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CAPÍTULO 3PLANOS DIRETORES ESTRATÉGICOS
DE SãO PAULO
3.1. Plano DirEtor EStratégiCo Do muniCíPio DE São Paulo
(2002).
3.1.1. EStruturação E ContEúDo.
Ao contrário do que normalmente acontece, o Plano Diretor Estratégico do Município
de São Paulo foi elaborado em forma de projeto de lei e posteriormente transformado
em um documento técnico. Em sua introdução, fazia falta um documento que
explicitasse “o processo e o produto resultante da implementação do planejamento
urbano na gestão de São Paulo” (PDE/SEMPLA/PMSP, 2004). Era composto de textos
introdutórios, três partes relativas ao seu conteúdo e considerações finais. Contudo,
este documento escrito em português e inglês, transformou-se em uma reformatação
do texto da lei acrescido um conjunto de justificativas e explicações, tanto que a edição
foi muito pequena.
A parte A, denominou-se Fundamentos e Elaboração do PDE (Plano Diretor Estratégico),
tratando da necessidade da elaboração do novo plano e dos antecedentes históricos
e urbanísticos. Em seguida, explicitaram-se os objetivos, os quais consistiam em
abordar a cidade real, acompanhados de um conjunto de dados sobre a exclusão
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social em São Paulo. Por fim, para nesta parte do texto foram abordados os desafios
que se apresentavam para o planejamento urbano na cidade numa visão bastante
idealista.
A parte B tratava do caráter inovador do PDE, falando do processo de planejamento,
dos preceitos e dos objetivos gerais, iniciando uma vasta repetição do projeto de lei,
incluíndo as políticas públicas e as ações estratégicas, o plano urbanístico e ambiental,
bem como, da gestão democrática do planejamento urbano. E, sem se aperceber,
apesar de todo o discurso sobre a cidade real, os únicos pontos detalhados no texto
foram os que se referiam a variáveis e índices urbanísticos tradicionais, em especial
ao Coeficiente de Aproveitamento.
A parte C tratava do planejamento de São Paulo após o PDE, abordava a importância
de sua regulamentação e se iniciava pela disciplina de uso e ocupação do solo –
zoneamento. Em seguida, falava dos objetivos dos Planos Regionais Estratégicos
das Subprefeituras, do Plano de Circulação Viária e de Transportes, do Plano de
Habitação, sendo que estes dois últimos não foram transformados em lei.
Já nas considerações finais, tratava da importância do Plano Diretor para a cidade.
O plano como a própria lei apresentavam algumas contradições. Um plano diretor de
uma cidade com tanta exclusão social pode deixar para a regulamentação o plano
habitacional e de transporte? As questões relativas à drenagem e ao processo de
metropolização, lembrados na introdução, foram objeto de poucos instrumentos e
ações. E, apesar do discurso inicial relativo à cidade real, o uso e a ocupação do
solo, em especial os índices urbanísticos como o Coeficiente de Aproveitamento,
continuaram tendo fundamental importância no plano diretor, principalmente se
comparados a vários instrumentos do Estatuto da Cidade.
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3.2. lEi Do Plano DirEtor EStratégiCo Do muniCíPio DE São Paulo
(lEi 13.430 / 2002 – PDE).
3.2.1. ConCEPção, DiSCuSSão E aProvação.
Apesar da persistência das tradicionais formas de ver o planejamento urbano em São
Paulo como mecanismo de ordenação da produção do espaço construído pelo setor
privado e da preservação dos bairros nobres, o processo de elaboração do Plano
Diretor foi marcado por muitas novidades interessantes (destaques do autor).
Nabil Bonduki (2007) lembra que o planejamento urbano no Brasil percorreu um
interessante caminho de transição da ditadura militar para o regime que temos hoje,
apresentando propostas inovadoras, de políticas públicas e de participação popular,
em especial no campo da função social da propriedade urbana.
Entre estas propostas inovadoras destacam-se algumas no campo puramente
institucional que permitiram avanços. A inclusão dos dois artigos de política urbana
na Constituição Federal de 1988, embora com viés bastante anacrônico, deram,
pela primeira vez, sustentação constitucional ao planejamento urbano e à garantia
da aplicação da função social da propriedade. O Estatuto da Cidade muniu de fortes
instrumentos o direito urbanístico, embora mantivesse a atribuição ao Plano Diretor da
responsabilidade de toda a política urbana municipal.
Ainda fazendo parte desse cenário, o Plano Diretor Estratégico de São Paulo e,
posteriormente, os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, incorporaram
muitas destas propostas inovadoras tanto na sua elaboração como no seu processo
de discussão.
Entre as propostas inovadoras incorporadas pelo PDE destaca-se a inclusão e a
conceituação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade como poderá ser
observado adiante.
Conforme o próprio plano previa, a implementação dos instrumentos se daria por meio
dos Planos Regionais Estratégicos ou regulamentações específicas, portanto, o PDE
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seria a grande referência para elaboração dos instrumentos de política urbana.
O processo de discussão foi muito interessante e em alguns momentos repetiu os
graves conflitos observados por ocasião do Plano Diretor de 1991.
Um dos avanços foram os debates e as audiências públicas que, embora não tenham
mobilizado a população como esperavam os técnicos, levaram a discussão do plano
para todas as subprefeituras do município. Estas audiências públicas estavam divididas
em dois grandes grupos: os promovidos pelo Executivo antes do envio do projeto de
lei à Câmara de Vereadores e os promovidos por este legislativo (VILLAçA, 2005).
Os debates e as audiências públicas sobre o PDE foram amplamente dominados por
moradores dos bairros de renda alta (minorias dominantes) e pelos representantes do
mercado imobiliário (VILLAçA, 2005), sendo que, pelo lado da população em geral,
apenas os representantes de alguns movimentos organizados da luta por habitação
pleitearam Zonas Especiais de Interesse Social.
Pode-se acrescentar a este problema, a linguagem tecnocrata e obscura que
normalmente envolve o planejamento urbano em nosso país e o desconhecimento
da grande maioria dos participantes em relação ao significado de determinados
dispositivos legais, o que levou boa parte das discussões a uma repetição de chavões,
frases feitas e clichês jornalísticos.
Esses fatos fizeram com que as discussões se concentrassem nas regras de uso e
ocupação do solo – o zoneamento – e em especial, a redução dos coeficientes de
aproveitamentos gratuitos e a outorga onerosa do direito de construir.
Outro avanço ocorrido foi a discussão dos instrumentos do Estatuto da Cidade e sua
posterior aprovação, o que permite a sua aplicação no território do município.
É importante ressaltar a postura adotada pelo relator dos projetos na Câmara, o
vereador, arquiteto e urbanista Nabil Bonduki, que propunha somente a inclusão de
adaptações e complementações aos textos dos planos enviados pelo Executivo, o
que contornaria problemas como a impossibilidade da inclusão de muitas emendas e,
principalmente, cumprir os prazos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
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3.2.2. EStruturação E ContEúDo.
O Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo aprovado por meio da Lei nº
13.430 / 2002 é composto por cinco títulos. O primeiro, de caráter mais genérico e
teórico contém conceituação, objetivos gerais, finalidade e abrangência.
O segundo título denominado ”Das políticas públicas, objetivos, diretrizes e ações
estratégicas” contém a parte do plano destinada ao setor público municipal (VILLAçA,
2005) e consiste na tentativa de dizer que o Plano Diretor coordena e direciona as ações
de toda administração pública municipal desde a educação até o sistema funerário.
O texto desse título foi construído ao contrário, isto é, foi solicitado a cada setor da
Prefeitura que escrevesse um texto sobre o que determinava o tema do capítulo, e
posteriormente, isto foi homogeneizado e costurado produzindo um plano discurso de
quarenta e sete páginas ou cem artigos com seus parágrafos, incisos e alíneas.
Trata-se de um extenso texto semelhante ao dos superplanos diretores das décadas
de 1960 e 1970 (VILLAçA, 1999), visando demonstrar que havia integração dos
diversos setores da administração municipal através do planejamento.
Este segundo título foi estruturado em três capítulos: Desenvolvimento Econômico
e Social; Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida; e Meio Ambiente e
Desenvolvimento Urbano.
A intenção de influir todas as atividades da administração pública é levada ao extremo
quando se formulou diretrizes para, como por exemplo, agricultura urbana, segurança
e o serviço funerário.
Em função do método adotado pode-se afirmar que esta parte do Plano Diretor
estava organizada de forma semelhante à fragmentação da administração, e que sua
abrangência supera o recomendado pelo Estatuto da Cidade.
Políticas públicas, objetivos, diretrizes e ações estratégicas não estão detalhados e,
como não poderia deixar de ser, não são auto-aplicáveis, configurando-se em um
verdadeiro “plano cardápio” (VILLAçA, 2005) onde os técnicos e políticos podem
escolher as bases para seus discursos e eventualmente suas ações.
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O terceiro título denominado “Do Plano Urbanístico Ambiental” consiste num típico
plano físico territorial destinado a incluir na legislação municipal as determinações do
Estatuto da Cidade, a fornecer as regras gerais de regulação da produção privada do
espaço urbano construído e instrumentalizar juridicamente a Prefeitura para exercer
seu poder de polícia na regulação urbanística.
O primeiro capítulo do título III estabelece os elementos estruturadores do território
da cidade que foi considerado a estrutura urbana da cidade de São Paulo: redes
hídrica, viária, de transporte coletivo, eixos e pólos de centralidade, e os elementos
integradores do território: habitação, equipamentos sociais, espaços públicos, áreas
verdes, comércio, serviços e indústrias (ver Mapas 1, 2, 3 e 4; Quadros 2 e 8 da lei).
Ainda neste Capítulo I, mais uma vez, consiste em um conjunto de conceitos e intenções
que deveriam ser implementadas posteriormente ou nos Planos Regionais.
Na seqüência, o segundo capítulo, do título III, “Do uso e ocupação do solo”,
retomou o modelo de um zoneamento funcional de uso e ocupação do solo clássico,
acrescentando instrumentos urbanísticos, como Macrozoneamento, Macroáreas,
ZEIS e regularização de assentamentos precários. Além dos tradicionais conceitos e
intenções, neste capítulo, foram definidos com muita clareza as variáveis e os índices
urbanísticos que serão os mecanismos de aplicação do zoneamento. Também neste
capítulo alguns conceitos básicos foram explicitados e transcritos integralmente da Lei
13.430/2002:
“área Bruta de uma zona a sua área total, inclusive logradouros, áreas
verdes e institucionais;
área Construída Computável a soma das áreas cobertas de todos os
pavimentos de uma edificação, que são consideradas para o cálculo
do coeficiente de aproveitamento;
área Construída Total a soma das áreas cobertas de todos os
pavimentos de uma edificação;
área Construída Não Computável a soma das áreas cobertas de
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uma edificação não consideradas para o cálculo do coeficiente de
aproveitamento, nos termos dispostos na legislação pertinente;
área Líquida de uma zona a área dos lotes e glebas, excluídos
logradouros, áreas verdes e institucionais;
áreas de Intervenção Urbana porções do território de especial interesse
para o desenvolvimento urbano, objeto de projetos urbanísticos
específicos, nas quais poderão ser aplicados instrumentos de
intervenção, previstos na Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001,
— Estatuto da Cidade, para fins de regularização fundiária, execução
de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituição
de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão
urbana, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação
de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de unidades de
conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
Benefício Econômico Agregado ao Imóvel entendeu-se a valorização
do terreno decorrente da obtenção de Potencial Construtivo Adicional,
alteração de uso e parâmetros urbanísticos;
Certificado de Potencial Construtivo Adicional - CEPAC uma forma de
contrapartida financeira de outorga onerosa do potencial construtivo
adicional, alteração de uso e parâmetros urbanísticos, para uso
específico nas Operações Urbanas Consorciadas;
Coeficiente de Aproveitamento a relação entre a área edificada,
excluída a área não computável, e a área do lote podendo ser Básico
que resulta do potencial construtivo gratuito inerente aos lotes e glebas
urbanos, Máximo que não pode ser ultrapassado e Mínimo abaixo do
qual o imóvel poderá ser considerado subutilizado;
Contrapartida Financeira o valor econômico correspondente à outorga
onerosa a ser pago ao Poder Público pelo proprietário de imóvel, em
espécie ou em Certificados de Potencial Adicional de Construção -
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CEPAC;
Empreendimento de Habitação de Interesse Social correspondia
a uma edificação ou um conjunto de edificações, destinado total ou
parcialmente à Habitação de Interesse Social e usos complementares,
conforme disposto na legislação específica;
Estoque o limite do potencial construtivo adicional, definido para
distritos, áreas de operação urbana ou de projetos estratégicos ou
seus setores, passível de ser adquirido mediante outorga onerosa ou
por outro mecanismo previsto em lei;
Habitação de Interesse Social - HIS, aquela que se destina a famílias
com renda igual ou inferior a 6 (seis) salários mínimos, de promoção
pública ou a ela vinculada, padrão de unidade habitacional com um
sanitário, até uma vaga de garagem e área útil de no máximo 50m2
(cinqüenta metros quadrados), com possibilidade de ampliação
quando as famílias beneficiadas estiverem envolvidas diretamente na
produção das moradias;
Habitação de Mercado Popular – HMP, aquela que se destina a
famílias de renda igual ou inferior a 16 (dezesseis) salários mínimos
ou capacidade de pagamento a ser definida em lei específica, de
promoção privada, com padrão de unidade habitacional com até dois
sanitários, até uma vaga de garagem e área útil de no máximo 70m2
(setenta metros quadrados);
Índice de Cobertura Vegetal entendeu-se a relação entre a parte
permeável coberta por vegetação e a área do lote;
Outorga Onerosa a concessão, pelo Poder Público de potencial
construtivo adicional acima do resultante da aplicação do Coeficiente
de Aproveitamento Básico, até o limite estabelecido pelo Coeficiente
de Aproveitamento Máximo, de alteração de uso e parâmetros
urbanísticos, mediante pagamento de contrapartida financeira;
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Potencial Construtivo de um lote o produto resultante da multiplicação
de sua área pelo coeficiente de aproveitamento;
Potencial Construtivo Adicional a diferença entre o Potencial Construtivo
igual ou inferior ao Máximo e o Potencial Construtivo Básico;
Potencial Construtivo Básico de um lote o produto resultante da
multiplicação de sua área pelo Coeficiente de Aproveitamento Básico
fixado para a zona onde está localizado;
Potencial Construtivo Máximo de um lote o produto resultante da
multiplicação de sua área pelo Coeficiente de Aproveitamento Máximo,
fixado para a zona onde está localizado;
Potencial Construtivo Mínimo de um lote o produto resultante da
multiplicação de sua área pelo Coeficiente de Aproveitamento Mínimo
fixado para a zona onde está localizado;
Potencial Construtivo Utilizado de um lote a área construída
computável;
Potencial Construtivo Virtual o potencial construtivo dos imóveis de
preservação cultural e ambiental passível de ser transferido para
outras áreas, conforme o disposto em lei;
Como Promotores da Habitação de Interesse Social – HIS foram
selecionados os órgãos da administração direta, empresas de
controle acionário público, institutos previdenciários estatais,
entidades representativas dos futuros moradores ou pertencentes a
cooperativas habitacionais, conveniadas ou consorciadas com o Poder
Público, entidades ou empresas que desenvolvam empreendimentos
conveniados ou consorciados com o Poder Público para execução de
empreendimentos de Habitação de Interesse Social – HIS;
Projeto de Intervenção Urbana Estratégica território cuja localização
urbana o predispõe a receber projetos urbanísticos e a implantação
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de equipamentos capazes de dinamizar e qualificar toda a região
circunstante;
Taxa de Ocupação a relação entre a área da projeção horizontal da
edificação ou edificações e a área do lote;
Taxa de Permeabilidade é a relação entre as partes permeáveis, que
permite a infiltração de água no solo, livre de qualquer edificação, e a
área do lote;
Transferência de Potencial Construtivo o instrumento que permite
transferir o potencial construtivo não utilizado no lote ou potencial
construtivo virtual de lote ou gleba ou potencial construtivo
correspondente ao valor do imóvel ou parte deste, no caso de doação,
para outros lotes;
Coeficiente de Aproveitamento Bruto a relação entre a área construída
total de uma zona, área de intervenção ou operação urbana e sua área
bruta”.
Neste capítulo II, foram definidos e qualificados também, os instrumentos urbanísticos
do macrozoneamento e do zoneamento, sem contanto, especificar sua aplicação.
O macrozoneamento dividiu o município em duas grandes macrozonas, sendo: De
Proteção Ambiental e De Estruturação e Qualificação Urbana (ver Mapa 5 da lei).
A Macrozona de Proteção Ambiental foi dividida em três macroáreas, de proteção
integral, de uso sustentável e de conservação e recuperação (ver Mapa 5 da lei).
Nas Macroáreas de Uso Sustentável pretendia-se compatibilizar a conservação
ambiental e usos sustentáveis, e deveriam ser aplicados os seguintes instrumentos
urbanísticos: Zoneamento Ambiental, Zonas Especiais de Produção Agrícola e
Extração Mineral (ZEPAG) e Zona de Proteção Ambiental (ZEPAM), Transferência do
Direito de Construir, Termos de Compromisso Ambiental e legislação ambiental.
Já as Macroáreas de Conservação e Recuperação tinham por objetivo principal
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qualificar assentamentos habitacionais de baixa renda, que ocorreram de forma
ambientalmente inadequadas, e prevêem a utilização dos seguintes instrumentos
urbanísticos: Zoneamento Ambiental, ZEPAG e ZEPAM, Transferência do Direito de
Construir, ZEIS 4, Termos de Compromisso Ambiental e legislação ambiental.
A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana foi dividida em quatro
macroáreas, sendo: De Reestruturação e Qualificação, De Urbanização Consolidada,
De Urbanização em Consolidação, e De Urbanização e Qualificação.
As Macroáreas de Reestruturação e Requalificação incluíam principalmente o centro
metropolitano, a orla ferroviária e antigos distritos industriais, pretendendo alcançar
transformações urbanísticas como: a reversão do esvaziamento populacional, o
estímulo ao uso habitacional, à intensificação da promoção imobiliária, a melhoria
dos espaços públicos e do meio ambiente, o estímulo ás atividades de comércio e
serviços, a preservação e a reabilitação do patrimônio cultural e a reorganização da
infraestrutura. Para tanto, seriam utilizados principalmente, instrumentos urbanísticos
como: operações urbanas, edificação, utilização e parcelamento compulsórios, IPTU
progressivo no tempo, desapropriação com pagamento em títulos, ZEIS 3, transferência
do direito de construir, zoneamento de usos e ZEPEC (Zona Especial de Preservação
Cultural).
A Macroárea de Urbanização Consolidada consistia principalmente na parte do
território ocupado pela população mais rica, em processo de verticalização ou não,
com excepcionais condições de urbanização e malha viária saturada. Pretendia-se
combater estes problemas controlando o processo de adensamento construtivo e a
verticalização, por meio do maior controle dos pólos geradores de tráfego, preservação
das áreas estritamente residenciais e estímulo ao adensamento populacional em
locais próximos as redes de transportes coletivos de massa. Seriam utilizados
instrumentos urbanísticos, como outorga onerosa, zoneamento de uso, planos de
bairros e requalificação de centros de bairros.
