UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS
ESCOLA SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO AMBIENTAL
PRISCILA SILVA DE SOUZA
EXTRAFISCALIDADE DO IPVA COMO INSTRUMENTO DE PROTEO
AMBIENTAL
MANAUS
2012
PRISCILA SILVA DE SOUZA
EXTRAFISCALIDADE DO IPVA COMO INSTRUMENTO DE PROTEO
AMBIENTAL
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Direito Ambiental da
Universidade do Estado do Amazonas, como
requisito para a obteno do ttulo de Mestre em
Direito Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Valmir Csar Pozzetti
MANAUS
2012
S729e Souza, Priscila Silva de Extrafiscalidade do IPVA como instrumento de proteo
ambiental / Priscila Silva de Souza. Manaus: Universidade
do Estado Amazonas, 2012. 160 fls.: 30 cm
Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em
Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas
UEA.
Orientador: Prof. Dr. Valmir Csar Pozzetti
1. Meio Ambiente. 2. Preservao Ambiental. 3.
Extrafiscalidade. I. Ttulo CDU 34
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS
Rua Leonardo Malcher, 1728 Praa 14 de Janeiro - Escola Superior de Artes e Turismo
Cep. 69020-070 Manaus-Am
TERMOS DE APROVAO
PRISCILA SILVA DE SOUZA
EXTRAFISCALIDADE DO IPVA COMO INSTRUMENTO DE PROTEO
AMBIENTAL
Dissertao aprovada pelo Programa de Ps-
Graduao em Direito Ambiental da Universidade
do Estado do Amazonas, pela Comisso Julgadora
abaixo identificada.
Manaus, 27 de setembro de 2012.
___________________________________
Presidente: Prof. Dr. Valmir Csar Pozzetti
Universidade do Estado do Amazonas
___________________________________
Membro: Dra. Jaiza Maria Pinto Fraxe
Faculdade Martha Falco
___________________________________
Membro: Prof. Dr. Eid Badr
Universidade do Estado do Amazonas
AGRADECIMENTOS
A Deus, razo primeira da minha existncia.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Valmir Csar Pozzetti, que me auxiliou em todos os momentos
na construo deste trabalho.
Universidade do Estado do Amazonas e a todos os professores doutores da Ps-Graduao
que me proporcionaram todo o conhecimento a que fui exposta para concluso de mais esta
etapa.
minha famlia, que sempre esteve presente em todos os meus passos, torcendo por minhas
vitrias. Em especial, minha irm Paola Silva de Souza, que sempre me incentivou a
perseguir meus projetos e me acompanha lado a lado, insistentemente.
Eliete Ribeiro que, entusiasta dos estudos acadmicos, acompanhou-me nos primeiros
passos em direo ao mestrado e, igualmente, durante toda esta caminhada, forneceu-me sua
amizade e apoio incondicional.
A Guilherme Henrich Benek Vieira, companheiro da Academia, com quem compartilho a
paixo pela pesquisa e com quem tenho trilhado importante caminho para a expanso do
conhecimento.
A todos os colegas de turma que tornaram extremamente prazerosos os momentos de estudos
acadmicos, principalmente, a Leonardo de Arajo Torres e Danielle de Ouro Mamed.
"A natureza uma das grandes ddivas de Deus para o
homem. preciso abrir os olhos, pois de nada valero os
cdigos e as construes jurdicas se, no futuro, no houver
planeta sobre o qual vigerem.
Simone Martins Sebastio
RESUMO
Nos ltimos anos tem se incrementado, sobremaneira, o nmero de automveis circulando nas
ruas das cidades, em todo o pas. Esses veculos so responsveis pela emisso de dixido de
carbono na atmosfera, o que contribui para o aumento da poluio do meio ambiente, a qual
afetar, em longo prazo, a vida da comunidade. Dentro desse contexto, a sade pblica est
ameaada, uma vez que a poluio produzida pelas descargas dos automveis traz doenas
respiratrias e destri a camada de oznio, provocando prejuzo, tambm, ao meio ambiente.
As aes desenvolvidas pelas organizaes civis, no combate poluio ambiental, no
conseguem alcanar junto aos cidados os mesmos resultados, se praticados pelo Poder
Pblico, pela prpria limitao de sua estrutura e alcance. Dessa forma, surge a figura do
Estado como promotor da preservao ambiental que, no uso de suas atribuies, pode se
valer da extrafiscalidade do tributo para coibir condutas lesivas, praticadas pelos indivduos
ao meio ambiente. Assim, a imposio tributria pr-existente no ordenamento jurdico ptrio
torna-se um instrumento importante para induzir o contribuinte a pagar menos tributo, desde
que se utilize para isso, tecnologias viveis sade ambiental, reduzindo as emisses de
poluentes dos veculos automotores. Neste sentido, o governo brasileiro tem procurado
desenvolver vrios programas, como j o fez com o Prolcool, o biocombustvel, oriundo da
cana-de-acar, com pouco impacto ambiental. Para estimular a aquisio de veculos
movidos ao bicombustvel, o Estado reduziu as alquotas de IPI no ato da compra, tornando-
os mais acessveis ao consumidor e, com isso, reduziu-se a emisso de agentes poluentes.
Assim, estimular o uso do combustvel com polticas adequadas de baixa tributao deve ser a
meta do governo brasileiro, uma vez que atribuio do Estado preservar o meio ambiente,
juntamente com a coletividade, conforme art. 225 da CF/88. Logo, o sistema de tributao
deixa de ser simplesmente um mecanismo arrecadatrio de recursos financeiros para se tornar
um instrumento de ao do Estado, no terreno social, permitindo ao legislador desestimular
comportamentos que possam trazer prejuzos sociedade e ao meio ambiente e estimular
comportamentos adequados, desonerando o cidado que cumpre seu papel social. Alm do
lcool, a cincia tem descoberto novas fontes limpas de combustvel, como o gs natural,
energia eltrica, hidrognio, dentre outros, com reduzido impacto ambiental. O objetivo deste
estudo demonstrar como o Estado pode, fazendo uso da extrafiscalidade do tributo,
fomentar o consumo de fontes limpas de combustveis pelos consumidores/contribuintes,
atravs da gradao de alquotas do IPVA para as modalidades menos poluentes; e ainda,
apresentar o estabelecimento de uma poltica diferenciada para os veculos usados, uma vez
que estes, notadamente, emitem maiores componentes txicos na atmosfera, em decorrncia
do seu desgaste, visando sempre o benefcio da coletividade.
Palavras-chave: Meio ambiente. Preservao ambiental. Imposto. Extrafiscalidade. IPVA.
ABSTRACT
In recent years has increased markedly the number of vehicles circulating on the streets of
cities across the country. These vehicles are responsible for emitting carbon dioxide into the
atmosphere, what contributes to the increased pollution of the environment, which will affect
long-term life of the community. Within this context, public health is threatened, since the
pollution produced by discharges of cars brings respiratory diseases and destroys the ozone
layer, causing prejudice also to the environment. The actions carried out by civil
organizations in the fight against environmental pollution, cannot achieve together citizens the
same results, if practiced by public authorities, by the limitation of its structure and scope.
Thus, the figure of the State as promoter of environmental preservation in the use of his
attributions, can avail themselves of the extrafiscalidade tribute to curb harmful conduct,
committed by individuals. Thus, the tax levy on pre-existing legal solidarity becomes an
important instrument to induce taxpayers to pay less tax, provided that they use for this,
viable technologies to environmental health, reducing the emissions of pollutants from motor
vehicles. In this sense, the Brazilian Government has sought to develop various programs, as
it has already done so with the Prolcool, bio-fuel from sugar cane, with little environmental
impact. To stimulate the purchase of vehicles moved to a bi-fuel, the State reduced the IPI tax
rates at the time of purchase, making them more accessible to the consumer and thus reduced
the emission of polluting agents. So, encourage the use of fuel with appropriate policies of
low taxation should be the goal of the Brazilian Government, since it is the State's role to
preserve the environment, together with the community, in accordance with art. 225 of CF/88.
Soon, the system of taxation is no longer simply a mechanism for collection of financial
resources to become an instrument of State action in the social field, enabling the legislator to
discourage behaviors that may bring damage to society and the environment, and stimulate
appropriate behaviors, bringing the citizen who fulfills its social role. Besides alcohol, science
has discovered new clean sources of fuel, such as natural gas, electric power, hydrogen,
among others, with reduced environmental impact. The aim of this study is to demonstrate
how the State can, by making use of extrafiscalidade of tribute, promote the use of clean fuel
sources by consumers/contributors through the gradation of aliquots of Property taxes for the
less polluting modes; and yet, to the establishment of a differentiated policy for used vehicles,
since these, notably, emit more toxic components in the atmosphere, due to its wear, always
seeking the benefit of the collectivity.
Keywords: Environment. Environmental preservation. Tribute. Tax. Extrafiscalidade.
Property taxes.
