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2 FGV PROJETOS | FGV/EBAPE | INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PÚBLICO (IDP)

3ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO DO PODER JUDICIÁRIO / PUBLIC ADMINISTRATION AND MANAGEMENT OF THE JUDICIARY

SUMÁRIO / SUMMARY

APRESENTAÇÕESPRESENTATIONS

CARLOS IVAN SIMONSEN LEALA EVOLUÇÃO DA DEMOCRACIA ATRAVéS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

THE EVOLUTION OF DEMOCRACY THROUGH PUBLIC ADMINISTRATION

GILMAR MENDESA IMPORTÂNCIA DO CONSTANTE APRIMORAMENTO DO PERFIL DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO PODER JUDICIÁRIO BRASILEIROTHE IMPORTANCE OF THE CONSTANT IMPROVEMENT

OF BRAZILIAN PUBLIC ADMINISTRATION AND JUDICIAL SYSTEM

FLAVIO VASCONCELLOSO DESAFIO DA CRIAÇÃO DE UM MODELO DE GESTÃO EFICIENTE

THE CHALLENGE IN CREATING AN EFFICIENT MANAGEMENT MODEL

LUDGER SCHRAPPERO SERVIÇO PÚBLICO COMO EMPREGADOR: FUNÇÃO E PERSPECTIVAS

DA FORMAÇÃO PROFISSIONAL PARA O EXERCÍCIO DE EMPREGO PÚBLICO NA ALEMANHA

THE PUBLIC SERVICE AS AN EMPLOYER: FUNCTION AND PERSPECTIVES OF PROFESSIONAL TRAINING FOR PUBLIC OFFICES IN GERMANY

RAINER FREYA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ALEMANHA:

A MODERNIZAÇÃO COMO TAREFA CONTÍNUAPUBLIC ADMINISTRATION IN GERMANY:

MODERNIZATION AS A CONTINUOUS TASK

KATRIN MÖLTGENO GERENCIAMENTO DEMOCRÁTICO DA GESTÃO PÚBLICA

THE DEMOCRATIC MANAGEMENT OF PUBLIC MANAGEMENT

MICHAEL BETRAMSA GESTÃO ESTRATéGICA E A OTIMIZAÇÃO DE PROCESSOS

STRATEGIC MANAGEMENT AND PROCESS OPTIMIZATION

A JURISDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NA ESTRUTURA ALEMÃTHE FEDERAL CONSTITUTIONAL JURISDICTION IN THE GERMAN STRUCTURE

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APRESENTAÇÕES / PRESENTATIONS

CESAR CUNHA CAMPOS

DIRETOR DA FGV PROJETOS

DIRECTOR OF FGV PROJETOS

O Brasil vive um momento de expansão econômica que,

atrelado ao processo de globalização, proporciona impor-

tantes oportunidades de reconhecimento no exterior. Aos

poucos nos estabelecemos como uma das grandes potên-

cias mundiais e nos tornamos referência em questões de

equilíbrio econômico, desenvolvimento e inovação. Esse

reconhecimento favorece a troca de experiências com ou-

tras culturas e regimes que têm o objetivo comum de con-

tribuir para a legitimação do crescimento e do desenvolvi-

mento de seus países e suas instituições.

O crescimento hoje experimentado pelo Brasil possibilita

uma maior compreensão entre os cidadãos brasileiros so-

bre como funciona, ou deve funcionar, nosso país e, por-

tanto, gera maior exigência em relação aos serviços pres-

tados à população. Em consequência disso, o Estado deve

aprimorar a qualidade dos serviços através da moderniza-

ção, da transparência e da eficácia de seus sistemas.

Um exemplo desse aprimoramento é a criação do Conse-

lho Nacional de Justiça (CNJ), um sistema integrado de

gestão dos tribunais que permite maior transparência ao

Judiciário brasileiro. Para que tais iniciativas sejam efica-

zes, são necessárias ações coordenadas de planejamento,

criação de metas e acompanhamento e monitoramento de

resultados. Com essa fórmula pode-se avaliar, historica-

mente, onde é preciso inovar e em quem podemos nos es-

pelhar para conseguir mais celeridade nos processos e nos

resultados das decisões.

Brazil is going through a period of economic expan-

sion and this fact, combined with the globalization

process, creates important opportunities for inter-

national recognition. Gradually we have established

ourselves as one of the major world powers and be-

come a reference on issues involving economic sta-

bility, development and innovation. This recognition

favors the exchange of experiences with other cultures

and systems that have the common goal of helping to

legitimate growth and development for their countries

and their institutions.

The growth we experience today enables a greater

understanding among Brazilian citizens as to how

our country works or should work and, therefore,

generates higher levels of demand in relation to

services provided for the population. Consequently,

the State must improve the quality of its services

through modernization, transparency and effec-

tiveness of its systems.

An example of this improvement is the setting up of

the National Council of Justice (CNJ), an integrated

court management system that enables greater

transparency for Brazilian judicial system. For ini-

tiatives of the kind to be effective, coordinated ac-

tion is needed for planning, setting targets, monitor-

ing, and tracking results. This formula enables us to

evaluate, historically, where we must innovate and

what model we can follow to get faster processes

and outcomes from decisions.


A Fundação Getulio Vargas, reconhecida por sua con-

tribuição ao desenvolvimento socioeconômico do país,

constantemente promove o intercâmbio entre institui-

ções respeitadas internacionalmente para discutir temas

de relevância global. Foi este o sentido do encontro, no

Rio de Janeiro e em Brasília, entre a Escola Brasileira

de Administração Pública e de Empresas da Fundação

Getulio Vargas (EBAPE/FGV) e a FGV Projetos, o Instituto

Brasiliense de Direito Público (IDP), a Escola Superior de

Administração Pública de Nordrhein-Westfalen (FHöV), o

Tribunal Constitucional e o Tribunal Administrativo Su-

perior do Estado de Nordrhein-Westfalen, com o objetivo

de discutir a importância de uma administração pública e

de uma gestão do Poder Judiciário modernas e eficientes.

Recognized for its contribution to Brazil’s socioeco-

nomic development, FGV Foundation is constantly

fostering exchange programs between internation-

ally recognized institutions to discuss issues of global

relevance. This was the case of the meeting between

the Brazilian School of Public and Business Adminis-

tration of FGV Foundation (EBAPE/ FGV) and FGV

Projetos, Brasilia’s Institute of Public Law (IDP), the

University of Public Administration of Nordrhein-

Westfalen (FHöV) and the Constitutional and Superi-

or Administrative Court of Nordrhein-Westfalen, held

in Rio de Janeiro and Brasília with the purpose of dis-

cussing the importance of a modern and efficient pub-

lic administration and management of the Judiciary.


Historically, the state’s burgeoning intervention in the

economy has been a result of the rising demand for

social welfare, higher levels of public investment as a

condition for the private sector’s development, or even

the extent of its administrative and security functions.

The organizing role of public administration and

management of the judiciary align with functioning

standards that ensure a nation’s development. In the

same way that the evolution of individuals, societies

or species is a consequence of the passage of time

and our own conscious or unconscious actions, good

management practices too have to be adapted and

modernized to ensure that institutions develop and

consolidate.

In this context, the economic stability that Brazil has

attained in recent years is also the outcome of applying

innovative practices and measures devised by public

and private entities whose shared aspiration is to boost

the nation’s socioeconomic growth on a sustainable

basis.

One of the pillars for FGV Foundation is to make

an effective contribution to the innovation and

modernization of Brazil’s institutions, guided by high

standards of excellence and quality. While excellence

denotes impeccable quality standards, it also raises

the bar for expectations. Thus, it is relevant to consider

that the pursuit of perfection will necessarily involve

both hits and misses.

CARLOS IVAN SIMONSEN LEAL

PRESIDENTE DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

PRESIDENT OF FGV FOUNDATION

Historicamente, a atuação do Estado na economia avança

como resultado das crescentes demandas por bem-estar

social, pelo aumento dos investimentos públicos como

condição para o desenvolvimento do setor privado, ou

ainda devido à ampliação das funções administrativas e

de segurança.

A função organizadora da administração pública e da ges-

tão do Poder Judiciário alinha-se ao funcionamento de nor-

mas que garantam o desenvolvimento da nação. Da mesma

maneira que a evolução dos indivíduos, da sociedade e da

espécie é consequência do tempo e de nossas ações – cons-

cientes ou inconscientes –, boas práticas de gestão devem

ser adequadas e modernizadas para garantir o fortaleci-

mento e assegurar o desenvolvimento das instituições.

Nesse contexto, a estabilidade econômica brasileira con-

quistada nos últimos anos é, também, resultado da aplica-

ção de práticas e medidas inovadoras, criadas por entidades

públicas e privadas que têm o objetivo comum de ampliar o

crescimento socioeconômico do país de forma sustentável.

A Fundação Getulio Vargas (FGV) tem como um de seus pi-

lares contribuir de forma eficiente para a inovação e a mo-

dernização das instituições brasileiras, pautada por fortes

padrões de excelência e de qualidade. Ao mesmo tempo

em que excelência denota impecabilidade nos padrões de

qualidade, também eleva o grau das expectativas. Assim é

preciso considerar que a busca da perfeição passa, neces-

sariamente, tanto por acertos quanto por erros.


Não à toa a FGV é uma instituição reconhecida por sua

contribuição ao país, pois entende que nenhuma evolução

é feita a curto prazo. Sua missão é promover o desenvol-

vimento econômico e social do Brasil e, assim, continuar

construindo uma trajetória de destaque no cenário his-

tórico nacional, sendo responsável pela elaboração dos

principais indicadores econômicos do país, e contribuir

para o aprimoramento de políticas públicas por meio da

boa gestão.

A discussão sobre administração pública e gestão do Po-

der Judiciário no contexto brasileiro e, neste caso, tam-

bém no contexto alemão, é de suma importância, pois so-

mente a partir do diálogo, do respeito às divergências e da

colaboração é que honramos a democracia.

Not by accident, FGV Foundation is an institution

recognized for its longstanding contribution to the

nation, since it believes real progress is not achieved in

the short term. Its mission is to foster Brazil’s economic

and social development and thus continue building

toward an outstanding future for the nation in historical

terms. FGV Foundation has devised and compiled

Brazil’s key economic indicators; it has also helped to

improve public policies through good management.

The discussion on public administration and

management of the judiciary in the Brazilian

context, and in the German context too in this case,

is of paramount importance, since it is only through

dialogue, respect for differences and collaboration

that we honor and uphold democracy.


GILMAR MENDES

MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

MINISTER OF THE SUPREME FEDERAL COURT

A incontestável liderança da Alemanha nestes tempos de

crise – em que, dia após dia, mais ressaltam a fragilidade

e o desconcerto das maiores economias do planeta – não

há de surpreender quem conhece a firmeza de um povo a

cuja obstinada disciplina pode-se atribuir o soerguimento

triunfal de uma nação completamente destruída pela mais

devastadora das guerras mundiais.

A envergadura político-econômica alemã apoia-se, entre

outros fatores, numa estrutura administrativa enxuta mas

eficiente, resultado de profícua reforma administrativa rea-

lizada nos anos 1990.

Por essa época, o Brasil primava por consolidar o regi-

me democrático com suporte na Constituição Federal de

1988, diploma cujo viés de proteção aos direitos funda-

mentais sociais acentuou consideravelmente o papel e o

tamanho do Estado brasileiro. A um só tempo, o apren-

dizado da democracia tem revelado claramente o quanto

ainda precisamos caminhar em busca da redução das de-

sigualdades, de modo a nos tornarmos um país socialmen-

te mais justo, economicamente mais forte, politicamente

mais representativo e respeitado – o que reconduz à ques-

tão central da eficiência administrativa na gestão dos re-

cursos disponíveis.

Daí a importância do intercâmbio de conhecimentos com

nações como a Alemanha, que, mesmo já havendo atingido

os níveis de modernização produtiva, ainda persistem na

meta de alcançar o grau de excelência, a exigir constante

reconfiguração, única forma de acompanhar os saltos diá-

rios da evolução tecnológica. Por outro lado, a significativa

melhora nos nossos padrões de gestão pública, sobretudo

no intuito de atender aos inescusáveis ditames da ordem

constitucional vigente, convalida o contributo da experiên-

cia brasileira no mister de encontrar soluções viáveis para

os complexos desafios hodiernos. A Reforma do Judiciário,

no bojo da qual foi criado o Conselho Nacional de Justiça

(CNJ), de incontestáveis resultados, é exemplo de êxito dos

mais expressivos.

Germany’s incontestable leadership in this time of

crisis - in which each passing day highlights the lack

of coordination and fragility of the planet’s biggest

economies - comes as no surprise to those of us aware

of the strength of a people whose obstinate discipline

may be attributed to the triumphal resurgence of a

nation completely destroyed by the most devastating

of world wars.

Among other factors, Germany’s political and eco-

nomic framework is based on a lean but efficient ad-

ministrative structure, as a result of its fruitful admin-

istrative reform of the 1990s.

At that time, Brazil stood out for its consolidation

of democracy based on the 1988 Constitution, with

its bias toward protecting fundamental social rights

that considerably accentuated the role and size of

the State. At the same time, the learning experience

of democracy has clearly shown us how far we still

have to go to reduce inequalities, in order to become

a socially fairer, economically stronger and politically

more representative and respected country - which

leads back to the central question of administrative

efficiency in the management of available resources.

Hence the importance of sharing knowledge with na-

tions such as Germany, which despite having already

reached high levels of production modernization,

continues to strive for excellence, requiring constant

reconfiguration as the only means of keeping abreast

of technology which evolves and strides forward on a

daily basis. On the other hand, significant improve-

ment in our standards of public management, in par-

ticular those serving the inevitable dictates of the con-

stitutional order now in effect, validate the Brazilian

experience’s ability to contribute to the task of finding

viable solutions to today’s complex challenges. Judi-

cial reform, in the course of which the National Justice

Council was set up and has had undeniable results, is

one of the most expressive examples of such success.


Foram essas as bases que, de modo geral, nortearam a reali-

zação do seminário “Administração Pública e Gestão do Po-

der Judiciário”, promovido pelo Instituto Brasileiro de Di-

reito Público (IDP), pela Escola Brasileira de Administração

Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (EBAPE/

FGV) e pela FGV Projetos, com a participação da Faculdade

de Administração Pública de Nordrhein-Westfalen (FHöV),

e da Corte Superior de Administração e Constitucional de

Nordrhein-Westfalen, na Alemanha. Tão proveitoso o even-

to, tamanha a percuciência e a profundidade das palestras

que houvemos por bem perpetuá-las na publicação a qual

me coube a honra de apresentar.

Os palestrantes brasileiros, entre os quais me incluo, ti-

vemos a satisfação de debater e confraternar com mestres

renomados como Michael Bertrams, Presidente da Corte

Constitucional e do Tribunal Administrativo Superior do

Estado de Nordrhein-Westfalen; Ludger Schrapper, Presi-

dente da Universidade de Administração Pública do Estado

de Nordrhein-Westfalen, além dos professores Rainer Frey,

da Universidade de Münster, e Katrin Möltgen, professo-

ra de Ciências Políticas e Sociologia na Universidade de

Administração Pública do Estado de Nordhein-Westfalen.

Convertidas em textos acessíveis, até porque magistral-

mente traduzidas tanto para o português quanto para o

inglês, as conferências, grosso modo, sinalizam que o in-

vestimento em conhecimento/capacitação (sempre ele!)

parece ser o fio condutor, a vertente decisiva, quando se

trata de qualidade em gestão pública, como sugere Schra-

pper, ao discorrer sobre a Faculdade de Serviço Público.

Bem interessante também se afigura a visão de Frey so-

bre o caminho de desenvolvimento das administrações:

“de uma administração de ordem e de soberania para uma

administração prestadora de serviços, que progressiva-

mente assume a gestão de todas as áreas sociais”, a fim

de atender a objetivos que compreendem a desregulamen-

tação, privatização e atenção ao consumidor/cidadão –

com o governo investindo, para tanto, na promoção dos

potenciais de autorregulação da sociedade. Cidadania é,

igualmente, o cerne da proposta de Möltgen para o geren-

Such were the general guidelines for the seminar on

“Public Administration and Management of the Ju-

diciary” held by the Brazilian Institute of Public Law

(IDP) and the Brazilian School of Public and Business

Administration at Fundação Getulio Vargas (EBAPE/

FGV). The event was very fruitful with interventions

so acute and profound that we decided to perpetuate

them in this publication, which I have the honor of in-

troducing.

The Brazilian speakers, myself included, had the

pleasure of debating and sharing ideas with re-

nowned masters such as Michael Bertrams, President

of the Constitutional Court and State Administrative

Court of North Rhine-Westphalia; Ludger Schrapper,

President of the University of Public Administration of

the State of North Rhine-Westphalia, and professors

Rainer Frey of the University of Münster and Katrin

Möltgen, the professor of Political Science and Sociol-

ogy at the University of Public Administration of the

State of North Rhine-Westphalia.

Having been converted into accessible texts, master-

fully translated into both Portuguese and English,

their interventions in general pointed out that invest-

ment in knowledge/training (again!) seems to be the

guiding thread, or the decisive aspect in terms of en-

suring quality for public administration, as Schrapper

suggested in his comments on the School of Public

Service. Another very useful aspect was Frey’s view

of the path toward development for administrations:

“from administration for order and sovereignty to

administration for providing services that gradually

takes over management of all social areas” in order to

meet goals encompassing deregulation, privatization

and consumer/citizen care - with government invest-

ing to foster the potential of society’s self-regulation.

Citizenship is also at the core of Möltgen’s proposal

for democratic management of public administration,

which the professor illustrated with the example of

Cologne’s participative process. Bertrams then poses


ciamento democrático da gestão pública, ilustrada pela pro-

fessora com o exemplo do processo participativo de Colô-

nia. Bertrams, por sua vez, traz a lume a reforma pela qual

passou a “Terceira Potência” para garantir a qualidade e a

eficiência do trabalho judiciário germânico. Lá também a

mediação (sob o lema “mediar em vez de justiçar”) faz parte

dos projetos de modernização. O leitor ainda é presenteado

pelo mestre com precioso bônus: na palestra “A jurisdição

da Constituição Federal dentro da estrutura alemã” expõe,

com riqueza de detalhes, os meandros do sistema constitu-

cional alemão.

Enfim, profissionais e cultores do Direito, acadêmicos e dile-

tantes haverão de se deleitar com publicação cujo conteúdo

– de altíssima qualidade – oferece-se em bela e cuidadosa

edição, tudo de modo a conjugar, ao indizível prazer da lei-

tura, o verniz cada vez mais indispensável do conhecimento.

Boa leitura a todos!

the reform that the “Third Power” had undergone to

ensure the quality and efficiency of Germany’s judi-

cial practices. Mediation is also part of the modern-

ization projects (under the slogan “mediate rather

than judge”). The professor also gives readers valu-

able bonuses: the lecture “The Federal Constitution’s

jurisdiction within the German framework” shows the

intricacies of the German constitutional system with a

wealth of detail.

Consequently, legal professionals and enthusiasts,

academics and dilettantes will delight in a publica-

tion, whose content - of the highest quality - has been

beautifully and meticulously produced to combine

the increasingly indispensable sheen of knowledge

with the ineffable pleasure of reading.

Enjoy!

ARTIGOSARTICLES


A EvOLUÇãO dA dEMOCRACIA ATRAvéS dA AdMI NISTRAÇãO PúbLICATHE EvOLUTION OF dEMOCRACY THROUGH PUbLIC AdMINISTRATION

CARLOS IVAN SIMONSEN LEAL

PRESIDENTE DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

PRESIDENT OF FGV FOUNDATION

Desde a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil

vem construindo sua democracia, que é uma peça viva e

deve ser passada de uma geração para outra com aperfei-

çoamentos e adaptações. E, como se diz também no Direi-

to, nada disso se faz sem luta. O Direito é luta, a democra-

cia é luta.

A Fundação Getulio Vargas tem a preocupação de que

essa luta seja feita dentro de certos parâmetros, de um ar-

cabouço de institucionalização, que permita um progres-

so positivo para a nação. A evolução da administração

pública no Brasil é fundamental para isso e deve incluir

não apenas uma discussão sobre como ela deve ser e o que

deve fazer, mas também a sua regulação.

Como se costuma dizer, o diabo está sempre nos detalhes.

No Brasil, assim como na Alemanha, as questões de regu-

lação, antes mesmo até das questões de regulamentação,

são importantes. Quais são os mecanismos de incentivo

e de punição? Quais são as linhas condutoras da admi-

nistração pública? Enquanto os objetivos lato sensu que

devem ser perseguidos, como, por exemplo, o desenvolvi-

mento socioeconômico do país, já estão bem claros, ainda

existem inúmeras discussões. E isso faz parte da própria

democracia.

A administração pública, portanto, deve ser um instru-

mento capaz de atender aos ditames políticos de cada

instante. Porque, afinal, há escolhas que são meramente

políticas, onde a racionalidade é política. Mas há outras

cuja implementação deve ser feita em conformidade com a

razão. Esses dois elementos vivem em permanente tensão.

Since the promulgation of the Constitution of 1988,

Brazil has been constructing its democracy, which is

a living being and should be passed on from one gen-

eration to another with improvements and adapta-

tions. And, as it is said in the domain of Law, none of

this is done without a fight. Law is a fight, democracy

is a fight.

FGV Foundation is concerned that this fight is held

within certain parameters that allow a positive de-

velopment for the nation. The evolution of public ad-

ministration in Brazil is fundamental for it and should

include, not only a discussion about how it should be

and what to do, but also its regulation.

As it is said, the devil is always in the details. In Brazil,

as well as in Germany, the issues of regulation, even

more than the issues of governance, are terribly im-

portant. Which are the mechanisms of incentive and

punishment? Which are the guidelines of public ad-

ministration? While the objectives to be pursued, for

example, the social and economic development of the

country are already very clear, there are still many dis-

cussions to be held. And this is part of democracy itself.