A Macroárea de Urbanização em Consolidação consistia majoritariamente na parte do
território já urbanizada que requer qualificação, tratava-se de uma situação intermediária
entre as Macroáreas de Urbanização Consolidada e de Urbanização e Qualificação.
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Nesta macroárea, tinha-se o objetivo de estimular a ocupação do território e as ofertas
de emprego por meio do incentivo à produção imobiliária para população de baixa
renda, bem como, ampliação e consolidação da infraestrutura urbana e promoção de
atividades produtivas. Seriam utilizados, prioritariamente, instrumentos urbanísticos,
como edificação, utilização e parcelamento compulsórios, IPTU progressivo no tempo,
desapropriação com pagamento em títulos, outorga onerosa do direito de construir
adicional, ZEIS 1 e 2, direito de preempção, zoneamento de usos, usucapião, projetos
estratégicos, planos de bairros e áreas de intervenção urbana (AIU).
A Macroárea de Urbanização e Qualificação consistia no território periférico ocupado
majoritariamente pela população de baixa renda com infraestrutura urbana incompleta,
deficiência de serviços e equipamentos urbanos, baixas taxas de emprego e forte
concentração de loteamentos irregulares e favelas. Nesta macroárea, objetivou-se
promover a urbanização e regularização de assentamentos habitacionais precários,
completar a estrutura viária, criação de centralidades e espaços públicos e gerar
empregos. Seriam utilizados, prioritariamente, instrumentos urbanísticos, como ZEIS 1
e 2, outorga onerosa do direito de construir adicional, direito de preempção, usucapião,
parques lineares, eixos e pólos de centralidade, prioridade no FUNDURB, Centros de
Educação Unificados (CEU) e áreas de intervenção urbana (AIU).
O zoneamento, principalmente na Macrozona de Estruturação e Qualificação, foi
composto por zonas de uso tradicionais muito semelhantes a legislação anterior e
zonas especiais. Estabeleceu também, condições limites para o índice urbanístico
Coeficiente de Aproveitamento, apresentados no quadro abaixo.
Zonas de uso tradicionais:
ZONA Sigla CA mínimo CA básico CA máximo
Estritamente Residencial (ZER) 0,05 1,00 1,00
Industrialização em reestruturação (ZIR) 0,10 1,00 2,50
Mista (ZM) 0,20 1,00 1,00 a 4,00
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As zonas de uso tradicionais foram subdivididas na Lei 13.885/2004 que, além dos
Planos Regionais Estratégicos, continha complementações e regulamentações do
PDE. E, é importante constatar que as variáveis e os índices urbanísticos adotados
guardavam uma relação muito estreita com o zoneamento anterior.
As ZER foram compostas principalmente pela Z1 e parte das Z9, Z17, Z18 e Z2
da legislação anterior. Já as ZIR foram definidas a partir das Z6 e Z7, também da
legislação anterior.
As ZM, zona de uso que ocupou a maior parte do território da Macrozona de
Estruturação e Qualificação, corroborando com a confirmação da hipótese deste
trabalho, teve seus coeficientes de aproveitamento básico e máximo variando da
mesma maneira do zoneamento anterior. Em geral, as antigas Z2, algumas Z8, Z9,
Z11, Z13, Z17, Z18, e Z19 receberam CA básico 1,0; as Z3, Z4, Z5, algumas Z8,
Z10, Z8 e Z8 CR3 receberam CA básico 2,0; as Z11, Z13, Z17, e Z18 receberam CA
máximo 2,0; algumas Z2 e Z8 receberam CA máximo 2,5 e as Z3, Z4, Z5, algumas Z8,
Z10, Z12, Z19 e Z8 CR3 receberam CA máximo 4,0.
A diferença entre o CA básico e CA máximo é que este último pode ser atingido
utilizando a outorga onerosa do direito de construir adicional.
É importante ressaltar ainda, que após muita discussão com os agentes do mercado
imobiliário, foram criados mecanismos de transição para a redução de coeficientes
de aproveitamento básico e máximo prevista em lei, coeficientes estes que eram
anteriormente gratuitos e maiores.
Observando mais atentamente estas informações, pode-se afirmar que todo este
discurso técnico serviu para introduzir a outorga onerosa do direito de construir
adicional e reduzir os coeficientes de aproveitamento básicos de algumas zonas,
geralmente próximas a uma ZER. Pode-se afirmar que o PDE teve uma proposta
estrutural inicial que consistia na verticalização e no adensamento através das ZM3,
das operações urbanas e das áreas de Intervenção Urbana, principalmente nas
áreas próximas dos grandes eixos de transportes combatendo o adensamento e a
verticalização no restante da cidade. Posteriormente, esta proposta foi comprometida
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em sua regulamentação.
Aparentemente existe aí uma contradição entre o discurso de evitar que a cidade
se expanda indefinidamente e a utilização de instrumentos, variáveis e índices
urbanísticos contrários á verticalização.
Outra afirmação que se pode fazer consiste na crença que por meio do controle da
densidade construtiva (Coeficiente de Aproveitamento) poderão ser enfrentados os
problemas da cidade.
As zonas de uso especiais criadas foram a Zona Especial de Preservação Ambiental
(ZEPAM); a Zona Especial de Preservação Cultural (ZEPEC) muito semelhante á
antiga Z8-200; Zonas Especiais de Produção Agrícola e Extração Mineral (ZEPAG) uma
espécie de zona rural; e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Com exceção
das ZEIS a própria denominação das zonas especiais esclarece seus objetivos e seus
papeis no plano.
As ZEIS (Zona Especial de Interesse Social) são porções do território destinado à
produção, recuperação e regularização de habitações de interesse social e consistem
na grande novidade do planejamento urbano do Município, e foram divididas e quatro
tipos, as definições abaixo foram retiradas sem alteração do texto do PDE:
“ZEIS 1 - áreas ocupadas por população de baixa renda, abrangendo
favelas, loteamentos precários e empreendimentos habitacionais
de interesse social ou do mercado popular, em que haja interesse
público expresso por meio desta lei, ou dos planos regionais ou de lei
especifica, em promover a recuperação urbanística, a regularização
fundiária, a produção e manutenção de Habitações de Interesse Social
– HIS, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos,
serviço e comércio de caráter local;
ZEIS 2 – áreas com predominância de Glebas ou terrenos não
edificados ou subutilizados, conforme estabelecido nesta lei,
adequados à urbanização, onde haja interesse público, expresso por
meio desta lei, dos planos regionais ou de lei especifica, na promoção
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de Habitação de Interesse Social - HIS ou do Mercado Popular – HMP,
incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos, serviços
e comércio de caráter local;
ZEIS 3 – áreas com predominância de terrenos ou edificações
subtilizados situados em áreas dotadas de infraestrutura, serviços
urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos
desta natureza, onde haja interesse público, expresso por meio desta
lei, dos planos regionais ou de lei especifica, em promover ou ampliar
o uso por Habitação de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular -
HMP, e melhorar as condições habitacionais da população moradora;
ZEIS 4 – Glebas ou terrenos não edificados e adequados à
urbanização, localizados em áreas de proteção aos mananciais, ou
de proteção ambiental, localizados na Macro-área de Conservação
e Recuperação, destinados a projetos de Habitação de Interesse
Social promovidos pelo Poder público, com controle ambiental, para o
atendimento habitacional de famílias removidas de áreas de risco e de
preservação permanente, ou ao desadensamento de assentamentos
populares definidos como ZEIS 1 por meio desta lei, ou dos planos
regionais ou de lei, e situados na mesma sub-bacia hidrográfica objeto
de Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais”.
Foram definidos critérios para vários instrumentos, variáveis e índices urbanísticos, no
que se referia a parcelamento do solo, transferências de potencial construtivo, planos
de urbanização, habitações de interesse social (HIS), habitações de mercado popular
(HMP), condições para licenciamento e até demolições, sendo que o único índice
urbanístico detalhado suficientemente foi o Coeficiente de Aproveitamento, o que só
confirma a hipótese deste trabalho.
Muitos técnicos em planejamento, na Prefeitura e fora dela, pareciam acreditar que
a população de baixa renda passaria, uma vez aprovado o plano, a obedecer aos
instrumentos, variáveis e índices urbanísticos somente em razão do PDE ter criado
as ZEIS.
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Apresentada toda a estrutura da parte físico-territorial do PDE, foram explicitadas
em seguida, as diretrizes para revisão da legislação de uso e ocupação do solo que
deveria constar dos planos regionais ou de legislação específica.
A nova legislação deveria garantir o cumprimento da função social da propriedade
em relação às condições físicas, ambientais, paisagísticas, de acesso, infraestrutura
urbana, parcelamento e uso do solo e volumetria das edificações.
Deveriam ser estrategicamente tratados pelo plano, índices e as variáveis como:
parcelamento do solo, densidades construtivas, densidades demográficas, volumetria,
gabarito das edificações, relação entre espaços públicos e privados, movimento de
terra e uso do subsolo, circulação viária, pólos geradores de tráfego e estacionamentos,
insolação, aeração, permeabilidade do solo e cobertura vegetal significativa, usos e
atividades, funcionamento das atividades incômodas e áreas “non aedificandi”.
Os usos e atividades deveriam ser classificados em residenciais e não residenciais
e estes em usos não incômodos, incômodos compatíveis com os usos residenciais e
incômodos incompatíveis com usos residenciais, obedecendo alguns instrumentos,
índices e variáveis tais como: impacto urbanístico - sobrecarga na capacidade de
suporte da infraestrutura instalada ou alteração negativa da paisagem urbana; poluição
sonora - geração de impacto sonoro no entorno próximo pelo uso de máquinas,
utensílios ruidosos, aparelhos sonoros ou similares, ou concentração de pessoas
ou animais em recinto fechado; poluição atmosférica - uso de combustíveis nos
processos de produção ou lançamento de material particulado inerte na atmosfera
acima do admissível; poluição hídrica-geração de efluentes líquidos incompatíveis ao
lançamento na rede hidrográfica ou sistema coletor de esgotos ou poluição do lençol
freático; poluição por resíduos sólidos - produção, manipulação ou estocagem de
resíduos sólidos com riscos potenciais para o ambiente e a saúde pública; vibração -
uso de máquinas ou equipamentos que produzam choque ou vibração sensível além
dos limites da propriedade; periculosidade - atividades que apresentam risco ao meio
ambiente e a saúde humana, em função da radiação emitida, da comercialização, uso
ou estocagem de materiais perigosos compreendendo explosivos, gás liquefeito de
petróleo GLP, infláveis e tóxicos, conforme normas que regulem o assunto; e geração
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de tráfego - pela operação ou atração de veículos pesados, como caminhões, ônibus
ou geração de tráfego intenso, em razão do porte do estabelecimento, da concentração
de pessoas e do número de vagas de estacionamento criadas.
A legislação de parcelamento do solo, por sua vez, deveria considerar algumas
características, como topografia, declividade e situação do terreno, ou seja, em áreas
de várzea, à meia encosta e em topo de morro, drenagem das águas pluviais, em
área inundável, “non aedificandi” ou necessária à recuperação ambiental do entorno
da Rede Hídrica Estrutural, e características do solo quanto à sua permeabilidade,
erodibilidade, nível do lençol freático e outros aspectos geotécnicos. E também,
deveriam ser observadas as condições atmosféricas, as correntes aéreas e a
formação de ilhas de calor, existência de vegetação arbórea significativa e áreas
de ocorrências físicas, paisagísticas, elementos isolados ou de paisagens naturais,
espaços construídos isolados ou padrões e porções de tecidos urbanos que mereçam
preservação por suas características, excepcionalidade ou qualidades ambientais.
Finalmente, tentando evitar que o plano fosse acusado de não reconhecer a cidade
real dos assentamentos populares e suas irregularidades foi prevista uma pequena
seção que tratou das diretrizes para regularização dos assentamentos precários,
conjuntos habitacionais, loteamentos e edificações.
O terceiro capítulo, do título III, como um verdadeiro Plano Cardápio (VILLAçA,
1999), trata do cumprimento do estabelecido pela Política Nacional de Meio Ambiente
e no Estatuto da Cidade, isto é, a inclusão e a definição dos seus instrumentos no
Plano Diretor (41 instrumentos), independentemente da sua implementação. Foram
estabelecidas algumas condições básicas para futuras aplicações: Disciplina do
parcelamento, uso e da ocupação do solo; Gestão orçamentária participativa; Planos
Regionais; Planos locais de bairro; Programas e projetos elaborados em nível local;
Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo;
Contribuição de melhoria; Incentivos e benefícios fiscais e financeiros; Desapropriação;
Servidão e limitações administrativas; Tombamento e inventários de imóveis, conjuntos
urbanos, sítios urbanos ou rurais, acompanhados da definição das áreas envoltórias de
proteção e instituição de zonas especiais de interesse social; Concessão urbanística;
97
Concessão de direito real de uso; Concessão de uso especial para fim de moradia;
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; Consórcio imobiliário; Direito
de superfície; Usucapião especial de imóvel urbano; Direito de preempção; Outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso; Transferência do direito de
construir; Operações urbanas consorciadas; Regularização fundiária; Assistência
técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
Referendo popular e plebiscito; Relatórios de Impacto Ambiental e de Impacto de
Vizinhança; Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB); Negociação e acordo
de convivência; Licenciamento ambiental; Avaliação dos impactos ambientais;
Certificação ambiental; Termo de Compromisso Ambiental; Termo de Ajustamento de
Conduta; Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; Plano de
Circulação Viária e Transporte; Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; Criação de espaços
territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Municipal, como áreas de
proteção ambiental e reservas ecológicas; Sistema Municipal de Informações sobre o
meio ambiente; Relatório de Qualidade do Meio Ambiente e Zoneamento Ambiental.
Diferentemente das disposições do capítulo anterior, pouca coisa foi aplicada até os dias
de hoje, mesmo porque, alguns desses instrumentos dependem de lei específica.
Individualmente ou em grupos por afinidades estes instrumentos foram conceituados
e listados (preempção, parques lineares, caminhos verdes, piscinões, centralidades,
CEU e AIU), mas, como não poderia deixar de ser, os instrumentos que alteravam
os coeficientes de aproveitamento básico e máximo (outorga onerosa do direito de
construir, transferência do direito de construir e operações urbanas) foram muito
detalhados com definições, quantificações e fórmulas de aplicação.
O título IV tratava da gestão democrática do sistema de planejamento e foi composto
em capítulos sobre gestão democrática do sistema de planejamento urbano, sistema
municipal de informações, processo de planejamento urbano municipal e participação
popular.
No processo de planejamento urbano municipal foi elencado o conjunto de mecanismos
98
de regulamentação do PDE, sendo que pouco foi aplicado até os dias de hoje, como
código de posturas, lei para projetos de intervenção urbana, lei de zoneamento ambiental,
leis específicas para novas Operações Urbanas Consorciadas, Plano de Recuperação
das áreas Verdes e Fundos de Vales, regulamentação do parcelamento compulsórios
e das áreas usucapidas, regulamentação do Termo de Compromisso Ambiental e
regulamentação dos procedimentos para avaliação ambiental estratégica.
Foram implementados, total ou parcialmente, os aspectos técnicos das HIS e HMP, a
aplicação da outorga onerosa e a disciplina de uso e ocupação do solo, bem como,
os Planos Regionais, o Plano de Circulação Viária e de Transportes e o Plano de
Habitação, sendo que os dois últimos não foram transformados em lei.
Também alguns aspectos relativos à participação popular foram implementados,
principalmente em razão dos esforços dos movimentos populares de luta por moradia
e da própria Secretaria de Habitação da Prefeitura. Estes instrumentos consistiam
em Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano; Assembléias Regionais de
Política Urbana; Conselho Municipal de Política Urbana; Audiências Públicas; iniciativa
popular de projetos de lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
conselhos reconhecidos pelo Poder Executivo Municipal; assembléias e reuniões de
elaboração do Orçamento Municipal; programas e projetos com gestão popular, e
comissão de legislação participativa.
Com a troca de gestão em 2005, o comprometimento da Prefeitura com os movimentos
de luta por moradia arrefeceu e, conseqüentemente, a importância destes instrumentos
todos diminuiu, o que demonstra que a gestão do planejamento urbano pode ter rumos
diferentes conforme sua orientação política, mesmo que conte com instrumentos
urbanísticos semelhantes, o que não acontece com o tema parcelamento, uso e
ocupação do solo.
99
3.3. PlanoS rEgionaiS EStratégiCoS DaS SubPrEfEituraS
(lEi 13.885/04 - PrE).
3.3.1. ConCEPção, DiSCuSSão E aProvação.
Provavelmente em razão do pouco tempo decorrido desde a sua promulgação, pouco
se escreveu sobre os Planos Diretores de São Paulo, especialmente sobre os Planos
Regionais Estratégicos das Subprefeituras, mas o processo de descentralização das
intervenções de agentes sociais e econômicos provocou a discussão da cidade nos
mais longínquos bairros.
Segundo Flávio Villaça os
“[...] contratempos (na aprovação da lei) constituíram, sem dúvida, uma
rica e variada experiência prática de planejamento, de participação
popular e de promoção de debates públicos, tanto por parte da
Prefeitura e do Poder Judiciário, como por parte da pequena parcela da
sociedade organizada que deles participou” [...] “se não considerarmos
a Guerra do Coeficiente Um (1), os Planos Regionais despertaram
muito mais interesse na população” (VILLAçA, 2005, pg. 24).
Nabil Bonduki, relator dos dois projetos de lei na Câmara de Vereadores acrescenta
que
“[...] um grande desafio é a descentralização do planejamento, que
se (concretizou e se) concretizará com a formulação dos Planos
Regionais, Planos de Bairros e Planos das ZEIS. Com ela, regiões que
nunca foram objeto de ordenação pública ou privada, em particular a
periferia, poderão ter seu desenvolvimento planejado, com a definição
de prioridades e com ganhos de qualidade de vida dos moradores”
(Bonduki, 2007, pg. 241).
Antes do processo de discussão e aprovação, foram montadas equipes de planejamento
nas subprefeituras e até contratados consultores, para elaborar juntamente com o
100
representante da equipe da Secretaria do Planejamento, a proposta inicial para cada
Plano Regional.
O balizamento para a elaboração dos planos foi sendo construído ao longo do processo
o que resultou em problemas, como abordagens diferentes para as mesmas questões
e a manutenção do discurso do controle pela máquina burocrática da produção do
espaço construído.
3.3.2. EStruturação E ContEúDo.
Embora seja denominado de Planos Regionais Estratégicos, o projeto de lei
era composto de três partes bem distintas. A primeira consistiu em correções e
complementações do Plano Diretor Estratégico, a segunda especificamente os Planos
Regionais e a terceira a regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo.
A primeira parte, composta por seis títulos, denominada “Normas Complementares
ao Plano Diretor Estratégico”, contém inicialmente um vasto glossário com mais de
cinqüenta itens.
Nos quatro primeiros capítulos do Título I, complementaram-se os conceitos, diretrizes
e componentes das redes estruturais hídrico-ambiental, viária, transportes coletivos e
centralidades, sem acrescentar qualquer tipo de aplicabilidade.
O Título II tratou dos elementos integradores acrescentando diretrizes e detalhes
sobre políticas sociais, espaços públicos, áreas verdes (de preservação integral,
de utilização sustentável ou de especial interesse) e função social da propriedade
(parcelamento, edificação e utilização compulsórios).
