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Orçamento Público: Conceito.Princípios orçamentários. Receitas e despesas extraorçamentárias. 3 Orçamentoprograma:conceitos e objetivos. 4 Orçamento na Constituição Federal

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias;III - os orçamentos anuais.

§ 5º - A Lei Orçamentária Anual compreenderá:I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;II - o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;III - o Orçamento da Seguridade Social,abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”Assim, para atender a todas essas atividades, decorrentes de suas obrigações constitucionais, o Estado necessita:Obter – Receitas Públicas;Criar – Crédito Público (endividamento);Planejar e Gerir – Orçamento Público; eDespender – Despesa Pública(Corrente/Investimento).

4.2 - CONCEITOS E PRINCÍPIOS

O orçamento pode ser definido como um instrumento de planejamento da ação governamental, composto das despesas fixadas pelo Poder Legislativo, autorizando o Poder Executivo a realizá-las durante um exercício financeiro, mediante a arrecadação de receitas suficientes e previamente estimadas.E ainda, segundo Aliomar Baleeiro, “o orçamento é considerado o ato pela qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.Convém esclarecer que o orçamento não é fonte geradora de recursos. O seu principal reflexo se dá na redistribuição de riquezas disponíveis na sociedade e arrecadadas pelo Estado por meio do Sistema Tributário Nacional.Assim sendo, ademais de ser um instrumento de caráter da vontade popular, justificada pela atuação do Poder Legislativo nas fases de aprovação e controle, o orçamento deve contribuir com a redução das desigualdades da sociedade, uma vez que se reveste em instrumento de planejamento das ações governamentais, possibilitando a distribuição de riquezas.O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).

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Ao longo da vigência das sete Constituições brasileiras (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988), de acordo com as características que determinam a maneira pela qual o orçamento é elaborado, pode-se dizer que o Brasil vivenciou três tipos de orçamento:- Legislativo: utilizado em países parlamentaristas, no qual a Elaboração, a Votação e a Aprovação do orçamento são de competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua execução (Constituição de 1891);- Executivo: utilizado em países onde impera o poder absoluto, no qual a Elaboração, a Votação, a Execução e o Controle do orçamento são de competência do Poder Executivo(Constituição de 1937);- Misto: utilizado em países cujas funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Sendo a Elaboração e a Execução da competência do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo a sua Votação e Controle. É o tipo atualmente utilizado no Brasil ( Constituições 1934, 1946, 1967 e 1988);Além disso, o orçamento poder ser observado sob diversas óticas, a saber:- Jurídica: o orçamento é uma lei formal. Dessa forma, a dimensão jurídica é aquela em que se define ou integra a lei orçamentária no conjunto de leis do país;- Econômica: característica que atribui ao orçamento, enquanto plano de ação governamental, o poder de intervir na atividade econômica, propiciando a geração de emprego e renda, em função dos investimentos que podem ser previstos e realizados pelo setor público;- Financeira: representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos com a arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionados pelas despesas, evidenciando a execução orçamentária;- Política: corresponde à definição de prioridades, visando à inclusão e á realização de programasgovernamentais no plano de ação ou orçamento a ser executado, devendo sempre compreender a ação política na definição de prioridades, bem como a concepção e ideologia do partido político detentor do poder;- Técnica: conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas na elaboração, aprovação,execução e no controle do orçamento, não devendo ser confundida com a dimensão jurídica, mas simcomplementar a ela.Cumpre ressaltar que o ordenamento jurídico brasileiro trata o orçamento como Lei, prevista no art. 165 da CF/88. Dessa forma têm-se as seguintes características dessa Lei:- Formal: é uma Lei que, contudo, por vezes, deixa de apresentar o requisito essencial da coercibilidade porque não obriga o Poder Público que pode deixar de executar uma despesa autorizada pelo Legislativo. O orçamento brasileiro é um instrumento de planejamento autorizativo, e não impositivo;- Temporária: possui vigência limitada (1 ano civil);- Especial: a lei orçamentária possui processo legislativo diferenciado e de tramitação peculiar (art. 166, e inc. I, CF/88); e- Ordinária: não exige quarum qualificado para a sua aprovação, sendo aprovada por maioria simples. Tal característica abrange as leis do PPA, LDO, bem como dos Créditos Suplementares e Especiais.Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados Orçamentos Tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos.O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da

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arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).