Public administration, therefore, should be an instru-

ment capable of attending the political dictates of

each moment. Because, in the end, there are choices

that are purely political, where rationality is political.

But there are other choices whose implementation

should be made in accordance with reason. These ele-

ments are in constant tension. Exactly for this reason,


Por isso, uma administração pública consolidada é uma

garantia da democracia. É, no entanto, uma condição ne-

cessária, porém não suficiente. É sim um fator imprescin-

dível e, aqui no Brasil, está em processo de evolução.

O aperfeiçoamento da administração pública depende em

parte dela própria. É o Poder Judiciário que vai determi-

nar como a regulação se expressará através das regula-

mentações feitas. A interpretação e a dirimição de dúvi-

das são extremamente importantes e serão cada vez mais

nos próximos 15 anos.

A FGV acredita que é nesse período que será posta à pro-

va a passagem daquela primeira fase da democracia, até

um pouco naïve, onde se acreditava que apenas o voto

era suficiente, para uma democracia mais profunda, com

discussões mais detalhadas sobre, por exemplo, o pro-

cesso orçamentário, a aplicação das leis e as obrigações

e direitos do funcionalismo público, criando um melhor

equilíbrio social.

a consolidated public administration is a guarantee

of democracy. It is a necessary condition, but it is not

sufficient. Certainly it is a fundamental factor, and

here in Brazil, it is in a process of evolution.

The improvement of public administration depends

partly on itself. It is the Judiciary that will determine

how the regulation will be expressed through applied

rules. The interpretation and clarification of doubts

are extremely important and will be more so within

the next 15 years.

FGV Foundation believes that in this period will be

tested the path from that first phase of democracy,

even a little naïve, when it was believed that voting

was enough, to a more profound democracy, with

more detailed discussions on, for example, the budget

process, the application of laws, the duties and rights

of civil servants, creating a better social balance.


Brazil has continental proportions, with eight million

square kilometers, 27 states and more than five thou-

sand municipalities. This requires an articulation and

coordination of public services that impose adequate

preparation. In the Judiciary there are almost 20 thou-

sand judges and 91 courts that also require a delicate

attention to aspects connected to the management of

the judicial system. All of these issues raise the need to

exchange ideas and learn from the experiences of other

countries. In this case, Germany.

Unlike what the German Constitution provides, the Bra-

zilian Constitution imposes a series of demands on pub-

lic administration due to the generosity of so-called so-

cial rights. In many areas, the rights to education, health,

assistance and adjudication are constantly pointed as

fundamental rights. All this is linked to constitutional

and administrative law as well as to public administra-

tion. Thus the importance of this discussion.

It is important to recognize that Brazil is going through a

special phase since the promulgation of the Constitution

of 1988. It has been almost 24 years of democracy and

this is not an irrelevant fact considering that this is the

longest span of institutional normality in the Republic.

But it is still necessary to consolidate and develop this

democracy, creating a model of greater equality. For

this, the continuous improvement of public services is

highly relevant.

A IMPORTÂNCIA dO CONSTANTE APRIMORAMENTO dO PERFIL dA AdMINISTRAÇãO

PúbLICA E dO POdER JUdICIÁRIO bRASILEIROTHE IMPORTANCE OF THE CONSTANT IMPROvEMENT OF bRAZILIAN PUbLIC

AdMINISTRATION ANd JUdICIAL SYSTEM

GILMAR MENDES

MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

MINISTER OF THE SUPREME FEDERAL COURT

O Brasil possui proporções continentais, com oito milhões

de quilômetros quadrados, 27 estados ou unidades fede-

radas e mais de cinco mil municípios. Isso requer uma

articulação e uma coordenação de serviços públicos que

nos impõem uma preparação adequada. No Judiciário são

quase 20 mil juízes e 91 tribunais que também exigem

uma delicada atenção a aspectos ligados à própria admi-

nistração do serviço jurisdicional. Todas essas questões

levantam a necessidade de trocarmos impressões e apren-

dermos com as experiências desenvolvidas em outros paí-

ses. No caso, a Alemanha.

Diferentemente do que prevê o texto constitucional ale-

mão, a Carta Magna brasileira impõe uma série de exigên-

cias à administração pública a partir da generosidade dos

chamados direitos sociais. Exige-se da administração pú-

blica uma qualidade ímpar. Em diversas áreas, discute-se

sempre o direito à educação, à saúde, à assistência e à

prestação jurisdicional como direitos fundamentais. Tudo

isso está ligado ao Direito Constitucional, Administrativo,

e também à administração pública. Daí a importância des-

sa discussão.

É fundamental reconhecer que o Brasil passa por uma fase

especial desde a promulgação da Constituição de 1988. Já

são quase 24 anos de democracia, o que não é um fato ir-

relevante se considerarmos que este é o mais longo perío-

do de normalidade institucional na República. Mas ainda

é preciso consolidar e aprofundar essa democracia, crian-

do um modelo de maior igualdade. Para isso, a melhoria

contínua dos serviços públicos é altamente relevante.


Em relação à administração judiciária, o Brasil iniciou, a

partir da Constituição de 1988, um modelo que enfatizou

fortemente a autonomia do Judiciário. Mas com cerca de

dez anos de prática verificou-se que talvez houvesse pro-

blemas que precisavam ser corrigidos.

A ideia da autonomia administrativa e financeira do Judi-

ciário foi fortemente enfatizada e garantida no texto cons-

titucional. Porém, não raras vezes detectaram-se alguns

desvios no exercício dessa autonomia. E assim, já em

1994, passados pouco mais de cinco anos da promulga-

ção da Constituição de 1988, recomendavam-se revisões

e até a criação de um órgão de controle para essas áreas.

Essa proposta se consolidou apenas com a Emenda Cons-

titucional no 45, de 2004. No ano seguinte foi instalado

o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que, desde então,

vem exercendo suas atividades. Mas não são poucos os

membros do próprio Poder Judiciário que o criticam por

acreditar que ele interfere, ainda que em atividades ad-

ministrativas ou financeiras, na autonomia tradicional do

Judiciário.

O CNJ é composto por 15 membros com mandato de dois

anos suscetível de uma renovação. Entre seus integrantes

há indivíduos dos tribunais e do Ministério Público (MP),

representantes da sociedade escolhidos pelo Congres-

so Nacional e indicados pela Ordem dos Advogados do

Brasil (OAB). Seu presidente é o presidente do Supremo

Tribunal Federal (STF), portanto, a mais alta autoridade

do Judiciário. O Conselho trata apenas de questões admi-

nistrativas e financeiras e busca, tanto quanto possível,

harmonizar as ações do Judiciário e a boa alocação dos re-

cursos. Subsidiariamente, também afere a Justiça na apli-

cação de medidas disciplinares administrativas por parte

dos tribunais em relação aos juízes.

Desde 2005, o CNJ tem-se dedicado a fazer uma avalia-

ção do trabalho exercido pelo Judiciário. E para que se

compreenda o significado da atividade judicial no Brasil,

é válido ressaltar que o país tem um grande patrimônio

institucional que é a crença no Poder Judiciário. Havendo

conflito, as pessoas vão à Justiça.

Mas também nos faltam outras instituições, além do Ju-

diciário, aptas a dirimir controvérsias. Por isso, há uma

Regarding the management of the judicial system, with

the Constitution of 1988 Brazil started a model that

strongly emphasized the autonomy of the Judiciary.

However, after ten years of practice, it was noted that

perhaps there were problems that needed to be cor-

rected.

The idea of administrative and financial autonomy of

the Judiciary was strongly emphasized and guaranteed

in the Constitution. However, some deviations have been

often detected in the exercise of this autonomy. So, in

1994, little more than five years after the promulgation

of the Constitution of 1988, reviews and even the cre-

ation of a control agency were recommended. This pro-

posal was consolidated only with the 45th Constitutional

Amendment of 2004. The following year, was installed

the National Council of Justice (CNJ), which since then

has been performing its activities. But there are mem-

bers of the Judiciary that criticize the Council for believ-

ing that it interferes, only if in administrative or financial

activities, in the traditional autonomy of the Judiciary.

The CNJ is composed of 15 members elected for a period

of two years susceptible to a renewal. Among its mem-

bers there are people of the courts, public prosecutors,

society representatives chosen by Congress and appoint-

ed by the Bar Association of Brazil (OAB). Its president

is the president of the Supreme Court, therefore, the high-

est authority of the Judiciary. The Council only deals with

financial and administrative issues and seeks, as much

as possible, to harmonize the actions of the Judiciary and

the proper allocation of resources. Subsidiarily, it can

also check the application by the courts of administra-

tive disciplinary measures related to judges.

Since 2005, the CNJ has been devoted to making an

evaluation of the work done by the Judiciary. And in or-

der to understand the significance of judicial activity in

Brazil, it is worth noting that the country has a large insti-

tutional legacy that is the belief in the Judiciary. If there is

conflict, people go to court.

But we also lack in other institutions besides the Judi-

ciary, able to resolve disputes. Therefore, there is a huge

mass of processes. In 2008, for example, there were near


massa enorme de processos. Em 2008, por exemplo, tra-

mitaram pela Justiça brasileira aproximadamente 70 mi-

lhões de processos. Destes, cerca de 25 milhões foram

solvidos de alguma maneira. Isso significa que 2009 já

começou com um número elevadíssimo de processos. E

estes dados revelam o quão dependentes somos da estru-

tura do Judiciário.

Como consequência desses entravamentos, foram criados

os Juizados Especiais Federais para tratar das chamadas

pequenas questões, aquelas com limite de valor até 60

salários mínimos. Naquela época, a expectativa era rece-

ber algo em torno de 180-200 mil processos nos primeiros

anos. Seriam os processos ligados à assistência social, à

previdência social, às pequenas pensões e aposentado-

rias. Qual não foi a surpresa quando, passados alguns

anos, no estágio atual, constatou-se que tramitam nesses

pequenos juizados cerca de 2,5 milhões de processos. Isso

demonstra que, muito provavelmente, esta é maior repar-

tição de previdência social do Brasil e que há um problema

estrutural sério que precisa ser resolvido. Talvez a demora

da administração em fazer as correções leve as pessoas

diretamente ao Poder Judiciário.

Há outras questões importantes e que dizem respeito à ad-

ministração pública e ao Direito Financeiro. São cerca de

30 milhões de processos ligados ao executivo fiscal. No

entanto, o êxito na cobrança é muito reduzido. Em alguns

estados, não chega nem a 1%. Portanto, ajuíza-se a ação,

mas ela não produz resultado. Ou, ela é ajuizada, exata-

mente, porque não produzirá resultado. Muito provavel-

mente, se o país lograsse melhora na exceção fiscal em um

percentual relativamente elevado, algo em torno de 10%,

nós experimentaríamos uma espécie de revolução fiscal.

Este tema é objeto de discussão no CNJ, buscando-se re-

sultados específicos e até formas alternativas de cobrança

que não o modelo puramente judicial. Portanto, a reforma

do Judiciário, em muitos casos, pode envolver questões

fora do âmbito exclusivamente judicial.

Há ainda mais uma experiência interessante verificada

no CNJ, que diz respeito ao sistema prisional. No Brasil,

já há algum tempo, existe uma reclamação muito intensa

quanto às más condições dos presídios. Então, examinou-

-se esse tema e realizou-se o mutirão carcerário que, ini-

70 million cases being handled by the Brazilian Justice

System. Of these, about 25 million have been solved in

some way. It means that 2009 has started with a huge

number of processes. And these data show how depen-

dent we are on the structure of the Judiciary.

As a consequence, Special Courts were created to deal

with the so-called small issues, those with a limit value

of 60 minimum wages. At the time, the expectation was

to receive around 180-200 thousand cases in the first

few years – lawsuits linked to social assistance, social

security, small pensions and retirement. What a surprise

when, some years after, it was found that those courts

had about 2.5 million cases. This shows that, in all like-

lihood, this is the greater distribution of social security

in Brazil, and there is a serious structural problem that

needs to be solved. Perhaps the delay in the administra-

tion in making the corrections leads people directly to

the Judiciary.

There are other important matters concerning public ad-

ministration and financial law. There are about 30 mil-

lion cases associated with the tax executive. However,

successful recovery is very low. In some states, it does

not add up to 1%. So, the lawsuit is filed but it does not

produce results. Or, it is filed because it does not produce

results. Most likely, if the country improved in tax exemp-

tion in a relatively high percentage, something around

10%, we would experience a kind of tax revolution. This

theme is a subject of discussion in the National Council

of Justice, seeking specific results and even alternative

forms of billing other than the purely judicial model. So,

judicial reform in many cases may involve issues outside

the judicial area.

There is one more interesting experience found by the

CNJ regarding the prison system. In Brazil, for some time,

there has been a very strong complaint about the poor

conditions of prisons. The issue received attention and a

joint effort was carried out in the prisons, initially aimed

to examine the situation of the so-called definitive pris-

oners, those who were serving the determined sentence.

Indeed, we observed very complicated situations. But

fortunately, some states have progressed in solving this

problem by creating of the Virtual Court of Criminal En-

forcement. In other words, the electronic control system.


cialmente, visava examinar a situação do chamado preso

definitivo, aquele que já cumpria pena a partir de conde-

nação transitada em julgado. Realmente, foram constata-

das situações muito complicadas, mas felizmente alguns

estados já avançavam na solução desse problema com a

criação da Vara de Execução Penal Virtual. Ou seja, o con-

trole eletrônico do sistema.

Descobriu-se também uma grave falha no regime de pri-

sões provisórias. Encontrou-se alguém preso no Espírito

Santo havia mais de 11 anos sem sentença. E depois, uma

pessoa presa havia 14 anos sem sentença no Ceará. Logo,

um quadro de horror. O CNJ, então, ao procurar sanar essa

falha, assumiu a culpa do Judiciário nessa situação e fi-

xou prazos para que os juízes aferissem o tempo de prisão

provisória. E essa ação mostrou que o Conselho tem uma

boa capacidade de interferir nas atividades administrati-

vas do Judiciário e ir além disso. Ele mostrou-se capaz de

verticalizar as ações do Poder Judiciário. De chegar, por-

tanto, à ponta e estabelecer um diálogo com autoridades

incumbidas por outros setores.

Desse programa, nasceram outros que não eram, inicial-

mente, da esfera judicial de responsabilidade. E por quê?

Porque nessa revisão de penas, e também na revisão das

prisões provisórias, 20 mil presos foram libertados no

Brasil. O Judiciário passou a ter a obrigação de responder

por essas pessoas, que poderiam cometer outros crimes

nas ruas. E todos sabem que um dos graves problemas da

segurança pública é a questão da reincidência. A solução

foi lançar o projeto Começar de Novo, que abrangeu toda

a sociedade e as três esferas governamentais. O próprio

STF se envolveu e empregou egressos do sistema prisional

para dar exemplo e mostrar que é preciso lidar com esse

tema a fundo.

Hoje há uma boa reação do governo, que aderiu ao pro-

grama do CNJ e busca agora evitar a configuração do qua-

dro dos “presos em delegacia”. O Brasil tem quase cem

mil presos fora dos presídios, todos acumulados nas cha-

madas prisões provisórias. Depois desse levantamento,

o próprio governo se dispôs a encaminhar ao Congresso

Nacional um aumento do orçamento para a construção de

presídios especiais, sanando esse problema. Este é mais

um bom exemplo da ação positiva do CNJ.

A serious deficiency in the system of temporary prison

was also found. There was a prisoner held in the state of

Espírito Santo for more than 11 years without a sentence

and a person imprisoned for 14 years without a sentence

in the state of Ceará. A picture of horror. The National

Council of Justice, in seeking to remedy this fault, took

on the blame and set deadlines for judges to assess the

time for provisional arrest. This action showed that the

Council has a good capacity to interfere in Judiciary

administrative activities and even go farther. It showed

itself able to upright the actions of the Judiciary and to

establish a dialogue with the authorities responsible for

other sectors.

From this program other programs were born that were

not, initially, the responsibility of the judicial sphere.

And why? Because from this review of penalties and also

from the review of provisional arrests, 20 thousand pris-

oners were freed in Brazil. The Judiciary became respon-

sible for those people who might commit other crimes

while on the streets. And everyone knows that one of

the most serious problems of public safety is recidivism.

The solution was to launch the project New Beginnings,

which covered the whole society and the three spheres of

government. Even the Supreme Court got involved and

hired former convicts to set an example and show that it

is necessary to deal with this issue in depth.

Today there is a good reaction from the government, that

joined the CNJ program and is now seeking to avoid the

configuration of the “police station prisoner”. Brazil has

nearly one hundred thousand prisoners out of prisons,

all rolled up in the so-called provisional arrest. After

this survey, the government itself is willing to submit to

Congress a budget increase for the construction of spe-

cial prisons, solving this problem. This is another good

example of the positive action of the National Council of

Justice.

A professor in Rio de Janeiro, a scholar of human rights,

who was in the administration of president Fernando

Henrique Cardoso, at the Ministry of Justice, mentioned

the attempts to convince the state secretaries of public

safety and justice to improve conditions in prisons. She

said that despite all efforts, they did not accept these


Uma professora do Rio de Janeiro estudiosa da questão

dos direitos humanos, que esteve, no governo de Fernan-

do Henrique Cardoso, no Ministério da Justiça, contava

sobre suas tentativas de convencer os secretários de esta-

do de Segurança Pública e de Justiça a melhorar as con-

dições dos presídios. Ela dizia que a despeito de todos os

esforços eles não acolhiam esses pleitos, porque acredita-

vam que se tratava de uma intervenção indevida na auto-

nomia de cada estado membro. Diante da ação do CNJ, os

secretários não dispõem mais dessa liberdade, porque o

juiz da execução penal, o órgão judiciário, passou a dia-

logar diretamente com a autoridade judicial e, apontando

os equívocos eventualmente verificados, diz que, se não

houver uma mudança, o presídio será lacrado por ordem

judicial. Isso levou a uma mudança no quadro político-

-administrativo.

Foram muitas as medidas tomadas pelo CNJ nesse período.

A adoção de uma administração de perfil gerencial, que

contou com o suporte da Fundação Getulio Vargas (FGV),

por exemplo, é uma delas. A adoção de metas para julga-

mentos em relação a cada tribunal e a divulgação dos resul-

tados anuais são outras duas. Em suma, são iniciativas que

vêm mudando o perfil do Judiciário brasileiro e, de alguma

forma, transformando também o quadro que existe em re-

lação a outras atividades conexas ou afins. Recentemente

foi feita uma parceria entre o CNJ, o Conselho Nacional do

MP, que têm formação idêntica, e o Ministério da Justiça

para algumas estratégias. Compartilhar essa vivência e

mostrar seus aspectos positivos é um prazer e uma honra.

requests because they believed it was an undue interfer-

ence in the autonomy of each state. In the face of the ac-

tion of the CNJ, secretaries no longer have this freedom,

because the judge of penal execution, the judicial body,

began to talk directly with the court and, pointing the

mistakes eventually checked, says that if there is not a

change, the prison will be sealed by court order. This led

to a change in the political-administrative framework.

Many steps were taken by the National Council of Jus-

tice in this period. The adoption of an administration

with managerial profile, with the support of FGV, for ex-

ample, is one of them. The adoption of targets for each

trial court and the publication of annual results are other

two. In short, these are initiatives that are changing the

profile of the Brazilian Judiciary and, somehow, are also

changing the framework of other related or similar ac-

tivities. Recently a partnership was established between

the CNJ, the Public Prosecutor’s Department – who have

equal qualifications – and the Ministry of Justice for

some common strategies. To share this experience and

to show its positive aspects is a pleasure and an honour.


O dESAFIO dA CRIAÇãO dE UM MOdELO dE GESTãO EFICIENTE

THE CHALLENGE IN CREATING AN EFFICIENT MANAGEMENT MOdEL

FLAVIO VASCONCELLOS

DIRETOR DA ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS DA FGV - EBAPE/FGV

DIRECTOR OF THE BRAZILIAN SCHOOL OF PUBLIC AND BUSINESS ADMINISTRATION OF

FGV FOUNDATION - EBAPE/FGV

Recapitulando o ocorrido na Europa entre os séculos XVIII

e XIX, constata-se o nascimento e a consolidação da ad-

ministração pública moderna no continente europeu, es-

pecialmente na Alemanha e na França. Naquele momento,

estes novos modelos trouxeram inovações extremamente

importantes e estavam ligados ao que Weber chamou de

emergência do processo de racionalização da sociedade e

de instauração da administração público-burocrática.

Com base neste contexto teórico, as burocracias se conso-

lidam a partir do século XIX, principalmente, como a ex-

pressão mais acabada deste fenômeno de racionalização.

Aqui o termo burocrático tem um sentido mais técnico,

sociológico. Weber o usava para definir um tipo ideal de

organização que visava maximizar a eficiência operacional

e era fundamentado no exercício do poder da autoridade

racional legal. Alguns modelos burocráticos, como a Igreja

Católica, por exemplo, acabaram indo muito além dos li-

mites do século XIX. O mais interessante desta síntese feita

por Weber é a cristalização de alguns dos elementos mais

importantes da burocracia.

Em primeiro lugar, a burocracia nasce de uma separação

entre as esferas pessoal e organizacional. Ou seja, trata-se

de uma organização na qual o detentor do cargo tem um pa-

trimônio pessoal separado do patrimônio da organização.

Esta, inclusive, talvez seja a principal diferença em relação

à estrutura feudal, onde um título de nobreza acompanha

uma série de obrigações e direitos patrimoniais sobre toda

uma determinada região. Já o cargo definido na burocracia

é uma posição formal, na qual o privado e o público ou o

organizacional estão bem definidos e separados.

Looking back to what happened in Europe between

the 18th and 19th centuries, we observe the birth and

consolidation of modern public administration, espe-

cially in Germany and France. At that time, these new

models brought extremely important innovations and

were connected to what Weber called the emergency

of the process of rationalization of society and the es-

tablishment of bureaucratic public administration.