O Título III corrigiu aspectos gerais relativos às normas de uso e ocupação do solo
onde se destaca a mudança da denominação das Zonas Industriais em Reestruturação
(ZIR) para Zonas Predominantemente Industriais (ZPI) reparando um erro conceitual,
pois boa parte das áreas fabris em São Paulo permanecia com estabelecimentos em
atividade.
O Título IV tratou de complementar, detalhar e revisar as determinações sobre alguns
101
instrumentos urbanísticos, como outorga onerosa e transferência do direito de construir,
áreas de intervenção urbanística (AIU) e seus planos urbanísticos específicos, bem
como, o Fundo Municipal de Urbanização (FUNDURB) e a concessão urbanística.
O Título V fez pequenas revisões no texto sobre gestão democrática. E, o Título VI
contemplou as competências das subprefeituras e dos conselhos de representantes,
que teria a atribuição de propor projetos estratégicos, planos de bairro e de ação
locais que abordem infraestrutura urbana, equipamentos e espaços públicos, controle
do tráfego, diretrizes viárias, mobilidade de pedestres e deficientes físicos, limpeza,
arborização, segurança, qualidade ambiental de áreas residenciais e moradores
de rua. Os conselhos de representantes até os dias de hoje ainda não foram
implementados.
O discurso continua repetindo contradições claras, por exemplo, com o incentivo aos
usos mistos ao mesmo tempo em que propõe o isolamento de bolsões residenciais.
A Parte II trata especificamente dos Planos Regionais Estratégicos (PRE) e contemplam
quase todas as grandes novidades propostas no Sistema de Planejamento Municipal,
por exemplo, os Planos Regionais Estratégicos para cada uma das trinta e uma
subprefeituras e as orientações para estes planos regionais segundo a divisão da
cidade em cinco grandes regiões (norte, sul leste, oeste e centro).
O Título I da Parte II estabelece a conceituação, a abrangência e a finalidade dos
Planos Regionais Estratégicos (PDE) das Subprefeituras afirmando que estes faziam
parte do Plano Diretor Estratégico (PDE).
O Título II da parte II definiu as políticas públicas regionais, seus princípios gerais com
ênfase ao desenvolvimento econômico, desenvolvimento urbano, desenvolvimento
ambiental e qualidade de vida. As orientações e, mais uma vez, os objetivos não
apresentaram relações diretas com o discurso dos princípios gerais, concentrando-
se em enormes listagens de intervenções na rede viária estrutural, de intervenções
urbanísticas (áreas de Intervenção Urbana, Projetos Especiais de Intervenção Urbana
e Operações Urbanas), de algumas raras propostas para o transporte público para
cada uma das cinco grandes regiões e um programa de desenvolvimento na região
102
leste.
As listagens de intervenções na rede viária foram produzidas seguindo o processo
metodológico adotado na elaboração do PDE e dos PRE, solicitando aos órgãos
setoriais da Prefeitura que contribuíssem com as respectivas propostas. Estas
propostas foram levadas às audiências públicas e posteriormente incluídas no texto
do projeto de lei.
A ausência de orientações no que tange a transporte coletivo e a habitação social
decorreu do fato destes temas terem sido objeto de planos específicos.
Os instrumentos de intervenção urbanística consistiam na idéia de dar diretrizes ao
desenvolvimento urbano, mais uma vez, através da regulação da produção do espaço
construído, da densidade construtiva por meio de variáveis e índices urbanísticos.
Para a região norte foram formulados doze objetivos, oito intervenções viárias, alguns
instrumentos de intervenção urbanística e nenhum relativo a transporte público. Nas
intervenções urbanísticas destacaram-se as AIU do Rodoanel e dos parques lineares,
as OU Carandiru / Vila Maria e Diagonal Norte ao longo da linha ferroviária.
Para a região leste foram dezesseis objetivos, oito intervenções viárias e nenhuma em
relação ao transporte público. Quanto às intervenções urbanísticas foram incluídas as
OU Diagonal Sul ao longo da linha ferroviária, Rio Verde – Jacu Pêssego no extremo
da região e Amador Bueno, e também a AIU Celso Garcia que posteriormente tornar-
se-ia uma proposta de operação urbana.
Além disso, foram previstas ações estratégicas que reuniram algumas das grandes
demandas da população como: A ampliação da implementação do Parque do Carmo, a
criação de um campus da USP na região e do Projeto de Desenvolvimento Econômico
Leste (PRODEL).
O PRODEL foi uma continuidade de uma das poucas tentativas concretas de se fazer
planejamento urbano em São Paulo. No PD / 71 foi prevista para o PRODEL uma
espécie de pólo industrial, que na lei de Zoneamento foi tratado como Z7 – Zona
Exclusivamente Industrial – porém, nenhuma outra medida indutora foi tomada. Na
103
gestão da Prefeita Luiza Erundina (1989-1992) o projeto foi ampliado para o que se
denominou Pólo de Desenvolvimento da Zona Leste, mas também não saiu do papel.
Na gestão do Prefeito Paulo Maluf (1993-1996) foi aberta a Avenida Jacu – Pêssego
que rasga a região leste de norte a sul, porém as duas ligações prioritárias (ao sul
ligando com os municípios do ABC e ao norte com Guarulhos) não foram executadas
na época. O projeto PRODEL foi novamente ampliado e retomado na gestão da
Prefeita Marta Suplicy (2001-2004), as obras foram reiniciadas ao mesmo tempo em
que estudos e medidas indutoras começaram a prosperar. Com a mudança de prefeito
o projeto foi novamente relegado a um segundo plano.
O pressuposto básico que está por trás destes esforços consiste na tentativa de inverter
a tendência de bairros dormitórios que persiste em toda a região leste a partir do
Tatuapé, por meio do incremento, do dinamismo econômico e da criação de empregos
na própria região.
O PRODEL previa Operação Urbana como mudanças nas variáveis e nos índices
urbanísticos, mas somente como mecanismos de implementação de políticas públicas
mais abrangentes, e não com a compreensão de que o planejamento se restrinja ao
zoneamento.
Para a região sul foram formulados cinco objetivos, sete diretrizes e intervenções
na rede viária estrutural. Quanto ao transporte coletivo foi dada ênfase ao que se
denominou AIU 23 de Maio, que previa um corredor de ônibus desde o centro da
cidade e alterações nas variáveis e nos índices urbanísticos ao longo do traçado.
Foram incluídas a OU água Espraiada (já então vigente), a AIU do Aeroporto de
Congonhas e de seu entorno e ainda a AIU Vila Andrade / Paraisópolis (a maior favela
da região).
Nos instrumentos urbanísticos de intervenção propriamente ditos não consta nada
relativo à proteção e recuperação dos mananciais.
Para a região oeste foram formulados onze objetivos, nenhuma diretriz, nada para
o transporte coletivo, três intervenções viárias e uma vasta coleção de propostas de
intervenção urbanísticas, pois nesta região existem grandes interesses do mercado
104
imobiliário. Foram incluídas as Operações Urbanas água Branca e Faria Lima (já
vigentes na época), Diagonal Norte, Vila Leopoldina e Vila Sonia, a AIU Rodoanel
e outras AIU que tratariam dos conflitos entre o tráfego de veículos e os bairros
residenciais.
Para o a região central não existiram diretrizes e sim oito objetivos, três intervenções
viárias, nada a respeito de transporte coletivo e três instrumentos de intervenção
urbanística, a OU Centro (já vigente), o Programa de Reabilitação da área Central e o
projeto Monumenta com parceiros das outras esferas governamentais e financiamento
estrangeiro.
3.3.3. oS PlanoS rEgionaiS.
Foram elaborados trinta e um planos regionais estratégicos, um para cada subprefeitura:
Aricanduva; Butantã; Campo Limpo; Casa Verde / Cachoeirinha; Cidade Ademar;
Cidade Tiradentes; Ermelino Matarazzo; Freguesia / Brasilândia; Guaianases;
Ipiranga; Itaim Paulista; Itaquera; Jabaquara; Lapa; M. Boi Mirim; Mooca; Parelheiros;
Penha; Perus; Pinheiros; Pirituba; Santana / Tucuruvi; Santo Amaro; São Mateus; São
Miguel; Sé; Socorro; Tremembé / Jaçanã; Vila Maria / Vila Guilherme; Vila Mariana;
Vila Prudente / Sapopemba.
Cada Plano Regional Estratégico foi formado pelo texto do plano propriamente dito,
com cinco mapas e sete quadros que podiam ser desagregados em vários outros
quadros à medida que a especificidade exigia.
Os textos dos planos regionais estratégicos seguiram uma estruturação básica,
exposta a seguir:
Políticas Públicas Regionais (Objetivos da Política de Desenvolvimento Urbano •
e Ambiental da Região; para o Desenvolvimento Econômico e Social; para o
Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida; e para o Desenvolvimento Urbano
com Qualidade Ambiental;
Plano Urbanístico-Ambiental;•
105
Elementos Estruturadores (Redes Estrutural Hídrica Ambienta; Viária Estrutural; •
Estrutural de Transporte Público; e Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidade;
Elementos Integradores (Uso e Ocupação do Solo);•
Macrozonas (Proteção Ambiental; e Estruturação e Qualificação Urbana);•
Zonas de Uso (Exclusivamente Residenciais – ZER; Zonas Predominantemente •
Industriais – ZPI; Zona Mista – ZM; Zonas de Centralidade – ZC; e Zonas Especiais);
Instrumentos de Gestão Urbana Ambiental (Instrumentos Urbanísticos; Direito de •
Preempção; Outorga Onerosa do Direito de Construir; Transferência do Direito de
Construir; e áreas de Intervenções Urbanas).
Os mapas abordavam sempre cinco temas. O primeiro apresentava a Rede Hídrica
Estrutural, o segundo a Rede Viária Estrutural, o terceiro a Rede de Transporte
Coletivo, o quarto Uso do Solo que consistia no zoneamento funcional propriamente
dito e o quinto Desenvolvimento Urbano que localizava nos mapas os instrumentos de
política urbana e algumas diretrizes (Anexo mapas / PRE).
Os quadros tratavam de elementos que necessitavam de descrição, como parques
lineares ao longo da rede estrutural hídrica ambiental, a Rede Viária Estrutural, a
Rede Estrutural de Transporte Público, zonas e macroáreas, perímetros das AIU, áreas
sujeitas a direito de preempção, e finalmente as características de aproveitamento,
dimensionamento e ocupação de lotes que consistiam nas variáveis e nos índices
urbanísticos que juntamente com o mapa de uso do solo dão corpo ao zoneamento
funcional.
Destaca-se o grau de detalhamento e aplicabilidade entre os mapas e os quadros que
integram o zoneamento.
Como são muitas as subprefeituras, serão analisados três casos que podem ser
considerados representativos de interesses diferentes do mercado imobiliário e que
poderão ser comparados mais facilmente com a aplicação da legislação anterior.
O primeiro caso analisado foi o PRE da Subprefeitura de Pinheiros, no quadrante
106
sudoeste da cidade, provavelmente a menina dos olhos do mercado imobiliário. Em
seguida, foi analisado o PRE de São Miguel Paulista, na região leste, predominantemente
residencial, antigo pólo industrial e onde começava o mercado imobiliário a agir mais
fortemente à época da elaboração do plano. E, por último foi analisado o PRE da
Subprefeitura de Campo Limpo ao sul do município, região vizinha a ocupações ás
margens da Represa de Guarapiranga, formada principalmente por loteamentos
irregulares que se tornaram bairros dormitórios para a população de baixa renda e,
com porções do território dentro das áreas de Proteção dos Mananciais.
Ressalta-se também, que no processo de escolha dos PRE, foram levadas em
consideração experiências profissionais e pessoais, como por exemplo, a participação
direta do autor na elaboração do Plano da Região Administrativa de São Miguel /
Ermelino Matarazzo na década de 1980.
a) PrE SP Pinheiros
O PRE SP Pinheiros, seguindo a estruturação já apresentada, teve início mais uma
vez, com um imenso conjunto de políticas, objetivos e diretrizes, a maioria destinada ao
poder público sem orientações para sua aplicação. Como a Subprefeitura de Pinheiros
engloba boa parte dos bairros de moradia da população mais rica da cidade, estes
textos apresentavam contradições em relação aos seus objetivos, pois ao mesmo
tempo que tenta ter um caráter social, inclui afirmações excludentes, tais como: limitar
o uso do solo, estimular bolsões residenciais fechados, requalificar ruas que foram de
comércio de luxo e controlar a instalação de atividades.
O Título II deste PRE, Plano Urbanístico e Ambiental, destinava-se a relacionar o
discurso do PDE com a regulação do uso do solo. Possuía uma parte introdutória que
tratava dos elementos estruturadores e integradores.
A Rede Hídrica Ambiental acrescida dos parques e dos caminhos verdes foram
descritos por meio do Mapa 1 e dos Quadros 1, 1A, 1B, 1C, tendo sido estabelecidas
genericamente metas de implantação até 2012. Também, estabelecia diretrizes para
áreas de risco geológico, para permeabilidade e ajardinamento dos lotes (Anexo
mapas e quadros / PRE).
107
A Rede Viária Estrutural e Local descrita no Mapa 2 e no Quadro 3, além dos aspectos
gerais tratou de conflitos entre a preservação das ZER e das vias coletoras, bem como,
do transporte coletivo nas vias estruturais tipo N3. E, ainda descreve um conjunto de
ciclovias no Quadro 2C (Anexo mapas e quadros / PRE).
No que tange à Rede Estrutural de Transporte Público, a descrição está no Mapa
3 e no Quadro 3, e constava a exigência de audiências públicas e de Relatórios de
Impacto para a implantação de corredores de ônibus, reiterando a supremacia do
tema uso do solo sobre os demais interesses da população da cidade.
Quanto á Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidade descrita no Mapa 4,
por meio das zonas de centralidade, e nos Quadros 4D, 4E e 4F, foram explicitadas
algumas diretrizes no sentido de requalificar centralidades consolidadas, promover a
diversidade de usos, regular o uso do solo e promover a produção de HIS e HMP.
O Título III, muito mais detalhado, tratava prioritariamente da regulação da construção
de edificações e preservação de bairros residenciais da população de alta renda.
Tinha início, continuando o esforço de dar coerência organizacional, com a constatação
que todo o território da Subprefeitura de Pinheiros estava incluído na Macrozona de
Estruturação e Qualificação Urbana e que seriam adotados quatro tipos de zona de
uso ZER, ZM, ZC e ZPI, além das zonas especiais ZEPEC e ZEIS.
Dentro da macrozona eram encontradas as Macroáreas de Reestruturação e
Requalificação Urbana e a de Urbanização Consolidada (ver Mapa 5 / PRE SP
Pinheiros).
Para a Macroárea de Urbanização Consolidada, com exceção das áreas de operações
urbanas, foi previsto a regulação do adensamento, da verticalização, das atividades
geradoras de tráfego e da saturação viária, bem como, da preservação das áreas
estritamente residenciais e das áreas verdes.
Finalmente, o texto atinge o ponto que interessa mais diretamente a esta pesquisa,
o zoneamento. Nesta parte do PRE SP Pinheiros se concentrou a maior parte dos
instrumentos, das variáveis e dos índices urbanísticos e, portanto, tratava-se da parte
108
mais detalhada e autoaplicável.
O texto consistiu, principalmente, em repetir as definições das zonas de uso (variável
urbanística territorial), e permitir a compreensão do Quadro 4 e do Mapa 4 onde
estavam delimitadas no território as zonas de uso.
É incorreto afirmar que o zoneamento se resume a este capítulo, pois as localizações
que interessam ao mercado imobiliário também dependem da largura das ruas, da
hierarquia viária, e dos níveis de incomodidade do uso também tratadas em outras
partes do plano (Anexo mapas e quadros / PRE).
Na abordagem das zonas estritamente residenciais, ZER 1, 2 e 3, que correspondem
às antigas Z1, partes das Z10, Z11, Z12, Z13, Z17 e Z18, é retomada a recorrente
incorreção de confundir densidade construtiva com densidade populacional. Esta
aparente confusão constituiu-se em um dos principais pilares do planejamento urbano
em São Paulo, pois permite afirmar que o controle da densidade populacional pode
ser feito por meio do controle da área construída.
Sobre os bairros jardins, denominado Mancha Verde Central Metropolitana pelo PRE,
foi reiterado que as restrições convencionais dos loteamentos têm supremacia sobre
a lei, desde que sejam mais restritivas com exceção do uso do solo, como já previa a
legislação anterior.
Logo a seguir, abordava um dos problemas políticos do planejamento urbano que
consiste no uso e ocupação do solo ao longo das vias de tráfego carregado quando
estas passavam dentro dos bairros jardins. Estas vias foram designadas nestes casos
como ZCL z I e II, e correspondiam aos antigos corredores CR 1 I e II, praticamente
repetindo o texto da legislação anterior atendendo aos interesses dos moradores
destes bairros, negando enxergar a realidade dos usos irregulares de estabelecimentos
comerciais e de prestação de serviços que ali se localizaram.
Continuando, tratou das Zonas Predominantemente Industriais (ZPI) acrescentando
que as determinações da Operação Urbana Consorciada água Espraiada tem
supremacia sobre as determinações do plano.
109
As Zonas Mistas que foram desagregadas em ZM 1, 2, 3a e 3b, isto é, de baixa,
média e alta densidades, receberam valorações diferentes para variáveis e índices
urbanísticos estabelecidos no Quadro 4 e complementados em outros quadros.
Novamente atendendo ao interesse dos moradores dos bairros jardins de combater a
verticalização, as Zonas de Centralidade Polar (ZCP) que coincidiam com as maiores
densidades construtivas e com as zonas próximas a estações de transporte coletivo
de massa não foram incluídas no PRE SP Pinheiros. As Zonas de Centralidade Linear
(ZCL) que correspondem às áreas ao longo dos principais eixos viários, ao contrário,
foram previstas em todas as suas modalidades (Anexo mapas e quadros / PRE).
No que tange às Zonas Especiais de Preservação Cultural (ZEPEC), o PRE SP
Pinheiros equiparou os lotes de vilas a imóveis tombados e deu ênfase à transferência
de potencial construtivo como instrumento de preservação.
Na região onde reside a maioria da elite paulistana, no que se refere às Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS), o enfoque diminuto e de forma excludente o PRE
SP Pinheiros previu as suas extinções, assim que o plano de urbanização estivesse
executado.
As Operações Urbanas (OU) e as áreas de Intervenção Urbana (AIU) que constaram
do Mapa 5 e do Quadro 5, bem como, a Outorga Onerosa do Direito de Construir foram
os únicos instrumentos lembrados como garantidores da função social da propriedade,
mesmo assim, com restrições para a Operação Urbana Santo Amaro. Houve uma
pequena confusão na ênfase que se deu ao Largo da Batata e das cercanias do
Shopping Center Iguatemi, abordando-os como se não fizessem parte da Operação
Urbana Consorciada Faria Lima.
Concluída a análise do texto do plano, a seguir o único quadro que aborda tanto
variáveis como índices urbanísticos, o Quadro 04.
110
Quadro 04 do Livro XI, Anexo à Lei n0 13.885, de 25 de agosto de 2004. Características de Aproveitamento, Dimensionamento e Ocupação dos Lotes.Fonte: Plano Regional Estratégico da Subprefeitura de Pinheiros
111
b) PrE SP São miguel
O PRE SP São Miguel, seguindo a estruturação já apresentada, tinha início com o
conjunto de objetivos, políticas e diretrizes, sendo a maioria destinada ao poder público
sem orientações para sua aplicação.
