Provas de Mestrado em Urbanismo
e Ordenamento do Território
DA PROGRAMAÇÃO À GESTÃO DE PLANOS
JÚRI|Presidente: Professora Maria Beatriz Marques Condessa
Orientador: Professor José Álvaro Pereira Antunes Ferreira
Vogal: Professor Amílcar José Martins Arantes
CANDIDATO|
João Pedro Coelho dos Reis
6 de Novembro 2013 | 15h00
ESTRUTURA DA APRESENTAÇÃO
I–ENQUADRAMENTO
II–METODOLOGIA
III–REVISÃO DA LITERATURAIII–REVISÃO DA LITERATURA
IV–CASO DE ESTUDO
V–MODELO DE PROGRAMAÇÃO E GESTÃO
VI–CONCLUSÕES E DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
GRANDES DESAFIOS
Demográfico Económico e
FinanceiroSocial Climático Energético
ENQUADRAMENTO|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
CONTEXTO NACIONAL
- Disponibilidades
+Necessidades
CRISE INCERTEZA
CULTURA DE
PLANEAMENTO
INVESTIMENTO
QUESTÕES DE INVESTIGAÇÃO
• Porque é que num PMOT (especificamente num PDM) é necessária a componente deprogramação?
• Quais os outputs fundamentais da componente de programação?
• O que está estipulado pela lei? Responde aos outputs identificados?
• Que metodologias/modelos existentes podem ser aplicáveis na programação de planos?
ENQUADRAMENTO|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
• De que forma se faz a articulação da componente de programação com a componente degestão do plano?
• Como adaptar a programação de um plano à sua natureza de médio/longo prazo?
• Como avaliar o desempenho dos planos?
OBJECTIVOS
• Estudar os elementos e a estruturação da componente de programação
• Avaliar os requisitos legais referentes à programação e gestão dos IGT
• Analisar modelos existentes no domínio da gestão de projectos que possam ser aplicáveis
• Estudar os fenómenos da incerteza e da contingência, e perceber as suas consequências
• Conceber um modelo de programação e gestão direccionado para um PDM
• Estudar os fenómenos da incerteza e da contingência, e perceber as suas consequências para o processo de planeamento
• Compreender alguns dos métodos e ferramentas utilizadas para a avaliação do desempenho
• Explorar a articulação entre as componentes de programação e gestão dos planos
METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO
PONTO DE PARTIDAQUESTÕES DEINVESTIGAÇÃO
OBJECTIVOS FOCO
ESTADODA
CARACTERIZAÇÃO CASO
CARACTERIZAÇÃOMEIO
MODELO DE PROGRAMAÇÃO
Enquadramento|METODOLOGIA|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
PONTO DE CHEGADAANÁLISECRÍTICA
PISTAS PARATRABALHOS FUTUROS+
DA ARTE
CASO DE ESTUDO
MEIO ENVOLVENTE
PROGRAMAÇÃO E GESTÃO
PROCESSO DE PLANEAMENTO
ELABORAÇÃO DO PLANO
Propostas
Programação das
Propostas
�
GESTÃO DO PLANO
Implementação
Monitorização
Avaliação
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
População
Políticos
Investidores
Técnicos
PLANOPlano-Produto
�
Estrutura de
Apoio à Tomada
de Decisão
�
PLANO – OBJECTIVOS E ACÇÕES
“Para que se quer um Plano?”
“O que se quer de um Plano?”
OBJECTIVOS
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
“O que fazer?”
“Quando fazer?”
“Como fazer?”
“Onde fazer?”
“Com quem fazer?”
