Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2011-2020
Proposta de PNGR Lisboa, 26 de Maio de 2011
i
Equipa de trabalho
Autores:
Coordenação
científica:
Paulo Manuel Cadete Ferrão (Instituto Superior Técnico (IST))
Luísa Pinheiro (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Equipa de trabalho: Paulo Jorge Trigo Ribeiro (Faculdade de Engenharia da Universidade
Católica Portuguesa (UCP))
Samuel Pedro de Oliveira Niza (Instituto Superior Técnico (IST))
Cátia Patrícia Pinto Pimenta Ferreira Rosas Santos (Instituto Superior
Técnico (IST))
Regina Vilão (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Cristina Carrola (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Lucinda Gonçalves (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Ana Sofia Vaz (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Maria José Feliciano (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Márcia Machado (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Paula Simão (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Bárbara Dias (Agência Portuguesa do Ambiente (APA))
Data do Documento:
Revisão:
ii
Índice
Equipa de trabalho .......................................................................................... i
Índice ........................................................................................................... ii
Índice de Tabelas ......................................................................................... vii
Índice de Figuras ........................................................................................... ix
Nomenclatura ............................................................................................... x
1. Introdução ........................................................................................... 1
1.1 Âmbito e objectivos ........................................................................... 1
1.2 Metodologia e organização do documento ............................................. 5
2. Evolução do quadro conceptual da gestão de resíduos ............................... 7
2.1 Evolução das políticas sobre resíduos ................................................... 7
2.2 Definição de resíduo e gestão de resíduos ........................................... 12
3. Síntese do diagnóstico da situação de referência ...................................... 17
3.1 Enquadramento estratégico e legislativo.............................................. 17
3.2 Modelos de gestão existentes ............................................................. 24
3.3 Padrões de consumo de materiais e de produção e tratamento de resíduos
em Portugal .............................................................................................. 31
3.3.1 Relação entre o consumo de materiais e a produção de resíduos ...... 31
3.3.2 Padrões de consumo de materiais ................................................ 35
3.3.3 Padrões de produção e tratamento de resíduos .............................. 38
4. Síntese da análise de estratégias internacionais ....................................... 47
5. Visão e objectivos estratégicos para a gestão de resíduos (2011-2020) ...... 50
5.1 Articulação do Plano com Políticas implementadas ou em fase de
implementação .......................................................................................... 50
5.2 Visão .............................................................................................. 59
5.3 Análise de Stakeholders e SWOT ........................................................ 60
5.4 Objectivos estratégicos ..................................................................... 64
5.4.1 Identificação dos objectivos ......................................................... 64
5.4.2 Metas a alcançar ........................................................................ 68
iii
6. Objectivos operacionais e acções ............................................................ 76
6.1 Considerações iniciais ....................................................................... 76
6.2 OP1 - Prevenir a produção de resíduos ................................................ 81
6.2.1 Descrição do objectivo ................................................................ 81
6.2.2 OP1.A1 - Promoção de acordos voluntários com sectores prioritários
no sentido de fomentar a produção mais limpa e a concepção sustentável de
produtos. ............................................................................................... 81
6.2.3 OP1.A2 - Promoção da comunicação/sensibilização para a prevenção
da produção de resíduos .......................................................................... 82
6.2.4 OP1.A3 - Promoção de compras no sector público com critérios de
sustentabilidade que previnam a produção de resíduos e fomentem a
reutilização ............................................................................................ 82
6.2.5 Tendências de evolução a alcançar ............................................... 83
6.3 OP2 - Promover o fecho dos ciclos dos materiais e o aproveitamento da
energia em cascata .................................................................................... 85
6.3.1 Descrição do objectivo ................................................................ 85
6.3.2 OP2.A1 - Estabelecer e implementar um programa de acção para
promover a procura de materiais passíveis de valorização ............................ 86
6.3.3 OP2.A2 - Robustecer os sistemas de gestão de fluxos específicos aos
quais se aplica a Responsabilidade Alargada do Produtor (RAP) e avaliação da
aplicação da RAP a fluxos emergentes ....................................................... 88
6.3.4 OP2.A3 - Promover o estabelecimento de simbioses industriais ........ 88
6.3.5 OP2.A4 – Promover o estabelecimento de novas áreas industriais
desenvolvidas com planos de racionalização de materiais e energia e a
reabilitação de áreas industriais existentes ................................................. 88
6.3.6 Tendências de evolução a alcançar ............................................... 89
6.4 OP3 - Consolidar e optimizar a rede de gestão de resíduos .................... 91
6.4.1 Descrição do objectivo ................................................................ 91
6.4.2 OP3.A1 - Incentivar a proximidade da rede de recolha ao utilizador e a
separação selectiva ................................................................................. 92
6.4.3 OP3.A2 - Potenciar sinergias de recolha e tratamento de resíduos
numa lógica de complementaridade .......................................................... 93
iv
6.4.4 OP3.A3 - Uniformizar as regras de recolha e transporte para todos os
operadores ............................................................................................. 93
6.4.5 OP3.A4 - Promover a auto-suficiência e a competitividade dos
operadores diminuindo a dependência externa ........................................... 94
6.4.6 Tendências de evolução a alcançar ............................................... 94
6.5 OP4 - Gerir e recuperar os passivos ambientais .................................... 96
6.5.1 Descrição do objectivo ................................................................ 96
6.5.2 OP4.A1 - Implementar a estratégia de recuperação dos passivos
ambientais ............................................................................................. 97
6.5.3 OP4.A2 - Promover a monitorização e controlo dos locais pós-
encerramento ......................................................................................... 98
6.5.4 Tendências de evolução a alcançar ............................................... 98
6.6 OP5 - Fomentar a cidadania ambiental e o desempenho dos agentes .... 100
6.6.1 Descrição do objectivo .............................................................. 100
6.6.2 OP5-A1 - Reforçar e apoiar as actividades de
comunicação/sensibilização desenvolvidas pelos operadores de gestão e pelas
entidades gestoras de fluxos específicos .................................................. 101
6.6.3 OP5.A2 - Instituir a atribuição de prémios anuais de desempenho .. 101
6.6.4 OP5.A3 - Fomentar o envolvimento dos cidadãos e dos agentes no
processo de tomada de decisão .............................................................. 102
6.6.5 OP5.A4 – Promover a integração da gestão de resíduos e do uso
sustentável dos recursos nos curricula educativos dos ensinos básicos e
secundário ........................................................................................... 102
6.6.6 Tendências de evolução a alcançar ............................................. 102
6.7 OP6 - Promover a formação e qualificação dos agentes ....................... 104
6.7.1 Descrição do objectivo .............................................................. 104
6.7.2 OP6.A1 - Desenvolver um programa de formação no sentido do
incremento das competências e da qualidade do serviço no sector de actividade
dos resíduos ......................................................................................... 104
6.7.3 OP6.A2 - Promover a implementação de sistemas de gestão
ambiental, de qualidade e de higiene e segurança no trabalho .................... 105
v
6.7.4 OP6.A3 - Disseminar informação sobre boas práticas em sectores-
chave produtores de resíduos ................................................................. 105
6.7.5 Tendências de evolução a alcançar ............................................. 105
6.8 OP7 - Fomentar o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de vida 107
6.8.1 Descrição do objectivo .............................................................. 107
6.8.2 OP7.A1 - Promover a integração de sistemas de informação que
garantam maior fiabilidade da informação e suporte aos processos de decisão e
avaliação de tendências ......................................................................... 109
6.8.3 OP7.A2 - Desenvolver e actualizar numa base regular um sistema de
indicadores sobre resíduos e fluxos de materiais e sua disponibilização pública
…………………………………………………………………………………………………………….109
6.8.4 OP7.A3 - Incentivar e apoiar a investigação e desenvolvimento no
sector …………………………………………………………………………………………………………….110
6.8.5 OP7.A4 - Promover e disseminar estudos de caracterização do sector
…………………………………………………………………………………………………………….111
6.8.6 Tendências de evolução a alcançar ............................................. 111
6.9 OP8 - Adequar e agilizar os processos administrativos ........................ 113
6.9.1 OP8.A1 - Optimizar o quadro legal e institucional ......................... 115
6.9.2 OP8.A2 - Desmaterializar actos referentes à monitorização, avaliação e
fiscalização das actividades de gestão de resíduos..................................... 115
6.9.3 OP8.A3 - Reforçar as actividades de âmbito inspectivo e fiscalizador
…………………………………………………………………………………………………………….115
6.9.4 OP8.A4 - Reforçar as auditorias técnico-financeiras a OGR e sistemas
de gestão de resíduos ............................................................................ 116
6.9.5 OP8.A5 - Criação de uma carteira de peritos qualificados para a
certificação de processos ao nível da gestão de resíduos ............................ 116
6.9.6 Tendências de evolução a alcançar ............................................. 116
6.10 OP9 - Adequar e potenciar o uso de instrumentos económicos e financeiros
…………………………………………………………………………………………………………………..118
6.10.1 Descrição do objectivo .............................................................. 118
6.10.2 OP9.A1 - Promover o Mercado Organizado de Resíduos (MOR) ....... 119
6.10.3 OP9.A2 - Potenciar a eficácia da TGR .......................................... 119
vi
6.10.4 OP9.A3 - Diferenciar as prestações financeiras relativas a Entidades
Gestoras de fluxos de resíduos em função da reciclabilidade, perigosidade e
impactes no ciclo de vida inerentes aos produtos colocados no mercado ...... 120
6.10.5 OP9.A4 - Articular as várias linhas de financiamento no sentido de
optimizar as verbas disponíveis no sector de gestão de resíduos ................. 120
6.10.6 OP9.A5 - Avaliar e promover incentivos à recolha selectiva e
reutilização de produtos ......................................................................... 121
6.10.7 Tendências de evolução a alcançar ............................................. 121
7. Avaliação e revisão do Plano ................................................................ 123
7.1 Avaliação do Plano.......................................................................... 123
7.2 Relatório de avaliação ..................................................................... 123
8. Referências ................................................................................. 124 124
ANEXOS ..................................................................................................... 129
vii
Índice de Tabelas
Tabela 2.1 – Evolução do enfoque das políticas europeias de gestão de resíduos .. 11
Tabela 3.1 – Principais documentos de natureza estratégica analisados para a
definição de uma política de gestão de resíduos ............................................... 17
Tabela 3.2 – Principais documentos legislativos nacionais e comunitários
relacionados com a gestão de resíduos ............................................................ 21
Tabela 3.3 – Planos de gestão de resíduos desenvolvidos para resíduos sectoriais 23
Tabela 3.4 – Responsabilidade de gestão para cada origem principal e fluxos
específicos de resíduos em Portugal (2009) ..................................................... 25
Tabela 3.5 – Principais sobreposições de conceitos e de estatísticas .................... 27
Tabela 3.6 – Determinantes do sucesso das entidades gestoras. ........................ 29
Tabela 3.7 – Quantitativos de Resíduos Urbanos e equiparados por Operação de
Gestão ........................................................................................................ 38
Tabela 3.8 - Destinos dos Resíduos Não Urbanos em Portugal, por tipo de
tratamento .................................................................................................. 39
Tabela 3.9 - Quantitativos totais de resíduos transferidos de Portugal para
operações de valorização e eliminação…………………………………………………………………….45
Tabela 5.1 - Matriz de Stakeholders …………………………………………………………………………61
Tabela 5.2 - Análise SWOT no contexto da situação actual e em face da visão
proposta (avaliação global)……………………………………………………………………………………….62
Tabela 5.3 - Exemplos de sectores e clusters tecnológicos relevantes para alguns
fluxos específicos de resíduos ………………………………..………………………………………………..66
Tabela 5.4 - Metas estratégicas a alcançar (2011-2020)…………………………………………72
Tabela 5.5 - Estimativa de evolução cenário BaU (2011-2020)………………………………74
Tabela 6.1 - Objectivos Operacionais e Acções do PNGR .................................... 77
Tabela 6.2 – Contributo directo e indirecto dos Objectivos Operacionais para o
cumprimento dos Objectivos Estratégicos ........................................................ 79
Tabela 6.3 Tendências de evolução definidas para as acções do OP1 - “Prevenir a
Produção de Resíduos” .................................................................................. 84
Tabela 6.4 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP2 - “Promover o
fecho dos ciclos dos materiais e o aproveitamento da energia em cascata” .......... 90
viii
Tabela 6.5 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP3 - “Consolidar
e optimizar a rede de gestão de resíduos” ....................................................... 95
Tabela 6.6 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP4 - “Gerir e
recuperar os passivos ambientais” .................................................................. 99
Tabela 6.7 – Tendências de evolução definidas para as acções do OP5 – “Fomentar
a cidadania ambiental e o desempenho dos agentes” ...................................... 103
Tabela 6.8 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP6 – “Promover
a formação e qualificação dos agentes” ......................................................... 106
Tabela 6.9 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP7 – “Fomentar
o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de vida” .................................. 112
Tabela 6.10 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP8 – “Adequar
e agilizar os processos administrativos” ......................................................... 117
Tabela 6.11 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP9 – “Adequar
e potenciar o uso de instrumentos económicos e financeiros” ........................... 122
ix
Índice de Figuras
Figura 1.1 – Níveis de planeamento estratégico no sector de gestão de resíduos ... 3
Figura 1.2 – Estrutura da metodologia seguida para a elaboração do PNGR ........... 6
Figura 2.1 – Dimensões da gestão de resíduos ................................................. 14
Figura 2.2 – Hierarquia de gestão de resíduos .................................................. 15
Figura 3.1 – Relação entre o sistema económico e o ambiente ........................... 32
Figura 3.2 - Balanço de materiais da economia Portuguesa (ano base: 2007)....... 34
Figura 3.3 – Extracção de recursos, Portugal, 1980-2007 .................................. 35
Figura 3.4 – Componente doméstica e importada do consumo de materiais,
Portugal, 1980-2007 ..................................................................................... 36
Figura 3.5 – Evolução do Consumo de materiais per capita em relação ao PIB per
capita, por Estado-membro (UE15), 1980 -2004 .............................................. 37
Figura 3.6 – Produção e destino final de resíduos em Portugal, 2009 ................... 40
Figura 3.7 - Produção de resíduos urbanos na UE e em Portugal (kg/capita)..………41
Figura 3.8 – Produção de resíduos de embalagem na Europa e em Portugal
(kg/capita) .................................................................................................. 42
Figura 3.9 – Resíduos urbanos colocados em aterro (2007). .............................. 43
Figura 3.10 – Reciclagem e valorização de resíduos de embalagens em vários
países europeus (2007) ................................................................................. 43
Figura 3.11 – Destinos para os pneus usados gerados (2008 e 2009). ................ 44
Figura 5.1– Representação esquemática das dissociações inerentes aos objectivos
estratégicos ................................................................................................. 65
Figura 5.2 – Trajectória de cumprimento das diferentes metas estratégicas ......... 75
x
Nomenclatura
AAE Avaliação Ambiental Estratégica
ACV Avaliação de Ciclo de Vida
AEA Agência Europeia do Ambiente
AIA Avaliação de Impacte Ambiental
ANR Autoridade Nacional de Resíduos
APA Agência Portuguesa do Ambiente
ASAE
CAE
Autoridade de Segurança Alimentar e Económica
Classificação Portuguesa de Actividades Económicas
CAGER Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos
CCDR Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
CE Comissão Europeia
CEE Comunidade Económica Europeia
CIM Consumo Interno de Materiais
CIRVER Centros Integrados de Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos Perigosos
DGAE
DQR
Direcção-Geral das Actividades Económicas
Directiva-quadro sobre resíduos
DR das RA
EEA
Direcções Regionais das Regiões Autónomas
European Environment Agency
ENDS Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável
ENRUBDA Estratégia Nacional para a Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis Destinados aos Aterros
ETAR Estação de Tratamento de Águas Residuais
EWC European Waste Catalog
I&D Investigação e Desenvolvimento
IGAOT Inspecção Geral do Ambiente e Ordenamento do Território
INE Instituto Nacional de Estatística
INR Instituto dos Resíduos
IST Instituto Superior Técnico
IWM Integrated Waste Management
LER Lista Europeia de Resíduos
MAOT Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território
ME Ministério da Educação
xi
MOR Mercado Organizado de Resíduos
MTD Melhores Técnicas Disponíveis
NACE Nomenclature Générale dês Ctivités Économiques dans les Communautés Européennes
OCDE Organização paara a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OGR Operador de Gestão de Resíduos
ONU Organização das Nações Unidas
OP Objectivos Operacionais
PAA Programa de Acção em matéria de Ambiente
PAYT Pay As You Throw
PCB Polychlorinated biphenyl
PCIP Prevenção e Controlo Integrados da Poluição
PERAGRI Plano Estratégico de Resíduos Agrícolas
PERH Plano Estratégico de Resíduos Hospitalares
PERSU Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos
PESGRI Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais
PIB Produto Interno Bruto
PIENDS Plano de Implementação da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável
PIRSUE Plano de Intervenção de Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados
PNACE Programa Nacional para o Crescimento e o Emprego
PNAPRI Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais
PNGR Plano Nacional de Gestão de Resíduos
POVT Programa Operacional Temático para a Valorização do Território
QREN Quadro de Referência Estratégica Nacional
RA Resíduos Agrícolas
RAP Responsabilidade Alargada do Produtor
RCD Resíduos de Construção e Demolição
REACH Regulamento relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos
REEE Resíduos de Equipamentos Eléctricos e Electrónicos
RH Resíduos Hospitalares
RI Resíduos Industriais
RU Resíduos Urbanos
xii
SEPNA Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente da Guarda Nacional Republicana
SGIR Sistema de Gestão de Informação sobre Resíduos
SGPU Sistema Integrado de Gestão de Pneus Usados
SIRAPA Sistema Integrado de Registo da Agência Portuguesa do Ambiente
SMAUT
SPV
Sistema Multimunicipal, Intermunicipal e Autarquia
Sociedade Ponto Verde
SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats
TGR Taxa de Gestão de Resíduos
UE União Europeia
VFV Veículos em Fim de Vida
1
1. Introdução
1.1 Âmbito e objectivos
A opção por um modelo de desenvolvimento assente no pressuposto de recursos
ilimitados, quer ao nível dos recursos naturais, quer da capacidade da Natureza
para absorver e transformar os resíduos e efluentes gerados pela actividade
humana, esteve na génese de alguns problemas ambientais de natureza global,
como é o caso das alterações climáticas.
A intensificação das actividades económicas e as suas consequências - que têm
vindo a verificar-se ao longo de décadas - contribuem hoje para que o esgotamento
dos recursos naturais e da capacidade natural para absorção e processamento dos
resíduos e efluentes sejam questões prementes e presentes, quer ao mais alto nível
da decisão política, quer da sociedade em geral.
Neste contexto, as políticas de ambiente têm vindo a ganhar relevância nas últimas
décadas, sendo hoje em dia indissociáveis de um desenvolvimento social e
económico equilibrado.
No contexto destas políticas, os resíduos têm vindo progressivamente a merecer
especial atenção, sendo, em conjunto com os recursos naturais, uma das 4 áreas
prioritárias da União Europeia (UE), a par das alterações climáticas, natureza e
biodiversidade e saúde e qualidade de vida (Decisão n.º 1600/2002/CE).
Em Portugal, as orientações estratégicas para a gestão de resíduos foram
consagradas em vários planos específicos de gestão de resíduos, sobretudo a partir
de finais da década de 90. Como exemplos mais relevantes contam-se o Plano
Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU), o Plano Estratégico de Resíduos
Hospitalares (PERH) e o Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais
(PESGRI).
A gestão sustentável dos resíduos exige, no entanto, a formalização de uma
estratégia orientadora e abrangente que garanta uma política nacional de resíduos,
numa óptica de protecção do ambiente e desenvolvimento do país, com uma
perspectiva sistémica dos diversos aspectos ligados à gestão dos recursos naturais.
2
A aprovação do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, relativo ao regime
jurídico de gestão de resíduos, constituiu um passo determinante nesta direcção,
estabelecendo, designadamente, que fosse elaborado um Plano Nacional de Gestão
de Resíduos (PNGR).
O Governo delegou na Agência Portuguesa do Ambiente (APA), enquanto
Autoridade Nacional de Resíduos (ANR), a missão de assegurar a formulação do
referido Plano.
Em conformidade, o PNGR fixa objectivos estratégicos, de âmbito nacional, da
política de gestão de resíduos e as regras orientadoras que assegurem a coerência
dos planos específicos de gestão de resíduos, no sentido da concretização dos
princípios enunciados no título I do Decreto-Lei n.º 178/2006, bem como a
constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de valorização e
eliminação de todo o tipo de resíduos, tendo em conta as melhores tecnologias
disponíveis com custos economicamente sustentáveis (n.º 1, do Artigo 14º, do
referido diploma).
Segundo o Decreto-Lei n.º 178/2006, o PNGR é aprovado por Resolução do
Conselho de Ministros, sob proposta do membro do Governo responsável pela área
do ambiente e após audição da Associação Nacional de Municípios Portugueses (n.º
2, do Artigo 14º).
Merece ainda especial menção o facto de o Decreto-Lei n.º 178/2006 estabelecer
que o PNGR deve ser um documento estratégico de carácter macro, o que se
reflecte no seu âmbito, objectivos e disposições, visando orientar a política de
gestão de resíduos para os próximos anos e o desenvolvimento de planos sectoriais
específicos e necessariamente mais aprofundados, que concretizam o referido Plano
em cada área específica de actividade produtora de resíduos (Figura 1.1).
Figura 1.1 – Níveis de planeamento estratégico no sector de gestão de resíduos
Adicionalmente, a Directiva
2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Consel
que o PNGR (ou qualquer
situação actual da gestão de resíduos na área geográfica em questão, as medidas a
tomar para melhorar de modo ambientalmente correcto a preparação
reutilização, a reciclagem, a
resíduos. Deve incluir também uma avaliação do modo como o Plano irá apoiar a
execução dos objectivos e das disposições da referida Directiva (n.º 2, do Artigo
28º).
Neste contexto, o PNGR deve conter, consoante seja adequado, e tendo em conta a
área geográfica e a cobertura da zona de planeamento, pelo menos os seguintes
elementos:
a) Tipo, quantidade e origem dos resíduos gerados no território, dos resíduos
que podem ser tra
avaliação prospectiva da evolução dos fluxos de resíduos;
b) Sistemas de recolha de resíduos e principais instalações de eliminação e
valorização existentes, designadamente eventuais disposições especi
destinadas aos óleos usados, aos resíduos perigosos ou aos fluxos de
resíduos constantes de legislação comunitária específica;
Níveis de planeamento estratégico no sector de gestão de resíduos
irectiva-Quadro sobre Resíduos (DQR),
2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro
que o PNGR (ou qualquer Plano para os resíduos) deve incluir uma análise da
situação actual da gestão de resíduos na área geográfica em questão, as medidas a
tomar para melhorar de modo ambientalmente correcto a preparação
reutilização, a reciclagem, as outras formas de valorização e a eliminação de
Deve incluir também uma avaliação do modo como o Plano irá apoiar a
execução dos objectivos e das disposições da referida Directiva (n.º 2, do Artigo
contexto, o PNGR deve conter, consoante seja adequado, e tendo em conta a
área geográfica e a cobertura da zona de planeamento, pelo menos os seguintes
Tipo, quantidade e origem dos resíduos gerados no território, dos resíduos
que podem ser transferidos para o território nacional ou a partir deste, e
avaliação prospectiva da evolução dos fluxos de resíduos;
Sistemas de recolha de resíduos e principais instalações de eliminação e
valorização existentes, designadamente eventuais disposições especi
destinadas aos óleos usados, aos resíduos perigosos ou aos fluxos de
resíduos constantes de legislação comunitária específica;
3
Níveis de planeamento estratégico no sector de gestão de resíduos
, Directiva n.º
ho, de 19 de Novembro, determina
resíduos) deve incluir uma análise da
situação actual da gestão de resíduos na área geográfica em questão, as medidas a
tomar para melhorar de modo ambientalmente correcto a preparação para a
valorização e a eliminação de
Deve incluir também uma avaliação do modo como o Plano irá apoiar a
execução dos objectivos e das disposições da referida Directiva (n.º 2, do Artigo
contexto, o PNGR deve conter, consoante seja adequado, e tendo em conta a
área geográfica e a cobertura da zona de planeamento, pelo menos os seguintes
Tipo, quantidade e origem dos resíduos gerados no território, dos resíduos
nsferidos para o território nacional ou a partir deste, e
Sistemas de recolha de resíduos e principais instalações de eliminação e
valorização existentes, designadamente eventuais disposições especiais
destinadas aos óleos usados, aos resíduos perigosos ou aos fluxos de
4
c) Uma avaliação das necessidades em matéria de novos sistemas de recolha,
de encerramento das instalações de resíduos existentes, de infra-estruturas
suplementares para as instalações de resíduos nos termos do artigo 16.º da
Directiva 2008/98/CE e, se necessário, dos investimentos correspondentes;
d) Informações suficientes sobre os critérios de localização para a identificação
dos locais e a capacidade das futuras instalações de eliminação ou das
principais instalações de valorização, se necessário;
e) Políticas gerais de gestão de resíduos, designadamente tecnologias e
métodos previstos para a gestão de resíduos, ou políticas relativas a outros
resíduos que coloquem problemas de gestão específicos.
(n.º 3 do artigo 28º da Directiva 2008/98/CE)
Os planos de gestão de resíduos podem conter ainda, tendo em conta o nível
geográfico e a cobertura da zona de planeamento, os seguintes elementos:
a) Aspectos organizacionais relacionados com a gestão de resíduos,
designadamente uma descrição da repartição de responsabilidades entre os
agentes públicos e privados que efectuam a gestão de resíduos;
b) Uma avaliação da utilidade e adequação da utilização de instrumentos
económicos e de outros instrumentos para a resolução de vários problemas
relacionados com os resíduos, tendo em conta a necessidade de manter o
bom funcionamento do mercado interno;
c) A realização de campanhas de sensibilização e de informação dirigidas ao
público em geral ou a grupos específicos de consumidores;
d) Uma indicação dos locais de eliminação de resíduos historicamente
contaminados e medidas para a sua reabilitação.
(n.º 4 do artigo 28º da Directiva 2008/98/CE)
Adicionalmente, no âmbito do disposto na Directiva-Quadro de Resíduos, cabe a
Portugal, enquanto Estado-membro da União Europeia, a elaboração de programas
de prevenção de resíduos, podendo os mesmos ser integrados nos planos de gestão
de resíduos ou noutros programas de política ambiental (n.º 1, do Artigo 29º da
Directiva n.º 2008/98/CE).
É neste contexto que surge o presente documento, que tem como objectivo
principal apresentar a visão e os objectivos estratégicos e operacionais que devem
orientar a gestão de resíduos em Portugal nos próximos anos.
5
1.2 Metodologia e organização do documento
No presente documento, discute-se a evolução das políticas de gestão de resíduos
nos últimos anos, analisam-se os planos e programas nacionais de gestão de
resíduos existentes a nível europeu e sintetiza-se a situação actual do país, no
contexto do enquadramento estratégico, legislativo e tecnológico da gestão de
resíduos e dos resultados já alcançados ao nível da recolha, valorização e
eliminação de resíduos (“onde estamos”).
Este trabalho permite fundamentar a estratégia proposta para o Plano Nacional de
Gestão de Resíduos para o período 2011-2020. Essa estratégia é formulada a
diferentes níveis, sendo o primeiro a “definição da visão e dos objectivos e metas
estratégicas”, o qual traduz as opções de fundo propostas (“Para onde queremos
ir”).
Neste contexto, ficam estabelecidas as referências para a definição de objectivos
operacionais a prosseguir, das acções a concretizar, bem como os agentes a
mobilizar (“como poderemos lá chegar”). Na Figura 1.2 apresenta-se a proposta de
estrutura para o PNGR.
Este documento encontra-se dividido em 8 capítulos, incluindo:
Capítulo 1 – “Introdução”, no qual se apresentam o âmbito, os objectivos e a
organização do presente documento.
Capítulo 2 - “Evolução do quadro conceptual da gestão de resíduos”, no qual se
analisa a evolução das políticas de gestão de resíduos.
Capítulo 3 – “Síntese do diagnóstico da situação de referência”, no qual se
apresenta sucintamente a situação a nível da gestão de resíduos em Portugal,
nomeadamente do quadro referencial que lhe dá sustentação, desde os modelos de
gestão existentes aos resultados alcançados.
Capítulo 4 – “Síntese da análise de estratégias internacionais”, no qual se
apresentam sucintamente as estratégias desenvolvidas por outros países europeus,
no contexto da formalização da sua politica de gestão de resíduos nos respectivos
planos nacionais.
Capítulo 5 – “Visão e objectivos estratégicos para a gestão de resíduos em Portugal
(2011-2020)”, onde se propõe a visão que norteará a politica nacional de resíduos
para os próximos anos, e da qual resultam os objectivos estratégicos e respectivas
metas para o período de vigência do Plano, 2011-2020.
6
Capítulo 6 – “Objectivos operacionais e acções”, onde se apresentam os objectivos
operacionais que contribuirão para atingir as metas definidas para os objectivos
estratégicos. Adicionalmente são propostas acções concretas e metas específicas
para o cumprimento dos objectivos operacionais.
Capítulo 7 – “Avaliação e revisão do Plano”, onde se aborda a periodicidade de
avaliação e de revisão do Plano e os indicadores envolvidos.
Figura 1.2 – Estrutura da metodologia seguida para a elaboração do PNGR
Objectivos e metas estratégicasPromover a eficiência da utilização de recursos
naturais na economiaReduzir os impactes ambientais associados à
gestão de resíduos
IPrevenir a
produção de resíduos
IIPromover o fecho dos ciclos dos
materiais e o aproveitame
nto da energia em cascata
IIIConsolidar e optimizar a rede de gestão de resíduos
IVGerir e
recuperar os passivos ambientais
VFomentar a cidadania ambiental e
o desempenho dos agentes
VIPromover a formação e qualificação dos agentes
VIIFomentar o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de
vida
VIIIAgilizar os processos
administrativos e reforçar
os mecanismos de controlo
IXAdequar e potenciar a aplicação
dos instrumentos económicos e financeiros
Objectivos operacionais
Acções, metas e responsáveis pela execução
Visão
Evolução das políticas de gestão de resíduos
Diagnóstico da situação actual
Análise de estratégias internacionais
Cap. 2,3 e 4
Cap. 5
Cap. 6
7
2. Evolução do quadro conceptual da gestão de
resíduos
2.1 Evolução das políticas sobre resíduos
A política de ambiente tem vindo a evoluir nas últimas décadas na Europa e no
Mundo fruto da evolução do referencial técnico-científico correspondente à
interacção entre o homem e o ambiente.
No início do processo de integração europeia, os principais objectivos ambientais
estavam centrados na economia, e os tratados iniciais que cimentaram a União
Europeia (Tratado de Paris e Tratado de Roma) não continham referências
específicas à protecção do ambiente. É disto exemplo, o facto de ter sido apenas
introduzido numa disposição genérica do Tratado de Roma, fundamentalmente
direccionado para assegurar uma competição justa entre países no mercado
comum, um alerta que visava evitar o “dumping ambiental”.
Foi na Cimeira de Paris de 1972 que os Estados-membros da Comunidade Europeia
(CE) salientaram a necessidade de políticas relacionadas com a protecção do
ambiente. Neste contexto, surgiu o 1º Programa de Acção em matéria de Ambiente
(PAA) da Comunidade Europeia (1973-76), que incluiu uma referência aos
princípios da precaução e do poluidor-pagador e salientou a importância da
prevenção dos impactes ambientais na origem e a racionalização da utilização dos
recursos naturais.
Nessa época, os agentes de decisão económica e política, como as indústrias e os
governos, encaravam o ambiente numa perspectiva de “business-as-usual” e os
alvos do melhoramento do desempenho ambiental eram os processos de fabrico
(Ferrão et al., 2008). Para as empresas, as estratégias ambientais eram
fundamentalmente reactivas resultando geralmente na tomada de medidas de
remediação de danos, ao invés de estratégias preventivas.
As primeiras políticas relacionadas com os resíduos tinham, nesta altura, como
grande preocupação a regulação da deposição final dos resíduos e o
desenvolvimento de tecnologias de tratamento de fim de linha para as indústrias
mais poluidoras.
8
Seja pela consciencialização progressiva sobre os impactes ambientais associados
às actividades humanas em geral, seja pela percepção de que as soluções em
matéria de gestão de resíduos tinham um alcance de curto prazo, a orientação das
políticas europeias de resíduos foi-se consolidando em abordagens mais integradas.
Essa evolução fica bem patente no disposto nos sucessivos PAA, que orientaram as
políticas europeias sobre ambiente.
Durante o 2º e 3º PAA (1977-1986) o conceito de controlo de poluição começou a
dar lugar ao conceito de prevenção da poluição, procurando alterar o foco
programático das políticas sobre resíduos. No entanto, não houve formalização
desta mudança no enquadramento legislativo europeu, continuando as directivas
existentes sobretudo assentes na filosofia de controlo de poluição, com base em
proibições de substâncias e de restrições a processos.
Em 1987, o Acto Único Europeu emendou o Tratado de Roma até aí em vigor,
passando a protecção do ambiente a ser consagrada como objectivo europeu. No
entanto, foi só em 1989, no âmbito do 4º PAA (1987-1992) que se alterou
significativamente o enfoque da política de resíduos, passando do controlo da
poluição para a prevenção da produção de resíduos. Esta abordagem foi então
adoptada como a principal prioridade na Estratégia Comunitária para a Gestão de
Resíduos (SEC(89) 934 final, de 18 de Setembro, revista pelo documento COM(96)
399 final).
O 4º PAA constituiu-se assim como um quadro de transição entre as políticas
definidas na década de 70, concentradas sobretudo nos processos produtivos e no
controlo de poluição, e as políticas surgidas em torno do conceito de
desenvolvimento sustentável, assentes numa visão mais global e integrada. Nesta
fase, começou-se a explorar nomeadamente a possibilidade de recurso a
instrumentos não normativos, como os incentivos económicos (por exemplo, taxas
ambientais) e a produção e disseminação de informação de carácter ambiental.
Houve, no entanto, alguma continuidade no desenvolvimento e aperfeiçoamento da
legislação orientada para os processos produtivos ou tecnologias de fim de linha (de
que a Directiva sobre incineração de 1989 é um exemplo).
