciais foi
estabelecido de forma exemplificativa pelo artigo 10 da lei nº. 7.783/89 que dispõe:
Artigo 10 - São considerados serviços ou atividades essenciais: I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; II - assistência médica e hospitalar; III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV - funerários; V - transporte coletivo; VI - captação e tratamento de esgoto e lixo; VII - telecomunicações; VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais; X - controle de tráfego aéreo;
26
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. p. 103. 27
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende de - O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO
PÚBLICO NO DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORÂNEO Disponível em: http://genjuridico.com.br/2014/09/26/o-principio-da-continuidade-do-servico-publico-no-direito-administrativo-contemporaneo/ Acesso em 05 de abri. de 2016.
23
XI - compensação bancária28
.
Rizzato Nunes, respeitador do princípio da continuidade dos serviços
públicos, fundamenta que:
“Ora, vê-se aí a inteligência da lei. Não é possível garantir segurança, vida sadia, num meio ambiente equilibrado, tudo a respeitar a dignidade humana, se os serviços públicos essenciais urgentes não forem contínuos”.
29
Tem-se então que deve haver respeito e obediência à lei, que ao
considerar a dignidade humana da população, estabelece a continuidade dos
serviços essenciais. Note-se que o artigo 6º §3º da lei 8987 de 13 de fevereiro de
1995 estabeleceu duas hipóteses em que serão interrompidos os serviços públicos,
Vejamos:
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção
em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade
30.
Por tanto, desde que caracterizada a situação de emergência ou aviso
prévio, com base nos incisos I e II, poderá o serviço ser interrompido, mas jamais
descontinuado.
3.7 AUTOTUTELA
O exercício da autotutela se faz necessário e constante ao exercício da
administração. É por meio do princípio da Autotutela que os atos administrativos
poderão ser revogados quando julgados inconvenientes ou inoportunos e ainda será
passível de anulação ou convalidação de seus próprios atos quando inválidos nos
termos da lei.
28
Lei 7.783/89. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7783.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015. 29
NUNES, Rizzato - ABC DO CDC Disponível em < http://www.migalhas.com.br/ABCdoCDC/92,MI150460,11049-Os+servicos+publicos+essenciais+so+podem+ser+interrompidos+em> Acesso em 05/04/2016. 30
Lei 8987/95. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm>.Acesso
em 15 de ago. de 2015.
24
Nesse entendimento, Maria Sylvia Zanella Di Pietro assegura que pelo
exercício da autotutela há certo controle por parte da administração capaz de anular
atos ilegais e revogar os atos que não se concatenam com a administração, ou seja,
os atos inconvenientes e inoportunos:
“(...) pela autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário”.
31
De acordo com as súmulas 346 e 473 do STF a administração, através da
autotutela, pode declarar a nulidade de seus atos ex officio, isto é, desde que
caracterizada a nulidade, o ato poderá ser anulado. Vejamos:
Súmula 346 STF: A administração pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Súmula 473 STF: A administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
32
A Administração decretará a revogação (ex nunc) ou nulidade (ex tunc) de
seus atos no prazo estabelecido em lei e caso não haja lei que os estabeleça,
poderá ser decretada a qualquer momento.
3.8 ESPECIALIDADE
O princípio da Especialidade ou Descentralização está ligado à
descentralização da administração, ele dá a destinação exata para que os órgãos e
entidades da administração cumpram com a finalidade que foram criadas. Este
princípio impõe limites para que não haja alterações.
O princípio da Especialidade é aplicado tanto para as autarquias quanto
para pessoas jurídicas instituídas por lei para integração da administração pública
estabelecido pelo decreto lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Vejamos:
31
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 73. 32
Sumula do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <www.stf.jus.br/portal/vertexto.asp?serviço=jurisprudênciaSumula&pagina=sumula_401_500>. Acesso em 16 ago. de 2015
25
“Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: III - Descentralização.”
33
Maria Sylvia Zanella Di Pietro Leciona que:
Embora esse princípio seja normalmente referido às autarquias, não há razão para negar a sua aplicação quanto às demais pessoas jurídicas, instituídas por lei, para integrarem a administração pública indireta. Sendo necessariamente criadas por lei (conforme norma agora expressa no artigo 37, incisos XIX e XX, da Constituição), tais entidades não podem desvirtuar-se dos objetivos legalmente definidos. Com relação as sociedades de economia mista, existe. norma nesse sentido, contida no artigo 237 da Lei nº 6.404, de 15-12-76, em cujos termos “a companhia de economia mista somente poderá explorar os empreendimentos ou exercer as atividades previstas na lei que autorizou a sua constituição”. Significa que nem mesmo a Assembléia Geral de acionistas pode alterar esses objetivos, que são institucionais, ligados a interesse público indisponível pela vontade das partes interessadas.
34
Sendo assim, o princípio da Especialidade deve ser obedecido até
mesmo pelas sociedades de economia mista observando o princípio da
indisponibilidade do interesse público.
3.9 CONTROLE JURISDICIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Pelo controle Jurisdicional os órgãos do Poder Judiciário atuam
controlando os atos e as atividades administrativas do Executivo, Legislativo e do
próprio Judiciário.