4.2.1 PRINCÍPIOS:Princípios Orçamentários:

Conceito: Segundo o Prof. Francisco José Carrera Raya (Manual de Derecho Financiero, volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios" constituem um "conjunto de regras jurídicas que devem inspirar a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento".

A concepção moderna dos chamados "princípios orçamentários" compreende regras flexíveis, ou seja, que admitem exceções. 

Em concursos públicos, muito provavelmente, será exigido do candidato o conhecimento das exceções.

1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única

·Fundamento legal: Art. 2°, Lei n° 4.320/64

·Observação: Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento. O princípio da unidade não significa que deve existir apenas um orçamento aplicável para todos os entes federados.

·Unidade orçamentária x Unidade de Caixa[1]

Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais (PDG), ato infralegal, constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas de custeio).

Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais viola o princípio da unidade?

2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de diversos orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.

O autor James Giacomonni sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princípio da totalidade orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) são elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.

3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

· Art. 2°, Lei n° 4.320/64· Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64· Art. 165, §5°, CF/88

Exceções: Vide as exceções do Princípio da Unidade. Por exemplo, as receitas e despesas operacionais das estatais não estão contidas no Orçamento de Investimentos das Estatais, que compõe a LOA.

4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer dedução.

· Art. 6°, da Lei n° 4.320/64

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Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos.

Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00).

Realização da Despesa de PessoalValor (R$)Despesa de Pessoal Bruta(+) R$ 1.000.000,00Receita de IRRF(-) R$ 200.000,00Receita de Contribuições Sociais(-) R$ 100.000,00Despesa de Pessoal Líquida(=) R$ 700.000,00

5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento autoriza a realização das despesas por um período (exercício financeiro). Os créditos orçamentários tem vigência durante o período fixado.

No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64).

A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em violação o princípio da anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violação ao princípio da anualidade.

A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA, segundo JAMES GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo.

6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO

· Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa.

Art. 167 - São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Exceções:a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;b) Destinação de recursos para a Saúde;c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.

No tocante a este Princípio, convém esclarecer que os impostos são tributos destinados a cobertura dos Serviços Públicos Gerais "Uti universi". 

FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO

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Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços.

Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem autorização legislativa.

7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou detalhamento das receitas e despesas no orçamento.

Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc.

As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei.

8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

· Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.

Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita

Exceções:a) autorização para a abertura de créditos suplementares;b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária.

Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a. República.

9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada

CF/88 - Preocupação com o déficit corrente

Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital.

Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.).

Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital.

10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipulá-lo.

11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário Oficial

12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execução das suas atividades/projetos.

13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada.

[1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no recolhimento das receitas) e art. 43, §1°, da Lei Complementar n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente público).

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Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e execução do orçamento, que estão definidos na Constituição Federal, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art.2º):"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".Na literatura orçamentária encontramos a exposição de 15 (quinze) princípios norteadores do processo de Elaboração, Aprovação , Execução e Controle do orçamento, encontrados no corpo da CF/88 e na legislação complementar, a saber:1 - Unidade – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município).Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal (contendo as receitas e as despesas referentes a todas as entidades da Administração Direta e Indireta), o Orçamento da Seguridade Social (abrangendo todos os órgãos e entidades a ela vinculados) e o Orçamento de Investimento das Estatais não representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O que há são apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo. Visa á prática da movimentação financeira do Tesouro, consubstanciado no chamado princípio de unidade de caixa.Base:“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;II - orçamento;”