Durante os anos 90, a crescente percepção pública dos impactes ambientais
associados à produção e gestão de resíduos conduziu a um sentimento adverso em
relação às soluções normalmente utilizadas para a eliminação de resíduos,
contribuindo para a adopção de novas políticas para reduzir e desviar os resíduos,
antes maioritariamente encaminhados para aterros e lixeiras, para soluções de
prevenção, reutilização, reciclagem e outras formas de valorização.
9
O 5º PAA (1993-2000) e o Tratado de Maastricht, ambos de 1993, reflectiram as
conclusões da Conferência do Rio, na sequência da qual o desenvolvimento
sustentável se estabeleceu como um objectivo prioritário da União Europeia. Esta
realidade, formalizada na Cimeira de Cardiff em 1998, conduziu a uma visão do
ambiente como uma questão transversal às diversas políticas sectoriais. O quinto
programa de acção apresentava, nesta medida, uma visão integradora das diversas
componentes ambientais e a responsabilidade da gestão de resíduos passou a ter
que ser partilhada por vários agentes, inclusive pelos fabricantes de bens e
produtos. Adoptou-se nesta altura o conceito da Responsabilidade Alargada do
Produtor (RAP), impondo-se aos produtores a responsabilidade pela gestão dos
seus produtos em fim de vida e o cumprimento de determinadas metas e normas
ambientais de recolha, reciclagem e outras formas de valorização. Como exemplo
da aplicação do conceito de RAP pode-se citar a adopção da Directiva sobre
embalagens (Directiva 94/62/CE, de 20 de Setembro), que se constituiu como a
primeira Directiva a nível comunitário a aplicar o conceito, traduzindo-se numa
importante mudança de visão da política de resíduos.
Em consequência desta mudança de enquadramento foram definidos fluxos
prioritários de resíduos, alvo da atenção comunitária devido à sua quantidade e/ou
perigosidade.
A mudança de paradigma nas políticas em matéria de resíduos foi sendo cada vez
mais acentuada, culminando, com o 6º PAA (2002-2010), intitulado “O nosso
futuro, a nossa escolha” (Decisão n.º 1600/2002/CE, de 22 de Julho). A política de
resíduos, até aqui considerada de forma bastante parcelar, deixou de ser estanque
e separada das políticas orientadas para os recursos naturais (entendidos como
entradas no sistema económico). Os resíduos passaram a ser considerados como
saídas do sistema económico, sendo que, desta forma, a gestão de resíduos
constitui parte do ciclo socioeconómico dos materiais devendo integrar a sua gestão
global.
Adicionalmente, ao nível dos instrumentos verificou-se um reforço da noção de que
a formalização das políticas deve ser suportada por outros tipos de instrumentos -
económicos, fiscais, de informação e comunicação, entre outros.
Resumindo, pode-se afirmar que a política de resíduos foi alargando as suas
fronteiras, começando por ser uma política unicamente focada nos processos,
passando para uma política voltada para os processos/produtos e por fim
orientando-se para os sistemas. Em última análise, transformou-se numa política
essencial para o sistema económico, na medida em que contribui activamente para
uma gestão sustentável dos recursos naturais.
10
Neste contexto, a visão de que os resíduos são apenas substâncias e objectos que
urgem serem eliminados (“lixo”) de modo a reduzir a poluição a si associada,
encontra-se ultrapassada. Um exemplo paradigmático desta evolução é o que
combina fluxos de resíduos, métodos de recolha, tratamento e eliminação, com o
objectivo de alcançar benefícios ambientais, optimização económica e aceitabilidade
social (Coleman et al., 2003), o conceito de Gestão Integrada dos Resíduos
(Integrated Waste Management, IWM).
A nova Directiva-quadro em matéria de resíduos (Directiva n.º 2008/98/CE, de 19
de Novembro) defende o reforço da prevenção dos resíduos, a introdução de uma
abordagem que considere todo o ciclo de vida dos produtos e materiais (e não
apenas a fase de produção de resíduos) e a redução dos impactes ambientais
associados à produção e gestão dos resíduos. A visão, os objectivos estratégicos e
operacionais propostos para o PNGR reflectem esta abordagem holística que é
veículo de sustentabilidade na utilização dos recursos naturais.
Será, no entanto, importante ter em consideração que na Estratégia Temática de
Prevenção e Reciclagem de Resíduos (COM (2005) 666), já era defendido ser
necessário contabilizar todas as fases do ciclo de vida de um recurso, visto
poderem existir compensações negativas entre diferentes fases e as medidas
adoptadas para reduzir o impacte ambiental (nomeadamente a produção de
resíduos) numa das fases poder aumentar o impacte noutra fase. É evidente que é
necessário que a política ambiental assegure a minimização dos impactes
ambientais negativos ao longo de todo o ciclo de vida dos recursos. Aplicando
abordagens centradas no ciclo de vida, as prioridades podem ser identificadas mais
facilmente e as políticas podem ser orientadas de forma mais eficaz, de modo a
permitir um benefício ambiental máximo em relação ao esforço dispendido.
Na Tabela 2.1 encontra-se ilustrada a evolução das políticas europeias relativas à
gestão de resíduos, identificando-se o seu enfoque e o tipo de instrumentos e
ferramentas utilizadas.
11
Tabela 2.1 – Evolução do enfoque das políticas europeias de gestão de resíduos
Período PAA Tipo de visão e enfoque Tipo de
Instrumentos
Alguns exemplos a
nível nacional
Business-as-usual
Vocacionada para os processos
• Eliminação da poluição • Comando e controlo • Tecnologias de fim de linha
Legislativos
Vocacionada para os processos
• Tecnologias de fim de linha • Controle da poluição • Introdução da importância
da prevenção
Legislativos Lei de bases do
ambiente
Vocacionada para os produtos
• Princípios de hierarquia de gestão
• Responsabilidade alargada do produtor
• Introdução dos princípios de desenvolvimento sustentável
Legislativos
Outros
instrumentos
(ex.
económicos)
Criação do Instituto
dos Resíduos
DL 239/1997
SPV
PERSU I
Vocacionada para os produtos e
uso de recursos
• Uso de recursos (saídas ligadas às entradas e vice versa)
• Formalização do ambiente como política transversal
• Política integrada de produto
Legislativos
Económicos
Fiscais
Informação
PESGRI
PNAPRI
PERH
ENDS 2015
DL 178/2006
Maior enfoque nos sistemas
• Uso de recursos • Maior enfoque na
prevenção e estratégias de consumo mais sustentáveis
• Sinergias entre diversos ciclos de vida
Maior
integração e
sinergias entre
vários tipos de
instrumentos
Programa de
compras
sustentáveis
Princípio da
responsabilidade
pela gestão
PNGR
Princípios
Séc. XXI
Políticas
anteriores
e 1º PAA
6º PAA
Anos 70
Anos 80
Anos 90
Finais
de 90
2º e 3º
PAAs
4º e 5º
PAAs
5º e 6º
PAAs
12
2.2 Definição de resíduo e gestão de resíduos
A definição de resíduo vem consignada no direito europeu desde 1975, não tendo
sofrido alterações importantes desde então, nomeadamente na recente revisão da
Directiva-quadro, pese embora, algumas dificuldades na aplicação do conceito,
registadas em vários casos no Tribunal de Justiça Europeu.
No entanto, a nova Directiva-quadro, Directiva n.º 2008/98/CE, de 19 de
Novembro, abre outras perspectivas, nomeadamente com o enquadramento da
desclassificação da categoria de resíduo para certos materiais, desde que estes
cumpram certos critérios específicos. Trata-se de um passo importante para agilizar
a reincorporação desses materiais no circuito económico, aumentando a eficiência
da utilização dos recursos naturais.
A nova Directiva-quadro em matéria de resíduos veio clarificar a definição de
resíduo de modo a reforçar a valorização dos resíduos e a sua utilização com vista a
preservar os recursos naturais e a aumentar o valor económico dos resíduos, tendo
sido introduzidos os conceitos de subproduto e de fim do estatuto de resíduo
(“end-of-waste”, em inglês), de forma a aproximar a gestão dos materiais que se
encontram no âmbito desses conceitos, da gestão dos recursos materiais no
sistema económico.
A nível nacional, a definição de resíduo encontra-se estabelecida no Decreto-Lei n.º
178/2006, de 5 de Setembro, que consagra o regime jurídico de gestão de resíduos
em Portugal. Importa referir que se encontram excluídos do conceito de resíduo, os
efluentes gasosos emitidos para a atmosfera e as águas residuais, com excepção
dos resíduos em estado líquido, a biomassa florestal e a biomassa agrícola.
Analisando a definição legal de resíduo a nível nacional podemos reconhecer duas
componentes importantes na mesma. A primeira incide na base da própria
definição, ou seja, no entendimento de que é considerado resíduo qualquer
“substância ou objecto de que o detentor se desfaz, tem a intenção ou a obrigação
de se desfazer”.
A segunda componente diz respeito à classificação dos resíduos, nomeadamente
através da Lista Europeia de Resíduos (LER)1 e das classes i) a xvi) enumeradas no
Decreto-Lei n.º 178/2006.
1 A Lista Europeia de Resíduos referida na definição Portuguesa de resíduo corresponde à classificação de resíduos utilizada actualmente a nível europeu para identificar os resíduos, e encontra-se consagrada no direito nacional na Portaria n.º 209/2004, 3 de Março.
13
Assim, por um lado, uma determinada substância ou objecto que se enquadre
nestas classificações não constitui automaticamente um resíduo. Apenas se torna
resíduo se o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer
dessa substância ou objecto. No entanto, numa lógica de utilização sustentável dos
recursos, as substâncias ou objectos de que um detentor se pretenda desfazer não
devem igualmente considerar-se um resíduo automaticamente pois podem
constituir um recurso interessante para outra entidade (industrial, por exemplo).
Neste contexto, o conceito de sub-produto presente na nova Directiva-quadro é
importante, de forma a facilitar o aproveitamento destes recursos, desde que se
garanta que esse aproveitamento é realizado em condições adequadas.
A definição de “Gestão de Resíduos” compreende, por seu turno, as actividades
de recolha, transporte, armazenagem, triagem, tratamento, valorização e
eliminação de resíduos, bem como às operações de descontaminação de solos,
incluindo a supervisão dessas operações e o acompanhamento dos locais de
eliminação após encerramento (Directiva n.º 2006/12/CE; Decreto-Lei n.º
178/2006).
As componentes relativas à prevenção da produção dos resíduos, às políticas
ambientais, ao quadro normativo existente e à regulação das actividades da gestão
de resíduos, como se ilustra na Figura 2.1., também são parte integrante da Gestão
de Resíduos.
Figura
Na Figura seguinte apresenta
aplicada enquanto princípio geral da legislação e da política de prevenção e gestã
de resíduos.
O Artigo 4º da Directiva n.º 2008/98/CE
aplicarem a hierarquia dos resíduos deverão incentivar as operações conducentes
aos melhores resultados ambientais globais, em que para tal, pode ser necessário
estabelecer fluxos de resíduos específicos que se afastem da hierarquia caso isso se
justifique pela aplicação do conceito de ciclo de vida aos impact
produção e gestão desses resíduos.
gura 2.1 – Dimensões da gestão de resíduos
Na Figura seguinte apresenta-se a hierarquia de gestão de resíduos que deverá ser
aplicada enquanto princípio geral da legislação e da política de prevenção e gestã
rtigo 4º da Directiva n.º 2008/98/CE, refere que os Estados
aplicarem a hierarquia dos resíduos deverão incentivar as operações conducentes
aos melhores resultados ambientais globais, em que para tal, pode ser necessário
lecer fluxos de resíduos específicos que se afastem da hierarquia caso isso se
justifique pela aplicação do conceito de ciclo de vida aos impact
produção e gestão desses resíduos.
14
se a hierarquia de gestão de resíduos que deverá ser
aplicada enquanto princípio geral da legislação e da política de prevenção e gestão
refere que os Estados-membros ao
aplicarem a hierarquia dos resíduos deverão incentivar as operações conducentes
aos melhores resultados ambientais globais, em que para tal, pode ser necessário
lecer fluxos de resíduos específicos que se afastem da hierarquia caso isso se
justifique pela aplicação do conceito de ciclo de vida aos impactes globais da
Figura
Além do Princípio da prevenção e
Resíduos, existem outros princípios gerais bastante importantes na gestão dos
resíduos, que pela sua importância estão
5 de Setembro. Um desses princípios é o
que atribui ao produtor a responsabilidade pela gestão dos resíduos (excepção para
resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 litros por produtor
passa para os municípios). Em caso de não ser determinado o produtor, o
responsável é o detentor. Quando os resíduos provêm do exterior, são da
responsabilidade de quem os introduziu no território nacional. A responsabilidade
das entidades referidas extingue
operador licenciado ou pela transferência para as entidades gestoras de fluxos
específicos de resíduos.
parte presente no Princípio da equivalência
regime económico e financeiro das actividades de gestão de resíduos visa a
compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor gera à
comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta.
Figura 2.2 – Hierarquia de gestão de resíduos
revenção e redução, presente na Hierarquia de Gestão de
Resíduos, existem outros princípios gerais bastante importantes na gestão dos
sua importância estão plasmados no Decreto-Lei n.º178/2006 de
5 de Setembro. Um desses princípios é o Princípio da responsabilidade pela gestão
que atribui ao produtor a responsabilidade pela gestão dos resíduos (excepção para
resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 litros por produtor
passa para os municípios). Em caso de não ser determinado o produtor, o
responsável é o detentor. Quando os resíduos provêm do exterior, são da
responsabilidade de quem os introduziu no território nacional. A responsabilidade
as extingue-se quando os resíduos são transmitidos a
operador licenciado ou pela transferência para as entidades gestoras de fluxos
O tão conhecido Princípio do Poluidor-Pagador está em
Princípio da equivalência descrito no artigo 10º, que refere que
regime económico e financeiro das actividades de gestão de resíduos visa a
compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor gera à
comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta.
15
, presente na Hierarquia de Gestão de
Resíduos, existem outros princípios gerais bastante importantes na gestão dos
i n.º178/2006 de
Princípio da responsabilidade pela gestão,
que atribui ao produtor a responsabilidade pela gestão dos resíduos (excepção para
resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 litros por produtor, em que
passa para os municípios). Em caso de não ser determinado o produtor, o
responsável é o detentor. Quando os resíduos provêm do exterior, são da
responsabilidade de quem os introduziu no território nacional. A responsabilidade
se quando os resíduos são transmitidos a
operador licenciado ou pela transferência para as entidades gestoras de fluxos
Pagador está em
que refere que o
regime económico e financeiro das actividades de gestão de resíduos visa a
compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor gera à
16
O Princípio da auto-suficiência, refere que as operações de gestão de resíduos
devem decorrer preferencialmente em território nacional, reduzindo ao mínimo
possível os movimentos transfronteiriços de resíduos. A movimentação de resíduos
destinada a eliminação noutro Estado, pertencente ou não ao espaço comunitário,
pode ser limitada com fundamento na existência em território nacional de
instalações de gestão adequadas para o efeito.
17
3. Síntese do diagnóstico da situação de referência
3.1 Enquadramento estratégico e legislativo
A gestão dos resíduos em Portugal deve ter em conta os modelos organizativos
existentes e os resultados alcançados ao nível da sua produção, recolha e
tratamento, mas também os documentos legais e estratégicos (nacionais e
comunitários) que foram publicados na última década.
Na Tabela 3.1 apresentam-se os principais documentos de natureza estratégica que
constituíram o referencial para a definição da actual política de resíduos,
identificando-se as principais linhas estabelecidas nesses documentos que são
relevantes no âmbito do PNGR.
Alguns dos objectivos formulados nestes documentos acabaram por ser vertidos
para a legislação nacional e comunitária.
Tabela 3.1 – Principais documentos de natureza estratégica analisados para a
definição de uma política de gestão de resíduos
Documento Principais linhas estratégicas
6º Programa de
Acção em
Matéria de
Ambiente
(Decisão n.º
1600/2002/CE)
O 6º PAA contextualizou a política de resíduos numa política mais abrangente de
utilização dos recursos, na qual se procuram integrar de uma forma coerente as
questões relacionadas com as entradas de recursos naturais no sistema económico
(consumo de recursos naturais e outros bens ou produtos) e as suas saídas (sob a
forma de resíduos).
Os recursos naturais e resíduos constituem uma das 4 áreas principais das
preocupações ambientais da UE, conjuntamente com as alterações climáticas,
natureza e biodiversidade e saúde e qualidade de vida.
O objectivo principal da UE para a área dos recursos naturais e dos resíduos
consiste em (Decisão n.º 1600/2002/CE):
“…garantir uma maior eficiência na utilização dos recursos e uma
melhor gestão de recursos e resíduos, a fim de assegurar padrões de
produção e de consumo mais sustentáveis, dissociando desse modo a
utilização dos recursos e a produção de resíduos da taxa de
crescimento económico, visando assegurar que o consumo de recursos
renováveis e não renováveis não ultrapasse a capacidade de carga do
ambiente.”
18
Documento Principais linhas estratégicas
Estratégia
Nacional para o
Desenvolvimento
Sustentável
2015 (Resolução
de Conselho de
Ministros n.º
109/2007, de 20
de Agosto)
De modo a operacionalizar este desígnio, são definidos sete grandes objectivos de
acção, dos quais se destacam pela pertinência relativamente ao presente Plano:
• Crescimento Sustentado, Competitividade à Escala Global e
Eficiência Energética
• Melhor Ambiente e Valorização do Património
• Uma Administração Pública mais Eficiente e Modernizada
Nova Estratégia
da UE para o
Desenvolvimento
Sustentável
(10917/06/CE)
A nova Estratégia da UE para o DS apresenta como dois dos desafios-chave da
Europa:
• A Produção e Consumo Sustentáveis, sendo o objectivo global
promover padrões de produção e consumo sustentáveis e,
• A conservação e gestão dos recursos naturais, sendo o objectivo
global melhorar a gestão e evitar a sobrexploração dos recursos,
reconhecendo o valor dos serviços prestados pelos ecossistemas
PIP – Política
integrada de
produto
(COM (2001)68)
A PIP visa minimizar a degradação ambiental resultante do fabrico, uso e deposição
dos produtos, através da análise dos produtos ao longo de todas as fases do seu
ciclo de vida, actuando onde é mais efectiva. A PIP procura então:
• Contribuir para enfrentar os desafios ambientais identificados no
âmbito da estratégia de desenvolvimento sustentável.
• Complementar as políticas relativas a produtos já existentes,
criando um enquadramento conceptual mais alargado para o ciclo
de vida que permita considerar as ligações com quaisquer outros
problemas ambientais.
• Reforçar a coordenação e coerência entre instrumentos da política
de produtos existentes e futuros relacionados com o ambiente, de
modo a auxiliar a exploração das sinergias potenciais entre esses
instrumentos e a promover o seu desenvolvimento integrado.
19
Documento Principais linhas estratégicas
Estratégia
Temática para a
Utilização
Sustentável dos
Recursos
Naturais (CE,
2005a).
O objectivo geral desta estratégia, cujo horizonte temporal proposto é de 25 anos, visa a
diminuição dos impactes ambientais negativos gerados pela utilização dos
recursos naturais no âmbito de uma economia em crescimento, o que se designa
no documento por dissociação. Em termos práticos significa reduzir o impacte
ambiental da utilização dos recursos à medida que se aumenta a produtividade global dos
recursos na economia europeia. É destacado que, para o caso dos recursos renováveis
isto significa permanecer abaixo do limite de sobreexploração.
Em resumo, a estratégia defende essencialmente a actuação a dois níveis. Por um lado, o
aumento do conhecimento sobre os actuais níveis de exploração de recursos naturais e
consequências associadas e, por outro, o desenvolvimento de planos de acção para a
diminuição destes impactes, ambos aos diferentes níveis de governação, envolvendo os
diferentes actores da sociedade.
Estratégia
Temática em
matéria de
prevenção e
reciclagem de
resíduos
(Comissão
Europeia,
2005b)
Esta estratégia temática baseia-se no pressuposto de que a política de resíduos da UE
pode contribuir para reduzir o impacte ambiental negativo da utilização de recursos.
Os objectivos da estratégia temática, a ser revista em 2010, são de que a UE se torne
uma sociedade da reciclagem, que procure evitar a produção de resíduos e que
utilize os resíduos como um recurso.
Estratégia de
Lisboa
(in PNACE 2005-
2008)
A Estratégia de Lisboa, definida no âmbito da Presidência Portuguesa da União Europeia,
em 2000, consagrou uma visão para a primeira década deste século, que visava tornar a
União Europeia na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e
competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico
sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social.
20
Documento Principais linhas estratégicas
Nova Directiva-
quadro sobre
resíduos (DQR)
(Directiva n.º
2008/98/CE)
A Directiva define o quadro base da gestão de resíduos na União Europeia. Um aspecto
essencial é o estabelecimento de uma hierarquia de destinos dos resíduos
renovada: prevenção, preparação para reutilização, reciclagem, outras formas
de valorização (por exemplo, valorização energética) e deposição. No entanto,
preconiza uma alteração a esta hierarquia desde que seja provada a aplicação
dos destinos mais favoráveis em termos ambientais, considerando a perspectiva
do ciclo de vida.
Outra novidade prende-se com a determinação das condições a verificar para que
determinadas substâncias ou objectos resultantes de um processo de produção, possam
ser consideradas um subproduto e não um resíduo, bem como o estabelecimento das
condições a satisfazer para que determinados resíduos específicos deixem de ser
resíduos, após terem sido submetidos a uma operação de valorização – fim do estatuto de
resíduo.
A Directiva vem reforçar a responsabilidade alargada do produtor, devendo os Estados-
membros tomar as medidas necessárias para assegurar que qualquer pessoa ou entidade
que na sua actividade profissional, desenvolva, fabrique, processe, trate, venda ou
importe produtos seja responsável pela sua gestão em fim de vida. Os Estados-membros
devem ainda tomar as medidas necessárias para encorajar a concepção de produtos de
forma a reduzir os impactes ambientais e a geração de resíduos no decurso da produção e
da utilização subsequente e para garantir a recolha e valorização dos mesmos.
Prevê ainda um conjunto de critérios que preconiza o fim de estatuto de resíduo.
Convenção sobre
o Movimento
Transfronteiriço
de resíduos
perigosos e sua
eliminação
(Convenção de
Basileia)
(Data de
adopção 22 de
Março de 1989)
A Convenção de Basileia estabelece as normas que devem ser seguidas pelas Partes, no
que diz respeito ao transporte transfronteiriço de resíduos perigosos e outros
resíduos, de forma a que seja assegurada a segurança ambiental e da saúde
humana, quer em termos de transporte, quer em termos de produção e gestão
destes resíduos, promovendo também a transferência de tecnologia relativa à gestão
segura de resíduos produzidos localmente.
Movimento
Transfronteiriço
de resíduos
destinados à
valorização
(Decisão do
Conselho da
OCDE C (2001)
107)
A aprovação da Decisão do Conselho da OCDE, de 30 de Março de 1992, veio demonstrar
a preocupação da OCDE com a questão do movimento transfronteiriço de resíduos. Esta
decisão veio estipular procedimentos distintos para o controlo específico das
transferências de resíduos destinados a valorização.
A Decisão foi posteriormente alterada, estando presentemente em vigor a Decisão do
Conselho da OCDE C (2001) 107, de 14 de Julho de 2001, que determina qual o controlo
específico a aplicar nas transferências de resíduos destinados a valorização.
21
O quadro de legislação comunitária constitui a matriz de referência da gestão de
resíduos a nível europeu, sendo complementado pelas acções desenvolvidas pelos
Estados-membros e pelas autoridades regionais e locais.
Assim, a legislação europeia depois de adoptada é introduzida na legislação
nacional dos vários Estados-membros, os quais podem estabelecer normas e
procedimentos mais restritivos, se assim o entenderem. Este foi o caso da
legislação relativa aos pneus usados em Portugal. Os principais documentos
legislativos nacionais e comunitários relacionados com a gestão de resíduos
encontram-se listados na Tabela 3.2.
O PNGR assumiu a preocupação de articular os seus objectivos com o preconizado
nas políticas e estratégias referidas já implementadas ou em fase de
implementação.
Tabela 3.2 – Principais documentos legislativos nacionais e comunitários
relacionados com a gestão de resíduos
Tipo de legislação
Assunto Documento nacional principal Documento comunitário orientador
Transversal
Regime geral da gestão de resíduos Decreto-Lei n.º 178/2006 Directiva 12/2006/CE
LER Portaria n.º 209/2004 Decisão da Comissão 2000/532/CE
Mercado Organizado de Resíduos Decreto-Lei n.º 210/2009
Transporte interno Portaria n.º 335/97 -
Movimento transfronteiriço Decreto-lei n.º 45/2008 Regulamento 1013/2006
Regional Gestão de Resíduos na R.A. dos Açores
Decreto Legislativo Regional n.º20/2007/A Decreto Legislativo Regional n.º10/2008/A
Operações de gestão
Licenciamento Portaria n.º 1023/2006
Aterros Decreto-Lei n.º 183/2009 Directiva 1999/31/CE
Incineração e co-incineração Decreto-Lei n.º 85/2005 Directiva 2000/76/CE
CIRVER Decreto-Lei n.º 3/2004
22
Tipo de legislação Assunto Documento nacional principal
Documento comunitário orientador
Fluxos específicos e resíduos sectoriais
Veículos em Fim de Vida Decreto-Lei n.º 196/2003, alterado pelo 64/2008 Directiva 2000/53/CE
REEE Decreto-Lei n.º 230/2004 Directiva 2002/96/CE
Embalagens Decreto-Lei n.º 366-A/97 Directiva 94/62/CE
Óleos usados Decreto-Lei n.º 153/2003 Directiva 75/439/CEE
Pilhas e acumuladores Decreto-Lei n.º 6/2009 Directiva 2006/66/CE
Óleos alimentares usados Decreto-lei n.º 267/2009 de 29 de Setembro -
Pneus usados Decreto-Lei n.º 111/2001, alterado pelo 43/2004 -
RCD Decreto-Lei n.º 46/2008 -
PCB’s Decreto-Lei n.º 277/99, de 23 de Julho e Decreto-Lei n.º 72/2007 Directiva 96/59/CE
Agrícolas Despacho n.º 25292/04; Despacho n.º 10 977/2003; Despacho n.º 25297/2002
Hospitalares Portaria n.º174/97
Lamas Decreto-Lei n.º276/2009, de 2 de Outubro Directiva 86/278/CE
Outras conexas
PCIP Decreto-Lei n.º 173/2008 Directiva 2008/1/CE
REACH Regulamento (CE) n.º 1907/2006
AIA Decreto-Lei n.º 197/2005 Directiva 97/11/CE
AAE Decreto-Lei n.º 232/2007 Directivas 2001/42/CE e 2003/35/CE
Contra-ordenações ambientais
Lei n.º 50/2006 alterada pela Lei n.º 89/2009 -
Responsabilidade ambiental Decreto-Lei n.º 147/2008 Directiva 2004/35/CE
Ecodesign Directiva 3663/09, 13329/09 ADD 1 REV 1
Fontes de energia renovável Decreto-Lei n.º 225/2007 Directiva 2009/28/CE
Água Lei n.º 58/2005 Directiva 2000/60/CE
Apesar do quadro legislativo ter progredido consideravelmente nos últimos anos em
termos de abrangência e soluções de gestão, ainda não são visíveis todos os seus
efeitos, uma vez que muitas normas e disposições contemplam um período de
adaptação. Na realidade, encontramo-nos ainda num período inicial de aplicação
das medidas relativas a algumas das metas de recolha e reciclagem, estabelecidas
em documentos legais para fluxos específicos de resíduos.
23
Por outro lado, a própria União Europeia reconheceu que a legislação comunitária
em matéria de resíduos (que acaba vertida a nível dos vários Estados-membros)
não facultaria o enquadramento geral suficiente para promover a sua prevenção e
reciclagem (Comissão Europeia, 2003a), motivo que levou à evolução para a nova
Directiva-quadro sobre resíduos e de outros instrumentos legislativos recentes (ex.
Directiva sobre Pilhas e acumuladores) ou em reavaliação (ex. Directiva sobre
REEE).
O actual enquadramento, onde são definidos e formalizados os princípios,
objectivos, acções e normas aplicáveis à gestão de resíduos, encontra-se assente
em três grandes categorias: legislação transversal de gestão de resíduos, legislação
referente a operações de gestão de resíduos (infra-estruturas de tratamento) e
legislação referente a fluxos específicos de resíduos.
Para além dos referidos documentos legais, existem outros, que não estando
directamente relacionados com o sector da gestão de resíduos, têm profundas
implicações para este sector, como por exemplo, os Decretos-Lei referentes à
Prevenção e Controlo Integrados da Poluição (PCIP) e à responsabilidade ambiental.
Estas orientações políticas estão ainda consagradas em vários planos estratégicos
sectoriais para resíduos, listados na Tabela 3.3.
Tabela 3.3 – Planos de gestão de resíduos desenvolvidos para resíduos sectoriais
Resíduos
sectoriais
Planos de gestão
Resíduos
Urbanos e
equiparados
PERSU (1997)
ENRUBDA (2003)
PIRSUE (2006)
PERSU II (2007)
Estratégia CDR (2009)
PPRU (2009)
Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos
Estratégia Nacional Para a Redução dos Resíduos Urbanos
Biodegradáveis (RUB) Destinados aos Aterros
Plano de Intervenção de Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados
Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (revê o
PERSU, a ENRUBDA e o PIRSUE)
Estratégia para os Combustíveis Derivados de Resíduos
Programa de Prevenção de Resíduos Urbanos
Resíduos
Industriais
PESGRI (1999)
PNAPRI (2000)
PESGRI (2001)
Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais (alterado
pelo PESGRI 2001)
Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais
Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais
Resíduos
Hospitalares
PERH (1999) Plano Estratégico de Resíduos Hospitalares
Projecto de Plano Estratégico de Resíduos Hospitalares 2011-
2016
24
3.2 Modelos de gestão existentes
A forma como os sistemas de gestão de resíduos estão desenhados em Portugal
deriva das políticas ambientais, tendo em consideração as características dos
resíduos e as tecnologias existentes para a sua recolha, transporte e tratamento.
A gestão de resíduos a nível nacional tem vindo a ser dominada nos últimos anos
por três áreas de intervenção:
• Melhoria das infra-estruturas de recolha e valorização de resíduos urbanos e
equiparados;
• Gestão de resíduos não urbanos como os industriais, e de outras origens
como por exemplo os resíduos hospitalares e agrícolas, especialmente os
perigosos;
• Aplicação do conceito da responsabilidade alargada do produtor (RAP) a
fluxos específicos de resíduos.
A estas preocupações correspondem três modelos de gestão, de acordo com a
responsabilidade que os diferentes agentes assumem na organização dos circuitos
de recolha e no encaminhamento dos resíduos para um destino final adequado,
conforme se ilustra na Tabela 3.4. Estes modelos são genericamente os seguintes:
• O modelo dos resíduos urbanos, cuja gestão é da responsabilidade dos
municípios.
• O modelo dos resíduos industriais ou de outros tipos de resíduos, em que a
responsabilidade da gestão é do produtor/detentor dos resíduos.
• O modelo dos fluxos específicos de resíduos, transversais a todas as origens,
no âmbito da aplicação do conceito RAP, cuja responsabilidade é do produtor
dos bens e encontra-se, na sua maior parte, assente em sistemas colectivos,
ou seja, entidades gestoras, pese embora, não se exclua a possibilidade da
gestão ser assegurada individualmente para vários fluxos de resíduos.
Os modelos de gestão de resíduos não são estanques e relacionam-se entre si pelo
facto de muitos dos agentes serem comuns (ex. sistemas multimunicipais e
intermunicipais de gestão de resíduos). Os sistemas integrados são muito
abrangentes pelo que envolvem a gestão a vários níveis, o que não significa que
passe o modelo de gestão a ser “outro”.
25
Tabela 3.4 – Responsabilidade de gestão para cada origem principal e fluxos
específicos de resíduos em Portugal (2009)
Tipologia/Fluxo
especifico de resíduo Responsabilidade
Entidades
Gestoras
Perfil das
entidades
gestoras
Resíduos
sectoriais
Resíduos Urbanos (RU) e
equiparados Municípios
Sistemas
multimunicipais
e
intermunicipais
Públicas
Resíduos Hospitalares
(RH) Municípios/Produtor - -
Resíduos Industriais (RI) Produtor - -
Resíduos Agrícolas (RA) Produtor - -
Fluxos
específicos
de
resíduos e
outros
resíduos
Embalagens e resíduos de
embalagem
RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais) SPV
Privadas,
sem fins
lucrativos
Embalagens de
medicamentos RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais) Valormed
Privadas, sem
fins lucrativos
Embalagens de produtos
fitofarmacêuticos
RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais) Sigeru
Privadas, sem
fins lucrativos
Pneus usados RAP (Entidade gestora) Valorpneu Privadas, sem
fins lucrativos
Pilhas e acumuladores
portáteis e industriais
RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais) Ecopilhas
Privadas, sem
fins lucrativos
Pilhas e acumuladores de
veículos automóveis e
industriais RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais)
Valorcar
Privadas, sem
fins lucrativos Veículos em fim de vida
Resíduos de equipamentos
eléctricos e electrónicos
RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais)
Amb3E, ERP
Portugal
Privadas, sem
fins lucrativos
Óleos minerais usados RAP (Entidade gestora
ou Sistemas Individuais) Sogilub
Privadas, sem
fins lucrativos
Óleos alimentares a) Municípios/Produtor - -
Resíduos de construção e
demolição Municípios/Produtor - -
Equipamentos com PCB Produtor - -
Lamas do tratamento de
águas residuais Produtor - -
Este facto resulta das características dos resíduos (origem, composição, etc.), mas
também, em parte, do enquadramento definido a nível comunitário. Os modelos de
gestão de resíduos existentes estão deste modo organizados assumindo duas
abordagens distintas:
26
• Por origem de resíduo (resíduo sectorial, tipologia principal), em que se
englobam no mesmo conceito os resíduos produzidos num dado tipo de
actividade económica. Por exemplo, os resíduos industriais são os resíduos
produzidos pelas actividades com CAE industrial (indústria extractiva,
transformadora e restauração) e pelos resíduos resultantes da produção e
distribuição de electricidade, gás e água. Neste contexto, as tipologias de
resíduos existentes segundo esta abordagem são: Resíduos Industriais,
Resíduos Hospitalares, Resíduos Urbanos e equiparados, Resíduos Agrícolas.