O princípio do Controle Jurisdicional está estabelecido no artigo artigo 5º,
inciso XXXV da Constituição Federal, vejamos:
“Art. 5° inciso XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito”.35
Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello que:
33
Decreto-Lei 200. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del0200.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015. 34
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 69 35
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015
26
(...) de nada valeria proclamar-se o assujeitamento da Administração à Constituição e às leis, se não fosse possível, perante um órgão imparcial e independente, contrastar seus atos com as exigências delas decorrentes, obter-lhes a fulminação quando inválidos e as reparações patrimoniais cabíveis
36
Em síntese o controle jurisdicional da administração pública pode
anular os atos administrativos. Os atos administrativos poderão ser anulados tanto
pela Administração quanto pelo Poder Judiciário
3.11 MOTIVAÇÃO
No princípio da motivação a Administração, apontando os fatos e
fundamentos, deve justificar todos seus atos tendo em vista os demais princípios e
objetivando sempre a finalidade do interesse social.
O princípio da Motivação está expresso nos artigos arts. 1º, inciso II e
parágrafo único, e 5º, XXXV.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: II - a cidadania; Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
37
Celso Antonio Bandeira de Mello expõe que:
De outra parte, não haveria como assegurar confiavelmente o contraste judicial eficaz das condutas administrativas com os princípios da legalidade, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade se não fossem contemporaneamente a elas conhecidos e explicados os motivos que permitiriam reconhecer seu afinamento ou desafinamento com aqueles mesmos princípios. Assim, o administrado, para insurgir-se ou para ter elementos de insurgência contra atos que o afetem pessoalmente, necessita conhecer as razões de tais atos na ocasião em que são expedidos. Igualmente, o Judiciário não poderia conferir-lhes a real justeza
36
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 88 37
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015
27
se a Administração se omitisse em enunciá-las quando da prática do ato. É que, se fosse dado ao Poder Público aduzi-los apenas serodiamente, depois de impugnada a conduta em juízo, poderia fabricar razões ad hoc, “construir” motivos que jamais ou dificilmente se saberia se eram realmente existentes e/ou se foram deveras sopesados à época em que se expediu o ato questionado
38
A motivação deve ser prévia ou contemporânea à conduta de um ato, pois
se declarada após o ato, tonar-se-á inválida ou até mesmo ilegítima por não oferecer
segurança jurídica.
3.12 SEGURANÇA JURÍDICA
O princípio da segurança jurídica, também chamado de princípio da boa
fé ou proteção à confiança, tem como objetivo a estabilidade jurídica social e
previsibilidade das atuações estatais sem que haja causas impactantes repentinas.
O princípio da segurança jurídica está estabelecido no artigo 2º parágrafo
único da lei nº 7.894/99. Vejamos:
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
39
Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que:
Esta “segurança jurídica” coincide com uma das mais profundas aspirações do Homem: a da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. E a insopitável necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como estável, ou relativamente estável, o que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; é ela, pois, que enseja projetar e iniciar, consequentemente e não aleatoriamente, ao mero sabor do acaso comportamentos cujos frutos são esperáveis a médio e longo prazo. Dita previsibilidade é, portanto, o que condiciona a ação humana. Esta é a normalidade das coisas.
40
38
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p.116 39
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015 40
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. op cit., p. 127.
28
Para a doutrina, fica claro que o princípio da segurança jurídica nos
institutos da prescrição, decadência, preclusão (apenas na esfera processual),
irretroatividade da lei, usucapião, coisa julgada, direito adquirida, e manutenção de
atos praticados por funcionário de fato.
3.13 ISONOMIA
O princípio da Isonomia mostra que a administração deve ter um
tratamento igualitário, de forma impessoal com todos, para que não haja
favorecimentos de forma pessoal.
O princípio da isonomia está estabelecido no artigo 5º e 37, XXI da
Constituição Federal, vejamos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
41
Há três súmulas do Superior Tribunal de Justiça e uma abordagem no
Procedimento de Controle Administrativo do Conselho Nacional de Justiça que
estabelecem regras em relação a aplicabilidade da isonomia na administração.
Vejamos:
1)Súmula 683 do STF: o limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido. 2) Súmula 684 do STF: é inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso.
41
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em 15 de ago. de 2015
29
3) Súmula 686 do STF: só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.
42
4) PCA 347 do CNJ: em relação a concurso para magistratura, não é razoável a imposição de idade máxima para inscrição no certame, pois a atividade desenvolvida por um magistrado é meramente intelectual, não havendo falar em necessidade de força física para o seu exercício.
43
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
O princípio da igualdade constitui um dos alicerces da licitação, na medida em que esta visa, não apenas permitir à Administração a escolha da melhor proposta, como também assegurar igualdade de direitos a todos os interessados em contratar. Esse princípio, que hoje está expresso no artigo 37, XXI, da Constituição, veda o estabelecimento de condições que impliquem preferência em favor de determinados licitantes em detrimento dos demais.
44
Celso Antônio Bandeira de Mello fundamenta que:
O princípio da isonomia da Administração não necessita, para seu fundamento, da invocação de cânones de ordem moral. Juridicamente se estriba na convincente razão de que os bens manipulados pelos órgãos administrativos e os benefícios que os serviços públicos podem propiciar são bens de toda comunidade, embora por ela geridos, e benefícios a que todos igualmente fazem jus, uma vez que os Poderes Públicos, no Estado de Direito, são simples órgãos representantes de todos os cidadãos.
45
Há de observar que no princípio da isonomia não caracteriza violação se
houver justa razão da coerência entre distinção e o tratamento diferenciado
decorrente. No caso de discriminação, deve ser analisada a finalidade a ser atingida
pela Administração.