Nos objetivos do Capítulo I denominado Políticas de Desenvolvimento Urbano
e Ambiental do Título I - Políticas Públicas Regionais foram apresentadas duas
especificidades na região. A primeira é a preservação e recuperação do centro histórico,
muito caro aos moradores dos bairros mais próximos, e a segunda, a preocupação
com a paisagem urbana sem nenhuma aplicação com a aplicabilidade.
Nas diretrizes surge outro aspecto muito importante que consiste em criar ou melhorar
as ligações entre bairros da região com o restante da cidade e municípios vizinhos,
mostrando um dos graves problemas de parte da zona leste, um verdadeiro isolamento,
uma cidade à parte.
No Capítulo II denominado Desenvolvimento Econômico o plano propôs evitar a
desindustrialização que ocorria na região, bem como, atrair negócios, empresas e
empreendimentos, mas sem explicar como fazê-lo.
No Capítulo III denominado Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida, foram
lembradas questões básicas como participação popular, garantia de moradia e da
função social da propriedade, do saneamento e meio ambiente. Destaca-se um
discurso falso que consiste na recuperação das funções de planejamento urbano, o
que raramente aconteceu para a região e nunca apresentou resultados efetivos.
O Título II denominado Plano Urbanístico Ambiental repete a estrutura dos planos
regionais, iniciando, no Capítulo I, com os elementos estruturadores. Embora tendo
seguido o proposto no PDE, nos objetivos da Seção I (Rede Estrutural Hídrica
Ambiental), além dos parques lineares e do desassoreamento de córregos foram
incluídos assuntos de outros temas, como implantar ciclovias, complementar rede
viária, urbanizar favelas, combate a enchentes, coleta e tratamento de esgotos.
Na seção II denominado Rede Viária Estrutural e Coletora foi acrescida a proposta
112
dos três anéis viários ao redor do Centro de São Miguel e faixas “non aedificandi”.
Já na Seção III, Transporte Público e Seção IV, Eixos e Pólos, foram acrescidos
respectivamente a questão da estação da CPTM (Companhia Paulista de Trens
Metropolitanos) e da dinamização das centralidades e ruas comerciais. No Capítulo
II, Elementos Integradores, foram relacionados o centro histórico e os espaços
públicos.
O conteúdo do Título III denominado Uso e Ocupação do Solo, continuou sendo o
mais detalhado. Em seu Capítulo I, Macrozonas, foi confirmada a Macrozona de
Proteção Ambiental incluíndo o Parque Ecológico e acrescidas a Zona de Proteção e
Desenvolvimento Sustentável (ZPDS), e a Macrozona de Estruturação e Qualificação
prevista no PDE.
No Capítulo II, Zoneamento, foram descriminadas as zonas de uso previstas para
a região ZPDS, ZPI, ZM 1 e 2 (a grande maioria do território), ZEPAM, ZEPEC com
ênfase para a preservação do patrimônio histórico e da transferência de potencial
construtivo e ZEIS 1 e 2.
No capítulo III, Gestão, foram abordadas a necessidade de equipamentos públicos
e a aplicação dos instrumentos de garantia da função social da propriedade. Foram
citadas também, as AIU Cabeceira Sul e Centro e as Operações Urbanas, em especial
a Operação Urbana Rio Verde / Jacu.
Os mapas repetem o método adotado e acrescentaram muito pouco ao previsto
no PDE, mas como não poderia deixar de ser, o Mapa 4 – Uso do Solo, apesar
de contar com menos variáveis urbanísticas que o de Pinheiros, continuou sendo
o mais detalhado. O mesmo ocorre com os quadros: Quadro 01 - Rede Hídrica –
Ambiental, descrevendo quatro caminhos verdes e parque linear; Quadro 02 - Rede
Viária Estrutural, descrevendo as vias estruturais e obras necessárias; Quadro 03
- Transporte Público, apontando terminal intermodal, estações de transferência,
corredores de ônibus e logradouros do programa Via Livre; Quadro 4 - Características
de Aproveitamento, Dimensionamento e Ocupação dos Lotes, com as variáveis e os
índices urbanísticos principais para cada zona de uso; Quadro 04 A - Perímetros das
Zonas; Quadro 04 B - Perímetros das Zonas de Uso Especiais ZEPEC, ZEPAM e
113
ZPDS; outro Quadro 4 B - Perímetro das ZEIS e Quadro 5 A - Perímetros das AIU.
Concluída a análise do texto do plano, a seguir o único quadro que aborda tanto
variáveis como índices urbanísticos, o Quadro 4.
114
Quadro 04 do Livro XXIII, Anexo à Lei n0 13.885, de 25 de agosto de 2004. Características de Aproveitamento, Dimensionamento e Ocupação dos Lotes.Fonte: Plano Regional Estratégico da Subprefeitura de São Miguel.
115
c) PrE SP Campo limpo
Mais uma vez, seguindo a estruturação já apresentada, o PRE SP Campo Limpo teve
início com o conjunto de objetivos, políticas e diretrizes, sendo a maioria destinada ao
poder público sem orientações para sua aplicação.
No Capítulo I, Objetivos e Diretrizes de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, do Título
I, Políticas Públicas Regionais, além dos objetivos e diretrizes que se repetem em muitos
planos regionais, destacaram-se algumas especificidades, como desenvolvimento
sustentável, arborização, urbanização, coleta de lixo e a questão das ligações com o
restante da aglomeração urbana.
O Capítulo II, Desenvolvimento Econômico e Social, falava em atividades econômicas
sustentáveis, centralidades, um pólo tecnológico aleatoriamente incluído, e para ser
coerente com os problemas da região, sistema viário estrutural, transporte coletivo e
acessibilidade.
Já o Capítulo III, Desenvolvimento Urbano e Qualidade de Vida, o plano abordava
questões mais ligadas ao Estatuto da Cidade, como regularização fundiária,
infraestrutura urbana, moradias em áreas de risco, degradação ambiental, urbanização
de favelas e déficit habitacional.
Na Seção I Rede Hídrica Ambiental, do capítulo I Elementos Estruturadores, do Título
II Plano Urbanístico Ambiental, foram tratados alguns temas caros à região, como
áreas verdes, lazer, enchentes, córregos e drenagem superficial. Foram também
propostos dois parques, um parque linear, oito caminhos verdes, seis piscinões, uma
ciclovia e finalmente foi ressuscitada a idéia de horta comunitária na faixa da linha de
alta tensão da Eletropaulo.
Na Seção II, Rede Viária Estrutural, foram repetidas as propostas do PDE e acrescidas
complementações como a continuidade de quatro vias, duas transposições, nove
melhorias, oito alargamentos, quatro novas vias e a designação de seis novas vias
coletoras, demonstrando que modelos adotados em bairros mais consolidados não
são suficientes para as necessidades da periferia.
116
Na Seção III, Transporte Coletivo, em função da região ser dotada de uma linha
do Metrô desarticulada do restante da rede e a região ser localizada nos limites do
município, foram destacadas questões referente a integração trem / metrô / ônibus,
terminais de ônibus e linhas interurbanas.
Na Seção IV, Eixos e Centralidades, foram propostas oito centralidades lineares e
quinze polares e destacadas propostas de incentivo à atividade econômica local, à
necessidade de espaços públicos e de mini-terminais de ônibus.
O Capítulo II, Elementos Integradores, sinteticamente, foram propostos cinco
equipamentos públicos.
O Capítulo III, Uso e Ocupação do Solo, previa que a região estava localizada em
parte na Macrozona de Proteção Ambiental e parte na Macrozona Estruturação e
Qualificação Urbana. Na Macrozona de Proteção Ambiental localizaram-se as
Macroáreas de Conservação e Recuperação tratando de áreas impróprias para a
ocupação urbana. A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana continha,
Macroáreas de Urbanização Consolidada, Reestruturação e Requalificação, e
Urbanização e Qualificação.
Na Seção I Zoneamento, deste mesmo capítulo, foram abordadas as ZER 1 e 3.
Na Seção II foram tratadas as Zonas Mistas (ZM), previstas uma ZMp, duas ZM2 e
quatro ZM3a e definidos objetivos específicos, como requalificação, complementação
da infraestrutura, reurbanização, remembramento, verticalização, espaços públicos,
acessibilidade e mobilidade (Anexo Quadro 04, e Mapa 04).
A Seção III abordou as Zonas de Centralidades (ZC) onde foram propostas oito ZCPp,
quatro ZCLp, oito ZCP tanto tipo a como tipo b e duas ZCL (Anexo Quadro 04 e Mapa
04).
Na Seção IV, Zonas Especiais Subseção I, foram descritas as ZEIS e foi novamente
estabelecida uma grande quantidade de diretrizes, muitas inaplicáveis. Na Subseção
II foram descritas duas ZEPAM.
No Capítulo III, Instrumentos de Gestão Urbana, foram contemplados direito
117
de preempção; edificação, utilização e parcelamento compulsórios de imóveis
desocupados ou subutilizados; outorga onerosa e transferência do direito de construir,
inclusive nos casos de preservação ambiental. Ainda neste capítulo foram estabelecidas
as relações de transformação das antigas Z3 e Z4 localizadas na Macrozona de
Proteção Ambiental e definidas quatro AIU, duas operações urbanas e um pólo de
desenvolvimento econômico sem deixar claro o que se pretendia implantar.
O Mapa 04, Uso do Solo, apresentou algumas questões interessantes, como o fato
de mais da metade da Macrozona de Proteção Ambiental ser ocupada por uma zona
mista denominada Zona Mista de Preservação (ZMp). Também foram definidas muitas
ZEIS 1 e 2 e algumas ZCPp e ZEP. Fora da Macrozona de Proteção Ambiental foram
definidas uma ZCPa ao longo da Avenida Giovanni Gronchi, a ZEIS da região de
Paraisópolis, a ZER 1 do Morumbi e uma ZM 2 entre o Bairro do Morumbi e a Avenida
Marginal do Rio Pinheiros. O restante do território da subprefeitura ficou gravado como
ZM 3a, o equivalente da ZMp na Macrozona de Preservação Ambiental.
O Quadro 04 foi dividido em duas partes, uma para a Macrozona de Proteção Ambiental
com oito ZCPp, quatro ZCLp e uma ZMp, e outra para a Macrozona de Estruturação e
Qualificação Urbana com uma ZER 1, uma ZER 3, duas ZM 2, quatro ZM 3, oito ZCP,
duas ZCLa 2 e duas ZEPAM.
Concluída a análise do texto do plano, a seguir o único quadro que aborda tanto
variáveis como índices urbanísticos, o Quadro 4.
118
Quadro 04 do Livro XVII, Anexo à Lei n0 13.885, de 25 de agosto de 2004. Características de Aproveitamento, Dimensionamento e Ocupação dos Lotes.Fonte: Plano Regional Estratégico da Subprefeitura de Campo Limpo.
119
120
3.3.4. o ZonEamEnto.
A Parte III da lei dos Planos Regionais Estratégicos, Disciplina de Parcelamento, Uso e
Ocupação do Solo, encerra alguns aspectos muito interessantes, tais como: abandonar
totalmente a divisão do município em subprefeituras, ser totalmente aplicável e tratar
exclusivamente do que se convencionou denominar zoneamento funcional, possuindo
objetivos específicos, conceituação e estratégias de controle urbanístico.
Os objetivos descritos no Capítulo I, do Título I, esqueceram a questão da função
social da propriedade, elegendo a garantia da localização adequada das atividades e
funções urbanas, como o valor máximo a ser atingido.
No Capítulo II são definidos grupos de instrumentos, variáveis e índices que serão
utilizados na regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo, como densidade
construtiva, hierarquia viária, implantação no lote, categorias de uso e características
físico-ambientais.
No Capítulo III, Estratégia de Controle, são especificados as variáveis e índices
urbanísticos que seriam utilizados na regulação da produção do espaço construído.
As densidades construtivas seriam controladas pelo estabelecimento de coeficientes
de aproveitamento (mínimo, básico e máximo), a altura das edificações poderia ter
limitações fixadas, a implantação dos edifícios deveria obedecer a taxas de ocupação
e recuos mínimos das divisas e regramento das condições dos subsolos. E, para
o nível do pavimento térreo, os empreendimentos com significativa geração de
tráfego de veículos e não de transporte coletivo deveriam obedecer diretrizes viárias
específicas, a permeabilidade do solo seria garantida por suposta área permeável, os
edifícios deveriam prever um número mínimo de vagas de estacionamento em função
da atividade e da área construída e finalmente usos permitidos ou não.
Enfim, tudo semelhante à legislação anterior permanecendo o mesmo modo de pensar
a cidade, somente alterando-se alguns valores e determinações das variáveis e dos
índices urbanísticos.
No Capítulo I, do Título II, foram abordadas as zonas de uso e as principais variáveis
urbanísticas do zoneamento, delimitando as partes do território e tornando possíveis
121
as diferenças de tratamento de índices e outras variáveis de regramento da produção
do espaço construído pelo setor privado.
Neste capítulo, retomaram-se as duas macrozonas definidas no PDE, Macrozonas
de Proteção Ambiental e de Estruturação e Qualificação, e definiram-se as Zonas
Especiais de preservação Ambiental (ZEPAM), de Preservação Cultural (ZEPEC), de
Produção Agrícola e Extração Mineral (ZEPAG), de Interesse Social (ZEIS que já tinha
sido abordada no PDE), de Preservação (ZEP) e de Ocupação Especial (ZOE). Estas
foram sobrepostas às zonas de uso, com o objetivo de tratar problemas localizados.
As macrozonas foram subdivididas no PDE em macroáreas para que houvesse uma
compatibilização entre os objetivos e a territorialidade. Na Macrozona de Proteção
Ambiental foram previstas três macroáreas (Proteção Integral, Uso Sustentável,
Conservação e Recuperação) e sete tipos específicos de zona de uso (ZMp - Zona Mista
de Proteção Ambiental, ZPDS - Zona de Proteção e Desenvolvimento Sustentável,
ZLT - Zona de Lazer e Turismo, ZERp - Zona Exclusivamente Residencial de Proteção
Ambiental, ZEP - Zona Especial de Preservação, ZCPp - Zona de Centralidade Polar
de Preservação Ambiental, ZCLp - Zona de Centralidade Linear de Preservação
Ambiental). Para cada uma destas zonas foram elencadas atividades permitidas,
instrumentos e índices urbanísticos próprios.
A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana foi subdividida em quatro
macroáreas (Reestruturação e Requalificação Urbana, Urbanização Consolidada,
Urbanização em Consolidação, Urbanização e Qualificação) e as zonas de uso foram
desagregadas em quinze, cada uma com seus coeficientes de aproveitamento mínimo,
básico e máximo, bem como, limites máximos de altura das edificações (gabaritos)
e número máximo de habitações por lote. Destas zonas três eram exclusivamente
residenciais (ZER).
É interessante notar que se repete aqui o raciocínio constante na legislação anterior
de preservação de condições de habitabilidade das zonas estritamente residenciais,
isto é, a ZER 1 repete as Z1 e as outras duas ZER tem variáveis e índices urbanísticos
iguais as zonas de baixa densidade do zoneamento anterior.
122
Para as ZPI foram estabelecidos CA mínimo 0,20, CA básico 1,0 e CA máximo de
1,5, repetindo o que fora estabelecido para a antiga Z6, zona predominantemente
industrial.
123
CAPÍTULO 4COMPARAçÕES E CONCLUSÕES
4.1. inStrumEntoS urbaníStiCoS.
O PDE tinha como principal função exercer o papel definido tanto na Constituição
Federal de 1988 como no Estatuto da Cidade, isto é, de ser instrumento básico da
política de desenvolvimento e expansão urbana e da função social da propriedade.
Ressalta-se que o novo plano diretor cumpriu sua incumbência, mas de forma desigual
e desequilibrada.
Instrumentos como Outorga Onerosa do Direito de Construir, Transferência do Direito
de Construir, RIMA, RIVI, ZEIS, Disciplina de Parcelamento e Uso e Ocupação do Solo
foram regulamentados e podem ser considerados autoa-plicáveis. Não por acaso, estes
instrumentos foram objeto de forte pressão política exercida pelo mercado imobiliário,
por associações de moradores dos bairros de elite, pelos movimentos sociais de luta
por moradia e por técnicos da administração pública.
Os demais instrumentos de política urbana e ambiental, inclusive em razão de
exigências legais, dependiam da aprovação de lei específica e de regulamentação.
Mecanismos jurídicos e urbanísticos como Direito de Preempção, Fundo de
Desenvolvimento Urbano, Concessão Urbanística, Consórcio Imobiliário, Direito de
Superfície e principalmente Concessão do Direito de Uso foram deixadas para ser
124
regulamentadas posteriormente ou tratados sem o mesmo grau de aprofundamento
e detalhamento.
O PDDI / 71 já possuía alguns temas que trinta anos depois constaram do Estatuto da
Cidade direta ou indiretamente, como desenvolvimento econômico, descentralização,
metas administrativas, disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo e
zoneamento.
4.2. varávEiS E ínDiCES urbaníStiCoS.
Neste item serão comparados as variáveis e os índices urbanísticos utilizados pela lei
de zoneamento de 1972 incluindo alterações e acréscimos, com os adotados pelos
planos diretores de 2002 e 2004, bem como, suas regulamentações. Principalmente,
serão comparados de que forma estas variáveis e índices urbanísticos foram escolhidos
e utilizados.
Embora, somente tenham sentido se aplicadas integradamente, as variáveis e os
índices urbanísticos, nesta tese, foram desagregados em uso do solo, ocupação do
solo e parcelamento do solo visando facilitar a compreensão e as comparações.
4.2.1. variávEiS urbaníStiCaS DE uSo Do Solo.
Para o caso do uso do solo não foram observados índices urbanísticos, mas somente
variáveis divididas em três tipos: zonas de uso; categorias de uso e suas subdivisões;
e conformidade do uso.
a) Zonas de uso
A lei de zoneamento de 1972 inicialmente possuía oito tipos de zonas de uso e chegou
a dezenove, mas na prática eram mais de vinte, pois as Z8 possuíam cinco divisões e
um número imenso de subdivisões (GIAQUINTO, 1995).
As Z1 (estritamente residencial / densidade demográfica baixa), cerca de 5% da área
urbana do território do município, eram as zonas que se resumiam basicamente aos
bairros-jardim destinados à elite paulistana e localizados no quadrante sudoeste da
125
cidade, salvo raríssimas exceções.
As Z2 (predominantemente residencial / densidade demográfica baixa), sendo a grande
maioria da área urbana do território do município, inicialmente não eram destinadas à
verticalização, mas devido à imposição dos agentes do mercado imobiliário teve seu
coeficiente de aproveitamento máximo aumentado de 1,0 para 2,0, no que se refere a
edifícios de apartamentos em determinadas circunstâncias, restringindo o comércio e
serviços ao atendimento local.
As Z3 (predominantemente residencial / densidade demográfica média) consistiam
juntamente com algumas Z4, nos centros das unidades territoriais (UTN) do PDDI/71,
uma espécie de unidade de vizinhança, onde era prevista alguma verticalização, bem
como, comércios e serviços que não os locais.
As Z4 (uso misto / densidade demográfica média – alta) eram zonas de muita
verticalização tanto para apartamentos como para serviços, mas com a densidade
construtiva menor que a prevista para as Z5. As Z4 estavam localizadas principalmente
no quadrante sudoeste.