A nível nacional, os resíduos urbanos e equiparados encontram-se sujeitos
ao modelo de gestão dos resíduos urbanos e, os restantes, ao modelo do
produtor/detentor, excepto quando os resíduos provêm de produtos com
legislação específica.
• Por produto (fluxo especifico de resíduos e outros resíduos), em que se
englobam os resíduos provenientes dos mesmos tipos de produtos em fim
de vida, independentemente da origem. Deste modo, as tipologias
consideradas segundo esta abordagem são os Resíduos de Embalagens, os
Óleos Minerais Usados, os Resíduos de Pilhas e Acumuladores, os Pneus
Usados, os Resíduos de Equipamentos Eléctricos e Electrónicos e os Veículos
em Fim de Vida, bem como os fluxos de resíduos assentes na
responsabilidade do produtor do resíduo, tais como os Resíduos de
Construção e Demolição, os óleos alimentares usados e os Resíduos
Biodegradáveis. A maior parte destes resíduos encontra-se sujeito ao
princípio da responsabilidade alargada do produtor.
A abordagem diferenciada para os vários resíduos sectoriais/fluxos específicos
provoca alguns constrangimentos a nível da responsabilidade da gestão. Existem
tipologias que se relacionam entre si, como se esquematiza na Tabela 3.5. Uma
fracção das embalagens tem origem doméstica e está integrada no fluxo dos
resíduos urbanos e equiparados e outra fracção tem origem industrial e está
integrada nos resíduos industriais. Outros exemplos são os veículos em fim de vida
e os óleos usados. Parte da massa dos veículos em fim de vida é devida a óleos
usados (óleos de motor, fluidos de travões, entre outros), mas nem todos os óleos
usados são provenientes dos veículos em fim de vida. Alguns resultam da
substituição nos veículos por óleos novos e outros resultam de actividades
industriais.
27
Tabela 3.5 – Principais sobreposições de conceitos e de estatísticas
Estatísticas
Conceitos
RU
RI
RA
RH
Embalagens
Lamas
Óleos Usados
Óleos Alim
entares Usados
Equip. PCB’s
Pilhas e Acumuladores
Pneus Usados
RCD
REEE
VFV
RU RI � RA � � RH � Embalagens � � � � Lamas � � � Óleos Usados � Óleos Alimentares Usados � Equip. PCB’s � � Pilhas e Acumuladores � � Pneus Usados RCD � REEE � � � � VFV � � � �
Por outro lado, existem alguns tipos de resíduos que têm características físico-
químicas bastante semelhantes (ex. VFV, REEE, sucata industrial) pelo que as
tecnologias utilizadas para a sua valorização são idênticas. Existe deste modo todo
o interesse em que se verifique uma maior articulação dos diversos modelos de
gestão/entidades responsáveis por cada resíduo sectorial/fluxo específico, de modo
a garantir sinergias na gestão dos resíduos e optimizar os recursos alocados.
Os modelos implementados, sobretudo nos últimos anos, contribuíram para uma
melhoria dos padrões de produção e valorização de resíduos e de uso de recursos,
embora alguns constrangimentos persistam, conforme é analisado neste capítulo.
Por exemplo, a nível nacional, a implementação do conceito da Responsabilidade
Alargada do Produtor (RAP) foi assente em modelos de recolha agregada com
entidades gestoras e resultou, na essência, na melhoria do desempenho das
actividades de gestão de resíduos. O sector tornou-se mais organizado e
monitorizado e melhor conhecido pelos diferentes agentes. Ocorreu, de modo geral,
um aumento da quantidade e qualidade dos resíduos recuperados.
28
Adicionalmente, as políticas de RAP e as entidades gestoras desenvolvidas no seu
âmbito conduziram a uma diminuição concreta dos impactes ambientais associados
à gestão de fim de vida dos produtos abrangidos2 e, igualmente, de todo o seu ciclo
de vida, como é o caso da gestão de pneus usados (Ferrão et al., 2008). No
entanto, existem ainda muitas oportunidades de melhoria, pelo que a redução do
impacte ambiental associado à gestão de resíduos deve continuar a ser uma
preocupação presente para os próximos anos.
Na Tabela 3.6 apresenta-se uma análise dos determinantes do sucesso das
entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, tendo em conta as
características dos resíduos e dos sistemas integrados e dos resultados alcançados
até à data (adaptado de Ribeiro, 2008).
Apesar dos progressos alcançados, é necessário um aprofundamento das
estratégias/medidas implementadas pelas entidades gestoras, quer a nível das
sinergias de gestão, quer a nível do alargamento e integração da sua actividade a
montante na cadeia de valor. Por exemplo, as entidades gestoras podem
transformar-se em agentes activos de promoção do ecodesign e promoverem a
constituição de valências nacionais em tecnologias de valorização material e
energética.
2 Nomeadamente por evitarem que uma parcela importante de resíduos seja depositada em aterro.
29
Tabela 3.6 – Determinantes do sucesso das entidades gestoras.
Fluxo Entidade gestora
Determinantes para melhorar a eficácia dos sistemas
Adesão de novos
produtores
Comport. dos consum./
produtores de resíduos
Rede de recolha
Tecnologias de fim de vida
Importância da I&D e da
comunicação e sensibilização
Regulação, monitorização/controlo pelo
Estado Português
Competitiv. do
mercado de fim de vida
Aceitação dos
reciclados
Embalagens SPV ++ +++ +++ + +++ ++ ++ ++
Embalagens de medicamentos
Valormed + +++ ++ + +++ +++ + +
Embalagens de produtos fitofarmacêuticos
Sigeru + +++ ++ ++ +++ ++ ++ +
Pneus usados Valorpneu + + + ++ ++ ++ +++ +++
Óleos usados Sogilub + ++ ++ +++ ++ +++ ++ ++
VFV Valorcar + ++ ++ + ++ +++ + +
REEE Amb3E ++ +++ +++ ++ +++ ++ ++ +
ERP ++ +++ +++ ++ +++ ++ ++ +
Pilhas e acumuladores portáteis
Ecopilhas + +++ ++ ++ +++ ++ ++ +
Notas: Análise realizada tendo em conta as características dos resíduos e dos sistemas integrados actuais e dos resultados alcançados até à data (adaptado de
Ribeiro, 2008).
+++ : muito relevante, ++ : relevante, + : pouco relevante.
30
Verifica-se também que, nos últimos anos, a estratégia adoptada a nível nacional
esteve sobretudo centrada no “lado da oferta de resíduos” (“waste push policies”),
ou seja, orientada para o estabelecimento de locais de recepção de resíduos,
promoção da sua separação na origem, construção de unidades de tratamento,
valorização e eliminação e estabelecimento de metas legais para a reciclagem de
resíduos e outras formas de valorização (incluindo a valorização energética), entre
outras. As embalagens são um exemplo desta evidência. Tendo em conta sobretudo
a quantidade crescente de resíduos de embalagens produzidos, considerou-se a
nível comunitário que era necessário um enquadramento específico para este fluxo
de resíduos, que se traduz, por exemplo, na existência de metas de reciclagem
globais para resíduos de embalagens, bem como sectoriais para diferentes tipos de
materiais constituintes desses resíduos (papel/cartão, vidro, plástico, metal e
madeira). No entanto, resíduos com características físico-químicas semelhantes não
têm actualmente metas de reciclagem equivalentes (ex. papel de escritório).
Torna-se assim necessário compatibilizar esta lógica com a dimensão “material”,
dado que é esta a determinante ao nível das tecnologias de valorização. Uma
política de resíduos orientada simultaneamente para os materiais, para a origem e
para o produto, poderia funcionar como um incentivo à obtenção de melhores
padrões de gestão de resíduos. A integração desta dimensão, sobretudo tendo em
conta os modelos e as infra-estruturas existentes é um assunto complexo objecto
de investigação/discussão e que se deve aprofundar no futuro sem prejuízo para a
dimensão produto, a qual é fundamental no contexto do ecodesign e da integração
da política de gestão de resíduos a montante (uso de recursos). O modelo actual de
sistema implementado não permite, no entanto, avançar a curto prazo para uma
valorização centrada no “material” sobretudo pelo potencial risco de
desresponsabilização de entidades gestoras/agentes, face, designadamente, à
dificuldade de estabelecer uma contribuição individualizada associada a uma meta
comum. Em acréscimo, no sector de gestão de resíduos ainda actuam bastantes
empresas de pequena dimensão, pouco qualificadas, tanto ao nível dos recursos
humanos como ao nível dos processos e da tecnologia empregue.
Uma das causas deriva do estigma associado aos resíduos que, apesar da evolução
verificada nos últimos anos, ainda são genericamente entendidos como “lixo”, ou
seja, materiais/produtos sem valor sendo a sua gestão pouco valorizada e
considerada como potencial fonte de poluição (Comissão Europeia, 2005a), de
stress e de risco para a saúde humana (Rahardyan, 2004).
31
A legislação introduzida ao longo do tempo traduziu-se em melhorias relativamente
à situação existente, mas importa reforçar a urgência da “qualificação” do sector
por outros instrumentos que não sejam de “comando e controlo”, nomeadamente,
ao nível da informação e formação, e do estímulo à economia de mercado,
promovendo a apetência pelo resíduo enquanto fonte de matérias-primas.
Neste sentido, o PNGR, deverá dar especial atenção à definição de acções
direccionadas para estas dimensões estratégicas.
3.3 Padrões de consumo de materiais e de produção e
tratamento de resíduos em Portugal
3.3.1 Relação entre o consumo de materiais e a produção de resíduos
Os resíduos são originados pelas inúmeras actividades de produção e consumo que
têm lugar na nossa sociedade. Estas actividades são alimentadas por recursos
naturais (matérias-primas e energia) que entram no ciclo económico
desempenhando uma determinada função ou serviço. Mais cedo ou mais tarde,
caso não sejam reaproveitados, estes recursos retornam ao ambiente mas já sob a
forma de resíduos ou emissões que constituem desperdícios das referidas
actividades.
Existe assim uma relação estreita, apesar de não linear nem directa, entre o
consumo de matérias-primas e a produção de resíduos. Isto porque, a interacção
existente entre os fluxos de entrada na economia (recursos) e os fluxos de saída da
economia (neste caso os resíduos) depende de vários factores, incluindo a estrutura
da economia, a dimensão da população, os padrões de produção e consumo e os
próprios padrões de reutilização e reciclagem, e pode ser desfasada no tempo,
devido aos diferentes períodos de vida útil dos produtos e à utilização que deles se
faz. Esta complexa interacção é frequentemente designada por “Metabolismo da
Economia”, o qual se encontra ilustrado na Figura 3.1.
32
Figura 3.1 – Relação entre o sistema económico e o ambiente
(Nota: A vermelho tracejado destacam-se as fontes de produção de
resíduos. Os resíduos são uma forma de saída dos materiais da economia,
conjuntamente com as emissões para o ar, a água, os fluxos dissipativos e
as exportações. Os fluxos ocultos são os fluxos de materiais gerados para
tornar disponíveis os materiais com valor económico, não possuindo
qualquer valia económica mas constituindo pressão ambiental – ex.
escombros das minas e pedreiras, erosão ou dragagens)
Neste contexto, os materiais que entram na economia têm diferentes períodos de
vida útil dependendo das características dos materiais e dos produtos em que estão
incorporados. Duas categorias principais de produtos podem distinguir-se neste
âmbito: i) aqueles que possuem curtos períodos de vida (bens não duráveis), e que
se transformam rapidamente em resíduos (em menos de um ano) e ii) aqueles que
possuem um tempo de vida médio longo (bens duráveis), tornando-se resíduos
após um período de tempo superior a um ano. A primeira categoria inclui,
nomeadamente, a generalidade das embalagens e dos alimentos, e a segunda
inclui os edifícios, os veículos ou os equipamentos eléctricos e electrónicos.
Ambiente
Saídas (Exportaç ões)
Stock
Sistema de produç ão
Consumo de bens duráveis
Entradas (extracç ão dom éstica)
Economia
Consumo de bens não duráveis
Res í duos para reutilizar/reciclar
Sa ídas
(materiais descartados)
Entradas (Importações)
Emissões para o ar e água, fluxos dissipativos, emissões para o solo
Fluxo ocultos
Ambiente
Saídas (Exportaç ões)
Stock
Sistema de produç ão
Consumo de bens duráveis
Entradas (extracç ão dom éstica)
Economia
Consumo de bens não duráveis
Res í duos para reutilizar/reciclar
Sa ídas
(materiais descartados)
Entradas (Importações)
Emissões para o ar e água, fluxos dissipativos, emissões para o solo
Fluxo ocultos
Saídas (Exportaç ões)
Stock
Sistema de produç ão
Consumo de bens duráveis
Entradas (extracç ão dom éstica)
Economia
Consumo de bens não duráveis
Res í duos para reutilizar/reciclar
Sa ídas
(materiais descartados)
Entradas (Importações)
Emissões para o ar e água, fluxos dissipativos, emissões para o solo
Fluxos ocultos
33
No que diz respeito aos bens não duráveis, a quantidade de resíduos produzida está
quase sempre directamente relacionada com as suas vendas. Para os bens duráveis
isto não ocorre imediatamente, na medida em que os produtos permanecem mais
tempo na economia. O nível do seu stock é assim mais elevado e a produção de
resíduos é dependente das vendas no passado.
O tempo médio de vida e a produção de resíduos, por produto e por ano, podem
também mudar devido à dinâmica dos mercados, a qual pode causar
constrangimentos às políticas aplicáveis aos resíduos e às relações entre os agentes
económicos.
Esta associação estreita entre recursos e resíduos apela a uma abordagem da
prevenção e gestão dos resíduos num contexto mais alargado, de gestão de
recursos naturais e das políticas de produção e consumo.
Nesta medida, os problemas relacionados com os resíduos não resultam apenas da
sua produção3 (tendo em conta a definição legal aplicável), mas principalmente do
seu insuficiente reaproveitamento como materiais úteis, quando tecnicamente
possível, e de alguma gestão menos adequada, que pode originar impactes
ambientais significativos (nomeadamente através da mobilização para o meio
natural de substâncias perigosas).
Promover o fecho dos ciclos dos materiais é um aspecto fundamental para garantir
uma gestão de resíduos mais sustentável, direccionando as perdas (materiais e
energéticas) para novas aplicações produtivas reduzindo assim, simultaneamente,
a pressão sobre os recursos naturais e sobre a capacidade da Natureza para
regenerar os resíduos.
A sociedade em geral, e a sociedade Portuguesa em particular, terão ainda um
longo percurso para concretizar este desígnio. A sociedade contemporânea é ainda
profundamente ineficiente na forma como usa os seus recursos materiais, sendo
que actualmente apenas uma fracção muito reduzida dos materiais constituintes
dos produtos em fim de vida é reintroduzida no sistema económico.
3 Apesar de a produção de resíduos poder constituir um sinal importante da eficiência com que a economia utiliza os recursos naturais e produz bens e produtos úteis.
34
O balanço de materiais de Portugal revela que no ano 2007 cerca de 50% do total
de resíduos produzidos nesse ano4, foram reempregues pelo sistema económico em
aplicações úteis. Os números tornam-se mais significativos quando se compara com
o total de materiais consumidos pelo sistema económico e se verifica que apenas
6% dos recursos consumidos foram valorizados não energeticamente, como pode
ser observado na Figura 3.2.
Figura 3.2 - Balanço de materiais da economia Portuguesa (ano base: 2007)
Fontes: INE, 2010; Niza, 2007; APA,2010,
* Deste valor, cerca de 11% é relativo à valorização de fluxos específicos
Nota: Os valores entre parêntesis referem-se às percentagens em relação ao total de
entradas de materiais.
Nos parágrafos seguintes efectua-se uma descrição mais detalhada dos padrões
actuais de entradas de materiais e de produção e gestão de resíduos.
4 A parcela Resíduos é a soma dos resíduos urbanos e não urbanos, conforme APA (2010ª) e APA (2010b). Nesta parcela não estão incluídos os resíduos industriais que são resultantes das actividades de extracção (CAE 10 a 14, ex. resíduos de pedreiras), que são contabilizados como “fluxos ocultos” em termos de entrada de materiais, e como tal, em termos de saídas. Como referido anteriormente, os fluxos ocultos são os fluxos de materiais gerados para tornar disponíveis os materiais com valor económico, não possuindo qualquer valia económica mas constituindo pressão ambiental (ex. escombros das minas e pedreiras, erosão ou dragagens).
Extracção
Interna de
Materiais
+
Importações
Resíduos
Fluxos Dissipativos
Acréscimos
líquidos ao
stock
material
248 Mt
165 Mt
(67%)
31 Mt (12,5%)
21 Mt (8,5%)
30 Mt (12,1%)
1,03Mt (0,4%)
Exportações
Emissões
para o ar
Entradas Acumulação Saídas
Valorização não energética 15,7* Mt (6%)
35
3.3.2 Padrões de consumo de materiais
A extracção de recursos em Portugal aumentou continuamente entre 1980 e 2004,
registando aumentos no período pós-adesão à CEE (1986), em meados dos anos 90
e no início do novo século, notando-se um abrandamento entre 2002 e 2005
voltando a crescer a partir de 2006.
Figura 3.3 – Extracção de recursos, Portugal, 1980-2007
Fonte: Com base em EUROSTAT & IFF, 2007, INE 2010.
A extracção total cresceu cerca de 90% entre 1980 e 2007, registando cerca de
190 milhões de toneladas de materiais em 2007.
Segundo um estudo sobre o padrão de consumo de materiais em Portugal (Niza,
2007), a extracção de Biomassa foi a que sofreu um aumento maior em boa parte
daquele período, seguida da extracção de minerais para a indústria e a construção
– ex. areia, argilas, calcário. A extracção de minerais metálicos foi pouco
expressiva relativamente ao total, tendo mesmo diminuído nos últimos anos. A
extracção de combustíveis fósseis foi sempre negligenciável em relação ao total.
O consumo de materiais de Portugal é essencialmente de origem doméstica, mas as
importações registaram um aumento de 65% entre 1980 e 2007, representando
em 2005, mais de 55 milhões de toneladas, cerca de 20% do total de materiais.
0
50
100
150
200
250
36
Figura 3.4 – Componente doméstica e importada do consumo de materiais,
Portugal, 1980-2007
Fonte: Com base em EUROSTAT & IFF, 2007 e INE, 2010.
Segundo Niza (2007) esse aumento deveu-se ao crescimento quase continuado da
importação de combustíveis desde o início dos anos noventa e às importações de
minerais metálicos e não metálicos no final desse período.
De realçar que, actualmente, do total de materiais consumidos no país,
aproximadamente 80% são recursos não renováveis (combustíveis fósseis e
minerais metálicos e não metálicos), o que significa que o consumo de recursos
renováveis no país (biomassa agrícola, florestal e pescas) se situa abaixo dos 20%.
As exportações representam uma fracção muito pequena dos materiais
processados, apesar de terem aumentado mais de 90% entre 1980 e 2007 (de
cerca de 6 para 30 milhões de toneladas).
Em síntese, na economia Portuguesa, a extracção de materiais dá-se
essencialmente para consumo doméstico, sendo as exportações físicas
relativamente baixas.
Comparando a evolução do consumo de materiais em diferentes países da UE no
período entre 1980 e 2004 (ver Figura 3.5), podem-se identificar essencialmente
três padrões de evolução.
0
50
100
150
200
250
300
Extracção Doméstica Importações
37
Figura 3.5 – Evolução do Consumo de materiais per capita em relação ao PIB per
capita, por Estado-membro (UE15), 1980 -2004
Um grupo de países em que o crescimento do PIB per capita é acompanhado por
um aumento acentuado do consumo de materiais, como é o caso da economia
Portuguesa, da Espanha e da Grécia e, em menor grau, da Dinamarca, Suécia,
Bélgica/Luxemburgo, Finlândia e Áustria. Outro grupo, em que o padrão de
evolução se caracteriza por um crescimento do rendimento acompanhado por um
crescimento menos rápido do consumo de materiais, como na Holanda, na Irlanda,
no Reino Unido, na Itália e na Finlândia. Finalmente, dois países em que o
crescimento do rendimento é acompanhado por um decréscimo do consumo de
materiais por habitante, a França e a Alemanha.
Portugal apresenta o rendimento per capita mais baixo dos 15 e, ao mesmo tempo,
o valor mais baixo de consumo de materiais por habitante. No entanto, as taxas de
crescimento dos indicadores de consumo de materiais, extracção doméstica e
importações, 56% e 61%, respectivamente, são as maiores da União Europeia,
para o período 1980-2004.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00
Co
nsu
mo
de
mat
eri
ais
pe
r ca
pit
a (t
)
PIB per capita (1000 EURO)
2004
1980
Reino Unido
Itália
UE15
França
38
3.3.3 Padrões de produção e tratamento de resíduos
As últimas estimativas disponíveis do Eurostat apontam para que na União Europeia
tenham sido produzidos 2652 Mt resíduos, em 2008. Isto significa que a produção
média per capita destes resíduos foi de cerca de 5,3 t/hab.ano na UE. Deste valor,
101 Mt diziam respeito a resíduos perigosos (Eurostat, 2010a). No que respeita a
Portugal, dados da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e do INE apontam para
que no mesmo ano tenham sido produzidos 5,1 Mt de resíduos urbanos e
equiparados a que acrescem 31,6 Mt de resíduos não urbanos, ou seja,
aproximadamente 1,4% de produção de resíduos da UE, o que significa uma
capitação nacional de produção de resíduos abaixo da média europeia, ou seja, 3,4
t/hab.ano.
Relativamente a 2009, os dados existentes para Portugal apontam para um
crescimento da produção de resíduos urbanos e equiparados e um decréscimo da
produção de resíduos não urbanos face a 2006, tendo sido produzidos no nosso
país 5,2 Mt de resíduos urbanos e equiparados e 23,7 Mt de resíduos não urbanos.
A nível dos resíduos urbanos e equiparados, uma parte significativa é eliminada em
aterro, como se demonstra na Tabela 3.7. Em 2009, apenas 38% dos resíduos
urbanos e equiparados foram sujeitos a valorização, sendo que os restantes
resíduos produzidos foram colocados em aterro.
Tabela 3.7 – Quantitativos de Resíduos Urbanos e equiparados por Operação de
Gestão
Ano Aterro
Valorização
Energética
Valorização
Orgânica
Recolha
Selectiva Total
(t) (%) (t) (%) (t) (%) (t) % (t)
2009 3.200.676 62,0 958.883 18,6 418.404 8,1 606.629 11,7 5.184.592
2008 3.372.505 65,5 869.262 16,9 377.175 7,3 535.492 10,4 5.154.434
2007 3.014.311 64,8 825.938 17,8 318.269 6,8 489.703 10,5 4.648.222
2006 3.040.953 65,5 854.578 18,4 298.600 6,4 446.973 9,6 4.641.103
2005 2.838.373 63,5 937.102 21,0 310.433 6,9 384.961 8,6 4.470.869
Fonte: APA (2010).
39
A nível dos resíduos não urbanos, a situação é um pouco mais favorável, tendo em
conta os últimos dados obtidos pela APA, os quais foram posteriormente objecto de
tratamento estatístico pelo, INE, de acordo com a metodologia descrita no Anexo A.
Em 2009, 49,5% dos resíduos não urbanos produzidos foram valorizados
materialmente ou energeticamente, enquanto que 50,5% foram sujeitos a
eliminação, sobretudo através do recurso ao aterro (ver Tabela 3.8).
Tabela 3.8 - Destinos dos Resíduos Não Urbanos em Portugal, por tipo de
tratamento
Ano
Valorização
Energética
Outras Operações
de Valorização
Eliminação por
deposição no
solo
Outras
operações de
eliminação Total
(t)
(t) (%) (t) (%) (t) (%) (t) (%)
2009 710.438 3,0 10.995.549 46,5 9.905.068 41,9 2.048.821 8,6 23.659.876
2008 569.312 1,8 20.165.159 63,8% 8.106.525 25,7 2.750.731 8,7 31.591.727
2007 581.714 1,9 14.891.764 49,2 11.870.331 39,3 2.896.753 9,6 30.240.562
2006 714.925 2,3 8.298.699* 26,6 10.173.744 32,7 1.323.584* 4,2 31.155.301
2005 1.619.744 5,2 10.722.957* 34,5 11.528.291 37,1 262.501* 0,8 31.096.302
2004 1.620.688 6,6 10.118.861* 41,0 7.904.092 32,0 240.973* 1,0 24.689.088
* Os valores relativos a determinadas operações de valorização e de eliminação, em 2004, 2005 e
2006, não se encontravam disponíveis pelo que a soma das parcelas é inferior ao total de resíduos
correspondente a esses anos.
Fonte: APA/INE (2010).
De realçar que, contrariamente ao padrão de crescimento verificado para os
resíduos urbanos e equiparados, a nível dos resíduos não urbanos verificou-se que
a quantidade de resíduos produzidos diminuiu em 2009 face a anos anteriores (ver
Tabela 3.8 e Anexo B), sendo que uma das razões para este facto poderá estar
associada ao abrandamento económico, que se reflectiu, por exemplo, na
actividade do sector da construção e obras públicas.
Do total de resíduos não urbanos produzidos em Portugal em 2009, a maior parte
são considerados resíduos não perigosos, enquanto 10,1% são considerados como
resíduos perigosos.
40
Considerando em conjunto o total de resíduos produzidos em Portugal, ou seja, a
soma dos resíduos urbanos e equiparados com os resíduos não urbanos, verifica-se
que foram produzidos 28,8 Mt de resíduos em 2009, sendo que destes, 45,4%
foram depositados em aterro, 7,1% sujeitos a outras operações de eliminação,
5,8% valorizados energeticamente e 41,7% sujeitos a outras operações de
valorização, o que inclui, por exemplo, a reciclagem e a valorização orgânica, ou
seja, neste caso os resíduos voltaram a ser reintroduzidos na economia como
matérias-primas secundárias, evitando o consumo de recursos primários (Figura
3.6).
Figura 3.6 – Produção e destino final de resíduos em Portugal, 2009
Fontes: Com base em dados obtidos pela APA que posteriormente foram
objecto de tratamento estatístico pelo INE, tal como pormenorizado no Anexo
A.
O destino final dos resíduos foi assegurado sobretudo por unidades nacionais de
valorização e eliminação. No anexo C apresenta-se uma lista das unidades
existentes actualmente em território nacional, nomeadamente as unidades de
eliminação e co-incineração. Por outro lado, existem alguns locais que serviram
para eliminação de resíduos, que, devido ao seu grau de contaminação, necessitam
de ser reabilitados. No Anexo D apresenta-se a lista destes locais, bem como as
medidas previstas para a sua descontaminação.
Resíduos
não
urbanos
23,7 Mt
Resíduos
urbanos
5,1 Mt
Valorização energética
1,7 Mt (5,8%)
Valorização material
e outras operações
de valorização
12,0 Mt (41,7%)
Aterro e deposição no solo
13,1 Mt (45,4%)
Produção Destino Final
Outras operações de eliminação 2,0 Mt (7,1%)
41
Comparando com os seus parceiros europeus, verifica-se que Portugal se encontra
próximo do padrão médio de tratamento de resíduos da União Europeia, que se
situou, em 2008, nos 51,7% de resíduos eliminados em aterro ou por eliminação
em terra ou descarga em aquíferos, 1,8% de resíduos incinerados e 46,5% de
resíduos valorizados (Eurostat 2010a). Em relação à evolução temporal da
produção de resíduos, sem prejuízo da redução verificada em Portugal em 2009 no
que respeita aos resíduos não urbanos, que se depreende conjuntural, o nosso país,
à semelhança da generalidade dos países europeus, não parece estar a conseguir
reduzir a quantidade de resíduos que produz em termos absolutos. Ou seja, o
objectivo da prevenção da geração de resíduos que constitui o primeiro objectivo da
política dos 3 R’s não está a ser conseguido (Comissão Europeia, 2003a; Comissão
Europeia, 2010).
Por exemplo, a evolução temporal da produção de alguns dos resíduos
considerados relevantes, como os resíduos sólidos urbanos (Figura 3.7) ou as
embalagens (Figura 3.8), indicam que nestas categorias a tendência geral foi de
crescimento da produção a nível pan-europeu, mais evidente em alguns países do
que em outros.
Figura 3.7 – Produção de resíduos urbanos na UE e em Portugal (kg/capita)
Fonte: AEA, http://www.eea.europa.eu/, Indicadores – CSI016, Setembro de
2009.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
kg
/ca
pit
a
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
42
Figura 3.8 – Produção de resíduos de embalagem na Europa e em Portugal
(kg/capita)
Fonte: AEA, http://www.eea.europa.eu/, Indicadores – CSI017, Dezembro de 2009.
Em termos de tratamento de resíduos, verifica-se que o objectivo de promoção do
fecho do ciclo dos materiais com vista a reduzir o impacte ambiental da utilização
dos recursos naturais ainda não se encontra totalmente formalizado e integrado nos
diferentes níveis normativos e processos de tomada de decisão, como reconhecido
pela UE (Comissão Europeia, 2005b), o que se reflecte nos actuais padrões de
recolha e valorização de resíduos, quer a nível europeu, quer a nível nacional.
Por outro lado, verifica-se que Portugal, quando comparado com outros países,
sobretudo países mais desenvolvidos, ainda apresenta níveis de reciclagem e
valorização pouco elevados, sendo exemplos disso novamente os resíduos urbanos
e os resíduos de embalagem (ver por exemplo Figura 3.9, Figura 3.10 e Eurostat
(2010)). Não obstante, a evolução nacional tende neste domínio para a
convergência. De salientar ainda que, os países que apresentam taxas de desvio de
aterro superiores e melhores desempenhos em termos de reciclagem (Alemanha,
Suécia, Holanda,…) são geralmente os que mais recorrem a incineração, em virtude
da política muito restritiva de deposição em aterro (assente designadamente numa
proibição de deposição em aterro ou através da aplicação de taxas de deposição
muito elevadas).
43
Figura 3.9 – Resíduos urbanos colocados em aterro (2007).
Fonte: AEA, http://www.eea.europa.eu/, Indicadores – CSI016, Setembro de 2009.
Figura 3.10 – Reciclagem e valorização de resíduos de embalagens em vários
países europeus (2007)
Fonte: Eurostat, Environmental Data Centre on Waste, Packaging waste, Março de
2010.
Nota: Em relação às metas, existe uma derrogação para Portugal. Neste
contexto, a meta de 2008 necessita de ser alcançada pelo nosso país em 2011.
44
Existem, no entanto, algumas excepções onde se verifica o contrário, como é o
caso dos pneus usados. Neste tipo de resíduo, Portugal apresenta uma taxa de
recauchutagem que é mais do dobro da média europeia, sendo igualmente dos
países europeus que mais aproveita os materiais constituintes dos pneus usados
para novas aplicações.
Figura 3.11 – Destinos para os pneus usados gerados (2008 e 2009).
Fonte: Valorpneu (2010). Com base em dados de ETRMA relativos a 2008- ELTs
managing companies in Europe.
Nota: Valores do SGPU considerados como representativos do total nacional.
No que respeita aos fluxos específicos de resíduos, tem existido um progresso
assinalável a nível da recolha e valorização destes fluxos, como se pode verificar
pela análise do Anexo B, sobretudo num cenário de diminuição da produção de
alguns dos resíduos face ao abrandamento económico verificado nos últimos anos,
como é o caso dos pneus usados e óleos usados (ver por exemplo Valorpneu
(2010) e Sogilub (2010)). Para este resultado muito contribuiu a implementação do
conceito da responsabilidade alargada do produtor a estes resíduos, formalizado na
constituição de entidades gestoras de resíduos.
45
Relativamente ao movimento transfronteiriço de resíduos, apesar do crescimento
contínuo das transferências de Portugal para o exterior entre 2005 e 2008, em
2009 o quantitativo total de resíduos transferidos de Portugal destinados a
operações de valorização e eliminação foi de 62.503 toneladas, tendo havido um
decréscimo de cerca de 68 % em relação a 2008 (Tabela 3.9).
Tabela 3.9 - Quantitativos totais de resíduos transferidos de Portugal para
operações de valorização e eliminação
ANO Valorização (t) Eliminação (t) Total (t)
2005 18.967 94.815 113.782
2006 22.841 98.495 121.336
2007 57.236 117.821 175.057
2008 40.113 154.709 194.822
2009 52.485 10.019 62.504
Fonte: APA (2010d)
Este decréscimo deve-se nomeadamente ao facto, de Portugal já se encontrar
dotado de infra-estruturas que permitem a gestão da maioria dos RIP produzidos a
nível nacional, pelo que a APA, desde 1 de Janeiro de 2009, procede a objecções às
transferências de resíduos de Portugal destinadas a operações de eliminação, caso
os resíduos possam ser submetidos a eliminação nos Centros Integrados de
Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos Perigosos (CIRVER).
Contudo, durante o ano de 2009, realizaram-se ainda transferências de resíduos
destinadas a eliminação que incluem:
• Transferências autorizadas pela APA antes de 1 de Janeiro de 2009;
• Transferências ao abrigo de processos de notificação, que deram entrada
antes de 1 de Janeiro de 2009, tendo sido autorizados ainda em 2009.
Em sentido contrário, os montantes têm sido relativamente baixos. Em 2009 o
quantitativo total de resíduos transferidos para Portugal destinados a operações de
valorização foi de 1.195 toneladas, não se verificando transferências de resíduos
destinados a operações de eliminação. Os resíduos transferidos dizem respeito a
resíduos combustíveis - combustíveis derivados de resíduos, num total de 12
toneladas, destinados a valorização energética e Outros combustíveis – incluindo
misturas, num total de 1.182 toneladas, destinados a refinação de óleos usados.
46
Pelo exposto anteriormente, tendo em conta os progressos verificados nos últimos
anos, fica patente que, apesar de o caminho a percorrer ainda ser longo, Portugal
apresenta capacidade para tendencialmente fechar os seus ciclos de materiais
visando alcançar uma economia tendencialmente circular e com altos níveis de
desempenho no aproveitamento dos recursos materiais. O PNGR constitui-se como
um instrumento fundamental para esse efeito.