42
Sumula do Supremo Tribunal Federal. Disponível em:
<www.stf.jus.br/portal/vertexto.asp?serviço=jurisprudênciaSumula&pagina=sumula_001_100>. Acesso em 16 ago. de 2015. 43
Conselho Nacional de Justiça. Disponível em <www.lexml.gov.br/urn: lex:br: conselho.nacional. justiça;plenário:decisao;pca: 2007-03-14;347>.Acesso em 16 de ago. de 2015. 44
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. p. 303. 45
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 87.
30
4 PRINCÍPIOS BASILARES EXPRESSOS
Os princípios expressos estão discriminados na Constituição Federal
Brasileira de 1988 em seu art. 37. São eles os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, Vejamos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”.
46
4.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da Legalidade é o mais importante do ordenamento
administrativo, pois estabelece que o exercício da função administrativa apenas
ocorrerá quando a lei permitir, transmitindo a ideia de um controle dos atos
administrativos impedindo por meio da lei que haja excessos por parte da
administração.
Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que:
“O princípio da legalidade é o antidoto natural do poder monocrático ou ligarquico, pois tem como raiz a ideia de soberania popular, de exaltação da cidadania”.
47
Já Hely Lopes Meireles leciona que o princípio da legalidade:
Significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e as exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”.
48
Em continuidade ao pensamento, Hely Lopes Meirelles fortalece o
entendimento de que o administrador público deve seguir os ditames da lei e não
vontades particulares:
46
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: 47
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p.100. 48
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 86.
31
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público “deve fazer assim.
49
Vê-se claramente que a sociedade é regida pelo princípio da autonomia
da vontade, isto é, os atos dos particulares são livres até que a lei os proíbam, já na
administração, pelo princípio da legalidade, os atos serão permitidos desde que haja
lei os autorizando.
O princípio da legalidade está estabelecido no artigo 5º inciso II, 37 caput
e artigo 84 IV da Constituição Federal Brasileira de 1988, sendo o artigo 5º
estabelecido de uma forma geral. Vejamos:
Art. 5º, II: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei Art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução
50
De acordo com Alexandre Mazza51 na doutrina europeia o princípio da
legalidade subdivide-se em dois sentidos, são eles princípio da primazia da lei
(sentido negativo) e princípio da reserva legal (sentido positivo).
O princípio da primazia da lei aduz que os atos administrativos não
podem contrariar a lei, tal princípio denota num nível hierárquico que as leis estão
acima dos atos.
O princípio da reserva legal aduz que os atos só podem ser praticados
mediante autorização legal. Conforme exposto acima, os princípios estão
hierarquicamente acima dos atos, tirando do ato administrativo o poder de
estabelecer deveres e proibições a particulares.
O princípio da Legalidade está vinculado ao princípio da finalidade, pois a
legalidade é cumprida quando atingida a finalidade.
49
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p.88. 50
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 16 ago. 2015. 51
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. p.84.
32
4.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Pelo princípio da impessoalidade, os atos da Administração devem ter
como finalidade o interesse público (sociedade) e não os interesses próprios do
administrador.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, o inciso II do artigo 37
da Constituição Federal está relacionado também ao princípio da impessoalidade no
que tange à investidura em cargo ou emprego público por concurso público de
provas ou de provas e títulos, excluindo tratamento direto e favorecimentos, vez que
afasta os ineptos. Vejamos:
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
Para Hely Lopes Meirelles o meio técnico posto à disposição da
administração Pública para obter-se moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do
serviço público e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os
interessados que atendam aos requisitos da lei, fixados de acordo com a natureza e
a complexidade do cargo ou emprego, consoante determina o art. 37, II, da CF. Pelo
concurso afastam-se, pois, os ineptos e os apaniguados que costumam abarrotar as
repartições, num espetáculo degradante de protecionismo e falta de escrúpulos de
políticos que se alçam e se mantêm no poder leiloando cargos e empregos
públicos.52
Conforme a súmula 685 do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional
provimento que delimita ao servidor ingressar em concurso público, sem o prévio
certame:
É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
Prossegue Maria Sylvia Zanella Di Pietro acerca do banimento à ascensão funcional que:
52
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 419.
33
Com a promulgação da constituição de 1988, foi banida do ordenamento jurídico brasileiro, como forma de investidura em cargo público, a ascensão funcional.
53
4.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
O princípio da Moralidade Administrativa baseia-se na boa-fé do agente,
na distinção do ato honesto do desonesto. O agente não pode basear-se apenas em
leis tendo em vista que o princípio da moralidade impõe que suas condutas devem
derivar de padrões éticos e morais.
A moralidade deve limitar a gestão temerária que administra a máquina
pública sem o zelo pelo bem comum. Deve-se observar a moralidade administrativa
aliada ao princípio da proporcionalidade
Os atos administrativos dotados de imoralidade podem ser objetos de
ação popular e os agentes públicos condenados por improbidade administrativa. O
Princípio da moralidade administrativa está estabelecido nos arts. 5º, LXXIII, 37,
caput e § 42 e artigo 85, V.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: V - a probidade na administração;
54
53
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo. p.526.
34
Acera do princípio da Moralidade, o Supremo Tribunal Federal ratifica o entendimento:
A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada a observância de parâmetros ético jurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais. (ADI 2.661 MC, Rel. Min. Celso de Mello. DJ 23/08/02).
