Download - Ouvidoria em Saúde
1
2
Belo Horizonte, Junho de 2012.
Unidade 1: Ouvidoria em Saúde
3
Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que não seja para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra é da Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais/Ouvidoria de Saúde e da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais/Assessoria de Gestão Estratégica e Inovação. O conteúdo desta publicação foi desenvolvido e aperfeiçoado pela equipe do Canal Minas Saúde e especialistas do assunto indicados pela área demandante do curso.
Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais
Ouvidoria de Saúde
Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais
Assessoria de Gestão Estratégica e Inovação
Canal Minas Saúde
Ficha Catalográfica
MINAS GERAIS. Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Saúde
de Minas Gerais. Curso de Extensão em Ouvidoria de Saúde. Unidade 1: Ouvidoria em Saúde. Belo Horizonte, Minas Gerais, 2012.
Créditos
4
Parabéns! Você irá utilizar a partir de agora o seu Material de Fundamentação Teórica. Ele contempla todo o conteúdo do curso de forma ampla para agregar mais conhecimento em sua aprendizagem. Por isso, leia-o com atenção!
Antes de iniciar a leitura, veja quais são os objetivos de aprendizagem previstos para essa unidade.
Entender o que é Ouvidoria de Saúde. Refletir sobre a importância da Ouvidoria de Saúdepara a consolidação do SUS/MG. Esclarecer o que é participação popular e como se dá a democracia participativa. Diferenciar as diversas formas de participação popular, destacando as vantagens da participação por meio da Ouvidoria.
5
Na Suécia, no século XVI, o primeiro ombudsman/
ouvidor surgiu quando foi criado o cargo de
supremo representante do rei, por Carlos XII com
o objetivo de vigiar o cumprimento das leis e
regulamentos pelos servidores públicos e a
necessidade de um acompanhamento externo da
administração pública. Mais tarde, esta função se estendeu à representação do
rei durante suas ausências nas guerras contra a Rússia. No período do rei
Perspectiva Histórica das Ouvidorias
Meu primeiro questionamento sobre a Ouvidoria: qual é a sua trajetória histórica?
Acompanhe comigo essa evolução.
6
Gustavo IV, houve um golpe de Estado e as funções do ombudsman/ouvidor
foram suspensas. Em 1809, promulgou-se uma nova constituição e o
ombudsman/ouvidor reapareceu como símbolo da separação dos poderes do
Estado, assim como personagem encarregado de fazer com que as leis fossem
respeitadas tanto pelas instâncias administrativas como pelos Tribunais de
Justiça (ROBLES E DELGADO, 1981).
No século XIX, foi criado pelos suecos o chamado “justitieombudsman” (mais
tarde ombudsman), ligado ao poder legislativo, ao qual cabia controlar as
ações do poder judiciário e do poder administrativo. Através das ações do
ombudsman, admitiu-se a todos os cidadãos o direito de reclamar contra os
atos de funcionários do rei, inclusive de juízes (ALVES, 2002).
O vocabulário ombudsman é proveniente etimologicamente da língua
inglesa: ombuds possui o significado de protetor, man, de homem.
Significando, portanto, protetor do homem ou aquele que representa. Na
Suécia, o ombudsman tem o mandato de quatro anos e não pode
desempenhar qualquer outro cargo, pois requer independência perante o
governo e a administração. O ombudsman sueco assinala o rito de
passagem para a modernidade. Encarna a ideia básica de proteção da
norma jurídica com o objetivo de promover e proteger com efetividade os
direitos humanos intermediando sobre aqueles que negam, violam ou
desconhecem tais direitos.
7
A instituição sueca tem servido de modelo aos cinco continentes e também
serviu de inspiração ao nível supranacional: Ouvidoria da Comunidade
Europeia (1994) e a Organização das Nações Unidas (ONU). É um órgão sui
generis que possui a competência de receber queixas que envolvem os direitos
humanos, os direitos coletivos e os direitos difusos. Tem a característica de ser
um mediador entre o Estado e o cidadão. Suas decisões devem ter o cunho de
recomendações e não imposições, pois não possuem a função coercitiva.
Também não é função do ombudsman ou ouvidor interferir nos poderes
públicos e, estes por sua vez têm a obrigação de facilitar a investigação,
proporcionando acesso aos documentos e testemunhos quando for requisitado.
Inúmeros países adotaram a instituição do Ombudsman ou Ouvidor. É o caso
da Suécia (1809), Finlândia (1919), Dinamarca (1953), Noruega (1962), Nova
Zelândia (1962), Inglaterra (1967), EUA (1967), Israel (1971), França (1973),
Portugal (1976), Espanha (1978), Canadá (1978), Países Baixos (1981), dentre
outros. Atualmente cerca de 120 países possuem a instituição Ouvidoria. No
entanto, existem variações quanto à abrangência, tempo de mandato e funções
exercidas para cada país. Geralmente, o mandato varia de quatro a cinco anos,
podendo ser vitalício como no caso da Inglaterra, cujo Ouvidor é nomeado pela
Rainha ou indeterminado como em Portugal. Nos Estados Unidos, foi
implantado na década de 1960, (BRASIL, 2004).