According to this theoretical context, bureaucracies

were consolidated from the 19th century on, as the

most complete expression of this phenomenon of ra-

tionalization. Here, the term ‘bureaucracy’ has a more

technical, sociological sense. Weber used to define it

as an ideal type of organization that aimed to maxi-

mize operational efficiency and was based on the ex-

ercise of legal rational authority. Some bureaucratic

models, like the one adopted by the Catholic Church,

for example, ended by going far beyond the limits of

the 19th century. The most interesting aspect of this

synthesis made by Weber is the crystallization of some

of the most important elements of bureaucracy.

First of all, bureaucracy is born from the separation

between personal and organizational levels. In other

words, it is an organization where the one who helds

a position has a personal patrimony separated from

that of the organization. This is probably is the main

difference in relation to the feudal structure, where

a title of nobility follows a series of obligations and

property rights over an entire region. Instead, the po-

sition defined in the bureaucracy is a formal position

where the private and the public, or the organization-

al, are well established and separated.


Além disso, a burocracia é uma estrutura formal com car-

gos que têm direitos e deveres estabelecidos. Estes cargos

são, normalmente, providos através de processos controla-

dos nos quais o conhecimento é o elemento fundamental.

As pessoas são selecionadas, portanto, porque sabem al-

guma coisa e não porque são filhos de alguém ou têm de-

terminado capital social. Este critério do conhecimento no

preenchimento dos postos é indispensável na definição da

burocracia.

Para fechar esta descrição sumarizada do modelo weberia-

no, é interessante ressaltar que as comunicações também

são essencialmente formais, escritas e registradas. E as de-

cisões, muito características, são impessoais e fundamen-

tadas na racionalidade e não nas relações pessoais.

De volta ao presente, é muito curioso perceber que se pen-

sarmos em grande parte do que se fala hoje sobre a reforma

do Poder Judiciário no Brasil, o ideal seria chegarmos, jus-

tamente, no modelo burocrático. O melhor seria implemen-

tar um modelo eficiente, impessoal, que isole aspectos de

nepotismo e separe a vida pessoal daquela formal e pura-

mente organizacional.

No entanto, proponho aqui uma reflexão – ou seria mais

uma provocação. As evoluções da teoria administrativa

ocorridas durante o século XX parecem, de certa forma,

relativizar o sentido do modelo burocrático. Logo após Fre-

derick Taylor e Henri Fayol, nos anos 1910, o termo “moti-

vação” começou a ser usado na teoria administrativa. Isso

significa que, a partir da década de 1920, a motivação pas-

sou a ser um dos elementos mais relevantes destas teorias.

Mas, depois, surge um problema de planejamento e contro-

le gerencial. Como é que se reage a choques e mudanças ex-

ternas? E como engajar pessoas em sistemas de controle de

qualidade? Em seguida, é preciso examinar a evolução dos

formatos organizacionais. Como é que organizações hierár-

quicas tradicionais podem evoluir para outras formas como

as matriciais, onde uma pessoa tem mais de um chefe ou

responde a mais de um centro de autoridade, ou as adocra-

tas, que se reconfiguram permanentemente?

Furthermore, bureaucracy is a formal structure with

positions that have established rights and duties.

These positions are usually provided through con-

trolled processes in which knowledge is the key. Peo-

ple are selected because they know something and

not because they are someone’s child or have a social

capital. This criterion of knowledge to fill the posts is

vital in the definition of bureaucracy.

To close this brief description of the Weberian model,

it is interesting to emphasize that communications

are also essentially formal, written and recorded. The

decisions, very characteristic, are impersonal and

based on rationality, not on personal relationships.

Back to the present, it is very curious to realize that,

if we think of what is said today about the reform of

the Judiciary in Brazil, the ideal would be to have the

bureaucratic model. The best solution would be to

implement an efficient and impersonal model, that

would isolate aspects of nepotism and separate the

personal life from that formal and purely organiza-

tional one.

However, I propose a reflection – or rather a provoca-

tion. The evolution of administrative theory occurred

during the 20th century seems somehow to render

relative the sense of the bureaucratic model. Right

after Frederick Taylor and Henri Fayol, in the 1910s,

the term “motivation” began to be used in administra-

tive theory. It means that, from the 20s on, motivation

has become one of the most relevant elements of these

theories. But then there is a problem of planning and

management control. How to react to external shocks

and changes? And how to engage people in quality

control systems? Now we must examine the evolution

of organizational formats. How is that traditional hi-

erarchical organizations can evolve into other forms,

as matricial organizations, where a person has more

than one boss or responds to more than one center of

authority, or adhocrat organizations, that reconfigure

themselves constantly?


Outra questão que se coloca é o trabalho em equipe. Como

é que se garante motivação, controle e aferição de desem-

penho dentro de um trabalho em equipe? Como as orga-

nizações se reconfiguram rapidamente? E de que forma os

sistemas de informação e todo o conhecimento de tecnolo-

gia de informação impactam esses problemas citados ante-

riormente?

É significativo perceber que parece estar havendo uma con-

solidação, ou pelo menos o início de uma consolidação,

do que seria um modelo pós-burocrático de organização.

Ou seja, as organizações, especialmente as da esfera pri-

vada, considerariam essa descrição feita por Weber como

inadequada e talvez até ofensiva. Quando se diz que algo

é burocrático, na verdade, está sendo feita referência aos

aspectos negativos da burocracia em termos de lentidão,

por exemplo.

Essa definição do modelo pós-burocrático coloca grandes

desafios à questão da administração da justiça. Obviamen-

te, o modelo burocrático em si, como definido por Weber,

parece não ser satisfatório para atender as demandas atu-

ais de eficiência, flexibilidade e resposta. Porém, esta pas-

sagem é muito difícil, porque importar modelos de gestão

da administração de empresas para a administração pú-

blica e, especialmente, para a judiciária, é absolutamente

inadequado. A administração do Poder Judiciário tem que

lidar com problemas e requisitos muito específicos, como

garantir a independência do juiz e a equidade no proces-

so e até lidar com aspectos de direito processual bastante

complexos.

Portanto, não se trata, simplesmente, de aplicar o que é fei-

to na área privada, mas de enfrentar o desafio de criar um

novo modelo de gestão. Claramente, os modelos básicos de

gestão que nós temos hoje, fundados no modelo burocrá-

tico definido há mais de cem anos, são vistos por diversas

esferas da sociedade como insuficientes. Não tenho ainda

uma resposta para esse desafio, mas gostaria de reforçar

a ideia de que não adianta adaptar o que é feito no setor

privado. É preciso pensar e criar novas soluções.

Another question that arises is teamwork. How can

we ensure motivation, control and measurement of

performance within a working team? How do organi-

zations rapidly reconfigure themselves? And in which

ways information systems and all the knowledge of

information technology impact these problems afore-

mentioned?

It is significant to realize that it seems to be occur-

ring a consolidation, or at least the beginning of a

consolidation, of what would be a post-bureaucratic

model of organization. In other words, organizations,

especially in the private sphere, would consider this

description given by Weber inadequate and perhaps

offensive. When we describe something as bureau-

cratic, we are actually referring to the negative as-

pects of bureaucracy, such as slowness, for example.

But this definition of the post-bureaucratic model

poses great challenges to the issue of administration

of justice. Obviously, the bureaucratic model itself,

as defined by Weber, seems not to be satisfactory

to meet the current demands of efficiency, flexibility

and responsiveness. However, this passage is very dif-

ficult, because importing management models from

business administration to public and especially ju-

diciary administration, is absolutely inadequate. The

administration of the Judiciary Power has to deal with

very special problems and requirements, such as en-

suring the independence of the judge and fairness in

the process and even handle aspects of procedural

law that are quite complex.

So, it is not simply a question of applying what is done

in the private sector, but of facing the challenge of

creating a new management model. Clearly, the basic

models of management that we have today, based on

the bureaucratic model set more than one hundred

years ago, are seen by many spheres of society as in-

sufficient. I have not yet an answer to this challenge,

but I would reinforce the idea that it will not be not

helpful to adapt what is done in the private sector. We

need to think and create new solutions.


O SERvIÇO PúbLICO COMO EMPREGAdOR: FUNÇãO E PERSPECTIvAS dA FORMAÇãO

PROFISSIONAL PARA O EXERCÍCIO dE EMPREGO PúbLICO NA ALEMANHA

THE PUbLIC SERvICE AS AN EMPLOYER: FUNCTION ANd PERSPECTIvES OF PROFESSIONAL TRAINING

FOR PUbLIC OFFICES IN GERMANY LUDGER SCHRAPPER

PRESIDENTE DA ESCOLA SUPERIOR DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE NORDRHEIN-WESTFALEN

PRESIDENT OF FACHHOCHSCHULE FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG (FHÖV)

NORDRHEIN-WESTFALEN

1. EM LUGAR DE UMA INTRODUÇÃO,

UMA PREVISÃO

Alemanha, ano de 2030: Katharina Müller tem 18 anos

e dentro de poucos meses concluirá o ensino médio. Ela

pode contar com uma boa nota final. Seu maior interes-

se são línguas, mas nas disciplinas das ciências naturais

ela também tem apresentado bom desempenho. De todo

modo, Katharina almeja cursar a universidade, mas ainda

não sabe que carreira seguir.

Katharina é filha única do casal Müller. Já que ambos os

pais trabalham, ela permanece muito tempo na casa da avó

de 75 anos, que se aposentou há pouco. O avô de Katharina

trabalha na Câmara Municipal; a fim de atender ao pedido

de seu empregador, ele adiou sua aposentadoria até com-

pletar 78 anos de idade.

De acordo com a Agência Federal de Emprego, Katharina

tem aptidão para eletrônica. Todos os candidatos a empre-

go terão de entrar em contato com a Agência Federal de

Emprego. Com base em uma nova lei, todos os que con-

cluem o ensino médio devem ser registrados pela Agência.

O Governo Federal teve de implementar esta nova lei, a

fim de proteger os alunos menores de idade do assédio dos

headhunters de empresas privadas. Há dois anos proibiu-

-se que consultores ofereçam seus serviços de intermedia-

1. INSTEAD OF AN INTRODUCTION,

A PREVIEW

Germany in the year 2030: Katharina Müller is 18

years old and within a few months will complete her

school career. She can count on a good final grade.

Her greatest interest is in languages, but in the dis-

ciplines of natural sciences she has also performed

well. Anyway, Katharina aims to attend college, but

she does not know which career to

pursue.

Katharina is an only child. Since both parents work,

she spends a lot of time with her 75 year old grand-

mother, who recently retired. Katharina’s grand-

father works in the town hall. In order to meet his

employer´s requirements, he has postponed his re-

tirement until he is 78 years old.

According to the Federal Employment Agency, Kath-

arina has aptitude for electronics. All candidates

for employment will have to contact the Federal

Employment Agency. Based on a new law, all high

school graduates must be registered by the Agency.

The Federal Government had to implement this new

law to protect underage students from harassment

of private headhunters. Two years ago, consultants


ção na vizinhança de escolas públicas. Katharina também

já recebeu várias ofertas, em que lhe prometeram que ela

ganharia uma recompensa no valor de € 25.000 se estu-

dasse em determinadas universidades. Houve até o caso de

um banco que ofereceu aos pais de Katharina uma pensão

mensal no valor de € 1.000 se eles assinassem um contrato

formação profissional.

O país no qual Katharina vive perdeu cerca de 7% de sua

população durante os últimos 20 anos. Ao mesmo tempo, a

população desse país está envelhecendo drasticamente. A

expectativa média de vida da população aumenta cerca de

quatro meses ao ano. Se no início dos anos 2000 a relação

entre ativos e inativos era de 100/50, hoje essa relação já

se encontra na faixa de 100/70. A quantidade de forman-

dos do ensino médio caiu de aproximadamente 1 milhão no

ano de 2005 para 700.000 no ano de 2030. Ou seja, caiu

30%!

Agora vamos voltar ao ano de 2010 e falar sobre a formação

profissional na área do serviço público na Alemanha. Mes-

mo assim, seria aconselhável não deixar de lado o cenário

que acabamos de imaginar.

2. DEFINIÇÃO E QUADRO DE FUNCIONÁRIOS

DO SERVIÇO PÚBLICO NA ALEMANHA

Quando falamos do serviço público na Alemanha, em pri-

meiro lugar nos referimos aos funcionários das esferas de

governo: a Federação, os 16 estados, e as entidades locais

(municípios), divididas em municipalidades e comarcas.

Adicionalmente, há as entidades responsáveis pela chama-

da administração federal indireta, que também cumprem

tarefas superiores, mas são juridicamente independentes.

Cabe mencionar aqui as entidades responsáveis pelo Segu-

ro Social, a Agência Federal de Emprego, mas, em escala

crescente, também as universidades.

O serviço público na Alemanha não inclui (mais) os gran-

des fornecedores de serviços de infraestrutura, como estra-

das de ferro, correios e telecomunicações. Por esse motivo,

e em comparação com outros países, não se deve equiparar

os termos “serviço público” e “setor público”.

were forbidden to offer their intermediation servic-

es in the vicinity of public schools. Katharina has

also received several offers, where she was prom-

ised to earn € 25,000 if she would study in certain

universities. There was even the case when a bank

offered her parents a monthly pension amounting

to € 1,000 if they signed a contract for her training.

The country in which Katharina lives has lost about

7% of its population during the last 20 years. At

the same time, the population of this country is ag-

ing dramatically. The average life expectancy of its

population grows by about 4 months a year. If in

the early 2000s the relation between employees

and retirees was 100/50, now this relation is al-

ready in the range of 100/70. The number of stu-

dents completing high school decreased from ap-

proximately 1 million in 2005 to 700,000 in 2030.

In other words, dropped by 30%.

Now let us return to 2010 and talk about training

in the area of public services in Germany. Even so,

it would be advisable not to overlook the scenario

that we just imagined.

2. DEFINITION AND STAFFING OF THE

PUBLIC SERVICE IN GERMANY

When we speak of the German public service, we

refer primarily to employees of the different spheres

of government that is, the Federation, the 16 states

and the local authorities, divided into municipali-

ties and counties. Additionally, there are entities

that are in charge of the so-called indirect federal

administration, which also undertake superior

tasks, but are legally independent. It is worth men-

tioning the entities in charge of Social Security, the

Federal Employment Agency, but also and increas-

ingly, the universities.

Public service in Germany does not include (not

anymore) the large suppliers of infrastructural ser-

vices, such as railroads, postal service and telecom-


No chamado serviço público na Alemanha, existem atual-

mente cerca de 4,54 milhões de funcionários, sendo que

53% são mulheres. Isso significa que 10% dos assalaria-

dos trabalham no setor. Comparando essa cifra com a dos

vizinhos europeus, a Alemanha se encontra na faixa in-

ferior. Isso se deve principalmente ao fato de que, pouco

depois da Reunificação Alemã, havia mais 2,2 milhões de

funcionários no serviço público, ou seja, havia 6,7 milhões

de pessoas trabalhando no setor. Essa redução se deve à

privatização das ferrovias e dos correios, mas também à de

redução de pessoal ocorrida nos últimos 10 anos.

Dividindo o número de empregados no serviço público pe-

las diversas esferas da estrutura federal, a Federação dis-

põe de um total de 534.000 funcionários públicos (sendo

que 185.000 são soldados profissionais); os estados so-

mam 2.284.000 funcionários públicos; os municípios têm

1.350.000, e as entidades responsáveis pela administração

federal indireta têm aproximadamente 380.000. As áreas

com maior quantidade de pessoas trabalhando no serviço

público são a de educação, seguida das áreas segurança so-

cial e garantia da segurança interna e externa. Somente na

área de educação trabalham aproximadamente 1,2 milhão

de pessoas, sendo que mais de 1 milhão na esfera estadual.

Este número é significativo, porque demonstra claramente

a distribuição das competências em nossa federação, onde

apenas 8 % dos alunos do ensino médio e 4 % dos estu-

dantes universitários estudam em instituições de ensino

particulares.

3. O SERVIÇO PÚBLICO COMO EMPREGADOR

Os 4,5 milhões de funcionários do serviço público tra-

balham em todos os tipos de profissões, do soldado pro-

fissional até a enfermeira, da advogada até o eletricista.

Considerando os diversos grupos de profissões de forma

mais detalhada, percebe-se que algumas aglomerações em

determinadas áreas surpreendem pouco, como, por exem-

plo, a enorme proporção de mulheres na área da educação,

principalmente na educação primária e pré-escolar. Mas

os aspectos ligados a gênero também podem mostrar de-

senvolvimentos surpreendentes, como o rápido aumento

da proporção de mulheres na polícia, que já atinge 20%.

munications. For this reason, in comparison with

other countries, one should not equate the terms

“public service” and “public sector”.

In the so-called public service in Germany, there

are currently around 4.54 million employees, 53%

of which are women. This means that 10% of the

employees work in this sector. Comparing this fig-

ure with that of its European neighbors, Germany

is in the lower range. This is mainly due to the fact

that 20 years ago, shortly after the German reuni-

fication, there were 2.2 million more employees in

public service, that is, there were 6.7 million people

working in this sector. The decrease is due to the

privatization of state-owned railway and postal

service, but also to the personnel reduction that oc-

curred in the last 10 years.

Dividing the number of employees in the public

service through the various spheres of the federal

structure, the Federation has a total of 534,000 civ-

il servants (185,000 of which are professional sol-

diers), the states have 2,284,000, the municipali-

ties have 1,350,000, and the entities in charge of

indirect federal administration have approximately

380,000. The areas with the greatest number of

people working in public service are education, fol-

lowed by social security and safeguarding of inter-

nal and external security. Only in education there

are approximately 1.2 million people working,

of which more than 1 million in the sphere of the

states. This number is significant because it clearly

shows the distribution of powers in our federation,

where only 8% of high school students and 4% of

university students study in private educational in-

stitutions.

3. THE PUBLIC SERVICE AS AN EMPLOYER

The 4.5 million public service employees work in all

kinds of professions, from the professional soldier

to the nurse, from the lawyer to the electrician. Con-

sidering the various professional groups in detail,


Considerando as aglomerações de determinadas profissões

no serviço público em comparação com outros países, des-

taca-se a alta proporção de advogados em funções de ges-

tão na administração pública.

Constitui sem dúvida uma peculiaridade alemã o dualis-

mo das condições legais de emprego (condições de status).

Nós não somente temos o civil servant ou o fonctionnaire

public, mas também os funcionários que trabalham setor

público com base em contratos de trabalho convencionais,

como qualquer funcionário do setor privado. Nesse caso,

as condições de trabalho (salário, horários, férias etc.) são

regulamentadas especialmente com base em acordos cole-

tivos entre sindicatos e empregadores. Além disso, o servi-

ço público alemão apresenta outra especificidade, que é o

grupo dos funcionários não demissíveis (Beamte). De acor-

do com a Constituição, são-lhes atribuídas tarefas específi-

cas. Seus vínculos empregatícios não são regulamentados

através de contratos individuais ou coletivos, mas apenas

com base na Lei. A relação entre eles e os seus chefes (não

empregadores) é uma relação especial baseada na lealda-

de. Eles não podem ser demitidos, mas também não têm o

direito de participar de greves a fim de melhorar suas con-

dições de trabalho. Cabe mencionar também que seus se-

guros doença, velhice e invalidez baseiam-se em sistemas

especiais de financiamento com impostos.

Isto quanto à teoria. Na prática, há uma grande aproxima-

ção ente as condições de emprego de ambos os status. Há

25 anos, o trabalho em tempo parcial por parte de servido-

res públicos não demissíveis era considerado uma violação

da Constituição. Hoje os regimes dos funcionários contra-

tados e dos servidores públicos n são completamente equi-

parados. Além disso, os funcionários com contratos de tra-

balho coletivos hoje praticamente também não podem ser

demitidos. No dia a dia do serviço público, um cidadão não

poderá distinguir se seu passaporte ou sua carteira de mo-

torista foi emitida por um funcionário contratado ou por um

servidor público com estabilidade. Ele também não poderá

saber se a professora de seus filhos é servidora pública ou

funcionária contratada. Em opinião pessoal tenho de admi-

tir, que visto de fora, isto tudo não parece ter muito lógica.

we can see that the concentration in certain areas

is not surprising, such as the huge proportion of

women in education, particularly in primary edu-

cation and pre-school. But some aspects regarding

gender may show surprising developments, such as

the rapid increase of women in police work, which

now reaches 20%. Considering the concentration of

certain professions in public service in comparison

with other countries, the high proportion of lawyers

in management positions in public administration

stands out.

Undoubtedly, the dualism of the legal conditions

of employment (status conditions) is a German pe-

culiarity. Not only do we know the civil servant or

fonctionnaire public but also the employees who

work for the public sector on the basis of conven-

tional employment contracts, as any employee of

the private sector. Their working conditions (wag-

es, hours, holidays etc...) are based on collective

agreements between unions and employers. In ad-

dition, German public service has another speci-

ficity, which is the group of civil servants for life

(Beamte). According to the Constitution, they are

assigned specific tasks. Their recruitment is not

regulated by individual or collective contracts, but

based on the Law. The relationship between them

and their bosses (not employers) is a special one,

based on loyalty. They cannot be dismissed, but

they do not have the right to participate in strikes

to improve their working conditions. It is worth

mentioning that their insurance systems regarding

illness, old age and disability are based on special

tax financing systems.

So much for theory. In practice, there is a great

proximity between the work conditions of both sta-

tus. Twenty five years ago, a part-time civil servant

would be considered a violation of the Constitution.

Today the rules for those working in the public sec-

tor and for civil servants for life are quite similar.