55
Na administração o princípio da legalidade impõe que os atos devem
observar a forma da lei, porém, desde que respeitado o princípio da moralidade, pelo
fato de que nem todo ato legal é moral.
4.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade está estabelecido no caput e §3º do artigo 37 e
no artigo 5º, XXXIII e XXXIV, “b”. a lei que estabelece e regula o acesso às
informações previstas nos artigos retro é lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.
É de suma importância ressaltar que a lei 12.527 alterou a lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990; e revogou a lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos
da lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.
54
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em Acesso em: 16 ago. 2015. 55
MIRANDA, Maria Bernardete, Princípios constitucionais do direito. p. 5.
35
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: § 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
56
Para Hely Lopes Meirelles o princípio da publicidade não é elemento
formativo do ato, mas seu requisito de eficácia e moralidade, de acordo com o
doutrinador, uma Administração Pública sigilosa gera insegurança.57
4.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Pelo princípio da eficiência a Administração em busca da dinamização e
melhor conduta de seus agentes para com o público instituiu a Emenda
Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98, foi
introduzido o princípio da eficiência no ordenamento jurídico, modificando o regime e
dispondo sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes
políticos, controle de despesas e finanças públicas, custeio de atividades a cargo do
Distrito Federal, entre outras providências.
O princípio da Eficiência possui duas linhas de desenvolvimento para a
doutrina.
O primeiro trata a definição de eficiência como relação da distinção do
que é útil e o como chegar a tal utilidade utilizando meios limitados. O doutrinador
Diogo de Figueiredo Moreira Neto conceitua que esta linha de raciocínio teve início
com a Revolução Industrial como veremos abaixo:
56
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em Acesso em: 16 ago. 2015. 57
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 92.
36
De um lado, conceito de eficiência foi elaborado fora da Ciência do Direito, a partir da Revolução Industrial, ocasião em que começou a ser definido como a relação entre um produto útil e aquele teoricamente possível com os meios empregados, daí passando à Economia, onde se aproximou e até certo ponto se confundiu com o conceito de produtividade, ou seja, de uma relação mensurável ou estimável entre produto e insumos, daí chegando à administração privada e à pública.
58
Já o segundo conceito baseia-se em estudos jurídicos que definem o
princípio da eficiência, como menos burocratização na administração, tal princípio é
objetivo, isto é, deve estar fixado em lei, ato administrativo ou pelo contrato
administrativo.
Sobre o segundo conceito, Diogo de Figueiredo Moreira Neto menciona
que:
Realmente, com o desenvolvimento dos conceitos da administração pública gerencial, que revelam grande influência do pragmatismo do direito público anglo-saxônico, passou-se a reconhecer não ser o bastante praticar-se atos que, simplesmente, estejam aptos a produzir os resultados juridicamente dele esperados, o que atenderia apenas ao conceito clássico de eficácia. Exigiu-se mais que esses atos devam ser praticados com tais qualidades intrínsecas de excelência, que possibilitem, que possibilitem lograr-se o melhor atendimento possível das finalidades para ele previstas em lei.
59
Instituiu-se o princípio da eficiência na Constituição da República
Federativa do Brasil, com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98,
que visa garantir uma gestão pública mais aperfeiçoada e cada vez menos
burocrática, com foco numa dinâmica rápida e eficaz, alcançando o fim ao qual se
propõe.
Um ano após a entrada em vigor do princípio da Eficiência, Hely Lopes
Meirelles em 1999 definia que:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membos.
60
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
58
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. p. 106. 59
Ibidem 60
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p.60.
37
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
61
Em síntese, para a época, a grande discussão sobre a reforma
administrativa era a morosidade e a estabilidade do serviço público. Se não
houvesse um ato para regular o acompanhamento do servidor, como ocorre nos
setores privados, o agente público não produziria, tornando a administração ineficaz
e ineficiente, não atingindo seus objetivos.
4.5.1 DISTINÇÃO ENTRE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE
A distinção entre eficiência, eficácia e efetividade são conceitos distintos,
isto é, não se confundem. Podemos entender tal diferença nos ensinamentos do
Professor José dos Santos Carvalho Filho, que define:
A eficiência não se confunde com a eficácia nem com a efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. O desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível admitir que haja condutas administrativas produzidas com eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade. De outro prisma, pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão despidas de efetividade.
62
Idalberto Chiavenato exemplificando tal conceito, expõe que:
Uma empresa pode ser eficiente em suas operações e pode não ser eficaz,
ou vice-versa. 63
61
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 83. 62
CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de direito administrativo. p.33. 63
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração. p.155.
38
Portanto, a eficiência relaciona-se com o desempenho da atividade
administrativa, ou seja, das condutas do agente. A eficácia, define-se como os
instrumentos e meios empregados no exercício da função do servidor público e a
efetividade, quanto aos resultados obtidos.
4.5.2 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA REFLETIDO NO INSTITUTO DO
ESTÁGIO PROBATÓRIO (ART. 41 DA CF)
Dá-se o nome de estágio probatório o tempo em que o servidor, nomeado
por concurso, aguarda por sua estabilidade. O estágio probatório é o período
experimental por meio do qual a Administração avaliará a capacidade e aptidão do
servidor.
Servidor Público em sentido amplo é toda pessoa física com vínculo
empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos que presta
serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta.