Qual é a Cronologia da criação da Ouvidoria/Ombudsman no mundo? Veja abaixo.
8
Antiguidade Na China (202 a. C.), a figura do ouvidor foi lançada durante a dinastia Han no século II a. C. ao século II d. C, cujo período coincide com a introdução do budismo, com a missão de representar o cidadão perante o poder imperial. Na Pérsia – atual Irã –, no reinado de Ciro (558-528 a. C), existiu um funcionário denominado “o olho do Rei” com prerrogativas de controle sobre os demais funcionários.
Grécia Antiga
Na Grécia antiga, existiam as magistraturas que tinham como função o poder de julgar os processos de forma soberana. Posteriormente, passaram a fazer apenas a instrução dos processos. O julgamento dos processos foi repassado para o Conselho de Areópago (magistratura vitalícia), cujo papel era de guardião das leis. “Cabia-lhes zelar para que os magistrados cumprissem as suas funções dentro da legalidade. O cidadão que fosse vítima de uma injustiça poderia fazer uma denúncia junto ao conselho de Areópago” (ARISTÓTELES, 2003).
Roma Existia o Conselho da Tribuni Plebis. Este era em número de dez que eram eleitos pelo Conselho da Plebe, responsáveis pela presidência das assembleias populares. Possuíam a prerrogativa de natureza religiosa, caracterizando a inviolabilidade de suas decisões. Seu instrumento mais poderoso era o poder de veto, isto é, podiam vetar ordens ou decisões dos magistrados patrícios – cônsul ou senador – ou leis que pudessem ser prejudiciais aos interesses dos plebeus.
Idade Média Veneza era uma república aristocrática e próspera. Possuía o Conselho dos Dez, que exercia um ativo controle sobre a burocracia da cidade.
Na Península Ibérica, durante o período da dominação muçulmana, existia um precedente do defensor do povo “Al Sahib-al-Mazalin” e no século XII, havia a Justiça Suprema em Aragon. Este órgão foi instituído como consequência de um amplo processo de resistência da nobreza aragonesa no exercício do poder real.
Séc. XVIII A Turquia contava com uma repartição superior de justiça que exercia uma vigilância sobre os funcionários com a finalidade de assegurar o respeito e a obediência à lei islâmica. Esta instituição inspirou o rei Carlos XII, a criar em seu país o cargo de Supremo Representante do Rei.
O imperador da Rússia, Pedro I, o Grande, no séc. XVIII reformou a administração seguindo os modelos das nações europeias. Em 1772, criou o cargo de Procurador-Geral com
9
as funções de controlar o desempenho dos funcionários. O cargo seria conhecido como “o olho do Rei”.
1713 O rei Carlos XII da Suécia instituiu o Supremo Representante do Povo, responsável pela supervisão do cumprimento das leis e das atividades exercidas pelos funcionários públicos.
No século XIX, foi criado pelos suecos o chamado “justitieombudsman” – mais tarde ombudsman –, ligado ao poder legislativo, ao qual cabia controlar as ações do poder judiciário e do poder administrativo. Através das ações do ombudsman, admitiu-se a todos os cidadãos o direito de reclamar contra os atos de funcionários do rei, inclusive de juízes.
1776 Com o fortalecimento do parlamento (Sueco) e sob a denominação de Chanceler de Justiça é que o instituto pôde ser considerado o precedente do ombudsman.
1809 No ocidente, surgiu o primeiro ombudsman na Suécia, após a derrota na guerra contra a Rússia, em que perdeu a metade do seu território. Eleito pelo Parlamento para atuar como intermediário entre o governo e a população. A nova Constituição foi promulgada em 1809. Ela limitava o poder real e dava ao Parlamento novas competências, fortalecendo os direitos dos cidadãos diante do Poder.
1813 O jornal norte-americano New York World instituiu seu Bureau de Accuracy and fair play, um departamento de aperfeiçoamento e jogo limpo, na tradução literal, destinado a registrar erros da edição dos jornais norte-americanos.
1919 Instituído o 2º ombudsman no mundo, na Finlândia.
1957 Depois dos países escandinavos, o primeiro país a adotar este instituto foi a República Federal da Alemanha.
Década de 60
Devido ao empenho da Divisão de Direitos Humanos das Nações Unidas, este instituto se solidificou, definitivamente, no mundo.
1971 Cerca de 15 países já tinham figuras representativas com funções equivalentes à ideia do Ombudsman.
10
1980 Nessa década, com o fortalecimento da democracia participativa ocorrido na Europa e na América Latina, com resultados da democratização de vários países, foram criadas as condições necessárias para a constituição do instituto do Ombudsman na Europa, abrindo caminho para sua implantação na América Latina. Tobago e Trinidad foram as primeiras iniciativas de implantação na América Latina.
1983 21 Países haviam instalado o Ombudsman. Na Venezuela, acontece o primeiro encontro “Ombudsman para a América Latina”.