In addition, nowadays, in practice, public officials

supported by collective labor contracts cannot be

dismissed either. In the regular course of public

service, a citizen cannot distinguish if his passport


Expondo a situação atual do serviço público em números,

a Federação emprega aproximadamente 130.000 servido-

res públicos efetivos e 185.000 soldados, e por outro lado

aproximadamente 146.000 funcionários contratados. Os

estados empregam 1.240.000 servidores públicos efetivos

e 681.000 contratados, enquanto que a relação nos muni-

cípios é de 184.000 para 1.107.000. A grande proporção

dos servidores públicos efetivos nos estados se deve ao fato

de que as áreas de educação, polícia, fazenda e justiça per-

tencem à administração superior, ou seja, são as áreas clás-

sicas de atuação dos servidores públicos com estabilidade.

4. FORMAÇÃO PROFISSIONAL PARA O

SERVIÇO PÚBLICO

A fim de darmos continuidade ao nosso tema principal,

“a formação profissional para o serviço público”, faremos

uma análise mais detalhada dos procedimentos de recruta-

mento. Por um lado, os empregadores públicos utilizam os

mesmos procedimentos de recrutamento que o setor priva-

do, ou seja, recorrem ao mercado de trabalho. Isto se apli-

ca especialmente às profissões acadêmicas, como médicos,

engenheiros, economistas etc. Há exceções na área dos ad-

vogados e pedagogos e, em escala bem menor, na área de

determinadas profissões técnicas. Depois de sua formação

acadêmica nas universidades, a grande maioria dos advo-

gados e professores realiza um chamado serviço prepara-

tório (Referendardienst), que é regularizado e organizado

pelo governo do estado. Esse serviço preparatório é conclu-

ído por meio do Exame do Estado (Große Staatsprüfung, ou

II. Staatsexamen), que é a condição básica para o acesso

ao grau superior dos empregos públicos de carreira, mas

também para o exercício da profissão de advogado. Esse

exame, no entanto, não garante automaticamente o direito

a um emprego no setor público; somente 15% dos advoga-

dos que o realizam tornam-se servidores públicos de car-

reira ou juízes.

Além da contratação de pessoal capacitado através do mer-

cado geral de trabalho, há uma segunda opção de recruta-

mento, que é a contratação de pessoas que, após haverem

concluído o ensino médio, são capacitadas por empregado-

res públicos. Cerca de 5 % dos 4,5 milhões de funcionários

or his driver’s license was issued by an official who

works for the public sector or by a public servant for

life. He cannot know either whether his children´s

teacher is a lifetime civil servant or not. Personal-

ly, I must admit that seen from the outside all this

seems not to have much logic.

As to the current situation of public service in

numbers, the Federation employs approximately

130,000 civil servants for life and 185,000 sol-

diers, and about 146,000 employees. The states

employ 1,24 million civil servants for life and

681,000 employees, while the ratio in the cities is

of 184,000 to 1,107,000. The large share of civil

servants for life in the states is due to the fact that

the areas of education, police, treasury and justice

belong to the superior administration, i.e., they are

the classic areas of activity of civil servants for life.

4. PROFESSIONAL TRAINING FOR

PUBLIC SERVICE

In order to give continuity to our main theme, “profes-

sional training for public service”, we will focus on a

more detailed analysis of recruitment procedures. On

the one hand, public employers use the same recruit-

ment procedures as does the private sector: they go to

the labour market. This applies especially to academ-

ic professions, i.e. doctors, engineers, economists etc.

There are exceptions in the area of lawyers and edu-

cators, and, in a much smaller scale, in that of certain

technical professions. After the academic graduation

in the universities, the vast majority of lawyers and

teachers must participate in what is called a prepara-

tory service (Referendardienst), which is regulated and

organized by the state government. This preparatory

service is terminated by the State Examination (Große

Staatsprüfung, or II. Staatsexamen), which is the basic

condition of access to higher grade of public service,

but is also required to be a lawyer. This examination,

however, does not directly entitle someone to an em-

ployment in the public sector; only 15% of the lawyers

who pass it become judges or civil servants for life.


In addition to the hiring of qualified personnel in the

labour market, there is a second way of recruiting,

which is hiring people who, after having finished high

school, are trained by public employers. About 5% of

the 4,5 million civil servants are trainees. There is a

distinction between professions, that may result from

a period of learning and from a training system al-

ready in place, which is also called the Dual Training

System, because the employer operates in strict coop-

eration with the professional (public) school. I refer to

the set of all the professions covered by professional

training, from “A”, Anlagenelektroniker [electronics

technician], to “Z”, Zahnmedizinische Assistentin

[dental attendant]. The public sector often provides

professional training even exceeding its own needs. It

thus assumes a very important political function in-

side the labour market.

There is, on the other hand, professional training in

the so called administrative professions, which are

modeled according to the needs of the public service.

Professional training deals with training for simpler

activities, but there are also academic courses, that,

in their majority, are held at universities of public

administration. Using a common term in English,

these are called Universities of Applied Sciences.

In the German territory there are 30 colleges of this

kind, attended by about 30,000 students. The entities

that maintain these colleges are state governments,

since the Federation has its own schools. The larg-

est one is the University of Public Administration of

Nordrhein-Westfalen (Fachhochschule für Öffentliche

Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen), which

has 6,200 students. One of the smallest faculties is

the Faculty of Jurisprudence of Nordrhein-Westfalen

(Rechtspfleger Fachhochschule für Nordrhein-West-

falen), with 400 students. The system of courses of-

fered is “dual”, i.e. theoretical and scientific stages

alternate with practical ones.

Let’s analyze this type of training in more detail. Who

is being trained, which is the role of the institutions

that offer professional academic courses, and which

are the trends and development prospects?

se encontram empregadas em processo de capacitação. Há

que distinguir entre as profissões gerais com base em um

período de aprendizagem e com base no sistema já instau-

rado de formação profissional, que também é chamado de

Sistema Dual de Capacitação, porque a empresa emprega-

dora, onde se realiza o processo de capacitação, opera em

estrita cooperação com a escola (pública) profissionalizan-

te. Refiro-me ao conjunto de todas as profissões da capaci-

tação profissional, começando pelo “A” de Anlagenelektro-

niker (técnico de equipamentos eletrônicos) até o “Z” de

Zahnmedizinische Assistentin (atendente odontológico).

O setor público executa a capacitação profissional muitas

vezes excedendo até suas próprias necessidades. Com isso

ele assume uma função política muito importante dentro

do mercado de trabalho.

Há, por outro lado, a formação profissional nas chamadas

profissões administrativas, que são modeladas de acordo

com as necessidades do serviço público. A formação profis-

sional trata de capacitações para atividades mais simples,

mas existem, ainda, cursos profissionalizantes acadêmi-

cos, que em sua grande maioria são realizados em escolas

superiores (Fachhochshulen) de administração pública.

Em inglês, essas escolas são chamadas de Universities of

Applied Sciences. Em todo o território alemão contamos

com 30 escolas desse tipo, onde estudam cerca de 30.000

estudantes. As entidades mantenedoras dessas escolas são

os governos estaduais, já que a Federação possui a sua

própria escola. A maior dessas instituições de ensino é a

Escola Superior de Administração Pública de Nordrhein-

-Westfalen (Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung

des Landes Nordrhein-Westfalen), que conta com 6.200

alunos. Uma das menores é a Escola Superior de Jurispru-

dência de Nordrhein-Westfalen (Fachhochschule für Re-

chtspflege Nordrhein-Westfalen), com 400 estudantes. O

sistema dos cursos oferecidos é “dual”, ou seja, as etapas

teóricas e científicas se alternam com as etapas práticas.

Analisemos esse tipo de formação profissional mais deta-

lhadamente. Quem está sendo formado, qual o papel das

instituições de ensino profissionalizante no âmbito do en-

sino superior, e quais são as tendências e perspectivas de

desenvolvimento?


5. ACADEMIC TRAINING IN THE

UNIVERSITY OF PUBLIC ADMINISTRATION

(FACHHOCHSCHULEN DES

ÖFFENTLICHEN DIENSTE - FHöD)

About 35 years ago, we watched an outbreak of new

colleges in the area of public administration. The foun-

dation of these new schools was the result of an edu-

cational reform undertaken in the late 1960s, with the

purpose of training and enhancing academic studies

focused on certain professions. The highlights were

professions in the areas of social services, education

and engineering.

Driven by the ideas of a reform commission on the fu-

ture of public service, and implemented by the Federal

Parliament, the conference of interior secretaries (of

the states) decided to transfer this development of aca-

demic training also to the training of civil servants for

Superior Public Service. This service is often called “the

backbone of public administration”, since it supplies

servants in charge of administrative sections, who will

be responsible for preparing and often taking decisions

of internal and external impact and for executing “me-

dium level” management tasks.

Considering the area of activity and the content of the

training courses, I would like to present the four most

significant groups:

1. Concerning the number of civil servants, the largest

group is the Police Superior Public Service; 4.000 out

of the 6.200 students of the Faculty of Public Adminis-

tration of Nordrhein-Westfalen are police officers. Until

the 1990’s we had a 3 steps model for the development

of human resources. Only at the second stage os Su-

perior Public Service was the police official trained to

perform managerial tasks in a professional course in a

Faculty of Public Administration. This model is still be-

ing applied by a few states police corps (public security

and judicial police in Germany are the responsibility

of state governments, the Federation provides only the

police for border protection and for railroad transpor-

tation). Other police departments, such as the police of

5. FORMAÇÃO ACADÊMICA NAS ESCOLAS

SUPERIORES DE SERVIÇO PÚBLICO

(FACHHOCHSCHULEN DES ÖFFENTLICHEN

DIENTSE - FHöD)

Há cerca de 35 anos, assistimos à fundação de um grande

número de escolas de serviço público. Esses novos estabe-

lecimentos foram a consequência de uma reforma do ensi-

no realizada no final dos anos 1960, cuja finalidade era a

formação acadêmica e a valorização dos estudos voltados

para determinadas profissões. Destacaram-se as profissões

nas áreas social, pedagógica e de engenharia.

Impulsionada pelas ideias de uma comissão de reforma a

respeito do futuro do serviço público, e implementada pelo

Parlamento Federal, a conferência de secretários do Inte-

rior (dos estados) decidiu transferir esse desenvolvimento

rumo à formação acadêmica também para o âmbito da for-

mação de servidores efetivos do Serviço Público Superior.

Esse seviço é frequentemente chamado de “a coluna ver-

tebral da administração pública”, pois nele são recrutados

os funcionários encarregados das seções administrativas,

cuja tarefa é a preparação, mas frequentemente também a

execução de decisões que têm repercussão interna e exter-

na, assim como a realização de tarefas de gestão “de nível

médio” da administração pública.

Considerando a área de atividade e os conteúdos dos res-

pectivos cursos profissionalizantes, gostaria de apresentar

os quatro grupos mais significativos:

1. Quanto ao número de funcionários públicos, o maior

grupo é o Serviço Público Superior da Polícia; dos cerca

de 6.200 estudantes da Escola Superior de Administração

Pública de Nordrhein-Westfalen, 4.000 são funcionários da

polícia. Até a década de 1990 contávamos com um modelo

de 3 etapas para o desenvolvimento dos recursos humanos.

Somente na 2ª etapa do Serviço Público Superior os funcio-

nários da polícia eram capacitados para a execução de tare-

fas de gestão por meio de um curso profissionalizante nas

Escolas de Serviço Público. Esse modelo ainda está sendo

aplicado por uma parte das polícias dos estados (a polícia

de segurança pública e a polícia judiciária na Alemanha são

de responsabilidade dos governos estaduais; a Federação


Nordrhein-Westfalen, have adopted for more than 10

years the 2 steps model. All the young police officers

study for three years in a Faculty of Public Administra-

tion.

2. The second largest group is Public Administration,

and there is a difference between state and municipal

administrations. The general administration of the dif-

ferent spheres of government clearly weighs in number,

which is not surprising, since within the federal struc-

ture the municipalities and counties perform a wide

range of enforcement tasks.

3. Another large category of Superior Public Service is

Financial Administration and Auditing. The training in

this area is based on specific guidelines, since the tax

laws are the responsibility of the Federation.

4. The fourth largest group refers to functions of juris-

prudence, except judges. The guidelines for profession-

al training in this area are also regulated by law. The

training is designed specifically for the careers of “ju-

dicial officer”, to which are assigned various tasks to

be performed independently in a judicial system, tasks

related to family matters and succession, processes of

foreclosure or bankruptcy, as well as tasks of the record

official.

Looking back on the nearly 40 years history of the

schools of public administration, one can see differ-

ent stages of development. The first one was that of the

foundation of new schools , which began in 1972/73

and lasted until 1979. An interesting fact is that one

of the last colleges to be established was the Federa-

tion School. After this first stage, we see a consolida-

tion phase, which occurred during the 1980s, and was

especially marked by efforts to ensure academic stan-

dards. Since the 1990s, there was great influence of

the new political-administrative school of New Public

Management. In response to a new understanding of

administration influenced by economic and manage-

ment aspects, these schools implemented business

management-oriented courses. These courses were

seen as a substantial element for the modernization of

disponibiliza apenas a polícia de fronteira e a polícia de

transporte para as ferrovias). Outras polícias, como por

exemplo a polícia de Nordrhein-Westfalen, vêm adotando

há mais de 10 anos um modelo de 2 etapas. Todos os jovens

funcionários da polícia estudam em uma Escola de Serviço

Público durante três anos.

2. O segundo maior grupo é a Administração Pública, sen-

do que há uma diferença entre a administração estadual e

municipal. A administração geral das diferentes esferas de

governo pesa claramente em número, o que não surpreen-

de, visto que dentro da estrutura federal os municípios e as

comarcas executam uma grande variedade de tarefas.

3. Outro grande grupo do serviço público superior é a Ad-

ministração Financeira e Fiscal. A formação profissional

nessa área baseia-se em diretrizes específicas, visto que a

legislação fiscal é competência da Federação.

4. O quarto maior grupo se refere a funções da jurisprudên-

cia, exceto juízes. As diretrizes da formação profissional

nessa área também são regulamentadas por Lei. A forma-

ção profissional é projetada especialmente para a carreira

de “oficial de justiça”, ao qual são atribuídas diversas tare-

fas a serem realizadas independentemente em um sistema

judiciário, como aquelas relacionadas a assuntos de famí-

lia e sucessão, processos de execução judicial ou insolvên-

cia, assim como tarefas de oficial de registro.

Fazendo uma retrospectiva da história de quase 40 anos das

Escolas de Serviço Público, podemos constatar diversas fa-

ses de desenvolvimento. A primeira fase foi a da fundação

das escolas, que se iniciou nos anos 1972/73 e durou até

1979. Um fato interessante é que uma das últimas escolas a

serem criadas foi a Escola Superior da Federação. Após essa

primeira fase, constatamos uma fase de consolidação, que

ocorreu durante a década de 1980, e que foi especialmente

marcada pelos esforços para garantir os padrões acadêmi-

cos. A partir dos anos 1990, houve grande influência da

nova escola político-administrativa do New Public Mana-

gement. Em resposta a um novo entendimento da adminis-

tração influenciado por aspectos econômicos e de gestão,

as Escolas de Serviço Público implementaram cursos com

uma maior quantidade de conteúdos de gestão empresarial.


administration, which had become so necessary and

urgent.1 As to the persistence of these tendencies, it

should be noted that the number of students that study

Business Administration and Public Administration in

the schools of public administration in Nordhein-West-

falen has been reduced by half.

Since the mid-1990s, and due to developments in the

eastern states after the reunification of Germany, we

see a revival of a debate that has accompanied the

Schools of Public Service in a latent form since its foun-

dation: the demand for outsourcing, i.e. the transforma-

tion into “real” universities. This was also perceived as

a contribution to the modernization of public adminis-

tration. It is important to note that the Schools of Public

Service are considered and understood as so-called in-

ner faculties, organs subordinate to specific ministries

such as ministries of interior, finance or justice and who

generally do not have corporate status. Although they

can often enjoy the right to establish their own statutes

and a law that regulates the freedom of teaching and

research, the right towards the establishment of the

statutes is subject to an authorization, the restrictions

also apply to human resources autonomy. Students do

not enroll directly. They are transmitted through the

companies responsible for vocational training. How-

ever several states have passed on the administration

courses to universities, or in the case of Berlin, the fused

inner faculties and universities. This, however, has not

been a general trend. Perhaps because professional

training in administration has not yet shown significant

improvements. The outsourcings were considered for

financial reasons (especially in Berlin) as political and

academic programming.

1. Ver Behrens et al., Den Staat neu denken (Repensando o país), 1995.)

1. Vide Behrens entre outros, Den Staat neu denken, 1995 [N.d.T: Repensando o País]

Considerava-se que esses cursos seriam um elemento subs-

tancial para a modernização da administração, que se ha-

via tornado tão necessária e urgente.1 Quanto à sustentabi-

lidade de tais tendências, deve-se observar que o número

de estudantes que cursam Administração de Empresas e

Administração Pública nas Escolas de Serviço Público em

Nordrhein-Westfalen (ano letivo de 2010/2011) foi reduzi-

do pela metade. Estamos observando um renascimento dos

generalistas com orientação jurídica.

Desde meados dos anos 1990, e devido aos avanços nos

estados orientais após a Reunificação da Alemanha, cons-

tatamos a reanimação de um debate que tem acompanha-

do as Escolas de Serviço Público de forma latente desde

a época de sua fundação: a demanda por externalização,

ou seja, por sua transformação em universidades “de ver-

dade”. Isso também foi entendido como sendo uma con-

tribuição para a modernização da administração pública.

É importante saber que as Escolas de Serviço Público são

consideradas e entendidas como escolas internas, órgãos

subordinados a ministérios específicos, como os ministé-

rios do Interior, das Finanças ou da Justiça, e geralmente

não possuem status de corporação. Apesar de geralmente

poderem desfrutar do direito de estabelecer seus próprios

estatutos, e de um direito que regulamenta sua liberdade

de ensino e pesquisa, o exercício do direito em relação ao

estabelecimento dos estatutos está sujeito a uma autori-

zação; as restrições também são válidas para a autonomia

relativa aos recursos humanos. Os estudantes não se ma-

triculam diretamente. Eles são encaminhados através das

empresas responsáveis pela formação profissional. Entre-

tanto, vários estados transferiram parcial ou integralmente

os cursos de administração para universidades externas,

ou, como no caso de Berlim, fundiram as escolas internas e

as universidades externas. No entanto, isso ainda não tem

sido uma tendência geral. Talvez pelo fato de a formação

profissional na área de administração nas universidades

externas até a presente data ter apresentado melhores re-

sultados quanto ao rendimento e quanto às conclusões.


The current phase of development, initiated in the first

decade of 2000, is marked by the Bologna process, ini-

tiated by European governments in 1999 with the ob-

jective of complementing the implementation of the Eu-

ropean internal market with an “European education

market”: the so-called European Higher Education.

A comparison of findings through the implementation

of diplomas bachelor / master, and a greater degree

of flexibility during university education were the vi-

sion of the creators of this process. Germany joined

the Bologna reforms to a broader reform of the entire

college. The main objectives are a better guide to the

profession, the reduction of study time, and reducing

the dropout rate. If these goals were reached, I leave

it open. A reasonable answer would exceed the scope

of this presentation. Still, I would like to mention one

aspect that seems indisputable. The Bologna reforms

promote the leveling of the dual system of higher edu-

cation in Germany, namely the diversification of higher

education institutions classifying them into universi-

ties and colleges. And this tendency also influences the

Schools of Public Service.

A great opportunity that Bologna offers the Schools of

Public Service, however, requires a much more detailed

description. This consists mainly of ensuring the aca-

demic standards of training, and increasing the status

of college. The typical adaptation problems that cour

es face, hardly touch upon the Schools of Public Ser-

vice. So far they have always offered courses geared to

the professions and have concentrated their resumes

in a period of 3 years (6 semesters), and presented

a dropout share below 5%. On the other hand, the

courses accreditation system introduced by the Bolo-

gna reforms, which the Schools of Public Service also

have to undergo just like all other institutions of higher

education, promotes equality of qualifications not only

about the quality of content as well as to the form. This

causes positive impulses for the quality of vocational

A fase atual de desenvolvimento, iniciada em meados da

primeira década dos anos 2000, é marcada pelo processo

de Bolonha, iniciado pelos governos europeus em 1999,

com o objetivo de complementar a concretização do mer-

cado interno europeu com um “mercado de educação” eu-

ropeu: o chamado Espaço Europeu de Ensino Superior. A

comparabilidade das conclusões através da implementa-

ção dos diplomas Bachelor/Master, e um maior grau de fle-

xibilidade durante a formação universitária foram a visão

dos criadores desse processo. Na Alemanha as reformas de

Bolonha foram conjugadas a uma ampla reforma de todo

o ensino superior. Os principais objetivos são uma melhor

orientação para a profissão, a redução do tempo de estudo,

e a redução da proporção de desistência. Se esses objetivos

foram alcançados, deixarei em aberto. Uma resposta mais

ou menos razoável excederia o escopo desta apresentação.

Mesmo assim, eu gostaria de mencionar um aspecto que me

parece incontestável. As reformas de Bolonha vieram pro-

mover o nivelamento do sistema dual do ensino superior

da Alemanha, ou seja, da diversificação das instituições de

ensino superior classificando-as em universidades e facul-

dades. E essa tendência também influencia as Escolas de

Serviço Público.

A grande oportunidade que “Bolonha” oferece às Escolas

de Serviço Público, no entanto, requer uma descrição bem

mais detalhada. Ela consiste principalmente em garantir os

padrões acadêmicos da formação, e em ampliar o status de

curso superior. Pois os problemas “típicos” de adaptação

dos cursos aos padrões de Bolonha quase não tangem as

Escolas de Serviço Público. Até o momento elas sempre têm

oferecido cursos orientados para as profissões, sempre têm

concentrado seus currículos em um prazo de 3 anos (6 se-

mestres), e apresentado uma cota de desistência abaixo de

5 %. Por outro lado, o sistema de reconhecimento de cursos

introduzido pelas reformas de Bolonha, ao qual as Escolas

de Serviço Público também têm de se submeter, exatamen-

te como todas as outras instituições de ensino superior,

promove a igualdade dos diplomas não somente quanto


courses. The dependence of a seal of quality, however,

strengthens the autonomy of colleges in relation to the

ministries responsible for them. Because accredita-

tion is primarily to guarantee the standards of higher

education, it can also compromise the ministries that

watch over the schools.