LISTA DE ABREVIATURAS
ABEGS Associao Brasileira das Empresas Distribuidoras de Gs Canalizado
ADCT Atos das Disposies Constitucionais Transitrias
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
AGR Agravo
AI Agravo de Instrumento
ALGNV Associao Latino Americana de Gs Natural Veicular
ANFAVEA Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores
ART Artigo
CAP Comisso de Acompanhamento do Programa PRONCOVE
CCB Cdigo Civil Brasileiro
CE Cear
CF Constituio Federal
CGL Comisso Geral de Licitao
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CIP Contribuio de Iluminao Pblica
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONTRAN Conselho Nacional de Trnsito
COSIP Contribuio para o Custeio do Servio de Iluminao Pblica
CREA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
CRM Conselho Regional de Medicina
CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CTA Cdigo Tributrio do Amazonas
CTB Cdigo de Trnsito Brasileiro
CTN Cdigo Tributrio Nacional
DAC Departamento de Aviao Civil
DECEX Departamento de Operaes de Comrcio Exterior
DENATRAN Departamento Nacional de Trnsito
DETRAN Departamento de Trnsito
DF Distrito Federal
DJU Dirio de justia da Unio
DNER Departamento Nacional de Estrada de Rodagem
ECO-92 Conferncia Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
ocorrida na cidade do Rio de Janeiro em 1992
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EPA Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos
FENABRAVE Federao Nacional de Distribuio de Veculos Automotores
GNV Gs Natural Veicular
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICT Instituto Cientfico e Tecnolgico
I/M Programa de Inspeo e Manuteno dos Veculos em Uso
INEA Instituto Estadual do Ambiente
IPCC Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
L Lei
LC Lei Complementar
LINDB Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro
Min Ministro
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
ONU Organizao das Naes Unidas
OMS Organizao Mundial da Sade
PCPV Plano de Controle de Poluio Veicular
PIS Programa de Integrao Social
PNMA Poltica Nacional do Meio Ambiente
PP Princpio da Preveno
PPP Princpio do Poluidor Pagador
PRONCOVE Programa de Controle de Poluio do Ar por Veculos Automotores
PRONAR Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar
RE Recurso Extraordinrio
RENAVAM Sistema Nacional de Registro de Veculos
REsp Recurso Especial
Rel Relator
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
RIPVA Regulamento sobre a Propriedade de Veculos Automotores
RJ Rio de Janeiro
RTJ Revista Trimestral de Jurisprudncia
SDS Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAT Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte
SINET Sistema Nacional de Estatstica de Trnsito
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SP So Paulo
STF Supremo Tribunal Federal
STN Sistema Tributrio Nacional
STJ Superior Tribunal de Justia
TRU Taxa Rodoviria nica
WHO World Health Organization
SUMRIO
INTRODUO ........................................................................................................................ 13
1 UMA LEITURA PRINCIPIOLGICA DO DIREITO AMBIENTAL ......................... 19
1.1 PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ............................................ 23
1.2 PRINCPIO DO POLUIDOR PAGADOR ........................................................................ 26
1.2.1 Poluidor ........................................................................................................................... 29
1.2.2 Dano Ambiental ............................................................................................................... 31
1.2.3 Responsabilidade Civil pelo Dano Ambiental................................................................. 32
1.3 PRINCPIO DA PREVENO ......................................................................................... 33
1.3.1 Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores PRONCOVE ... 35
2 SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL ............................................................................ 38
2.1 PODER DE TRIBUTAR .................................................................................................... 39
2.2 PRINCPIOS TRIBUTRIOS ........................................................................................... 42
2.2.1 Princpio da Legalidade ................................................................................................... 42
2.2.2 Princpio da Tipicidade .................................................................................................... 44
2.2.3 Princpio da Anterioridade .............................................................................................. 45
2.2.4 Princpio da Irretroatividade ............................................................................................ 46
2.2.5 Princpio da Capacidade Contributiva ............................................................................ 46
2.2.6 Princpio da Territorialidade..................................................................... ....................... 48
2.2.7 Princpio da Seletividade.............................................................................. ................... 48
2.2.8 Princpio da Progressividade.................................................................... ...................... .48
2.3 ESPCIES TRIBUTRIAS ............................................................................................... 50
2.3.1 Taxas ................................................................................................................................ 52
2.3.2 Contribuies de Melhoria .............................................................................................. 53
2.3.3 Contribuies Especiais ................................................................................................... 56
2.3.3.1 Tipos de Contribuio .................................................................................................. 57
2.3.4 Emprstimos Compulsrios ............................................................................................. 59
2.3.5 Impostos .......................................................................................................................... 61
2.3.6 Elementos do Tributo ...................................................................................................... 62
2.3.6.1 Regulamento ................................................................................................................. 67
3 MECANISMOS DE TRIBUTAO AMBIENTAL ATRAVS DO IPVA ................. 68
3.1 HISTRICO ....................................................................................................................... 68
3.2 TEORIA ECONMICA DE PIGOU.. ............................................................................... 70
12
3.3 INDUO DA TRIBUTAO AMBIENTAL ATRAVS DO IPVA A
EXTRAFISCALIDADE ........................................................................................................... 73
3.3.1 Legislao do Estado de So Paulo ................................................................................. 80
3.3.2 Legislao do Estado do Rio de Janeiro............................................. ............................. 82
3.4 ALQUOTAS SELETIVAS.......................................................................... .................... .83
3.5 FONTES LIMPAS DE COMBUSTVEL .......................................................................... 85
3.6 POLTICA DIFERENCIADA A VECULOS USADOS .................................................. 87
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................... 90
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................... 93
ANEXOS ................................................................................................................................ 103
13
INTRODUO
O relacionamento entre o homem e a natureza tem provocado, nos ltimos sculos,
vrios danos ao meio ambiente, capazes de provocar mudanas climticas que j esto
afetando diretamente a vida das presentes geraes e afetaro as futuras.
A partir do sculo XIX1, iniciaram-se, na comunidade internacional, intensas
discusses sobre os impactos da poluio do meio ambiente, nas suas mais variadas formas:
ar, gua, solo, decorrentes, muitas vezes, do estilo de vida da populao frente s tecnologias
desenvolvidas para o alcance de seu bem-estar.
Isso se d essencialmente por um modelo consumerista que rege a vida dos cidados,
hodiernamente, onde, como bem explicita Pozzetti2 as pessoas exigem padres de vida mais
altos com tecnologias mais baratas, mesmo que os subprodutos involuntrios incluam a
degradao dos solos, os poluentes txicos de espcies animais ou alterao climtica.
O Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC)3 atesta que o
dixido de carbono, expelido pelos canos de descarga dos automveis e das chamins das
fbricas, um dos principais elementos responsveis pela destruio da camada de oznio.
De acordo com o Painel4, os combustveis fsseis, dentre eles, os derivados de
petrleo (gasolina e diesel, para citar os mais txicos) representam 85% das emisses globais
de gases de efeito estufa. Desse total, 13,1% dizem respeito somente aos poluentes advindos
do setor de transporte.
Nesse contexto, conforme nmeros divulgados pela Federao Nacional de
Distribuio de Veculos Automotores (FENABRAVE)5, o Brasil ocupa, mundialmente, o 4
lugar em nmero de veculos emplacados e colocados em circulao nas ruas das cidades.
Especificamente em relao Regio Norte6, no ano de 2010, foi a regio que mais
cresceu, com percentuais de distribuio de automveis de 15,3% maior do que no perodo
anterior.
1 SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental. Curitiba: Juru, 2007, p. 178.
2 POZZETTI, Valmir Csar. A tributao favorvel ao meio ambiente no Brasil. Frana, 2000.
Dissertao (Mestrado em Direito do Meio Ambiente e do Urbanismo). Universidade de Limoges,
Frana, 2000, p. 07. 3 Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC). Relatrio sntese. Mudana
climtica: riscos, desafios e decises globais. Copenhague, Dinamarca, 2009, Universidade de
Copenhague, p. 10. 4 Op. cit., p. 11.
5 Federao Nacional de Distribuio de Veculos Automotores (FENABRAVE). Anurio 2011: o
desempenho da distribuio automotiva no Brasil. So Paulo: JBS Design, 2012, p. 08. 6 Federao Nacional de Distribuio de Veculos Automotores (FENABRAVE). Evoluo dos
emplacamentos nos Estados. Disponvel em:
14
O que fazer para reduzir tais emisses, enquanto a economia e postos de trabalho se
desenvolvem? De quem a responsabilidade para frear este processo? Que consequncias
podem ser sentidas pela populao a longo prazo?
O impacto dos efeitos do modo de vida atual fez surgir o termo desenvolvimento
sustentvel, que sugere uma mudana de paradigma quanto ao desenvolvimento econmico
praticado pelos pases e pela sociedade, que por muito tempo ignoraram a incapacidade da
natureza para manter-se sadia, apesar da degradao de seus recursos naturais.
Entre os diversos pensamentos que teorizam o desenvolvimento sustentvel, a
presente pesquisa filia-se abordagem econmico-liberal de mercado, que entende que sua
auto-regulao diante do cenrio de concorrncia, crescimento econmico e prosperidade,
aliada ao processo decisrio dos recursos humanos, a partir de suas preocupaes ecolgicas e
sociais, reflete uma mudana mercadolgica.
Diante da manifestao de uma conscincia ecolgica no processo de decises de
compra da populao, gerada uma demanda de produtos e servios ecolgicos7,
representando, sobremaneira, a sustentabilidade dos sistemas sociais e culturais dos cidados
como parte integrante do crescimento econmico.
Dentro dessa teoria, as concepes mais modernas defendem a internalizao dos
custos ambientais (...) atravs da introduo de sistemas de estmulo de mercado, geralmente
com o auxlio de impostos e taxas ambientais ou do comrcio de ttulos de poluio8.