47
4. Síntese da análise de estratégias internacionais
De acordo com a International Solid Waste Association (ISWA) e a Organização das
Nações Unidas (ONU) (2002), os Estados-membros da União Europeia atingiram,
na generalidade, o grau mais avançado do mundo em termos de gestão dos
resíduos. Para isso muito contribuiu a “Directiva Aterros” (Directiva 1999/31/CE)
que tem conduzido a uma sistemática redução dos materiais depositados em
aterro, em resultado de uma crescente recolha selectiva de materiais e
aproveitamento de energia.
As políticas da União para os resíduos têm sido extremamente importantes nos
resultados globais atingidos mas as políticas nacionais têm determinado em grande
medida os resultados específicos. As opções de gestão de resíduos dependem em
grande medida das instalações, infra-estruturas e estruturas de governação
relativas à gestão dos resíduos.
Num estudo recente, a Agência Europeia do Ambiente (AEA), classificou os países
da União segundo três tipologias, de acordo com as suas estratégias para
prevenção da deposição de resíduos sólidos urbanos e equiparados em aterros e as
percentagens relativas de deposição, valorização de materiais (essencialmente
reciclagem e compostagem) e incineração (EEA, 2007).
O primeiro grupo inclui os países que mantêm elevados níveis de valorização de
materiais e de incineração e níveis relativamente baixos de deposição em aterro.
O segundo grupo diz respeito aos países com taxas elevadas de valorização de
materiais e níveis médios de incineração e de deposição em aterro.
Finalmente, no terceiro grupo de países, os níveis de valorização e de incineração
de materiais são baixos e a dependência da deposição em aterro ainda é
relativamente elevada.
No primeiro grupo estão a Dinamarca, a Suécia, a França, a Bélgica, a Holanda, e o
Luxemburgo, sendo que nos três primeiros casos a valorização energética
ultrapassa a valorização material. Uma característica deste grupo de países é o
facto de diversos instrumentos de política terem sido introduzidos relativamente
cedo, mesmo antes da “Directiva Embalagens” (Directiva 94/62/CE) e da “Directiva
Aterros” terem sido adoptadas. À excepção do Luxemburgo, todos estes países
introduziram taxas ou coimas aplicáveis à deposição de resíduos biodegradáveis.
Estas coimas favoreceram fortemente o recurso à incineração como solução de
prevenção da deposição destes resíduos. A recolha selectiva de resíduos orgânicos
e de papel foi igualmente favorecida.
48
O segundo grupo inclui a Áustria, a Finlândia, a Alemanha, a Hungria, a Itália, a
Irlanda e a Espanha. Uma característica geral deste grupo diz respeito ao facto de
diversos instrumentos de política terem sido introduzidos após a adopção da
Directiva Embalagens em 1994 e da Directiva Aterros, em 1999. Os sistemas de
gestão de embalagens em fim de vida foram criados na Alemanha e na Áustria no
início dos anos 90 tendo-se constituído como mecanismos orientadores dos
restantes países Europeus na adopção da Directiva Embalagens. Todos estes
países, à excepção de Espanha, introduziram coimas à deposição. Estas coimas,
particularmente as respeitantes aos resíduos biodegradáveis, traduziram-se na
Áustria e na Alemanha num aumento dos seus níveis de incineração nos últimos
anos. Apesar desta realidade os níveis de reciclagem e de compostagem têm-se
mantido elevados sendo estas taxas de valorização de materiais, actualmente, as
mais altas da Europa.
O terceiro grupo de países inclui essencialmente os novos Estados-membros -
Chipre, República Checa, Estónia, Grécia, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia,
Eslováquia e Eslovénia, em processo de implementação da regulamentação
Europeia, e os Estados-membros aos quais foi concedida uma prorrogação de
prazos de cumprimento das metas da Directiva Aterros, Reino Unido e Grécia, e da
Directiva Embalagens, Portugal (e Grécia também).
Naturalmente, estes agrupamentos propostos pela AEA seguem critérios
subjectivos, residindo a sua diferença particularmente na percentagem de resíduos
que vão para aterro, não assumindo uma posição crítica sobre a percentagem de
resíduos que são incinerados versus a percentagem de resíduos que são reciclados
ou compostados, solução assumida como preferencial em termos ambientais na
hierarquia de destino final dos resíduos. Segundo este critério os países que se
encontram em situação ambientalmente mais favorável são os do segundo grupo.
Como seria de esperar, os Planos de Gestão de Resíduos dos países reflectem, em
grande medida, a sua aposta em diferentes estratégias para a gestão dos resíduos.
Uma breve análise aos planos da Holanda, da Finlândia e da Inglaterra e Escócia
(Reino Unido) permite verificar estas diferentes apostas.O plano Holandês, o mais
antigo e com o horizonte mais próximo (2002-2012) reflecte claramente a aposta
na valorização energética dos resíduos como forma de os desviar do aterro e
garantir uma nova fonte de energia. Esta estratégia está claramente explanada no
seguinte objectivo: “Optimizar o aproveitamento do conteúdo energético dos
resíduos não reutilizáveis, visando contribuir para as políticas em torno das
alterações climáticas.
49
Pretende-se que uma maior fracção de resíduos seja utilizada em indústrias com
grandes necessidades energéticas e que o desempenho energético das
incineradoras seja melhorado.”
No Reino Unido, os planos Inglês e Escocês, apesar de apresentarem alguns pontos
em comum (nomeadamente ao preconizarem a dissociação da utilização dos
recursos do crescimento económico), distinguem-se nos objectivos propostos e nas
metas a alcançar. Assim, se o plano Inglês aparenta ser relativamente pouco
inovador e essencialmente orientado para uma lógica pouco preventiva na fonte (a
prevenção é essencialmente focada no fim de vida dos produtos, procurando evitar
a deposição em aterro), o plano Escocês defende, por seu turno, um aumento da
eficiência na utilização dos recursos e, o que se apresenta como realmente inovador
em termos internacionais, uma forte preocupação com a justiça social ao defender
a compensação das injustiças ambientais sofridas por aqueles que têm que viver
com as consequências de uma sociedade de consumo.
Finalmente, o plano Finlandês para 2008-2016, cuja visão é a de uma sociedade
orientada para a reciclagem, reflecte a continuidade da aposta deste país no
aumento da eficiência na utilização dos recursos naturais, designadamente através
da optimização da recolha selectiva e do aumento da reciclagem e da
compostagem.
Os planos Finlandês e Escocês, na sua visão, nos objectivos que defendem e no tipo
de metas avançadas são aqueles que mais se aproximam do que se preconiza no
PNGR aqui proposto.
Uma síntese dos planos referidos anteriormente pode ser consultada no anexo E do
presente documento.
50
5. Visão e objectivos estratégicos para a gestão de
resíduos (2011-2020)
5.1 Articulação do Plano com Políticas implementadas
ou em fase de implementação
A História evidencia uma tendência para um aumento do consumo dos recursos
naturais, com consequências ambientais e potencial escassez de recursos, muitos
deles finitos e não renováveis.
A preocupação com o consumo de recursos naturais tem vindo a aumentar5,
nomeadamente porque a análise dos fluxos de materiais associados ao
metabolismo das economias evidencia uma grande ineficiência na utilização dos
materiais e energia devido à baixa percentagem de matérias-primas que resultam
em produtos úteis.
Este facto resulta, em grande medida, das práticas subjacentes à fundação da
economia, época em que o homem tinha um impacte relativamente reduzido no
ambiente, tendo-se desenvolvido a ideia de que os sistemas naturais existiam para
servir o homem e tinham uma capacidade ilimitada para satisfazer as suas
necessidades. Durante muito tempo privilegiou-se assim a extracção de novos
materiais em detrimento da sua reutilização e reciclagem.
Relativamente a este aspecto, Portugal apresenta um elevado potencial para retirar
um maior rendimento dos recursos naturais utilizados, quando comparado com
outros países da União Europeia6. Esta realidade aponta para a importância, em
termos económicos e ambientais, de aumentar a produtividade dos recursos
naturais na economia, no quadro de um aumento global da produtividade do país,
assegurando que o aumento de eficiência seja equacionado de uma forma
integrada, ou seja, considerando quer as entradas quer as saídas do sistema.
5 Reflectindo esta preocupação, as Nações Unidas, através da UNEP, lançaram em 2007 o International Panel on the Sustainable Use of Natural Resources (homólogo ao IPCC, mas com uma dimensão menor), com o objectivo de contribuir para o aumento da eficiência do uso de recursos pelas economias num contexto de crescimento e para a redução dos impactes ambientais associados ao crescimento económico numa perspectiva de ciclo de vida (UNEP-DTIE, 2007) (ver igualmente http://www.unep.fr/scp/rpanel/). 6 Veja-se a título de exemplo o relatório Eurostat, 2007. Economy-wide Material Flow Accounts. Resource Productivity EU-15 1990-2004. European Commission. Luxembourg.
51
A correlação entre políticas que visam uma utilização sustentável dos recursos e a
prevenção/valorização dos resíduos é um factor decisivo para este fim - a
prevenção da produção de resíduos, a reciclagem e outras formas de valorização
podem mesmo, em última análise, contribuir para a redução da extracção de
matérias-primas. Neste sentido, a gestão de resíduos é parte integrante do ciclo
socioeconómico. Como foi referido anteriormente, este aspecto é reconhecido pela
Comissão Europeia no seu 6º Programa quadro em matéria de ambiente, onde se
determina que as políticas para os resíduos não devem ser restritas e separadas
das políticas orientadas para os recursos naturais (UE, 2002).
Os stocks de materiais (acumulados sob a forma de infra-estruturas como edifícios
ou estradas ou sob a forma de bens duradouros como automóveis ou outros
equipamentos) representam também um desafio já que do ponto de vista da
contabilidade física, a acumulação de matérias em bens duráveis é uma das
principais características das sociedades industrializadas (Giljum et al., 2001). Ora,
o crescimento físico de uma economia está indelevelmente relacionado com a
formação de resíduos no futuro e a utilização e manutenção dos stocks de materiais
também requer habitualmente fluxos de materiais. Na UE, por exemplo, cerca de
60% da entrada anual directa de materiais contribui para aumentar o stock
material da economia (cerca de 10t por cidadão Europeu). Na actualidade, este
crescimento físico está muito proximamente relacionado com o crescimento das
áreas construídas e da procura energética para a manutenção dos edifícios e infra-
estruturas, o que afecta igualmente a capacidade futura para fornecer recursos
renováveis e para a regeneração dos recursos (Moll et al., 2005).
Existe assim uma relação estreita entre o consumo de matérias-primas e a
produção de resíduos. Essa relação, como se analisou anteriormente, não é linear
nem directa, na medida em que a interacção existente entre os fluxos de entrada
na economia (recursos) e os fluxos de saída da economia (neste caso de resíduos)
depende de vários factores, incluindo a estrutura da economia, a dimensão da
população, os padrões de produção e consumo e os próprios padrões de
reutilização e reciclagem, e é desfasada no tempo.
Neste contexto, uma politica de gestão de resíduos deve-se enquadrar numa
política mais ampla, direccionada para o aumento da eficiência da utilização dos
recursos naturais pela economia. Para este fim, existem duas abordagens a
destacar.
52
A primeira abordagem subjacente ao novo paradigma determina que a política de
resíduos deve ser parte activa e uma força motriz da alteração dos processos
produtivos e do consumo, a montante, através da prevenção da produção de
resíduos. Esta contribui assim, para uma economia mais eficiente na forma como
usa os seus recursos materiais na produção de bens e serviços úteis.
Adicionalmente, apesar de em certos casos os problemas ambientais não serem
propriamente ao nível da produção de resíduos, mas sim quando estes são
devolvidos ao ambiente, é importante actuar a montante, por uma questão de
precaução. A prevenção da produção de resíduos é portanto um aspecto fulcral a
considerar, encontrando-se no nível hierárquico superior da gestão na Directiva-
quadro sobre resíduos.
A segunda diz respeito ao abandono da lógica linear de produção-consumo,
prevalecente, como se pode constatar no capítulo 3.3, ou seja, à promoção de uma
economia tendencialmente circular, em que os bens e produtos que deixam de ter
utilidade para os consumidores possam ser reintroduzidos na economia.
Neste contexto, assume especial destaque a promoção do fecho dos ciclos de
materiais cujo objectivo é o de direccionar os resíduos e perdas de energia para
novas aplicações produtivas. Esta abordagem visa evitar o consumo de novas
matérias-primas e reduzir a pressão sobre o ambiente sem prejuízo do crescimento
económico7. É o que acontece, a título de exemplo, com a reciclagem de sucata
ferrosa e não ferrosa, processo muito menos intensivo em energia do que a
produção de metais a partir dos seus minérios (um bom exemplo é o do alumínio).
Consequentemente, a quantidade de metais que está actualmente em stock na
economia, em edifícios, infra-estruturas e bens duráveis pode e deve ser vista
como fonte futura de matéria-prima, e não como fonte futura de resíduos, existindo
hoje tecnologia suficientemente desenvolvida para expandir estes exemplos.
7 No entanto, embora o aumento da eco-eficiência constitua uma condição necessária para assegurar a sustentabilidade a nível global, é reconhecidamente insuficiente para este fim (EEA, 1999b). A razão para esta insuficiência prende-se com o facto de o aumento de eco-eficiência poder ser compensado pelo aumento do consumo ou por alterações na estrutura de consumo (Heiskanen et al., 2000). Acontece em muitos casos que, por exemplo, os ganhos de eficiência na produção resultantes das evoluções tecnológicas e da organização do trabalho têm, curiosamente, consequências não desejáveis ao nível do consumo porque ao produzir-se um produto ou serviço mais eficiente (ou de uma forma mais eficiente) o produto ou serviço torna-se mais barato (ou permite maiores poupanças) conduzindo a um aumento da procura – aquilo que se ganha em eficiência em cada unidade de produto ou serviço perde-se em quantidade usada. A este fenómeno denomina-se efeito ricochete (rebound effect).
53
Consequentemente, numa perspectiva de ciclo de vida, a gestão do stock físico
como fonte de matérias-primas deve ser prevista nas políticas, já que a gestão dos
resíduos que lhes estão ou virão a estar associados pode induzir benefícios
ambientais significativos, através da recuperação de materiais rejeitados,
incorporando-os em novos produtos ou transformando-os em energia, contribuindo
assim para a redução da utilização de matérias-primas virgens.
A analogia entre o sistema económico e os sistemas naturais traduz-se em vários
princípios que implicam que as preocupações ambientais devam ser uma parte
integrante da concepção de qualquer sistema antropogénico:
• Produtos, processos, serviços e operações podem, em último caso, produzir
resíduos, mas não devem implicar perdas (materiais e energéticas).
• Cada processo, produto, infra-estrutura física e sistema tecnológico deve ser
planeado de modo a poder ser facilmente adaptado, no futuro, a inovações
ambientais.
• Os processos produtivos devem ser desenhados não só para produzir o
produto final especificado, mas também para serem capazes de originar
resíduos que possam ser incorporados no fabrico de outros produtos.
• As indústrias devem minimizar o uso de materiais e energia nos produtos,
processos, serviços e operações e tornar o processo de produção mais eficaz
e eficiente.
• Deve ser dada preferência ao uso de materiais com menor toxicidade.
• As indústrias devem utilizar preferencialmente os materiais reciclados em
detrimento das matérias-primas virgens, mesmo nos casos de materiais
comuns, sempre que isso conduza a uma melhoria ambiental.
• Os processos ou produtos devem ser concebidos de modo a preservar o
valor dos materiais utilizados (ex. facilitar a reciclagem, a separação de
componentes, entre outros) e a originar produtos com utilidade no seu fim
de vida.
• As infra-estruturas ou componentes devem ser desenvolvidas, construídas e
modificadas de modo a manter ou melhorar os habitats locais e a
diversidade de espécies e a minimizar os impactes locais e regionais.
Estes princípios traduzem alguns conceitos fundamentais, como a promoção do
fecho dos ciclos dos materiais, a eficiência energética, a produção mais limpa, a
desmaterialização, a adaptabilidade e o ciclo de vida.
54
Associado intimamente ao desígnio do aumento da eficiência e à forma como a
economia utiliza os seus recursos, através de uma gestão de resíduos, encontra-se
o desafio de redução dos impactes ambientais. É importante promover uma
continuada redução do impacte ambiental associado às actividades de gestão de
resíduos, nomeadamente, limitando a perigosidade dos resíduos produzidos
(prevenção qualitativa) pela redução da quantidade de substâncias perigosas
utilizadas nos produtos que dão origem a esses resíduos (através do ecodesign),
limitando o transporte de resíduos e procurando evitar que estes sejam eliminados
ou valorizados longe dos seus locais de produção, desde que existam soluções
adequadas para o efeito (ex. eco-parques industriais), resolvendo o passivo
ambiental existente ou através da inovação tecnológica, com a
introdução/desenvolvimento de tecnologias mais eficientes de tratamento,
valorização e eliminação.
No âmbito de políticas e estratégias já implementadas ou em fase de
implementação são abordadas questões que se prendem com objectivos
prosseguidos neste Plano pelo que o diagnóstico de potenciais pontos em comum e
a articulação ao nível do preconizado nestes traduzir-se-á em benefícios efectivos
no contexto do presente Plano nomeadamente quando da sua implementação e,
designadamente, com a sua monitorização. Assim, procedeu-se a uma breve
análise de como o PNGR se assume na especialidade ou em complementaridade e
como contribui para algumas das orientações políticas e estratégias ambientais
nacionais e europeias relevantes:
Estratégia Temática para a Utilização Sustentável de Recursos Naturais
A Estratégia para a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais é uma das
estratégias temáticas previstas pelo sexto programa de acção em matéria de
ambiente adoptado em 2002, que fixa as orientações para a acção da União
Europeia nos próximos 25 anos, tendo em vista uma utilização mais eficaz e
sustentável dos recursos naturais ao longo de todo o seu ciclo de vida, com o
objectivo de diminuir as pressões sobre o ambiente resultantes da produção e do
consumo destes recursos sem penalizar o desenvolvimento económico.
Algumas políticas como a Política Integrada de Produtos, são complementares desta
abordagem, que passa por melhorar o rendimento dos recursos, reduzir as
pressões ambientais em cada etapa do seu ciclo de vida, que compreende a sua
extracção ou recolha, a sua utilização e a sua eliminação final, e substituir os
recursos demasiado poluentes por outras soluções.
55
Estas preocupações estão visivelmente patentes no PNGR, através da sua visão e
dos seus Objectivos Estratégicos que potenciam a promoção da eficiência da
utilização dos recursos naturais na economia e a prevenção ou redução dos
impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos, e a um nível
mais específico, a gestão e recuperação dos passivos ambientais, o fomento da
cidadania ambiental e do desempenho dos agentes e do conhecimento do sector
numa lógica de ciclo de vida.
Estratégia 2020
Consiste na estratégia de crescimento da União Europeia para a próxima década,
assente numa economia que se pretende “inteligente”, sustentável e inclusiva, com
o objectivo de atingir elevados níveis de emprego, produtividade e coesão social. A
UE estabeleceu objectivos ambiciosos nas áreas do emprego, inovação, educação,
inclusão social e clima/energia, a serem alcançados em 2020 e cada Estado
Membro adoptará as suas metas nacionais para cada uma destas áreas. Alguns dos
conceitos integrantes desta economia baseada num crescimento sustentável como
a “construção de uma economia de baixo carbono que utiliza os recursos de uma
forma eficiente”; a “protecção do ambiente” e o “desenvolvimento de novos
métodos de produção e de tecnologias verdes”, são preconizados no PNGR através
da promoção de padrões de produção e consumo responsáveis, da prevenção da
produção de resíduos e da redução da extracção dos recursos materiais e
energéticos, e do reaproveitamento dos materiais utilizados, reciclados e
valorizados no ciclo de vida dos produtos. Da mesma forma, a prevenção ou
redução dos impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos,
através do aumento de eficiência dos processos e tecnologias envolvidas na gestão
de resíduos, numa lógica de ciclo de vida, vai ao encontro dos objectivos desta
estratégia europeia.
Green Economy (GE)
A estratégia de desenvolvimento deve ser pensada no contexto dos desafios
económicos, sociais e ambientais que Portugal defronta. A política comunitária nas
últimas 2 décadas tem determinado a opção por políticas que promovam o
crescimento de uma Green Economy (GE) como componente chave da resposta aos
desafios emergentes impondo um repensar dos modelos de desenvolvimento
assentes num conceito de sustentabilidade.
56
O caminho para uma Green Economy passa pela reformulação e reorientação de
políticas e investimentos para sectores como as tecnologias mais limpas, as
energias renováveis, a gestão de resíduos, ou uma agricultura e floresta
sustentáveis, tornando-se indispensável a criação de processos de transformação
de estruturas organizacionais e práticas de trabalho na economia e na sociedade, e
de transformação de valores, atitudes e comportamentos individuais, como
consumidores e como cidadãos (e.g. desmaterialização de produtos e serviços,
diminuição do consumo excessivo).
Muitos dos conceitos da Green Economy encontram eco no PNGR, designadamente:
uma economia de baixo carbono avaliada pelo nível de carbono das suas
actividades; uma economia circular em que os resíduos de um processo de
produção/consumo circulam como um novo input no mesmo ou noutro processo
diferente; e uma economia sujeita a princípios ecológicos e que recorre a acções
que contribuem simultaneamente para a economia e para os ecossistemas.
No PNGR é dado ênfase à promoção do fecho dos ciclos dos materiais e ao
aproveitamento da energia em cascata e é promovida a formação e qualificação dos
agentes, através nomeadamente da disseminação de informação sobre boas
práticas em sectores chave produtores de resíduos, o que contribui directamente
para alcançar os objectivos da GE de diminuição do consumo de energia/recursos
por unidade de produção e do nível de poluição e CO2 por PIB. Este Plano ao
preconizar ainda, que se agilizem os processos administrativos e se reforcem os
mecanismos de controlo assim como a adequação e a potenciação da aplicação dos
instrumentos económicos e financeiros, pretende criar condições propícias locais e
nacionais, no sentido de uma economia mais sustentável, assente na:
monitorização, responsabilização, legislação ambiental, taxas e incentivos fiscais,
normas, educação e formação.
Política Integrada de Produtos (PIP)
A Política Integrada de Produtos (PIP) consiste numa integração de políticas e
instrumentos de diversos domínios tendo como principais objectivos reduzir os
impactes ambientais de produtos e serviços ao longo do seu ciclo de vida, utilizando
instrumentos de gestão que actuem quer na produção (desenvolvimento de
produtos, fabricação e distribuição/venda), quer no consumo de produtos (padrões
de consumo, mercados), tendo em vista uma utilização sustentável dos recursos.
57
A estratégia desta política integrada baseia-se nas três etapas do processo de
decisão que determinam o impacte ambiental do ciclo de vida dos produtos, ou
seja, na aplicação do princípio do poluidor-pagador quando da fixação dos preços
dos produtos, na escolha informada dos consumidores e na concepção ecológica
dos produtos.
O PNGR ao promover o desenvolvimento de um mercado favorável à
comercialização de produtos mais ecológicos e a informação, responsabilização e
consciencialização ambiental, quer por parte dos cidadãos, quer por parte das
empresas, de forma a minimizar o impacte ambiental dos produtos em todas as
fases do seu ciclo de vida, está através dos seus objectivos e metas a contribuir
para o cumprimento desta política.
Compras Públicas Ecológicas
As Compras Públicas Ecológicas, ou Green Public Procurement (GPP) consiste numa
estratégia de actuação ao nível das aquisições públicas que tem um papel chave na
transição para uma economia europeia mais eficiente do ponto de vista dos
recursos, ajudando a estimular a procura por bens e serviços mais sustentáveis,
constituindo um importante estímulo à eco-inovação. As entidades públicas, sendo
grandes consumidores, podem utilizar o seu poder de compra para adquirir bens e
serviços, com reduzido impacte ambiental ao longo do seu ciclo de vida, quando
comparados com outros bens e serviços com a mesma função primária, que seriam
de outra forma adquiridos, influenciando assim o mercado através das tendências
de produção e consumo. A promoção de compras ecológicas contribui para o
desenvolvimento de tecnologias e produtos verdes, alargando ou criando novos
mercados, fomentando assim, de forma importante, uma produção e um consumo
sustentáveis. Como os bens e serviços “verdes” são definidos em função do ciclo de
vida, as compras públicas ecológicas afectam toda a cadeia de produção-consumo,
estimulando também a utilização de critérios ambientais nas compras do sector
privado.
A Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas estabelecida para o
triénio 2008-2010 adoptou uma abordagem progressiva, definindo critérios
ambientais para os seguintes grupos de produtos prioritários: concepção e
construção de obras públicas; transportes, incluindo equipamentos e serviços de
transporte; energia; equipamentos de escritório, incluindo equipamento
informático, de comunicação e cópia; consumíveis de escritório, incluindo papel;
produtos de higiene e limpeza.
58
A nova estratégia a aplicar ao triénio 2011-2013 tem por objectivo promover uma
contínua melhoria ambiental, que, para além do combate às alterações climáticas e
o incremento da eficiência energética, já contemplados na anterior Estratégia,
deverá incluir outros domínios ambientais, como por exemplo uma gestão de
resíduos cada vez mais adequada e eficaz.
A abordagem faz parte integrante da política definida no PNGR que preconiza que
seja fomentado o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de vida e que haja
efectivamente uma política de prevenção da produção de resíduos, promoção das
compras no sector público com critérios de sustentabilidade que previnam a
produção de resíduos e fomentem a reutilização.
Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC)
O Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) 2006 e Novas Metas
2007 contempla um conjunto de políticas e medidas que visam controlar e reduzir
as emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE), de modo a respeitar os
compromissos de Portugal no âmbito do Protocolo de Quioto e do Acordo de
Partilha de Responsabilidades no seio da UE, pelos quais Portugal se obrigou a
limitar, entre 2008 e 2012, o aumento das suas emissões de GEE em 27% em
relação ao ano-base 1990. Este programa integra políticas, medidas e instrumentos
constantes de um cenário de referência e um conjunto de medidas adicionais para
diversos sectores de actividade, com impacte no balanço nacional das emissões de
GEE, nomeadamente o sector dos resíduos: MRr1 - Directiva Embalagens, MRr2 -
Directiva Aterros e MRr3 - Directiva PCIP.
O PNGR contribuirá para as orientações do actual PNAC, bem como para o futuro
PNAC pós-2012 (o PNAC 2020), uma vez que cria um quadro de acção que prevê
medidas específicas que permitem pôr em prática a promoção da redução dos
níveis de emissão de GEE, a prevenção da produção de resíduos, bem como a sua
valorização e reutilização, designadamente através da promoção do fecho dos ciclos
dos materiais e do aproveitamento da energia e da consolidação e optimização da
rede de gestão de resíduos.
Plano Nacional de Acção Ambiente e Saúde (PNAAS)
O Plano Nacional de Acção Ambiente e Saúde 2008-2013 (PNAAS), visa melhorar a
eficácia das políticas de prevenção, controlo e redução de riscos para a saúde com
origem em factores ambientais, promovendo a integração do conhecimento e a
59
inovação e, desta forma, contribuir também para o desenvolvimento económico e
social do país.
Neste âmbito, também a ausência de tratamento adequado ou o destino indevido
dado a resíduos produzidos ao nível industrial, agrícola, doméstico ou resultantes
da prestação de cuidados de saúde, têm como consequência a contaminação do
solo, do ar e da água, com impactes negativos na saúde das populações.
A concretização do PNAAS permitirá uma abordagem nacional, integrada e global
em matéria de Ambiente e Saúde, promovendo o conhecimento e a sensibilização
também ao nível da gestão de resíduos, no sentido de soluções de maior bem-
estar, num ambiente saudável e sustentado.
O PNGR ao preconizar políticas de prevenção, controlo e redução de riscos para a
saúde com origem nos resíduos, estará a promover o conhecimento sobre esta
matéria, indo ao encontro das orientações definidas no PNAAS. Mais
concretamente, referir que o PNGR concorrerá para os objectivos fixados no PNAAS,
nomeadamente através da prevenção da produção de resíduos, da consolidação e
optimização da rede de gestão de resíduos, da promoção da formação e
qualificação dos actores e da agilização dos processos administrativos, em linha
com os resultados globais expectáveis do PNAAS, nomeadamente a sistematização
e integração de informação dispersa e uma maior sensibilização, consciencialização,
formação e educação dos profissionais e da população em geral.
5.2 Visão
No paradigma actual, a gestão de resíduos (nomeadamente o seu tratamento) é
considerada o fim do ciclo de vida.
A mudança preconizada pelo PNGR, na senda da própria Directiva-quadro dos
resíduos, consubstancia a gestão de resíduos como uma forma de dar continuidade
ao ciclo de vida dos materiais, constituindo um passo essencial para devolver
materiais e energia úteis à economia.
O objectivo é contribuir para uma economia tendencialmente circular mas em que
os bens e produtos que não se adequam aos seus detentores/produtores possam,
tanto quanto for económica e tecnologicamente viável, ser processados pelo
sistema económico com vista a serem incorporados, de novo, nos bens e produtos
de que a sociedade depende para o seu funcionamento.
60
Ou seja, contribuir para abandonar o paradigma de uma “sociedade do
desperdício”, e adoptar o paradigma de uma economia tendencialmente circular,
com optimização dos recursos materiais e energéticos. Deste modo, minimiza-se o
consumo de novas matérias-primas e reduz-se a pressão sobre o ambiente. Estes
benefícios ambientais devem ser, no entanto, comprovados através de
metodologias específicas de análise (como a Análise de Ciclo de Vida e/ou a Análise
de Custo-Benefício).
Neste contexto, a visão subjacente ao PNGR é:
Promover uma gestão de resíduos integrada no ciclo de vida dos
produtos, centrada numa economia tendencialmente circular e
que garanta uma maior eficiência na utilização dos recursos
naturais.
5.3 Análise de Stakeholders e SWOT
Tendo em conta a situação de referência é possível identificar alguns dos
constrangimentos existentes à concretização da visão proposta, que são de
natureza vária e envolvem diferentes agentes (“stakeholders”).
Esta análise permite enquadrar a definição dos objectivos estratégicos e
operacionais, assim como das metas e acções a implementar para concretizar a
estratégia proposta.
No que respeita aos agentes, estes podem ter duas naturezas segundo se considera
que têm ou não responsabilidades directas na implementação do Plano. Neste
contexto dividem-se os agentes em internos e externos, sendo que apesar de no
último caso estes não terem responsabilidades directas na sua concretização,
acabam por poder afectar indirectamente o seu sucesso.
Considera-se que o âmbito dos agentes internos, não deve ser limitado às
entidades estatais responsáveis pela implementação e avaliação do Plano, como a
Agência Portuguesa do Ambiente (APA), mas incluir os principais agentes
relacionados com a produção e gestão de resíduos.
61
Na Tabela 5.1 apresentam-se os agentes que são relevantes a nível da execução do
PNGR.
Tabela 5.1 – Matriz de Stakeholders
Tipo Stakeholders
Internos
• Entidades da administração central Entidades da administração regional Entidades da administração local Entidades gestoras (EG) de resíduos urbanos e equiparados, fluxos específicos e mercado organizado de resíduos
• Operadores de gestão de resíduos (OGR) • Empresas produtoras de resíduos • Produtores/importadores de bens • Empresas de serviços • Consumidores particulares • Associações empresariais
Externos
• Universidades/Sistema científico nacional • Comunicação social • Entidades comunitárias • Organizações Não Governamentais de Ambiente (ONGA)
Considerando a situação de referência actual, na Tabela 5.2 apresenta-se uma
síntese de alguns dos constrangimentos identificados à concretização das opções de
fundo do PNGR, enunciando-se igualmente as oportunidades, numa perspectiva de
análise SWOT (Forças (Strengths), Fraquezas (Weaknesses), Oportunidades
(Opportunities) e Ameaças (Threats)).
62
Tabela 5.2 – Análise SWOT no contexto da situação actual e em face da visão
proposta (avaliação global).
Forças: Fraquezas: • Gestão de resíduos reconhecida como
área importante da política de ambiente
• Situação actual comparativamente com a de há uma década atrás, para a generalidade dos fluxos e tipologias de resíduos
• Organização do mercado por entidades
gestoras de fluxos específicos de resíduos (ex. resíduos de embalagens, REEE, óleos usados)
• Cobertura da rede de recolha de resíduos urbanos e equiparados
• Níveis de recolha e valorização de alguns
resíduos (ex. pneus usados)
• Existência de infra-estrutura de tratamento para os resíduos perigosos
• Redução significativa do impacte ambiental originado pelas actividades de gestão de resíduos nos últimos anos, principalmente fruto do encerramento de lixeiras e da aplicação das normas relativas a aterro e incineração de resíduos
• Redução da emissão de gases com efeito de estufa provenientes das actividades de gestão de resíduos urbanos e equiparados
• Introdução do conceito de subproduto a nível europeu
• Introdução do mercado organizado de resíduos
• Articulação do MOR com os modelos de gestão e agentes existentes, especialmente os fluxos específicos
• Insuficientes níveis de recolha selectiva de resíduos urbanos e equiparados e de outros resíduos gerados pelo consumidor doméstico
• Insuficientes infra-estruturas nacionais de valorização para alguns resíduos (ex. RU, óleos usados, pilhas usadas)
• Atrasos na operacionalização de infra-estruturas de gestão de resíduos urbanos e equiparados
• Deficit tarifário na gestão de resíduos urbanos e equiparados
• Reduzida cultura prospectiva que considere os resíduos como materiais úteis que urge serem valorizados
• Informação ainda insuficiente relacionada com a produção, recolha e tratamento de resíduos
• Reduzida percepção sobre prevenção e reutilização de produtos
• Prevalência na utilização de instrumentos de “comando e controlo” e vocacionados para a “oferta de resíduos”
• Dependência dos padrões de consumo externo
• Qualificação dos operadores de gestão de resíduos e dos seus recursos humanos
• Tipologia do consumo
• Acções de inspecção e fiscalização insuficientes
• Inexistência de especificações sobre níveis de eficiência de tratamento
63
Oportunidades: Ameaças • Progressiva consciencialização dos
consumidores em relação ao ambiente
• Concertação e informação disponível a nível europeu
• Crescente procura de matérias-primas alternativas e de materiais reciclados a nível global
• Metas europeias ambiciosas para alguns fluxos (criando condições para a inovação tecnológica em nichos de mercado)
• Contributo das entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos no domínio da Prevenção e no sentido de potenciar uma economia mais verde
• Fim do estatuto de resíduo
• Distinção entre resíduo e subproduto
• Politica energética e procura de soluções energéticas alternativas
• Mercado de carbono e o conteúdo de carbono de alguns resíduos
• Situação actual a nível dos fluxos de resíduos emergentes (ex. consumíveis informáticos)
• Potenciais sinergias entre diferentes fluxos de resíduos/materiais no contexto da aplicação da nova Directiva-quadro
• Promoção de novos instrumentos económicos e financeiros
• Potencial evolução dos níveis de consumo como força motriz do aumento da geração de resíduos
• Risco de não cumprimento de metas previstas em algumas directivas europeias
• Proliferação de sistemas de recolha com a consequente confusão criada no consumidor
• Percepção ainda bastante negativa do conceito de “resíduo” junto dos consumidores
• Dependência de mercados globais para os materiais recicláveis e correlação dos referidos materiais com o preço dos combustíveis
As acções a adoptar devem portanto ser vocacionadas para a eliminação ou
redução dos constrangimentos (fraquezas), quando aplicáveis ao resíduo/actividade
em questão, sem prejuízo de as mesmas possibilitarem igualmente manter e
reforçar, se for caso disso, as conquistas alcançadas (forças).