ACÇÕES
PROGRAMAÇÃO ÂMBITO
Identificação
TEMPO
Estimativa de duraçõesRelações de sequencialidade
CUSTO
Orçamentação
ACÇÕES
TIPOS
FinanceirosNão Financeiros
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
RECURSOS
ALOCAÇÃO
Relações de afectação
CALENDARIZAÇÃO / PRIORIZAÇÃO
Cronograma do PlanoIntervenções sobre o território
INCERTEZA, RISCO E CONTINGÊNCIA
INCERTEZA
CONTEXTO COMPLEXIDADE
Factores de Incerteza
Situação de Incerteza
� Estado futuro para o qual existe um desconhecimento total
� Tem origem em factores de incerteza e é despoletada por acontecimentos de incerteza
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
INCERTEZA
PRESSUPOSTOSHORIZONTE TEMPORAL
Acontecimentos de Incerteza
PROCESSO DE
PLANEAMENTOCONTEXTO
INCERTEZA, RISCO E CONTINGÊNCIA
Factor de Risco
Situação de Risco
FACTORES INTERNOSFACTORES EXTERNOS
•Territoriais
� Situação em que é colocada em causa a realização de algum dos objectivosfundamentais do plano
� Variável, controlável ou não, que influencia a intensidade do risco
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
Acontecimento de Risco
•Requisitos
•Equipa
•Métodos e Técnicas
•Territoriais•Culturais
•Económicos
•Político-Legais
� Acontecimento, que no caso de ocorrer, desencadeia uma situação de risco
Intensidade de Risco
� Probabilidade desse estado ocorrer (ou produto entre probabilidade e impacto)
INCERTEZA, RISCO E CONTINGÊNCIA
Contingência
Teoria da Contingência
Abordagem Contingencial (na Gestão de Projectos)
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
Abordagem Contingencial (na Gestão de Projectos)
� 3 premissas essenciais:
(i) Os projectos diferenciam-se de acordocom vários critérios
(i) Os critérios de sucesso dos projectosdevem variar conforme o tipo de projecto
(i) As práticas de gestão de projecto devemvariar com o tipo de projecto
Novidade
Ritmo
Tecnologia
Complexidade
DerivativoPlataforma
Inédito
Baixa
Média
Alta
Super.Alta
MatrizSistema
Montagem
Urgente
Tempo / Crítico
Regular
Rápido
Projecto 1
Projecto 2
Projecto 3
Fonte:
Shenhar et al., 2007[adaptado]
DESEMPENHO
Conformidade vs DesempenhoDESEMPENHO
Eficácia
Eficiência+
Sistema de Medição
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
Dimensão i Dimensão n-i
Dimensão n AMBIENTE (Meio envolvente)
Sistema de Medição do Desempenho
Métricas
Métricas
Métricas
Avaliação
do
Desempenho
DESEMPENHO
Key Performance Indicators Balanced ScoreCard
� Inteligíveis
� Mensuráveis
� De fácil medição
� Específicos
� Medição global do desempenho
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
� Específicos
� Em pequeno número
� Realistas
� Orientados para a acção
� Bem balizados no tempo� Conjugação de 4
perspectivas distintas
GESTÃO FLEXÍVEL
Abordagem do tipo IF/THEN ? Não...
DINÂMICA DE
IMPLEMENTAÇÃO
Tempo
Incerteza
Atributos do Plano
Complexidade
Contexto+
Enquadramento|Metodologia|REVISÃO LITERATURA|Caso de Estudo|Modelo|Conclusões
Modelo “AGILE”
Fonte: Howell et al. 2009
Projecto 2
Novidade
Ritmo
Tecnologia
Complexidade
DerivativoPlataforma
Inédito
Baixa
Média
Alta
Super.Alta
MatrizSistema
Montagem
Urgente
Tempo / Crítico
Regular
Rápido
Projecto 1
Projecto 3
Fonte: Shenhar, 2012
Fonte: Shenhar et al., 2007[adaptado]
CONCELHO DE SANTIAGO DO CACÉM
� Área = 1060 km2
� População = 29.749 hab.