Em um cenrio onde se difunde a sustentabilidade do meio ambiente e o
remodelamento do modo de vida da populao, de forma a minimizar os impactos de suas
tecnologias, de se invocar a unio de esforos entre Estado e Sociedade, a qual se traduzir,
de forma indissocivel, em uma revoluo dos padres de produo e consumo9.
Tal cenrio palco de curiosa insero de Santos sobre a concepo dos Direitos
Humanos no dilogo entre os povos, hodiernamente. A preservao do meio ambiente traz
como pano de fundo o Princpio da Dignidade da Pessoa Humana, a quem est garantido pela
. Acesso em: 29 jan 2012. 7 MASON, Michael. Environmental democracy. London: Earthscan, 1999, p. 34.
8 FREY, Klaus. A dimenso poltico-democrtica nas teorias de desenvolvimento sustentvel e
suas implicaes para a gesto local. Disponvel em: .
Acesso em: 13 set. 2012. 9 GUIMARES, Roberto. P. La tica de la sustentabilidad y la formulacin de polticas de
desarrollo. In: Hctor, Alberto Alimonda. Ecologa poltica naturaleza, sociedad y utopa. Buenos
Aires: CLACSO, 2002, p. 65.
http://www.fenabrave.com.br/principal/home/?sistema=conteudos|conteudo&id_conteudo=968#conteudohttp://www.fenabrave.com.br/principal/home/?sistema=conteudos|conteudo&id_conteudo=968#conteudohttp://www.scielo.br/pdf/asoc/n9/16878.pdf
15
Carta Magna o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadio para as presentes
e futuras geraes.
Nesse sentido, Santos aponta a ideia de concepo de dignidade humana estendida s
mais variadas culturas ao redor do globo, onde todas as concebem, mas nem sempre o fazem
em termos de direito humanos 10
.
Assim, fala-se muito em preservao ambiental em prol do indivduo, enquanto
afloram na sociedade dezenas de condutas contrrias ao pensamento aqui defendido,
traduzindo-se em verdadeiro paradoxo entre discurso-experincia.
Para citar, prope-se a reduo de emisso de poluentes txicos na atmosfera, mas
no se investe igualmente na reduo da frota de veculos postos em circulao em todo o
mundo. Tmidos so os investimentos em fontes limpas de energia, que poderiam reduzir o
impacto da toxicidade veicular.
Todavia, apesar da existncia de aparente contradio, no se esmorecem os estudos
tendentes a minorar a degradao ambiental advinda das condutas praticadas pela sociedade.
Esclarece Santos11
: o reconhecimento de incompletudes mtuas condio sine qua non de
um dilogo intercultural.
Buscando operacionalizar o termo desenvolvimento sustentvel a fim de se garantir
a sadia qualidade de vida da comunidade, em junho de 2012, realizou-se, na cidade do Rio de
Janeiro, a Conveno Internacional Rio+20.
Todavia, quase nada se avanou, restando a conciliao de esforos individuais dos
pases que se preocupam com a temtica. Neste sentido, o Brasil avana e lidera o grupo dos
pases que buscam uma soluo para a proteo ambiental.
A Constituio Federal de 1988 prev, em seu art. 225, o direito reservado a todos de
um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, o qual deve ser defendido e preservado pelo Poder Pblico e a
sociedade.
Dentro dessa perspectiva, Administrao Pblica, responsvel pela preservao do
meio ambiente, por disposio expressa do art. 225, 1 da Carta Magna, vislumbra a
possibilidade de adaptao dos tributos, voltados para uma funo extrafiscal, para se alcanar
a proposta de preservao ambiental atravs do desestmulo de condutas degradantes,
praticadas pelo indivduo ao meio ambiente, ou ainda, pelo estmulo a condutas individuais
10
SANTOS, Boaventura de Sousa. As tenses da modernidade. Disponvel em:
. Acesso em: 30set. 2012. 11
Op. cit.
http://www.susepe.rs.gov.br/upload/1325792284_As%20tens%C3%B5es%20da%20Modernidade%20-%20Boaventura%20de%20Sousa%20Santos.pdfhttp://www.susepe.rs.gov.br/upload/1325792284_As%20tens%C3%B5es%20da%20Modernidade%20-%20Boaventura%20de%20Sousa%20Santos.pdf
16
convenientes comunidade, desprezando, assim, a sua utilizao para fins meramente
arrecadatrios.
Neste sentido, leciona Badr12
:
Quando o Estado se utiliza da tributao para intervir na economia ou
quando tem interesses outros alm da mera arrecadao, seja de cunho
social, poltico ou econmico, diz-se que tal tributo tem finalidade
extrafiscal.
Precipuamente, o tributo se apresenta como espcie de receita tributria derivada, o
qual criado somente pelas pessoas polticas de direito pblico, quais sejam a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme estabelece o art. 145 da CF/88.
Este se subdivide em impostos, taxas, contribuies de melhoria, adotados pelo
Cdigo Tributrio Nacional (CTN) como tributos, conforme preceitua seu art. 5.
O presente trabalho fixa sua ateno para a espcie imposto, cuja arrecadao no
se vincula a nenhuma contraprestao especfica por parte do Poder Pblico.
O imposto tributo no vinculado, definido como a obrigao que tem por fato
gerador uma situao previamente prevista em lei, independente de qualquer atividade estatal
especfica, relativa ao contribuinte (art. 16 do CTN).
Neste sentido, Pozzetti13
:
O Cdigo Tributrio Nacional (art. 16) possibilita que os impostos indiretos
sobre a produo e o consumo possam ser utilizados como instrumentos de
tributao ambiental, atravs de um sistema de gradao de alquotas,
isenes e restituies conforme a natureza dos produtos, ou mercadorias, de
sorte a estimular a fabricao de produtos mais eficientes e menos
poluidores e desestimular a produo dos que sejam ineficientes e
poluidores ou cujo processo produtivo cause poluio ou que de alguma
forma possa significar ameaa ao meio ambiente. (grifo nosso)
Percebe-se, ento, que a tributao um mecanismo estatal de interveno na
economia e, atendendo ao Princpio da Legalidade, essa interveno s ocorrer atravs de
produo legislativa. Neste sentido, afirma Badr14
, que essa interveno s se dar atravs de:
12
BADR, Fernanda Matos. Tributao ambiental: a extrafiscalidade como instrumento estatal de
preservao do meio ambiente. Manaus, 2011. Dissertao (Mestrado em Direito Ambiental).
Universidade do Estado do Amazonas UEA, Manaus, 2011, p. 125. 13
POZZETTI, Valmir Csar. A tributao favorvel ao meio ambiente no Brasil. Frana, 2000.
Dissertao (Mestrado em Direito do Meio Ambiente e do Urbanismo). Universidade de Limoges,
Frana, 2000, p. 35. 14
BADR, Fernanda Matos. Tributao ambiental: a extrafiscalidade como instrumento estatal de
preservao do meio ambiente. Manaus, 2011. Dissertao (Mestrado em Direito Ambiental).
Universidade do Estado do Amazonas UEA, Manaus, 2011, p. 143.
17
Normas ditas indutoras, que (...) possibilitam a escolha pelo destinatrio da
norma da conduta a ser praticada, na medida em que, embora dispositivas,
trazem em seu bojo preceito condicionador de comportamento, que o
persuadem, agindo diretamente no campo de sua formao de vontade e que,
no mais das vezes, fazem com que decida de acordo com a vontade do
legislador ou com a finalidade real da norma. Neste caso, pode-se afirmar
que a hiptese normativa pode levar ao menos a dois consequentes,
conforme seja a opo tomada pelo agente econmico.
No Municpio de Manaus crescente, a cada dia, a quantidade de veculos novos
emplacados. At julho de 201215
, a frota municipal contava com 519.658 veculos circulando
nas ruas da cidade, para uma populao de 1.861.838 pessoas, de acordo com dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)16
. No comparativo entre 200017
e 2012,
a populao cresceu 32%, enquanto a frota de veculos cresceu 180%.
Por conta da poluio veicular, o Municpio de So Paulo, no ano de 1997,
promulgou a lei n. 12.49018
na tentativa de melhorar a qualidade do ar, estabelecendo um
rodzio de veculos de acordo com o final das placas e os dias de semana. Tudo para reduzir o
nvel de poluio lanado na atmosfera.
V-se, portanto, que os poluentes expelidos pelas descargas dos veculos constituem-
se em um problema srio. Conforme o art. 23 da CF/88, todos os entes federados so
responsveis para se fazer cumprir o art. 225 do mesmo documento jurdico, qual seja,
garantir a sade, a qualidade de vida e o meio ambiente saudvel para as presentes e futuras
geraes.
Desta forma, cabe ao Poder Pblico buscar mecanismos para que se estimule a
produo e consumo de energia limpa ou com menor potencial de poluio. O objetivo no
frear o desenvolvimento, pelo contrrio, buscar fontes de energia mais adequadas.
O mtodo de pesquisa utilizado no presente trabalho quanto aos fins o explorativo e
quanto aos meios, bibliogrfico.
Atravs de pesquisa acurada, pretende-se fazer proposies, dentro da legalidade, e
trazer reflexes comunidade jurdica, uma vez que as anlises aqui refletidas traro
15
BRASIL. Ministrio das Cidades. Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN). Sistema
Nacional de Registro de Veculos (RENAVAM). Sistema Nacional de Estatstica de
Trnsito/SINET. Disponvel em: < http://www.denatran.gov.br/frota.htm>. Acesso em: 07 ago. 2012. 16
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Resoluo n. 7, de 30 ago 2012.