64
Por outro lado, a nível dos factores externos, é importante aproveitar as
oportunidades, bem como evitar ou minimizar o efeito das ameaças existentes. Isto
impõe a monitorização periódica da aplicação das acções para debelar os
problemas, mas também a monitorização dos factores externos que podem
influenciar a concretização da visão definida.
5.4 Objectivos estratégicos
5.4.1 Identificação dos objectivos
Pelo exposto anteriormente, a política de gestão de resíduos no período 2011-2020
em Portugal deve estar assente em dois objectivos estratégicos:
1. Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na
economia, através da promoção de padrões de produção e consumo
responsáveis, da prevenção da produção de resíduos e da redução da
extracção dos recursos materiais e energéticos, e do reaproveitamento dos
materiais utilizados, reciclados e valorizados no ciclo de vida dos produtos.
2. Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e
gestão de resíduos, através do aumento de eficiência dos processos e
tecnologias envolvidas na gestão de resíduos, numa lógica de ciclo de vida,
evitando-se a transferência de impactes entre fases do ciclo de vida dos
produtos/materiais nomeadamente através da adopção de critérios que
conjuguem a exequibilidade técnica e a viabilidade económica com a
protecção da saúde e do ambiente.
A concretização dos objectivos estratégicos promove o crescimento da actividade
económica e a minimização dos impactes ambientais, conforme esquematizado na
Figura 5.1.
65
Figura 5.1– Representação esquemática das dissociações inerentes aos objectivos
estratégicos
Como explanado na introdução desta secção do Plano, o primeiro objectivo está
directamente associado à necessidade de abandonar a lógica linear de produção-
consumo prevalecente através da promoção de uma economia tendencialmente
circular, em que os bens e produtos que deixam de ter utilidade para os
consumidores são reintroduzidos na economia. Nesta estratégia assume especial
destaque a promoção do fecho dos ciclos de materiais direccionando os resíduos e
perdas de energia para novas aplicações produtivas evitando o consumo de novas
matérias-primas e reduzindo a pressão sobre o ambiente.
O segundo objectivo estratégico reflecte as preocupações que subsistem com os
impactes no ambiente e na saúde humana relacionados com os processos e
tecnologias de gestão de resíduos, quer estas sejam de eliminação ou de
valorização8.
Neste contexto é importante promover uma continuada redução do impacte
ambiental associado às actividades de gestão de resíduos (recolha, transporte,
valorização, entre outras), nomeadamente:
• Limitando a perigosidade dos resíduos produzidos (prevenção qualitativa)
pela redução da quantidade de substâncias perigosas utilizadas nos produtos
que dão origem a esses resíduos (através do ecodesign),
8 Por exemplo, patentes a nível europeu nas Directivas Aterros e Incineração (Directiva 1999/31/CE e Directiva 2000/76/CE) e no alargamento a vários produtos do conceito da responsabilidade alargada do produtor, em que uma das preocupações prioritários é a redução do impacte ambiental associado ao fim de vida desses produtos.
Tempo
Impactes ambientais
Actividade económica
Produção de resíduos
Resíduos eliminados
Objectivo estratégico 2
Objectivo estratégico 1
66
• Facilitando a reciclagem dos produtos em fim de vida através da aposta na
vertente do ecodesign “Design for Recycling”,
• Limitando o transporte de resíduos e procurando evitar que estes sejam
eliminados ou valorizados longe dos seus locais de produção (desde que
existam soluções adequadas para o efeito),
• Através da inovação tecnológica, com a introdução de tecnologias mais
eficientes de tratamento, valorização e eliminação.
Ou seja, este desafio de reduzir os impactes ambientais resultantes da gestão
inadequada dos resíduos está directamente relacionado com a eficiência de
valorização desses resíduos e assim pode constituir-se como uma força motriz
económica, potenciando o desenvolvimento de tecnologias de ponta no nosso país,
a atracção de investimento directo e a criação e implementação de novas empresas
de base tecnológica. Na Tabela 5.3 exemplificam-se exemplos potenciais de
sectores e clusters tecnológicos relevantes neste contexto, para os vários fluxos
específicos de resíduos.
Tabela 5.3 – Exemplos de sectores e clusters tecnológicos relevantes para alguns
fluxos específicos de resíduos
Fluxo específico Exemplos de sectores e clusters tecnológicos relevantes
Embalagens
- Embaladores e/ou importadores - Processos de separação físico-químicos - Infra-estruturas de recolha selectiva e triagem - Tecnologias de informação e georreferenciação ligadas à optimização dos processos de recolha
VFV
- Indústria automóvel - Processos de desmantelamento e despoluição - Tecnologias de fragmentação - Tecnologias de separação e valorização de resíduos de pós-fragmentação
REEE
- Indústria de componentes eléctricos e electrónicos - Tecnologias de despoluição - Infra-estrutura de recolha selectiva - Tecnologias de fragmentação - Tecnologias de separação e aproveitamento de plásticos e metais nobres
Pneus usados
- Indústria automóvel - Tecnologias de reciclagem - Incorporação de granulado de borracha de pneu em novas aplicações
Óleos usados
- Indústria petrolífera e de lubrificantes - Tecnologias de regeneração - Processos de tratamento - Tecnologias de valorização energética
Pilhas portáteis
- Tecnologias de reciclagem mecânicas
Fonte: Ribeiro (2008).
67
Esta minimização de impactes tem de ser pertinente numa lógica de ciclo de vida,
em que a redução de quantidades obtida no fim de vida dos produtos e materiais
signifique uma efectiva redução do impacte ambiental ao longo do ciclo de vida9.
Ou seja, para além da visão centrada nos processos (ex. tecnologias de
valorização), é necessário ter uma visão sistémica, para evitar a transferência de
impactes de uma fase do ciclo de vida para outra. Este aspecto é importante, uma
vez que os impactes ambientais podem ser transferidos de um meio para o outro,
ou de uma parte do sistema industrial para outra, nomeadamente se a legislação
direccionada para determinada componente ambiental não se preocupar com a
transferência do problema.
Actualmente, uma das maiores preocupações ambientais globais é o problema das
alterações climáticas resultante da emissão de gases com efeito de estufa. A
política de gestão de resíduos deve ter em conta este facto, sendo um aspecto a
merecer especial atenção dado que o sector de gestão de resíduos é responsável
por uma fracção importante dos gases com efeito de estufa emitidos a nível
nacional: 10,1% em 2008 (APA, 2010c).
Esta situação pode-se transpor para outros resíduos, numa perspectiva de ciclo de
vida como é o caso, por exemplo, dos metais que são reciclados, evitando
fortemente o consumo de energia na produção de novos produtos metálicos a partir
do minério, ou seja, reduzindo fortemente as emissões de gases com efeito de
estufa.
Por outro lado, existem resíduos que podem ser valorizados energeticamente e com
efeitos úteis a nível do balanço destes gases (ex. resíduos com carbono).
No entanto, não se devem perder de vista outros impactes ambientais, como por
exemplo outras emissões gasosas com efeitos adversos ao nível da saúde humana
(ex. agentes precursores do ozono troposférico) ou degradação dos ecossistemas
(ex. eutrofização, afectação de habitats).
9 Como referido em COM (2005) 666, os principais impactes ambientais de muitos recursos estão frequentemente associados à fase de utilização e não ao fim de vida.
68
5.4.2 Metas a alcançar
De modo a avaliar o grau de concretização dos objectivos estratégicos do plano são
definidas metas para cada um dos objectivos. Dada a natureza abrangente do Plano
e ao facto de este dever estar em consonância com outras políticas e estratégias,
optou-se por apresentar metas quantitativas a nível macro ao invés de definir
metas mais detalhadas relacionadas com cada tipologia de resíduo, uma vez estas
metas são já alvo de planos e legislação específica, como por exemplo é o caso dos
resíduos urbanos e equiparados. As metas apresentadas estão associadas a
indicadores de desempenho cuja evolução é indirectamente dependente da
concretização dos objectivos operacionais e acções definidas que se apresentam no
capítulo 6.
Neste contexto, as metas para a promoção da eficiência da utilização de recursos
naturais na economia envolvem:
• Dissociar o crescimento económico do consumo de materiais,
indicador medido pelo quociente entre o rendimento nacional (PIB) e o
consumo interno de materiais (CIM).
Esta relação fornece uma medida da produtividade dos recursos no país,
indicando qual o valor económico que se está a obter por cada unidade de
recurso consumida na produção de bens ou serviços para consumo interno.
Trata-se de um indicador que permite avaliar a desmaterialização relativa da
economia, no caso de haver uma tendência crescente do indicador.
O valor de referência, relativo ao último ano para o qual existem dados de
consumo de materiais (2007) é de 0,75 k€ de riqueza gerada/t de materiais
consumidos10. A meta considerada para 2020 pressupõe uma taxa de
crescimento deste indicador em linha com a taxa média anual de
crescimento na Europa no período 2000-2007, que se situou nos 1,67%11, o
que, no caso português, se traduz numa mudança significativa do padrão de
evolução da produtividade de recursos em relação aos valores históricos,
dado que nesse período a produtividade nacional decresceu em média
0,65% ao ano (Eurostat, 2010b). Neste contexto, a meta para 2020 situa-se
nos 0,93 €/t.
10 Medido através do CIM (Consumo Interno de Materiais, em inglês, DMC – Direct Material), com base no PIB de 2007 a preços constantes de 2006. Consumption. Fontes: CIM – Eurostat, Resource productivity, PIB – INE, Contas Nacionais, preços constantes de 2006. 11 EU-15, a preços constantes de 2006. Fontes: CIM – Eurostat, Resource productivity
69
• Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos,
indicador medido pelo quociente entre a produção de resíduos e o
rendimento nacional (PIB).
Esta relação fornece outro indicador da eficiência com que a economia utiliza
os recursos naturais, na medida em que ao produzir resíduos uma economia
está a desaproveitar materiais que poderiam ter um destino útil. A economia
será tanto mais eficiente quanto menor for este quociente.
Como referido anteriormente, a evolução do indicador é dependente de dois
factores. Por um lado, depende da evolução da quantidade de resíduos
produzidos a nível nacional, ou seja, depende do comportamento do
indicador que serve para avaliar o cumprimento do Objectivo Estratégico 2.1
– redução da produção de resíduos e, por outro, depende da própria
evolução da actividade económica nacional. Tendo em conta estes dois
factores, o valor de referência relativo ao ano de 2009 é de 0,18 t de resíduo
produzido12/k€ de riqueza gerada.
A meta estabelecida para 2020 pressupõe, a nível da produção de resíduos,
o cumprimento do Objectivo Estratégico 2.1 e, a nível do rendimento
nacional, um cenário de crescimento do PIB a curto prazo de acordo com as
perspectivas do Orçamento de Estado para 2011 e, posteriormente, de
acordo com as perspectivas de médio/longo prazo do Fundo Monetário
Internacional para a economia portuguesa (FMI, 2010). Neste contexto, a
meta estabelecida para 2020 é de 0,13 t de resíduo produzido13/k€ de
riqueza gerada.
• Aumentar a integração de resíduos na economia, indicador medido
pelo quociente entre a preparação para reutilização e reciclagem e a
produção de resíduos.
Esta relação fornece uma medida do nível de promoção do fecho dos ciclos
dos materiais no país, aspecto fundamental para garantir uma gestão de
resíduos mais sustentável, direccionando o desperdício de recursos para
novas aplicações produtivas reduzindo assim, simultaneamente, a pressão
12 Fontes: Produção de resíduos – APA/INE (2010), PIB – INE, Contas Nacionais, preços constantes de 2006. 13 Fontes: Produção de resíduos: APA/INE (2010), PIB: 2010-211, Orçamento de Estado de 2011. Para o período 2012-2015 considerou-se uma evolução crescente do PIB até ao valor indicativo de 1,2%, em 2015, valor de crescimento de médio prazo referido no World Economic Outlook - October 2010 - do Fundo Monetário Internacional. Após 2015, considerou-se o valor constante de crescimento de 1,2%.
70
sobre os recursos naturais e sobre a capacidade da Natureza para regenerar
os resíduos.
O valor de referência relativo a 2009 é de 41,7%14. A meta estabelecida
para 2020 pressupõe uma trajectória de convergência com alguns países
que apresentaram maiores níveis de valorização de resíduos na Europa em
2006, como por exemplo, a Holanda e a Dinamarca (Eurostat, 2010a),
apontando-se como meta que, em 2020, 70% do total de resíduos
produzidos em Portugal sejam preparados para reutilização e reciclados.15
As metas para a prevenção ou redução dos impactes adversos decorrentes da
produção e gestão de resíduos envolvem:
• Reduzir a produção de resíduos, indicador medido através da
percentagem de redução de resíduos produzidos pelo país face ao ano de
referência do plano.
Este indicador reflecte os impactes ambientais potenciais associados à
gestão de resíduos. Numa lógica preventiva importa limitar o nível da
produção de resíduos, diminuindo as operações necessárias à sua gestão,
que originam elas próprias impactes ambientais (ex. transporte,
armazenamento e operações de valorização e eliminação).
O valor de referência considerado é o valor de produção de resíduos em
2009, que foi de 28,8 Mt16. A meta estabelecida para o horizonte do Plano,
ou seja, 2020, pressupõe uma diminuição absoluta de 20% da quantidade
de resíduos produzidos no nosso país face a 2009, alicerçada em acções de
prevenção de resíduos, quer a nível dos resíduos urbanos e equiparados,
quer a nível dos resíduos não urbanos17.
14 Fonte: APA/INE (2010). 15 Esta meta, sendo ambiciosa, encontra-se no entanto em linha com a meta de preparação para reutilização, reciclagem e outras formas de recuperação material para os resíduos de construção e demolição constante da Directiva-Quadro sobre Resíduos (DQR) (70% em 2020) e meta do PERSU II para os resíduos urbanos (em 2016, 56% para o cenário moderado e 66% para o cenário optimista, perspectivas das entradas). 16 Fonte: APA/INE (2010). 17 No caso dos resíduos urbanos, as acções de prevenção encontram-se enquadradas em detalhe no Plano de Prevenção de Resíduos Urbanos (Despacho n.º 3227/2010 do MAOT), onde o cenário de evolução “moderado” aponta para uma redução da capitação diária de 10% para 2016 face ao ano de 2007, sendo que essa meta significa uma redução de 13,2% face ao ano de 2009, tendo em conta os dados de produção reais medidos para esse ano, o que está em linha com a meta intercalar do PNGR para o ano de 2016.
71
• Reduzir a quantidade de resíduos eliminados, indicador medido através
da percentagem de redução de resíduos eliminados face ao ano de
referência do plano.
As operações de eliminação encontram-se no último lugar da hierarquia de
gestão de resíduos definida pela UE, dado que, à partida, geram
consideravelmente mais impactes ambientais que as operações de
valorização. Apesar de a nível micro (produtos/materiais) ser necessário
avaliar, numa lógica de ciclo de vida, que tal efectivamente ocorre, a nível
macro e face aos actuais padrões de produção e gestão de resíduos em
Portugal, uma política de gestão de resíduos necessita de considerar a
redução da quantidade de resíduos eliminados como um desígnio a alcançar.
Como referido anteriormente, a evolução do indicador é dependente de dois
factores. Por um lado, depende da evolução da quantidade de resíduos
produzidos a nível nacional, ou seja, depende do comportamento do
indicador que serve para avaliar o cumprimento do Objectivo Estratégico 2.1
e, por outro, depende da taxa de integração de resíduos na economia, ou
seja, depende do comportamento do indicador que serve para avaliar o
cumprimento do Objectivo Estratégico 1.318. Tendo em conta estes dois
factores, o valor de referência para Portugal relativo a 2009 é de 15,2 Mt de
resíduos eliminados19.
A meta estabelecida para 2020 considera o cenário de cumprimento dos
Objectivos 2.1 e 1.3, mais o contributo da valorização energética, sendo que
tal significa uma redução em 62% na quantidade de resíduos eliminados
face a 2009.
Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do sector dos
resíduos, medido através da quantidade de CO2 equivalente emitido pelas
operações de gestão de resíduos.
Constituindo a gestão de resíduos um dos sectores mais relevante a nível
nacional para a emissão destes gases, uma política de gestão de resíduos
deve ter em conta este facto, visando reduzir a libertação de gases com
efeito de estufa para a atmosfera.
18 Ao que acresce o contributo da valorização energética. 19 Fonte: APA/INE (2010).
72
A meta estabelecida para o sector de gestão de resíduos pelo Comité
Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas é de 5,68 Mt de CO2 eq.,
em 2020, o que traduz uma redução face às emissões estimadas para 2010,
que ascendem a 6,15 Mt de CO2 eq. (CECAC, 2009).
Tendo por base as metas estabelecidas para o horizonte do plano, ou seja, o ano de
2020, definiram-se metas intercalares para 2013 e 2016 que reflectem um cenário
de evolução dos indicadores de realização à medida que as diversas acções do
plano vão sendo concretizadas.
Deste modo, as metas intercalares para 2013 e 2016 e para o horizonte temporal
do plano, em 2020, bem como os indicadores de realização são apresentados na
Tabela 5.4.
Tabela 5.4 - Metas estratégicas a alcançar (2011-2020)
Objectivo estratégico 1 - Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na economia
Meta estratégica Indicador de realização Valor de referência
Meta 2013
Meta 2016
Meta 2020
1. Dissociar o crescimento económico do consumo de materiais
PIB a preços constantes20/CIM (k€/t) 0,75
(ano 2007) 0,83 0,87 0,93
2. Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos
Produção de resíduos/ PIB a preços constantes21 (t/k€)
0,18 0,17 0,15 0,13
3. Aumentar a integração de resíduos na economia
(Preparação para reutilização + Reciclagem)/(Produção de resíduos)
(%) 41,7% 45,0% 55,0% 70,0%
Objectivo estratégico 2 - Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos
Meta estratégica Indicador de realização Valor de referência
Meta 2013
Meta 2016
Meta 2020
1. Reduzir a produção de resíduos
Produção de resíduos (2009 = índice 100)
100
(28,8 Mt) 95,0 87,0 80,0
2. Reduzir a quantidade de resíduos eliminados
Eliminação de resíduos (2009 = índice 100)
100
(15,2 Mt) 90,41 66,24 38,07
3. Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do sector de resíduos
Mt CO2eq. emitidos para atmosfera pelo sector de gestão de resíduos
7,69 (ano 2007)
6,01 5,87 5,68
Fontes: Com base em APA/INE (2010), Eurostat (2010), Resource productivity, INE (2010), Contas
nacionais e FMI (2010), World Economic Outlook - October 2010.
20 Ano base 2006, preços constantes. 21 Ano base 2006, preços constantes.
73
As metas apresentadas são ambiciosas face à actual situação de referência e à sua
evolução previsível caso se mantenham os padrões de consumo de materiais,
produção, valorização e eliminação de resíduos e emissão de gases com efeito de
estufa per capita.
Por exemplo, a meta de dissociação do crescimento económico do consumo de
materiais implica um esforço significativo de desmaterialização da economia,
estimada em cerca de 12% em 10 anos com base no cenário de crescimento da
economia para os próximos anos, não sendo suficiente portanto uma
desmaterialização relativa da economia portuguesa, onde o consumo de materiais
aumenta a níveis inferiores da criação de riqueza.
Por outro lado, a meta de redução da quantidade de resíduos eliminados depende
não só do sucesso alcançado a nível da prevenção da produção de resíduos, mas
igualmente do incremento significativo da quantidade de resíduos que é
reintroduzida na economia sob a forma de materiais ou energia.
Tendo em conta as metas apresentadas anteriormente, nas figuras seguintes
apresentam-se trajectórias de cumprimento das metas até ao horizonte do PNGR
(2020), considerando um incremento nos resultados alcançados à medida que o
plano vai sendo executado. Para efeitos comparativos, nas figuras apresenta-se
igualmente a evolução dos vários indicadores de realização segundo um cenário,
denominado Business as Usual (BaU), onde os valores de referência per capita dos
vários indicadores se mantêm constantes, apenas considerando-se um cenário de
evolução para a população portuguesa22 e para o crescimento económico23. Para
melhor identificação do cenário BaU, apresenta-se igualmente a Tabela 5.5, onde
se apresentam os valores estimados para este cenário nos horizontes temporais de
avaliação de metas, ou seja, 2013, 2016 e 2020.
22 INE - Projecções da população residente 2009-2060. 23 Considerando as taxas de crescimento para 2010 e 2011 referidas no Orçamento de Estado de 2011. Para o período 2012-2015 considerou-se uma evolução crescente do PIB até ao valor indicativo de 1,2%, em 2015, valor de crescimento de médio prazo referido no World Economic Outlook - October 2010 - do Fundo Monetário Internacional. Após 2015, considerou-se o valor constante de crescimento de 1,2%.
74
Tabela 5.5– Estimativa de evolução cenário BaU (2011-2020)
Objectivo estratégico 1 - Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na economia
Meta estratégica Indicador de realização Valor de referência
Estimativa
2013 2016 2020
1. Dissociar o crescimento económico do consumo de materiais
PIB a preços constantes24/CIM (k€/t)
0,75
(ano 2007) 0,75 0,77 0,80
2. Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos
Produção de resíduos/ PIB a preços constantes25 (t/k€)
0,18 0,17 0,17 0,16
3. Aumentar a integração de resíduos na economia
(Preparação para reutilização + Reciclagem)/(Produção de
resíduos) (%) 41,7% 41,7% 41,7% 41,7%
Objectivo estratégico 2 - Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos
Meta estratégica Indicador de realização Valor de referência
Estimativa
2013 2016 2020
1. Reduzir a produção de resíduos
Produção de resíduos (2009 = índice 100)
100
(28,8 Mt) 100,7 101,2 101,8
2. Reduzir a quantidade de resíduos eliminados
Eliminação de resíduos (2009 = índice 100)
100
(15,2 Mt) 100,7 101,2 101,8
3. Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do sector de resíduos
Mt CO2eq. emitidos para atmosfera pelo sector de gestão de resíduos
7,69 (ano 2007)
6,19 6,22 6,25
Fontes: Com base em APA (2010), Eurostat (2010), Resource productivity, INE (2010), Contas nacionais
e FMI (2010), World Economic Outlook - October 2010.
24 Ano base 2006, preços constantes. 25 Ano base 2006, preços constantes.
75
Figura 5.2 – Trajectória de cumprimento das diferentes metas estratégicas
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
1,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
PIB/DMC (k€/t)
Comparação entre o cenário BaU e o cenário de cumprimento da Meta OE 1.1 - Dissociar o crescimento económico do consumo
de materiais
Cenário BaU trajectória de cumprimento
0,00
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
0,14
0,16
0,18
0,20
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Produção de resíduos/PIB (t/k€)
Comparação entre o cenário BaU e o cenário de cumprimento da Meta OE 1.2 - Dissociar o crescimento económico da produção
de resíduos
Cenário BaU Trajectória de cumprimento
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
(Preparação para reutilização +
Reciclagem)/(Produção de resíduos)
(%)
Comparação entre o cenário BaU e o cenário de cumprimento da Meta OE 1.3 - Aumentar a integração de resíduos na economia
Cenário BaU Trajectória de cumprimento
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020Resíduos eliminados (M
t 2009 = índice 100)
Comparação entre o cenário BaU e o cenário de cumprimento da Meta OE 2.2 - Reduzir a quantidade de resíduos eliminados
Cenário BaU Trajectória de cumprimento
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Produção de resíduos (M
t 2009 = índice 100)
Comparação entre o cenário BaU e o cenário de cumprimento da Meta OE 2.1 - Reduzir a produção de resíduos
Cenário BaU Trajectória de cumprimento
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
CO2eq. emitidas para atm
osfera pelo sector
de gestão de resíduos (M
t)
Comparação entre o cenário BaU e o cenário de cumprimento da Meta OE 2.3 - Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa
do sector de resíduos
Cenário BaU Trajectória de cumprimento
76
6. Objectivos operacionais e acções
6.1 Considerações iniciais
Nos capítulos 2 a 5 efectuou-se uma reflexão sobre onde estamos e para onde
queremos ir a nível da política nacional de gestão de resíduos.
Neste contexto, traçou-se a evolução das políticas de gestão de resíduos nos
últimos anos, fruto do entendimento da relação entre o homem e o seu meio
envolvente, analisaram-se planos e programas nacionais de gestão de resíduos
existentes a nível europeu e caracterizou-se a situação actual no nosso país em
termos de enquadramento estratégico, legislativo e tecnológico da gestão de
resíduos e os resultados já alcançados ao nível da recolha e tratamento (“onde
estamos”).
Esta análise permitiu enquadrar a visão proposta para a política nacional de gestão
de resíduos para o período 2011-2020, assim como os objectivos estratégicos que
traduzem as opções de fundo propostas (“Para onde queremos ir”).
Tendo estabelecido essas opções de fundo, importa agora proceder à sua
concretização (“Como poderemos lá chegar”).
Neste aspecto, dada a natureza estratégica do PNGR e a existência de planos e
programas mais específicos26 num nível hierárquico inferior, como seja o PERSU II,
o PESGRI ou o PERH, a arquitectura do PNGR apresenta um modelo em que a
concretização da visão e dos objectivos estratégicos definidos assenta em 9
Objectivos Operacionais (OP) que são alcançados através da concretização de
Acções definidas para cada um, conforme identificado na Tabela 6.1.
26 As orientações propostas para o período 2011-2020, e os novos desenvolvimentos legislativos
nacionais e comunitários (ex. nova directiva-quadro sobre resíduos), obrigarão à adequação/revisão das
estratégias sectoriais para os resíduos consagradas em vários destes planos.
77
Tabela 6.1 - Objectivos Operacionais e Acções do PNGR
Objectivo Operacional Acções
OP1 Prevenir a produção de resíduos
OP1.A1 - Promoção de acordos voluntários com sectores prioritários no sentido de fomentar a produção mais limpa e a concepção sustentável de produtos
OP1.A2 - Promoção da comunicação/sensibilização para a prevenção da produção de resíduos
OP1.A3 - Promoção de compras no sector público com critérios de sustentabilidade que previnam a produção de resíduos e fomentem a reutilização
OP2
Promover o fecho dos ciclos dos materiais e o aproveitamento da energia em cascata
OP2.A1 - Estabelecer e implementar um programa de acção para promover a procura de materiais passíveis de valorização
OP2.A2 - Robustecer os sistemas de gestão de fluxos específicos aos quais se aplica a Responsabilidade Alargada do Produtor (RAP), numa óptica de criação de sinergias e avaliação da aplicação da RAP a fluxos emergentes
OP2.A3 - Promover o estabelecimento de simbioses industriais
OP2.A4 – Promover o estabelecimento de novas áreas industriais desenvolvidas com planos de racionalização de materiais e energia e a reabilitação de áreas industriais existentes
OP3 Consolidar e optimizar a rede de gestão de resíduos
OP3.A1 - Incentivar a proximidade da rede de recolha ao utilizador e a separação selectiva
OP3.A2 - Potenciar sinergias de recolha e tratamento de resíduos numa lógica de complementaridade
OP3.A3 - Uniformizar as regras de recolha e transporte para todos os operadores
OP3.A4 - Promover a auto-suficiência e a competitividade dos operadores diminuindo a dependência externa
OP4 Gerir e recuperar os passivos ambientais
OP4.A1 - Implementar a estratégia de recuperação dos passivos ambientais
OP4.A2 - Promover a monitorização e controlo dos locais pós-encerramento
OP5
Fomentar a cidadania ambiental e o desempenho dos agentes
OP5-A1 - Reforçar e apoiar as actividades de comunicação/sensibilização desenvolvidas pelos operadores de gestão e pelas entidades gestoras de fluxos específicos
OP5.A2 - Instituir a atribuição de prémios anuais de desempenho
OP5.A3 - Fomentar o envolvimento dos cidadãos e dos agentes no processo de tomada de decisão
OP5.A4 – Promover a integração da gestão de resíduos e do uso sustentável dos recursos nos curricula educativos dos ensinos básicos e secundário
78
Objectivo Operacional Acções
OP6 Promover a formação e qualificação dos agentes
OP6.A1 - Desenvolver um programa de formação no sentido do incremento das competências e da qualidade do serviço no sector de actividade dos resíduos
OP6.A2 - Promover a implementação de sistemas de gestão ambiental, de qualidade e de higiene e segurança no trabalho
OP6.A3 - Disseminar informação sobre boas práticas em sectores-chave produtores de resíduos
OP7
Fomentar o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de vida
OP7.A1 - Promover a integração de sistemas de informação que garantam maior fiabilidade da informação e suporte aos processos de decisão e avaliação de tendências
OP7.A2 - Desenvolver e actualizar numa base regular um sistema de indicadores sobre resíduos e fluxos de materiais e sua disponibilização pública
OP7.A3 - Incentivar e apoiar a investigação e desenvolvimento no sector
OP7.A4 - Promover e disseminar estudos de caracterização do sector
OP8
Agilizar os processos administrativos e reforçar os mecanismos de controlo
OP8.A1 - Optimizar o quadro legal e institucional
OP8.A2 - Desmaterializar actos referentes à monitorização, avaliação e fiscalização das actividades de gestão de resíduos
OP8.A3 - Reforçar as actividades de âmbito inspectivo e fiscalizador
OP8.A4 - Reforçar as auditorias técnico-financeiras a OGR e sistemas de gestão de resíduos
OP8.A5 - Criação de uma carteira de peritos qualificados para a certificação de processos ao nível da gestão de resíduos
OP9
Adequar e potenciar a aplicação dos instrumentos económicos e financeiros
OP9.A1 - Promover o Mercado Organizado de Resíduos (MOR)
OP9.A2 - Potenciar a eficácia da TGR
OP9.A3 - Diferenciar as prestações financeiras relativas a Entidades Gestoras de fluxos de resíduos em função da reciclabilidade, perigosidade e impactes no ciclo de vida inerentes aos produtos colocados no mercado
OP9.A4 - Articular as várias linhas de financiamento no sentido de optimizar as verbas disponíveis no sector de gestão de resíduos
OP9.A5 - Avaliar e promover incentivos à recolha selectiva e reutilização de produtos
Estes Objectivos Operacionais concorrem para o cumprimento dos Objectivos
Estratégicos e suas metas, referidas no Capítulo 5, sendo que o seu contributo é
realizado de forma diferenciada, como se mostra na Tabela 6.2.
79
Tabela 6.2 – Contributo directo e indirecto dos Objectivos Operacionais para o
cumprimento dos Objectivos Estratégicos
Objectivos Estratégicos
e Metas
Objectivos
Operacionais
OE 1- Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na economia
OE 2 - Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e
gestão de resíduos
Meta OE 1.1
Meta OE 1.2
Meta OE 1.3
Meta OE 2.1
Meta OE 2.2
Meta OE 2.3
OP1 Prevenir a produção de resíduos
- �� - �� �� ��
OP2 Promover o fecho dos ciclos dos materiais e o aproveitamento da energia em cascata
�� �� �� �� �� ��
OP3 Consolidar e optimizar a rede de gestão de resíduos
� � � � �� �
OP4 Gerir e recuperar os passivos ambientais
- � - �� �� �
OP5 Fomentar a cidadania ambiental e o desempenho dos agentes
� � � � � -
OP6 Promover a formação e qualificação dos agentes
- �� � � � �
OP7 Fomentar o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de vida
� �� �� � �� ��
OP8 Agilizar os processos administrativos e reforçar os mecanismos de controlo
- � � � � -
OP9 Adequar e potenciar a aplicação dos instrumentos económicos e financeiros
� �� � � � �
Legenda: - contribui indirectamente; � contribui;�� contribui significativamente
Para cada Objectivo Operacional é apresentada, nos parágrafos seguintes, a sua
motivação e as acções a desenvolver, indicando-se para cada acção, o indicador de
realização associado, as tendências de evolução que se propõem alcançar ao longo
do horizonte temporal do Plano, bem como os principais responsáveis ou
intervenientes na sua implementação e a classificação da acção preconizada
(Informativa; Legislativa; Formativa; Planeamento; Económico-financeira;
Controlo; ou Gestão).
80
Ao contrário dos Objectivos Estratégicos, os Objectivos Operacionais têm
associadas tendências de evolução, que não correspondem a metas quantitativas.
Como referido anteriormente, isto deve-se ao facto de o PNGR ser um plano
abrangente, obrigando a uma consonância com outras políticas e estratégias
sectoriais. A avaliação destas tendências de evolução contribuirá para a
monitorização das metas estratégicas do Plano.
As acções relativas a cada Objectivo Operacional serão evidenciadas nos Planos
sectoriais em que tenham pertinência e associadas a metas quantitativas
específicas, que deverão ser avaliadas ao longo do horizonte temporal de cada
Plano. Desta forma, será possível avaliar a contribuição destas acções para a
concretização das metas estratégicas definidas no PNGR.
De referir que esteve presente na formulação das acções, a necessidade de alterar
o enfoque das políticas sectoriais de resíduos em Portugal, de políticas centradas na
“oferta de resíduos” (“waste push”) para políticas centradas na “procura de
resíduos” (“waste pull”) e no privilégio de factores intangíveis de competitividade,
como seja a qualificação dos diversos agentes, quer sejam entidades estatais ou
privadas.