As Z5 (uso misto / densidade demográfica alta) eram as zonas com maior verticalização
permitida e se localizavam somente no centro da cidade e ao longo da Avenida
Paulista.
As Z6 (predominantemente industrial) consistiam em zonas onde predominava a
localização de fábricas, embora outros usos fossem tolerados. Cobriam quase todo o
parque industrial paulistano.
As Z7 (predominantemente industrial com características especiais) eram somente
duas, a primeira na zona leste e outra em Pirituba, sendo na prática, exclusivamente
destinadas a plantas fabris e a depósitos. Pretendia-se implantar distritos industriais,
instrumento indutor de planejamento urbano muito empregado à época por todo o
país, porém, continuam quase que totalmente desocupadas até hoje.
As zonas de uso Z8, inicialmente, eram regiões da cidade onde deveriam ocorrer
projetos especiais, posteriormente foram divididas em outros cinco tipos e suas
126
subdivisões, sendo:
“Z8 001 (todas com final menor que 100) – zonas de uso com
características específicas;
Z8 100 – zona rural com cinco subdivisões (de 1 a 5) das mais
permissivas e próximas à mancha urbana até as mais preservadas ou
destinadas à agricultura;
Z8 200 – imóveis e áreas preservadas;
Z8 AV – áreas verdes, livres, clubes e estádios esportivos (AV 8 e AV
9);
Z8 CR – corredores de uso especial.”
As Z8 CR merecem uma atenção especial, pois representavam uma tentativa de
adaptação do zoneamento de São Paulo à realidade existente. O uso intenso do
automóvel fazia com que muitos estabelecimentos comerciais e de prestação de
serviços se localizassem ao longo das principais vias. Por vezes, estes corredores
passaram a servir como faixa de transição entre as Z1 e as demais zonas, desde que
seus limites ocorressem ao longo de uma via importante.
Os Z8 CR1 – I e Z8 CR1 – II eram os corredores predominantemente residenciais
que contornavam ou atravessavam as Z1, com alguns poucos estabelecimentos de
serviços permitidos, sendo que a diferença entre eles consistia no fato do Z8 CR1 – II
ser mais restritivo.
Os demais corredores especiais, em geral, cumpriam os objetivos da proposta inicial,
isto é, eram mais permissivos do que as zonas que o cercavam.
As Z9 (estritamente residencial / densidade baixa), bastante raras, consistiam em
loteamentos predominantemente residenciais, onde eram tolerados alguns pequenos
estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços, sem as exigências dos
padrões de urbanização de bairros jardins de uma Z1.
As Z10 (estritamente residencial / densidade demográfica média), as Z11
127
(predominantemente residencial / densidade demográfica baixa) e as Z12
(predominantemente residencial / densidade demográfica média) eram variações da
Z2 e da Z3, adicionadas mais restrições à implantação de estabelecimentos comercias
e de serviços, evitando usos incômodos próximos aos investimentos, garantindo um
estoque de terras e uma valorização maior para o mercado imobiliário de prédios de
apartamentos.
As Z13 (predominantemente residencial / densidade demográfica baixa) surgiram em
bairros cuja estrutura fundiária era muito fragmentada e, portanto, foram previstos
incentivos de aumento de coeficiente de aproveitamento aos empreendimentos
residenciais verticalizados que remembrassem lotes.
As Z14 (predominantemente residencial / densidade demográfica baixa), as Z15
(estritamente residencial / densidade demográfica baixa) e as Z16 (uso coletivo e lazer)
consistiram em tentativas inúteis de enfrentar os problemas das áreas de proteção
dos mananciais, em especial ao sul do município.
As zonas de uso Z17 e Z18 consistiam em mais casos interessantes na histórica disputa
entre os moradores dos bairros jardins e a produção de edifícios de apartamentos.
Como os corredores especiais não se demonstraram satisfatórios para promover o
distanciamento da verticalização em relação às Z1, foram criadas mais duas zonas
de transição, onde somente eram permitidos edifícios com até 25,00m de altura. As
Z17 (predominantemente residencial / permitidos comércio e serviços de âmbito local)
localizavam-se entre as Z1 e as Z2, sendo muito restritiva para comércio e serviços.
Já as Z18 (predominantemente residencial / permitidos comércio e serviços de âmbito
local e diversificados) localizavam-se entre as Z1 e outras zonas de uso que não a Z2
e eram menos restritivas para comércio e serviços.
As Z19 (uso misto com predominância de comércio e serviços, antiga Zona Metrô
Leste), surgiram da necessidade de se dar uma destinação às áreas desapropriadas
e não utilizadas na construção da Linha Leste – Oeste do Metrô, principalmente na
região do Brás.
Os planos de 2002 e 2004 também incorreram no mesmo tipo de complexidade e
128
obscuridade, o que contribuiu para que se tornasse cada vez mais parecido com
a legislação anterior. Seguindo uma das suas diretrizes que era o incentivo ao uso
misto, o PDE e os PRE possuíam somente três tipos de zona de uso e quatro zonas
especiais: Zona Exclusivamente Residencial (ZER), Zona Mista (ZM), Zona Industrial
em Reestruturação posteriormente denominadas Predominantemente Industrial (ZPI),
Zona Especial de Preservação Ambiental (ZEPAM), Zona Especial de Preservação
Cultural (ZEPEC), Zona Especial de Produção Agrícola e Extração Mineral (ZEPAG) e
Zona Especial de Interesse Social (ZEIS).
Esta tentativa de regular a totalidade do território da cidade esbarrou em uma dificuldade
previsível, que já tinha sido observada na legislação anterior, ou seja, a necessidade de
criar um número enorme de zonas de uso visando abarcar a diversidade do mercado
imobiliário.
As ZER foram compostas, principalmente, pela Z1 e partes das Z2, Z9, Z10, Z11, Z12,
Z13, Z17 e Z18. As ZPI foram definidas a partir das Z6 e Z7. E, corroborando com a
confirmação da hipótese deste trabalho, as ZM, zona de uso que ocupou a maior parte
do território da Macrozona de Estruturação e Qualificação, teve seus coeficientes de
aproveitamento básico e máximo variando de forma muito semelhante ao zoneamento
anterior, assim como a Z2.
As zonas mistas foram divididas em quatro tipos. As ZM 1 (baixa densidade) possuem
CA básico e CA máximo iguais a 1,0, limitação de altura das edificações variando
entre 9,00m e 15,00m, e geralmente estão localizadas nas proximidades de ZER.
As ZM 2 (média densidade) possuem CA básico igual a 1,0, CA máximo igual 2,0
e limitação de altura de 25,00m. As ZM 3a (alta densidade) tem CA básico igual a
1,0, CA máximo igual a 2,5 e não possui limitação de altura. Por fim as ZM 3b (alta
densidade) possuem CA básico igual a 2,0 e CA máximo igual a 2,5, e também não
possuem limitação de altura.
Na prática a diferença entre o CA básico e CA máximo pode ser utilizada por meio
da outorga onerosa do direito de construir, isto é, a aquisição do direito adicional de
construir.
129
As zonas de centralidade polar (ZCP) subdividas em a ou b, são áreas da cidade
onde se pretende incrementar o adensamento e, para tanto, possuem coeficientes de
aproveitamento básico e máximos mais altos. Estas zonas estão localizadas na área
central da cidade até a Avenida Paulista, em áreas já adensadas, centros de bairro
e nas proximidades de equipamentos de transporte de massa como as estações do
Metrô. As ZCP guardam grandes semelhanças com as Z5 e Z4. Em relação aos próprios
PDE e PRE, a maior diferença entre uma ZCP e uma ZM 3 consiste na possibilidade
de implantação de comércio e serviços na ZCP. Como os planos regionais usaram
certos conceitos de forma diferente, ocorreram alguns absurdos como, por exemplo,
ao longo da Avenida Paulista do lado da Subprefeitura de Pinheiros os imóveis estavam
em uma ZM 3b e do outro lado numa ZCP.
No território da Subprefeitura de Pinheiros não são observadas ZCP. Já em São Miguel
as ZCP aparecem no centro do bairro e ao logo de vias muito importantes. As ZCP,
neste local, criaram uma contradição ao oferecer índices urbanísticos altos e gratuitos,
ao mesmo tempo que previa uma Operação Urbana Consorciada Rio Verde – Jacu,
onde poderia ser adquiridos potencial adicional construtivo.
No caso da Subprefeitura de Campo Limpo duas ZCP puderam ser constatadas, uma
no centro de Campo Limpo e outra, ao longo do final da Avenida Presidente Giovanni
Gronchi, nas proximidades da estação intermodal do Metrô. Ao longo desta avenida
existem vários estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços de apoio as
residências da região do Morumbi, uma imensa ZER 1.
Quanto ao que se refere às zonas de centralidade linear (ZCL), estas exerceram o
mesmo papel dos corredores de uso especial da legislação anterior. Em especial as
ZCLz - I e II são tratadas de forma idêntica às Z8 CR1-I e II, isto é, corredores que
margeiam ou passam por uma ZER ou uma Z1 antiga.
Além de repetir o modelo de planejamento, a maior parte da disciplina de uso e
ocupação do solo dos novos planos diretores continuou sendo elaborada visando os
bairros das classes alta e média. No território da Subprefeitura de Pinheiros foram
encontrados todos os tipos de zonas de centralidade linear, enquanto que em Campo
Limpo só existem duas ZCL nos limites de uma ZER, e em São Miguel não foi observada
130
nenhuma zona de centralidade linear.
As ZPI seguem os mesmos padrões e localizações das antigas Z6, ambas
predominantemente industriais. O que ocorreu foi a diminuição da incidência deste tipo
de zona de uso no território do município, as Z7 desapareceram, tendo seu território
se tornado ZPI ou parte da Operação Urbana Consorciada Rio Verde - Jacu.
É importante ressaltar ainda, que após muita discussão com os agentes do mercado
imobiliário, foram criados mecanismos de transição de uma lei para outra, suavizando
temporariamente a redução dos coeficientes de aproveitamento básico e máximo,
anteriormente gratuitos. Nos primeiros anos houve uma redução parcial destes
coeficientes de aproveitamento que manteria até a revisão dos planos, prevista
inicialmente para 2006. Nas ZM, para prédios de apartamentos, poderia ser atingido
CA básico igual a 2,0, repetindo exatamente o que acontecia nas antigas Z2 e suas
desagregações posteriores. Na atual proposta de revisão do plano, este mecanismo
se tornará perene, equiparando definitivamente a legislação atual à anterior em mais
da metade do território urbanizado do município. O que confirma a hipótese desta
pesquisa.
Existe uma grande semelhança entre os modelos urbanísticos do zoneamento
anterior (GIAQUINTO, 1995) e dos planos vigentes. Observando mais atentamente
estas informações, pode-se afirmar que apesar de todo o discurso técnico, manteve-
se a forma de ver o planejamento urbano somente para proteger ainda mais os
bairros residenciais destinados a população de alta renda, reduzir os coeficientes
de aproveitamento máximo e altura das edificações em algumas zonas geralmente
próximas a uma ZER, embora tenham sido introduzidos avanços como a outorga
onerosa do direito de construir adicional e a delimitação das ZEIS.
Uma crítica que deve sempre ser lembrada consiste na insistência em relação à “crença”
que por meio do controle da densidade construtiva (Coeficiente de Aproveitamento)
poderão ser enfrentados os problemas da cidade. Também, existe aí, outra contradição
entre o discurso de se evitar que a cidade se expanda indefinidamente e a utilização
de instrumentos, variáveis e índices urbanísticos contrários à verticalização.
131
As zonas de uso especiais criadas foram a Zona Especial de Preservação Ambiental
– ZEPAM, a Zona Especial de Preservação Cultural – ZEPEC, muito semelhante à
antiga Z8-200, as Zonas Especiais de Produção Agrícola e Extração Mineral – ZEPAG,
como uma espécie de zona rural, e as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS,
esta sim uma novidade dos planos.
Já nas Macrozonas de Proteção Ambiental, as zonas de uso com denominações
semelhantes à outra, representam uma tentativa já antiga de regular as ocupações
clandestinas nas áreas de proteção de mananciais e outras antigas zonas rurais por
meio das Z 8, 14, 15 e 16 ou das atuais ZERp, ZMp, ZCPp, ZLT, ZPDS e ZEP, ao
mesmo tempo repetindo a lógica do mercado imobiliário formal e dos bairros nobres
nestas partes da cidade, somente alterando as variáveis e índices urbanísticos e
definindo usos permitidos.
A insistência na repetição do modelo de planejamento adotado há muitos anos em bairros
onde quase todas as edificações são irregulares ou com irregularidades é inacreditável.
Ressalta-se que, segundo dados da Secretaria Municipal de Desburocratização, mais
de oitenta por cento dos estabelecimentos não tem licença de funcionamento ou estão
com estas autorizações desatualizadas. Situação semelhante pode ser observada
em relação à regularidade das edificações, e este quadro não é tão grave como o
observado nos loteamentos clandestinos nas áreas de proteção de mananciais, onde
estes números beiram a totalidade.
Conforme observado, tanto o Plano Diretor Estratégico como os Planos Regionais
Estratégicos em relação às zonas de uso, seguiram quase que totalmente os modelos
vigentes desde o PDDI / 71, ressaltando-se que a grande novidade consistiu na criação
e territorialização das ZEIS, embora a efetivação de seus resultados não tenha sido
objeto dos planos vigentes. E, se por um lado não houve resultados práticos, por
outro, a espacialização de locais garantiu direitos da população carente, direitos estes
previstos na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade.
b) Categorias de uso do solo
Esta variável urbanística consistiu na tentativa inglória e totalizante de subdividir as
132
atividades exercidas nos imóveis em grupos, cuja instalação seja permitida ou não
nas diversas zonas de uso.
Estas categorias de uso são divididas, uma ou mais vezes, em subcategorias e estas
procuraram enquadrar todas as atividades que podem ser observadas no território
da cidade. Obviamente, esta forma de lista sempre será incompleta, o que implica
que alguma instância do setor público analise os enquadramentos não previstos no
texto legal. Hoje esta função cabe à Câmara Normativa de Legislação Urbanística
(CTLU), denominação dada pelo PDE, anteriormente Comissão Técnica de Legislação
Urbanística (CNLU) e antes ainda, nas décadas de 1970 e 1980, de Comissão de
Zoneamento (CZ). Esta forma de procurar enquadrar uma realidade muito diversificada
e a seqüência de trocas de nomes do mesmo órgão, por si só, demonstra a continuidade
do modelo de planejamento urbano abordado em São Paulo desde os anos 1970.
No PDDI/71 e no zoneamento que o seguiu e que perdurou por mais de trinta anos,
as categorias de uso foram definidas segundo uma lógica bem hierarquizada. Os usos
eram divididos em cinco grandes categorias: residencial (R), comercial (C), prestação
de serviços (S), industrial (I) e institucional (E). Cada uma das categorias era dividida
em subcategorias de uso.
Inicialmente, abordou-se nesta pesquisa, os usos residenciais que foram por sua vez,
desagregados novamente em residências unifamiliares isoladas em um lote (R1),
residências agrupadas vertical ou horizontalmente agrupadas e passíveis de conviver
com outros usos (R2), e residências agrupadas vertical ou horizontalmente no mesmo
lote, denominados conjuntos residenciais, que não podiam conviver com outros usos
(R3).
A subcategoria de uso R2 foi objeto de uma nova desagregação, criando-se três
novas subdivisões: residências agrupadas horizontalmente, os conhecidos renques
de casinhas ou sobradinhos (R2 – 01); agrupadas verticalmente no mesmo lote (R2 –
02), e superpostas até duas unidades uma no pavimento térreo outra no superior com
acessos independentes (R2 – 03).
Os conjuntos residenciais R3 foram desagregados em três subdivisões, sendo: R3
133
– 01 com menos de 400 unidades e equipamentos coletivos; R3 - 02 com mais de
400 unidades e muitas áreas comuns além dos equipamentos coletivos e R3 – 03
consistindo na reintrodução das vilas de casas na legislação, que tinham sido proibidas
em 1972. Nos casos de R3 – 01 e 02 foram permitidos estabelecimentos comerciais e
de prestação de serviços para consumo interno dos moradores.
Estas subdivisões atendiam aos interesses do mercado imobiliário.
O PDE/02 e os PRE/04 previram duas categorias de uso, os usos residenciais e
os usos não residências, que posteriormente foram desagregados. As análises e
comparações nesta pesquisa são iniciadas pelos usos residenciais (R) que foram
subdivididos em residência unifamiliar isolada no mesmo lote (R1); residências
agrupadas horizontalmente (R2h) e agrupadas verticalmente (R2v).
Nas ZER 1 somente foi permitida a subcategoria de uso R1 e vilas, como nas Z1 da
legislação anterior. Nas ZER 2, além de R1, foram permitidas a subcategoria de uso
R2h, em ambos os casos garantindo um dos objetivos do zoneamento, que consiste
na preservação dos bairros onde reside a elite paulistana, principalmente os bairros
jardins (GIAQUINTO, 1995).
Semelhante à zona de uso Z10 no início da vigência da legislação anterior, nas ZER
3 foram permitidas todas as subcategorias de uso residencial, mas sem permitir uso
misto, o que segue uma característica consolidada dos empreendimentos de prédios
de apartamentos de alto padrão. A convivência com estabelecimentos comerciais
e de prestação de serviços desvalorizam as unidades residenciais. Nas ZM foram
permitidos todas as subcategorias de uso residenciais e usos mistos variando conforme
a categoria de via em que o imóvel está localizado.
No que diz respeito aos usos não residenciais, a questão se torna mais complexa,
pois estava em jogo a escolha das categorias de uso que poderiam conviver com as
moradias, e principalmente com os edifícios de apartamentos, objeto de investimentos
do setor mais forte e organizado do mercado imobiliário.
Outro aspecto consiste no fato que os usos não residenciais se configuram
verdadeiramente em uma variável urbanística, pois, tanto no zoneamento anterior
134
como nos planos estratégicos vigentes, foram criadas muitas subcategorias de uso.
Para cada zona de uso foi estabelecido quais subcategorias são permitidas ou não
formando um enorme quebra-cabeça, somente compreendido pela comunidade
técnica e o mercado imobiliário.
Ainda, dentro de uma mesma zona de uso, eram permitidos agrupamentos de
subcategorias de uso tratadas de forma diferenciada. Esta diferenciação se dava
aplicando variáveis e índices urbanísticos diversos.
O zoneamento anterior previa quatro categorias de uso não residenciais: comercial
(C), prestação de serviços (S), industrial (I) e institucional (E). Cada uma destas foi
dividida em várias subcategorias e estas foram ainda desagregadas em mais um
grande número de subdivisões.
Os usos comerciais foram repartidos em: Comércio Varejista de Âmbito Local (C1), cuja
localização seria considerada aceitável nas proximidades das residências possuindo
duas subdivisões; Comércio Varejista Diversificado (C2) consistiram nos demais
estabelecimentos comerciais varejistas, possuindo oito subdivisões; e Comércio
Atacadista (C3) com cinco subdivisões. Todas estas subdivisões foram novamente
desagregadas em mais de uma centena de títulos, com o objetivo de abarcar todas as
atividades comerciais que ocorriam na cidade. A seguir a quadro completo extraído do
texto da lei com subcategorias de uso comercial e atividades.