Dirio Oficial da Unio. Braslia, 31 ago 2012. Ano CXLIX, no 170, p. 82.
17 Op. cit.
18 SO PAULO. Cmara Municipal de So Paulo. Lei n.
12.490, de 03 de outubro de 1997. Dirio
Oficial do Municpio de So Paulo. Ano 42, n. 190, 04.10.97.
http://www.denatran.gov.br/frota.htm
18
ebulies no tocante ordem econmica, dada a fora das oligarquias do petrleo no
mercado.
Apesar de o petrleo representar, ainda, a principal fonte de energia do pas, o Brasil,
atualmente, tem acenado com as grandes reservas do pr-sal, e sediado importantes encontros
ambientais internacionais, como a Conveno Internacional Rio+20, em junho de 2012,
conquanto no se tenha avanado em tratativas de diminuir a poluio mundial.
Neste sentido, o Brasil vem dando exemplo e se destacando nas polticas de reduo
de emisso de gases poluentes.
Logo, o objeto deste trabalho oferecer alternativas, atravs da tributao indutiva
do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), a fim de que o consumidor
possa fazer uso de veculos movidos a energia limpa ou com menor potencial poluidor.
Buscar-se- fazer uma anlise do avano da legislao, nos ltimos tempos, no
intuito de fomentar o investimento em novas tecnologias para a obteno de um modelo de
substituio de energia limpa e, por conseguinte, o seu reflexo no estilo de vida da populao.
Alm da utilizao de fontes de energia menos poluentes, ser destacada a
responsabilidade dos consumidores quanto a utilizao de veculos usados, notadamente mais
degradantes.
Assim, no primeiro captulo deste trabalho, sero retratados os princpios do Direito
Ambiental que responsabilizam as condutas que prejudicam o meio ambiente e quais aes
devem ser realizadas para proteg-lo, a fim de que se possa alcanar o desenvolvimento
sustentvel.
No segundo captulo, sero abordados os princpios do Direito Tributrio, os
elementos constitutivos do Sistema Tributrio Nacional (STN), a partir da apresentao de
suas espcies tributrias e a anlise do imposto, objeto da pesquisa.
No terceiro captulo, ser sistematizada a proposta de gradao de alquota do IPVA
como mecanismo indutor preservao ambiental, traando-se um dilogo com a Teoria
Econmica de Pigou e as possibilidades de insero do instituto no ordenamento jurdico
ptrio.
19
1 UMA LEITURA PRINCIPIOLGICA DO DIREITO AMBIENTAL
Nesse primeiro captulo, sero analisados os princpios do Desenvolvimento
Sustentvel, do Poluidor-Pagador e o da Preveno, que respaldam o embasamento legal da
gradao do imposto proposto no presente trabalho, de forma que o cerne da pesquisa se
coadune com as regras jurdicas brasileiras, peculiares proteo ambiental; ainda, como
estes so apresentados nos principais documentos internacionais de preservao ao meio
ambiente.
Primeiramente, faz-se necessrio um estudo pormenorizado do significado da palavra
princpio. Etimologicamente, nos reporta ideia de origem, incio, base.
Trazendo sua afetao para o direito, pode ser definido como:
Um enunciado lgico, implcito ou explcito que, por sua grande
generalidade, ocupa posio de preeminncia nos vastos quadrantes do
direito e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorvel, o entendimento e a
aplicao das normas jurdicas com o que eles se conectam19
.
Nas diferentes fases de evoluo, a sociedade sempre fez uso de regras, em suas
formas variantes dentro do processo histrico, para incorporao de ditames comportamentais
que permitissem a vida comunitria.
Nem sempre elas foram escritas, tendo nascido, a priori, como costumes que, uma
vez impregnados no modo de vida de determinado povoado, definindo, assim, um
consentimento coletivo, era incrustado como regra, at que essa fosse grafada, pela primeira
vez, dando origem a lei positivada.
A partir da, a legislao brasileira sempre foi pautada em respeito a determinadas
diretrizes, valores, que conduzem a uma justia social legal, no se olvidando jamais da
importncia do respeito aos princpios, sendo eles a viga mestra de nosso ordenamento ptrio.
Tais princpios esto consagrados em vrios dispositivos da Carga Magna, norteando
as premissas a serem seguidas por nossos legisladores, quando da criao das normas
jurdicas, a citar:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos
de elaborao e prestao.
19
ARAJO, Cludia Campos de. et at. Meio ambiente e sistema tributrio: novas perspectivas.
So Paulo: Senac, 2003, p.17.
20
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes.
[omissis]
3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos
causados.
A contrariedade aos princpios assegurados pela Constituio Federal significa a sua
prpria ruptura, haja vista ser essa a pirmide do aparato jurdico.
Pois bem, inicialmente, a discusso acerca da importncia aos princpios no
ordenamento surge a partir do normativismo jurdico proposto por Hart20
, segundo o qual o
apanhado normativo composto apenas por regras que, uma vez preenchidos seus requisitos,
resultam em condutas previamente estabelecidas pelo legislador para que sejam punidas ou
coagidas pelo poder pblico.
Dentro do campo de abertura do direito positivo, surge a possibilidade de que o juiz
decida sobre o caso concreto, levando-se em conta certa discricionariedade diante da lacuna
da lei.
Todavia, acerta Melgar21
quando afirma que ao admitir-se a discricionariedade
judicial, os direitos das pessoas estariam sob a dependncia e ao sabor das opes subjetivas
do magistrado.
Assim, na deciso de casos duvidosos ou ainda no positivados, deve o juiz fazer uso
de parmetros no jurdicos ou extrajurdicos autorizados pelo legislador. o que estabelece a
Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro (LINDB), Decreto-Lei n. 4657/42, que
assim disciplina:
Art. 4o. Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a
analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
Nessa seara, Dworkin quem primeiro lana crticas ao absolutismo da norma. Tanto
as regras como os princpios so institutos vinculantes que no permitem a construo do
direito pelo magistrado de uma situao ainda no positivada.
Nesse sentido, Dworkin22
:
20
HART, H. L. A. O conceito de direito. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2009, p. 128-129. 21
MELGAR, Plnio. Princpios, regras e a tese dos direitos: apontamentos luz da teoria de
Ronald Dworkin. Revista de Informao Legislativa, Braslia, DF, ano 41, n. 163 jul/set 2004, p. 99. 22
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Traduo de Nelson Boeira. So Paulo: WMF
Martins Fontes, 2002, p. 55.
21
Quando um juiz esgota as regras sua disposio, ele possui o poder
discricionrio, no sentido de que ele no est obrigado por quaisquer padres
derivados da autoridade da lei. Ou para dizer de outro modo: os padres
jurdicos que no so regras e so citados pelos juzes no impem
obrigaes a estes.
E Melgar23
:
Visto o sistema jurdico pela perspectiva nica da norma, pela simples
dinmica social, ocorrer o fenmeno das lacunas, cuja soluo, adotando-se
a proposta normativista, segundo assinala Ronald DWORKIN, ficaria
confiada propriedade discricional do magistrado.
Assim, ganham os princpios, fundamental relevncia no exerccio do labor jurdico.
Segundo Alexy24
, a base argumentativa dos princpios est na sua distino em
contrariedade ao das regras. Ambos, princpios e regras, so espcies que estruturaro os
enunciados normativos advindos do gnero norma.
Regras so definidas como mandamentos de definio, onde se espera que seja
cumprido na medida exata de suas prescries aquilo que se ordena que se faa. Segundo
Dworkin25
, possuem aplicao automtica, denominada pelo autor de tudo ou nada (all-or-
nothing), impondo resultados. Aplicam-se, via de regra, por meio da subsuno. No caso de
conflito entre as normas, abre-se exceo para o acolhimento de apenas uma ou considera-se a
invalidade da outra.
vila26
discorda dessa preposio, uma vez que afirma que tanto os princpios como
as regras podem envolver a considerao a aspectos especficos, abstratamente
desconsiderados.
Os princpios, por sua vez, so mandamentos de otimizao, ou seja, so
fundamentos normativos que ordenam que algo seja cumprido na maior medida possvel, de
acordo com as possibilidades fticas e jurdicas existentes. Na coliso entre princpios,
nenhum deles considerado invlido, fazendo-se uso da ponderao para considerar que
apenas um possa ser aplicado ao caso concreto.
Leciona Larenz27
:
23
MELGAR, Plnio. Princpios, regras e a tese dos direitos: apontamentos luz da teoria de
Ronald Dworkin. Revista de Informao Legislativa, Braslia, DF, ano 41, n. 163 jul/set 2004, p. 98. 24
ALEXY, Robert. Conceito e validade do direito. Traduo de Gerclia Batista de Oliveira
Mendes. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2009, p. 85. 25
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Traduo de Nelson Boeira. So Paulo: WMF
Martins Fontes, 2002, p. 39. 26
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. So
Paulo: Malheiros, 2011, p. 47.
22
Os princpios seriam pensamentos diretivos de uma regulao jurdica
existente ou possvel, mas que ainda no so regras suscetveis de aplicao,
na medida em que lhes falta o carter formal de proposies jurdicas, isto ,
a conexo entre uma hiptese de incidncia e uma consequncia jurdica.