1995 No âmbito comunitário, a primeira e mais importante iniciativa foi a criação do Ombudsman europeu, com abrangência sobre todos os países membros da comunidade. O Euro-Ombudsman tem como objeto de atuação receber manifestações de cidadãos, instituições e empresas, domiciliadas na União, que se considerem vítimas de ato de "má administração" por parte das instituições ou dos órgãos comunitários. Exerce as suas funções com total independência e imparcialidade e não solicita nem aceita instruções de nenhum governo ou organismo. Atua como mediador entre os cidadãos e a administração da comunidade europeia. Ao ombudsman é conferido o direito de formular recomendações dirigidas às instituições comunitárias e de submeter questões ao Parlamento Europeu, a fim de que este possa, se necessário, retirar as devidas ilações políticas dos casos de má administração.
2003 Dos 191 países reconhecidos pela ONU, 120 haviam instalado ombudsman nacional, de acordo com a International Ombudsman Institute.
A instituição sueca tem servido de modelo aos cinco continentes e também serviu de inspiração ao nível supranacional: Ouvidoria da Comunidade Europeia (1994) e a Organização das Nações Unidas (ONU). É um órgão sui generis que possui a competência de receber queixas que envolvem os direitos humanos, os direitos coletivos e os direitos difusos. Tem a característica de ser um mediador entre o Estado e o cidadão. Suas decisões devem ter o cunho de recomendações e não imposições, pois não possuem a função coercitiva. Também não é função do ombudsman ou ouvidor interferir nos poderes públicos e, estes por sua vez têm a obrigação de facilitar a investigação, proporcionando acesso aos documentos e testemunhos quando for requisitado.
11
Em 1500, com a descoberta e
colonização do Brasil pelos
portugueses criou-se a função
de “ouvidores” que
representavam o Rei. Esses
funcionários tinham o poder de
exercer a justiça resolvendo as
questões relacionadas ao
cotidiano da Colônia, porém o
poder de decisão era bastante limitado. No decorrer do tempo, os funcionários
de El-Rei, criaram a “Casa de Justiça na Corte” que posteriormente foi
denominada “Casa da Suplicação”, órgão judicial responsável pelo julgamento
das apelações dos cidadãos nas causas criminais que envolvessem sentenças
de morte. Entretanto, Tomé de Souza, em 1549, estruturou de forma real o
Poder Judiciário no Brasil, ao estabelecer o Governo-geral e nomear o primeiro
Ouvidor Geral, Pero Borges. Sua função era interceder junto às Ouvidorias
setoriais, responsáveis pelas Comarcas estabelecidas em cada uma das
Capitanias Hereditárias em relação às discordâncias relatadas pela população,
Evolução da Ouvidoria no Brasil
Até aqui, entendi a evolução histórica da Ouvidoria. E no Brasil, como será que isso ocorreu? Que tal avançarmos no conteúdo?
12
zelando especialmente pelos interesses da coroa e não pelos interesses dos
cidadãos.
As primeiras notícias sobre a instituição do Ombudsman nos países nórdicos
chegaram ao Brasil no início do século XIX. É curioso citar que, um ano após a
independência do Brasil, em 1823, um Deputado do Parlamento Imperial
apresentou um projeto de lei propondo a criação da "figura" do ombudsman
nacional, porém não foi aceita pelo Parlamento naquela ocasião. Somente nos
anos 1960, reiniciaria a discussão sobre a instituição do ombudsman no
governo federal. Como o momento político era propício, vários órgãos
governamentais implantaram a ouvidoria principalmente nas áreas de saúde e
previdência social.
Em 1983, ao surgir os primeiros sinais de abertura democrática, gradualmente
recomeçam os debates para a criação de canais de comunicação entre o
governo e a população. Em 1986, foi criada a primeira Ouvidoria Pública na
cidade de Curitiba, através do Decreto-Lei nº 215/1986. A Ouvidoria Municipal
de Curitiba teve como principal atribuição a defesa dos interesses
legitimamente protegidos dos seus cidadãos.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, cita a possibilidade de se
institucionalizar o Ouvidor no plano infraconstitucional fazendo-o nos seguintes
termos:
“As reclamações relativas à prestação de serviços públicos
serão disciplinadas em lei.” A Emenda Constitucional nº
19/1998 modifica a redação do art. 37 estabelecendo os
seguintes termos. Art. 37 – “A lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente” (i) as reclamações
relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviço de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da
13
qualidade dos serviços; (ii) o acesso dos usuários e registros
administrativos e as informações sobre os atos do governo,
observando o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (iii) a disciplina da
representação contra o exercício negligente ou abusivo do
cargo, emprego ou função na administração pública.
No caso do Brasil, ao contrário das democracias europeias, o ouvidor não está
posicionado no plano constitucional. Em sua grande maioria, é estabelecido por
meio de portarias, decretos e raramente por leis e sua criação é devido a
iniciativas pontuais e fragmentadas em diversas áreas de atuação. Constata-se
a presença de ouvidorias nos três poderes, como no Tribunal de Contas,
Ministérios Públicos estaduais, Poder Legislativo, Câmara dos Deputados,
Senado e Assembleias Legislativas Estaduais.
Na esfera do Poder Executivo, existem links de atendimento nos
sites ou um serviço de “Fale Conosco” disponíveis e presentes em
vários ministérios, secretarias estaduais e agências reguladoras
como a Agência Nacional de Energia Elétrica, e Telecomunicações.