To conclude this presentation, I present some ideas on

possible challenges for the future development of aca-

demic public service.

One such challenge is to ensure and enhance the stan-

dards of higher education gained in training for pub-

lic service. Dangers resulting from trends to expand

the influence of ministries or to allow ministries also

influence the content and internal organization of the

institution in an unusual way for colleges. To cite one

example: in the states of Niedersachsen and Hamburg,

the powers of police were downgraded to “academies”

for the financial administration. According to my cri-

teria, this procedure questions the developments over

the past 40 years. More than ever a modern public ser-

viceoriented citizen requires not only solid knowledge

and application experience, as well as the capacity

for critical self-evaluation, and openness to new ideas

and trends. In order for these goals to be achieved, the

freedom of academic teaching still seems to be the best

option. In addition, a strategy against the lowering of

Schools of Public Service consist on strengthening the

status of college, through the extension of the research.

But given the strong focus of teaching in the Schools

of Public Service, this is easier said than done. On the

other hand, the close integration of these colleges with

the public sector, and special access to the various re-

sulting fields, mean an unique resource that should be

maximized.

à qualidade de conteúdo, como também à forma. Isso traz

impulsos positivos para a qualidade dos cursos profissio-

nalizantes. A dependência de um selo de qualidade, no

entanto, fortalece a autonomia das escolas em relação aos

ministérios por elas responsáveis. Visto que o reconheci-

mento serve principalmente para a garantia dos padrões

do ensino superior, isso acaba comprometendo também os

ministérios que cuidam das escolas.

Em seguida são apresentadas algumas ideias sobre possí-

veis desafios para o futuro desenvolvimento da formação

acadêmica para o serviço público.

Um desses desafios consiste em garantir e ampliar os pa-

drões do ensino superior conquistados na área da forma-

ção para o serviço público. Perigosas são as tendências a

ampliar a influência dos ministérios, ou seja, a permitir

que eles influenciem também os conteúdos e a organiza-

ção interna das instituições de forma não usual no caso de

escolas. Para citar um exemplo: nos estados de Niedersach-

sen e de Hamburgo, as escolas da polícia foram rebaixadas

para “academias” pela administração financeira. Esse pro-

cedimento põe em questão os avanços ocorridos durante

os últimos 40 anos. Mais do que nunca um serviço público

moderno e orientado para o cidadão necessita não somente

de sólidos conhecimentos de aplicação e experiência, mas

também de capacidade de autoavaliação crítica, e de aber-

tura a novas ideias e tendências. Para que esses objetivos

possam ser alcançados, a liberdade do ensino acadêmi-

co ainda me parece ser a melhor opção. Além disso, uma

estratégia contra o rebaixamento das Escolas de Serviço

Público consiste em fortalecer o status de curso superior,

através da ampliação das pesquisas. Mas tendo em conta

o forte foco do ensino nas Escolas de Serviço Público, isso

é mais fácil de dizer que de fazer. Por outro lado, a estreita

integração dessas escolas com o setor público, e o acesso

especial aos diversos campos dela resultante, significam

um recurso único que deveria ser explorado ao máximo.


Another challenge concerns not only the school of the

Public Service, but public service in general, not to say

to all employers: this challenge is called “demographic

development.” To explain, an example: The police

of the State of Nordrhein-Westfalen, which with an

amount of 41,000 employees is the largest in Germany,

will require, starting next year, 1,400 young workers a

year to match the personal that will withdraw due to

retirement. In order to obtain good results in the selec-

tion process, will need six to seven candidates for each

office to be filled. Within a few years we will have to

convince between 12 and 15% of all school gradu-

ates to apply for police jobs in Nordrhein-Westfalen.

Not to mention all the other areas, i.e., general and fi-

nancial administration, as well as jurisprudence. The

solution can only be a wide range of training, very at-

tractive to young people. And this offer will include the

possibility for education, skills and lifelong learning

throughout the career, if not throughout life. This is one

of the reasons why the School of Public Service will offer

Nordrhein-Westfalen, from 2012 onwards, continuing

education courses in the area of public administration.

6. INSTEAD OF A CONCLUSION,

A RETURN TO THE FUTURE

Germany in the year 2030: in Nordrhein-Westfalen

67,000 students are finishing high school, includ-

ing Katharina Müller. Compared to the standards

of 2010, 10% of students would have to choose

the School of Public Service Nordrhein-Westfalen

for their professional training. But even here, time

has not stopped. The public service in all its sectors

decreased considerably. E-Government replaced

service, that 20 years ago were executed by people.

The engagement of civil society and voluntary work

take on social and educational functions that once

were considered exclusively of the state. In addi-

tion, we were able to reach new standards in the

area of immigration policy. Since 2018 Germany

has it own ministry of immigration.

Outro desafio não concerne somente às Escolas de

Serviço Público, mas ao serviço público em geral,

para não dizer a todos os empregadores: esse desafio

se chama “desenvolvimento demográfico”. Para ex-

plicar esta afirmação, segue um exemplo: a polícia do

estado de Nordrhein-Westfalen, que, com 41.000 fun-

cionários, é a maior da Alemanha, necessitará, a par-

tir do próximo ano, de 1.400 funcionários jovens por

ano para cobrir o pessoal que se retirará por motivo

de aposentadoria. Para que se possa obter bons resul-

tados no processo de seleção, serão necessários 6-7

candidatos para cada cargo a ser preenchido. Dentro

de poucos anos teremos de convencer entre 12 e 15%

de todos os formandos das escolas a se candidatarem

a cargos na polícia de Nordrhein-Westfalen. Isso sem

falar em todas as demais áreas, como a da administra-

ção geral e financeira, ou a da jurisprudência. A solu-

ção só pode ser uma ampla oferta de formação, muito

atrativa para jovens. E essa oferta terá de incluir a pos-

sibilidade de educação, qualificação e aprendizagem

contínua ao longo da carreira profissional, para não

dizer ao longo de toda a vida. Este é um dos motivos

pelos quais a Escola Superior de Administração Públi-

ca de Nordrhein-Westfalen oferecerá, o mais tardar a

partir do ano de 2012, cursos de educação continuada

na área da administração pública.

6. EM LUGAR DE UMA CONCLUSÃO,

UMA VOLTA AO FUTURO

Alemanha, ano de 2030: no estado de Nordrhein-

-Westfalen 67.000 alunos estão concluindo o ensino

médio, entre eles Katharina Müller. Em comparação

com os padrões de 2010, 10% desses alunos teriam de

escolher a Escola Superior de Administração Pública

de Nordrhein-Westfalen para a sua formação profis-

sional. Mas mesmo aqui, o tempo não parou. O serviço

público em todos os seus setores diminuiu considera-

velmente. O E-Government substitui serviços que há

20 anos ainda eram executados por pessoas. O enga-

jamento da sociedade civil e o voluntariado assumem

funções sociais e pedagógicas que antes eram consi-

deradas exclusivamente estatais. Além disso, conse-

guiu-se alcançar novos padrões na área da política de

imigração. Desde 2018 a Alemanha dispõe de um Mi-

nistério da Imigração.


Katharina Müller decide estudar na Escola Superior

Ocidental de Administração Pública, uma institui-

ção de ensino superior muito moderna e bem equi-

pada (trata-se de uma escola conjunta dos estados de

Nordrhein-Westfalen e Rheinland-Pfalz). A adminis-

tração pública como empregadora possui uma exce-

lente imagem externa, e não somente na Alemanha.

O engajamento no bem-estar da sociedade, em um

convívio adequadamente regulamentado, na conser-

vação dos recursos naturais, e a garantia de oportu-

nidades iguais convencem a maioria dos jovens. Uma

modelação flexível dos horários de trabalho, o teletra-

balho e a promoção de jovens pais, assim como uma

ampla gama de ofertas na área da educação continua-

da, facilitaram a decisão de Katharina.

Katharina Müller decided to study at the Western

School of Public Service, a very modern and well

equipped institution of higher education. Public

administration as “the employer” is seen as an

excellent option, not only in Germany. The engag

ment for the welfare of society, the conservation of

natural resources and the guarantee of equal op-

portunities are what motivate the majority of young

people. A model of flexible working hours, tele-

working and the incentive for young parenting as

well as a wide range of offerings in the area of con-

tinuing education facilitated Katharina´s decision.


A AdMINISTRAÇãO PúbLICA NA ALEMANHA: A MOdERNIZAÇãO COMO TAREFA CONTÍNUA

PUbLIC AdMINISTRATION IN GERMANY: MOdERNIZATION AS A CONTINUOUS TASK

RAINER FREY

PROFESSOR DA UNIVERSIDADE DE MÜNSTER

PROFESSOR AT THE UNIVERSITY OF MÜNSTER

Cada “amanhã”, dentro de dois dias, se terá tornado um “on-

tem”. Cada modernização em um determinado futuro será

considerada obsoleta. A administração estadual e municipal

na Alemanha também não escapa desse jogo cansativo da re-

latividade. Qualquer proposta de reforma, qualquer estratégia

de modernização acabará provando ser insuficiente. Mesmo

assim, ou talvez exatamente por causa disso, a pressão por re-

formas e mudanças no governo e na sociedade está sempre pre-

sente. Além da política e da ciência, empresas de consultoria de

renome vêm se dedicando intensamente à modernização das

administrações. Os esquemas, estratégias e ideias por elas de-

senvolvidos não significam, portanto, uma esperança teórica,

mas em muitas administrações já estão sendo concretizados e

postos em prática. Em poucas palavras: o empenho nas refor-

mas vem acompanhando a Administração Pública desde a sua

existência. E não é sem razão que estamos (outra vez) falando de

uma verdadeira “onda de modernização” nas administrações.

No entanto, é justamente na área das administrações públicas

que a enorme dedicação às reformas e o empenho na moderni-

zação são tão difíceis de ser concretizados diante das estruturas

muitas vezes ultrapassadas e quase estáticas. A modernização

permanece sendo uma tarefa contínua, justamente para que

não se capitule diante da imobilidade das lentas tradições ad-

ministrativas.

As origens da administração pública como instituição se en-

contram na época do absolutismo (regime político em que o

monarca detinha o controle total sobre o exercício do poder do

Estado, de 1648 até 1789). Aquele foi o momento em que hou-

ve uma separação da justiça e da administração, que ao mesmo

Each “tomorrow” within two days will become a “yes-

terday”. Each modernization in a particular future

will be considered obsolete. The state and municipal

administration in Germany can not escape this ex-

hausting game of relativity. Any proposed reform, any

modernization strategy, eventually proving to be insuf-

ficient. Nevertheless, or perhaps precisely because of

this, the pressure for reforms and changes in govern-

ment and society is always present. Beyond the politics

and science, leading consulting firms have dedicated

themselves to the highly modernization of adminis-

trations. Schemes, strategies and ideas developed by

them does not mean, therefore, a theoretical hope, but

in many administrations are now being implemented

and put into practice. In a nutshell: the reforms have

been following commitments by the Administration

since its existence. And not without reason, we are

(again) talking about a true “wave of modernization”

in government.

However, it is precisely in the area of government, the

enormous dedication to reforms and the moderniza-

tion endeavors are so difficult to be realized before the

structures often outdated and nearly static. Modern-

ization remains a continuing task, just not to capitulate

before the immobility of slow administrative traditions.

The origins of public administration as an institution

are in the age of absolutism (political system, where

the monarch had total control over the exercise of state

power - from 1648 to 1789). This was the time when

there was a separation of justice and administration,


tempo provocou uma maior participação dos cidadãos na exe-

cução das tarefas comuns. Neste sentido, a administração signi-

ficava a soberania a serviço do Estado. No Estado constitucional

(um Estado em que o exercício do poder do Etado está sujeito às

restrições impostas por uma constituição) a administração con-

tinuou se desenvolvendo. Devido à introdução de constituições

documentadas, aos princípios da separação de poderes, aos es-

tados de direito, à vinculação da administração às autorizações

legais, à proteção legal e à sua reorganização, a administração

foi se desenrolando e se desenvolvendo. Com a industrializa-

ção e a urbanização, que no século XIX cresciam em velocidade

vertiginosa, o volume das tarefas públicas também aumentou

drasticamente e teve como consequência um crescimento in-

findável da complexidade do trabalho administrativo. Esse au-

mento na quantidade das tarefas públicas pode ser constatado

até nos dias atuais, e caracteriza o caminho de desenvolvimen-

to das administrações: de uma administração de ordem e de so-

berania, para uma administração prestadora de serviços, que

progressivamente assume a gestão de todas as áreas sociais.

Esse crescimento, porém, mudou pouco a estrutura intrínseca

das administrações. Os princípios e os procedimentos conti-

nuaram os mesmos. Uma necessária adaptação da organiza-

ção administrativa às mudanças da sociedade não aconteceu.

Nesse contexto, é possível esclarecer o seguinte: as condições

políticas e sociais podem mudar consideravelmente; as admi-

nistrações públicas quase não mudam. Considerando os even-

tos históricos dos anos de 1919, 1933, 1949 e 1989, deve-se

constatar que essas consideráveis transformações político-so-

ciais não tiveram qualquer influência sobre a continuidade da

administração interna e externa.

A administração pública na Alemanha parece ser assustadora-

mente conservadora quanto à sua estrutura. Estruturas orga-

nizacionais e comportamentos especialmente voltados para

o cumprimento de regras e normas, mas pouco para a gestão

dos custos, geraram déficits de rentabilidade e eficiência in-

justificáveis. Não obstante, a administração pública é melhor

do que sua fama interna, especialmente quando comparada

em nível internacional. Ainda demonstra ser mais ou menos

aberta a reformas. Um rápido olhar sobre os esforços de mo-

dernização desde a década de 1980 nos permite constatar que

houve reformas realmente importantes. As fontes são tanto de

natureza administrativa externa quanto interna. Dessa forma,

at the same time caused a greater citizen participation

in the execution of common tasks. In this sense, the ad-

ministration meant to serve the sovereignty of the tate.

In a constitutional state (a state in which the exercise of

state power is subject to restrictions imposed by a con-

stitution), the administration continued to develop. Due

to the introduction of constitutions documented, the

principles of separation of powers, state of law, bind-

ing legal commitments to the financial, legal protection

and its reorganization, the administration was devel-

oping and unfolding. With industrialization and urban-

ization in the 19th century grew at breakneck speed,

the volume of public tasks also increased dramatically

and resulted in an endless growth of the complexity of

administrative work. This increase in the amount of

public tasks can be seen even today, and defines the

process of developing government: an administra-

tion order and sovereignty, to a management services

provider, progressively takes over the management

of all social areas. This growth however, has changed

little intrinsic structure of government. The principles

and procedures remained the same. A necessary ad-

justment to changing administrative organization of

society has not happened.

Through these placements I intend to clarify the fol-

lowing: the political and social conditions may change

considerably, the government almost no change. Con-

sidering the historical events of the years 1919, 1933,

1949 and 1989, it must be noted that these significant

political and social changes had no influence on the

continuity of internal and external administration.

The public administration in Germany seems to be

frighteningly conservative as to its structure. Organi-

zational structures and behaviors specifically designed

to comply with rules and standards, but little to man-

age costs, deficits generated profitability and efficiency

unjustifiable. Nevertheless, the government is better

than its reputation inside, especially when compared

internationally. It still proves to be more or less open to

reform. By taking just a glimpse of the modernization

efforts since the early 80’s, we note that there was re-

ally important reforms. The sources are both external

and internal administrative nature. Thus, the territorial


as reformas territoriais e funcionais, as reformas financeiras e

orçamentárias, as reformas disciplinares, ou a construção da

administração na Alemanha Oriental mudaram consideravel-

mente a imagem e as atitudes das administrações públicas.

Deficiências estruturais e falhas na organização foram substi-

tuídas por unidades administrativas eficientes. Além disso, o

trabalho administrativo nos níveis federal, estadual e muni-

cipal foi influenciado pelos objetivos políticos da dissolução

da burocracia, da desregulamentação, da privatização e da

atenção ao consumidor/cidadão, e pelos respectivos progra-

mas. Outras mudanças se devem ao fato de a sociedade ter-se

tornado sumamente exigente e crítica através da modernização

interna alavancada pelo New Public Management. Sob esse

conceito-chave, que se tornou nacionalmente conhecido como

Novo Modelo de Gestão, deu-se início à modernização da admi-

nistração, que vem sendo realizada desde a década de 1990.

A proposta abrangia diversas possibilidades de melhoria, por

exemplo em relação à gestão dos recursos humanos, à organi-

zação processual (construção e organização dos procedimen-

tos), a uma gestão de qualidade mais intensiva, a elementos de

concorrência e conceitos da administração empresarial. Estes

conceitos estabeleceram-se em maior ou menor grau dentro da

administração pública, exigindo dessa forma um entendimento

diferenciado de uma atuação administrativa guiada por concei-

tos econômicos. Além do conceito do New Public Management,

o trabalho administrativo vem sendo especialmente influencia-

do por missões em que o governo promove os potenciais para a

autorregulação da sociedade (“aktivierender Staat”) e em que

os integrantes da sociedade agem como cidadãos (“Bürger-

gesellschaft”), assim como por diversas reformas estruturais

da administração.

Sobre o verdadeiro impacto das reformas, as opiniões divergem

bastante. Sabe-se que os processos de mudança em instituições

públicas são penosos e demorados, e que é bastante difícil fazer

uma avaliação parcial dos resultados. Mas decerto haverá uma

influência duradoura sobre o volume das tarefas e sua realiza-

ção, quem sabe no que diz respeito à concepção de uma crítica

abrangente das funções, ou sob a forma de uma Nova Gestão,

ou mesmo de uma ênfase na eficiência e eficácia da atuação

pública, de uma maior autorresponsabilidade das autoridades,

ou de aumento do networking. No que diz respeito à imagem

pública, ou seja, à relação entre o governo e o cidadão, há que

se constatar a maior valorização de uma administração voltada

para o cidadão.

and functional reforms, financial reforms and budget-

ary reforms disciplinary, or construction management

in eastern Germany, the picture changed considerably

and the attitudes of public administrations. Structural

deficiencies and shortcomings in the organization

were replaced by efficient administrative units. In ad-

dition, the administrative work of federal, state and

local political goals was influenced by the dissolution

of the bureaucracy, deregulation, privatization and at-

tention to the consumer / citizen, and their respective

programs. Other changes are due to the fact that so-

ciety has become highly demanding and critical inter-

nal modernization leveraged through the New Public

Management. Under this key concept, which became

nationally known as the New Management Model was

initiated to modernize the administration, which has

been used since the late 1990s. The proposal covered

several possibilities for improvement, eg in relation to

human resources management, organization, proce-

dural (construction and organization of procedures),

quality management to a more intensive competition

to elements and concepts of business management.

These concepts were established in greater or lesser

degree in public administration, thus requiring a differ-

ent understanding of an administrative action guided

by economic concepts. Besides the concept of New

Public Management, administrative work has been

especially influenced by missions in which the govern-

ment promotes the potential for autoregulation of so-

ciety (“aktivierender Staat”) and that the members of

society act as citizens (“Bürgergesellschaft”) as well as

several structural reforms of the administration.

About the real impact of the reforms, opinions dif-

fer greatly. It is known that change processes in pub-

lic institutions are painful and timeconsuming, and

it is quite difficult to make a partial evaluation of the

results. But surely there will be a lasting influence on

the volume of tasks and their realization, perhaps with

regard to the design of a comprehensive critique of the

functions or in the form of a new management, or even

for an emphasis on efficiency and effectiveness of op-

erations public autoresponse to higher authorities, or

to the increase of networking. With regard to public im-

age, that is, the relationship between government and

citizen, noting there is a greater appreciation of the citi-

zenoriented administration.


Todavia, se a palavra “reforma” abrange o conceito de remode-

lação, de transformação e de reformatação, e se o conceito de

reforma está inerentemente ligado às inovações e à disposição

para a realização de mudanças, fica bem claro que a adminis-

tração pública, no melhor dos casos, tem dado apenas peque-

nos passos rumo à mudança. Por essa razão, é quase impossí-

vel fornecer uma resposta clara à pergunta sobre se as reformas

administrativas realmente tiveram êxito – no tocante tanto à

qualidade dos serviços quanto às economias delas resultantes.

Nas três últimas décadas, a política da Federação, dos estados

e dos municípios não foi capaz de lançar iniciativas substan-

ciais para a desregulamentação, para a dissolução da burocra-

cia e para a modernização da administração. Ao contrário, po-

demos constatar um aumento da regulamentação, que é uma

carga para os cidadãos e as empresas, pois dificulta os inves-

timentos e constitui uma barreira para a criação de empregos.

De acordo com uma pesquisa realizada pelo Banco Mundial,

um empresário leva 45 dias para fundar sua empresa. Na In-

glaterra, em comparação, ele levaria apenas 18, e nos Estados

Unidos o processo demoraria apenas 4. Consequentemente (e

para os nossos propósitos é apenas isso que conta), diremos:

o desenvolvimento da administração pública não demonstra

quaisquer quebras estruturais, apenas adaptações evolutivas;

as estruturas existentes, dentro das quais as reformas foram

realizadas, revelaram-se muito flexíveis. Todos os projetos de

reforma caracterizam-se, portanto, por uma dialética de con-

servação e modernização. Quanto à pergunta se houve conti-

nuidade ou transformação, podemos dar a seguinte resposta:

“Sim, mas”.