� 11 freguesias
� 8 km de frente de costa
� Faixa lagunar – Lagoa de Santo André
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|CASO DE ESTUDO|Modelo|Conclusões
� Serras de Grândola e do Cercal
� Tipologias de povoamento distintas
� Formas de ocupação do solo diferenciadas
� Ruínas de Miróbriga
PDM DE SANTIAGO DO CACÉM
LE IValorização e Conservaçãodo Património Natural
LE IIQualificação e Inovação daBase Económica
LINHAS ESTRATÉGICAS
Planta de Ordenamento
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|CASO DE ESTUDO|Modelo|Conclusões
LE IIIMelhoria e Sustentabilidadeda Mobilidade
LE IVEquilíbrio e Coesão dosEspaços Urbano e Rural
LE TRANSVERSALGovernança e Relações com
o Exterior Fonte: PDM STC – Peças Desenhadas (2013)
PROGRAMAÇÃO E GESTÃO – LEI E REALIDADE EM PORTUGAL
RJIGT
Define a arquitectura do sistema de avaliaçãoatravés da obrigatoriedade de elaboração deREOT em cada um dos âmbitos do sistema degestão territorial, com periodicidade bienal(art.º28)
Dever da “permanente avaliação daadequação e concretização da disciplina
Conteúdo material do PDM - Identificação dosmeios disponíveis face às acções propostas (art.º85º nº1, alínea d)) e a programação de execuçãodessas acções (alínea m) do mesmo artigo)
Conteúdo documental do PDM - Programa deexecução, contendo designadamente disposiçõesindicativas sobre a execução das intervenções
LBOTU
RJIGT
PROGRAMAÇÃO GESTÃO
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
adequação e concretização da disciplinaconsagrada” nos IGT, “bem como dos efeitossignificativos da sua execução no ambiente”(art.º 144º)
indicativas sobre a execução das intervençõesmunicipais previstas, bem como sobre os meios definanciamento das mesmas (art.º 86º, nº2, alínead))
• Fraca implementação de processos de monitorização e avaliaçãoDEBILIDADES
A realidade ...• PE com conteúdo vago
• PE com pouca sustentação e detalhe nas estimativas de investimento
• Não articulação com os instrumentos de gestão financeira do município
O MODELO
Estrutura-base
MODELO
Componente
1
ComponenteComponente
Componente 1 – Programação
Componente 2 – Articulação da Programação com a Gestão
Componente 3 - Gestão
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
Principais Objectivos
� Programar as acções do plano por forma a dar contributos efectivos para a gestão do mesmo
� Gerar um sistema que permita compilar, processar e analisar as informações sobre os progressosalcançados pelo plano
� Fornecer informações aos responsáveis de tomada de decisão sobre o desempenho do plano
� Prever procedimentos de adaptação do plano
32
COMPONENTE 1 - PROGRAMAÇÃO
Nível 0 Nível 1 Nível 2 Nível 3
PLANO OBJECTIVOS ACÇÕES TAREFAS
WBS do PlanoAcções
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
Instrumentos de Gestão Financeira do Município
Restrições de Recursos
Financeiros
Características das Acções e
Tarefas
Acções Estratégicas
Acções não Estratégicas
Alocação dos Recursos
Financeiros
Calendarização
COMPONENTE 1 - PROGRAMAÇÃO
INVENTARIAÇÃO E DESCRIÇÃO DAS ACÇÕES
LINHA ESTRATÉGICA OBJECTIVOS SUB-OBJECTIVOS ACÇÕES TAREFAS
I 3 - 10 19
II 2 4 8 8
III 2 2 7 20
IV 3 - 6 44
Transversal 3 - 3 -
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
ORÇAMENTAÇÃO DAS ACÇÕES
ORÇAMENTAÇÃOTOTAL DO PLANO
209.980.000 € 100%
INVESTIMENTO TOTALDA CÂMARAMUNICIPAL
63.130.000 € 30%
INVESTIMENTO TOTALDE OUTROS ACTORES
146.850.000 € 70%
13%
6%
55%
25%
1%
Investimento Total Câmara Municipal -
repartição por âmbito temático
LE I
LE II
LE III
LE IV
LE
Transversal
29%
54%
17%
Investimento Total Câmara Municipal -
repartição por âmbito temporal
CP /