A estabilidade e a condição para a aquisição da estabilidade do servidor
estão reguladas no Artigo 41 caput e §4 da Constituição, vejamos:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. § 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
64
No estágio probatório o servidor que for julgado pela comissão instituída e
concluído que este apresentou incapacidade por insuficiência de desempenho ou
inadaptabilidade para o serviço público será exonerado, como determina a súmula
21 do STF que veremos a seguir:
Súmula 21: Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade.
65
64
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em Acesso em: 16 ago. 2015. 65
Súmula do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <www.stf.jus.br/portal/vertexto.asp?serviço=jurisprudênciaSumula&pagina=sumula_001_100>. Acesso em 16 ago. de 2015.
39
Quanto a diferença entre demissão e exoneração, Celso Antônio Bandeira
de Mello nos ensina que:
Demissão é o desligamento do cargo com caráter sancionador. Corresponde a uma expulsão, aplicável nas hipóteses legalmente previstas. Não se confunde com exoneração. Exoneração é o desligamento sem caráter sancionador, e tanto pode ter lugar “a pedido” do servidor quanto ex officio, isto é, por deliberação espontânea da Administração, nos seguintes casos: (I) quando se tratar de desinvestir alguém de um cargo em comissão; (II) quando, em cargo de provimento efetivo e antes de completado o triênio para estabilidade, o servidor se revela inadequado ao cargo e a Administração o desliga depois de regular aferição de sua ausência de capacidade para permanecer; (III) quando, na avaliação periódica de desempenho, este haja sido considerado insatisfatório; (IV) quando o servidor, depois de nomeado e empossado, não entrar em exercício no prazo legal; (V) quando o servidor incorrer, de boa-fé, em acumulação proibida, sendo-lhe permitido optar pelo cargo em que deseja persistir.66
Pela Súmula 22 do STF há hipótese de perda de cargo do servidor
público no estágio probatório por extinção do cargo, vejamos:
Súmula 22: O estágio probatório não protege o funcionário contra a extinção do cargo.
67
Cabe ressaltar que tal perda de cargo se baseia em exoneração, sendo
desta forma, desnecessária a instauração de comissão. Assim pacifica as reiteradas
jurisprudências quanto ao tema, vejamos:
SERVIDORES PÚBLICOS EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. EXTINÇÃO DOS CARGOS. EXONERAÇÃO. LEGALIDADE. SÚMULA 22 DO STF E ART. 41, § 3º, DA CF. DISPENSABILIDADE DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA.
Súmula 22 do STF: "O estágio probatório não protege o funcionário contra a extinção do cargo." ¿Extinguindo-se o cargo em que se encontrava o servidor estável ou declarada sua desnecessidade, ficará ele em disponibilidade remunerada proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro de natureza e vencimentos compatíveis com o que ocupava (CF, art.41, § 3º), diversamente do que ocorre com o vitalício inamovível, que não é obrigado a aceitar outro cargo, embora idêntico ao seu que fora extinto. Se a extinção do cargo ou a declaração de desnecessidade se der no estágio probatório, poderá o estagiário ser exonerado de ofício, uma vez que ainda não tem estabilidade e, portanto,
66
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 312. 67
Sumula do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <www.stf.jus.br/portal/vertexto.asp?serviço=jurisprudênciaSumula&pagina=sumula_001_100>. Acesso em 16 ago. de 2015.
40
não desfruta de prerrogativa constitucional da disponibilidade, consoante reiterada jurisprudência, ora cristalizada na Súmula22 do STF, in verbis: ` O estágio probatório não protege o funcionário contra a extinção do cargo¿¿ (Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 415-416). "Acrescente-se, também, que a não-oportunização do contraditório e da ampla defesa não tem o condão de anular os atos de exoneração, pois tratam-se, tão-somente, de atos unilaterais, cujos objetivos eram de sanear as despesas municipais. Não se cuida de punição a servidores, decorrente de infração administrativa, situação em que, então sim, far-se-ia imprescindível a instauração de processo administrativo disciplinar com a oportunização aos funcionários do direito ao contraditório e à ampla defesa, o que, repita-se, não é o caso dos autos." (AC n. , rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, Terceira Câmara de Direito Público, j. 29-5-2007)
68
SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL Estágio Probatório Pretensão objetivando o reconhecimento da nulidade do ato determinante da sua exoneração, com a consequente reintegração no quadro de funcionários da Municipalidade Ordem corretamente denegada em primeiro grau Inexistência de ilegalidade na conduta administrativa Extinção do cargo que decorreu de imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal Anulação dos atos administrativos pela própria Municipalidade que constitui a forma normal de invalidação de atividade ilegítima da Administração Incidência, outrossim, da Súmula 22 do STF, visto que o estágio probatório não protege o funcionário contra a extinção do cargo Recurso do autor não provido. (TJ-SP - APL: 19528020098260654 SP 0001952-80.2009.8.26.0654, Relator: Paulo Dimas Mascaretti, Data de Julgamento: 08/08/2012, 8ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 09/08/2012)
69
Portanto, o servidor público que tem o cargo extinto após o estágio
probatório não será exonerado do cargo. O servidor ficará disponível com
remuneração proporcional ao tempo de serviço até que seja aproveitado em outro cargo
de natureza e rendimentos compatíveis com o qual exercia.
4.5.3 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA REFLETIDO NA ESTABILIDADE
DO SERVIDOR (ART. 41 DA CF)
O servidor que se torna estável poderá ter a perda do cargo por demissão
ou exoneração, sendo a última por insuficiência de desempenho ou para
cumprimento de limites constitucionais de despesas com pessoal.