Questionando quais seriam as causas desses resultados, pode-

mos verificar que existem diversos aspectos, que não se refe-

rem apenas à administração pública interna, mas também ao

âmbito organizacional, ou seja, às condições políticas, sociais

e econômicas. Além disso, as respectivas lideranças políticas

têm evitado a política administrativa. Isso fica bem claro diante

do fato de, em sua grande maioria, os efeitos da reforma admi-

nistrativa terem sido incertos, difusos e demorados.

Por outro lado, com grande certeza, logo veremos os efeitos ne-

gativos sob a forma de controvérsias políticas ou de fracos de-

sempenhos, visto que todos os esquemas, estratégias e ideias

visaram a aliviar o orçamento público através da redução das

despesas de pessoal. O resultado disso foi o fato de muitas

However, if the word “reform” covers the concept of re-

modeling, processing and reforming, and if the reform

concept is inherently linked to innovation and willing-

ness to carry out changes, then it becomes clear that

the public administration , at best, has taken only small

steps toward change. For this reason, it is almost im-

possible to give a clear answer to the question of wheth-

er administrative reforms were actually a success - both

in terms of quality of services, and the resulting econo-

mies. During the past three decades, the policy of the

Federation, states and municipalities were not able to

launch initiatives for substantial deregulation, for the

dissolution of the bureaucracy and modernizing the ad-

ministration. Rather, it can be seen an increase in regu-

lation, which is a burden for citizens and businesses,

because hinders investment and is a barrier to job cre-

ation. According to a survey by the World Bank, an en-

trepreneur will need 45 days to establish your business.

In England, by comparison, he would need only 18, and

the United States the process will take only four. As a

result (and for our purposes is just that what matters) is

to say: the development of public administration does

not show any structural breaks, only evolutionary ad-

aptations, existing structures, within which the reforms

were carried out, proved to be very flexible. All renova-

tion projects are characterized therefore by a dialectic

of conservation and modernization. On the question if

there was continuity or change, it can present the fol-

lowing response: “Yes, but...”

Questioning what are the causes of these results, it was

observed that there are several aspects that do not

relate solely to the internal administration, as well as

the organizational level, ie the political, social and eco-

nomic. Moreover, their political leaders have avoided

the administrative policy. This is made clear before the

fact, for the most part, the effects of administrative re-

form they have been uncertain, diffuse and delayed.

On the other hand, we will soon see, with great certainty,

the negative effects in the form of political controversy,

or in the form of poor performance, since all schemes,

strategies and ideas aimed at relieving the state budget

by reducing staff costs. The result was the fact that many

reform projects often come accompanied by job cuts.


vezes os projetos de reforma virem acompanhados de cortes

de empregos. Por esse motivo, o entusiasmo dos funcionários

em colaborar nos processos de mudança tem sido quase nulo.

As mudanças ainda foram dificultadas porque só havia poucas

oportunidades de participação.

Entretanto, não há dúvida de que justamente o funcionário

será, por diversas razões, de suma importância para a atuação

da administração. Se considerarmos que as demandas relati-

vas à comunicação tanto no processo interno de gestão quanto

nos contatos externos estão aumentando na mesma velocida-

de que as competências interculturais e linguísticas devido à

globalização das relações comerciais e administrativas, e se

lembrarmos que as tarefas, estruturas e funções do setor pú-

blico na Alemanha continuarão mudando, diferenciando-se

e multiplicando-se significativamente, não poderemos mais

continuar ignorando a importância da formação profissional

para as profissões administrativas de nível superior. Mas se

concordarmos que economizaremos a partir da capacitação,

a reconstrução do ensino na área da qualificação profissional

para executivos terá de tornar-se o objetivo principal da políti-

ca administrativa. A nova classe de executivos deverá ter uma

ideia de como a própria sociedade e o próprio país deverão ser

no futuro, deverá ser capaz de desenvolver uma visão de como

o Estado e a sociedade deverão ser dentro de 20 ou 30 anos,

e deverá dispor da habilidade para o diálogo intercultural em

face do intercâmbio internacional. Por fim, a nova classe de

executivos não deverá se ver como uma elite impregnada de

elementos de seu próprio país, mas como um grupo que divide

e respeita valores culturais.

O resultado geral da pesquisa é insatisfatório. O estado das ad-

ministrações na Alemanha deixa a desejar. A realidade quanto

à situação atual da modernização das administrações alemãs

provavelmente se encontra – como normalmente é o caso – en-

tre a continuidade e a transformação. Um posicionamento em

relação a essa questão depende sempre do respectivo ponto de

vista. De todo modo cabe afirmar que ainda temos muito pela

frente. Por essa razão, a administração sempre tem sido e conti-

nuará a ser no futuro: um projeto.

For this reason, the enthusiasm of employees to collab-

orate in the process of change has been almost nil. The

changes also were hampered because there was only

limited opportunities for participation.

On the other hand, there is no doubt that just the em-

ployee shall be, for various reasons, very important

for the performance of management. When we con-

sider that the demands regarding the communication

process both internal management and in relation to

the external contacts are increasing as fast as the in-

tercultural and language skills due to the globalization

of trade and administration, and remember that the

tasks, structures and functions of the public sector in

Germany will continue to change, significantly differ-

entiating and multiplying, so we have to stop ignoring

the importance of continuing vocational training for

high-level administrative jobs. But if we agree that we

will save from training, reconstruction of education in

the area of professional training for executives must

become the main purpose of administrative policy. The

new breed of executives should have an idea of how so-

ciety itself and the country itself should be in the future,

it should be able to develop a vision of how the state

and society should be within twenty or thirty years, and

she should have the ability to intercultural dialogue

in the face of international exchange. Finally, the new

class of executives should not be construed as an elite

imbued with elements of their own country, but as a

group that shares and respects cultural values.

The result of the research is unsatisfactory. The state

government in Germany is less than ideal. The reality of

the current status of the modernization of the German

government is probably - as usually does - between

continuity and change. A position in relation to this

question always depends on their point of view. Any-

way it is said, we still have far to go. For this reason,

the administration has always been and will continue

in the future: a project.

O GERENCIAMENTO dEMOCRÁTICO dA GESTãO PúbLICA

THE dEMOCRATIC MANAGEMENT OF PUbLIC MANAGEMENT


O GERENCIAMENTO dEMOCRÁTICO dA GESTãO PúbLICA

THE dEMOCRATIC MANAGEMENT OF PUbLIC MANAGEMENT

KATRIN MÖLTGEN

PROFESSORA DA ESCOLA SUPERIOR DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE NORDRHEIN-WESTFALEN

PROFESSOR AT FACHHOCHSCHULE FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG (FHÖV)

NORDRHEIN-WESTFALEN

É sabido que estão em curso na Alemanha vários processos

de modernização. Ainda assim, defendo a opinião de que o

nível municipal tem uma grande importância, justamente

pelo fato de estar mais próximo do cidadão. Por essa razão

eu gostaria de abordar as medidas que têm sido tomadas na

Alemanha em relação à modernização da gestão municipal,

aprofundando quatro itens.

Primeiramente, é importante citar alguns conceitos bási-

cos. Em seguida, explicar os motivos que impulsionaram a

modernização da gestão municipal, e descrever o desenvol-

vimento do processo de modernização ocorrido no país. Na

verdade, os processos de modernização sempre existiram.

Porém ocorreu uma mudança muito grande nos anos 1980,

quando surgiu um novo princípio norteador, o chamado

New Public Management, pelo qual a grande maioria dos

municípios alemães se tem orientado. Finalmente, é preci-

so analisar o princípio norteador da governança.

Um dos conceitos fundamentais para fins comparativos en-

tre o Brasil e a Alemanha é o fato de a Alemanha também

ser um Estado federativo, com 16 estados (Bundesländer)

e 11.495 municípios, número bem maior do que no Brasil.

Na Alemanha, portanto, também existe o princípio federa-

tivo entre o governo federal, os governos dos estados e os

governos municipais, os quais assumem cada um uma res-

ponsabilidade específica.

It is known that in Germany a series of streamlining

processes are ongoing at this time. Nevertheless, I

am of the opinion that the municipal level is of great

significance, because it is closer to the regular citi-

zen. Due to this reason, my approach will discuss the

measures that are being taken in Germany in regards

to the streamlining of municipal management proce-

dures, and I shall delve into four items.

First of all, it would be important to mention some

basic concepts, and then to explain the reasons that

fomented the streamlining of municipal manage-

ment techniques and to describe the development of

the streamlining process that took place within the

Country. In truth, streamlining processes have always

existed. In the 80s, however, a momentous change

took place, at which time a new guiding principle (the

so-called “New Public Management”) appeared, by

which the majority of German municipalities have

been guiding themselves. Finally, we need to analyze

the underlying guiding principle behind governance.

One of the fundamental concepts used to make a com-

parison between Brazil and Germany is the fact that

Germany is a federate state as well, consisting of six-

teen states (Bundesländer) and of 11,495 municipali-

ties (significantly more than in Brazil). In Germany,

therefore, there is the federative principle between the

federal government, the state governments and the lo-

cal governments, which, each on their own account,

undertake very specific responsibilities.


Existe um fato muito importante previsto em nos-

sa Constituição, que é o direito dos municípios à

autogestão. Os municípios, as cidades, comuni-

dades ou comarcas têm o direito constitucional de re-

gulamentar de forma autônoma, e em concordância

com a Lei, todas as questões da administração local.

E essa autogestão das comunidades ou dos municípios tam-

bém abrange a autorresponsabilidade financeira. A Consti-

tuição, elaborada no ano de 1949, optou propositalmente

por um modelo oposto ao modelo do governo centralizado do

Terceiro Reich, atribuindo assim mais autonomia e respon-

sabilidade aos níveis governamentais municipais. Conside-

rando o setor municipal, essa autorresponsabilidade se tor-

na muito importante também na questão da modernização.

Vejamos agora o início da modernização da gestão munici-

pal. Imaginemos que estamos nos anos 1980, quando a de-

mocracia começou a se concretizar. Houve muitos fatores

que impulsionaram a modernização da gestão municipal

depois de um longo período de continuidade. Um deles foi

a crescente demanda dos cidadãos em relação à qualidade

do serviço prestado pela administração, visto que no âmbi-

to do setor privado a prestação de serviços também passou

a conquistar um espaço muito mais significativo. No setor

bancário, por exemplo, o cidadão já era tratado como clien-

te, enquanto na administração pública o cidadão ainda era

tratado como solicitante. Além disso, ocorreu a crise dos co-

fres públicos, cujos recursos para a gestão pública ficaram

cada vez mais escassos devido à ampliação da abrangência

das tarefas. Por conta do compromisso político do gover-

no federal e dos governos estaduais, e dos financiamentos

realizados por esses governos para impulsionar a moderni-

zação, a autogestão dos municípios sofreu uma atenuação,

que se deveu à intensificação do grau de influência dos go-

vernos na ampliação das tarefas em nível local. Além disso,

nos anos 1960 e 1970 (e novamente nos anos 1980) aconte-

ceu uma ampla Reforma da Constituição em nível nacional.

As Constituições Municipais até então eram muito depen-

dentes das potências ocupantes da Alemanha. Mas final-

mente alcançou-se uma maior uniformidade, o que tornou

possível introduzir elementos democráticos de influência

direta. De modo geral nossa organização é altamente repre-

sentativa, ou seja, temos uma democracia representativa.

A very important fact has been envisaged in our consti-

tution, which is the right that the municipalities have to

manage themselves. Municipalities, cities, communi-

ties or judicial districts have been granted the consti-

tutional right to regulate all matters pertaining to local

management themselves, and to do so in an autono-

mous fashion in pursuance to the Law. This self-man-

agement aspect pertaining to the communities and to

the municipalities also comprises financial responsibil-

ity. The 1949 Constitution deliberately chose a model

that was antagonistic to the model of centralized gov-

ernment which had been adopted by the Third Reich,

thus assigning greater autonomy and responsibility to

the municipalities. If one considers the municipal sec-

tor, this self-responsibility has become very important

regarding streamlining as well.

We should keep in mind that the start of the streamlin-

ing process lies within the municipal sphere. Let us sup-

pose that we are in the 80s, when democracy started

to become real. Many factors arose that boosted the

streamlining of municipal management after a long pe-

riod of continuity. One of them was the ever increasing

demand by the citizens regarding the quality of the ser-

vices being provided by the administration, considering

that within the context of the private sector, the provid-

ing of services also won over a much more significant

space. Regarding the banking sector, for instance, the

citizen was already being treated as a client, while in

public administration the citizen was still being treated

as a supplicant. On top of that, a crisis arose regarding

public coffers, where the funds available to public man-

agement were getting ever scarcer due to the expansion

of the tasks. On account of the political commitment by

the Federal government and by the state governments,

and on account of the financing granted by these gov-

ernments to foment streamlining, the self-management

task of the municipalities underwent a softening, which

was due to the greater intensity of the level of influence

that these governments exercised in task expansion on

the local level. Moreover, during the 60s and 70s (and

again during the 80s) the Constitution went through

a wide reform on a national level. Up until that time,

the local Constitutions were very much dependent on

Germany’s Occupying Powers. Finally, a greater unifor-

mity was achieved by which means it became possible

to introduce democratic elements that had a direct

sway. Generally speaking, the point that we wish to

make is highly representative, i.e., we have a represen-

tative democracy.


Paralelamente a tudo isso, ocorreu uma grande internacio-

nalização e globalização, o que nos forçou a nos orientar-

mos na direção “além fronteiras”, não somente as europeias,

como também as dos Estados Unidos. As correntes neolibe-

rais haviam tomado a dianteira, e os outros países já estavam

colhendo os frutos das reformas, que incluíam a área da ges-

tão municipal. Em outras palavras, muitas medidas haviam

sido tomadas no sentido de uma orientação para o cliente.

Na Alemanha, a Fundação Bertelsmann promoveu um gran-

de concurso, no qual vários municípios foram premiados.

Alguns exemplos seriam as cidades de Christchurch, Phoeni

(Inglaterra) ou Tilburg (Holanda). Ao mesmo tempo havia fi-

cado bem claro que nós estávamos altamente suscetíveis a

uma grande concorrência, não somente europeia como tam-

bém internacional. As comunidades não concorriam apenas

entre os habitantes, mas também entre si. Fomos obrigados

a enxergar além das nossas comunidades, e a observar o que

as outras comunidades na Alemanha e na Europa estavam

fazendo. A Conferência do Meio Ambiente, no Rio, as confe-

rências realizadas em outras áreas e o processo da Agenda 21

nos mostraram o quão globalizada ficou a dependência das

comunidades entre si, e o quanto a Agenda 21 nos incitou

a cooperar. Finalmente, é importante mencionar as novas

tecnologias que forneceram à gestão pública possibilidades

e ferramentas para a facilitação das tarefas administrativas.

Existe na Alemanha uma associação chamada Repartição

Pública da Administração Municipal (Kommunale Gemeins-

chaftsstelle für Verwaltungsmanagement – KGSt). O KGSt se

dedica à organização da gestão pública em nível nacional.

Em 1993, o KGSt havia alertado para o fato de a autogestão

municipal estar em risco. Havia ficado bem claro que uma

parte das exigências impostas aos governos municipais ha-

via sido estabelecida pelo entorno. E por essa razão cito um

dos trechos mencionados no relatório do KGSt: “Atualmente

surge a impressão de que a autogestão municipal não está

mais dando conta das exigências de seu entorno. Em primei-

ro lugar, isso se refere ao desempenho financeiro. A crise

atual não é comparável com a crise ocorrida há 10 anos, e

por essa razão a pressão por mudanças é muito maior. Não

somente a capacidade de atuação no âmbito financeiro dos

municípios, como também o relacionamento com os cida-

dãos chegou a um ponto que requer uma drástica mudança

In parallel to it, a great deal of internationalization and

globalization also occurred, which forced us to look be-

yond our borders, not only European borders but also

to look toward the US. Neoliberal currents came into

the fore while, at the same time, other countries were

already beginning to enjoy the fruit of the reforms,

which included the municipal management area. In

other words, many measures had been taken to get

management to become client-oriented. In Germany,

the Bertelsmann Foundation promoted a big contest as

a result of which several municipalities were awarded

prizes. Some examples of this would be the cities of

Christchurch, Phoenix (England) or Tilburg (Holland).

At the same time, it had become quite clear that we

were highly susceptible to a great deal of competition,

not only in Europe but on an international level as well.

Communities would not compete only in the numbers

of their inhabitants, but also amongst themselves. We

were compelled to look beyond our communities and

look at what other communities were doing not only

in Germany, but in Europe as well. The Conference on

the Environment, in Rio, triggered conferences in other

areas as well and the process pertaining to Agenda 21

showed us just how globalized the dependency had

become between the different communities and how

much Agenda 21 pushed us to cooperate with one an-

other. Finally, it is important to mention the new Tech-

nologies that provided public management with the

possibilities and the tools to help them with adminis-

trative tasks.

There is an association in Germany called the Public

Department of Municipal Administration (Kommunale

Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement -

KGSt). This KGSt is strongly dedicated to organizing

public management on a national scale. At the start of

the 90s, or more precisely in 1993, KGSt had issued a

warning that municipal self-management was at risk.

It had become quite manifest that part of the demands

imposed on the local governments had been estab-

lished by the surroundings, and it is due to this reason

that I mention one of the excerpts mentioned in the

report issued by the KGSt: “One has the feeling nowa-

days that municipal self-management is no longer able

to handle the requirements of its own surroundings.

In the first place, this refers to financial performance.

The current crisis is not comparable with the crisis that

took place 10 years ago, and, due to this reason, the


de rumo. Precisamos conseguir reformar a gestão munici-

pal de forma a podermos reagir às crises com muito mais

flexibilidade do que nos seria possível dentro da estrutura

existente.” [Relatório KGSt 05/1993].

Em relação à área estratégica, a atuação político-municipal

carecia de uma orientação definida por objetivos de desen-

volvimento de médio prazo. Isso se aplicava tanto à Câmara

Municipal quanto à própria área administrativa. Na área de

gestão também se pôde constatar um déficit, que consistia

na falta de um monitoramento da organização orientado por

objetivos definidos. Em relação à área da atratividade, cabe

dizer que a administração pública como empregadora care-

cia de atrativos. Quanto à legitimidade, até os anos 1990 a

gestão pública carecia de elementos democráticos com in-

fluência direta. Os cidadãos não se sentiam respeitados e

levados a sério porque eram tratados como solicitantes. Ao

mesmo tempo, aquilo que chamamos de liderança execu-

tiva fez com que a gestão pública obtivesse mais poder do

que a área política, ou seja, os parlamentos municipais, e

isso também foi considerado um grande problema.

Na Alemanha, até os anos 1980, dominava a organização admi-

nistrativa burocrática. Menciono duas citações para desta-

car o quão burocrática era nossa organização administra-

tiva:

– “A burocracia é a arte de fazer o possível impossível.”

– “A administração burocrática é um sistema de irresponsa-

bilidade organizada.”

Não é preciso detalhar o que significa a burocracia, que é

um fenômeno global, existente tanto na Alemanha como

no Brasil. Na Alemanha, portanto, a burocracia havia sido

o único princípio norteador até os anos 1980. Até então o

controle e o gerenciamento democrático da gestão pública

haviam constituído seu ponto central, ou seja, os concei-

tos normativos haviam sido principalmente a democracia

e o estado de direito – e essa é uma questão fundamental,

já que a ditadura nazista havia contribuído para que se

desse prioridade justamente a esses dois itens. A atuação

administrativa era fortemente influenciada pelo direito,

pela hierarquia, pelas regras formais, mas também pela

compatibilidade dos autos e pela comunicação escrita. A

pressure for change is much greater. Not only the finan-

cial capacity of the municipalities to act, but also their

relationship with their citizens got to a point that re-

quired a drastic course change. It is necessary for us to

reformulate municipal management to such an extent

which would allow us to react to crises with much more

flexibility than we have within the existing structure.”

[KGSt Report 05/1993].

In regards to the strategic area, the political-municipal

action required orientation that would be defined by

medium term development objectives. This applied to

both the Aldermen’s Council and the administrative

area itself. Within the management area, a deficit was

determined to exist as well, which was caused by the

inexistence of monitoring on the organization which

would be guided by well defined objectives. In regards

to item 3 (the area having to do with attractiveness)

one should say that public administration lacked at-

tractions as an employer. As to the last item – that of

legitimacy – until the 90s public management lacked

democratic elements that could have a direct sway.

Citizens did not feel that they were being respected or

that they were being taken seriously, because they were

being treated as supplicants. At the same time, what

we call ‘executive leadership’ caused public manage-

ment to get more power than the political area, i.e., the

municipal parliaments, and this was also being consid-

ered to be a huge problem.

Until the 80s, a bureaucratic administrative organi-

zation used to dominate in Germany. I mention two

quotes to highlight just how bureaucratic our adminis-

trative organization used to be:

– “Bureaucracy is the art of rendering impossible what

is possible.”

– “Bureaucratic administration is a system of orga-

nized irresponsibility.”

There is no need to go into detail to express what bu-

reaucracy means – that it is a global phenomenon

that exists in both Germany and Brazil, and that in

Germany, bureaucracy had been the only guiding prin-

ciple until the 80s. Until that time, both the control and

the democratic management of the res publica had

found their pivotal point, that is, normative concepts

had based themselves mostly on democracy and on a

state of law, this being a fundamental question, since

the Nazi dictatorship had caused priority to have been


orientação pelo Modelo Hierárquico I, o modelo burocráti-

co, havia sido muito intensa, e a composição desse sistema

era majoritariamente jurídica. A disciplina político-admi-

nistrativa – e aqui estamos falando do monopólio jurídico

dentro da gestão pública – era altamente influenciada por

conceitos jurídicos. Todos os processos de gerenciamento

eram realizados por advogados. Deu-se então início à mu-

dança do princípio norteador, para incluir também profis-

sionais de outras áreas que não a jurídica. Vale enfatizar

que a legitimidade da atuação administrativa continuou

sendo importante, e que nessa questão a Alemanha ocupa

uma posição de vanguarda, mas mesmo assim houve uma

mudança, que consistiu no distanciamento da organização

administrativa burocrática e na adoção do chamado New

Public Management. Termo utilizado a nível internacional.