O Direito Ambiental cincia autnoma, o que lhe garante arcabouo jurdico
prprio, possuindo, para tanto, princpios destinados a sua prpria estrutura normativa.
Esses princpios podem ser explcitos, quando expressamente definidos em lei, ou
implcitos, decorrentes do ideal de justia e eticidade que norteiam as relaes entre os
homens e entre esses com o meio ambiente.
De acordo com Fiorillo28
, os direitos ambientais dividem-se em dois grupos
principais: um decorrente da Poltica Global do Meio Ambiente, resultante da Conferncia de
Estocolmo/72 e ratificados na Eco-92, que tratam das diretrizes gerais sobre a proteo ao
meio ambiente; e aqueles oriundos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, definidos como
sendo os princpios globais adaptados realidade social e cultural de determinado pas.
Os princpios globais foram construdos a partir da Conferncia sobre o Meio
Ambiente, realizada em 03 de dezembro de 1972, em Estocolmo, mediante resoluo n. 2.398
(XXIII), aprovada pela Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas, que reuniu 113
pases para a primeira reunio ambiental global, resultando no primeiro documento jurdico
internacional que convidou a comunidade a se voltar para os problemas da degradao ao
meio ambiente.
Curioso notar a posio do Brasil, na ocasio, expressas nas palavras de Mod29
:
A posio do governo (militar) brasileiro em face das discusses sobre a
proteo do meio ambiente em Estocolmo era a de desenvolver-se primeiro e
pagar os custos da poluio mais tarde, como declarou o Ministro Costa
Cavalcanti na ocasio.
E complementa30
:
O primeiro ato da poltica ambiental brasileira foi celebrado em 30 de
outubro de 1973 com o Decreto 73030 no governo do presidente Emlio G.
Mdici. Este decreto institui a Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMA, no mbito do Ministrio do Interior, tendo como atribuio principal
a formulao da poltica oficial para o meio ambiente.
27
LARENZ apud VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos
princpios jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 36. 28
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 27. 29
MOD, Fernando Magalhes. Tributao ambiental a funo do tributo na proteo do meio
ambiente. Curitiba: Juru, 2004, p. 18. 30
Op. cit., p. 23.
23
(...)
Acompanhando a evoluo institucional e legislativa sobre o tema e a
temtica da poltica ambiental internacional, em 31 de agosto de 1981,
promulgada no Brasil a Lei 6.938, que dispe sobre a poltica nacional do
meio ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e
instituiu, atravs de seu art. 6, o Sistema Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA.
(...)
Finalmente, em 1988, a Constituio Federal introduziu no ordenamento
jurdico nacional a mais importante contribuio normativa para a proteo
do meio ambiente ao dispor, em captulo especfico sobre a matria,
condio sem precedentes em toda a histria constitucional no Brasil.
Vinte anos depois realizada, na cidade do Rio de Janeiro, a Conferncia das Naes
Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Eco-92), onde se ratificam as
proposies apresentadas em Estocolmo. Esta reunio deu origem a importantes documentos
que norteiam a ideia de desenvolvimento sustentvel das sociedades contemporneas, sendo o
mais importante deles a Agenda 21.
A Agenda 21 um ambicioso plano de ao proposto aos pases para que o adotem
localmente, numa tentativa de orientar o consumo e utilizao dos recursos naturais, e ainda,
imprimir uma conscincia ambiental na populao, de forma que a proteo do meio ambiente
esteja claramente definida como parte do bem-estar de um povo.
Ademais, produzida a carta de princpios que, conforme atesta Pozzetti31
:
Passaram a conduzir as relaes entre pases ricos e pobres, contando com o
apoio da Agenda 21 que estabeleceu, com vistas ao futuro, objetivos
concretos de sustentabilidade em diversas reas, explicitando a necessidade
de se buscarem recursos financeiros novos e adicionais para a
complementao em nvel global do desenvolvimento sustentvel.
A doutrina, em geral, destaca uma variedade de princpios de Direito Ambiental,
entretanto, neste trabalho, estudar-se-o nomeadamente os princpios do Desenvolvimento
Sustentvel, do Poluidor Pagador e o da Preveno, uma vez que se mostram como pedras
angulares na formao do instituto proposto nesta pesquisa.
1.1 PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
O desenvolvimento sempre foi a ratio da vida humana na terra. Desde os
primrdios, o homem encontrou na natureza sua fonte de recursos que lhe proporcionou o
31
POZZETTI, Valmir Csar. A tributao favorvel ao meio ambiente no Brasil. Frana, 2000.
Dissertao (Mestrado em Direito do Meio Ambiente e do Urbanismo). Universidade de Limoges,
Frana, 2000, p. 08.
24
incremento de suas prprias capacidades. Do meio ambiente, o homo sapiens retirou moradia,
alimento, vesturio, tudo quanto foi necessrio para a satisfao de suas necessidades.
Todavia, como salienta Catalan32
, alm do uso do meio para sua proteo e bem-
estar, o homem o nico ser que sempre manteve com a natureza um relacionamento
econmico, usufruindo de seus elementos tambm como bens de produo.
E justamente o processo de crescimento econmico cumulativo, ao longo dos anos,
provocou o desencadeamento da degradao ambiental, que hoje se intenta frear.
Hodiernamente, cedio que os recursos naturais no so inesgotveis, razo pela
qual no se pode mais admitir que as atividades econmicas sejam praticadas alheias a esse
fato.
Nesse sentido, tornou-se imperioso que a economia passasse a se desenvolver de
forma planejada, a fim de possibilitar a coexistncia entre homem e natureza.
Assim que se d o surgimento do Princpio do Desenvolvimento Sustentvel.
Explica Catalan33
:
Sob a gide do princpio do desenvolvimento sustentvel, as relaes
econmicas de uma sociedade devero necessariamente obedecer a um
comportamento ecosssocial, e, a partir da, as atividades empresariais em
nvel mundial precisam passar a ser gerenciadas como nas civilizaes
helnicas, no se gastando mais do que se ganha, nem se retirando da
natureza mais do que se pode repor.
Contudo, as primeiras discusses permitiram que, durante alguns anos, crescimento
econmico e desenvolvimento sustentvel fossem interpretados como sinnimos, muitas
vezes pautados sob o critrio do aumento de sua renda per capita34
.
Somente em 1972, por ocasio da Conferncia de Estocolmo, a problemtica
ambiental ecoa na comunidade internacional, que produz o primeiro documento jurdico na
tentativa de estabelecer um dilogo entre a ao predatria do homem e a necessidade de
preservao do meio ambiente.
Segundo Fiorillo35
, a terminologia foi usada pela primeira vez na aludida
Conferncia e repetida, a partir da, em todos os principais documentos referentes
preservao do meio ambiente.
32
CATALAN, Marcos. Proteo constitucional do meio ambiente e seus mecanismos de tutela.
So Paulo: Mtodo, 2008, 91. 33
Op. cit., p. 95. 34
VEIGA, Jos Eli da. O desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI. Rio de Janeiro:
Garamond, 2008, p. 80.
25
Todavia, o termo desenvolvimento sustentvel foi atribudo a ento presidente da
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Gro Harlem Brundtland36
, em
1987, responsvel pelo relatrio Nosso Futuro Comum, que pretendia reunir subsdios para
a reunio da Eco-92, a se realizar na cidade do Rio de Janeiro.
O desenvolvimento representa um estgio econmico, social e poltico de uma
sociedade. A CF/88, em seu art. 3, II, cita-o como um dos objetivos fundamentais do pas:
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil:
[omissis]
II - garantir o desenvolvimento nacional.
Nesse sentido, North37
atesta que Sociedade e Estado so instituies essenciais para
a construo do sistema econmico; logo, a mudana de comportamento desses atores sociais
desemboca, inevitavelmente, na transio do mercado para atendimento de uma nova
demanda.
Evidencia, inevitavelmente, o despertar de um carter educativo ambiental, essencial
para a efetividade do Princpio do Desenvolvimento Sustentvel.
Seguindo a nova literatura mundial, a Constituio Federal de 1998 trouxe para a
letra constitucional tal princpio, esposado no caput do art. 225 em consonncia com o art.
170, VI da Carta Magna, que preconiza que a atividade econmica deva ser exercida com
base na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, assegurando-se a todos
existncia digna, observando-se, para tanto, a defesa do meio ambiente.
Como bem atesta Guimares38
:
Las nuevas bases de convivencia que proveen de gobernabilidad al sistema
poltico requieren por tanto de un nuevo paradigma de desarrollo que
coloque al ser humano en el centro del proceso de desarrollo, que considere
el crecimiento econmico como un medio y no como un fin, que proteja las
oportunidades de vida de las generaciones actuales y futuras y que, por ende,
respete la integridad de los sistemas naturales que permiten la existencia de
vida en el planeta.
35
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 27. 36
VEIGA, Jos Eli da. O desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI. Rio de Janeiro:
Garamond, 2008, p. 191. 37
NORTH apud VEIGA, Jos Eli da. O desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI. Rio
de Janeiro: Garamond, 2008, p. 78. 38
GUIMARES, Roberto. P. La tica de la sustentabilidad y la formulacin de polticas de
desarrollo. In: Hctor, Alberto Alimonda. Ecologa poltica naturaleza, sociedad y utopa. Buenos
Aires: CLACSO, 2002, p. 59.