68
Servidores públicos em estágio probatório. Extinção dos cargos. Exoneração. Legalidade. Súmula
22 DO STF e art. 41, § 3º, da CF. Disponível em: < http://tj-sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/17571779/apelacao-civel-ac-701876-sc-2008070187-6>. Acesso em 16 de ago. de 2015. 69
Servidor público municipal. Estágio Probatório. Disponível em < http://tj-
sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22168323/apelacao-apl-19528020098260654-sp-0001952-8020098260654-tjsp>. Acesso em 16 de ago. de 2015.
41
A demissão do servidor público estável ocorrerá por falta disciplinar
garantindo-lhe o direito à ampla defesa como insta no artigo 41 §1 inciso II,
Vejamos:
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
70
A exoneração do servidor público estável ocorrerá pela insuficiência no
desempenho auferido por avaliação periódica estabelecida no 41 §1 inciso III,
ocorrerá também a exoneração do servidor quando houver excessos nas despesas
estabelecidas em lei complementar, como insta no artigo 169 caput e §4. Vejamos:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. § 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
71
A estabilidade do servidor público foi instituída pelo artigo 19 do ato das
disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988, a eles eram
atribuídas a estabilidade, após o exercício continuado de cinco anos,
independentemente da efetividade.
Com relação à estabilidade do servidor, Diogo de Figueiredo Moreira Neto
discorre que:
Como benefício constitucional, essa estabilidade, outorgada sem satisfação dos requisitos regulares exigidos para quaisquer outros servidores públicos, será sempre interpretada restritivamente, como no caso do requisito de
70
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em Acesso em: 16 ago. 2015. 71
Ibidem
42
exercício continuado, que deve ser entendido como o prestado à mesma entidade pública que deverá suportar os ônus decorrentes da estabilidade ordinária.
72
A estabilidade ordinária citada pelo autor denota que a doutrina divergiu a
estabilidade dos servidores públicos em dois tipos, antes do princípio da eficiência e
após o princípio da eficiência. Podemos entender este conceito mais claramente nas
palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Vejamos:
Isto significa que a Administração Pública possui dois tipos de servidores estáveis: os que foram nomeados por concurso público e cumpriram o período de estágio probatório de dois anos; e os que adquiriram a estabilidade excepcional, independentemente de concurso, em decorrência do benefício concedido pelas várias Constituições. As duas categorias têm igual garantia de permanência no serviço público: só podem perder seus cargos, empregos ou funções por sentença judicial transitada em julgado ou processo administrativo em que tenham assegurada ampla defesa.
73
Para a doutrinadora o servidor público nomeado por concurso público tem
os mesmos direitos do servidor público excepcional, que é o servidor público não-
concursado e não estável, que adquiriu a estabilidade de sua função através do
artigo 19 do ato das disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de
1988.
4.5.4 DOS TIPOS DE AVALIAÇÕES E PARÂMETROS QUE
DETERMINAM A EFICIÊNCIA DO FUNCIONÁRIO PÚBLICO
A Constituição Federal estabeleceu dois tipos de avaliação para
determinar a eficiência do funcionário público. As avaliações são chamadas de
Avaliação Especial de Desempenho e Avaliação Periódica de Desempenho.
A Avaliação Especial de Desempenho do Funcionário Público servirá
como requisito para o servidor público atingir a estabilidade, conforme Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, expõe a seguir:
Pelo § 4º., acrescentado ao artigo 41 pela Emenda 19, além do cumprimento do estágio probatório, deve o servidor, para adquirir estabilidade, submeter-se a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.74
72
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. p. 304. 73
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p.655 74
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. p. 574.
43
Sobre a Avaliação Especial de Desempenho, prevê o artigo 41 §4 da
Emenda Constitucional 19/98 que:
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.75
Por ser uma norma expressa e obrigatória, o artigo 41 §4 da Emenda
Constitucional 19/98 impõe que o funcionário passe pelo crivo da comissão
determinada para avaliar as condições especiais de desempenho da devida função
e garantir a estabilidade ao servidor.
A Avaliação Especial de Desempenho distingue-se da Avaliação
Periódica de Desempenho pelo fato da primeira ocorrer durante o estagio probatório
do servidor público enquanto a segunda, apenas ocorrerá após o término do estágio
probatório. A Avaliação Periódica de Desempenho está prevista no artigo 41 §1º,
inciso III da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional 19/98.
In Verbis:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. § 1º O servidor público estável só perderá o cargo: I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.76
Note-se que nos casos em que o servidor público for prejudicado pela
avaliação periódica, a este servidor estará assegurado o direito de recorrer da
decisão pelo princípio do contraditório e ampla defesa estabelecidos pelo artigo 5º
inciso LV da Constituição Federal de 1988.
Em 19 de março de 2010, por intermédio do decreto nº 7.133, foram
estabelecidos parâmetros gerais para a avaliação periódica dos servidores públicos
em âmbito Federal podendo servir de parâmetro para os Estados. Ressalte-se que
os parâmetros gerais são cabíveis tanto para o servidor público estável quanto para
o servidor público em estágio probatório.