“C1 – COMÉRCIO VAREJISTA DE ÂMBITO LOCAL
C1. 1 - Comércio de Alimentação
Armazém, empório, mercearia; Casa de carnes (açougue, avícola,
peixaria); Quitanda, frutaria; Padaria, panificadora.
C1. 2 - Comércio Eventual
Adega; Bar, lanchonete, pastelaria, aperitivos e petiscos, sucos e
refrescos; Bazar (armarinhos, aviamentos); Casa Lotérica; Charutaria,
tabacaria; Confeitaria, doceira, “bombonière”, sorveteria, “rostisserie”;
Farmácia, drogaria, perfumaria, cosméticos; Floricultura, plantas
135
naturais e artificiais; Jornais e revista; Livraria, papelaria; Plantas e
raízes medicinais
C2 – COMÉRCIO VAREJISTA DIVERSIFICADO
C2. 1 – Comércio de Consumo Excepcional
Artesanato, folclore; Antiguidades; “Boutique”;Casa filatélica e
numismática; Galeria, objetos de arte, “design”; Importados (artigos)
C2. 2 – Comércio de Consumo no Local ou Associado a Diversões
Casas de café, chá, choperia, “drinks”; Casas de música, boate;
Restaurante, cantina, churrascaria, pizzaria
C2. 3 – Comércio de Centros Intermediários
Alimentos para animais, casa de animais domésticos; Artigos de
couro; Artigos de vestuário; Artigos esportivos e recreativos; Artigos
religiosos; Artigos para balé; Artigos para cabeleireiros; Artigos para
festas; Artigos para piscinas; Bicicletas; Bijuterias; Brinquedos;
Calçados; Capas, guarda-chuvas, luvas e chapéus; Centro de Compras
– Shopping Center; Cereais; Cooperativas de Consumo; Cortinas e
Tapetes; Cozinhas (exposição); Decoração (loja de); Departamentos
(lojas de); Discos, fitas; Eletrodomésticos e utensílios domésticos;
Especiarias; Estofados, colchões; Fotografia e ótica, lentes de
contato, (artigos para); Jardins (artigos para); Joalheria; Lonas e
Toldos; Louças, porcelana, cristais; Luminárias, lustres; Magazines
(lojas de); Mercados (abastecimento); Molduras, espelhos, vidros;
Móveis; Peleteria; Relojoaria; Roupas de cama, mesa e banho; Som
(equipamentos de); Supermercados; Tecidos.
C2. 4 – Comércio de Centro Sub-Regional
Aeromodelismo; Acabamentos para construção (materiais); Adubos
e outros materiais agrícolas; Ar condicionado, aquecedores (e
136
equipamentos); Artefatos de metal; Artigos funerários; Automóveis
– peças e acessórios; Balanças; Caça e pesca, armas e munições,
cutelaria, selas e arreios; Cofres; Equipamento para campismo;
Ferragens; Ferramentas; Fibras vegetais, juta, sisal, fios têxteis; Gelo
(depósito); Instrumentos e materiais médicos e dentários; Instrumentos
elétricos, eletrônicos, de precisão; Instrumentos musicais; Mapas e
impressos especializados; Máquinas e equipamento para comércio
e serviço; Material de limpeza; Material elétrico; Material hidráulico;
Material para desenho e pinturas; Material para serviço de reparação
e confecção, fornitura; Motocicletas - agência, peças e acessórios;
Ortopédicos – artigos; Roupas profissionais ou de proteção, uniformes
militares.
C2. 5 – Comércio de Materiais de Grande Porte
Acessórios para máquinas e instalações mecânicas; Automóveis,
caminhões, ônibus - agência, acessórios, peças; Barcos e motores
marítimos – peças; Concessionária de veículos; Equipamentos
pesados e para combate ao fogo; Ferro para construção; Implementos
agrícolas; Máquinas e equipamentos para agricultura e indústria;
Pequenos aviões; Trailers e outros veículos não motorizados.
C2. 6 – Comércio e Depósito de Materiais em Geral com até 1.000m²
de área construída
Artefatos para construção em barro cozido; Artefatos para construção
em cimento; Artefatos para construção em concreto; Artefatos para
construção em madeira; Artefatos para construção em plástico;
Artefatos em madeira aparelhada; Cal e cimento; Cerâmica (artigos
de); Depósito e distribuidora de bebidas; Depósitos de instalações
comerciais e industriais; Ferro velho, sucata; Garrafas e outros
recipientes; Metais e ligas metálicas; Minerais; Pedras para construção;
Pisos (revestimentos).
137
C2. 7 – Comércio de Produtos Perigosos
álcool (depósito; Artefatos de borracha, plástico; Carvão; Gás
engarrafado; Graxas; Inseticidas; Materiais lubrificantes; Óleos
combustíveis; Pneus; Produtos Químicos; Resinas e gomas; Tintas e
vernizes.
C2. 8 – Comércio de Distribuição de Materiais de Pequeno Porte –
unidade de transporte: um lote portátil de mercadorias
Acessórios e peças de automóveis; Artefatos de borracha, metal,
plástico; Aviamentos; Bijuterias; Cabeleireiros (artigos, perucas);
Cutelaria; Drogas; Jóias, relógios, fornitura; Materiais de desenho,
para escritório; Perfumaria e artigos de toucador; Preparados de uso
dentário; Tabaco; Utensílios domésticos.
C3 – COMÉRCIO ATACADISTA
C3. 1 – Comércio de Produtos Alimentícios
Alimentos para animais; Animais abatidos - Aves, carnes, pescado;
Bebidas; Café, chá; Cereais; Hortaliças, legumes, verduras e frutas;
Leite, laticínios e frios; Ovos; Óleos, latarias; Sal, açúcar, especiarias
C3. 2 – Comércio de Materiais de Grande Porte
Acessórios para máquinas e instalações mecânicas; Aparelhos elétricos
e eletrônicos; Aparelhos de equipamento de som; Aquecedores e Ar
condicionado – equipamento; Artefatos de borracha, metal, plástico;
Artefatos e materiais para construção em geral; Acessórios e peças
para veículos automotores; Acessórios e peças - barcos, motores de
lancha e marítimos; Acessórios e peças - veículos não motorizados;
Balanças; Cortinas e tapetes; Eletrodomésticos; Equipamentos para
combate ao fogo; Equipamentos para jardim; Equipamentos pesados;
Ferragens; Ferramentas; Ferro; Implementos agrícolas; Instrumentos
de mecânica-técnica e controle; Madeira aparelhada; Máquinas e
138
equipamentos para prestação de serviços; Máquinas e equipamentos
para uso agrícola, comercial, industrial; Material elétrico; Material
hidráulico; Metais e ligas metálicas; Móveis; Vidros.
C3.3 – Comércio de Produtos Perigosos
álcool; Armazenagem de petróleo; Carvão; Combustível; Gás
engarrafado; Inseticidas; Lubrificantes; Papel e derivados; Pneus;
Produtos químicos; Resinas e gomas; Tintas e vernizes.
C3.4 – Comércio de Produtos Agropecuários e Extrativos
Algodão; Borracha natural; Carvão Mineral; Carvão Vegetal; Chifres e
Ossos; Couros crus, peles; Fenos e Forragens; Fibras vegetais, juta,
sisal; Gado (bovino, eqüino, suíno); Goma vegetal; Lenha; Madeira
bruta; Produtos e resíduos de origem animal; Sementes, grãos e
frutos; Tabaco.
C3. 5 – Comércio Diversificado
Adubos e fertilizantes; Artigos de couro; Aviamentos; Bijuterias;
Brinquedos; Cabeleireiros (artigos, perucas); Caça e pesca, selas
e arreios (armas e munições), cutelaria; Camping – equipamentos;
Capas e guarda-chuvas; Chapéus e luvas; Drogas; Discos e fitas;
Esportivos e recreativos (artigos); Fios têxteis; Flores artificiais;
Fotografia, cinematografia (material); Garrafas; Instrumentos musicais;
Jóias, relógios, fornitura; Louças, porcelanas e cristais; Material de
desenho, escritório Material de limpeza; Ótica; Papel de parede;
Perfumaria e artigos de toucador; Produtos químicos (não perigosos);
Roupas - cama, mesa e banho; Roupas – vestuário; Sacos; Tabaco;
Tecidos”.
O método se repetiu no que tange a serviços, isto é, Serviços de Âmbito Local com
sete subdivisões (S1); Serviços Diversificados com nove subdivisões (S2); e Serviços
Especiais com duas subdivisões (S3). Novamente estas subdivisões foram novamente
139
desagregadas em mais de uma centena de itens tentando abarcar todas as atividades
de prestação de serviços que existiam na cidade. A seguir a quadro completo extraído
do texto da lei com subcategorias de uso serviços e suas divisões.
“S1 – SERVIçOS DE ÂMBITO LOCAL
S1. 1 – Serviços Profissionais e de Negócios
Ações e valores mobiliários; Agência bancária; Agência de capitalização;
Agência de passagens e turismo; Assessoria fiscal e tributária;
Assessoria importação e exportação; Auditores e peritos; Avaliadores;
Consulados e legações (representações diplomáticas); Consultoria;
Distribuição de títulos e valores; Escritórios, consultórios e “ateliês” de
profissionais autônomos, liberais e qualificados; Escritórios técnicos
profissionais; Financeiras e financiamento; Fundos de investimento.
S1. 2 – Serviços Pessoais e Domiciliares
Alfaiate, costureiro; Bordados, plissês, cerzidores, cobertura de botões
e similares; Chaveiro; Eletricista; Encanador Instituto de Beleza;
Lavanderia, tinturaria (não industriais); Sapateiro.
S1. 3 – Serviços de Educação
Auto-escola; Escolas de arte; Escolas de dança e música; Escolas de
datilografia; Escolas de ioga; Escola doméstica.
S1. 4 – Serviços Sócio-Culturais
Associações beneficentes; Associações comunitárias de vizinhança;
Associações culturais.
S1. 5 – Serviços de Hospedagem
Pensões.
S1. 6 – Serviços de Diversões
Bilhares; Pebolim.
140
S1. 7 – Serviços de Estúdio e Oficina
Aparelhos eletrodomésticos-portáteis, radio e TV(reparos); Artigo
de couro (reparos); Camiseiros; Caneteiros; Carimbos; Copiadora,
fotocópia, plastificação; Cutelaria, amoladores; Encadernadores;
Engraxatarias; Estúdios de reparação de obras e objetos de arte;
Fotógrafo; Guarda-chuva e chapéus (reparos); Jóias, gravação,
ourivesaria, relógios; Maquetista; Moldureiros; Tapetes, cortinas,
estofados e colchões (reparos); Vidraceiro.
S2 – SERVIçOS DIVERSIFICADOS
S2. 1 – Serviços de Escritórios e Negócios
Administradoras (bens, negócios, consórcios e fundo mútuo);
Aerofotogrametria; Agência de anúncios em jornal, classificados;
Agências de casamentos; Agências de cobrança; Agência de
detetives; Agências de emprego e mão-de-obra temporária; Agências
de informação e centro de informações; Agências de propaganda e
publicidade; Agência noticiosa; Agentes de propriedade industrial
(marcas e patentes); Análise e pesquisa de mercado; Assessoria para
executivos; Aviação agrícola e comercial (escritório); Banco – sede;
Bolsa de valores; Cadernetas de poupança; Caixas Beneficentes;
Câmaras de comércio; Carteiras de saúde; Cartões de crédito
Cartório de notas e protestos; Cartório de registro civil; Comissário de
despachos; Consignações e comissões; Construção por administração
– empreiteiros; Cooperativas de produção; Corretoras; Crédito
imobiliário; Crédito – sistema de vendas; Despachantes; Editoras
de livros, jornais, revistas (administração e redação); Empresas de
incentivo fiscal; Empresas de seguros; Entrepostos aduaneiros;
Escritórios representativos ou administrativos de indústria, comércio,
prestação de serviços e agricultura; Incorporadoras; “Leasing”;
Mala-direta; Mensageiros e entrega de encomendas; Mercado
de capitais; Montepios/pecúlios; Organização de congressos e
141
feiras; Processamento de dados; Promoção e vendas; Recados
telefônicos; Recortes de jornais; Reflorestamento; Seleção de pessoal
– treinamento empresarial; Serviços de datilografia e taquigrafia;
Trabalho – Organização e racionalização de; “Trading” (companhia
de); Tradutores; Vigilância – segurança.
S2. 2 – Serviços Pessoais e de Saúde
Abreugrafia; Ambulatórios; Bancos de sangue; Banhos, saunas,
duchas, massagens; Centro de reabilitação; Clínicas dentárias
e médicas; Clínicas de repouso; Clínicas veterinárias e Hospital
veterinário; Eletroterapia e radioterapia; Fisioterapia e hidroterapia;
Institutos psicotécnicos – orientação vocacional; Laboratório de
análises clínicas; Posto de medicina preventiva; Pronto- socorro;
Raios-X.
S2. 3 – Serviços de Educação
Academias de ginástica e esporte; Cursos de línguas; Cursos por
correspondência
S2. 4 – Serviços Sócio-culturais
Associações e fundações científicas; Organizações associativas de
profissionais; Sindicatos ou organizações similares do trabalho.
S2. 5 – Serviços de Hospedagem
Hotéis; Motéis.
S2. 6 – Serviços de Diversões
Auto-cine; Boliche; Cinemas; Diversões eletrônicas; “Drive - in”; Jogos
– casas de; Salão de festas, bailes, “buffet”; Teatros.
S2. 7 – Serviços de Estúdios, Laboratórios e Oficinas Técnicas
Análise técnica; Controle tecnológico; Estúdio de fotografia/cinema;
142
Gravação de filmes e de som; Instrumentos científicos e técnicos;
Laboratório de análise química; Lapidação; Microfilmagem.
S2. 8 – Serviços de Oficinas
Oficinas de conservação, manutenção, limpeza, reparos,
recondicionamento e de prestação de serviços; Aquecedores, ar
condicionado; Artefatos de metal – armeiros – ferreiros; Balanças; Barcos,
lanchas; Brinquedo; Cantaria, marmoraria; Carpintaria; Compressores;
Desratização, dedetização, higienização; Elétricos – aparelhos;
Elevadores; Embalagem, rotulagem e encaixotamento; Entalhadores;
Esportivos, recreativos (artigos); Extintores; Funilaria; Galvanoplastia;
Gráfica, Clicheria, Linotipia, Fotolito, Litografia, Tipografia; Hidráulica
(aparelhos e equipamentos); Instrumentos musicais; Máquinas
em geral; Marcenarias, enceradores, lustradores, laqueadores;
Mecânicas, motores; Pintura de placas e cartaz; Raspagem e lustração
de assoalhos; Serralheiros; Soldagens; Talheres, prataria, douração,
niquelação; Tanoaria; Taxidermia; Torneadores; Veículos automotores:
acessórios, alinhamento, amortecedores, balanceamento, baterias,
borracheiros, chassis (retificação), eletricidade, estofamento, faróis,
fechaduras, freios, funilaria, molas, motores, pinturas, radiadores,
rádio, vidros; Vidraçaria.
S2. 9 – Serviços de Aluguel, Distribuição e Guarda de Bens Móveis
Aluguel de: veículos leves, equipamentos de som e eletro-eletrônicos,
filmes, louças, móveis, vestimentas e toalhas; Depósito de Equipamentos
de “buffet”; Depósito de materiais e equipamentos de empresas de
prestação de serviços; Distribuição de fitas cinematográficas e de TV;
Distribuição de jornais e revistas; Estacionamento; Fiel depositário;
Garagens automáticas; Guarda – móveis de pequeno porte; Guarda
de veículos de socorro.
S3 – SERVIçOS ESPECIAIS
143
S3. 1 – Garagens para empresas de Transporte
Empresas de mudanças, transportadoras; Garagens de frota de
caminhões; Garagens de frota de táxi; Garagens de ônibus; Garagens
de tratores e máquinas afins; Terminal de transporte de carga.
S3. 2 – Serviços de Depósito e Armazenagem
Aluguel de máquinas e equipamentos pesados – guindaste, gruas,
tratores e afins; Aluguel de veículos pesados; Armazenagem
alfandegado; Armazenagem de estocagem de mercadorias; Depósito
de despachos; Depósito de materiais e equipamentos de empresas
construtoras e afins; Guarda de animais”.
Quanto ao uso institucional foram criadas quatro subcategorias: Instituições de Âmbito
Local compatível nas proximidades de bairros residências, com seis subdivisões (E1);
Instituições Diversificadas com sete subdivisões (E2); Instituições Especiais com
outras sete subdivisões (E3); e Usos Especiais sem subdivisões (E4), mas com uma
enorme lista de atividades que incluem até base aérea militar, aeroportos, reservas
florestais e represas. Mais uma vez, estas subdivisões foram desagregadas em mais
de uma centena de itens que tentaram abarcar todas as instituições na cidade. A seguir
a quadro completo extraído do texto da lei com subcategorias de uso institucional e
suas divisões.
“E1 – INSTITUIçÕES DE ÂMBITO LOCAL
E1. 1 – Educação
Ensino Básico de Primeiro Grau; Ensino Pré-escolar (maternal, jardim
de infância); Parque infantil (com recreação orientada).
E1. 2 – Lazer e Cultura
Anfiteatros; Áreas para recreação infantil; Arena; Biblioteca; Clubes
associativos; Piscinas; Quadras e salões de esportes.
E1. 3 – Saúde
144
Ambulatório; Posto de puericultura; Posto de saúde; Posto de
vacinação.
E1. 4 – Assistência Social
Asilo; Creches; Dispensário; Orfanatos.
E1. 5 – Cultos
Conventos; Igrejas; Locais de Culto; Mosteiros;Templos.
E1. 6 – Comunicação
Agência de correios e telégrafos; Agência telefônica.
E2 – INSTITUIçÕES DIVERSIFICADAS
E2. 1 – Educação
Cursos de madureza; Cursos preparatórios para escolas superiores;
Ensino Básico de 1º e 2º Graus; Ensino técnico-profissional.
E2. 2 – Lazer e Cultura
Aquário; Campo, ginásio, parque e pistas de esportes; Cinemateca,
filmoteca; Circo; Discoteca; Pinacoteca, museu; Planetário; Quadra de
escolas de samba.
E2. 3 – Saúde
Casa de Saúde; Centro de Saúde; Hospital; Maternidade; Sanatório.
E2. 4 – Assistência Social
Albergue; Centro de orientação familiar, profissional; Centro de
reintegração social; Colonização e migração (centro assistencial).
E2. 5 – Culto
Enquadram – se os usos listados em E1.5 obedecendo as disposições
definidas para a categoria E2.
145
E2. 6 – Administração e Serviço Público
Agência de órgão de Previdência Social; Delegacia de ensino;
Delegacia policial; Junta de alistamento eleitoral e militar; Órgãos
da Administração Pública Federal, Estadual e Municipal; Posto de
identificação e documentação; Serviço funerário; Vara distrital.
E2. 7 – Transporte e Comunicação
Estação de rádio-difusão; Terminal de ônibus urbano.
E3 – INSTITUIçÕES ESPECIAIS
E3. 1 – Educação
Faculdade; Universidade.
E3. 2 – Lazer e Cultura
Auditórios para convenções, congressos e conferências; Autódromo;
Espaços e edificações para exposições; Estádio; Hípica; Hipódromo;
Parque de diversões; Velódromo.
E3. 3 – Saúde
Enquadram-se os usos listados em E1.3 e E1.3, obedecendo as
disposições definidas para a categoria de uso E3.