Na saúde, ressaltam-se a Ouvidoria da Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, Agência Nacional de Saúde Suplementar e a
Ouvidoria Geral do SUS – Ouvidor SUS (SOUZA, 2007).
14
Em relação à Saúde Pública, foram criadas novas formas de participação do
cidadão através de escutas do usuário, além das previstas na legislação (Lei nº
8080/90 e Lei nº 8142/1990). A Lei nº 8142/1990 estimulou e ampliou a
participação da sociedade civil através de várias conferências e criação dos
Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde e na 12ª Conferência de Saúde
ocorrida em dezembro de 2003, em Brasília, onde foi aprovada a criação da
Ouvidoria Geral do SUS (BRASIL, 2010).
A origem da criação da Ouvidoria Geral do SUS se deve a uma estratégia de
enfrentamento de pandemia da AIDS, em 1999, que obrigou o Ministério de
Saúde (MS) a criar uma linha de atendimento telefônico (Pergunte AIDS
0800612437) para os cidadãos tirarem dúvidas quanto à AIDS e a outras
doenças sexualmente transmissíveis (DSTs). O grande volume de
atendimentos levou o MS a expandir o serviço e ampliar o elenco de
informações que além da AIDS e as DSTs, foram contempladas as doenças
cardíacas, infecciosas, ações e políticas de saúde, transplante de órgãos e
várias outras. Além disso, o serviço também registrava reclamações,
denúncias, solicitações e sugestões ao Ministério de Saúde. Em consequência
se expandiu o número de linhas telefônicas exclusivas para atendimento à
população como no Instituto Nacional do Câncer, Disque Medicamentos,
Ouvidorias Públicas de Saúde
É possível a participação do cidadão nesse processo? É o que veremos a seguir.
15
Disque Saúde Mulher e outros. Estes serviços se unificaram em uma central de
atendimento única, o teleatendimento, e assim passou a tomar forma a criação
da Ouvidoria Geral do SUS (BRASIL, 2010, pág. 13).
Em 09 de julho de 2003, o Decreto Presidencial nº 4726 regulamentou a
estrutura do Departamento de Ouvidoria Geral do SUS (DOGES), vinculado à
Secretaria de Gestão Participativa do Ministério de
Saúde com o intuito de propor, coordenar e
implantar a Política Nacional de Ouvidorias do
SUS. Atualmente, encontra-se em vigor o Decreto
nº 6860 de 27 de maio de 2009 que reafirma as
competências e atribuições do DOGES (BRASIL,
2005).
A Ouvidoria-Geral do SUS foi criada em 2003, tendo como objetivo
propor, coordenar e implementar a Política Nacional de Ouvidoria
em Saúde no âmbito do SUS, buscando integrar e estimular práticas
que ampliem o acesso dos usuários ao processo de avaliação das
ações e serviços públicos de saúde.
16
A 12ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em dezembro de 2003,
apresentou, entre suas contribuições para a construção da Política Nacional de
Ouvidorias do SUS, as seguintes propostas:
Criar e implementar, nas três esferas de governo, um processo de
escuta contínua e interlocução entre usuários do SUS, por intermédio de
serviços telefônicos gratuitos.
Desenvolver ampla pesquisa para avaliar a satisfação dos usuários e
profissionais do SUS, quanto aos serviços e atendimento no âmbito do
SUS.
Utilizar o instrumento de ouvidoria para fortalecer o controle social e a
gestão participativa.
Você sabia que atualmente, as Ouvidorias do
SUS surgem como um canal direto de
comunicação dos usuários do sistema e da
comunidade, para subsidiar a política de
saúde do país, contribuindo com o controle
social? Vamos abordar esse assunto.
17
Em Minas Gerais, a Ouvidoria Geral do Estado (OGE)
foi criada pela Lei nº 15.298 de 06 de agosto de 2004.
É um órgão autônomo vinculado diretamente ao
Governador do Estado, auxiliar do Poder Executivo na
fiscalização e no aperfeiçoamento de serviços e
atividades públicas. Posteriormente, o Decreto nº 44.156/2005 dispõe sobre a
organização da Ouvidoria Geral do Estado de Minas Gerais (MINAS GERAIS,
2004).
Na seção VIII do supracitado Decreto, o Art. 13 cita que a Ouvidoria de Saúde
do Estado de Minas Gerais tem por finalidade receber, registrar e tramitar
denúncias, reclamações e sugestões relativas ao serviço público de saúde
competindo-lhes:
Receber e apurar reclamação contra o serviço público da área da saúde,
que não esteja sendo prestado satisfatoriamente por órgão ou entidade
pública ou por seus conveniados.
Receber denúncia de ato considerado ilegal, irregular, abusivo,
arbitrário, desonesto, indecoroso ou omissivo praticado por órgão ou
entidade pública da área de saúde ou por seus conveniados.
Acompanhar a tramitação e a análise das demandas recebidas e
transmitir as soluções dadas ao interessado ou a seu representante
legal.
Realizar vistoria em órgão ou entidade pública, ou em seus
conveniados, quando houver indício de ilegalidade, irregularidade ou
arbitrariedade na prestação de serviço de saúde.