MP
LP
MLP
COMPONENTE 1 - PROGRAMAÇÃO
Curto Prazo / Médio Prazo
Longo PrazoMuito Longo
PrazoTOTAL
LE I 3.450.000 € 3.260.000 € 1.385.000 € 8.095.000 €LE II 2.120.000 € 1.550.000 € 500.000 € 4.170.000 €LE III 4.250.000 € 21.700.000 € 8.700.000 € 34.650.000 €LE IV 8.005.000 € 7.435.000 € 100.000 € 15.615.000 €
LE Transversal 600.000 € 0 € 0 € 600.000 €TOTAL 18.500.000 € 33.945.000 € 10.685.000 63.130.000 €
ALOCAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
ALOCAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS
(€) 2007 2008 2009 2010 2011 Média 5 Anos
Receitas Correntes
Sub Total 16.965.522 17.910.396 18.941.708 19.181.497 18.205.272 18.240.879Receitas de Capital
Sub Total 6.463.594 5.941.817 9.747.123 4.827.826 8.526.767 7.101.425Receitas Totais 23.429.116 23.852.213 28.688.831 24.009.323 26.732.039 25.342.304
Execução Orçamental da Receita
Fonte: Câmara Municipal de Santiago do Cacém
COMPONENTE 1 - PROGRAMAÇÃOMédia 5 Anos (%)
Impostos directos 4.562.529 € / ano 10 456.253 €/ano
Taxas, Multas e Outras Penalidades 668.269 € / ano 75 501.202 €/ano
Passivos financeiros 1.917.636 € / ano 20 383.527 €/ano
TOTAL 7.148.433 € /ano 23 1.340.982 €/ano
Execução Orçamental da Despesa Média 5 anosDespesas de Capital
(Investimentos)4.687.890 €
Novos Investimentos 2.952.590
Investim. em
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
Ano 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Acções / Tarefas a
decorrerem (n)9 28 31 32 33 28 29 33 35 35
Investimento (€) 696.000 2.086.000 2.130.000 1.878.500 1.753.500 1.846.000 2.031.000 1.881.000 2.046.000 2.151.000
CALENDARIZAÇÃO DO PLANO
Investim. em Conservação/Manutenção
1.735.300 €
Despesas Totais 25.329.698 €
COMPONENTE 2 – ARTICULAÇÃO ENTRE PROGRAMAÇÃO E GESTÃO
Horizonte do Planot0 tnt1
A1 (t0)
A2 (t0)
O1 (t0) O1 (t1) O1 (tn)KPI
KPI
KPI
KPI.
.
A1 (t1)
A2 (t1)
.
.
A1 (tn)
A2 (tn)
.
.
C1 (t0)
(Cenário escolhido)
C1’ (tn)
Indicadores
de Estado
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
An (t0)
Info (t0) Info (t1) Info (tn)
≠ ≠
.An ’
(t1)
.An (tn)
.(Cenário atingido)
Legenda:
A i – Acção
C i – Cenário
O I – Objectivo
COMPONENTE 3 – GESTÃO
Perspectiva da População Perspectiva do Plano
Objectivos Objectivos AcçõesAcções
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|MODELO|Conclusões
PDM
Santiago do Cacém
– ESTRATÉGIA –
Perspectiva da Administração Municipal
Perspectiva dos Investidores
Objectivos Acções
Objectivos Objectivos
Objectivos
Procedimentos de Adaptação necessários
Acções
Acções
KPIs OBJECTIVOS
KPIs OBJECTIVOS KPIs OBJECTIVOS
KPIs OBJECTIVOS
KPIs ACÇÕES
KPIs ACÇÕES
KPIs ACÇÕES
KPIs ACÇÕES
Acções
Procedimentos de Adaptação necessários
Procedimentos de Adaptação necessários
Procedimentos de Adaptação necessários
CONCLUSÕES
� Contributo para uma atitude de pragmatismo operacional do plano, tendosempre como meta a efectiva implementação do mesmo
� Incorporação e destaque dado à dinâmica do processo de planeamento, aoserem introduzidas temáticas como a incerteza e a contingência mastambém ao explorar-se respostas a este atributo do processo, como foramos casos da abordagem contingencial e da avaliação do desempenho
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|CONCLUSÕES
� Reforço de uma abordagem alargada ao plano, vertido no nãodesligamento entre o plano e o contexto / ambiente específico em que seintegra
� Proposta de um modelo de programação flexível associada a um sistema deavaliação in continuum que permite, ao plano, uma reacção efectiva e umajuste às mudanças registadas no contexto em que se insere
DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