26
A mudana comportamental como vetor do Princpio do Desenvolvimento
Sustentvel, repercute nas decises tomadas pelos atores sociais quando estes optam por aes
que priorizem o meio ambiente.
A escolha dos consumidores por combustveis menos poluentes reflete essa
transformao, ao passo em que lhe so dados oportunidade para tal.
Exemplifica Catalan39
:
Outra conduta que h de ser observada como efeito da adequada leitura do
princpio do desenvolvimento sustentvel implica o estmulo do uso de
tecnologias limpas, os conhecidos mecanismos de desenvolvimento limpo
(MDL), como a reduo da emisso de poluentes.
Por fim, as diretrizes apontadas como mecanismos de preservao ambiental, em
geral, adaptadas dentro dos parmetros lucro e conforto da indstria e da comunidade,
respectivamente devem ser avaliadas em prol do alcance de reais parmetros de
desenvolvimento que alcancem setores menosprezados da sociedade e a prpria natureza.
Vale a pena ressaltar que o governo brasileiro vem desenvolvendo uma poltica de
reduo da alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre veculos, na
tentativa de assegurar postos de trabalho e manter a economia com ndices positivos.
Entretanto, tal conduta desenvolvimentista deveria ser focada em veculos que utilizam
energia limpa, na tentativa de se preservar o meio ambiental. Zerar a alquota do IPI a
veculos poluentes contraria o Princpio do Desenvolvimento Sustentvel.
Por conseguinte, para se garantir um desenvolvimento sustentvel, imperioso
observar-se outros princpios de Direito Ambiental, os quais sero analisados a seguir.
1.2 PRINCPIO DO POLUIDOR PAGADOR
O conceito de Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) foi estabelecido pelas Diretivas
da Unio Europeia, ao definir que s pessoas fsicas e jurdicas, regidas pelo Direito Pblico
ou Privado, cabem os custos das medidas necessrias para a preveno ou compensao da
poluio advinda de sua atividade, reduzida ao limite fixado, inclusive pelo Poder Pblico
competente, de padres ou medidas equivalentes que garantam a qualidade de vida.
O desenvolvimento econmico trouxe um rastro de destruio natureza,
principalmente, pelo uso irracional dos recursos naturais, tidos, na antiguidade, como
39
CATALAN, Marcos. Proteo constitucional do meio ambiente e seus mecanismos de tutela.
So Paulo: Mtodo, 2008, 95.
27
inesgotveis nas suas mais variadas facetas, desde a agricultura, passando pela pecuria, at as
indstrias, mais recentemente.
Com o passar dos tempos e a evoluo das sociedades, o estilo de consumo primitivo
se distanciou da economia moderna, sugado pela ganncia de um modelo capitalista
amplamente difundido entre os pases, vidos pelo lucro.
O processo de industrializao, gerado pela Revoluo Industrial, trouxe inmeras
externalidades negativas ao meio ambiente. Os pases emergentes, sfregos por obter uma
parcela das benesses do crescimento, at ento, institudo, passaram a promover verdadeira
destruio ambiental. Um claro exemplo disto, no Brasil, a cidade de Cubato que, em
virtude de industrializar-se, poluiu rios, lagos e o lenol fretico que abastece a cidade.
Alm disso, as emisses poluentes das chamins causaram srios problemas
respiratrios populao. poca, o poder pblico (militares), argumentava que era preciso
crescer a qualquer custo.
Esse crescimento desordenado foi e continua sendo responsvel por grande parte da
degradao do meio ambiente, cujo cenrio o palco para o surgimento do Princpio do
Poluidor-Pagador.
Tal princpio faz parte de uma delineada poltica ambiental que vem sendo
implementada nas ltimas dcadas, como forma de se evitar o crescimento da degradao do
meio ambiente.
Ressalte-se que a poltica ambiental no intenta coibir o crescimento econmico, mas
adequ-lo a um modelo de desenvolvimento sustentvel, que combina progresso e gesto
racional dos recursos naturais.
Dessa forma, conforme ensinamento de Amaral40
, o Princpio do Poluidor-Pagador
visa imputar ao poluidor o custo suportado por toda a coletividade em razo das limitaes
advindas com a degradao ambiental gerada pelas suas atividades econmicas.
Afirma o autor41
, que tal dispositivo surgiu na dcada de 60, quando jovens na
Europa passaram a reclamar a reparao pelos estragos ambientais causados pelas indstrias.
Juridicamente, foi apresentado comunidade internacional como princpio na
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, numa recomendao da
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE)42
.
40
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007, p.116. 41
Op. cit. 42
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.42.
28
Est previsto no artigo 16 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente, publicada em
1992, na Eco-92, in verbis43
:
Princpio 16: As autoridades nacionais deveriam procurar fomentar a
internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos,
tendo em conta o critrio de que o causador da contaminao deveria, por
princpio, arcar com os seus respectivos custos de reabilitao, considerando
o interesse pblico, e sem distorcer o comrcio e as inverses internacionais.
No ordenamento ptrio, encontra guarida no art. 225, 3 da CF, ipsi verbis:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes.
[omissis]
3. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos
causados.
E tambm o art. 4, VI da Lei n. 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente (PNMA), preceitua:
Art. 4. A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar:
[omissis] VI preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua
utilizao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida.
necessrio que se afirme que a inteno do legislador no que se permita poluir
mediante o pagamento de determinado preo imposto pelo Estado, mas evitar precisamente
que os danos se produzam, sem que isso afaste qualquer responsabilidade administrativa, civil
ou criminal de acordo com a dimenso e gravidade do estrago.
Alguns autores destacam outro princpio de Direito Ambiental intimamente
relacionado ao Princpio do Poluidor-Pagador, qual seja, o Princpio da Equidade
Intergeracional. Este princpio defende que as futuras geraes tenham o direito de usufruir o
meio ambiente sadio tanto quanto a comunidade atual, sendo essa ltima a guardi ou
43
Organizao das Naes Unidas (ONU). Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel. Disponvel em:. Acesso em: 20jul de 2012.
http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf
29
depositria da terra e sua usufruturia 44
, tornando-se, dessa forma, obrigao da sociedade a
mantena desse sistema como forma de se preservar esse bem de uso comum do povo, erigido
pela Constituio como direito fundamental (art. 225).
O aquecimento global, ocasionado pela emisso de gases de efeito estufa na
atmosfera um dano ambiental amplamente divulgado pela comunidade cientfica
internacional.
Como j dito na introduo, os automveis respondem por grande parcela da emisso
de produtos txicos no ar. Desta forma, necessrio encontrar mecanismos para a aplicao
deste Princpio no uso do veculo.
Apesar de no ser o objeto do trabalho, h que se ter um cuidado na definio do
sujeito ativo desta externalidade, para que este seja responsabilizado, uma vez que a atividade
de fabricao dos veculos legalizada pelo Estado atravs da autorizao para
funcionamento das indstrias automobilsticas.
At onde os hbitos e padres de consumo de uma sociedade podem influenciar na
qualidade do ambiente a ser usufrudo pelas geraes vindouras?
O Princpio do Poluidor-Pagador se encaixa na presente discusso, vez que, ao se
reduzir ou se isentar o contribuinte do IPVA de veculos movidos a energia limpa, o coloca
em vantagem em relao quele que utiliza energia com maior potencial poluidor, j que este
enfrentar maior carga tributria.
A seguir, identificaremos juridicamente o poluidor, que no caso do uso de veculos
automotores se apresentar na figura do consumidor/contribuinte e/ou do produtor.
1.2.1 Poluidor
Poluidor o agente causador do dano, a quem ser imputado a responsabilizao
pela prtica da conduta delitiva, descrita na norma, e a quem caber o dever de reparao in
natura ou em pecnia do estrago provocado.
Amaral45
aponta as quatro possibilidades encontradas na doutrina para imputao do
Princpio do Poluidor-Pagador aos sujeitos. So elas:
a) quem realiza a emisso diretamente poluidora; b) o produtor de bens cujo
consumo contamina; c) todos os que participam na cadeia produtiva como
44
WEISS, Edith Brown. Justice pour les Gnrations Futures. Paris: Editions Sang de la Terre.
1993, p.15. 45
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007, p. 125.
30
sujeitos poluidores; d) aquele que colabora para produzir contaminao e se
encontra nas condies mais adequadas para evit-las.
O causador do dano ambiental pode ser identificado a partir da leitura do art. 225 da
Lei Maior, j que a defesa e preservao do meio ambiente cabem ao Poder Pblico e a
sociedade.
Assim, de forma ampla, todos aqueles que contribuem, direta ou indiretamente, para
a concretizao do dano ambiental (pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou privado)
so, juridicamente, legitimados passivos do dano ambiental, inseridos, portanto, toda a cadeia
produtiva e consumidora do bem. In casu, inclusive o Estado, que permite a liberao da
atividade, poder ser caracterizado como poluidor.
De acordo com o art. 3, I da Lei n. 6.938/81, a responsabilidade entre os sujeitos
solidria, atribuindo-se a todos que, com sua atividade, causaram o dano, a obrigao de
reparar/indenizar.
De acordo com Antunes46
, o Princpio do Poluidor-Pagador orienta-se a partir de um
princpio constitucional bsico: o Princpio da Dignidade da Pessoa Humana, uma vez que a
todos assegurado constitucionalmente o direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado.