75
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em Acesso em: 16 ago. 2015. 76
Ibidem
44
Em um recente estudo publicado pela revista de artigos jurídicos
Pensamento Contemporâneo em Administração, foi realizada a comparação dos
critérios avaliativos da União com seis Estados e concluiu-se que:
Pode-se observar que os critérios dispostos na norma federal estão contemplados nas normas estaduais dos estados analisados. Contudo, quanto à clareza e objetividade dos mesmos infere-se que há margem para dubiedade e imprecisão no processo de avaliação, visto que ao se instituir critérios como Perspicácia, Visão sistêmica e Comunicação, permite-se que haja uma interferência subjetiva do avaliador, o que deve ser algo a ser evitado.77
Em síntese, o estudo verificou que há incertezas no processo de
avaliação, dando margem ao avaliador para agir à sua escolha. É cediço que, a
ponderação do princípio da legalidade esvai-se vez que há possibilidades de
interferências facultadas ao administrador.
Adentrando mais ao assunto o artigo 4º do Decreto nº 7.133 estabelece
os parâmetros da avaliação de desempenho individual, vejamos:
Art. 4o A avaliação de desempenho individual será feita com base em
critérios e fatores que reflitam as competências do servidor, aferidas no desempenho individual das tarefas e atividades a ele atribuídas. § 1
o Na avaliação de desempenho individual, além do cumprimento das
metas de desempenho individual, deverão ser avaliados os seguintes fatores mínimos: I - produtividade no trabalho, com base em parâmetros previamente estabelecidos de qualidade e produtividade; II - conhecimento de métodos e técnicas necessários para o desenvolvimento das atividades referentes ao cargo efetivo na unidade de exercício; III - trabalho em equipe; IV - comprometimento com o trabalho; e V - cumprimento das normas de procedimentos e de conduta no desempenho das atribuições do cargo.
78
O artigo 4º §2º do Decreto nº 7.133, expressa que além dos fatores
mínimos, poderão ser estabelecidos outros fatores avaliativos como qualidade
técnica do trabalho, capacidade de autodesenvolvimento, capacidade de iniciativa,
relacionamento interpessoal e flexibilidade às mudanças. Vejamos:
77
Revista pensamento contemporâneo em ADMINSITRAÇÃO – Disponível em: <
http://www.uff.br/pae/index.php/pca/article/view/182 > Acesso em 05/abril/2016 – 11:22 78
Decreto 7133/10. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7133.htm>. Acesso em 15 de ago. de 2015.
45
§ 2o Além dos fatores mínimos de que trata o § 1
o, o ato a que se refere o
caput do art. 7o poderá incluir, entre os fatores mínimos a serem avaliados,
um ou mais dos seguintes fatores:
I - qualidade técnica do trabalho;
II - capacidade de autodesenvolvimento;
III - capacidade de iniciativa;
IV - relacionamento interpessoal; e
V - flexibilidade às mudanças.79
Denota o artigo 4º §3º e 4º do Decreto nº 7.133 a imposição de fatores
avaliativos compreendidos como requisitos mínimos à avaliação dos Servidores
Públicos tratando-os de forma diferenciada os Servidores não ocupantes de Cargo
ou Função de Confiança e os Comissionados ou ocupantes de Função de
Confiança. A distinção refere-se quanto ao primeiro ciclo de avaliação, pois deve ser
realizada somente pela chefia imediata conforme disposto no artigo 4º § 5º, sendo o
§6º tratado mais adiante. Vejamos:
§ 3o Os servidores não ocupantes de cargos em comissão ou função de
confiança serão avaliados na dimensão individual, a partir: I - dos conceitos atribuídos pelo próprio avaliado, na proporção de quinze por cento; II - dos conceitos atribuídos pela chefia imediata, na proporção de sessenta por cento; e III - da média dos conceitos atribuídos pelos demais integrantes da equipe de trabalho, na proporção de vinte e cinco por cento. § 4
o Os servidores ocupantes de cargos em comissão ou função de
confiança que não se encontrem na situação prevista no inciso II do art. 13 ou no inciso II do art. 14 serão avaliados na dimensão individual, a partir: I - dos conceitos atribuídos pelo próprio avaliado, na proporção de quinze por cento; II - dos conceitos atribuídos pela chefia imediata, na proporção de sessenta por cento; e III - da média dos conceitos atribuídos pelos integrantes da equipe de trabalho subordinada à chefia avaliada, na proporção de vinte e cinco por cento. § 5
o Excepcionalmente, no primeiro ciclo de avaliação implementado a
partir da data de publicação deste Decreto, os servidores de que tratam os §§ 3
o e 4
o serão avaliados apenas pela chefia imediata.
§ 6o A atribuição de conceitos pelos integrantes da equipe de trabalho aos
pares e à chefia imediata, a que se referem os incisos III dos §§ 3o e 4
o
deverá ser precedida de evento preparatório com vistas ao esclarecimento da metodologia, procedimentos, critérios e sua correta aplicação.
79
Decreto 7133/10. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/Decreto/D7133.htm>. Acesso em 15 de ago. de 2015.
46
§ 7o Caberá à unidade de recursos humanos de cada órgão ou entidade de
lotação consolidar os conceitos atribuídos ao servidor e dar ciência ao avaliado de todo o processado.