Propor medidas para a correção de ilegalidade, irregularidade ou
arbitrariedade comprovada.
Sugerir medidas para o aprimoramento da organização e das atividades
de órgão ou entidade pública da área da saúde, ou de seus
conveniados.
18
Executar as atribuições correlatas determinadas pelo Ouvidor-Geral do
Estado (MINAS GERAIS, 2004).
A Ouvidoria de Saúde do Estado de Minas Gerais tem como principal missão
atuar como uma via de proteção dos interesses da sociedade mineira em
relação à assistência à saúde pública.
Lembre-se! É importante destacar que a instância
da Ouvidoria de Saúde é um dos órgãos
institucionais mais inovadores, permitindo aos
cidadãos se envolverem diretamente nas
questões públicas. Possui um caráter mediador
entre o cidadão e as diversas instituições que
prestam serviços de saúde pública.
E agora, você está curioso para saber sobre a
Ouvidoria? Vamos continuar nossos estudos?
19
As ouvidorias são canais democráticos de comunicação, destinados a receber
manifestações dos cidadãos, incluindo reclamações, denúncias, sugestões,
elogios e solicitação de informações. Por meio da mediação e da busca de
equilíbrio entre os entes envolvidos – cidadão, órgãos e serviços do SUS.
As Ouvidorias fortalecem o SUS e a defesa do direito à saúde da população
por meio do incentivo à participação popular e da inclusão do cidadão no
controle social.
Conceito
É função da Ouvidoria de Saúde efetuar o
encaminhamento, a orientação, o acompanhamento da
demanda e o retorno ao usuário, com o objetivo de propiciar
uma resolução adequada aos problemas apresentados, de
acordo com os princípios e diretrizes do SUS.
As ouvidorias são ferramentas estratégicas de
promoção da cidadania em saúde e produção
de informações que subsidiam as tomadas de
decisão, por isso é importante que você fique
ciente de seu papel e competências.
20
Na área da saúde pública, as ouvidorias representam uma mediação entre o
Sistema Único de Saúde e os usuários, sendo considerada uma ferramenta de
escuta, com o objetivo de promover a participação do usuário e tornar os dados
um instrumento de gestão e assim incluir o cidadão no processo de decisão
das políticas públicas. A Ouvidoria de Saúde tem o papel fundamental de
corrigir o desequilíbrio existente entre o cidadão e o Estado, constituindo-se de
um lado, como valioso sistema intergovernamental de defesa dos direitos e
interesses individuais e coletivos e por outro lado, como um eficiente
instrumento de controle de administração pública (BRASIL, 2005).
O processo de avaliação tem caráter permanente e funciona a partir da
perspectiva do usuário do SUS, contribuindo efetivamente para o
aperfeiçoamento gradual e constante dos serviços públicos de saúde. As
experiências de ouvidorias do SUS implantadas na União, estados e
municípios contribuem para o fortalecimento do Sistema Nacional de
Ouvidorias, com vistas à descentralização do serviço e à identificação das reais
necessidades da população. É imprescindível o compromisso dos gestores na
tarefa de promover e estruturar canais abertos e acessíveis de comunicação
com a população.
A implementação de uma ouvidoria bem estruturada e articulada com as três
esferas de governo em conjunto com a comunidade, que insere o usuário no
processo da administração das ações e serviços de saúde oferecidos pelo
Estado, contribui para o apontamento e a identificação da necessidade de
ajustes, criação e/ou extinção de mecanismos de gestão, programas, serviços
e gerência das estruturas componentes do SUS. Portanto, a partir do momento
em que esse usuário se manifesta no exercício de sua cidadania, torna-se
Papel e competências
21
necessário criar meios acessíveis de interação entre os gestores e a
população.
Para o município, é muito importante que se crie uma ouvidoria de saúde, pois
através da implementação, a Secretaria Municipal de Saúde terá um importante
instrumento de escuta das queixas e sugestões da população local, que
auxiliará o gestor a se apropriar das fragilidades do seu sistema de saúde para
possível correção. Segundo o Ministério de Saúde/Departamento de Ouvidoria
Geral do SUS é importante:
Criar um instrumento normativo de criação/regulamentação da Ouvidoria
na Câmara Municipal.
Fazer previsão da Ouvidoria no organograma da instituição a que
pertence (Inserir a Ouvidoria, por exemplo, no organograma da
Secretaria Municipal de Saúde ou da Prefeitura).
Obter espaço físico próprio para o funcionamento da Ouvidoria (pode ser
uma pequena sala ou uma mesa com computador para que a
Referência Técnica possa escutar o usuário em suas demandas).
Constituir equipe técnica específica para o serviço de Ouvidoria, com
responsável legalmente designado (pode designar um funcionário da
Secretaria Municipal de Saúde ou da Prefeitura).
Ter processos de trabalho estruturados (o trabalho deverá seguir uma
sistematização, como receber e inserir a manifestação do usuário,
analisar, classificar, tramitar até o local que está sendo demandado,
receber a resposta e enviar ao cidadão).