Dessa forma, atesta Catalan47
:
O princpio do poluidor pagador impe a quem lesa o meio ambiente o dever
de arcar com as despesas de preveno, reparao e, porque no, tambm
com os custos da represso atividade poluente, sendo ainda objetivamente
responsvel por suas aes, no se limitando, portanto, o princpio sob
anlise, a atuar na esfera do direito de danos, e sim determinando que as
ofensas ao meio ambiente devam ser evitadas, com a assuno dos custos
econmicos e sociais pelo empreendedor.
Apresenta-se, portanto, no apenas como princpio alicerador das normas jurdicas
no mbito ambiental, mas como uma efetiva tutela ao meio ambiente.
Neste sentido, entendemos que no s o Poder Pblico, mas tambm as montadoras
de veculos devem investir em pesquisa para a descoberta ou operacionalizao de tecnologias
limpas, minimizando ou zerando as externalidades poluentes emitidas pelos veculos.
46
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.43. 47
CATALAN, Marcos. Proteo constitucional do meio ambiente e seus mecanismos de tutela.
So Paulo: Mtodo, 2008, p. 81.
31
Frisa-se que o objetivo desta explanao no esgotar o assunto, mas identificar o
poluidor a fim de se trazer elementos para a compreenso contextual. Passa-se, agora,
definio do que seria o Dano Ambiental.
1.2.2 Dano Ambiental
Conforme dito anteriormente, o Princpio do Poluidor-Pagador estabelece que todo
agente que causar um dano ambiental, dever indenizar, no montante devido, os prejuzos que
causou.
Neste sentido, dano ambiental ser toda leso a um bem jurdico 48
, tutelado em
matria ambiental. Pode-se dizer, ento, que ser todo aquele que afetar as caractersticas do
ambiente, sem que para isso tenha que estar presente uma conduta ilcita do sujeito, uma vez
que, como j dito a priori, basta que haja a conduta e o nexo causal direto ou indireto para
configurao do ato, sem aferio de culpa.
Nas palavras de Fiorillo49
:
Ocorrendo leso a um bem ambiental, resultado de atividade praticada por
pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que direta ou indiretamente seja
responsvel pelo dano, no s h a caracterizao deste como a identificao
do poluidor, aquele que ter o dever de indeniz-lo.
importante frisar que a indenizao pecuniria s ocorrer aps ter sido constatada
a impossibilidade de se reparar in natura o bem degradado, j que difcil a determinao do
quantum a ser ressarcido pelo causador do ato feito, sempre prefervel a reparao natural,
pela recomposio efetiva e direto do ambiente prejudicado50
.
Cumpre salientar que a poluio gerada pelos veculos uma poluio lcita, uma
vez que a atividade autorizada pelo Estado. Diante da alternativa de fontes de energia limpa,
(como o gs natural, o lcool, etc.), preciso educar o consumidor para que venha a utiliz-
las. Este, ento, deve ser um esforo conjunto do Poder Pblico e do fornecedor do bem.
Desta feita, procura-se evidenciar, neste trabalho, o esforo do Estado, atravs da
induo de alquotas vantajosas do IPVA, para estimular a reduo de degradao ambiental.
48
CATALAN, Marcos. Proteo constitucional do meio ambiente e seus mecanismos de tutela.
So Paulo: Mtodo, 2008, p. 44. 49
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 44. 50
WAMBIER, Luis Rodrigues. Liquidao do dano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p.38.
32
No objetivo desta anlise o esforo que a indstria de automveis dever realizar para
diminuir o dano ambiental.
1.2.3 Responsabilidade Civil pelo Dano Ambiental
Responsabilidade civil a obrigao que tem o autor, pessoa fsica ou jurdica, de
direito pblico ou privado, de ressarcir o dano causado por si ou por quem deste dependa, ou
ainda, por quem esteja obrigado ao terceiro prejudicado.
Segundo o Cdigo Civil Brasileiro (CCB), assim se delineia a responsabilidade civil:
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem,
fica obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico - Haver obrigao de reparar o dano, independentemente
de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os
direitos de outrem.
O fundamento para a responsabilizao do particular/pessoa jurdica pela poluio do
meio ambiente e sua consequente reparao se funda na Teoria do Risco Integral, segundo a
qual basta que haja o dano e nexo causal para se mostrar configurada a responsabilidade,
independente da aferio de culpa do agente.
A Lei n. 9.605/98, que regulamenta as sanes penais e administrativas contra
condutas lesivas ao meio ambiente, prev, ainda, a possibilidade de desconsiderao da
pessoa jurdica, em qualquer caso, desde que destinada ao ressarcimento dos prejuzos
causados qualidade do meio ambiente.
Assim, uma vez que os danos estejam ligados materialmente s atividades praticadas
pelo agente, presente estar a sua responsabilizao diante daquele dficit ambiental.
A responsabilidade civil ambiental pretende inibir a conduta danosa praticada em
desfavor do meio ambiente e bem estar social e permitir a reparao do dano atravs da
recuperao e restaurao do bem lesado, ou na sua impossibilidade, a indenizao em
pecnia.
Tal disposio encontra-se positivada no 3 do art. 225 da Carta Magna, j
transcrito anteriormente, e ainda, no 1 do art. 14, da Lei n. 6.938/81, ipsi literis:
Art. 14. Sem prejuzo das penalidades definidas pela legislao federal,
estadual e municipal, o no cumprimento das medidas necessrias
preservao ou correo dos inconvenientes e danos causados pela
degradao da qualidade ambiental sujeitar os transgressores:
[omissis]
33
1. Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o
poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua
atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade
para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao
meio ambiente.
Note que a responsabilidade civil objetiva para o dano ambiental j estava presente
na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, tendo sido to somente recepcionada pela
Constituio Federal.
Dessa forma, lembra Fiorillo51
, que essa tratativa jurdica, tendo sido elevada a
norma constitucional, no pode ser alterada por qualquer lei infraconstitucional, em matria
ambiental.
Entretanto, mormente haja farta legislao e discusso sobre a responsabilidade civil,
nosso objetivo aqui somente o de citar a possibilidade de responsabilizar o poluidor
monetariamente pelos danos causados, para dar clareza ao Princpio do Poluidor-Pagador.
No se pretende, portanto, discutir a responsabilidade civil das empresas montadoras de
veculos, nem mesmo do consumidor do bem.
Passemos agora a analisar o Princpio da Preveno.
1.3 PRINCPIO DA PREVENO
Quando se fala em Princpio da Preveno (PP), costuma-se associ-lo a outro
princpio de direito ambiental, que o Princpio da Precauo, muito embora denotem ideias
divergentes.
O Princpio da Preveno pressupe a adoo de medidas protetivas contra danos j
conhecidos e dos quais se possa, com segurana, estabelecer um conjunto de nexos de
causalidade que seja suficiente para a identificao dos impactos futuros mais provveis 52
.
J o Princpio da Precauo pretende proteger o meio ambiente de danos
desconhecidos, sem que se necessite de estudos cientficos comprovadores da inviabilidade de
determinada atividade. Prev, na verdade, a adoo de medidas racionais para a utilizao dos
bens ambientais, destacando que, se o potencial poluidor desconhecido, a atividade no deve
ser liberada.
51
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 39. 52
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p.39.
34
Uma vez que a maioria dos danos ao meio ambiente irreversvel e irreparvel, e
levando-se em conta que uma eventual recuperao no conseguir restaurar o ambiente
natural anterior, importante que se trabalhe com mecanismos de preveno para a
inocorrncia de situaes degradantes, cujos efeitos poderiam ser previstos e/ou evitados.
De acordo com Fiorillo53
, o Princpio da Preveno se apresenta como verdadeiro
objetivo fundamental do direito ambiental, uma vez que impossvel ao ordenamento jurdico
reconstituir um ambiente ao seu status quo ante diante da verificao de um dano.
Tal dispositivo est presente na Declarao do Rio de Janeiro, ipsi verbis54
:
Princpio 15: Para proteger o meio ambiente medidas de precauo devem
ser largamente aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em caso
de risco de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica
absoluta no deve servir de pretexto para procrastinao a adoo de
medidas efetivas visando a prevenir a degradao do meio ambiente.
O Princpio da Preveno foi expressamente recepcionado pela Carta Magna, no art.
225, ao dispor que o Poder Pblico e a coletividade devem proteger e preservar o meio
ambiente para as presentes e futuras geraes.
Note-se que a norma jurdica em comento traz, em seu bojo, um despertar da
conscincia ecolgica na sociedade. Todavia, na ausncia de condutas predominantemente
desejveis ambientalmente, o direito tem se furtado de importantes instrumentos para a
promoo da concretizao do aludido princpio: o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
(EIA/RIMA), o manejo ecolgico, o tombamento, as liminares, as sanes administrativas 55
.
Ainda, a imposio de multas e sanes mais severas aos maiores poluidores, uma
vez que um sistema de freios e contrapesos, que visem diretamente a preservao ecolgica,
cobe ou estimula a adoo de condutas degradantes ao meio ambiente ou ecologicamente
sustentveis praticadas pelo indivduo, isoladamente, e/ou pela coletividade.
Oportuno salientar que o estabelecimento de penalidades mais severas aos poluidores
no reflete uma tentativa de inviabilizao da atividade econmica, mas pretende to somente
excluir do mercado o agente que no respeita a escassez dos recursos naturais e evitar que as
penalidades, no condizentes com a capacidade econmica do poluidor, percam sua funo
53
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 49. 54
Organizao das Naes Unidas (ONU). Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel. Disponvel em:
. Acesso em: 20 jul 2012. 55
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 50.
http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf
35
pedaggica, que defender o fato de que o bem ambiental no pertence meia dzia de
pessoas, mas a toda coletividade56
.