No que respeita à mudança de enfoque para políticas centradas na “procura de
resíduos”, tal significa incentivar a incorporação de materiais provenientes dos
resíduos em novos produtos e a utilização de combustíveis derivados de resíduos,
sem prejuízo de manter ou reforçar, quando entendido necessário ou adequado, as
acções definidas anteriormente, algumas das quais estabelecidas a nível europeu.
Privilegiar factores intangíveis de competitividade significa promover o salto
qualitativo a nível da gestão de resíduos, através do aumento da formação no
sector e da alteração dos procedimentos e responsabilidades dos vários agentes e
da sua relação com as entidades estatais.
81
6.2 OP1 - Prevenir a produção de resíduos
6.2.1 Descrição do objectivo
Um dos princípios orientadores da gestão de resíduos, referenciado no Decreto-Lei
n.º 178/2006 é reduzir, e sempre que possível evitar, a produção de resíduos,
tanto a nível quantitativo, como a nível qualitativo, diminuindo a sua perigosidade
para a saúde humana e para o ambiente.
A prevenção da produção dos resíduos implica a sua redução na fonte e,
consequentemente, a eliminação ou redução da necessidade de reciclar, incinerar
ou depositar em aterro, mas também a redução da perigosidade dos resíduos
produzidos. Neste contexto, é importante promover o aumento do tempo de vida
dos produtos, a redução da quantidade de materiais utilizados para o seu fabrico e
embalamento e a redução dos componentes perigosos utilizados. Ou seja, alterar a
concepção, fabrico, aquisição, utilização e reutilização dos produtos e materiais,
reduzindo o seu volume ou perigosidade antes de se tornarem resíduos.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
6.2.2 OP1.A1 - Promoção de acordos voluntários com sectores prioritários
no sentido de fomentar a produção mais limpa e a concepção
sustentável de produtos
Com esta acção pretende-se actuar a montante da cadeia de valor, apoiando a
concepção de produtos mais sustentáveis, através da adopção da concepção
ecológica (ecodesign) na indústria nacional, apostando na extensão do período de
vida de alguns produtos, na modularidade, no desenho para o desmantelamento e
para a reparação/reutilização. Nesta medida será necessário nomeadamente criar
mecanismos de apoio à aplicação do Decreto-Lei n.º 26/2009 de 27 de Janeiro,
referente aos requisitos de concepção ecológica dos produtos consumidores de
energia. Outras medidas passam, por exemplo, pela diferenciação dos ecovalores
pagos às entidades gestoras consoante o nível de ecodesign dos produtos ou pelo
reforço das medidas políticas em matéria de utilização de substâncias químicas (ex.
REACH).
82
Entende-se dever ainda fomentar-se junto dos produtores de bens e serviços a
utilização de metodologias técnico-científicas direccionadas para o ciclo de vida,
como a Avaliação do Ciclo de Vida e a Análise Custo-Benefício, ou o cálculo de
indicadores de pressão ambiental (ex. "Pegada do Carbono" ou a “Energia
incorporada nos materiais”). A este nível deve ainda promover-se a utilização da
contabilidade ambiental, para avaliação de medidas adoptadas na prevenção de
resíduos.
6.2.3 OP1.A2 - Promoção da comunicação/sensibilização para a prevenção
da produção de resíduos
Pretende-se promover a comunicação/sensibilização para a prevenção da produção
de resíduos, designadamente através da realização de campanhas de disseminação
de informação sobre boas práticas na utilização de produtos, do incentivo à
utilização de rotulagem ambiental dos produtos (ex. "selo do carbono", rótulo
ecológico) e da divulgação de redes que se dediquem à reparação e reutilização de
equipamentos/produtos.
Ao nível das empresas deve apoiar-se a criação de plataformas de informação sobre
boas práticas geradoras de eco-eficiência, incluindo as técnicas de prevenção de
resíduos.
Orientado para os produtores e os consumidores em geral deve fomentar-se a
elaboração de um catálogo electrónico de produtos reutilizáveis e produtos
fabricados com materiais reciclados (actualizado numa base regular), conjugando-o
com certificados de qualidade desses produtos.
6.2.4 OP1.A3 - Promoção de compras no sector público com critérios de
sustentabilidade que previnam a produção de resíduos e fomentem a
reutilização
A Estratégia Nacional de Compras Públicas Ecológicas 2008-2010 está a ser objecto
de revisão, considerando o seu horizonte de vigência. A presente acção insere-se
nesse objectivo, pretendendo-se que os critérios relacionados com a gestão de
resíduos e uso de recursos sejam reavaliados, nomeadamente de forma a
promover-se compras, obras públicas e contratos de prestação de serviços, no
sector público, com critérios de sustentabilidade que previnam a produção de
resíduos e fomentem a reutilização e a utilização de materiais reciclados nos
produtos finais.
83
6.2.5 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.3 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
De referir que apesar de a prevenção de resíduos se encontrar no nível mais
elevado da hierarquia de resíduos, não deve ser entendida como um princípio de
gestão de resíduos por si só, mas sim como parte integrante de uma política de
ambiente mais alargada, ao nível da utilização sustentável dos recursos naturais e
do consumo sustentável, dado que grande parte das acções para a sua
concretização se situam neste contexto mais abrangente. Assim, por exemplo, uma
correcta e justa aplicação do princípio do poluidor-pagador pode servir de incentivo
a uma prevenção da produção de resíduos. Nesta medida, tal como refere a nova
directiva quadro resíduos, é conveniente que os custos sejam distribuídos de modo
a reflectir os custos ambientais reais decorrentes da geração e gestão de resíduos
(vide Objectivo Operacional “Adequar e potenciar o uso de instrumentos
económicos e financeiros”).
84
Tabela 6.3 Tendências de evolução definidas para as acções do OP1 - “Prevenir a Produção de Resíduos”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Promover acordos voluntários com sectores prioritários no
sentido de fomentar a produção mais limpa e a concepção
sustentável de produtos
Nº de sectores abrangidos
Planeamento APA, Associações
empresariais, DGAE
2. Promover a comunicação/sensibilização para a prevenção da
produção de resíduos
Nº de Campanhas de
sensibilização e informação
realizadas
Informativa/
Formativa
APA, Associações
empresariais, OGR
3. Promover compras no sector público com critérios de
sustentabilidade que previnam a produção de resíduos e
fomentem a reutilização
Introdução de critérios de
prevenção de resíduos no
âmbito da Estratégia de
Compras Públicas em
revisão
Legislativa APA, ANCP,
% de compras públicas que
incluem critérios de
prevenção
Planeamento/
Gestão
APA, entidades da
Administração Central,
Regional e Local, Sector
Empresarial do Estado
85
6.3 OP2 - Promover o fecho dos ciclos dos materiais e o
aproveitamento da energia em cascata
6.3.1 Descrição do objectivo
A promoção do fecho dos ciclos de materiais e o aproveitamento da energia em
cascata visam direccionar os resíduos e as perdas de energia para novas aplicações
produtivas. Esta abordagem procura evitar o consumo de novas matérias-primas e
energia, contribuindo para a conservação dos recursos, e o desviar dos fluxos
residuais do seu percurso habitual, contribuindo igualmente para reduzir a pressão
sobre o ambiente.
É perceptível o progressivo entendimento, por parte dos cidadãos e das empresas,
de que a deposição dos resíduos, mesmo que em quantidades pouco significativas
em termos de volume, não é um destino desejável e que a evolução, num contexto
de sustentabilidade, deve passar por obter um maior valor económico por unidade
de recurso (material e/ou energético) consumido.
A evolução, a nível industrial, associada à investigação e desenvolvimento têm
demonstrado, quer a nível nacional, quer internacional, a existência de uma série
de classes de materiais que apresentam um grande potencial para integrar este
aproveitamento cíclico e que consubstanciam um benefício ambiental e económico
associado ao fecho de ciclos. Caso paradigmático desta abordagem são as redes de
simbioses industriais em que se estabelecem relações entre empresas de sectores
distintos numa abordagem colectiva à aquisição de vantagens competitivas, que
envolvem a transacção de materiais (resíduos), energia, água e/ou sub-produtos
(concretizadas nomeadamente através do desenvolvimento de eco-parques
industriais, como o Eco-Parque do Relvão na Chamusca). Outro nicho de
oportunidade está associado à quantidade de materiais que existe actualmente em
stock na economia, em edifícios, infra-estruturas e bens duráveis que pode e deve
ser vista como fonte futura de materiais, e não como fonte futura de resíduos.
Adicionalmente, alguns tipos de resíduos para os quais não existem, ou não sejam
viáveis ou desejáveis, soluções de prevenção e reciclagem (quer de um ponto de
vista ambiental, quer económico), podem constituir-se como uma fonte de energia
importante e que urge aproveitar.
86
As medidas associadas a este objectivo devem ir no sentido de ultrapassar as
barreiras infra-estruturais, organizacionais e legais existentes potenciando o
entendimento entre os agentes da cadeia de valor no sentido de retirar maior valor
por unidade de material e energia consumidos, conservando os recursos e
reduzindo a pressão ambiental.
Realça-se a este nível que a nova Directiva Quadro relativa à gestão dos resíduos
pode vir a contribuir muito positivamente para este objectivo nomeadamente ao
prever e definir o “Fim do Estatuto de Resíduo” e o estatuto de “Subproduto”. A
inclusão desta nomenclatura e a sua regulamentação visam precisamente contribuir
para o fecho dos ciclos dos materiais sendo fundamental desenvolver o mecanismo
e os procedimentos necessários para definir os critérios específicos para a
atribuição dos referidos estatutos aos materiais residuais.
Outro documento legal que pode contribuir muito positivamente para este fim é o
Decreto-Lei n.º 210/2009 de 3 de Setembro que estabelece o regime de
constituição, gestão e funcionamento do mercado organizado de resíduos, MOR.
Trata-se de um instrumento económico de índole voluntária que visa facilitar e
promover as trocas comerciais de diversos tipos de resíduos, bem como potenciar a
sua valorização e reintrodução no circuito económico com vista a diminuir a procura
de matérias-primas e promover as simbioses industriais.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
6.3.2 OP2.A1 - Estabelecer e implementar um programa de acção para
promover a procura de materiais passíveis de valorização
Esta acção deve incluir, em primeira instância, o estabelecimento de metas, normas
e regras para a incorporação de materiais reciclados em produtos (ex. materiais de
construção reciclados, em obras públicas). Esta regulamentação deve garantir a
qualidade dos reciclados como forma de melhor os promover, sendo que se deve
privilegiar as medidas do lado da procura.
Por exemplo, deve estimular-se a certificação dos produtos reciclados, promover-se
os sistemas de incentivo à utilização de reciclados e fomentar o uso de rótulos
ecológicos, sensibilizando o consumidor para o seu significado e incentivando-o ao
consumo de produtos com incorporação de reciclados.
87
De entre as fileiras prioritários a abordar podem citar-se os bio-resíduos, os
plásticos, o vidro, o papel e o cartão, os metais e a madeira, o composto e as lamas
de ETAR.
Neste último caso, das lamas de ETAR, deve-se potenciar o seu uso na agricultura
para correcção de solos, através da criação de incentivos económicos e de
informação. Esta medida deve ser acompanhada da disseminação de informação
sobre as vantagens da utilização de lamas naquele sector. De modo análogo, deve-
se privilegiar o escoamento do Composto, tendo como destino os sectores agrícola
e doméstico, ou a manutenção de espaços verdes.
A prossecução da Estratégia para os Combustíveis Derivados de Resíduos (CDR)
contribui claramente para este Objectivo Operacional, ao promover a valorização
energética das fracções de refugo das unidades de triagem, de tratamento
mecânico e de tratamento mecânico e biológico de Resíduos Urbanos, com eventual
mistura com fracções de outros tipos de resíduos não perigosos de origens não
urbanas. A sua utilização poderá ser realizada em unidades dedicadas de
incineração ou em regime de co-incineração. Os sectores mais aptos à utilização de
CDR serão o sector da gestão de resíduos e os sectores do cimento, de pasta e
papel, e eventualmente o termoeléctrico.
Por outro lado, actuando do lado da oferta, a regulamentação deve ser
acompanhada do estabelecimento de normas de eficiência que determinem quais as
indústrias que podem ser consideradas recicladores e valorizadores energéticos.
Complementarmente, é importante assumir a promoção de uma recolha selectiva
que garanta padrões de qualidade e quantidade que permitam a viabilidade da
valorização dos materiais. Um dos incentivos para este fim, é o estabelecimento da
proibição da deposição em aterro de resíduos passíveis de valorização, em
condições técnicas e económicas viáveis, como por exemplo a de deposição em
aterro de bio-resíduos não tratados de acordo com a COM (2010)235 final.
Outro aspecto que pode ser considerado é a criação de um centro de competências,
responsável pela implementação/monitorização do programa, que pode envolver a
administração central e o sistema científico português, que para além da referida
atribuição deve ser dedicado à desmaterialização, consumo sustentável e promoção
da eficiência do uso dos materiais na economia nacional.
88
6.3.3 OP2.A2 - Robustecer os sistemas de gestão de fluxos específicos aos
quais se aplica a Responsabilidade Alargada do Produtor (RAP),
numa óptica de criação de sinergias e avaliação da aplicação da RAP
a fluxos emergentes
Esta acção passa por estabelecer as estratégias e os objectivos de gestão para
fluxos emergentes ou outros resíduos (ex. consumíveis informáticos).
Complementarmente, deve analisar-se a exequibilidade da extensão da
responsabilidade alargada do produtor (RAP) já que se trata de um conceito que
tem revelado mais-valias significativas na gestão de resíduos, seja através da
criação de novas entidades gestoras ou do alargamento do âmbito das existentes.
Por outro lado, deve-se promover o aumento da interacção entre os valorizadores
de produtos como parte integrante do circuito de gestão do resíduo, e
consequentemente ao abrigo da legislação RAP (Responsabilidade Alargada do
Produtor) e fabricantes ou importadores desses mesmos produtos.
6.3.4 OP2.A3 - Promover o estabelecimento de simbioses industriais
A promoção do estabelecimento de simbioses industriais passa por incrementar o
número de indústrias que utilizam resíduos (e energia) nos seus processos de
produção que foram produzidos por outras indústrias ou produtores. O MOR é um
instrumento por excelência para esse efeito, sendo que no entanto deve ser
complementado com outras medidas como por exemplo a disponibilização de
informação sobre possíveis simbioses, a disponibilização de informação
georreferenciada sobre os locais e tipologias dos resíduos produzidos, a
identificação de casos de sucesso sectoriais, entre outras.
6.3.5 OP2.A4 – Promover o estabelecimento de novas áreas industriais
desenvolvidas com planos de racionalização de materiais e energia e a
reabilitação de áreas industriais existentes
Esta acção contempla o apoio à constituição de “eco-parques” industriais onde os
resíduos, subprodutos e energia gerados possam ser utilizados localmente por
outras indústrias nos seus processos, desde que garantido o respeito das condições
ambientais e de saúde humana.
89
Por outro lado, deve actuar-se ao nível das zonas industriais existentes,
promovendo, por exemplo, a adopção de planos que prevejam o fecho de ciclo de
materiais e o aproveitamento da energia em cascata, por parte das entidades
promotoras de parques industriais.
Para implementar esta acção poder-se-ão desenvolver várias medidas, como por
exemplo, o desenvolvimento de documentos-guia que facilitem essa transformação,
o desenvolvimento de acções de formação dos recursos humanos das empresas
situadas nos parques industriais, incluindo dos seus gestores, e o estabelecimento
de um rótulo “eco-parque” que permita servir como um elemento de diferenciação
competitiva entre as áreas industriais.
Por exemplo, ao nível dos referidos eco-parques, que deverão obedecer a certos
requisitos para ter essa atribuição, um dos aspectos a acautelar deverá ser o das
empresas que queiram integrar essas áreas industriais, deverem elaborar planos
“resíduos zero”, identificando a montante o destino dos resíduos que produzirão,
com privilégio dos operadores locais, evitando a sua eliminação.
6.3.6 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.4 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
90
Tabela 6.4 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP2 - “Promover o fecho dos ciclos dos materiais e o aproveitamento da
energia em cascata”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável (eis)
1. Estabelecer e implementar um programa de acção para
promover a procura de materiais alvo de valorização
Grau de implementação de
um programa de acção para
os materiais alvo de
valorização
Planeamento APA Promover o fim de estatuto
de resíduo para
determinados materiais, com
elevados níveis de qualidade
% de materiais sujeitos a
valorização certificados
2. Robustecer os sistemas de gestão de fluxos específicos
aos quais se aplica a Responsabilidade Alargada do Produtor (RAP), numa óptica de criação de sinergias e avaliação da aplicação da RAP a fluxos emergentes
Novos fluxos abrangidos pela
RAP
Gestão/Legislativo APA
2. Promover o estabelecimento de simbioses industriais
Quantitativos de resíduos
transaccionados
Planeamento/
Gestão
APA, Empresas
produtores de resíduos,
entidades gestoras da
plataforma MOR
3. Promover o estabelecimento de novas áreas industriais
desenvolvidas com planos de racionalização de materiais e
energia e a reabilitação de áreas industriais existentes
Nº de “eco-parques” criados Planeamento/
Gestão
DGAE, Municípios,
Associações
empresariais, Empresas
promotoras de parques
industriais
Nº de parques industriais
reabilitados
91
6.4 OP3 - Consolidar e optimizar a rede de gestão de
resíduos
6.4.1 Descrição do objectivo
Conforme o princípio da auto-suficiência da gestão de resíduos preconizado pelo
Decreto-Lei n.º 178/2006, as operações de gestão de resíduos devem ocorrer
preferencialmente em território nacional, reduzindo ao mínimo possível os
movimentos transfronteiriços de resíduos.
Para a concretização deste objectivo é necessário consolidar e optimizar a rede
nacional de gestão de resíduos, actuando em dois níveis infra-estruturais
interligados entre si, i.e., ao nível da rede de recolha e de sistemas de valorização e
de eliminação de resíduos.
Assim, num primeiro nível, é necessário incrementar a rede de recolha e promover
o seu funcionamento em condições ambientais adequadas, dando preferência à
recolha selectiva e à qualidade dos resíduos com vista à sua valorização.
Num segundo nível, importa, em alguns casos, aumentar a capacidade instalada
para a valorização dos resíduos, que se revela actualmente insuficiente.
A implementação de novas soluções de valorização pressupõe investimentos
avultados e elevados custos de operação, para os quais deve ser tido em conta o
efeito de escala associado. Salienta-se que devem ser considerados os factores
geográficos e de mercado face ao contexto europeu, bem como a organização dos
sistemas de gestão de resíduos por vezes bastante fragmentada e com dimensões
díspares, e ainda o facto de determinadas tecnologias de gestão de resíduos
requererem, para garantir a sua rentabilidade, quantitativos de produção de
resíduos superiores à produção nacional.
Um princípio a garantir neste objectivo é o do poluidor-pagador sendo o produtor e
o detentor dos resíduos os responsáveis por assegurar a sua gestão (incluindo os
custos de tratamento) garantindo a protecção do ambiente e da saúde humana.
Adicionalmente, deve aplicar-se o princípio da equivalência, ou seja, o regime
económico e financeiro das actividades de gestão de resíduos deve visar apenas a
compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor gera à
comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta. Uma via importante
para reduzir estes custos e/ou melhorar a eficiência dos processos existentes passa
por conceder um maior apoio à realização de actividades de investigação e
desenvolvimento.
92
Uma das formas utilizadas para incrementar, a nível ambiental e económico, o
sistema de recolha e valorização de resíduos é a aplicação do conceito da
responsabilidade alargada do produtor formalizado na implementação de entidades
gestoras de resíduos, que deve ser reforçado e alargado na perspectiva da procura
de sinergias. A progressiva adopção de uma política de gestão de resíduos
orientada para as fileiras de materiais (plásticos, metais, vidro, madeira, entre
outros) em detrimento dos fluxos de produtos (ex. automóveis, equipamentos
eléctricos e electrónicos) através, nomeadamente da promoção de sinergias entre
entidades gestoras de resíduos e entre operadores de gestão pode constituir um
passo importante para este objectivo, potenciando a noção de que mais que um
resíduo, um produto em fim de vida é uma potencial fonte de materiais.
Complementarmente, e nos termos do previsto no Regulamento (CE) n.º
1013/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho, devem ser
limitadas as transferências de resíduos destinados a valorização que não respeitem
os objectivos preconizados no presente Plano.
Neste contexto, as acções propostas no PNGR para o cumprimento destes
objectivos são:
6.4.2 OP3.A1 - Incentivar a proximidade da rede de recolha ao utilizador e
a separação selectiva
Esta acção passa por reforçar a avaliação das necessidades de alargamento e de
aproximação da rede de recolha aos consumidores particulares e actuar junto dos
municípios e operadores de gestão no sentido de garantirem níveis eficazes de
proximidade, equacionando-se a hipótese de recolha porta-a-porta em situações
específicas, de que os bio-resíduos são um exemplo.
Assumindo que o Estado deve ter um papel exemplar, deve estabelecer-se a
obrigatoriedade de separação selectiva de resíduos na administração pública e
empresas com capitais públicos.
O estabelecimento de incentivos para a recolha de determinados resíduos deve
também ser considerado. Um exemplo paradigmático é a necessidade de reforçar o
incentivo à entrega de resíduos de embalagens de medicamentos e de
medicamentos fora de prazo nas farmácias, assim como a sua separação nos locais
de produção e adequado encaminhamento para valorização.
93
Por outro lado, é essencial, para este fim, conceber e implementar sistemas de
recolha selectiva para fluxos específicos e emergentes, nas situações que o
justifiquem. A título de exemplo, pode ser equacionado o estabelecimento de redes
de recolha diferenciadas de óleos minerais usados consoante a sua origem e
qualidade. Actualmente já são incluídos nas licenças requisitos associados à
definição da rede de recolha, a qual deverá assegurar a cobertura de todo o
território nacional, tendo em conta critérios de densidade populacional e de
acessibilidade.
6.4.3 OP3.A2 - Potenciar sinergias de recolha e tratamento de resíduos
numa lógica de complementaridade
Esta acção passa por estudar possíveis sinergias e efeitos de escala entre entidades
de gestão de resíduos ao nível da gestão e valorização de resíduos, potenciando
sinergias entre diferentes redes de recolha e no tratamento destes. Poderá ser
equacionada a existência de sinergias entre a rede de recolha selectiva porta-a-
porta e por ecopontos, sempre que após uma avaliação específica, tal se verifique
viável. Todas as operações que integram o ciclo de gestão de resíduos devem
contribuir para a preservação dos recursos naturais (solo, água, biodiversidade e
património natural). Neste sentido os sistemas de recolha e tratamento devem
promover a qualificação das suas infraestruturas e a optimização da sua gestão
através da adopção de melhores processos e tecnologias de tratamento de
resíduos, visando o uso sustentável dos recursos naturais. Devem igualmente
assegurar que a localização de novas instalações associadas à gestão de resíduos
não ocorra em zonas de elevada importância ecológica e não interfira com as
opções estratégicas delineadas nos intrumentos de gestão territorial em vigor.
6.4.4 OP3.A3 - Uniformizar as regras de recolha e transporte para todos
os operadores
No sentido de tornar as operações de recolha, transporte e amostragem no país
mais transparentes e eficientes, é necessário legislar no sentido de criar regras de
actividade uniformes para todos os operadores, pertencentes ou não a um sistema
integrado de gestão de resíduos.
94
6.4.5 OP3.A4 - Promover a auto-suficiência e a competitividade dos
operadores diminuindo a dependência externa
Esta acção envolve promover a auto-suficiência nacional em matéria de valorização
e eliminação de resíduos, limitando desse modo a exportação de resíduos perigosos
e não perigosos, desde que exista no país capacidade instalada suficiente, a custos
equiparados. Tal deve ser realizado de acordo com os princípios do mercado único
europeu e legislação nacional e internacional em vigor, pelo que a promoção da
auto-suficiência deve ser realizada através do aumento de competitividade dos
operadores, garantindo melhores condições no mercado nacional.
Tal passa, por exemplo, pelo incentivo a que as infra-estruturas de gestão de
resíduos sejam operadas de acordo com as melhores técnicas disponíveis, quer
estejam estas no âmbito do PCIP ou não. Adicionalmente, deve apoiar-se o
estabelecimento de novas unidades de valorização de resíduos para os quais o país
seja deficitário, potenciar a utilização das plataformas logísticas para a optimização
dos circuitos associados à recolha, armazenamento e transporte de resíduos,
estimular a produção de energia descentralizada (eólica, solar, biomassa) em
instalações de operadores de gestão de resíduos, introduzir uma linha de apoio à
modernização tecnológica de operadores com vista à obtenção de materiais
reciclados e combustíveis alternativos com maior qualidade, melhorar os
mecanismos de prevenção de acidentes e minimizar as consequências no ambiente
e saúde humana, fomentar a utilização de combustíveis alternativos nas frotas de
transporte de resíduos e fomentar a utilização de sistemas de optimização de rotas,
de modo que a recolha de resíduos se torne mais eficiente e com menores impactes
ambientais (emissões atmosféricas).
6.4.6 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.5 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
95
Tabela 6.5 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP3 - “Consolidar e optimizar a rede de gestão de resíduos”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Incentivar a proximidade da rede de recolha ao utilizador e a
separação selectiva
Capitação por
consumidor/produtor de
resíduos
Planeamento/
Gestão Municípios, EG
2. Potenciar sinergias de recolha e tratamento de resíduos numa
lógica de complementaridade
Nº de sinergias
estabelecidas/Nº de sinergias
potenciais identificadas
Gestão Municípios, EG, OGR
3. Uniformizar as regras de recolha e transporte para todos os
operadores
Estabelecimento de normas e
regras comuns para
operadores de recolha e
transporte
Legislativa APA
% de adesão das empresas à
plataforma eGAR
4. Promover a auto-suficiência e a competitividade dos
operadores diminuindo a dependência externa
% dos resíduos produzidos
em Portugal que são
exportados
Planeamento/
Gestão EG, OGR, APA
96
6.5 OP4 - Gerir e recuperar os passivos ambientais
6.5.1 Descrição do objectivo
A degradação do solo tem um impacte directo na qualidade da água e do ar, na
biodiversidade e nas alterações climáticas, estando igualmente na origem de riscos
para a saúde pública. Neste sentido foi desenvolvida a Estratégia Temática de
Protecção do Solo (COM (2006)231 final, de 22 de Setembro) que assenta em
quatro pilares fundamentais: a adopção de legislação-quadro com o objectivo
principal de proteger e garantir uma utilização sustentável do solo, a integração da
protecção do solo na elaboração e aplicação de políticas nacionais e comunitárias, o
preenchimento das actuais lacunas do conhecimento em determinadas áreas da
protecção do solo através de investigação apoiada por programas de investigação
comunitários e nacionais e por último a sensibilização do público para a
necessidade de proteger o solo.
Sendo o solo um exemplo da necessidade de pensar a nível global e agir a nível
local uma Directiva-quadro apresenta-se como um meio para melhor garantir uma
abordagem global da protecção do solo, respeitando simultaneamente o princípio
da subsidiariedade. A proposta de Directiva-quadro para a protecção do solo,
actualmente em discussão, pretende ao nível da contaminação do solo que sejam
identificadas na UE zonas de risco com base em elementos comuns.
Em Portugal existem situações de contaminação de solos, dispersas ao longo do
seu território, embora geograficamente limitadas, em consequência de actividades
industriais e urbanas, que entraram em declínio ou foram abandonadas, pelo que
nem sempre é possível responsabilizar entidades pela sua recuperação à luz do
princípio do poluidor pagador. Tais situações representam um passivo ambiental
muito importante, estando na origem de riscos para a saúde pública e para os
ecossistemas.
A resolução de tais passivos constitui um pressuposto para a valorização económica
das respectivas regiões, onde, em muitos casos, as actividades que estão na sua
origem foram as principais fontes de emprego. A “requalificação das áreas visadas”
promove a “valorização do território e das cidades” não só ambientalmente como
do ponto de vista económico, ao garantir ganhos ambientais face à diminuição dos
riscos e ao contribuir positivamente para a manutenção da biodiversidade e
proporcionando melhores condições para o uso futuro do solo.
97
A operação de descontaminação de solos e a monitorização dos locais de deposição
após o encerramento das respectivas instalações encontra-se estabelecido no artigo
2º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, que estabelece o regime geral
da gestão de resíduos, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva
2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, e a Directiva
91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro. A alínea b) do artigo 24º estabelece
ainda que as entidades licenciadora para as operações de descontaminação dos
solos são a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e as
Direcções Regionais dos Açores e da Madeira territorialmente competentes.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
6.5.2 OP4.A1 - Implementar a estratégia de recuperação dos passivos
ambientais
É essencial, como ponto de partida para este objectivo, actualizar o documento
orientador para os solos contaminados, incluindo a recuperação dos passivos
ambientais, - nomeadamente aqueles onde existe deposição de resíduos - e sua
reabilitação. Nesse contexto, para além do aspecto legislativo, deverá ser tida em
conta a elaboração de guias e normas técnicas para a descontaminação de solos.
Dado o impacte directo que a degradação dos solos tem na qualidade da água e na
biodiversidade, este tipo de reabilitação deve ter em conta a protecção dos recursos
hídricos e a recuperação da biodiversidade.
98
6.5.3 OP4.A2 - Promover a monitorização e controlo dos locais pós-
encerramento
Esta acção visa incrementar a monitorização e controlo dos locais de deposição de
resíduos, sejam urbanos e equiparados ou não urbanos, estabelecendo-se
programas de monitorização que permitam avaliar um conjunto de temas
ambientais relevantes, nomeadamente a qualidade dos recursos hídricos
superficiais e sub-superficiais, a produção de biogás e lixiviados e a existência de
assentamentos. Adicionalmente, para a concretização da referida acção deverão ser
considerados outros aspectos, nomeadamente o estabelecimento da
obrigatoriedade dos planos de gestão dos sistemas multimunicipais e
intermunicipais preverem medidas de estabilização dos aterros no seu fim-de-vida
(“aterro sustentáveis”), quando necessário, e de estimarem a quantidade de
materiais úteis que a longo prazo podem ser extraídos do aterro (mineração de
aterros), o estudo do potencial de mineração de lixeiras de RU e equiparados
encerradas e o fomento do aproveitamento dos materiais de escombreiras na
recuperação paisagística de pedreiras.
6.5.4 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.6 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
99
Tabela 6.6 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP4 - “Gerir e recuperar os passivos ambientais”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Implementar e consolidar a estratégia de recuperação dos
passivos ambientais
Nº de situações de passivo
ambiental recuperadas/Nº de
situações de passivo
ambiental identificadas
Gestão/Controlo
APA; Municípios;
Empresas responsáveis
pelo passivo ambiental
2. Promover a monitorização e controlo dos locais pós-
encerramento
Nº de actividades de
monitorização e controlo
realizadas
Gestão/Controlo
APA; Municípios;
Empresas responsáveis
pelo passivo ambiental
100
6.6 OP5 - Fomentar a cidadania ambiental e o
desempenho dos agentes
6.6.1 Descrição do objectivo
De acordo com o princípio da responsabilidade do cidadão (Decreto-Lei n.º
178/2006), os cidadãos devem contribuir para a prossecução dos princípios e
objectivos da política nacional de gestão de resíduos, adoptando comportamentos
de carácter preventivo em matéria de produção de resíduos, bem como práticas
que facilitem a respectiva reutilização, reciclagem e outras formas de valorização.
Deste modo, no sentido de fomentar a cidadania ambiental deve, por exemplo,
actuar-se ao nível da prevenção da produção de resíduos. Por outro lado, tendo em
conta a situação de referência relativa a algumas tipologias/fluxos específicos de
resíduos (capítulo 3), como por exemplo, as embalagens de medicamentos ou as
pilhas e acumuladores portáteis, existe uma grande margem de progressão para o
aumento das taxas de recolha selectiva com vista à valorização desses resíduos,
sendo que, esse aumento dos quantitativos (e “qualidade” dos resíduos) depende
em grande parte do correcto encaminhamento dos resíduos para os sistemas de
recolha adequados. Acresce ainda referir que nas licenças das entidades gestoras
responsáveis por sistemas integrados, estão previstas obrigações para o
desenvolvimento de acções de sensibilização/comunicação direccionadas para os
cidadãos e consumidores em geral, cuja implementação têm vindo a contribuir para
o envolvimento de todos os intervenientes.
Igualmente importante é a aposta na adopção por parte dos cidadãos de padrões
de consumo mais sustentáveis, por exemplo através da opção preferencial por
produtos manufacturados com materiais reciclados. Neste último aspecto, é
necessário aumentar o conhecimento e melhorar a percepção dos produtos
fabricados com materiais reciclados, que são ainda encarados como produtos pouco
nobres e destinados a aplicações menores. Será assim fundamental definir medidas
que permitam mudar o paradigma para o “thinking positive about waste”.
A cidadania ambiental reflecte-se não só ao nível dos comportamentos individuais,
por exemplo no comportamento do consumidor doméstico, mas igualmente ao nível
do comportamento que os cidadãos têm enquanto parte integrante de uma
organização colectiva, quer de natureza privada, quer de natureza pública, pelo que
importará igualmente actuar a este nível.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
101
6.6.2 OP5-A1 - Reforçar e apoiar as actividades de
comunicação/sensibilização desenvolvidas pelos operadores de
gestão e pelas entidades gestoras de fluxos específicos
O reforço das actividades de comunicação/sensibilização desenvolvidas pelos
operadores de gestão envolve o apoio por parte do estado a projectos submetidos
por sujeitos passivos no âmbito da parcela da TGR consignada para esse efeito e
ainda por outros eventuais apoios do Estado nesta área e o cumprimento das
obrigações estabelecidas pelas licenças das entidades gestoras e operadores de
gestão de resíduos. Entre os aspectos importantes a explorar, pode salientar-se por
exemplo, as actividades direccionadas para o consumidor comum ou para outros
públicos-alvo, em que se aborde o conceito do consumo sustentável, da “economia
circular” e do “valor” dos resíduos e a articulação e procura de sinergias das
campanhas de comunicação desenvolvidas por várias entidades.