O princípio norteador do New Public Management, que

começou a se consolidar no início dos anos 1990 em ní-

vel municipal, passando depois para os níveis estadual

e federal, referia-se à modelagem e ao direcionamento do

setor público. Na Alemanha, o conceito de gestão empre-

sarial era entendido como antagônico ao de gestão públi-

ca. A mudança começou quando o cidadão deixou de ser

tratado como solicitante, e surgiu o desejo do setor pú-

blico de ser visto como empresa prestadora de serviços.

Começou-se a dar mais importância às questões da efici-

ência e da qualidade da atuação administrativa. Por fim,

tudo passou a ser denominado Management, sendo que

o próprio Management começou a ser visto como um re-

médio universal. Nesse contexto vale mencionar alguns

exemplos: Personalmanagement, Kontraktmanagement,

Finanzmanagement, Qualitätsmanagement. Transferimos

tudo isso da área da gestão empresarial, pensando que se-

ria a solução universal; mais tarde constatou-se que esse

foi um grande equívoco. Em geral pode-se afirmar que os

conceitos da administração empresarial foram adotados

como disciplina norteadora para o processo da reforma,

e aos poucos o modelo burocrático foi sendo substituído.

A imagem apresentada demonstra uma visão simplificada do

New Public Management, que teria sido formulado a partir

de um “caos”, e cujas partes integrantes estariam fortemen-

te relacionadas aos conceitos da gestão empresarial, ou seja:

given precisely to these two items. The administrative

course of action was being strongly influenced not only

by law, by hierarchy and by formal rules but also by

the compatibility of records and by written communi-

cations. The guidance provided by Hierarchical Model

I (a bureaucratic model) had been very intense, and the

elaboration of this system had been mostly modeled on

law. The political-administrative discipline – and here

we are speaking of a legal monopoly imbedded into

public management – was being highly influenced by

legal concepts. All management processes were being

handled by attorneys. Changes started being made

to the guiding principle, to include professionals from

other areas as well. It would be worth stressing that the

legitimacy of the administrative course of action was

still important and, in this regard, Germany occupies

a vanguard position. Nevertheless, changes took place,

causing a drift away from a bureaucratic administra-

tive organization, and which ended up with the adop-

tion of the so-called “New Public Management” (NPM),

which is a term used worldwide.

The guiding principle of this “New Public Manage-

ment” started getting consolidated at the start of the

90s at municipal levels, migrating afterwards to state

and federal levels, which meant the modeling and the

direction of the public sector, and, in Germany, this

corporate administrative concept was understood as

being antagonistic to public management. This meant

that citizens were no longer being treated as suppli-

cants, and the idea was to get public administration to

be seen as a service company. More importance start-

ed being given to efficiency and to the quality of the

services provided by public administration. In the end,

everything started being called “Management”, and

‘management’ itself started to be seen as a public rem-

edy. It is worth mentioning some examples within this

context, such as Personalmanagement, Kontraktman-

agement, Finanzmanagement, Qualitätsmanagement

[Translator’s Note: i.e., People and Contract Manage-

ment, Financial Management, Quality Management.]

We transferred all of the above to the corporate man-

agement area, thinking that this would be a universal

solution. It was determined later on that it had all been

a big mistake. Generally speaking, one could state that

the concepts pertaining to corporate management had

been adopted as a guiding discipline for the reforma-

tion process, and gradually the bureaucratic model

started being replaced.


mercados, clientes, objetivos, orientação para o cidadão/

cliente e aumento da produtividade. No cabeçalho está es-

crito: controle estratégico através da política e da gestão.

Isso representa um grande problema. Ao transferirmos esse

esquema empresarial para a área da gestão pública, o fa-

zemos sem considerar que esta última também inclui uma

parte política e que, mesmo que ela tenha orientado a ges-

tão juridicamente, continua sendo um parlamento munici-

pal, cujas racionalidades são outras. O conselho municipal

de uma cidade não é comparável com o conselho de uma

empresa. Os modelos empresariais não podem ser unilate-

ralmente transferidos para a gestão judiciária; tampouco

podem ser transferidos para a gestão municipal. Chamamos

a atenção para os pontos críticos em relação ao New Public

Management, e para os problemas que surgem a partir da

interação entre a política e a gestão, principalmente no que

diz respeito à orientação unilateral por componentes da

área empresarial, com suas visões e perspectivas. As par-

ticularidades da gestão política não foram suficientemente

consideradas, visto que houve demasiada concentração na

administração interna, o que resultou em reformas inter-

nas, sem que fossem avaliadas as consequências para a in-

teração entre a gestão pública e o seu entorno.

Desde o final da década de 1990, início dos anos 2000, o

conceito de governança tem conquistado mais espaço. Nes-

se contexto, apresento duas citações. Governança é uma

forma auto-organizada e independente de coordenação e

cooperação em redes intraorganizacionais, que podem ser

compostas de organizações políticas e administrativas,

associações, empresas e instituições não governamentais

– com ou sem a participação estatal. Governança corres-

ponde à ideia clássica de controle político. Existe, por

exemplo, o conselho que elabora os conceitos, os quais por

sua vez são concretizados pela gestão. Comparando com o

New Public Management, a diretoria de uma prefeitura de-

termina as metas, e a organização atua conforme as metas

estabelecidas. Esse modelo provou ser pouco realístico, e

ao mesmo tempo constatou-se que a cidadania em torno de

uma prefeitura oferece enormes potenciais que deveriam

ser aproveitados. A característica fundamental é a integra-

ção ativa de todos os atores na modelagem da comunidade

local. O quadro no Brasil seria bem semelhante ao alemão.

The image that has been presented so far evinces a simplified view of the “New Public Management”, which had been elaborated on top of a chaos, where the integral parts are strongly related to the concepts of corporate management, i.e., markets, clients, ob-jectives, guidance to citizen/client and an increase in productivity. The heading could contain the following words: Strategic control through politics and through management. This represents a huge problem. When we transfer this corporate scheme to the public man-agement area, we do so without taking into account that this latter area is also made-up of a political por-tion, and, even though it has not guided the matter from a legal point of view, it still continues to be a munici-pal council, the rationalities whereof are different. The municipal council of a given city may not be compared with that of the Board of Directors of a company. Cor-porate models may neither be single-handedly trans-ferred to attorneys nor may they be transferred to the municipal sector, i.e., to municipal management. Here we should stress the critical aspects as compared with “New Public Management” and the problems that may crop up from the interaction between politics and man-agement, especially in regards to the single-handed guidance by corporate area components, their visions and perspectives. The particularities pertaining to political management were not taken sufficiently into account, since there has been much too much concen-tration on internal administration, which resulted into internal reforms without evaluating the consequences arising from the interaction between public manage-ment and its surroundings.

As of the end of the 90s and the start of the years 2000, the concept of governance has been winning more el-bow room. I wish to present two quotes within this con-text: Governance is a self-organized and independent form of coordination and cooperation in intra-organi-zational networks which may be made-up of political and administrative organizations, of associations, of companies and non-government organizations – with or without the participation of the state. Governance corresponds to the classical idea of political control. There is, for instance, a Council, which elaborates the concepts which, in turn, are made real by management. Compared with the “New Public Management” the ex-ecutive board of a municipality determines the goals and the organization proceeds according to the goals that have been established. This model did not prove to be very realistic, and at the same time it was deter-mined that the citizens that live within a given munici-


Nesse contexto, há que se observar a coordenação de uma

administração, a qual deve determinar que tipo de organi-

zação ou instituição poderia cooperar, em que área, para

que as metas do município possam ser alcançadas em coo-

peração mútua. Paralelamente, os princípios da democra-

cia representativa são complementados com novas formas

de democracia cooperativa. Os códigos municipais foram

parcialmente alterados, sendo que em Nordrhein Westfalen

(NRW), nos anos 1990, houve a introdução do plebiscito,

possibilitando a participação ativa dos cidadãos nos pro-

cessos decisórios, como também em formas de cooperação

mais simples. Seguem alguns exemplos de conferências

futuras, como os processos da Agenda 21; a possibilidade

de impulsionar a inovação com a ajuda de fundações; a in-

trodução de parlamentos da infância e da juventude, com o

objetivo de incentivar os jovens a praticarem a cidadania;

novas possibilidades para a participação dos cidadãos em

processos de planejamento, como por exemplo o planeja-

mento orçamentário; a formação de fóruns específicos e de

mesas redondas sobre temas específicos. Deve-se avaliar

com muito cuidado quais os atores a serem utilizados para

cada finalidade, e quais os métodos a serem adotados para

incorporá-los. A questão é determinar quem deve aumentar

as esferas legítimas da atuação administrativa, que cida-

dãos devemos consultar em que momento, onde devemos

definir prioridades, que tipo de prioridades financeiras de-

vemos estabelecer.

Isso tudo aconteceu em Colônia, onde, assim como em Por-

to Alegre, existe um orçamento participativo, que é um or-

çamento projetado pelos próprios cidadãos. Esse procedi-

mento consiste na participação dos cidadãos durante a fase

do planejamento orçamentário. Essa inclusão dos cidadãos

em processos decisórios visa ao aumento da transparência

em relação às prioridades financeiras, à intensificação do

diálogo entre os cidadãos, à política e à administração, e

à orientação da gestão municipal por parte dos cidadãos,

por exemplo em casos de escassez de recursos, quando há

necessidade de estabelecer prioridades financeiras. Para os

padrões alemães, a cidade de Colônia é bastante grande,

com 1 milhão de habitantes – o que é muito pouco em com-

paração com o Rio de Janeiro –, mas mesmo assim decidiu-

-se estabelecer determinados pontos chave com a ajuda do

pality offer tremendous potential that should be taken advantage of. The fundamental characteristic here is to be able to actively integrate all the actors used in the modeling of the local community. The Brazilian picture would be very similar to the German one. One needs to observe within this context what kind of coordination exists within a given administration, which ought to de-termine what type of organization or institution could cooperate and within which area, so that the goals that were set forth by the municipality may be achieved by mutual cooperation. At the same time, the principles pertaining to representative democracy are comple-mented by new forms of cooperative democracy. Mu-nicipal codes have been partially changed, and in the 90s, in Nordrhein Westfalen (NRW), a plebiscite was held which allowed the active participation of the citi-zens in decisory processes as well as in simpler forms of cooperation. Some examples have been given for fu-ture conferences, such as, for instance, the processes pertaining to Agenda 21; the possibility of fomenting innovation with the help of foundations; the introduc-tion of children’s and young people’s parliaments, the objective whereof would be to incentivize young people to practice civil rights; to provide new possibilities for the participation of citizens in planning processes, such as, for instance, budget planning; the formation of specific forums and of round tables to deal with spe-cific themes. One should take a great deal of care when evaluating which are the actors that need to be used and for what ends, and what are the methods that need to be adopted to incorporate them. The question is to determine who should increase the legitimate spheres of administrative action, who are the citizens that need to be consulted, when and where we should define our priorities, and what type of financial priorities ought to be established.

This happened in Cologne where, as well as in Porto Alegre, there is a participative budget, which is a bud-get that has been established by the citizens them-selves. This procedure consists in the participation of the citizens during the phase of budget planning. Said inclusion of citizens in decisory processes is intended to increase transparency in regards to financial priori-ties, the increase of dialogues between the citizens, the politicians and the administration, and the providing of guidelines to the public managers by the citizens, in case of scarcity of resources, for instance, when a need arises to establish financial priorities. By German standards, the city of Cologne is quite large (1 million people) which is very few when compared with Rio de


knowhow do cidadão. As áreas trabalhadas dessa forma

foram principalmente a área de educação e a área ambien-

tal. E as possibilidades de participação do cidadão foram

limitadas a essas áreas. O processo participativo de Colônia

consistiu em 3 fases: a primeira fase foi informativa, com a

realização de eventos informativos, onde os cidadãos pude-

ram se informar sobre o que vinha acontecendo. A internet

também foi utilizada para a divulgação das informações, e

a prefeitura contou com um espaço para atender os cida-

dãos. A segunda fase foi a fase de consultas, projetada para

durar apenas um mês. Esse um fator muito importante, por-

que, se o período for muito longo, a disposição das pesso-

as de participar vai diminuindo com o tempo. A motivação

para a participação aconteceu com a ajuda de reuniões de

cidadãos, e por meio da internet. A terceira fase foi de pres-

tação de contas, durante a qual os representantes políticos,

apresentaram um relatório sobre as sugestões aceitas, as

sugestões concretizadas, e os pontos centrais.

O termo governança é universalmente utilizado e também

pode ser aplicado às áreas onde é adotado. A public gover-

nance se refere ao âmbito da gestão pública; a good gover-

nance é o que estabelece o esquema normativo; a global go-

vernance está relacionada às formas de interação e gestão

no contexto internacional, principalmente entre governos,

empresas, instituições não governamentais; a corporate go-

vernance também se refere a uma área empresarial entre

conselho e empresa; a local governance se parece com a pu-

blic governance, mas não é muito utilizada; e, por último, a

multilevel governance se refere aos processos de coordena-

ção e monitoramento de diversas áreas.

Janeiro, but even so, it was decided to set up certain key points with the help of the citizen’s know-how. The ar-eas worked on within this context were principally edu-cation and the environment. The possibilities that citi-zens had to participate were limited to these areas. The Cologne participative process consisted of three phas-es: The first phase was informative, whereby informa-tive events were held and where citizens were able to be informed about what had been happening in those areas. Internet was also used to disclose information, and City Hall had a space of its own to cater for its citi-zens. The second phase was a consulting phase, which was scheduled to last only one month. We are talking about a very important matter here, because if the pe-riod is too long, the willingness of people to participate diminishes with time. The motivation to participate came about with the help of citizen’s meetings, via the Internet. The third phase was one of account rendering, during which the political representatives presented a report about the suggestions that had been accepted, the suggestions that had been turned into reality, and their central points.

The name ‘governance’ is universally used, and it may also be applied to the areas in which it has been ad-opted. Public governance refers to the context of public management; and good governance is what the nor-mative scheme has established. Global governance is associated with the manners of interaction and man-agement in an international context, mainly between governments, companies, non governmental institu-tions, and corporate governance also refers to a cor-porate area established between the council and the company. Local governance is similar to public gover-nance, although it is not very much used. Lastly, there is multi-level governance, which refers to the coordina-tion and monitoring processes for several areas.


In sum, the bureaucratic administration that was in ef-

fect from 1950 to 1980, together with the bureaucratic

administrations derived from the legitimacy of author-

ity, have continued to be an important factor nowa-

days, that is, we are not talking here about phases that

were totally replaced by others. Afterwards, “New Pub-

lic Management” replaced the previous guiding prin-

ciple, and ever since the start of the years 2000, when

the principle of governance was introduced. This guid-

ing principle, however, is being increasingly accepted,

this acceptance depending on several factors, such as,

for instance, the political coming ‘of age’ within the city

council. It is important to understand governance as

being a complement to the “New Public Management”

and not a contrast, especially in face of the financial

crisis which the municipalities are facing.

Resumidamente, a gestão burocrática que prevaleceu entre

1950 e 1980, com as administrações burocráticas deriva-

das da legitimidade da autoridade, continua sendo fator

importante nos dias de hoje, ou seja, não se trata aqui de

fases totalmente substituídas umas pelas outras. O New Pu-

blic Management substituiu o princípio norteador anterior,

e desde o início dos anos 2000 foi introduzido o princípio

da governança, sendo que esse processo ainda está sendo

desenvolvido em várias comunidades. Esse princípio norte-

ador, no entanto, está sendo crescentemente aceito. E essa

aceitação depende de vários fatores, como por exemplo da

maioridade política no conselho da cidade. É importante

entender a governança como um complemento do New Pu-

blic Management, e não como um contraste, especialmen-

te diante da questão da crise financeira dos municípios.


A GESTãO ESTRATéGICA E A OTIMIZAÇãO dE PROCESSOS

STRATEGIC MANAGEMENT ANd PROCESS OPTIMIZATION

MICHAEL BETRAMS

PRESIDENTE DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE NORDRHEIN-WESTFALEN

PRESIDENT OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF NORDHEIN-WESTFALEN

Em abril de 1997 o então presidente da República Federal da

Alemanha, Roman Herzog, proferiu um discurso de funda-

mental importância. O teor do discurso foi o seguinte: algo

há de acontecer. A “perda da dinâmica econômica” e o “rete-

samento da sociedade” dela advindo fazem com que o nosso

país tenha que “sofrer uma sacudida”. “O espírito inovador”,

de acordo com Herzog, “começa a brotar na cabeça” através

da adoção de novas atitudes perante novas técnicas, novas

formas de trabalho e formação profissional. Enfim, através de

nossa atitude perante as mudanças em si.

Mas mesmo antes do discurso de Herzog, em meados dos

anos 1990, alguns círculos inovadores da Justiça já se tinham

conscientizado da necessidade de mudar, a fim de poder

enfrentar os desafios do futuro. Impulsionados pela dinâmi-

ca daqueles círculos, as justiças federal e estadual também

iniciaram um processo de renovação e modernização com o

objetivo de garantir e otimizar o cumprimento da ordem ju-

rídica dentro do contexto das condições existentes no início

do século XXI.

Esse processo foi acompanhado de um debate intenso e polê-

mico no nível da economia, da ordem profissional e do jorna-

lismo. O foco central desses debates era, entre outras, a ques-

tão de saber se, e em que medida, os esquemas desenvolvidos

em relação à modernização da administração federal pode-

riam ser transmitidos para a área da Terceira Potência, ou seja,

do Judiciário. Quanto a essa questão, as opiniões diferiam e

diferem amplamente.

In April of 1997, Roman Herzog, the then President of

the Federal Republic of Germany, gave a speech of fun-

damental importance. The gist of his speech was as fol-

lows: “Something must happen. The loss of ‘economic

dynamics’ and the ‘tension in society’ resulting from it

creates the need for our country to spring into action.”

According to Herzog, the “innovating spirit starts to

sprout in the head” through the adoption of new atti-

tudes vis-à-vis new techniques, new forms of work and

through professional training – or, in short, through

our attitude in face of the changes themselves.”

But even before Mr. Herzog had made his speech, in the

midst of the 1990s, some innovating Law circles had

already become aware of the need to change in order to

be able to face the challenges of the future. Boosted by

the dynamics of those circles, the Federal and the State

Courts also started a process of renewal and streamlin-

ing, with the objective to assure and to optimize the ac-

complishment of the new legal order within the context

of the conditions existing at the start of the 21st Century.

This process was followed by an intense and po-

lemic debate at the level of the economy, of profes-

sional order and of journalism. The central focus

of these debates was (among others) the question

if, and to what extent, the schemes being devel-

oped regarding the streamlining of the federal ad-

ministration could be conveyed to the Third Pow-

er area, i.e., to its area of jurisdiction. As to this

matter, opinions differed and differ quite extensively.


Reformistas radicais ignoraram a independência dos juízes

garantida através do Artigo 97 da Lei Orgânica (Constitui-

ção da República Federal da Alemanha), assim como as ca-

racterísticas especiais da Terceira Potência dela resultantes.

Desenvolveram conceitos de uma Justiça moderna, desconsi-

derando as diferenças elementares entre uma administração

judiciária hierarquicamente estruturada, de um lado, e uma

jurisdição independente, der outro, o que acabou resultando

em um controle administrativo da Terceira Potência e, não

menos importante, em um controle condicionado por concei-

tos econômicos.

Diante de tais ideias, logo ficou bem claro: os “novos mode-

los de gestão” desenvolvidos para a administração pública,

com base em conhecimentos da administração empresarial,

não são diretamente transferíveis para a Justiça. A “resistên-

cia à economia” determinada pelo Artigo 97 da Lei Orgâni-

ca exclui, por princípio, uma “gestão” da atividade judicial

por meio de outras determinantes que não a Lei. Em outras

palavras: a modernização da Justiça somente poderá gerar

bons resultados quando os limites resultantes da garantia

constitucional da independência judicial forem assegurados.

Por essa razão ela terá de ser o ponto de orientação e a meta

principal de qualquer inovação. Qualquer proposta de refor-

ma deve ser avaliada de modo a determinar se, por um lado,

ela contribui para a efetivação da jurisprudência e, por ou-

tro, é compatível com o princípio da independência judicial.

O desenvolvimento da modernização até a presente data foi

e continua sendo parte de um processo que engloba a Justiça

em sua totalidade. Deu-se início a esse desenvolvimento por

meio de um Documento de Estratégia elaborado pelo Ministé-

rio da Justiça de Nordrhein-Westfalen em estrita e crítica co-

operação com o presidente do Tribunal da Justiça do estado.

Nesse documento é exigido, além de uma simplificação das

prescrições legais processuais e materiais, um aproveitamen-

to consequente dos recursos internos existentes. Sendo a Jus-

tiça uma instituição fornecedora de serviços do governo – de

acordo com o Documento de Estratégia – ela é responsável

pelo desenvolvimento de procedimentos administrativos e

métodos operacionais mais rápidos e eficientes e de um me-

lhor atendimento ao cidadão. Com base nesse documento

deu-se início a vários projetos de modernização interna em

todas as áreas da Justiça.

Those in favor of radical reforms ignored the indepen-dence of the judges which had been assured by Article 97 of the Organic Law (the Constitution of the Federal Republic of Germany), as well as the special charac-teristics of the Third Power resulting from therein. They developed the concepts of a modern Law, disregard-ing the elemental differences between a hierarchically structured up Administration based on Law on the one hand, and an independent jurisdiction on the other, which wound up resulting in the administrative control of the Third Power and, not less importantly, in a con-trol conditioned by economic concepts.