E3. 4 – Assistência Social
Enquadram-se os usos listados em E1.4 e E2.4, obedecendo as
disposições definidas para a categoria de uso E3.
E3. 5 – Culto
Enquadram-se os usos listados em E1.5 e E2.5, obedecendo as
disposições definidas para a categoria de uso E3.
E3. 6 – Administração e Serviço Público
146
Casa de detenção; Institutos correcionais; Juizado de menores.
E3. 7 – Transporte e Comunicação
Estúdio de difusão por rádio e TV (combinados ou só TV); Terminal
rodoviário interurbano.
E4 – USOS ESPECIAIS
Aeroportos; áreas para depósito de resíduos; Base aérea militar; Base
de treinamento militar; Canais de distribuição de irrigação; Cemitérios;
Central de correio; Central de polícia; Central telefônica; Comando de
batalhão de policiamento de trânsito; Corpo de bombeiros; Estação de
controle e depósito de gás; Estações de controle e depósito de petróleo;
Estações de controle, pressão e tratamento de água; Estações de
controle, pressão e tratamento de esgoto; Estações e subestações
reguladoras de energia elétrica; Estações de telecomunicações;
Faixa adutora de água; Faixa adutora de esgoto; Faixa de gasodutos;
Faixa de linha de transmissão de alta tensão; Faixa de oleodutos;
Ferrovias; Hangares; Heliportos; Instalações, terminais e pátio de
manobras de ferrovias e metrô; Jardim Botânico; Jardim Zoológico;
Lagos; Locais históricos; Monumentos históricos; Parques de animais
selvagens, ornamentais e de lazer; Parques públicos; Penitenciária;
Portos; Quartéis; Represa; Reservas florestais (não comerciais);
Reservatórios de água; Sanitário público; Torre de telecomunicações;
Usina elétrica; Usina de gás; Usina de incineração; Usina de tratamento
de resíduos”.
Finalmente a atividade industrial foi objeto de uma abordagem um pouco diferente. As
subcategorias eram: Indústrias Não Incômodas (I1) permitidas na maioria da cidade
menos nos bairros residenciais, com até 500,00m2 de área construída computável;
Indústrias Diversificadas (I2) com cinco subdivisões e área construída máxima
variando conforme estas subdivisões; Indústrias Especiais (I3) com três subdivisões
e uma enorme lista com denominação de processos produtivos. Além destas
147
exigências, foram adotados mais alguns critérios para enquadramento das indústrias
nas subcategorias de uso, como potências e capacidades instaladas e ainda poluição
ambiental. Existia também outra listagem que independentemente do porte nunca
poderiam ser classificadas como I1.
A regulamentação do PDE/02 e dos PRE/04, por meio do Decreto nº 45.817/05
foi realizada pelos mesmos técnicos da Prefeitura que eram responsáveis pelas
atualizações do zoneamento anterior. O método e o resultado foram os mesmos
atendendo aos mesmos objetivos e interesses.
No PDE, a Categoria de uso não residencial (ÑR) foi subdividida em quatro
subcategorias: atividades compatíveis com vizinhança residencial (ÑR1) com dez
subdivisões; atividades toleráveis pela vizinhança residencial (ÑR2) também com dez
subdivisões; e usos não residenciais especiais ou incômodos (ÑR3). Havia ainda os
usos compatíveis com o desenvolvimento sustentável (ÑR4) que consistia em uma
nova lista de atividades permitidas na Macrozona de Proteção Ambiental, repetindo, o
modelo superado de regular o mercado imobiliário informal.
Semelhantemente à legislação anterior, as divisões da subcategoria de uso ÑR1
consistiam em dois grupos de atividades comerciais (abastecimento de âmbito local,
sem consumo no estabelecimento e comércio diversificado); quatro grupos de atividades
de serviços (serviços pessoais, profissionais, técnicos de confecção ou manutenção
e hospedagem) e mais quatro grupos de atividades institucionais (educação, serviços
sociais, associações comunitárias, culturais ou esportivas e administração pública).
Cada grupo foi formado por um conjunto extenso de atividades. A seguir listagem
extraída do texto da lei.
“SUBCATEGORIAS DE USO NR1
Grupo de atividades: Comércio de abastecimento de âmbito local,
sem consumo no local, tais como: Adega; Armazém, empório,
mercearia; Bombonière; Casa de carnes (açougue, avícola, peixaria);
Casa de massas; Comércio de alimentos para viagem; Confecção
e comercialização de alimento congelado; Fornecimento de comida
148
preparada; Delivery (entrega de alimentação); Montagem de lanche
e confecção de salgados; Padaria, panificadora; Quitanda, frutaria;
Comércio de produtos hidropônicos, inclusive produção.
Grupo de atividades: Comércio Diversificado, tais como: Atividades
comerciais em geral, exceto as pertencentes ao grupo de atividades
Comércio Especializado, enquadradas na subcategoria de uso NR2.
Grupo de atividades: Serviços pessoais, tais como: Cabeleireiros e
outros tratamentos de beleza, inclusive para animais domésticos;
Cabines para localização de caixas bancárias automáticas; Cabines
para serviços de fotografia e revelação de filme; Centros de estética;
Estacionamentos de veículos com no máximo 40 (quarenta) vagas;
Lavanderias e tinturarias (não industriais); Locação de fitas de vídeo,
dvds, cds, games, livros e discos; Postos de coleta descentralizados
de materiais para exame clinico.
Grupo de atividades: Profissionais, tais como: Escritórios e consultórios
em geral; Agência de representação de industria, comércio, agricultura
e negócios em geral, inclusive Administração Publica; Agência
bancarias de capitalização e poupança, de crédito, de financiamento e
investimento; Agência de informações, de empregos, de mensageiros
e entregas de encomendas, de passagens e turismo; Imobiliárias;
Escritórios de Assessoria de importação e exportação, de Assessoria
fiscal e tributaria: de Auditores, peritos e avaliadores, de Consultoria
e serviços técnicos profissionais; Agência de prestação de serviços e
negócios em geral; Serviços de fotográficos e copiadora.
Grupo de atividades: Serviços Técnicos de Confecção ou manutenção,
tais como: Serviços de manutenção predial (eletricista, encanador,
pedreiro, pintor, chaveiro, vidraceiro, raspagem e aplicação de
revestimentos, jardineiro); Alfaiate, costureiro, bordadeira, camiseiro
e similares; Conservação, reparação e manutenção, limpeza e reparo
de maquinas e de aparelhos eletrodoméstico, elétricos e eletrônicos de
149
uso domiciliar; Conservação, reparo e manutenção, limpeza e reparo
de outros objetos pessoais e domésticos (bicicletas, brinquedos,
canetas, cutelarias, engraxatarias, extintores e outros); Reparação
e manutenção de calçados e artigos de couro; Reparação de obras
e objetos de arte; Confecção de carimbos, maquetes e molduras;
Laboratórios de Prótese Dentária; Lapidação; Oficinas de jóias,
gravação, ourivesaria, relógios.
Grupos de atividades: Serviços de Educação, tais como: Biblioteca
e Gibiteca; Brinquedoteca; Educação pré-escola; Parque infantil;
Creche.
Grupo de atividade: Serviços Sociais, tais como: Abrigo de medidas
protetivas para crianças e adolescente; Albergue; Asilo; Berçário;
Dispensário; Telecentros; Orfanato.
Grupo de atividades: Associações comunitárias, culturais e
esportivas, com locais de reunião até 100 lugares, tais como:
Associações beneficentes; Associações científicas, políticas,
culturais e profissionais; Institutos, Fundações ou Organizações não
governamentais; Associações esportivas.
Grupo de atividades: Serviços de hospedagem ou moradia, tais como:
Casas de repouso ou geriátrica; Conventos/ Mosteiros/ Seminários
com locais de reunião até 100 lugares; Flats e Apart Hotéis (Ver
PI SMSP/ SEHAB/SEMPLA 05/08 que foi sustada pelo Decreto
Legislativo 84/08); Hotéis; Motéis; Pensionatos; Pensões; Outros tipos
de hospedagem.
Grupo de atividades: Serviços Administração e Serviços Públicos,
tais como: Agência de correis e telégrafos; Agência de telefônicas;
Cartórios de registro civil; Cartório de notas e protestos; Consulados
e representações diplomáticas; Delegacia de ensino; Junta se
alistamento eleitoral e militar; Órgão da Administração Publica federal,
150
estadual e municipal; Posto de Policia- Base comunitária; Serviço
funerário- velório e atividades funerárias e conexas”.
O enfoque se repete para a subcategoria de usos não residenciais toleráveis pela
vizinhança residencial (ÑR2), sendo: dois grupos de atividades comerciais (alimentação
isoladas ou associadas a diversões, e comércio especializado); seis de prestação
de serviços ou institucionais (saúde, ensino seriado, não seriado, lazer, cultura ou
esportes, locais de reuniões ou eventos e locais de armazenamento). Novamente
estes grupos foram apresentados por meio de listas enormes de atividades. A seguir
subcategorias e atividades extraídas integralmente do texto da lei.
“SUBCATEGORIA DE USO NR2
Grupo de atividades: Comércio de Alimentação ou associado a
diversões, tais como: Bar, Lanchonete, pastelaria, aperitivos e petiscos,
sucos e refrescos; Casas de café, chá, choperia, aperitivos, drinks e
similares; Confeitaria, doceria, sorveteria, ‘rotisserie’; ‘Cyber’ café;
Padaria, panificadora com utilização de forno a lenha; Restaurantes e
outros estabelecimentos de alimentação; Casas de musicas, boates,
discoteca e danceteria; Salão de festas, bailes e ‘buffet’; ‘Drive-in.
Grupo de atividades: Comércio Especializado, tais como: Casa
ou comércios de animais; Centros de Compras- shopping Center;
Comercio de veículos automotores em geral; Comercio de maquinas
em geral, e seus acessórios, peças e equipamentos; Comercia
de produtos agro-pecuários ou minerais (borracha natural, carvão
mineral, carvão vegetal, chifres, couro cru, ossos, peles, etc);
Comercio de madeira bruta; Comercio de produtos químicos, adubos,
fertilizantes, gomas ou resinas; Cooperativa de consumo; Criação de
animais silvestres exóticos (autorização do IBAMA e órgão ambiental
municipal); Desmanche de veículos; Exposição e demonstração de
casa pré-fabricadas; Ferro velho, sucata; Loja de departamentos ou
magazine; Mercado; Sacolão; Supermercado;
151
Grupo de atividades: Oficinas: Cantaria, marmoraria; Carpintaria,
marcenaria; Confecção de placas e cartazes; Embalagem, rotulagem e
encaixotamento; Encadernação e restauração de livros; Entalhadores;
Gráficas, clicheria, linotipia, fotolito, litografia e tipografia; Laboratório
de controle tecnológico e analise química; Lavanderia hospitalar;
Manutenção e reparação de artefatos de metal (armeiros, ferreiros);
Manutenção e reparação de artigos esportivos, recreativos;
Manutenção e reparação de maquinas, aparelhos e equipamentos em
geral; Manutenção e reparação de veículos automotores e motocicletas
(alinhamento e balanceamentos, amortecedores, chassis, estofamento,
faróis, freios, funerária, molas, motores, pintura, radiadores, rádios e
similares); Oficina de taxidermia; Posto de abastecimento de veículos;
Posto de abastecimento e lavagem de veículos; Posto de lavagem de
veículos; Posto de troca de óleo; Estúdio fotográfico, de gravação de
vídeo, de sons de filmagens; Soldagem; Vidraçaria; Serralheria.
Grupo de atividades: Serviços de Saúde: Ambulatório; Centro de
Bioequivalência; Centro de Diagnósticos, laboratório de análises
clinicas; Centro de reabilitação; Clínica dentaria e medica; Clínica
veterinária e hospital veterinário; Eletroterapia; Empresa de assistência
domiciliar de saúde ou ‘home care’; Hospital, Maternidade; Posto
de saúde, vacinação e puericultura; Pronto socorro; Radioterapia;
Raios-X; Sanatório; Grupo de atividades: Estabelecimentos de ensino
seriado; Ensino fundamental; Ensino médio de formação geral; Ensino
médio de formação técnica e profissional.
Grupo de atividades: Estabelecimento de ensino não seriado: Ensino
em auto escolas, moto escolas e cursos de pilotagem; Ensino a
distancia; Educação continuada ou permanente; Aprendizagem e
treinamento profissional; Ensino supletivo; Ensino preparatório para
escolas superiores; Escolas de língua, de informática, de dança, de
musica, de ioga, de natação, de domestica e por correspondência.
152
Grupo de atividades: Serviços de lazer, cultura e esportes: Academias
de ginástica; Bilhar; Bingo (ver DM 47.415/06); Boliche; Clubes
de associativos, recreativos, esportivos; Diversão eletrônicas
(fliperamas); Jogos de computadores- ‘Lan-House’; ‘Kart indoor’;
‘Paintball’, ‘war-game’; Parques de animais selvagens, ornamentais
e de lazer; Pesqueiro; Pista de ‘skate’; Quadras e salões de esportes
para locação;
Grupo de atividades: Locais para reunião ou eventos (com lotação
máxima de 500 pessoas): Auditório para convenções, congresso e
conferencias; Cinema, Teatro, Anfiteatro, Arena; Espaço e edificações
pra exposições; Igrejas, Templos e demais locais para culto (inclusive
terreiros); Pinacoteca, Galeria; Cinemateca, filmoteca; Museu; Parque
de exposições; Conjunto de caráter permanente, de interesse ou
utilidade publica; Circo; Campo, ginásio, estádio, parque e pista de
esporte; Autódromo; Estádio; Hípica; Hipódromo; Velódromo; Parque
de diversões; Aquário; Planetário; Quadra de escola de samba.
Grupo de atividades: Serviços de armazenamento e guarda de bens
moveis: Aluguel de vestimentas, louças, toalhas e outros utensílios;
Aluguel de veículos, móveis, maquina e outros equipamentos pesados;
Depósitos de botijões de gás; Centro de inspeção de veículos (Alterado
pelo DM 50.264/08); Deposito de materiais em geral; Depósito de
máquinas e equipamentos; Depósito de inflamáveis, combustíveis,
álcool, inseticidas, lubrificantes, resinas, gomas. Tintas e vernizes ou
outros produtos químicos perigosos com área construída computável
ate 1.000m²; Desmanche de veículos; Distribuidora de alimentos
embalados ou enlatados; Distribuidora de bebidas; Empresa
transportadora; Estacionamento e garagens de veículos com mias
de 40 vagas (inclusive no sistema de garagens subterrâneas); Feira
de veículos; Guarda e adestramento de animais (inclusive ranário em
sistema horizontal e vertical); Guarda-móveis; Garagem de ônibus
153
ou caminhões com área de terreno inferior a 10.000m²; Garagens
de maquinas, de veículos de socorro, de reboque, de ambulância ou
táxis; Leiloeiro oficial; Deposito de Madeireira; Serviços de aluguel
equipamentos, máquina ou veiculo”.
No caso da subcategoria de uso não residencial especiais ou incômodos (ÑR3),
revestiu-se a abordagem com um discurso atualizado para, posteriormente, repetir
em parte a legislação anterior. Dois grupos de atividades substituíram o E4 do
zoneamento antigo, um deles inclusive com a mesma denominação (usos especiais)
e empreendimentos geradores de impacto ambiental. Outros grupos de atividades
retomaram aspectos que foram agregados à legislação anterior ao longo do tempo
de sua vigência: empreendimentos geradores de impacto de vizinhança ou na
infraestrutura e pólos geradores de tráfego. A seguir lista completa de subcategorias
de uso e atividades extraídas integralmente do texto da lei.
“SUBCATEGORIA DE USO ÑR3 - USO NãO RESIDENCIAIS
ESPECIAIS OU INCÔMODOS
Grupo de atividades: Usos especiais: Base aérea militar; Base de
treinamento militar; Campo ou pista para treinamento de combate
contra incêndios; Central de controle de zoonoses; Central de
correio; Central de policia; Central telefônica; Comando de batalhão
de policiamento de transito; Corpo de bombeiros; Correio de centro
regional; Delegaria de ensino; Delegacia de policia; Deposito com
área construída computável superior a 7.500m²; Deposito ou postos
de revendas de explosivos, inclusive fogos de artifício ou estampidos;
Depósitos ou transbordo de materiais para reciclagem; Depósitos de
pneus, carvão, papel ou derivados; Estação e subestação reguladora
de energia elétrica; Estação e/ou estúdio de difusão por Radio e TV;
Estação Radio-Base; Faculdade; Fórum; Helipontos; Juizado de
menores; Quartéis; Terminais Rodoviários de transporte de carga ou
passageiros com área de terreno inferior a 10.000m² (dez mil metros
quadrados); Tribunais (Criminais, Trabalhistas, de Contas e outros);
154
Universidades; Usina ou estação de transbordo de inertes.
Grupo de atividades: Empreendimentos geradores de impactos
ambientais: Aeródromo e Aeroportos; Depósitos ou transbordo de
resíduos sólidos não inertes; Aterro de resíduos não inertes; Aterro de
resíduos inertes (classe III), com área total superior a 1 há ou volume
total a ser disposto superior a 20.000m³; Beneficiamento de madeira
de reflorestamento; Cemitérios, incluído o vertical e o de animais
domésticos; Centro de reintegração social e unidade de internação de
adolescentes (FEBEM, Institutos correcionais); Comercio e deposito
de fogos de artifícios e estampidos; Penitenciarias; Depósitos de
inflamáveis, combustíveis, álcool, inseticidas, lubrificantes, resinas,
gomas, tintas ou vernizes ou outros produtos químicos perigosos
com área maior que 1.000 m²; Estação de controle e depósito de gás;
Estação de controle e deposito de petróleo; Estacionamento especial de
veículos transportando produtos perigosos infratores ou em situações
de emergência; Garagens de ônibus ou caminhões com área do terreno
igual ou superior a 10.000m² (dez mil metros quadrados); Hangar;
Heliponto; Sistema de transmissão de energia elétrica, inclusive
estação e subestação reguladora; Terminal Rodoviário Interurbano
de transporte de carga ou passageiros com área de terreno igual ou
superior a 10.000 m² (dez mil metros quadrados); Terminal de ônibus;
Usina de concreto; Usina de asfalto; Usina de gás; Usina de tratamento
de resíduos não inertes.
Grupo de atividades: Pólos Geradores de Tráfego: Uso Não Residencial com 200
vagas ou mais de estacionamento para veículos; Uso Não Residencial com 80 vagas
ou mais de estacionamentos para veículos localizados em área Especial de Tráfego-
AET; Serviços sócio-culturais, de lazer e de educação com mais de 2.500m² de área
construída computável; Pratica de exercício físico ou esporte com mais de 2.500m² de
área computável; Serviços de saúde com área igual ou superior a 7.500m²; Locais de
reunião ou eventos com capacidade para 500 (quinhentas) pessoas ou mais, inclusive
155
atividades temporárias; Atividades e Serviços Públicos de caráter especial com 500
vagas ou mais de estacionamento para veículos; Atividades temporárias com 500
vagas ou mais de estacionamento para veículos.
Grupo de atividades: Empreendimentos com significativo impacto de
vizinhança ou na infra-estrutura urbana: Uso comercial e de prestação
de serviços com área construída computável igual ou superior a
60.000m² (sessenta mil metros quadrados); Uso industrial com área
computável igual ou superior a 20.000 m² (vinte mil metros quadrados);
Uso institucional com área construída computável igual ou superior a
40.000m² (quarenta mil metros quadrados)”.