� Detalhar o funcionamento do modelo, nomeadamente através do:
- Desenvolvimento de indicadores de desempenho adequados- Estudo e proposta de mecanismos de adptação do plano
� Aplicar as componentes 2 – articulação entre programação egestão – e 3 – gestão – do modelo ao PDM de Santiago do Cacém
� Validar e ajustar o modelo para os diferentes tipos de PMOT (base
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|CONCLUSÕES
� Validar e ajustar o modelo para os diferentes tipos de PMOT (baseem casos reais)
Estes desenvolvimentos futuros só poderão contribuir para uma prática de planeamento mais eficaz e eficiente em Portugal se forem enquadrado por ...
� Alteração ao enquadramento legal
� Alteração de atitude nas entidades promotoras dos planos
DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
Proposta de Lei n.º 183/XII(3 Outubro de 2013)
Artigo 56.º - Programação da execução
Os programas e planos territoriais estabelecem a programação da respetiva execução, a qual deve conter,em função do tipo de plano ou programa a executar:
•A explicitação dos respetivos objetivos e a identificação das intervenções consideradas estratégicas ouestruturantes;
•A descrição e a estimativa dos custos individuais e da globalidade das ações previstas bem como dosrespetivos prazos de execução;
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|CONCLUSÕES
respetivos prazos de execução;
•A ponderação da respetiva sustentabilidade ambiental e social, da viabilidade jurídico-fundiária e dasustentabilidade económico-financeira das respetivas propostas;
•A definição dos meios, dos sujeitos responsáveis pelo financiamento da execução e dos demais agentes aenvolver;
•A estimativa da capacidade de investimento público relativa às propostas do plano territorial em questão,tendo em conta os custos da sua execução.
•Os elementos referidos no número anterior integram, de forma autónoma, o programa de execução e oplano de financiamento dos programas e planos territoriais.
•A programação da execução dos programas e planos territoriais estabelece as ações tendentes à suaexecução, define o modo e os prazos em que estas se processam e identifica os responsáveis pelaexecução e respetivas responsabilidades.
•São instrumentos de programação, designadamente, as unidades de execução e as operações dereabilitação urbana delimitadas pela câmara municipal nos termos previstos na lei.
A programação dos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal é obrigatoriamente inscritanos planos de atividades e nos orçamentos municipais, nos termos e condições previstos na lei.
DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
Artigo 57.º - Monitorização e avaliação
Enquadramento|Metodologia|Revisão Literatura|Caso de Estudo|Modelo|CONCLUSÕES
Artigo 57.º - Monitorização e avaliação
•Todos os programas e planos territoriais devem definir parâmetros e indicadores que permitammonitorizar a respetiva estratégia, objetivos e resultados da sua execução.
•O Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais recolhem a informação referida no númeroanterior e promovem a elaboração dos respetivos relatórios de execução, bem como a normalização defontes de dados e de indicadores comuns, no prazo e condições a definir na lei.
•A informação referida no número anterior é disponibilizada publicamente, através dos meios informáticosadequados e que promovam a interoperabilidade e a articulação a nível nacional, regional e local.
•A necessidade da alteração, revisão ou revogação de um programa ou plano territorial fundamenta-se norespetivo relatório de execução.