Portanto, nesta pesquisa, o Princpio da Preveno encaixa-se com propriedade, uma
vez que j se tem certeza cientfica de que as externalidades dos veculos causam prejuzos
ambientais. Sendo impossvel que a populao conviva sem os meios de transporte, devem-se
tomar todos os cuidados para prevenir os danos causados na utilizao destes bens.
Neste sentido, o estmulo atravs do IPVA de veculos movidos a energia limpa
consagra-se como uma das medidas de preveno para humanizar o dano ao meio ambiente.
Neste sentido, alguns programas esto sendo atualizados, como o Programa de Controle da
Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE), o qual ser examinado a seguir.
1.3.1 Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE)
O Princpio da Preveno est previsto em diversos documentos produzidos pelas
trs esferas do Poder, seja por meio de aes judiciais Ao Popular e Ao Civil Pblica ,
seja por meio do exerccio do poder de polcia sanes administrativas, licenas,
fiscalizao , e ainda, pela legislao atinente.
Dentre os documentos mais importantes, orientados pelo Princpio da Preveno, e
concernente presente pesquisa, est a Resoluo do CONAMA n. 18/86, que criou o
Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE).
poca, j se verificava a necessidade da reduo de poluentes txicos na atmosfera,
advindos do grande nmero de automveis nas grandes cidades. A produo do documento
ocorreu no mesmo momento em que foi descoberto o buraco na camada de oznio, em 1985.
O objetivo do Programa foi implementar diretrizes e objetivos a serem alcanados no
combate poluio atmosfrica atravs do estabelecimento de padres de emisso de
produtos txicos admissveis para os automveis em geral, e ainda, limites mximos para a
sustentao da qualidade do ar, a fim de se minimizar o seu potencial poluidor.
Prev o relatrio57
:
O PROCONVE, atuando na trade estabelecimento de limites de emisso
para veculos novos, desenvolvimento de tecnologias de emisso e melhoria
dos combustveis, induz o desenvolvimento tecnolgico, cuja comprovao
56
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2008, p. 50. 57
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo n. 414
de 24 de setembro de 2009, p. 5.
36
realizada atravs de ensaios padronizados para homologao dos veculos e
motores. (grifo nosso)
A partir de 2009, foi instituda a obrigatoriedade de produo de relatrio anual pela
Comisso de Acompanhamento do Programa PRONCOVE (CAP), apresentada ao CONAMA
para divulgao dos resultados das atividades de conduo e avaliao do Programa.
Em resposta poltica ambiental em vigor, no mbito da Resoluo n. 418/09 do
CONAMA, foi elaborada e aprovada por vinte e um Estados da Federao o Plano de
Controle de Poluio Veicular (PCPV), cujo objetivo a constituio de um instrumento de
gesto de qualidade do ar do Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar (PRONAR)
e do Programa de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE),
estabelecendo-se regras de gesto e controle de emisso de poluentes e do consumo de
combustveis de veculos58
.
O PCPV pr-requisito para que os Estados, ouvidos os Municpios, procedam
implementao do Programa de Inspeo e Manuteno dos Veculos em Uso (I/M),
responsvel pela sua efetividade.
Assim, o I/M tem como escopo a identificao das desconformidades dos veculos
em uso, tendo como referncias as especificaes originais dos fabricantes dos veculos, as
exigncias da regulamentao do PROCONVE e as falhas de manuteno e alteraes do
projeto original que causam aumento na emisso de poluentes59
.
No Estado do Amazonas, o Plano de Controle de Poluio Veicular foi institudo
atravs da Lei n. 3564, de 22 de outubro de 2010, que prev a realizao de inspeo de
poluio veicular anualmente, por ocasio do licenciamento, 30 dias antes do vencimento
deste, vinculando o ato administrativo aprovao da inspeo.
A Lei n. 3565/10, publicada na mesma ocasio, conforme seu art. 5, autorizou o
Estado do Amazonas a conceder a prestao do servio de inspeo veicular a particulares,
destinado ao controle de emisso de gases poluentes, por meio de processo licitatrio, cujo
projeto bsico coube Secretria de Desenvolvimento Sustentvel (SDS), por disposio do
art. 4.
O projeto previa a implementao, em Manaus, a partir de trs centros de inspeo,
onde o primeiro atenderia a frota de veculos movidos a diesel, uma vez que esses apresentam
58
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo n. 418
de 25 de novembro de 2009, art. 3. 59
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo n. 418
de 25 de novembro de 2009, art. 10, I, II e III.
37
nveis de poluio muito superiores s demais fontes de combustvel, o segundo, voltado aos
veculos fabricados entre 2003 e 2008, independentemente do combustvel utilizado, e
finalmente, o terceiro centro em atendimento a todos os veculos, a partir do segundo
licenciamento.
Tal disposio deveria ocorrer no prazo de 12 (doze) meses, conforme dispunha o
art. 12, a contar da publicao da lei, abrangendo, inicialmente, apenas a capital do Estado e
mais 03 (trs) meses para a sua regulamentao (art. 9).
Nesse sentido, foi publicado, no dia 16 de janeiro de 2012, o Edital de Concorrncia
n. 038/2012, pela Comisso Geral de Licitao do Estado (CGL), para contratao da empresa
a responder pela inspeo veicular no Amazonas.
Todavia, vrios foram os pedidos de impugnao do edital, por motivos diversos, que
culminaram na suspenso do certame pelo juiz Leoney Figliuolo Harraquian, no Mandado de
Segurana n. 0209580-65.2012.8.04.0001, em 29 de fevereiro do presente ano, que previu:
importante ressaltar, que no h como negar os danos ao Estado, caso
comprovadas as denncias contidas nos autos, com o devido prosseguimento
do certame. A concesso da presente liminar em nada obstaculiza a licitao,
esta no est sendo cancelada e, sim, suspensa para corrigir possveis vcios.
to somente a demonstrao do devido zelo por parte deste Juzo.
No h tambm risco de irreversibilidade da medida, e sim, o dano
irreparvel a impetrante, caso a licitao prossiga. Por este motivo,
CONCEDO a Liminar requerida, a fim de que seja SUSPENSO o certame,
at o julgamento final deste processo. (grifo nosso)
Desta forma, at a presente data, a implementao da lei encontra-se em sede judicial
no Estado do Amazonas.
38
2 SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL
Inicialmente, convm salientar o que vem a ser sistema dentro da ordenao
jurdica. Segundo Carraza60
e Scherkerkewitz61
, sistema um conjunto de partes,
relacionadas entre si e interdependentes, reunidas em um todo que se sustentam mutuamente.
Assim, o Sistema Tributrio Nacional o conjunto de normas que versam sobre
matria tributria em sede constitucional, disciplinando direitos e deveres do contribuinte no
campo da tributao, bem como os poderes da Administrao Pblica.
Nesse sentido, Harada62
d a conceituao:
Conjunto de normas constitucionais de natureza tributria, inserido no
sistema jurdico global, formado por um conjunto unitrio e ordenado de
normas subordinadas aos princpios fundamentais, reciprocamente
harmnicos, que organiza os elementos constitutivos do Estado, que outra
coisa no seno a prpria Constituio.
Harada63
defende a existncia de um sistema parcial, o Sistema Tributrio Nacional,
dentro de um sistema global, a Constituio Federal.
Martins64
destaca, ainda, o fato de que o Brasil o nico pas do mundo a conferir
competncia impositiva aos Municpios, por fora do art. 156 da CF.
O Sistema Tributrio Nacional est alocado dentro do Ttulo VI Da Tributao e do
Oramento, da Carta da Repblica. Compe-se de 6 sees e 20 artigos, dispostos no Captulo
I. A terminologia Sistema Tributrio Nacional s foi assinalada com a EC n. 18/65, que
instituiu o Cdigo Tributrio Nacional.
Torres65
aponta como principais caractersticas do Sistema:
a) racionalidade econmica consistente no ajustamento a substratos
econmicos perfeitamente diferencenados, de modo a se evitarem as
superposies de incidncia sobre fatos econmicos idnticos e a se
eliminarem os vnculos a critrios jurdico-formais ou tcnica de
arrecadao;
60
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 143. 61
SCHERKERKEWITZ, Iso Chaitz. Sistema constitucional tributrio. Rio de Janeiro: Forense,
1996, p. 22. 62
HARADA, Kioshi. Direito financeiro e tributrio. So Paulo: Atlas, 2010, p. 303. 63
Op. cit. 64
MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Curso de direito tributrio. So Paulo: Saraiva, 2009,
p. 11. 65
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2007,
p. 357-358.
39
b) a facilidade de fiscalizao e arrecadao, que minimize os custos da
cobrana.
A competncia tributria no pode ser delegada a outra pessoa jurdica, se no quela
especificada na Constituio Federal. Todavia, podem ser delegadas as funes de
arrecadao e fiscalizao dos tributos, execuo de leis, servios, atos ou decises
administrativas em matria tributria, de acordo com o art. 7 do Cdigo Tributrio Nacional,
de igual modo, a outra pessoa jurdica de direito pblico.
Ressalte-se que tal atribuio no constit