6.6.3 OP5.A2 - Instituir a atribuição de prémios anuais de desempenho
A instituição da atribuição de prémios anuais de desempenho visa dar
reconhecimento aos agentes com bom desempenho ao nível da gestão de resíduos
e, ao mesmo tempo, difundir os casos de sucesso por entidades congéneres. Entre
as entidades alvo contam-se as Empresas, os Municípios, os OGR, as Entidades
públicas e as Escolas. No que respeita por exemplo aos OGR a avaliação do
desempenho pode ser estabelecida com base nas auditorias de auto-controlo
efectuadas.
102
6.6.4 OP5.A3 - Fomentar o envolvimento dos cidadãos e dos agentes no
processo de tomada de decisão
O fomento do envolvimento dos cidadãos e dos agentes no processo de tomada de
decisão visa aumentar a participação destes nos processos de tomada de decisão,
quer seja no âmbito do procedimento da avaliação ambiental estratégica (AAE),
quer em outros casos em que não sendo obrigatória a participação pública, se
considere vantajoso esse envolvimento, como seja a nível das actividades de
monitorização e controlo de operações de gestão de resíduos. Entre as medidas que
podem ser adoptadas, salientam-se, por exemplo, a criação de uma plataforma de
consulta pública, a realização de inquéritos aos cidadãos e a realização de
workshops sobre vários temas relacionados com a gestão de resíduos e o uso
sustentável de recursos, como sejam a transposição de directivas e normas
europeias para o direito português ou a preparação e divulgação de exposições
itinerantes.
6.6.5 OP5.A4 – Promover a integração da gestão de resíduos e do uso
sustentável dos recursos nos curricula educativos dos ensinos
básicos e secundário
Esta acção envolve a articulação entre o MAOT e o ME com vista a incluir de forma
integrada nos programas curriculares dos alunos do ensino básico e secundário, os
conceitos relacionados com a prevenção e a gestão adequada dos resíduos e o uso
sustentável dos recursos naturais, o ciclo de vida dos materiais e produtos, entre
outros aspectos.
6.6.6 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.7 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização
103
Tabela 6.7 – Tendências de evolução definidas para as acções do OP5 – “Fomentar a cidadania ambiental e o desempenho dos agentes”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Reforçar e apoiar as actividades de comunicação/sensibilização desenvolvidas pelos operadores de gestão e pelas entidades gestoras de fluxos específicos
% de financiamento afecta a campanhas de comunicação e sensibilização
Informativa APA e EG (resíduos
urbanos e equiparados e fluxos específicos)
2. Instituir a atribuição de prémios anuais de desempenho
Nº de prémios de desempenho instituídos
Informativa APA
% de adesão das empresas a candidaturas para atribuição de prémios
de desempenho
% de OGR com relatórios de auditorias sem
desconformidades legais
3. Fomentar o envolvimento dos cidadãos e dos agentes no processo de tomada de decisão
Nº de actividades de envolvimento dos
cidadãos e dos agentes realizadas
Informativa
APA, CCDR, DR das RA, EG (resíduos
urbanos e equiparados)
4. Promover a integração da gestão de resíduos e do uso sustentável dos recursos nos curricula educativos dos ensinos básicos e secundário
Protocolo entre o MAOT e o ME
Formativa MAOT e ME
104
6.7 OP6 - Promover a formação e qualificação dos
agentes
6.7.1 Descrição do objectivo
As políticas comunitárias e nacionais sobre resíduos aplicadas nos últimos anos
traduziram-se numa melhoria em termos ambientais. No entanto, importa reforçar
as medidas desenvolvidas, nomeadamente ao nível da formação e qualificação do
sector, promovendo a “apetência” pelo resíduo enquanto fonte de matérias-primas
secundárias e energia.
A formação e qualificação dos diversos agentes, sejam entidades públicas ou
privadas, passa por promover o salto qualitativo ao nível ambiental, económico e
social.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
6.7.2 OP6.A1 - Desenvolver um programa de formação no sentido do
incremento das competências e da qualidade do serviço no sector de
actividade dos resíduos
Esta acção visa a formação de dirigentes, quadros técnicos e outros colaboradores,
sendo que este é um aspecto chave para que alguns dos riscos e impactes
ambientais e sobre a saúde humana resultantes da gestão de resíduos possam ser
minimizados com o aumento das competências dos recursos humanos que intervêm
nessa gestão. Tal pode envolver acções de formação e qualificação profissional para
os recursos humanos dos OGR, dando-se prioridade a resíduos chave, como por
exemplo os resíduos de construção e demolição, a qualificação dos transportadores
de resíduos perigosos e não perigosos e do mercado de componentes usados e
reutilização de equipamentos e o estabelecimento de níveis de qualificação dos
responsáveis técnicos dos OGR. Por forma a dinamizar o mercado e evitar a
sobrecarga dos recursos humanos da administração central e regional, as acções de
formação e a qualificação dos recursos poderão ser ministradas por peritos
qualificados para esse efeito, no quadro dos requisitos estabelecidos pelas
entidades públicas.
105
6.7.3 OP6.A2 - Promover a implementação de sistemas de gestão
ambiental, de qualidade e de higiene e segurança no trabalho
A promoção da implementação de sistemas de gestão ambiental, de qualidade e de
higiene e segurança no trabalho é outro aspecto importante, dadas as
especificidades do sector. Tal pode ser realizado, por exemplo, através do incentivo
à certificação dos operadores de gestão de resíduos urbanos e equiparados e não
urbanos, do reforço da certificação das entidades gestoras de fluxos específicos de
resíduos disseminando-se os efeitos ao longo da cadeia de valor e da certificação
de entidades públicas da administração central e regional relacionadas com
resíduos, facultando orientações e liderando pelo exemplo.
6.7.4 OP6.A3 - Disseminar informação sobre boas práticas em sectores-
chave produtores de resíduos
Esta acção encontra-se relacionada com a elaboração de guias técnicos para
orientar as entidades produtoras de resíduos na gestão dos mesmos. Dado o vasto
acervo, em termos de legislação, regulamentos e normas existentes a nível de
gestão de resíduos importa simplificar e clarificar os variados aspectos associados a
esta actividade, disseminando essa informação de forma gratuita sobretudo com
base em tecnologias de informação existentes, nomeadamente os sites da APA, das
entidades gestoras de sistemas integrados e das associações empresariais
relevantes.
6.7.5 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.8 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
106
Tabela 6.8 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP6 – “Promover a formação e qualificação dos agentes”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Desenvolver um programa de formação no sentido do
incremento das competências e da qualidade do serviço no
sector de actividade dos resíduos
Elaboração do programa de
formação e respectiva
implementação progressiva
identificando sectores
prioritários de actuação
Formativa APA
2. Promover a implementação de sistemas de gestão ambiental,
de qualidade e de higiene e segurança no trabalho
Sistemas de gestão
ambiental, de qualidade e de
higiene e segurança no
trabalho implementados em
OGR e EG
Gestão
OGR, EG (resíduos
urbanos e equiparados e
fluxos específicos)
3. Disseminar informação sobre boas práticas em sectores-chave
produtores de resíduos
Guias de boas práticas
elaborados em áreas
prioritárias de actuação
Informativa APA, Associações
empresariais
107
6.8 OP7 - Fomentar o conhecimento do sector numa
lógica de ciclo de vida
6.8.1 Descrição do objectivo
De acordo com a nova Directiva-quadro a seguinte hierarquia deve ser aplicada
prioritariamente na definição de políticas para a gestão de resíduos: prevenção e
redução; preparação para reutilização; reciclagem; outras formas de valorização,
incluindo a valorização energética e eliminação. Na aplicação da hierarquia de
gestão de resíduos devem, no entanto, prevalecer as opções que conduzem a um
menor impacte ambiental global, sendo que isto pode significar para casos
específicos uma alteração da hierarquia referida, desde que justificada numa
perspectiva de ciclo de vida.
A gestão de resíduos tem de ser considerada numa lógica de ciclo de vida, em que
a valorização dos produtos em fim de vida signifique uma efectiva redução do
impacte ambiental e na saúde humana ao longo do ciclo de vida27. Por exemplo,
materiais mais leves não são necessariamente mais “amigos” do ambiente do que
materiais mais pesados, produtos mais leves podem ter períodos de vida mais
curtos, alargar o tempo de vida útil de um material ou produto pode conduzir a
atrasos na modernização dos equipamentos e a aumentos do consumo de energia e
o aumento da eficiência da utilização dos materiais através da reutilização ou
reciclagem pode ter efeitos secundários indesejáveis resultantes da utilização extra
de transporte, de energia e levar ao aumento de emissões para a natureza.
Para além da visão centrada nos processos (ex. tecnologias de valorização), é
necessário ter uma visão sistémica, para evitar a transferência de impactes de uma
fase do ciclo de vida para outra. Este aspecto é importante, uma vez que os
impactes ambientais podem ser transferidos de um meio para o outro, ou de uma
parte do sistema industrial para outra (ex. passar da produção de emissões gasosas
para a deposição de lamas no solo).
27 Como referido na Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem de Resíduos, os principais impactes ambientais de muitos recursos estão frequentemente ligados à fase de utilização e não ao fim de vida.
108
Assim, os benefícios ambientais e económicos resultantes do desenvolvimento de
iniciativas no âmbito do apontado anteriormente têm, em cada caso, quer a nível
do reaproveitamento dos resíduos, quer a nível das medidas de prevenção da
produção de resíduos, que ser comprovados, nomeadamente através de
metodologias como a Análise de Ciclo de Vida e/ou a Análise de Custo/Benefício, de
forma a verificar se se traduzem, com racionalidade económica, numa efectiva
diminuição de impacte ambiental no ciclo de vida dos materiais e produtos, no
contexto específico em que se inserem. A Portaria n.º 1127/2009 de 1 de Outubro
que regula a aplicação do produto da taxa de gestão de resíduos prevê o apoio ao
desenvolvimento de estudos e projectos que visem aumentar o conhecimento do
sector contribuindo para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de
gestão de resíduos.
O alargamento do âmbito da política de resíduos para um contexto de uso eficiente
de recursos, não implica necessariamente descurar preocupações antigas.
Subsistem preocupações com os impactes no ambiente e na saúde humana
relacionados com os processos e tecnologias de gestão de resíduos, quer estas
sejam de eliminação ou de valorização28.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
28 Por exemplo, patentes, a nível europeu, na aplicação das Directivas Aterros e Incineração (Directiva n.º 1999/31/CE e Directiva n.º 2000/76/CE) e no alargamento a vários produtos do conceito da responsabilidade alargada do produtor, cuja preocupação prioritária consiste na redução do impacte ambiental associado ao fim de vida desses produtos.
109
6.8.2 OP7.A1 - Promover a integração de sistemas de informação que
garantam maior fiabilidade da informação e suporte aos processos
de decisão e avaliação de tendências
A promoção da integração de sistemas de informação que garantam maior
fiabilidade da informação e suporte aos processos de decisão e avaliação de
tendências é um aspecto chave para aumentar o conhecimento do sector,
constituindo o Sistema Integrado de Registo de Resíduos da Agência Portuguesa do
Ambiente (SIRAPA) a ferramenta pivô por excelência para o efeito. Neste sentido, o
SIRAPA deverá ser consolidado e desenvolvido, integrando novas valências, como
por exemplo a georreferenciação da produção/destino dos resíduos, relatórios de
monitorização dos aterros, Movimento Transfronteiriço de Resíduos, Lista de
operadores de Resíduos e Caracterização das Infra-estruturas. Por outro lado, o
SIRAPA deve-se constituir cada vez mais como uma ferramenta direccionada para o
público em termos de relatórios, fornecendo estatísticas relevantes e actuando
como base de dados e de estudos orientados para o ciclo de vida dos produtos.
6.8.3 OP7.A2 - Desenvolver e actualizar numa base regular um sistema de
indicadores sobre resíduos e fluxos de materiais e sua
disponibilização pública
O desenvolvimento e actualização numa base regular de um sistema de indicadores
sobre resíduos e fluxos de materiais e sua disponibilização pública é igualmente
uma acção a desenvolver, de modo a permitir seguir a evolução dos principais
indicadores relacionados com o sector, inclusive os indicadores associados às metas
do presente Plano e de outros Planos específicos, e a comparação entre sistemas,
por exemplo dos sistemas integrados de gestão de fluxos específicos e de resíduos
urbanos e equiparados.
110
6.8.4 OP7.A3 - Incentivar e apoiar a investigação e desenvolvimento no
sector
Por forma a aumentar o conhecimento do sector é necessário igualmente incentivar
e apoiar a I&D por este desenvolvida. Desta forma, utilizando os recursos obtidos
pela TGR, poder-se-á apoiar as actividades de investigação e desenvolvimento dos
sujeitos passivos da TGR, como por exemplo, o desenvolvimento de projectos
científicos relacionados com o aumento do conhecimento ao nível do ecodesign de
produtos e sua implementação prática, utilização sustentável de produtos e
inovação tecnológica das infra-estruturas de valorização de resíduos, o
desenvolvimento de projectos-piloto centrados por exemplo no desvio de fracções
perigosas e na recolha selectiva, a realização de workshops periódicos para
apresentação dos projectos de I&D desenvolvidos pelas entidades gestoras de
fluxos específicos de resíduos e a elaboração de estudos de avaliação de ciclo de
vida dos sistemas de gestão de resíduos urbanos e equiparados e de fluxos
específicos de resíduos. Um aspecto que deve ser explorado é a procura de
sinergias entre várias entidades que lidam com resíduos com características
semelhantes ou complementares, como sejam os REEE, as pilhas e acumuladores,
os VFV, os óleos usados e os pneus usados. Por outro lado e no âmbito das
entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, encontram-se definidos
requisitos mínimos de investimento em I&D nas respectivas licenças, havendo para
esse efeito lugar à fixação de montantes mínimos anuais a serem dispendidos no
apoio a projectos que concorram no sentido da melhoria da gestão dos fluxos
específicos. Também a Administração deverá contribuir directamente promovendo
parcerias e projectos de apoio perspectivando o desenvolvimento e inovação.
111
6.8.5 OP7.A4 - Promover e disseminar estudos de caracterização do sector
Para além de incentivar a I&D pelas entidades do sector, a própria administração
central e regional tem o dever de promover ela própria estudos de caracterização
do sector para apoio ao seu processo de tomada de decisão e de elaboração de
normas técnicas. Como exemplo de medidas que podem ser adoptadas contam-se
os estudos de avaliação do potencial de produção de resíduos chave e suas
possibilidades de valorização, de que os RCD são um exemplo, a obrigatoriedade da
avaliação ambiental de sistemas, tecnologias e processos com vista à definição de
metas de recolha e valorização específicas e a avaliação custo/beneficio das
estratégias seguidas pelo estado e EG de resíduos urbanos e equiparados e fluxos
específicos de resíduos, a definição e implementação de normas técnicas e
Melhores Técnicas Disponíveis (MTD) para gestão de resíduos no sector e a análise
da viabilidade de apostar numa política de gestão de resíduos mais centrada na
fileira (materiais) ao invés de no produto, como actualmente.
6.8.6 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.9 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
112
Tabela 6.9 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP7 – “Fomentar o conhecimento do sector numa lógica de ciclo de vida”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Promover a integração de sistemas de informação que
garantam maior fiabilidade da informação e suporte aos
processos de decisão e avaliação de tendências
Desenvolvimento do SIRAPA
Informativa APA
2. Desenvolver e actualizar numa base regular um sistema de
indicadores sobre resíduos e fluxos de materiais e sua
disponibilização pública
Relatório disponibilizado
numa base regular
Informativa APA
3. Incentivar e apoiar as actividades de investigação e
desenvolvimento dos sujeitos passivos da TGR
Nº de iniciativas de I&D
apoiados
Económica-
financeira
APA, EG (RU e fluxos
específicos), OGR
4. Promover e disseminar estudos de caracterização do sector Estudos de caracterização do
sector elaborados
Informativa APA
113
6.9 OP8 - Adequar e agilizar os processos
administrativos
A optimização do quadro legal e institucional, prosseguindo o trabalho que tem
vindo a ser desenvolvido, é um factor decisivo para a gestão integrada de resíduos,
importando melhorar a sua eficácia e permitir modelos administrativos céleres
associados a sistemas de regulação fortes. Isto passa, designadamente, por
simplificar e modernizar a legislação em vigor através da redução da carga
administrativa existente, pela resolução de sobreposições entre diferentes
documentos legislativos e através da clarificação de conceitos e definições (ex.
definição de critérios relativos à perda do estatuto de resíduo).
A gestão da informação sobre resíduos, fiável e com qualidade, apesar de poder
acarretar uma elevada quantidade de informação a tratar, pode diminuir
consideravelmente o esforço administrativo requerido aos agentes envolvidos.
Nesta medida, é determinante a prossecução da aposta no desenvolvimento de
meios informáticos de relação entre os agentes associados à gestão de resíduos e o
Estado (como seja o Sistema Integrado de Registo da Agência Portuguesa do
Ambiente, SIRAPA). Dada a relativa juventude deste tipo de instrumentos,
naturalmente surgirão algumas necessidades de alteração dos procedimentos de
modo a diminuir o esforço administrativo e tornar o seu acesso e utilização mais
fácil e eficaz (evitando a replicação da informação requerida, estabelecendo um
equilíbrio entre as necessidades de informação e a quantidade de dados requerida,
entre outros aspectos).
Apesar do esforço desenvolvido nesse sentido, a regulação e fiscalização do
mercado de gestão de resíduos são ainda insuficientes. Na generalidade dos fluxos
de resíduos funciona a lei do mercado, não existindo um regulador próprio, estando
no entanto os operadores enquadrados por normas e procedimentos específicos
relacionados sobretudo pela necessidade de licenciamento (quer de operadores de
gestão de resíduos não urbanos, quer de entidades de gestão de fluxos específicos
de resíduos) e normas de qualidade ambiental (ex. limites de emissões pela co-
incineração de resíduos). No caso dos resíduos urbanos e equiparados, a regulação
é realizada pela ERSAR, cujo papel e competências importa potenciar para melhorar
o desempenho ambiental e económico das entidades gestoras de resíduos urbanos
e equiparados.
114
Por outro lado, o papel de fiscalização por parte do Estado Português é fundamental
para assegurar que as operações de gestão de resíduos são realizadas de acordo
com o enquadramento existente e de uma forma ambientalmente adequada. Por
exemplo, em alguns fluxos de resíduos, o mercado informal justifica a dificuldade
de obtenção de resíduos por algumas unidades legais e que a sua gestão seja
realizada em condições ambientais não adequadas, sendo que neste aspecto é
necessário melhorar a fiscalização e penalizar os infractores.
Neste contexto, torna-se imprescindível que os organismos da Administração com
atribuições e competências na área da gestão de resíduos, como a Inspecção-Geral
do Ambiente e Ordenamento do Território (IGAOT), o Serviço de Protecção da
Natureza e do Ambiente da Guarda Nacional Republicana (SEPNA) como entidades
de fiscalização, a Agência Portuguesa do Ambiente (APA), as Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), como entidades competentes de
licenciamento, acompanhamento e de monitorização e as Direcções Regionais das
Regiões Autónomas, detenham meios e disponham de recursos suficientes para
desempenhar as suas funções.
Com vista a aumentar a responsabilidade e a pro-actividade dos agentes
pertinentes em matéria de gestão de resíduos, devem-se estabelecer novas
práticas que conduzam a que estes sejam responsabilizados de forma efectiva pela
veracidade das suas alegações e pelo cumprimento da lei. Neste contexto, a acção
das entidades com responsabilidades de supervisão do sector é aliviada da
avaliação detalhada de todos os aspectos de alegação dos agentes, sendo que as
penalizações por incumprimento deverão ser desincentivadoras da infracção.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
115
6.9.1 OP8.A1 - Optimizar o quadro legal e institucional
Esta acção passa por adequar os planos específicos para a gestão de resíduos e por
simplificar e modernizar a legislação em vigor. Como exemplos de medidas a
desenvolver salientam-se a revisão do PESGRI e a futura preparação do PERAGRI,
a definição de uma estratégia para o composto, a elaboração de um programa para
o uso sustentável dos materiais, a elaboração de legislação nacional e de normas
técnicas relativas à descontaminação de solos, a revisão do regime jurídico de
gestão de resíduos e a adequação dos diplomas relacionados com fluxos específicos
de resíduos, como sejam o das embalagens e resíduos de embalagens, a
actualização das normas relativas ao transporte de resíduos, a análise da
viabilidade da proibição da deposição em aterro de resíduos passíveis de serem
valorizados em condições técnicas e económicas adequadas, a definição de critérios
para a diferenciação subproduto/ resíduo e para a atribuição do "fim do estatuto de
resíduo".
6.9.2 OP8.A2 - Desmaterializar actos referentes à monitorização,
avaliação e fiscalização das actividades de gestão de resíduos
A desmaterialização de actos referentes à monitorização, avaliação e fiscalização
das actividades de gestão de resíduos visa simplificar e desburocratizar a interacção
entre as entidades do sector e a administração central e regional, podendo-se
aplicar por exemplo ao nível do licenciamento, fiscalização e auditorias, transporte
de resíduos, elaboração de pareceres, entre outros.
6.9.3 OP8.A3 - Reforçar as actividades de âmbito inspectivo e fiscalizador
As actividades de âmbito inspectivo e fiscalizador são fundamentais para que os
agentes de mercado cumpram a legislação e as normas técnicas em vigor, cujo
objectivo principal é a protecção do ambiente e da saúde humana. Nesse sentido
estas actividades devem ser reforçadas, potenciando-se igualmente sinergias entre
os órgãos de fiscalização e de inspecção, outros organismos do estado e as
entidades gestoras de sistemas de gestão de resíduos.
116
6.9.4 OP8.A4 - Reforçar as auditorias técnico-financeiras a OGR e sistemas
de gestão de resíduos
Esta acção visa contribuir para o desempenho destas entidades29, disponibilizando
os resultados das auditorias realizadas ao público, desde que não contenham
informação sensível do ponto de vista administrativo, económico e comercial.
Nomeadamente ao nível dos SMAUT, realça-se a importância da determinação dos
custeios respectivos associados a cada actividade, bem como a indicação de
medidas para a redução desses custos. Tal poderá passar, por exemplo, pelo
reforço dos meios envolvidos nas actividades de auditoria, seja através dos meios
próprios da administração, seja através do recurso a peritos qualificados para o
efeito e pela atribuição de mais competências e flexibilidade de gestão às entidades
gestoras de resíduos ao mesmo tempo que se reforçam os mecanismos de
regulação e de penalização dessas entidades.
6.9.5 OP8.A5 - Criação de uma carteira de peritos qualificados para a
certificação de processos ao nível da gestão de resíduos
A criação de uma carteira de peritos qualificados para a certificação de processos
ao nível da gestão de resíduos tem como objectivo o desburocratizar de processos
da administração central e regional, sem prejuízo das suas competências, o que
pode passar, por exemplo, pelo desenvolvimento de um sistema análogo ao do
Sistema Nacional de Certificação Energética e da Qualidade do Ar Interior nos
Edifícios.
6.9.6 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.10 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
29Desempenho ambiental no caso dos OGR e desempenho ambiental e económico no caso dos sistemas de gestão de resíduos urbanos e de fluxos específicos de resíduos.
117
Tabela 6.10 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP8 – “Adequar e agilizar os processos administrativos”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Optimizar o quadro legal e institucional Diplomas e estratégias revistos ou
elaborados
Legislativo/
Planeamento APA
2. Desmaterializar actos referentes à monitorização,
avaliação e fiscalização das actividades de gestão de
resíduos
% de desmaterialização dos actos
relacionados com a gestão de resíduos face
ao universo passível de desmaterialização
Gestão APA, CCDR, DR das RA,
IGAOT, ASAE, ERSAR
3. Reforçar as actividades de âmbito inspectivo e
fiscalizador
% de inspecções e fiscalizações realizadas
face ao universo de fiscalização
Controlo IGAOT, SEPNA, ASAE
4. Reforçar as auditorias técnico-financeiras a OGR e
sistemas de gestão de resíduos
% de auditorias realizadas face ao universo
de operadores
Controlo ERSAR, APA
5. Criação de uma carteira de peritos qualificados para a
certificação de processos a nível da gestão de
resíduos
Carteira de peritos estabelecida
Controlo APA
118
6.10 OP9 - Adequar e potenciar o uso de instrumentos
económicos e financeiros
6.10.1 Descrição do objectivo
Nos últimos anos assistiu-se a um incremento dos instrumentos económico-
financeiros, de que são exemplo os ecovalores introduzidos no contexto da
aplicação da responsabilidade alargada do produtor e, com a publicação do
Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, a taxa de gestão de resíduos,
consolidando a observância do princípio do poluidor-pagador.
Efectivamente, o Decreto-Lei n.º 178/2006, veio estabelecer, no seu artigo 58º, o
regime económico e financeiro da gestão dos resíduos, introduzindo a taxa de
gestão de resíduos, que incide sobre as entidades gestoras de sistemas de gestão
de fluxos específicos de resíduos, individuais ou colectivos, de centros integrados
de recuperação, valorização e eliminação de resíduos perigosos (CIRVER), de
instalações de incineração e co-incineração de resíduos e de aterros.
A introdução deste regime económico-financeiro que contempla ainda outras
vertentes, tem como princípios fundamentais, compensar os custos administrativos
de acompanhamento das actividades referenciadas e estimular o cumprimento dos
objectivos nacionais em matéria de política de resíduos. A pretensão da sua
aplicação relaciona-se com o facto de uma gestão eficiente dos resíduos, ter de
passar pela consciencialização por parte dos utilizadores e ou produtores, dos
custos ambientais que lhes estão associados, o que contribuirá para a concretização
de objectivos a nível nacional e comunitário, em matéria de gestão de resíduos,
através da aplicação da hierarquia de resíduos.
Assim, deve constituir-se como objectivo principal, adequar e potenciar o uso de
instrumentos económicos e financeiros a nível da gestão de resíduos, centrados no
favorecimento da incorporação de materiais secundários em novos produtos ou na
utilização de combustíveis alternativos, através, por exemplo, do incremento
progressivo das taxas relacionadas com a eliminação de resíduos com alto potencial
técnico de valorização, na diferenciação de ecovalores consoante o comportamento
ambiental dos produtos, numa lógica de ciclo de vida, e na promoção de linhas de
crédito bonificadas para projectos e actividades inovadoras de prevenção e
valorização de resíduos.
É de realçar igualmente a importância da promoção do mercado organizado de
resíduos, cujo objectivo se centra na troca comercial de resíduos permitindo a sua
reintrodução no circuito económico.
119
No entanto, considera-se que a política nacional de gestão de resíduos, assim como
a de outros países da União Europeia, é realizada ainda em grande medida à custa
de mecanismos de comando e controlo (ex. legislação, proibições, obrigações).
Estando o mercado altamente regulamentado, é importante reforçar e consolidar
outro tipo de mecanismos, sendo a este nível os instrumentos económicos e
financeiros fundamentais para estimular a economia de mercado e promover a
apetência pelo resíduo enquanto fonte de matérias-primas secundárias e de
energia.
Neste contexto, as acções propostas no presente Plano para o cumprimento destes
objectivos são:
6.10.2 OP9.A1 - Promover o Mercado Organizado de Resíduos (MOR)
O Mercado Organizado de Resíduos (MOR) constitui um instrumento importante
para fomentar a troca e a valorização de resíduos e promover simbioses industriais
e o aumento da produtividade dos recursos materiais. Nesse sentido, é necessário
promover a sua implementação, simplificando a troca directa de resíduos entre
indústrias, desde que garantida a protecção do ambiente e da saúde pública.
6.10.3 OP9.A2 - Potenciar a eficácia da TGR
Como se tem revelado em outros países, a taxa de gestão de resíduos é um
instrumento que pode resultar em grandes ganhos ao nível, por exemplo, do desvio
de fracções para aterro. No entanto, o seu efeito depende fortemente das condições
de mercado, pelo que para ser um instrumento efectivo necessita de ser avaliada
periodicamente por forma a se adequar à dinâmica própria do mercado e ainda aos
objectivos e metas estabelecidas, pelo que a sua revisão deve incluir a análise da
necessidade de alargamento do seu âmbito e de que forma as receitas obtidas por
essa via podem ser aplicadas novamente no sector.
120
6.10.4 OP9.A3 - Diferenciar as prestações financeiras relativas a Entidades
Gestoras de fluxos de resíduos em função da reciclabilidade,
perigosidade e impactes no ciclo de vida inerentes aos produtos
colocados no mercado
Entre os objectivos da aplicação do conceito da responsabilidade alargada do
produtor, formalizada em Portugal sobretudo através da criação dos sistemas
integrados de gestão de resíduos e constituição de entidades que os gerem, é o
desvio de resíduos das operações de eliminação para as operações de valorização e
a promoção do ecodesign, reduzindo a perigosidade dos produtos e dos inerentes
impactes ambientais. Neste contexto, a diferenciação ao nível das prestações
financeiras a aplicar aos produtos colocados no mercado pese embora já estar
actualmente referenciada ao nível de algumas licenças de entidades gestoras,
poderá contudo fazer-se um reforço ao nível da sua implementação,
nomeadamente, com inclusão do potencial de reciclabilidade desse produto.
Dado que grande parte dos sistemas nacionais caminha para a maturidade, estando
já consolidadas grande parte das condições de base que permitem o alcançar das
metas de recolha e valorização, como sejam as redes de recolha, transporte e
valorização e os processos de gestão, importa fomentar a actuação das entidades
gestoras a outros níveis. Nesse sentido, considera-se que a diferenciação das
prestações financeiras dos produtores sujeitos à responsabilidade alargada do
produtor poderá constituir um instrumento útil para o incentivo do ecodesign de
produtos.
6.10.5 OP9.A4 - Articular as várias linhas de financiamento no sentido de
optimizar as verbas disponíveis no sector de gestão de resíduos
Com esta acção pretende-se articular as várias linhas de financiamento que existem
ou serão desenvolvidas no futuro, para que possam ser aproveitadas de forma
articulada, por exemplo, para várias fases de um mesmo projecto. Como fontes de
financiamento referem-se o POR/QREN, POVT/QREN, a TGR e o LIFE+ Informação e
Comunicação.
121
6.10.6 OP9.A5 - Avaliar e promover incentivos à recolha selectiva e
reutilização de produtos
Para além da TGR, que visa desincentivar práticas consideradas menos adequadas,
deve-se igualmente actuar pela positiva, incentivando-se a recolha selectiva com
vista à valorização dos resíduos e a reutilização de produtos. Tal pode ser realizado
por exemplo, através de descontos por devoluções de produtos em fim de vida que
podem ser reutilizados ou valorizados, ou pela redução das tarifas pagas pelos
consumidores que efectuam a recolha selectiva dos resíduos urbanos e equiparados
(através de sistema PAYT).
6.10.7 Tendências de evolução a alcançar
Tendo em consideração o referido anteriormente, na Tabela 6.11 apresentam-se as
tendências de evolução definidas para cada acção, identificando-se igualmente a
sua tipologia e os responsáveis pela sua concretização.
122
Tabela 6.11 - Tendências de evolução definidas para as acções do OP9 – “Adequar e potenciar o uso de instrumentos económicos e
financeiros”
Acções Indicador de realização
Tendência de evolução
Tipologia de acção
Responsável(eis)
1. Promover o Mercado Organizado de Resíduos (MOR) % de quota de mercado do
MOR
Económico-
financeiro
APA, Entidades gestoras
no âmbito do MOR
2. Potenciar a eficácia da TGR Reavaliação periódica da TGR
aplicada
Económico-
financeiro APA
3. Diferenciar as prestações financeiras relativas a Entidades
Gestoras de fluxos de resíduos em função da reciclabilidade,
perigosidade e impactes no ciclo de vida inerentes aos
produtos colocados no mercado
% de entidades gestoras com
diferenciação de ecovalores
Económico-
financeiro EG (fluxos específicos)
4. Avaliar e promover incentivos à recolha selectiva e
reutilização de produtos
Regulação e implementação
de incentivos à recolha
selectiva e à reutilização de
produtos
Económico-
financeiro
EG (urbanos e
equiparados), EG (fluxos
específicos), MFAP
123
7. Avaliação e revisão do Plano
7.1 Avaliação do Plano
A avaliação da implementação do PNGR tem como objectivo principal analisar a
necessidade da correcção/reformulação das metas/acções, por forma a que seja
possível alcançar a visão subjacente ao mesmo e cumprir os seus objectivos
estratégicos, ou seja, promover a eficiência da utilização de recursos naturais na
economia e prevenir e reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e
gestão de resíduos.
A avaliação da implementação do Plano deve ser realizada, em 2013 e 2016,
avaliando-se não só os indicadores relativos às metas estratégicas definidas, mas
igualmente os indicadores de realização das acções estabelecidas para cada
objectivo operacional.
7.2 Relatório de avaliação
A avaliação efectuada será formalizada num relatório público, onde se efectua a
análise da implementação do PNGR e que inclui, para além dos indicadores
referidos anteriormente, uma avaliação global da implementação do Plano e do
cumprimento dos seus objectivos e a identificação de eventuais necessidades de
correcção/reformulação da estratégia definida.
A responsabilidade da elaboração do relatório de avaliação é da APA, sendo que o
relatório deve ser discutido e aprovado no âmbito da CAGER, através de um grupo
de trabalho criado especificamente para o efeito.
No final do período de vigência do Plano deverá ser elaborado um relatório de
avaliação final, com um nível de detalhe superior aos relatórios de avaliação
intercalares, por forma a constituir-se como um instrumento que fundamente a
definição da nova estratégica para o sector.
A revisão do Plano (PNGR 2021 – 20XX) deverá ser iniciada com um ano de
antecedência relativamente ao término do actual PNGR, garantindo-se o seu
desenvolvimento conjugado com a Avaliação Final do PNGR 2011-2020, e dela
beneficiando.
124
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Anexos
ANEXO A - DESCRIÇÃO DA METODOLOGIA ADOPTADA PELO INE PARA O TRATAMENTO ESTATÍSTICO DE RESÍDUOS
A produção de resíduos não urbanos em Portugal foi calculada nos anos de 2004 e
2005 com base nos Mapas de Registo de Resíduos (MRRI) em papel e nos anos de
2006, 2007, 2008 e 2009: assumindo a informação de base registada no Mapa
Integrado de Registo de Resíduos (MIRR) preenchido no SIRER (ano 2006) ou no
SIRAPA (anos 2007, 2008 e 2009), os quais foram posteriormente objecto de
tratamento estatístico pelo, INE, utilizando uma metodologia para a construção dos
agregados: definição do universo das unidades legais abrangidas contendo 10 ou
mais trabalhadores de acordo com o Ficheiro de Unidades Estatísticas, sendo o total
extrapolado em função da estratificação de acordo com a actividade económica,
localização geográfica e número de trabalhadores, considerando os dados
registados por aquelas sempre que disponíveis, ou utilizando um coeficiente de
extrapolação para as que não responderam através do preenchimento do
MIRR/MRRI.