2 - Universalidade – o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencierecursos federais pode ficar de fora do Orçamento. Preceitua que o orçamento único deve conter todas as receitas e todas as despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, não devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividadeeconômica estatal.3 - Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12, em função do disposto no art. 34 da Lei nº 4.320/64, uma vez que a lei complementar referida no inc. I, do art. 165, da CF/88, ainda não foi editada. O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.4 - Legalidade – traz como pressuposto o contido no art. 5º, inc. II, da CF/88, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o ritolegislativo próprio, contido no art. 166 da CF/88 e em conformidade com o disposto no Regimento comum do Congresso Nacional (art. 89 ao art. 103 e Resolução nº 1/2006-CN), com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional.5 - Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita (exceção ao princípio). 6 - Especificação ou Discriminação ou Especialização – São vedadas autorizações globais no

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Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento,segundo o pcontido nos art. 5º e 15 da Lei nº 4.320/64, no mínimo, por elementos de espesa.7 - Publicidade – O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei.No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União.8 - Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos. Convém ressaltar que na atualidade o déficit público aparece embutido nas chamadas operações de créditos, utilizadas como mecanismo de rolagem da dívida.9 - Orçamento-Bruto – prescreve que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária e de créditos adicionais pelos seus valores brutos, vedadas as deduções, conforme preceituado no art. 6º da lei nº 4.320/64.10 - Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc). e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita. Cabe enfatizar que a vedação é restrita à receita de impostos, ou seja, pode ocorrer a vinculação da receita de taxas e contribuições de melhoria.

11 - Programação, Tipicidade e Atipicidade – Durante a fase de consolidação da proposta de Orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por exemplo. No processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é umadespesa classificável na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representandoquase que uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em subfunções, que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no exercício.12 – Participativo: fundamenta práticas utilizadas por algumas administrações municipais que adotaram a chamada gestão orçamentária participativa, prevista no Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257, de 10/07/2001). Cabe ressaltar, contudo, que nos âmbitos Estadual e Federal, nãoé obrigatória a observância desse princípio, pelo fato do mesmo pertencer ao âmbito da competência municipal (art. 182 da CF/88), caracterizando um de seus instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano.13 – Uniformidade ou Consistência:decorre do aspecto formal do orçamento, que deve apresentar e conservar, ao longo dos diversos exercícios financeiros, uma estrutura uniforme que permita uma comparação ao longo dos diversos mandatos, possibilitando, assim, uma análise gerencial.14 – Clareza: visa à compreensão do orçamento como instrumento de múltipla funções e que, não obstante o seu rigor técnico, deve ser expresso de forma clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo, dessa forma, o seu entendimento não só pelos especialistas,mas também por todasas pessoas que nele tenham interesse.15 – Legalidade da Tributação: princípio de aplicação específica às receitas públicas, postula a limitação do Estado quanto ao seu poder de tributar, enfatizando o aspecto que diz respeito ao atendimento dos princípios da legalidade e anterioridade tributária (art. 150, CF/88), considerando asexceções constitucionais (art. 150, parág. 1º, 2º e 3º; e art. 153, inc I ao VII e parág. 2º.

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Receita extra-orçamentária

Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do orçamento público.

Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos para garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não reclamados, operações de crédito a curto prazo e outras operações assemelhadas.

Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realização não se vincula à execução do orçamento.

Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas somam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contrapartida um passivo exigível que será resgatado quando da realização da correspondente despesa extra-orçamentária.

Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções, fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo, portanto considerados receitas extra-orçamentárias.

Despesa extra-orçamentária

Constituem despesa extra-orçamentária os pagamentos que não dependem de autorização legislativa, ou seja, não integram o orçamento público. Se resumem a devolução de valores arrecadados sob título de receitas extra-orçamentárias.

6 – O CICLO ORÇAMENTÁRIOO Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue aoPoder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para arealização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamentopúblico das ações a realizar no exercício.O OGU é constituído de três peças emsua composição, também denominados deesferas do orçamento: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamentode Investimento das Empresas Estatais Federais.Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dosOrçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos. Oprojeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa).De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter “as DIRETRIZES, OBJETIVOS e METAS da administração pública FEDERAL para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os

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órgãos dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional.Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os PROGRAMAS e AÇÕES do governo FEDERAL no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. No Congresso,deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto.A Constituição (art. 57 – EC nº 50) determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Sessão Legislativa (22.12 de cada ano). Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso.São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária.

EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTOOrçamento Clássico ou TradicionalAntes do advento da Lei nº 4.320, de 17/3/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento tradicional.O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano.Em sua elaboração não se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir.Assim, dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro.Os órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar (inercialidade).Orçamento de Desempenho ou de Realizações

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O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição.O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento.A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição daLei nº 4.320.O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como plano deação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivosque o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelosProgramas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governocompra".Os programas, na classificação funcionalprogramática, eram desdobramentos das funçõesbásicas de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam osmeios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelosProgramas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações,de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas.Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos destes programas.Em síntese:As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções;

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Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funçõese subfunções;Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”.O Orçamento-programa é um instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:a) melhor planejamento de trabalho;b) maior precisão na elaboração dos orçamentos;c) melhor determinação das responsabilidades;d) maior oportunidade para redução dos custos;e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público;f) facilidade para identificação de duplicação de funções;g) melhor controle da execução do programa;h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do interrelacionamento entre custos e programas; ej) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.Orçamento Tradicional x Orçamento- ProgramaO Orçamento Tradicional– não é baseado em uma programação;– distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.);– força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos;– conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas;– não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos.

O Orçamento-Programa– atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos; – atribui responsabilidade ao administrador;– permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho;– permite mobilizar recursos com razoávelantecedência;– permite identificar duplicidade de esforços;– permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade.Observação: Na teoria, o orçamentoprograma estabelece os objetivos como critério para alocação de recursos.

Elaboração do Orçamento-ProgramaIdentificam-se algumas fases necessárias, quais sejam:1. Determinação da situação: identificação dos problemas existentes.2. Diagnóstico da situação: identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas.3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas.4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas.5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso.6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos.

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7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.No atual modelo orçamentário brasileiro existe estreita conexão entre Planejamento e Orçamento, formando assim, um binômio inseparável.Para os estudiosos da área, distribuição de recursos é Política Pública e deve ter por base oentrelaçamento entre Planejamento/Orçamento/Implementação.Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei nº 4.320/64, que pretendeu instituir o Orçamento- Programa, instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gasto, mas no seu objetivo.Um dos problemas mais evidentes da economia brasileira tem sido a ausência deplanejamento de longo prazo.Os modelos afetados por longos períodos de inflação alta tornam-se estéreis no campo do planejamento, situação essa que compromete a continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se costuma chamar, nas palavras de Peter Drucker, de “era da descontinuidade”.Ainda no dizer de Peter Drucker, “o planejamento de longo prazo não trata de ações futuras; mas da futuridade das atuais decisões”. É emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econômica e defundamental importância a adoção de planos de longo prazo, seriamente implementados, cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Orçamentos Gerais da União, tecnicamente conhecidos como Orçamentos-Programa Anuais,orientados pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Este conceito foi implementado com a proposta de Plano Plurianual para o período de 2000-2003, cujo grande trunfo residiu na introdução do modelo de Gerenciamento deProgramas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei Orçamentária Anual).Nota-se, portanto, a proposital abrangência desse plano que, em última análise, objetivou propiciar as ações necessárias, tanto em despesas de investimento quanto em despesas de custeio, para que se pudesse priorizar a solução dos problemas de maior amplitude e relevância para a sociedade.A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por principal função o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual.É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro.A LDO é, na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano Plurianual.

O ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária, sendo votada por maioria simples nas duas Casasdo Congresso Nacional (Câmara e Senado), sob a forma do regimento comum.É válido a partir do ano seguinte ao ano de início do mandato presidencial até um ano depois do fim do mandato (já no próximo governo).O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesasde capital (e outras dela decorrentes) e para os programas de duração continuada.Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) também é uma lei ordinária, sendo votada por maioria simples nas duas Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado) sob a forma do regimento comum.A LDO estabelece as metas e prioridades do Governo Federal, incluindo as despesas de capital para exercício subseqüente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e, ainda, estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

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A LDO pode ser alterada depois de editada e publicada, mas as alterações têm que ser compatíveis com o PPA.A Lei Orçamentária Anual (LOA), como ambos os dispositivos anteriores, é uma lei ordinária, votada por maioria simples nas duas Casas do Congresso Nacional, sob a forma do regimento comum. Envolve o Orçamento Fiscal e da Seguridade (Administração direta e indireta) dos Poderes da União, fundos, órgãos e entidades,além do Orçamento de Investimento das empresas estatais (empresas com maioria do capital socialc/ direito a voto da União).Os orçamentos fiscal e de investimentos têm a função de reduzir desigualdades inter-regionais,segundo o critério populacional de cada região.A LOA deve conter demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, das isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,tributária e creditícia.A LOA pode conter autorização p/ abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito (e geralmente contém!!!).A iniciativa de elaboração da LOA é do Poder Executivo, mas a competência legal para apreciação é do Poder Legislativo, mediante votação em ambas as casas do Congresso Nacional.A SOF/MPO verifica:- os recursos disponíveis- as Necessidades de Financiamento do Setor Público- as Despesas Obrigatórias com Pessoal- Dívida- atividades de manutenção;- e os limites já estabelecidos na LDO para cada unidade, definindo os valores.Após a consolidação, a SOF/MPO encaminha o projeto ao Poder Legislativo (Congresso Nacional) para discussão e votação.Qualquer modificação no Projeto pelo Poder Executivo, depois de encaminhado para o Legislativo, só pode acontecer se ainda não foi iniciada a votação na Comissão Mista, responsávelpela análise do projeto.No Congresso Nacional, os deputados e senadores podem emendar o projeto de lei do orçamento em vários níveis. Pode haver emendas de bancadas, partidos ou até mesmo de parlamentares individualmente, mas algumas despesas fixadas pelo Executivo já não podem ser alteradas, como as despesas pertinentes ao pagamento de juros e encargos da dívida, amortização, precatórios ou pessoal.Os parlamentares podem vetar as despesas e até mesmo remanejar gastos para outros projetos de seu interesse. Os recursos disponíveis de vetos despesas que não forem alocados ou ficarem sem despesas correspondentes podem ser usados por créditos especiais ou suplementares com autorização legislativa.O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) é encaminhado ao Legislativo até o dia 31 de agosto de cada ano. Após este prazo, é iniciada a discussão e as votações parciais na Comissão Mista de Deputados e Senadores encarregada da apreciação da matéria. O PLOA é votado no Plenário até o final do período legislativo (22/12).Após a aprovação no Congresso, o PLOA segue para sanção ou veto do Presidente em 15dias úteis. O silêncio presidencial nos 15 dias importa em sanção tácita (aprovação). Mesmo nocaso de sanção tácita ou no caso de sanção escrita do Presidente da República, a Lei é publicada. Se a lei não for publicada pelo Presidente da República, cabe ao Presidente do Congresso fazê-lo em 48 horas, ou seu vice (48h depois, se não publicada pelo Presidente do Congresso).As seguintes ações são vedadas após o início da execução orçamentária:1 - Início de projetos não incluídos na LOA2 - Despesas ou obrigações maiores que LOA ou créditos adicionais3 - Operações de crédito maiores que despesas de capital

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4 - Vinculações de impostos a fundos, órgão, despesa (menos transferências, garantias de créditos, etc.).5 - Abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e sem indicação de recursos.6 - Transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação a outra (programas de trabalho).7 - Concessão ou utilização de créditos ilimitados8 - Utilização de recursos dos orçamentos fiscal e seguridade p/ suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundos, fundações.9 - Criação de fundos sem autorização legislativa10 - Início de investimento de mais de um ano sem prévia inclusão no PPA ou lei que autorize (crime de responsabilidade)


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