Utilizar o sistema informatizado OuvidorSUS para o tratamento das
demandas de saúde oriundas da população. No caso, o funcionário
designado será devidamente treinado pela Ouvidoria de Saúde de MG
e/ou SES/SRS/GRS).
22
Como é encargo dos administradores públicos a gestão de bens e interesses
da coletividade, decorre daí o natural dever, a eles cometido, de prestar contas
de sua atividade. Se no âmbito privado o administrador já presta contas
normalmente ao titular dos direitos, com muito maior razão há de prestá-las
aquele que tem a gestão dos interesses de toda a coletividade.
A Ouvidoria pode ser caracterizada no plano princípiológico, pela
informalidade, celeridade, oralidade, acessibilidade irrestrita e universal
(incluindo incapazes) e pela gratuidade. Sua legitimação é
preponderantemente política com vinculação ao poder executivo. Além disso, o
ouvidor atua sob os valores extrajurídicos como a moralidade, eticidade,
economicidade, justiça e boa administração. Possui natureza unipessoal, não
contenciosa, com garantias de ampla publicidade de seus atos, através de
formas não convencionais de atuação, tendo como principal instrumento a
recomendação. Também não se deve deixar de mencionar que o objeto do
controle alcança somente a esfera discricionária da Administração.
O Ministério Público tem a sua atuação informada pela formalidade e critérios
jurídicos de acessibilidade, pois possui um caráter preponderantemente técnico
(jurídico), informada por uma racionalidade do tipo formal, sob o princípio da
legalidade. Possui natureza contenciosa, tendo como principal instrumento as
Interface com outros órgãos de controle e poder judiciário
Em relação a outros serviços – como o Ministério Público, a Auditoria, a Vigilância Sanitária, o Tribunal de Contas, a Corregedoria e a Controladoria – a Ouvidoria tem competências bastante distintas, porém potencialmente complementares. O que isso significa?
23
ações judiciais. Por fim, o âmbito de atuação do Ministério Público deve estar
adstrito ao de atuação vinculada, não alcançando o mérito dos atos
administrativos. Trata-se de uma atuação complementar, uma vez que a
Ouvidoria e o Ministério Público, sob a hipótese de tratar de um mesmo objeto,
possuem instrumentos absolutamente distintos.
A propriedade ou veracidade das informações colhidas pela Ouvidoria poderá
ser conferida in loco durante a auditoria operativa, que compreende a atividade
desenvolvida na própria unidade em que as ações e serviços são realizados,
mediante a observação direta de controles internos, fatos, dados, documentos
e situações. Busca identificar distorções, promover correções e buscar o
aperfeiçoamento da qualidade do atendimento em busca da satisfação do
usuário (BRASIL, 2009). A auditoria tem uma atuação direta sobre a realidade,
isto é, quando as informações já adquiriram o status de fato. Seu objeto é a
atividade já concluída, o feito, o executado. Dessa forma, adquire um caráter
de fiscalização.
As ações de controle devem priorizar os
procedimentos técnicos e administrativos
prévios à realização de serviços e à
ordenação dos respectivos pagamentos,
com ênfase na garantia da autorização de
internações e procedimentos ambulatoriais
tendo como critério fundamental a
necessidade dos usuários. Exige-se um rigoroso monitoramento da
regularidade e da fidedignidade dos registros de produção e faturamento de
serviços.
24
As ações de Vigilância Sanitária são caracterizadas por procedimentos de
orientação, cadastramento, inspeção, investigação, notificação, controle e
monitoramento de serviços de saúde, alimentos, produtos farmacêuticos,
condições ambientais e de trabalho, implicando em expressar julgamento de
valor sobre a situação observada, se está dentro dos padrões técnicos
minimamente observados pela legislação sanitária. São ações de Estado e é
reconhecida a necessidade de aplicação da imposição legal de poder de
polícia. Devem orientar, fiscalizar e autuar quando passíveis de punição os
responsáveis por práticas que apresentem riscos à saúde individual e coletiva.
Estas atividades são desenvolvidas por profissionais com capacidade
comprovada e credenciamento legal.
A auditoria do SUS pode ser definida como um conjunto de técnicas que
visam verificar estruturas, processos, resultados e aplicação de recursos
financeiros de forma planejada, independente e documentada, baseada em
evidências objetivas e imparciais, para determinar se as ações, serviços e
sistemas de saúde se encontram adequados quanto à sua eficiência,
eficácia e efetividade, mediante a confrontação entre uma situação
encontrada e critérios técnicos, operacionais e legais estabelecidos. A
auditoria, verifica, constata e valida (BRASIL, 2001).
25
O dinheiro público tem de ser vertido para os fins estabelecidos em lei e por
isso mesmo é que constitui crime contra o erário a malversação dos fundos
públicos. Quando o servidor comete um ilícito administrativo, a ele é atribuída
responsabilidade administrativa. O ilícito pode verificar-se por conduta
comissiva ou omissiva e os fatos que o configuram são os previstos na
legislação estatutária. A responsabilidade administrativa deve ser apurada em
processo administrativo, assegurando-se ao servidor o direito à ampla defesa e
ao contraditório. Constatada a prática do ilícito, a responsabilidade, importa a
aplicação da adequada sanção administrativa. Os estatutos funcionais
apresentam um elenco de deveres e vedações para os servidores, e o ilícito
administrativo vai configurar-se exatamente quando tais deveres e vedações
são inobservados.