As atividades fabris foram tratadas a parte com a criação dos usos não residenciais
industriais (Ind), subdivididos em usos industriais compatíveis (Ind – 1 a), toleráveis
(Ind – 1 b), incômodos (Ind – 2), e especiais proibidos de se instalarem no município
(Ind – 3). Todas estas subcategorias, igualmente ao que ocorria com a legislação
anterior, continham uma vasta lista de denominações de processos produtivos.
Também nos PRE foram formulados vários quadros de critérios técnicos (variáveis
e índices urbanísticos específicos para uso industrial) exigidos para permissão da
instalação do estabelecimento.
Diferentemente da legislação anterior, mas com o mesmo enfoque, os PRE trataram
das categorias e subcategorias de uso e das zonas de uso em quadros distintos. O
Quadro 2 do zoneamento antigo foi transformado em vários novos, em quadro 04 para
cada PRE das Subprefeituras e nos quadros 02 (de “a” a “i”) da complementação do
PDE.
Foi nos novos quadros 02 (de “a” a “i”) que se tornou mais sofisticada a distribuição
das atividades não residenciais no território, por meio do cruzamento destas variáveis
urbanísticas com outras, isto é, proibição ou permissão conforme a hierarquização
viária e atendimento aos níveis de incomodidade (ver quadro abaixo).
156
Quadro n0 02/d Anexo à Parte III da Lei n0 13.885, de 25 de agosto de 2004. Instalação de Atividades Não Residenciais por Zona e Categoria de Via do Sistema Viário do Município e Parâmetros de Incomodidade: ZM e ZMpFonte: Plano Regional Estratégico da Subprefeitura de Pinheiros
157
Embora, seja possível identificar algumas sofisticações, o modelo adotado pelos
PDE e PRE representa uma arraigada maneira de ver, fazer e aplicar o planejamento
urbano. Como se este pudesse ser resumido simplesmente com a distribuição das
atividades de forma adequada pelo território.
O Plano Regional Estratégico da Subprefeitura de Pinheiros é exemplar quanto a
variedade de interesses. Contendo bairros jardins, mercado imobiliário muito ativo,
regiões industriais em franca substituição de galpões por prédios de escritórios ou de
apartamentos, vários shopping centers, favelas, parques, corredores comerciais de
alto luxo e duas operações urbanas em vigor.
Neste plano os instrumentos, variáveis e índices urbanísticos cumpriram seus papéis
plenamente, de acordo com a tradição de implementação do zoneamento que a
Prefeitura desenvolve e aplica.
O modelo de planejamento urbano adotado na Subprefeitura de Pinheiros se
repetiu por toda a cidade com algumas adaptações necessárias, excetuando-se a
Subprefeitura da Sé onde este modelo era impossível de ser aplicado, pois a região já
era excessivamente verticalizada.
No caso do PRE das Subprefeituras de São Miguel, pode-se verificar a inadequação
da sistemática adotada, pois não continham os tipos de zona de uso mais elitistas
como ZER, ZCLz I ou II.
Já no caso do PRE da Subprefeitura de Campo Limpo a situação é mais conflitante.
Nas proximidades do Morumbi foi prevista uma ZER, e ao sul uma Macrozona de
Preservação Ambiental, sendo que entre elas, não respeitando a diversidade local,
predominavam apenas zonas mistas originadas na Z2 do zoneamento anterior. A
região foi formada por loteamentos irregulares de difícil enquadramento nas normas
legais, e quase todos seus imóveis eram irregulares ou continham algum tipo de
irregularidade.
c) Coeficiente de Aproveitamento
Encerrada as análises e as comparações relativas ao primeiro conjunto de variáveis
158
urbanísticas que trata da distribuição no território das atividades e usos do solo, segue-
se o estudo do índice urbanístico que trata da regulação da densidade construtiva em
cada terreno, o Coeficiente de Aproveitamento (CA).
Os CA variavam de acordo com a zona de uso onde o imóvel estava localizado e em
função da sua categoria de uso, mas tanto no zoneamento anterior como no vigente
seu limite máximo era 4,0. No entanto, para a maior parte da cidade não passava de
1,0, exatamente igual ao que ocorreu nos planos vigentes.
Ao CA, na legislação anterior, era atribuída simplesmente sua função original de
limitação da área edificada, com objetivo de regular a densidade construtiva em
conseqüência regular a densidade populacional. No entanto, a verdadeira intenção
do CA no zoneamento, que vigiu em São Paulo por mais de trinta anos, era definir as
localizações mais interessantes para setores do mercado imobiliário, em especial a
produção de prédio de apartamentos de classe média e alta.
Nos primeiros anos de vigência, nas Z4 e Z5, o CA de edifícios de apartamentos
e de escritórios eram os mais altos, mas nas Z2 e Z3 havia um incentivo para as
incorporações de prédios residenciais, Este incentivo consistia na possibilidade do CA
ser aumentado além do máximo, desde que, se diminuísse a sua projeção sobre o
terreno. Com a criação de novas zonas de uso este dispositivo foi preservado.
É importante ressaltar que este dispositivo, denominado Fórmula de Adiron, não constava
do texto original da lei de zoneamento anterior, tendo sido incluído posteriormente por
meio de pressões do mercado imobiliário. Como mecanismo transitório de acomodação
do mercado imobiliário, o dispositivo permaneceu nos novos planos estratégicos, e na
atual proposta de revisão do Poder Executivo Municipal passa a ser definitivo.
Existiam ainda as exceções por meio de outros incentivos. Como por exemplo, hotéis,
hospitais e escolas, para os quais, por meio de leis específicas os CA poderiam
ultrapassar 4,0. As operações urbanas e as interligadas configuravam em si uma
forma de exceção estabelecendo CA máximos próprios. Cabe lembrar que, mesmo
anteriormente aos novos planos, já vigoravam quatro operações urbanas (Centro,
água Branca, Faria Lima e água Espraiada).
159
Havia ainda exceções dentro do próprio empreendimento, como as áreas construídas
não computáveis para o cálculo do CA, tais como, estacionamento no térreo e no
subsolo, térreo sobre pilotis, ático e algumas áreas comuns do condomínio.
Já no PDE e nos PRE o CA, além de simplesmente ser o índice urbanístico de
regulação da densidade construtiva, recebeu mais duas funções. A primeira consistia
na referência para o cálculo do instrumento da outorga onerosa do direito de construir.
A segunda, constituia-se no parâmetro para a determinação do conceito de imóveis
vagos, desocupados ou ociosos passíveis de aplicação do IPTU progressivo e de
desapropriação com pagamento por meio de títulos da dívida pública.
Atendendo a interesses do mercado imobiliário, a utilização do CA como regulador
da densidade construtiva e como referência para a outorga onerosa foram auto-
aplicáveis, ao contrário da implementação do IPTU progressivo e da desapropriação
com pagamento por meio de títulos da dívida pública, ambas deixadas dependentes
de legislação específica.
Dentro dos limites estabelecidos no PDE, cada PRE poderia estabelecer valores
diferentes para os coeficientes de aproveitamentos.
Nos planos regionais que foram tratados nesta tese, a Prefeitura adotou CA básico
maioria 1,0 e para o CA máximo até 2,5 para a maioria das zonas. Já o PRE da
Subprefeitura da Sé, área central, adotou índices mais altos (CA máximo até 4,0). Estes
números, todos acompanhados da regra de transição para aumento do coeficiente
de aproveitamento básico para prédios de apartamentos, praticamente deixaram os
planos vigentes iguais ao zoneamento anterior para a maioria do território da cidade.
Nas zonas especiais com exceção das ZEIS e na Macrozona de Preservação Ambiental
os índices adotados também eram mais baixos, coerentemente ao modelo adotado
de redução de densidade construtiva. Nas ZEIS os índices eram bem mais altos e
a outorga onerosa para HIS e HMP ficou gratuita, significando igualar os CA básico
e máximo, no entanto foi incluído um conjunto exagerado de regras descoladas da
realidade.
As exceções previstas para áreas não computáveis, hotéis, escolas e hospitais,
160
assim como, as operações urbanas já vigentes permaneceram em vigor quando da
introdução dos novos planos diretores.
O PDE, sem explicitar, tem como idéia básica o adensamento somente nas áreas de
Intervenção Urbana (AIU), nas áreas de Operações Urbanas e nas ZM3. As demais
regiões do território deveriam ter suas densidades reduzidas ou controladas por meio
da aplicação do Coeficiente de Aproveitamento, índice urbanístico comprovadamente
incapaz de fazê-lo. As Operações Urbanas previstas no PDE e no PRE eram: Centro,
água Branca, Faria Lima, água Espraiada, Rio Verde – Jacu, Diagonal Sul, Diagonal
Norte (ambas ao longo da ferrovia), Carandiru – Vila Maria, Vila Leopoldina, Vila Sônia
e Celso Garcia.
É muito importante lembrar que, juntamente com a localização, o coeficiente de
aproveitamento máximo é um dos principais componentes na formação do preço de
terrenos para incorporação de empreendimentos imobiliários.
d) taxa de ocupação
A Taxa de Ocupação (TO) consiste em um índice urbanístico que demonstra a parte
ocupada do terreno pela edificação e visa estabelecer uma relação entre espaços
livres e construídos dentro do mesmo imóvel.
Para o zoneamento anterior a taxa de ocupação máxima possuía alguns papéis
importantes, principalmente ligados aos interesses e tipologias do mercado imobiliário
de edifícios de apartamento. Juntamente com a exigência de recuos mínimos, com
o discurso de garantir a ventilação e a iluminação naturais, os espaços livres de um
prédio agregavam valor de venda, rompendo com o modelo das edificações sem
recuos, mais comuns no centro da cidade. A TO e os recuos impediam que novas
edificações vizinhas prejudicassem investimentos já realizados (MANCUSO, 1980).
Com a inclusão da fórmula de Adiron na legislação, a TO ganhou um novo papel, o
de contribuir para maior lucro do setor de habitacional do mercado imobiliário, pois o
acréscimo no CA só era permitido por meio da sua redução.
Os valores atribuídos pela legislação anterior para a taxa de ocupação máxima,
variavam de 0,5 a 0,8 da área do terreno, à medida que o imóvel se aproximava do
161
centro da cidade (Z4 e Z5).
Os novos planos diretores escaparam de seguir a forma tradicional de aplicação da
taxa de ocupação permitindo que se atingisse 0,7 da área do terreno, em edificações
baixas em qualquer região da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, com
exceção de imóveis localizados em ZER e ZEPAM,
e) taxa de Permeabilidade
Conceito construído, equivocadamente, para criar um discurso ambientalista. A taxa
de permeabilidade não garante a absorção das águas pluviais no solo, mas consiste
em uma parte do terreno que não fosse objeto de pavimentação ou cobertura, devendo
esta área ser coberta de vegetação. Este conceito não leva em consideração a
permeabilidade do solo, o nível do lençol freático e da compactação da terra durante as
obras. Com uma visão muito simplista, esperava-se da aplicação deste conceito uma
possível redução de enchentes e uma melhora na qualidade ambiental na cidade.
Este índice urbanístico foi introduzido parcialmente na legislação antes dos novos
planos, sendo posteriormente adotado e ampliado para algumas zonas de uso no PDE
e nos PRE, assumindo valores que variavam entre 0,15 a 0,30. Os PDE passaram
a exigir a Taxa de Permeabilidade Mínima (TPM) até em áreas completamente
consolidadas como os bairros centrais.
f) área e frente mínimas de lote
Em consonância com o que foi previsto na Lei Federal 6.766 / 79, a produção de lotes,
quer seja por loteamentos ou por desdobros, foi regulada pelo zoneamento anterior
visando garantir a qualidade urbanística, adotando padrões de terrenos produzidos
para a classe média (frente 10,00m e área 250,00m2). Como a realidade demonstrou
a impossibilidade de se adotar estes valores, através de alguns artifícios legais,
passaram-se a aceitar como mínimo a metade do que foi estabelecido. Estas exigências
exageradas contribuíram tanto para o surgimento dos loteamentos clandestinos, como
para a dificuldade de regularizá-los posteriormente.
Nos novos planos diretores, os loteamentos irregulares foram incluídos nas ZEIS, o
162
que implica na não necessidade de aplicação de padrões mínimos. Para o restante da
cidade foram repetidos os parâmetros que vigiam no final da legislação anterior.
g) gabarito de altura máxima
Limitar a altura das edificações era uma das demandas das associações de bairros
residenciais de classes médias e altas, bem como, de alguns urbanistas ligados aos
conceitos das cidades jardins. Praticamente abandonado pelo zoneamento anterior, o
gabarito foi retornado como uma variável urbanística importante nos PRE. Os valores
adotados variavam de 9,00m até 25,00m e em algumas zonas de uso sem limitação
alguma.
Este tipo de variável desassociado dos recuos mínimos repete uma abordagem que
vigiu em São Paulo até 1972. A adoção de um limite de altura indiretamente contribui
para a expansão horizontal da mancha urbana, e encarece o preço da terra.
h) recuos
Os recuos mínimos no zoneamento anterior foram, para a grande maioria da cidade,
fixados em 5,00m de frente e fundo e 1,50m em um dos lados. Quando a edificação
passava de dois pavimentos o recuo lateral mínimo passava a 3,00m de cada lado,
já os prédios mais altos, deveriam obedecer aos recuos do Código de Obras que
variavam conforme a altura da edificação.
No PDE e nos PRE, os recuos mínimos de frente continuaram os mesmos e os laterais
de fundo acompanharam a abordagem dada à taxa de ocupação. Para as edificações
baixas não foram exigidos recuos laterais e de fundos, porém, para edificações altas,
além de atender o Código Obras deveriam também atender fórmulas que levavam em
consideração a altura da edificação.
Embora sejam variáveis urbanísticas importantes para o direito de vizinhança os
recuos foram mais uma vez relegados a um papel secundário, pois, pouco interessava
ao mercado imobiliário, e nos casos dos bairros jardins esta questão estava resolvida
nas restrições contratuais,
i) vagas de estacionamento
163
Esta exigência não constava da versão inicial do zoneamento de 1972. O número mínimo
de vagas em função da área construída foi agregado à legislação urbanística anterior
como um índice muito valorizado pelo mercado imobiliário, e por estabelecimentos
comerciais à medida que a população mais privilegiada foi se motorizando.
Nos novos planos diretores os valores adotados foram definidos em função das
deficiências observadas e das necessidades da população que se desloca por
automóvel.
j) Categoria de via
No PDE e nos PRE as vias juntamente com as zonas de uso e os níveis de incomodidade
definiam a permissão da implantação de atividades. As vias foram divididas em locais,
coletoras e estruturadoras, sendo que para cada uma delas foram estabelecidas as
categorias de uso compatíveis ao fluxo de veículos.
l) Demais variáveis urbanísticas
Algumas variáveis urbanísticas complementares foram introduzidas quando da
elaboração do PDE e dos PRE: parâmetros de incomodidade (emissão de ruído,
de radiação, de odores, de gases, de vapores, de material particulado, de fumaça
e horário de carga e descarga), horário de funcionamento, número de funcionários,
lotação, área de embarque e desembarque, e área de carga e descarga. Estas
variáveis urbanísticas adotavam valores diferentes conforme a zona de uso, categoria
de via e tipo de atividade.
4.3. ConCluSão final.
Inicialmente, é importante ressaltar que os planos vigentes trouxeram inovações e
avanços importantes, entre as quais se destacam a implantação da outorga onerosa
do direito de construir, as ZEIS e a abordagem ambiental em relação aos fundos de
vale (parques lineares e caminhos verdes).
Observando as análises e as comparações deste capítulo, constatou-se mais uma
vez, que apesar dos discursos afirmando o contrário, a escolha e a forma de utilização
164
de índices, variáveis e instrumentos urbanísticos de regulação do parcelamento,
uso e ocupação do solo adotados nos planos de 2002 e 2004, são semelhantes a
planos e legislações anteriores. Este fato confirmou a existência de uma tradição
do planejamento urbano em São Paulo que consistia na priorização da regulação
da produção do mercado imobiliário e da proteção dos bairros onde reside a elite
paulistana, repetindo a cultura de confundir o zoneamento com o planejamento urbano.
Confirmando integralmente uma das hipóteses desta pesquisa.
Por outro lado, foi importante identificar como este processo foi realizado, o que
pôde ser percebido por meio da análise, da escolha e da aplicação dos instrumentos,
variáveis e índices urbanísticos.
A princípio as propostas básicas do PDDI/71 e do PDE de 2002 são bastante
diferentes. Enquanto que o primeiro dividia a cidade em unidades de vizinhança,
incluíndo a mudança da estrutura viária, o segundo adotou a divisão administrativa das
subprefeituras promovendo uma descentralização parcial do planejamento urbano.
O PDE tinha ainda, outra proposta básica que consistia em aumentar a ocupação
somente em algumas regiões da cidade bem dotadas de infraestrutura, por meio das
operações urbanas, das AIU e das ZM3.
Ressalta-se que os instrumentos de política urbana como a Outorga Onerosa do Direito
de Construir, Transferência do Direito de Construir, RIMA, RIVI, ZEIS e Disciplina
de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo foram regulamentados e podem ser
considerados auto-aplicáveis. Os demais instrumentos como Direito de Preempção,
Fundo de Desenvolvimento Urbano, Concessão Urbanística, Consórcio Imobiliário,
Direito de Superfície e principalmente Concessão do Direito de Uso foram deixados
para ser regulamentados posteriormente ou abordados superficialmente.
Porém, o mais importante foi a constatação, no que tange à disciplina de parcelamento,
uso e ocupação do solo, da enorme semelhança na escolha e na utilização das variáveis
e dos índices urbanísticos adotados nos planos diretores vigentes e no zoneamento
anterior, confirmando esta tese.
Algumas alterações e acréscimos foram incluídos visando dar características mais
165
atuais ao texto, mas a forma de aplicar as variáveis e os índices urbanísticos de
parcelamento, uso e ocupação do solo, foram exatamente as mesmas, corroborando
com esta tese e lembrando uma importante frase de Tomasi de Lampedusa que
afirmou: “Se quisermos que fique como está, é preciso que tudo mude” (LAMPEDUSA
– tradução Cabeçadas, 1963)
Portanto comprovando integralmente a tese desta dissertação de doutoramento, pode-
se afirmar que o PDE e os PRE obedeceram rigidamente uma tradição da Prefeitura
do Município de São Paulo que consiste em ver o planejamento urbano somente
através do zoneamento de uso. Visão esta que reflete os interesses dos moradores
de bairros de elite e do mercado imobiliário, bem como, reflete também, a história e
a formação dos próprios técnicos da administração pública. Isto ocorre não de forma
geral, mas sim em cada tabela, cada mapa, cada coeficiente ou taxa incluído na lei.
Paulo Ricardo Giaquinto
166
ANTONUCCI, Denise. Plano Diretor de São Paulo – 1991: Avanços e Permanências.
Dissertação de mestrado. São Paulo: FAUUSP, 1999;
ARANTES, Otilia B.; VAINR, Carlos; MARICATO, Ermínia. O pensamento único das
cidades. Petrópolis: Vozes, 2000;
ARGAN, Giulio Carlo. História da arte como história da cidade. São Paulo: Martins
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