ANEXO B - DADOS ADICIONAIS DE PRODUÇÃO E VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS
Resíduos gerados por actividades económicas (NACE 2.0)
X: Valor não disponível
Nota: a produção de resíduos gerados corresponde aos resíduos encaminhados para operadores de
gestão de resíduos
Item Actividade económica
(NACE 2.0)
2004 2005 2006 2007 2008 2009
1 [01+02] Agricultura e Florestas
676.099 710.898 195.053 130.157 153.974 228.178
2 [03] Pesca e Aquicultura 17.946 21.053 14.330 3.406 5.542 4.707
3 [05 a 09] Indústrias Extractivas
4.761.300 4.967.649 3.563.161 3.952.877 1.890.121 5.691.482
4 [10 a 12] Alimentares, Bebidas e Tabaco
1.051.463 1.084.647 1.035.840 1.292.641 821.786 1.101.341
5 [13 a 15] Têxteis e Peles 1.884.591 1.944.302 1.935.687 1.339.544 1.290.732 763.736 6 [16] Madeira e Cortiça 1.457.045 1.837.299 896.147 842.768 669.083 635.940
7 [17 + 18] Pasta, Papel, Cartão e Impressão
1.616.335 1.541.809 1.123.929 824.441 845.036 330.907
8 [19] Petrolíferas 60.749 18.974 25.027 41.323 17.751 13.203
9 [20 a 22] Químicas, Borrachas e Plásticos
284.747 341.024 346.239 392.675 306.095 264.271
10 [23] Minerais não Metálicos
2.550.300 2.461.403 3.438.363 4.383.120 1.354.141 1.014.776
11 [24 + 25] Metalúrgicas de Base e outros Produtos Metálicos
699.872 803.484 1.839.415 860.173 1.696.128 931.555
12 [26 a 30] Equipamento Eléctrico, Electrónico e de transporte
384.600 395.805 937.885 808.286 898.668 520.649
13 [31 a 33] Mobiliário e outras Indústrias
133.557 131.491 203.116 400.266 1.104.018 505.437
14 [35] Energia 814.633 1.021.110 461.951 108.592 255.035 268.277
15 [36 a 39, excepto 38] Distribuição de Água e Saneamento
X X X 604.672 473.168 570.200
16 [38] Gestão de Resíduos 1.451.793 1.048.145 1.154.130 1.021.152 1.352.706 866.023
17 [41 a 43] Construção 2.625.930 5.212.520 3.607.232 5.674.248 8.148.290 3.152.098
18 [45 a 99, except 46.77] Comércio e Serviços
4.202.446 7.381.603 10.351.899 6.215.533 9.781.459 6.445.352
19 [46.77] Comércio por Grosso de Desperdícios e Sucatas
15.683 173.088 25.898 1.344.688 527.991 351.744
Total Geral 24.689.088 31.096.302 31.155.301 30.240.562 31.591.727 23.659.876
Resíduos gerados por categoria de resíduos baseado no Regulamento Estatístico
dos Resíduos (Regulamento CE nº 2150/2002), de acordo com EWCStat 3.0
Categoria de resíduos
(EWCStat 3.0) Perigosidade 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Resíduos de compostos
químicos
NP
P
38.172
218.306
38.772
195.589
73.144
2.511.584
9.173
1.202.672
35.593
1.623.380
896
704.802
Resíduos de reacções
químicas
NP
P
188.457
32.790
143.980
61.091
305.136
180.133
527.263
182.039
373.184
153.274
627.692
94.843
Outros resíduos
químicos
NP
P
1.673.513
321.087
2.281.212
456.419
1.394.781
1.377.579
594.918
365.517
393.695
755.592
294.310
432.533
Resíduos de prestação
de cuidados de saúde e
biológicos
NP
P
16.492
8
48
13.519
42.602
199.025
8.228
108.509
43.022
45.201
11.978
114.451
Resíduos metálicos NP
P
�59.378
100
1.139.923
421
3.235.572
13
3.636.908
540
3.881.268
149
1.984.381
642
Resíduos de vidro NP
P
296.323
5
335.104
151
475.742
311
259.373
133
962.041
16
270.358
49
Resíduos de papel e
cartão
NP
709.462
936.564
2.380.198
2.486.848 2.013.160 1.217.133
Resíduos de borracha NP
94.276
95.594
1.066.006
310.435 1.103.557 153.413
Resíduos de plásticos NP
234.411
322.601
996.092
379.968 586.724 431.380
Resíduos de madeira NP
P
2.660.406
918
2.854.691
40.358
1.167.737
64.428
1.100.503
76.438
1.960.262
79.347
584.107
224.060
Resíduos têxteis NP 963.633 963.608 476.161 761.896 778.806 293.003
Resíduos contendo PCB P 269 135 140 342 11.507 8.114
Equipamento for a de
uso
NP
P
44.132
52.862
135.581
82.369
185.740
246.707
157.194
166.307
127.715
323.024
227.250
477.785
Resíduos de origem
animal e de origem
vegetal
NP
2.939.163 3.281.334 1.183.166 1.245.325 1.207.561 1.116.849
Resíduos mistos comuns NP
P
1.357.374
1.603
1.319.151
934
3.207.398
4.123
2.401.931
1.894
7.427.542
1.570
3.656.562
4.654
Lamas comuns NP 777.543 1.209.410 891.672 1.281.466 775.812 831.634
Resíduos minerais NP
P
9.645.952
1.581.020
13.325.466
1.758.862
8.009.306
1.476.440
12.147.652
825.108
6.470.616
457.126
9.549.696
345.893
Resíduos solidificados,
estabilizados ou
vitrificados
NP
P
140.321
41.112
91.812
11.604
2.032
2.332
753
1.242
981
2
1.297
165
Total de resíduos não
perigosos
NP
22.439.008
28.474.849
25.092.487
27.309.824 28.141.539 21.251.939
Total de resíduos
perigosos P 2.250.080 2.621.452 6.062.815 2.930.741 3.450.188 2.407.937
Total Geral 24.689.088 31.096.302 31.155.302 30.240.565 31.591.727 23.659.876
P: Resíduos perigosos; NP: resíduos não perigosos
Nota: a produção de resíduos gerados corresponde aos resíduos encaminhados para operadores de gestão de resíduos
Materiais geridos e recuperados no âmbito da acção das entidades gestoras de
fluxos específicos (Unidade: Toneladas)
Entidades e materiais/resíduos recuperados 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Total de materiais de fluxos específicos recolhidos /recuperados (t)
76.681 845.712 1.106.801 1.202.615 1.425.884 1.595.731
SPV+VALORFITO+VALORMED (a)
Resíduos de embalagens para reciclagem X 663.002 890.560 967.465 1.088.187 1.253.076
Resíduos de embalagens para valorização energética X 99.276 77.366 45.294 90.439 104.143
AMB3E+ERP Portugal (a)
Resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos recolhidos ⁄⁄ ⁄⁄ 4.216 25.851 41.231 45.179
Reutilização como aparelhos completos
⁄⁄ ⁄⁄ - 29 168 1
Reutilização e reciclagem de materiais e substâncias
⁄⁄ ⁄⁄ 10.612 12.362 35.241 38.106
Valorização total ⁄⁄ ⁄⁄ 10.612 12.557 35.463 38.856
ECOLUB/SOGILUB (a)
Óleos lubrificantes recolhidos ⁄⁄ ⁄⁄ 28.722 32.091 31.695 29.578
Óleos lubrificantes usados para regeneração ⁄⁄ ⁄⁄ 3.396 9.647 10.444 8.603
Óleos lubrificantes usados para reciclagem
⁄⁄ ⁄⁄ 13.120 16.559 17.809 18.475
Óleos lubrificantes usados para valorização energética
⁄⁄ ⁄⁄ 7.145 3.031 - -
ECOPILHAS (a)
Pilhas e acumuladores usados recolhidos X 426 423 478 479 497
Pilhas e acumuladores usados para reciclagem X 426 423 478 479 497
VALORPNEU (b)
Total de pneus usados gerados recolhidos pelo SGPU 76.681 77.829 88.582 92.321 96.210 89.575
Pneus usados para recauchutagem 20.538 19.808 23.304 25.421 22.317 18.907
Pneus usados para reutilização 1.588 1.623 989 400 2.057 751
Pneus usados para reciclagem 33.470 38.641 42.496 46.603 48.332 48.039
Pneus usados para valorização energética 16.554 16.166 21.793 22.897 23.504 21.878
Pneus usados para aterro 4.531 1.591 - - - -
Entidades e materiais/resíduos recuperados
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Total de materiais de fluxos específicos recolhidos /recuperados (t)
76.681 845.712 1.106.801 1.202.615 1.425.884 1.595.731
VALORCAR (c)
Massa total de veículos em fim de vida processados
⁄⁄ 5.180 16.933 39.114 77.642 73.682
Total de materiais enviados para reciclagem
⁄⁄ 4.190 13.935 31.971 62.743 62.698
Materiais desmantelados para reciclagem ⁄⁄ 305 1.523 3.300 5.831 8.689
Metais fragmentados para reciclagem ⁄⁄ 3.885 12.412 28.671 56.912 54.009
Total de materiais enviados para valorização energética ⁄⁄ 168 654 1.569 5.101 2.014
Materiais desmantelados para valorização energética
⁄⁄ 43 30 346 642 807
Outros Fragmentos para valorização energética
⁄⁄ 125 624 1.224 4.459 1.207
(a) Dados disponibilizados pela Agência Portuguesa do Ambiente; (b) Dados disponibilizados pela Agência Portuguesa
do Ambiente e pela própria entidade gestora em portal na internet; (c) Dados disponibilizados pela entidade gestora em
portal na internet
X – Valor não disponível; // - Não aplicável
*Os quantitativos de reciclagem têm em conta também o que é reutilizado, visto que a Directiva nº. 2000/53/CE, de 18
de Setembro estabelece metas conjuntas para a reutilização e reciclagem.
ANEXO C - DADOS RELATIVOS ÀS INFRA-ESTRUTURAS ACTUAIS PARA OPERAÇÕES DE GESTÃO DE RESÍDUOS
Unidades de eliminação de resíduos
Tipologia Capacidade de projecto
(t)
Capacidade disponível total (t)
referente a 2009
Localização da Instalação
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
679.126 67.315 Lugar do Arraial, São Pedro da Torre; 4930-521 Valença
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 1.778.609 636.193
Aterro Sanitário do Vale do Lima e Baixo Cávado, Apartado 11; 4936-908 Vila Nova de Anha
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
1.654.351 161.014 Rua do Aterro, Estrada Naciona 103 Km 51, Ferreiros, Póvoa de Lanhoso, 4711-908 BRAGA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 1.004.000 642.120
Rua de Sto. André - Estrada Municipal 556 - Santa Cristina do Couto, 4780-222 SANTO TIRSO
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
600.000 118.905 Lugar de Crestins - Apartado 3102 Crestins, 4471-907 MAIA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 480.000 414.710
Serra da Boneca Rio Mau, 4575-001 ALPENDURADA E MATOS
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 420.000 218.400
Serra dos Campelos Lustosa, 4620-130 LOUSADA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 2.300.000 31.906
Aterro Sanitário de Vila Nova de Gaia e Santa Maria da Feira - Rua Conde Barão; 4415-103 Sermonde
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
1.082.105 642.120 Lugar da Quinta, 5460-013 BOTICAS
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
Nogueira, 5000-657 VILA REAL
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 447.691 725.412
Lugar de Urjais, Cachão, Apartado 168, 5370-565 MIRANDELA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 1.452.000 934.585
Apartado 27; 4890-176 Celorico de Basto
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
513.481 382.413 Apartado 124 Bigorne, 5100-330 BIGORNE
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
1.385.800 1.246.562 Aterro Sanitário de Leiria, Quinta do Banco, 2416-902 LEIRIA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
2.583.827 473.696 Zona Industrial de Taboeira Cacia, 3800-055, Aveiro
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 1.959.043 520.415
Alto da Serra - Taveiro, 3000-001, Coimbra
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
867.660 127.753 Rua da Soporcel, Carvalhais, Mata da Leirosa, Costa de Lavos Lavos, 3090-458 LAVOS
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
1.981.380 520.648 Vale da Margunda, Borralhal, 3465-013 Barreiro de Besteiros
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 2.107.040 1.596.848
Estrada de Peroviseu - Quinta das Areias - Apartado 1064, 6230-022 ALCARIA FUNDÃO
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 680.476 307.199
Monte de S.Martinho, EN 18-8, Castelo Branco
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 1.960.000 2.522.902 EN 361-1, Vilar; 2550-078 Cadaval
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
604.245 219.703 Estrada Nacional 114 ,Raposa, 2080-701 RAPOSA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
880.000 343.232 Rua Ferro de Engomar, Eco-Parque do Relvão, 2140-671 CARREGUEIRA
Tipologia Capacidade de projecto
(t)
Capacidade disponível total (t)
referente a 2009
Localização da Instalação
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
4.269.491 971.882
Plataforma Ribeirinha da CP – Estação de Mercadorias da Bobadela Apartado 2103, 2696-801 S. João da Talha
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
3.964.321 1.445.280 Aterro Sanitário de Palmela, Estrada Luís de Camões, Apartado 117, 2861-909 Moita
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 4.994.910 1.797.457
Pinhal Alto dos Carrascos Amora, 2840-001 ALDEIA DE PAIO PIRES
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
330.000 17.920 Casal da Coelheira, Concavada, Abrantes
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
749.780 344.152 Estrada das Alcáçovas, EN 380,Km 89,9, 7000-175 ÉVORA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
672.034 87.039 Monte Novo dos Modernos Apartado 20, 7565-000 ERMIDAS-SADO
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 264.320 182.395 Largo do Almeida, 1; 7940-114 Cuba
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 1.196.000 949.074
Herdade das Marrãs, 7480-011 ALCÓRREGO
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 631.216 510.167
Herdade do Montinho, Apartado 6272, Sta. Clara do Louredo, 7801-903 Beja
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana
4.369.621 0 Chão Frio - Porto de Lagos, 8500-010 PORTIMÃO
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Urbana 4.759.600 816.867
Vale Maria Dias Cortelha - Salir, 8100-010 LOULÉ
Origem urbana - Soma capacidades de projecto 53.622.127
Fonte: APA, Dezembro 2009.
Tipologia Capacidade de projecto
(t)
Capacidade disponível total (t)
referente a 2009
Localização da Instalação
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial
1.775.800 179.416 Lugar das Pedras Negras, Apartado 40 - Fradelos V.N.Famalicão, 4760-909 LOURO
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial 694.000 142.949
Rua da Serra de Campelos, Nº 975; 4620-868 Lousada
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial
305.597 124373 Quinta do Banco; Apartado 772; 2416 - 905 Leiria
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial
650.000 276.690 Vedulho de Baixo, E.N. 18, Km 8,3, 6000 Castelo Branco
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial 558.300 162.094
ECOPARQUE DO RELVÃO - Rua Ferro de Engomar - Arripiado, 2140-671 CARREGUEIRA
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial 750.000 78.694
Lugar Porto dos Touros - Ota, 2580-244 Alenquer
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial
1.641.250 841.250 Parque Industrial SAPEC Bay – Mitrena; Apartado 283; 2901-901 Setúbal
Aterro para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial 885.857 148.096
Herdade do Montinho, Santa Clara do Louredo, Apartado 61; 7800-901 Beja
Aterro para Resíduos Industriais de Sectores Específicos: Aterro para RNP da Indústria dos Curtumes
CASAL PENHORES APARTADO, 76 -
LAGAR DO FREIXO, 2384-909 ALCANENA
Tipologia Capacidade de projecto
(t)
Capacidade disponível total (t)
referente a 2009
Localização da Instalação
Aterro para Resíduos Industriais de Sectores Específicos: Aterro para Lamas da Indústria dos Curtumes
Lugar do Freixo, Apartado 76
2384-909 Alcanena
Aterro para Resíduos Industriais de Sectores Específicos: Indústria do calçado
Sendim, apartado 252, Lugar de Francoim 4610-746 Sendim
Aterro para Resíduos Perigosos 278.101 Eco Parque do Relvão, Rua Pinhal do
Duque, 2140-671 Carregueira
Aterro para Resíduos Perigosos 900.000 Eco Parque do Relvão, Rua Cabeço do Seixo, 2140-671 Carregueira
Fonte: APA, Dezembro de 2009.
Resumo das unidades existentes
Instalações existentes a nível Nacional:
No Continente:
• 34 Aterros de Resíduos Sólidos Urbanos
• 7 Aterros para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem Industrial
• 3 Aterros para Resíduos Industriais de Sectores Específicos
Existem ainda as seguintes instalações privadas:
o 8 Aterros para Resíduos não Perigosos de estabelecimentos Industriais
o 2 Aterros para Resíduos Perigosos
o 6 Aterros para Resíduos Inertes destinados à recuperação paisagística de pedreiras
o 2 Aterros de Resíduos Inertes
Nas Regiões Autónomas:
• R.A. Açores: 2 Aterros de Resíduos Inertes
• R.A.Madeira: 2 aterros de resíduos não perigosos (2ª fase B do aterro da Meia Serra e aterro do
CPRS Porto Santo)
2 aterros de inertes
Instalações previstas a curto/médio prazo:
No Continente:
• Estão previstos 2 aterros de RSU para a ERSUC, em Coimbra e Aveiro:
o Aveiro: Centro de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos de Aveiro/Aterro Sanitário
de Confinamento Técnico; Morada: Vale da Fontinha – Quinta do Monte, Eirol;
Capacidade instalada de 2.034.976 t
o Coimbra: Centro de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos de Coimbra/Aterro
Sanitário de Confinamento Técnico; Morada: Rio Frios, Vil de Matos, Coimbra;
Capacidade instalada de 1.219.397 t.
• Está prevista a construção de 2 aterros para Resíduos não Perigosos (RNP) de Origem
Industrial, que já têm Licença Ambiental, com as seguintes características:
o Centro Integrado de tratamento de Resíduos Industriais de Santo André, Localização:
Cerca da Água, Rua dos Cravos, Apartado 64, 7500-999 Vila Nova de Santo André,
Capacidade de Projecto: 163.116 t
o Aterro de Resíduos Não Perigosos da RECIVALONGO, Localização: Avenida 25 de Abril,
n.º 469, Loja 13, Lugar de Vilar, 4440 - Valongo, Capacidade de Projecto: 759.500 t
• Foi objecto de parecer a Proposta de Definição de Âmbito (PDA) do Estudo de Impacte Ambiental (EIA) o Centro Integrado de Valorização e Tratamento de Resíduos Hospitalares e
Industriais (CIVTRHI).
O CIVTRHI prevê, de acordo com o projecto submetido à APA em sede de PDA, as seguintes
unidades:
o Uma unidade de incineração de resíduos hospitalares, industriais e outros,
dimensionada para 11.200 t/ano, com produção de energia eléctrica e tratamento
adequado dos gases de combustão;
o Uma unidade de tratamento de resíduos hospitalares por desinfecção por microondas
com trituração integrada;
o Uma unidade de triagem de resíduos (embalagens de medicamentos e medicamentos
fora de uso, entre outros) - após a pesagem e controlo, as fracções recicláveis serão
triadas, sendo separadas as que se destinam a incineração.
Nas Regiões Autónomas
• R.A. Açores: 3 Aterros de Resíduos Inertes
Instalações de co-incineração em cimenteiras
Operador Instalação Actividade licenciada Licença vigente Capacidade/Quantidade autorizadas a recepcionar
Morada
CIMPOR - Indústria de
Cimentos, S.A.
Centro de Produção de Souselas
Co-incineração de resíduos perigosos
LE n.º 2/2008/DOGR, de 24 de Janeiro de
2008
--> Páginas 3 e 6 foram posteriormente rectificadas
A Licença foi emitida para uma capacidade instalada de 10 t/h, num limite de 45.000 t/ano.
Apartado 11
3021-801 Souselas
Centro de Produção de Alhandra
Co-incineração de resíduos não perigosos
(1) LE n.º 6/2007/DOGR, de 18 de Dezembro de 2007
(1) A Licença foi emitida para uma capacidade instalada de 5 t/h, num limite 30.000 t/ano para valorização energética ao nível do queimador principal do forno 7 e 5 t/h para a valorização energética ao nível do pré-calcinador do forno 7 num limite de 560.000 t/ano.
Praceta António Teófilo Araújo Rato
2610-124 Alhandra
(2) LE n.º 7/2008/DOGR, de 4 de
Março de 2008
(2) A Licença foi emitida para uma capacidade instalada de 5 t/h ao nível do queimador principal do forno 6, num limite 110.000 t/ano.
Centro de Produção de Loulé
Co-incineração de CDR
Alvará de Licença n.º 16/2009, de 27 de
Novembro, emitido pela CCDR Algarve
A instalação encontra-se autorizada a recepcionar 43.800 t/ano de CDR (Código LER 191210).
Cerro da Cabeça Alta Apartado 45
8100-994 Loulé
Operador Instalação Actividade licenciada Licença vigente Capacidade/Quantidade autorizadas
a recepcionar Morada
CMP - Cimentos Maceira e Pataias,
S.A.
Fábrica Maceira-Liz Co-incineração de resíduos não perigosos
LE n.º 12/2009/DOGR, de 2 de Setembro
A Licença foi emitida para uma capacidade instalada de 7,5 t/h no Forno 5 e para uma capacidade de igual valor no Forno 6.
Fábrica Maceira-Liz
2405-019 Maceira Liz
Fábrica Cibra-Pataias
Co-incineração de resíduos não perigosos
LE n.º 3/2007/INR, de 23 de Abril de 2007
A capacidade licenciada para a instalação de co-incineração é de 140.000 t/ano.
Fábrica Cibra-Pataias
2445-011 Pataias
SECIL - Companhia Geral de Cal e Cimento,
S.A.
Fábrica SECIL-Outão Co-incineração de resíduos perigosos e
não perigosos
LE n.º 10/2006/INR, de 27 de Outubro de
2006 (*)
Outão - Apartado 71 Outão
2901-864 Setúbal
(*)
Tipologia de Resíduos Perigosidade Quantidade (t/ano)
Papel/cartão
Não perigoso
30.000
Plástico e borracha 30.000
Têxteis 10.000
Resíduos de tecidos animais (farinhas de carne e osso)
100.000
Resíduos de tecidos animais (gorduras animais) 1.200
Resíduos de tecidos vegetais (biomassa vegetal) 5.500
Outros 100.000
Lamas oleosas
Perigoso
40.000
58.000 Resíduos oleosos 12.000
Resíduos de solventes 6.000
Os quantitativos das tipologias de resíduos perigosos referidos poderão ser ultrapassados individualmente, não podendo, no entanto, o
seu quantitativo global ultrapassar o somatório indicado, ou seja 58.000 t/ano.
ANEXO D - LOCAIS DE ELIMINAÇÃO DE RESÍDUOS HISTORICAMENTE CONTAMINADOS E MEDIDAS PARA A SUA REABILITAÇÃO
As áreas contaminadas, dependendo do tipo de contaminantes, representam um
risco potencial para a saúde pública, para a diversidade ecológica dos ecossistemas
naturais e para a contaminação dos aquíferos, sendo igualmente factor de
desvalorização socio-económica da região onde se inserem. Destas situações
destacam-se, pela sua especificidade, as referentes às minas abandonadas e as
referentes aos solos contaminados, das quais se distinguem em particular as
correspondentes à antiga zona industrial de Estarreja, aos terrenos da antiga
Siderurgia Nacional no Seixal e da antiga zona industrial do Barreiro, ao complexo
de Sines e à área dos Curtumes de Alcanena.
Caracterização dos locais considerados prioritários
• Complexo Químico de Estarreja – As actividades industriais desenvolvidas durante décadas (anos 30 do século XX) nesta área produziram grandes quantidades de resíduos, em especial de pirite e lamas contendo teores elevados de mercúrio.
• Siderurgia Nacional – Laborou entre 1961 e 2001 tendo produzido um volume de 1 400 mil toneladas de resíduos encontrando-se ainda cerca de 21 mil toneladas de resíduos em solos. Os resíduos são constituídos por poeiras e lamas metálicas de ferro, zinco e manganês na sua forma elementar e oxidada, sílica e alumina, carbono orgânico, amianto, borras de nafta, enxofre e óxidos de cálcio. A sua classificação segundo a Lista Europeia de Resíduos (LER) é: inertes, 84%; não perigosos, 11%; perigosos, 5%. Estes resíduos estão depositados em terrenos da SNES e Urbindústria, em armazéns, e na Lagoa da Palmeira (considerados perigosos), numa área total de 696 025 m2.
• Quimiparque (antiga CUF) – Começou a operar em 1908 e resultante das diversas actividades industriais aí processadas, encontram-se no parque industrial do Barreiro da Quimigal, segundo valores do ex-Instituto de Resíduos (INR) de 2003, mais de 52 mil toneladas de resíduos perigosos, nomeadamente lamas provenientes de metalurgias de zinco.
• Área de Sines – O passivo existente nesta área está identificado e eleva-se a cerca de 265 mil toneladas de lamas oleosas resultantes das várias indústrias do pólo industrial de Sines e de outras, depositadas em 12 bacias, das quais oito entraram em funcionamento nos princípios dos anos 80. As lamas oleosas, depositadas entre 1982 e 2002, constituem o volume mais importante de resíduos (mais de 250 mil toneladas).
• Área industrial de Alcanena – Desde os anos 70 assistiu-se, nesta área, à concentração de mais de 100 empresas da indústria dos curtumes. Dispõe de um sistema de tratamento de águas residuais iniciado na década de 80 e é composto pela colecta e tratamento de águas residuais, industriais e urbanas bem como um aterro para raspas azuis e um outro aterro para lamas inertizadas da ETAR.
Como resultado da industrialização ocorrida na área e dos tratamentos incipientes de que eram dotadas essas indústrias gerou-se um passivo ambiental constituído por lamas não inertizadas confinadas numa infra-estrutura (já encerrada) que, não configurando um aterro, não é mais que um depósito de lamas em anaerobiose. Nesse local estão confinados cerca de 50 000 m3 de resíduos perigosos com elevado teor em crómio.
No respeitante às áreas mineiras abandonadas, as situações mais críticas situam-se na região Norte, com particular enfoque para o noroeste, na região Centro, com destaque para os distritos do interior e na região do Alentejo, constituindo grau prioritário a recuperação ambiental das antigas áreas mineiras de urânio degradadas.
No referente à recuperação ambiental de áreas mineiras degradadas, são claros os objectivos referidos no Decreto-Lei n.º 198-A/2001, de 6 de Julho, que estabelece o regime jurídico da concessão do exercício da actividade de recuperação ambiental das áreas mineiras degradadas à EXMIN – Companhia de Indústria e Serviços Mineiros e Ambientais, S.A., cujo capital social é detido na totalidade pela EDM – Empresa de Desenvolvimento Mineiro.
ANEXO E - SÍNTESE DE PLANOS INTERNACIONAIS
Síntese do plano de gestão de resíduos da Holanda, 2002-2012
País Título de documento
Horizonte temporal Visão Objectivos Metas
Holanda “National Waste Management Plan (LAP)”
2002-2012 Limitar a produção de resíduos e limitar a pressão ambiental através da gestão dos resíduos que são todavia produzidos
• Encorajar a prevenção dos resíduos, garantindo que a dissociação relativa entre o PIB e a produção total de resíduos no período entre 1985-2000 seja reforçada.
• Encorajar a valorização dos resíduos, particularmente através da separação na fonte e da triagem após recolha. Pretende-se garantir a reutilização e a reciclagem bem como a utilização como combustível.
• Optimizar o aproveitamento do conteúdo energético dos resíduos não reutilizáveis, visando contribuir para as políticas em torno das alterações climáticas. Pretende-se que uma maior fracção de resíduos seja utilizada em indústrias com grandes necessidades energéticas e que o desempenho energético das incineradoras seja melhorado.
• Limitar a quantidade de resíduos a depor em aterro. A deposição de resíduos combustíveis deve terminar em cinco anos.
• Atingir um papel determinante na Europa, promovendo o funcionamento das forças de mercado e encorajando a inovação e na prevenção e na gestão dos resíduos.
• Limitar o crescimento da produção de resíduos em 16% entre 2000 e 2012 assumindo uma previsão de crescimento económico de 38% (de 57 milhões de toneladas em 2000 para 66 milhões de toneladas em 2012)
• Aumentar o nível de valorização de resíduos de 77% em 2000 para mais de 83% em 2012.
• Limitar a quantidade de resíduos a depor a um máximo de 9,5 milhões de toneladas em 2012. Isto compreende 2 milhões de toneladas depostos em aterro, 5,1 milhões de toneladas de resíduos perigosos incinerados como método de deposição, 0,1 milhões de toneladas de resíduos perigosos em fornos rotativos e incineradores e 2,3 milhões de toneladas de lamas.
A deposição em aterro de resíduos combustíveis deve terminar em cinco anos.
Síntese do plano de gestão de resíduos da Finlândia, 2008-2016
País Título de documento
Horizonte temporal Visão Objectivos Metas
Finlândia “Kohti kierrätysyhteiskuntaa - Valtakunnallinen jätesuunnitelma vuoteen 2016
[Towards a recycling society - National waste plan until 2016]”
2008-2016 Uma sociedade para a reciclagem
• Aumentar a eficiência da produção e consumo de materiais;
• Promover a reciclagem;
• Diminuir os químicos tóxicos nos resíduos;
• Reduzir os efeitos danosos no clima resultantes da gestão de resíduos;
• Reduzir os riscos para a saúde e para o ambiente resultantes da gestão dos resíduos;
• Desenvolver e clarificar a gestão de resíduos;
• Aumentar o know-how associado à gestão de resíduos;
• Gerir de modo seguro a transferência de resíduos.
Metas principais: 1. Estabilizar o volume de produção resíduos
sólidos urbanos ao nível a que estava no início de 2000. Após essa estabilização, o volume de produção deve decrescer a partir de 2016;
2. Atingir um nível de reciclagem de 50% dos RU. Da fracção restante, valorizar energeticamente cerca de 30% e garantir que serão depostos em aterro apenas cerca de 20% ou menos dos RU produzidos;
Metas adicionais:
• Valorizar a totalidade do estrume resultante das actividades agrícolas.
• Garantir o tratamento de cerca de 90% das águas residuais destas áreas em estações de tratamento e 10% em produção de biogás nas instalações agrícolas;
• itorias técnicoos RCD reciclando materiais ou através de valorização energética;
• Substituir 5% dos agregados naturais usados na construção por resíduos industriais e de mineração;
• Valorizar 100% das águas residuais domésticas;
• Promover acordos voluntários sectoriais para a eficiência na utilização dos materiais que estabeleçam metas para a prevenção e reciclagem.
Síntese do plano de gestão de resíduos da Inglaterra, 2007-2020
País Título de documento
Horizonte temporal Visão Objectivos Metas
Inglaterra “Waste Strategy for England 2007”
2007-2020 Responsabilidade do produtor e do consumidor – todos os actores da sociedade têm que partilhar responsabilidades na gestão de resíduos
• Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos (de todos os sectores) e colocar maior ênfase na prevenção e reutilização;
• Atingir e exceder as metas da Directiva Aterros para os resíduos urbanos biodegradáveis em 2010, 2013 e 2020;
• Aumentar a fracção de resíduos não urbanos desviados da deposição em aterro e assegurar uma melhor integração do tratamento de resíduos urbanos e não urbanos;
• Assegurar o investimento em infra-estruturas essenciais para desviar os resíduos da deposição e para a gestão de resíduos perigosos; e,
• Garantir o maior benefício ambiental desse investimento através do aumento da reciclagem e da valorização energética dos resíduos remanescentes através de um mix de tecnologias.
• Redução anual líquida das emissões de gases de efeito de estufa, resultantes da gestão dos resíduos, em pelo menos 9,3 milhões de toneladas de CO2 equivalente, em comparação com o valor de 2006 (equivalente à retirada de circulação de cerca de 3 milhões de automóveis)
• Reduzir a quantidade de resíduos domésticos não reutilizados, reciclados ou compostados de 22,2 milhões de toneladas em 2000 para 15,8 milhões de toneladas (29%) em 2010 e para 12,2 milhões de toneladas em 2020 – redução de 45%. Este decréscimo equivale a uma diminuição de cerca de 50% por habitante (de 450kg/hab em 200 para 225kg/hab em 2020);
• Reciclagem e compostagem de resíduos domésticos – pelo menos 40% em 2010, 45% em 2015 e 50% em 2020; e
• Valorização de resíduos urbanos – 53% em 2010, 67% em 2015 e 75% em 2020;
• Decréscimo da deposição em aterro de resíduos comerciais e industriais em 20% até 2010 por comparação com os valores de 2004;
• Até 2012, diminuir para metade a quantidade de RCD que são depostos em aterro através da redução, reutilização reciclagem.
Síntese do plano de gestão de resíduos da Escócia, 2003-2020
País Título de documento
Horizonte temporal Visão Objectivos Metas
Escócia “National Waste Plan 2003”
2003-2020 Dissociar a utilização dos recursos do crescimento económico
• Minimizar o impacte dos resíduos no ambiente, localmente e globalmente;
• Aumentar a eficiência da utilização dos recursos;
• Compensar as injustiças ambientais sofridas por aqueles que têm que viver com as consequências de uma sociedade de consumo
• Garantir uma abrangência de recolha selectiva para mais de 90% das habitações em 2020;
• Cessar o crescimento da produção de resíduos urbanos em 2010;
• Atingir um nível de reciclagem e de compostagem de 25% em 2006 e 55% em 2020 (35% de reciclagem e 20% de compostagem)
• Valorizar energeticamente 14% dos resíduos urbanos;
• Reduzir a deposição em aterro dos resíduos urbanos de 90% para 30%;
• Apoiar as empresas relativamente a estratégias de minimização de resíduos; e
• Desenvolver mercados de materiais reciclados tornando a reciclagem mais viável e reduzindo os seus custos.