80
Há de observar que a menção do artigo 7º do Decreto nº 7.133, determina
que o dirigente máximo do órgão ou entidade ou o Ministro de Estado, ficarão
encarregados de estabelecer os critérios e procedimentos específicos de avaliação
de desempenho individual, vejamos:
Art. 7o Os critérios e procedimentos específicos de avaliação de
desempenho individual e institucional e de atribuição das gratificações de desempenho regulamentadas por este Decreto serão estabelecidos em ato do dirigente máximo do órgão ou entidade ou do Ministro de Estado ao qual o órgão ou entidade esteja vinculado, observada a legislação específica de cada gratificação de desempenho referida no art. 1
o.81
O dirigente máximo do órgão ou entidade ou do Ministro de Estado ao
qual o órgão ou entidade esteja vinculado poderá, com base no artigo 4º §2º incluir
outros fatores avaliativos, que são de qualidade técnica do trabalho, capacidade de
autodesenvolvimento, capacidade de iniciativa, relacionamento interpessoal
e flexibilidade às mudanças.
Os critérios e procedimentos específicos de avaliação de desempenho
individual que trata o artigo 7º do Decreto nº 7.133 estão estabelecidos nos incisos I
a X do respectivo artigo, vejamos:
Art. 7º I - os critérios, as normas, os procedimentos, os mecanismos de avaliação e os controles necessários à implementação da gratificação; II - a identificação do responsável pela observância dos critérios e procedimentos gerais e específicos de avaliação de desempenho em cada unidade de avaliação; III - a data de início e término do ciclo de avaliação, o prazo para processamento das avaliações e a data a partir da qual os resultados da avaliação gerarão efeitos financeiros; IV - os fatores a serem aferidos na avaliação de desempenho individual; V - o peso relativo do cumprimento de metas e de cada fator, referidos no art. 4
o, e de cada conceito, referido nos §§ 3
o e 4
o do art. 4
o, na composição
do resultado final da avaliação de desempenho individual; VI - os indicadores de desempenho institucional; VII - a metodologia de avaliação a ser utilizada, abrangendo os procedimentos que irão compor o processo de avaliação, a sequência em que serão desenvolvidos e os responsáveis pela sua execução;
80
Decreto 7133/10. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/Decreto/D7133.htm>. Acesso em 15 de ago. de 2015. 81
Ibidem
47
VIII - os procedimentos relativos ao encaminhamento de recursos por parte do servidor avaliado; IX - as unidades da estrutura organizacional do órgão ou entidade qualificadas como unidades de avaliação; e X - a sistemática de estabelecimento das metas, da sua quantificação e revisão a cada ano.
82
Feitas as avaliações de desempenho individual embasadas nos artigos 4º
e 7º do Decreto nº 7.133, desde que precedidas de evento preparatório com vistas
ao esclarecimento da metodologia, procedimentos, critérios e correta aplicação
conforme aduz o §6 do artigo 4º, serão as avaliações utilizadas como instrumentos
de melhorias tanto na capacitação quanto no aperfeiçoamento profissional do
servidor público conforme determina o artigo 12 do Decreto nº 7.133:
Art. 12. As avaliações de desempenho individual e institucional serão utilizadas como instrumento de gestão, com a identificação de aspectos do desempenho que possam ser melhorados por meio de oportunidades de capacitação e aperfeiçoamento profissional.
83
Conclui-se que portanto que o artigo 12 do Decreto nº 7.133, trata-se de
uma norma aberta, isto é, permite a interpretação de forma ampla, onde a legislação
deveria ser taxativa, dispondo a lei sobre os meios e as formas de oportunidades de
capacitação e aperfeiçoamento profissional.
82
Decreto 7133/10. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/Decreto/D7133.htm>. Acesso em 15 de ago. de 2015. 83
Ibidem
48
CONCLUSÃO
Ante todo exposto, chega-se à conclusão que os princípios
administrativos são normas fundamentais, implícitas ou explícitas não
hierarquizadas que determinam a conduta que será adotada no sistema jurídico,
tendo cada uma, suas características próprias, sendo necessária a complementação
por outros princípios. Na medida em que um princípio outorga poderes, outro
princípio impõe limites sobre esses poderes fornecendo a segurança aos atos da
Administração.
A Administração, visando melhorias com a sociedade buscou a
dinamização de todo seu sistema planejando uma reforma institucional através do
princípio da eficiência.
O princípio da eficiência, instituído pela Emenda Constitucional nº 19, de
04 de Junho de 1998, trouxe para o ordenamento jurídico uma nova forma de
dinamizar e adequar a administração, de uma forma que aproveite mais os recursos
sem que haja desperdícios, objetivando dessa forma a não morosidade
administrativa e a desburocratização em busca da qualidade.
Uma das formas de eficiência administrativa está na melhoria e
aperfeiçoamento de seus servidores, e através do instituto do estágio probatório que
a Administração tornou mais eficiente tanto o atendimento para a população
brasileira quanto a celeridade dos serviços.
O servidor, em estágio probatório, que não atenda as determinações das
funções impostas pela Administração será exonerado, da mesma forma que o
servidor público estável também será exonerado se não atender aos quesitos da
avaliação periódica de desempenho, desde de que seja assegurado o direito à
ampla defesa.
Quanto às extinções de cargo já está pacificado pelas reiteradas
jurisprudências que o servidor público em estágio probatório não tem direito a
permanência nos quadros da administração podendo ser exonerado de ofício.
Por fim, a Administração vem desempenhando um brilhante papel para a
sociedade, vez que mantém o servidor público adstrito aos princípios basilares
administrativos melhorando tanto a qualidade nos serviços prestados quanto a
mudança da repercussão da sua imagem perante a sociedade.
49
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