A prestação de contas de administradores pode ser realizada internamente,
através dos órgãos escalonados em graus hierárquicos, ou externamente.
Neste caso, o controle de contas é feito pelo PODER LEGISLATIVO, por ser
ele órgão de representação popular. No Legislativo, se situa, organicamente, o
TRIBUNAL DE CONTAS. Portanto, o Tribunal de Contas do Estado é um
órgão de controle externo da gestão de recursos públicos estaduais e
municipais, prestando auxílio ao Poder Legislativo. O controle externo exercido
pelo Tribunal compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial. Abrange os aspectos de legalidade, legitimidade,
economicidade e razoabilidade de atos que gerem receita ou despesa pública.
No art. 71 da Constituição Federal estão enumeradas as várias funções do
Tribunal de Contas voltadas para o controle da atividade financeira dos agentes
da Administração. Registre-se, ainda, que o dever de prestar contas alcançará
as pessoas que recebam subvenção governamental. Compete ao Tribunal de
Contas exercer o controle sobre o poder executivo, ou pessoas que manejam o
capital público (p.ex. ONGs). Isso se justifica na própria necessidade de
26
manutenção do Estado, pois caso os seus agentes confundam a instituição
estatal com o seu patrimônio privado, graves problemas poderão ocorrer na
gestão pública. O Tribunal de Contas tem função pedagógica e tem como
missão prioritária prevenir desvios ou irregularidades muito mais do que punir
responsáveis pela prática de atos ilegais (SILVA, 2004).
No poder público, a controladoria exerce atividades de controle interno,
auditoria pública, prevenção e combate à corrupção. A Controladoria Geral da União, por exemplo, esclarece que coordena também os trabalhos das
ouvidorias em todo o país, para garantir a transparência da gestão e a defesa
do patrimônio público.
Já a Corregedoria é um órgão dentro de uma Instituição (alguns exemplos:
Corregedorias da Polícia Civil, da Polícia Militar, do Corpo de Bombeiros, do
Poder Judiciário, do Ministério Público), e serve para orientação e fiscalização
das atividades funcionais e da conduta dos seus membros, cabendo a ela
realizar inspeções e emitir relatórios reservados. A corregedoria realiza o
controle hierárquico próprio sobre os órgãos e agentes públicos. Assim sendo,
a corregedoria tem o poder-dever de vigilância, orientação e correção das
atividades funcionais e da conduta dos seus agentes (abertura de processo
administrativo), a fim de garantir a qualidade e probidade dos atos por eles
praticados, através da produção de informações para subsidiar os gestores nos
esforços de mitigar o risco da gestão e promover seu constante
aperfeiçoamento, identificando as carências dos agentes públicos e envidando
esforços para que sejam suprimidas.
Você sabe o que diferencia a Controladoria da Corregedoria?
27
A Controladoria Geral do Estado, órgão central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo, tem por finalidade assistir diretamente o
Governador no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e
providências atinentes, no âmbito do Poder Executivo, à defesa do patrimônio
público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao
combate à corrupção e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da
Administração Pública Estadual.
Apesar de ambas estarem atreladas ao combate à corrupção e à melhor
fiscalização das aplicações dos recursos públicos, as atividades da
Corregedoria abrangem fiscalização e controle da conduta dos agentes
públicos, servidores ou não, apurando irregularidades praticadas no âmbito
do Poder Executivo. Já a Controladoria tem como funções principais exercer
o controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial de
uma instituição.
28
Diferenças Básicas
Ouvidoria de
Saúde
Auditoria setorial1 e assistencial
Controladoria Geral do Estado
Corregedoria Geral do Estado
VISA
Tribunal De Contas
Ministério Público
Controle Interno Interno Interno Interno Interno Externo Externo
Poder Executivo
(OGE) Órgão autônomo
Executivo (MS, SES, SMS)
Executivo Executivo Executivo (MS, SES, SMS)
Legislativo Não pertence a nenhum poder.
Atuação/
Finalidades
Mediação entre a sociedade civil e os órgãos públicos que prestam serviços na área da saúde/Entidades da administração pública direta e indireta.
Verificar estruturas, processos, resultados e aplicação de recursos financeiros de forma planejada, independente e documentada, baseada em evidências objetivas e imparciais, para determinar se as ações, serviços e sistemas de saúde encontram-se adequados quanto à sua eficiência, eficácia e efetividade.
Assistir diretamente o Governador no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências atinentes, no âmbito do Poder Executivo, à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública Estadual.
Controle hierárquico próprio sobre os órgãos e agentes públicos. Tem o poder-dever de vigilância, orientação e correção das atividades funcionais e da conduta dos seus agentes, a fim de garantir a qualidade e probidade dos atos por eles praticados.
Orientação, cadastramento inspeção, investigação, notificação, controle e monitoramento de serviços de saúde, alimentos, produtos farmacêuticos condições ambientais e de trabalho.
Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da gestão dos recursos públicos.
Instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado. Promove a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais, além dos interesses individuais indisponíveis.2 Pode atuar enquanto parte em demandas judiciais e como fiscal da lei.
1 Cada órgão da Administração Pública direta possui em sua estrutura orgânica uma Auditoria Setorial que funciona como unidade de execução da Controladoria Geral do Estado, sendo tecnicamente subordinada a ela. 2Direitos individuais indisponíveis são direitos dos quais não se pode renunciar em hipótese alguma, nem submetê-los à transação, venda, troca e etc. Exemplos: A liberdade. Um contrato entre duas pessoas em que uma se obriga a ser escravo da outra é inválido, pois a liberdade é um direito que não se pode renunciar, dispor, vender.
29
ALVES JR, M. N. A contribuição estratégica das Ouvidorias para a melhoria dos serviços prestados pelas organizações: um Estudo de Caso na SES de Santa Catarina. Disponível em:<http://www.omd.com.br/download/disserta.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2012. BRASIL. Ministério da Saúde. Secret aria de Gestão Estratégica e Participativa. Política Nacional de Gestão estratégica e participativa no SUS – Participa SUS. 2. ed. 1. reimpr. Brasília-DF, 2009. (Série B. Textos Básicos de Saúde). Disponível em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_estrategica_participasus_2ed.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2012. BRASIL. MINISTÉRIO DA SAÚDE. Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde – DENASUS. Orientações sobre aplicação de recursos financeiros do SUS. Brasília: Ministério da Saúde, 2001.
REFERÊNCIAS
Chegamos ao final desta unidade! Se desejar aprofundar mais sobre o assunto, consulte as referências indicadas a seguir.
Conteudista
Ana Piterman
30
______ Secretaria de gestão estratégica e participativa. Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa para o SUS. Brasília: Ministério da Saúde, 2005.
______ Secretaria de gestão estratégica e participativa. Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa para o SUS - Participa SUS. 2. Ed. Brasília: Ministério da Saúde, 2009. (Série B. TextosBásicos de Saúde). Disponível site: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_estrategica_participasus_2ed.pdf> Acesso em: 25 jun. 2012. ______ Secretaria de gestão estratégica e participativa Departamento de Ouvidoria Geral do SUS. Falando de Ouvidoria: Experiências e Reflexões. Série B – Textos Básicos de Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2010. 94 p. ______ Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Protocolo das ações de Vigilância Sanitária. Brasília: Ministério da Saúde, 2007. 72 p. Disponível no site: <http://www.anvisa.gov.br/institucional/snvs/.../protocolo_acoes.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2012. BRASIL. MINISTÉRIO DA FAZENDA. Informativo da Ouvidoria do Ministério da Fazenda. Ouvidoria – Histórico. Brasília: Ministério da Fazenda, ano I, nº 02, jul. 2004. DELGADO, C. Manual de derecho administrativo. Santiago: Editorial Jurídica do Chile, 1979. 661 p. GOMES, M.E.A.C. Adequação jurídica e política do ombudsman como instrumento de controle da administração e de proteção do cidadão. In: LYRA, R. P. (org.) Do tribuno da plebe ao ouvidor público: a instituição do ombudsman no contexto jurídico e político brasileiro. João Pessoa, Ed. UFPB, 2011. Parte II, cap. 2. 290 p. GRIMBERG, C. G. Historia universal. 1. ed. Lisboa: Europa-América, 1966. Vol. IV.288 p. LEGRAND, A..L'Ombudsmanscandinave. Paris: Ed. Pichon&R. Duran – Auzias, 1970. MINAS GERAIS. OUVIDORIA GERAL DO ESTADO DE MG. LEI nº15.298 de 06 de agosto de 2004. Disponível no site: <http://www.ouvidoriageral.mg.gov.br/downloads/.../doc.../4-lei-de-criacão>. Acesso em: 25 jun. 2012. OVIEDO SOTO, T. El Ombudsman como organismo de control de la administración. Revista de Derecho da Universidad de Concepción.Facultad deCiências Jurídicas y Sociales, Chile, Ano 62, n.196, jul./dec. 1994. Disponível no site
31
<http://www.revistadederecho.com/buscar_articulos.php?busqueda=el+ombudsman&tipo=2>. Acesso em: 25 jun. 2012. QUINZIO FIGUEIREDO, J. M. El Ombudsman: El Defensor Del Pueblo. Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1992. Disponível no site <http://books.google.cl/books?id=N6htN30KZxAC&printsec=frontcover&hl=pt-BR#v=onepage&q&f=false>. ROBLES, G. A; DELGADO, G. El control parlamentario de la administración: el ombudsman. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 1981. SILVA, E. A. S. M. Os tribunais de contas e o controle de constitucionalidade das leis. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. v. 52. Nº 03. Belo Horizonte, 2004. SOUZA, F. F. Ouvidorias do SUS: um estudo exploratório em instituições selecionadas no município do Rio de Janeiro. Dissertação. Universidade Federal do Rio de Janeiro. 2007. 86 p. Disponível no site: <www.leps.ufrj.br/gestaops/ouvidorias.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2012.