In face of such ideas, it became quite clear that the “new management models”, which had been devel-oped on behalf of public administration, and based on the knowledge of corporate management, are not di-rectly transferrable to legal concepts. The “resistance to economy” determined by Article 97 GG [Translator’s Note: GG = Grundgesetz – Organic Law] excluded right from the start the “management” of the legal activity by way of other determinants, except when accomplished by way of the Law. In other words, the streamlining of the law may only obtain good results when the limits arising from the constitutional guarantee as to legal independence have been assured. Due to this reason, it shall have to become the guiding light, and the para-mount goal for any innovation. Any proposal regarding reform needs to be evaluated in such a fashion as to de-termine whether, on the one hand, it contributes toward the effectuation of jurisprudence, and if, on the other, it is compatible with the principle of legal independence.

The development of the streamlining process down to this date has been, and continues to be, part of an event which comprises Law in its entirety. This devel-opment began by way of a Strategy Document which was elaborated by the Ministry of Justice of Nordrhein-Westfalen in strict and critical cooperation with the President of the Court of Justice of that state.

Besides the simplification of the legal, procedural and material simplifications, this document also requires the resulting good usage of any existing internal re-sources. According to the Strategy Document, since it is an institution engaged in the providing of services to the government, it is responsible for the development of administrative proceedings and of operational meth-ods that are quicker, more efficient, and which provide better services to the citizens. Based on this document, several internal streamlining projects were started en-compassing all areas of the Law.


Um dos projetos mais importantes na área da jurisdição ad-

ministrativa foi o de desenvolvimento de um princípio orien-

tador homogêneo. Os princípios orientadores geram identi-

dade. Isso implica que devem ser desenvolvidos e elaborados

pelas próprias pessoas envolvidas. Nesse sentido, os princí-

pios orientadores formulados no estado de Nordhein-Westfa-

len são resultado de um processo de intensos debates, reali-

zados com enorme empenho, e que incluíram todas as sete

cortes administrativas, assim como o Tribunal Administrativo

Superior do estado. Esse esquema de princípios orientadores

descreve de forma concisa e expressiva as tarefas e metas da

jurisdição administrativa. Ele transmite o entendimento da

jurisdição administrativa como sendo não somente a Tercei-

ra Potência dentro do governo, mas simultaneamente uma

instituição pública fornecedora de serviços. A partir dessa

orientação, o princípio orientador estabeleceu as bases para a

continuação do desenvolvimento do processo de renovação.

Um dos primeiros passos rumo à modernização foi a mudança

das estruturas organizacionais. Um gerenciamento eficiente

das tarefas judiciais orientado para o fornecimento de servi-

ços exige uma organização adequada dos procedimentos de

trabalho. Desse modo foram criadas Unidades de Serviço que,

além de realizarem tarefas gerais inerentes a uma secretaria

judicial, encarregam-se de prestar serviços de assistência

ao juiz. Entre as atribuições das Unidades de Serviço estão a

preparação de disposições prontas para a assinatura, o aten-

dimento a solicitações de status, a organização de documen-

tações e, também, a realização de trabalhos simples de repro-

dução. O processo de renovação também englobou a área de

desenvolvimento dos recursos humanos do serviço judicial.

Esse desenvolvimento baseia-se em perfis de função homo-

gêneos, que contêm todos os requisitos básicos inerentes às

funções e que também são parte integrante das diretrizes de

avaliação. As principais características do perfil básico ao

qual todos os juízes e juízas estão igualmente sujeitos são as

competências profissionais e os conhecimentos técnicos, as

competências pessoais, as competências sociais, assim como

as competências gerenciais e de liderança.

Um aspecto muito importante do desenvolvimento dos re-

cursos humanos é a promoção da mulher e da igualdade de

gêneros. Tal providência é parte integrante de um plano de

promoção da igualdade de gêneros tanto para o serviço ju-

dicial como para o serviço não judicial. Dá-se continuidade

One of the more important projects developed for the

administrative jurisdiction area was the development

of a homogenous guiding principle. The guiding princi-

ples generate identity. This implies that they should be

developed and elaborated by the very people involved.

Within this context, the main guiding principles decided

upon by the state of Nordhein-Westfalen are the ones

that resulted from a process of intense debates, held

with great determination, and which included all the

seven administrative courts as well as the Superior Ad-

ministrative Court of the state of Nordhein-Westfalen.

This scheme, which is made-up of guiding principles,

concisely and expressively describes both the tasks and

the goals pertaining to administrative jurisdiction. It

conveys the understanding of said administrative juris-

diction as not only representing the Third Power within

government but a public service providing institution

as well. As of these guidelines, the guiding principle es-

tablished its bases to continue the development of the

renewal process.

The change of the organizational structures was

included among the first steps that need to be taken

toward streamlining. The efficient management of le-

gal tasks, oriented toward the providing of services

requires an adequate organization of work processes,

and as a result, Service Units were created which, be-

sides accomplishing the general tasks inherent to a le-

gal office, also undertook the responsibility to provide

services that would assist the judge. Among the attribu-

tions of the Service Units, one could list the elaboration

of signature-ready provisions, the servicing of status

requests, the organization of documentation and also,

the carrying out of simple reproduction (copying) ser-

vices. The renewal process also encompassed the hu-

man resources development area for legal services.

This development was based on homogenous func-

tion profiles which contain all the basic requirements

inherent to their functions, which are also an integral

part of the evaluation directives. The first character-

istics of the basic profile to which all the judges are

equally bound are the professional skills and technical

know-how, the personal skills, the social skills and the

management and leadership skills.

Promotion of women and the equality between the

genders represent a very important aspect pertaining

to the development of human resources. This is an in-

tegral part of a gender equality promotion plan, both

in regards to legal services as to non legal services. The


ao desenvolvimento dos planos correspondentes de três em

três anos. Seus princípios fundamentais são o levantamen-

to e a análise da estrutura de funcionários, assim como um

diagnóstico dos cargos a serem preenchidos e das possíveis

promoções, ou seja, promoções para um grau e uma faixa de

remuneração superiores.

A gestão de recursos humanos está diretamente relacionada

ao desenvolvimento dos recursos humanos. Cabe a ela desen-

volver os potenciais de desempenho individuais e coordenar

e monitorar os esforços conjuntos. Ela visa a atuar de forma

motivadora, integradora e orientadora. Dentro de um contex-

to de esquemas modernos de gestão, isso acontece por meio

da comunicação e da cooperação.

São instrumentos da gestão participativa os encontros peri-

ódicos entre a equipe de juízes e os colaboradores não judi-

ciais, assim como as reuniões de equipe dos presidentes dos

tribunais de justiça entre eles e com os presidentes das câma-

ras dos tribunais. Esses encontros tratam de assuntos relevan-

tes para determinados tribunais ou para a jurisdição em sua

totalidade.

Parte da modernização interna e da implementação de uma

“nova gestão orçamentária” são também as medidas tomadas

para a flexibilização do orçamento, e para a gestão descentra-

lizada de recursos. Elas visam a possibilitar um engajamento

flexível, moderno, eficiente e orientado para o cidadão, forta-

lecendo, ao mesmo tempo, a criatividade, a motivação e o es-

pírito inovador dos colaboradores judiciais. Deu-se continui-

dade à reforma e ao desenvolvimento da gestão orçamentária

no ano orçamentário de 2006, através da implementação de

um orçamento das despesas de pessoal.

Uma das metas principais da modernização interna tem sido,

desde o início, a otimização das condições técnicas de traba-

lho. Em primeiro plano estava a implementação de uma tec-

nologia da informação (TI) e comunicação eficaz, sem a qual

uma Justiça moderna não existiria.

Desde o fim da década de 1990, a jurisdição administrativa

no estado de Nordhein-Westfalen dispõe de uma ampla infra-

estrutura de TI que engloba todas as áreas. Todos os locais de

trabalho são interconectados entre si, e dispõem de acesso à

internet e ao correio eletrônico. Além disso, todos os juízes

continuity of the corresponding plans’ development is accomplished every three years. Its fundamental prin-ciples are the survey and the analysis of the employee structure, as well as a diagnosis of the job positions that need to be filled, and of any possible promotions, that is, promotions to higher remuneration and perfor-mance levels.

Human Resources management is directly associated with the development of human resources per se. It is up to Human Resources to develop individual perfor-mance potentials, and to coordinate and to monitor joint efforts. It aims at acting in a motivating, integrat-ing and guiding way. Within a modern management schemes context, this happens by way of communica-tions and of cooperation.

Participative management tools are represented by periodical meetings between the team of judges and non-legal collaborators, as well as by team meetings between the presidents of the Courts of Justice and be-tween the presidents of the Court Chambers. These meet-ings deal with matters that are relevant to some Courts or which are relevant to the jurisdiction in general.

Part of the internal streamlining process and of the im-plementation of a “new budget management system” are also measures that are taken to render budgets flexible, and to decentralize resources. They intend to allow a flexible, modern, efficient engagement which is citizen-oriented, strengthening both creativity and motivation at the same time, as well as the innovat-ing spirit of the Court’s collaborators. During 2006, continuity was given to the reformation and the devel-opment of budget management, which was accom-plished by implementing expenses budget for the per-sonnel.

From the very start, one of the main goals for internal streamlining has been the optimization of the techni-cal work conditions. The implementation of an efficient information and communication technology was the main concern, without which no modern justice could prevail.

Ever since the end of the 90s the administrative juris-

diction of the state of Nordhein-Westfalen has made

use of a wide IT infrastructure which encompasses all

the areas. All work areas are interconnected amongst

themselves, and they have access to both Internet and

e-mail service. Moreover, all the judges have at home


dispõem, tanto no trabalho quanto em casa, de acesso ao “Ju-

ris”, um dos mais amplos bancos de dados jurídicos da Euro-

pa. Com a implementação das transações jurídicas eletrôni-

cas em 2006, a modernização passou para outra fase. Desde

então, é possível encaminhar, através de uma caixa postal

administrativa eletrônica, queixas ou solicitações por via ele-

trônica entre diversos tribunais. Esse procedimento oferece

várias vantagens: os documentos são transmitidos rapida-

mente e de forma segura; seu processamento é realizado por

via eletrônica; o solicitante ou remetente recebe uma confir-

mação instantânea de recebimento. A educação continuada

de todos os colaboradores do tribunal na área do processa-

mento de dados eletrônico é assegurada por meio de cursos

de extensão internos e externos realizados periodicamente.

Um dos aspectos mais importantes da modernização (in-

terna) da Justiça foi a otimização de sua autoapresentação

ao público. Uma gestão estratégica e transparente das rela-

ções públicas é condição fundamental para a construção da

confiança e da aceitação. Uma ferramenta clássica da auto-

apresentação de um tribunal ao público é a relação com a

mídia. Assegura-se uma boa relação com a mídia através da

utilização de métodos e meios de comunicação atualizados

e modernos. Outra ferramenta importante e moderna para a

autoapresentação ao público são os websites da jurisdição,

pois além de fornecerem informações gerais, ainda apresen-

tam conteúdo sobre os tribunais correspondentes. Essas in-

formações abrangem os esquemas de distribuição de cargos

e funções, uma área destinada à mídia, um quadro específi-

co sobre os serviços, assim como formulários de solicitação

online para a solicitação de resoluções ou para o cadastra-

mento no mailing list da imprensa.

Uma autoapresentação positiva certamente é muito impor-

tante. Para os envolvidos em um processo judicial, no entan-

to, o mais importante é a impressão pessoal que as pessoas

têm ao entrar em contato com um tribunal de justiça. Por

essa razão realizou-se uma ampla pesquisa com clientes,

envolvendo 18.000 advogados e instituições públicas do

estado de Nordhein-Westfalen, que mantêm relações profis-

sionais com os juízos administrativos. A pesquisa levantou a

opinião sobre as principais atividades judiciais e apontou as

seguintes: a acessibilidade e o comportamento dos colabo-

radores do tribunal, a inteligibilidade das deliberações e co-

municações do tribunal, assim como o prazo dos processos.

and in their courtrooms access to a system called “Ju-

ris”, which is one of the largest legal databases in Eu-

rope. By way of the implementation of electronic legal

transactions in 2006, court streamlining went into a

different phase. It has been possible ever since to for-

ward complaints or requests by way of an administra-

tive electronic postal box, which is accessible by several

different courts. This procedure offers several advan-

tages: documents are conveyed rapidly and safely;

their processing is accomplished by electronic means;

the requestor or the sender gets an instant confirmation

of receipt. The continued education of all the court col-

laborators in the area of electronic data processing has

been assured by means of both internal and outside ex-

tension courses which are held periodically.

One of the more important aspects pertaining to the in-

ternal streamlining of the Courts was the optimization

of its manner of presentation to the public. A strategic

and transparent handling of public relations is a sine

qua non condition to build-up trust and acceptance. A

classic tool for self-introduction of a Court to the public

has been its relationship with the media. A good rela-

tionship with it may be assured through the use of up

to date and modern communications. Another impor-

tant and modern tool for introduction purposes are

the jurisdictional websites which, besides furnishing

general information also present contents on their cor-

responding courts. This information comprises job and

job function distribution schemes, an area intended for

the media, and a specific tab about services, as well as

online request forms to get court decisions or to post

them into the press mailing list.

A positive self introduction is certainly very important.

For those involved in legal proceedings, however, the

most important thing is the personal impression that

people get when they contact a Court of Law. Due to

this reason, a wide-reaching survey was carried out

with clients involving 18,000 attorneys and public

institutions located in Nordhein-Westfalen who keep

a professional relationship with the administrative

courts. The survey produced an opinion about the

main legal activities involved, i.e., accessibility and

the deportment of collaborators in the courtroom, the

intelligibility of the resolutions and communications is-

sued by the Court, as well as the proceeding deadlines.

Client surveys were complemented with surveys carried


As pesquisas com os clientes foram complementadas com

pesquisas com todos os colaboradores da jurisdição. A pes-

quisa realizada online teve como objetivo perguntar aos co-

laboradores sua opinião a respeito de seu âmbito e método

de trabalho a fim de apontar oportunidades de melhoria.

As renovações expostas anteriormente nas áreas da orga-

nização, gestão de recursos humanos, orçamento e equipa-

mento técnico são relativas às condições básicas sob as quais

se executa a administração da Justiça. Elas são a condição

necessária, mas não suficiente, para que a administração da

Justiça possa cumprir sua tarefa de solucionar litígios admi-

nistrativos dentro de um prazo adequado. Para tanto, há ne-

cessidade de adicionar estratégias que assegurem a garantia

de qualidade e eficiência do trabalho judiciário, visto que a

qualidade da proteção legal depende substancialmente do

momento de sua concessão. “Só um direito imediato é um di-

reito que tem valor” – este lema, tão utilizado na jurisdição

alemã, baseia-se na enorme importância do fator temporal

para o valor útil da atividade judiciária.

Com base neste lema, o Documento de Posicionamento esti-

pula as “normas que regulam o trabalho administrativo judi-

ciário”. O documento parte da premissa de que a jurisprudên-

cia administrativa deve estar voltada, no âmbito do Direito

e da Justiça, para os legítimos interesses e expectativas dos

cidadãos, da economia e da administração, assegurando a

proteção legal individual. O documento circunscreve essa

premissa de forma ao mesmo tempo concisa e provocado-

ra, em uma única fórmula: “orientação para o cliente”. Com

isso exige-se, principalmente, que os prazos dos processos

sejam mantidos os mais curtos possíveis, assegurando sua

qualidade. Exige-se, também, que os processos sejam de-

senrolados de forma transparente e justa, e dentro de prazos

previsíveis para todos os envolvidos. Enfim, é fundamental

que as decisões enfoquem o essencial, que sejam tomadas

dentro de um prazo adequado, que sejam realistas e escritas

em linguagem simples, clara e concisa, e que sejam inteligí-

veis para todos os envolvidos.

out with all the collaborators within the jurisdiction of

the court. The objective of the online survey was to ask

the collaborators their opinion about their work, and

about their work methods in order to point out oppor-

tunities for improvement.

The renewals that have been expatiated previously in

the areas of organization, human resources manage-

ment, budget and technical equipment pertain to the

basic conditions under which justice is administered.

They represent a sine qua non (albeit not sufficient)

condition allowing the courts to accomplish their task to

judge administrative litigations within an appropriate

timeframe. To that effect, there is a need to come up with

strategies that assure quality control and legal work ef-

ficiency, considering that the quality of legal protection

substantially depends on the moment of its granting.

“Only an immediate right is a valuable right” – this mot-

to, which is so much used within German jurisdiction,

is based on a momentous importance of the temporal

factor to aggregate useful value to the legal activity.

Based on this theme, the Position Taking Document

stipulates the “norms that shall govern all legal adminis-

trative work”. This document starts up with the premise

that within the context of law and justice, administra-

tive jurisprudence ought to take into account the le-

gitimate interests and expectations of the citizens, the

economy and the administration, assuring legal pro-

tection to all individuals. This document circumscribes

this premise both in a concise manner and in a pro-

vocative one, using only one expression which says it

all: “guidance to the client”. As a result, it is mainly re-

quired that the legal deadlines are kept as short as pos-

sible, thus assuring their quality. It is also required that

all proceedings be developed in a manner that is both

transparent and fair, and within calculable timeframes

for all those involved. It is also fundamental that deci-

sions focus on the essential, that they are taken within

an adequate timeframe, that they are both realistic

and that they use simple, clear and concise wording,

intelligible to all those involved.


O atual processo de modernização da jurisdição administrati-

va também recebeu impulsos essenciais do esquema de traba-

lho elaborado pelo “Grupo Autônomo de Trabalho do debate

sobre a qualidade da jurisdição administrativa”. A esse grupo

de trabalho, que foi criado em cooperação com os conselhos re-

gionais de justiça, pertencem juízes e juízas de ambas as instân-

cias. O esquema de trabalho contém uma grande diversidade

de ideias para a otimização da qualidade do trabalho judiciário.

A implementação de uma resolução consensual de litígios

através da mediação, finalmente, também faz parte dos proje-

tos de modernização. Sob o lema “mediar em vez de justiçar”

todos os juízos administrativos oferecem a mediação como

método alternativo de resolução de conflitos.

Comecei citando o lendário discurso de Roman Herzog, que

deu impulso ao processo de modernização. Ao concluir mi-

nhas colocações, gostaria de citar outro presidente da Repú-

blica Federal da Alemanha, Horst Köhler. Em seu discurso

perante a Associação Federal da Indústria Alemã em junho de

2008, ele disse: “a participação na concorrência econômica é

como uma corrida de bicicleta: quem perde velocidade acaba

ficando para trás, e no final tombará”.

Concordo com esta colocação e penso que, conquanto ela este-

ja relacionada à dinâmica dos processos inovadores, ela tam-

bém poderia referir-se à Justiça. Hoje em dia a Justiça, como

fornecedora de serviços, também se encontra em uma situação

de concorrência. No entanto, os tribunais em geral diferem das

empresas fornecedoras de serviços e orientadas para o cliente,

pertencentes à economia de livre mercado. A clientela judicial

surge sem necessidade de propaganda, e os tribunais têm de

atendê-la conforme prescrevem o Direito e a Justiça. Em ou-

tras palavras, os tribunais não são empresas que concorrem

com outras empresas, com o objetivo de maximizar o volume

de negócios e o lucro. Mas os tribunais, ou seja, os juízes e

juízas que neles atuam, não deverão fechar os olhos perante o

fato de que são entendidos como sendo fornecedores de servi-

ços a serviço de um estado de direito, e que seu trabalho tam-

bém será submetido a uma avaliação e comparação. Quem

conseguir internalizar essa visão das coisas não poderá evi-

tar enxergar o processo (interno) de modernização da Justiça

como uma tarefa contínua, que não resistirá ao estancamento.

The current streamlining process within the admin-istrative jurisdiction also received essential impulses from the work scheme that was elaborated by the “Au-tonomous Work Group” which debated the quality of administrative jurisdiction. Judges of both lower and higher courts were assigned to this work group, which was created in cooperation with the regional legal councils. The above work scheme comprises a great diversity of ideals to optimize the quality of legal work.

The implementation of a consensual litigation resolu-tion using mediation is, after all, also part of stream-lining processes. Using the motto “mediate rather than judge”, all administrative courts offer mediation as an alternate method to resolve quandaries.

I started out by quoting the legendary speech made by Roman Herzog who was the first one to start up the streamlining process. To conclude my ideas, I would like to quote another President of the German Federal Republic, Mr. Horst Köhler. In his speech before the Federal German Industry Association in June, 2008, he said that: “…the participation in the economic competi-tion process may be compared to a bicycle race: he who loses speed winds up being left behind, and he will fall in the end.”

I agree with this position, and I think that, even if it is associated to the dynamics of innovative processes, it could also refer to the Courts themselves. Courts nowadays, being the service providers they are, are also competing with one another. However, Courts in general differ from service companies that are client-oriented and which belong to the free market economy. Legal clientele appear without the need of advertising for it, and the Courts need to service it as determined by Law and Justice. In other words, Courts are not compa-nies competing with other companies with the objective to maximize the volume of business and profits. Still, the Courts, i.e., the judges that work in them, cannot close their eyes to the fact that they are construed as being service providers at the service of a State of Law, and that their work will also be evaluated and that a comparison will be made. Whoever is able to internal-ize this view of things cannot avoid seeing the internal streamlining process of the Courts as being a continu-ous task, unable to resist to stanching.


ARTIGO 97 LEI ORGÂNICA

(1) Os juízes são independentes e estão sujeitos apenas à Lei.

(2) Os juízes com cargo oficial e permanente apenas poderão

ser demitidos, ou temporariamente afastados de suas fun-

ções, ou transferidos para outro local, ou aposentados, antes

do término de seu mandato e contra sua vontade, por força

de decisão judicial, e por motivos e de formas que estiverem

prescritas na lei. A legislação poderá determinar limites de

idade que, quando forem cumpridos, permitirão que os juízes

com cargos vitalícios se aposentem. Em caso de mudanças

de estrutura dos juízos ou de seus distritos, os juízes pode-

rão ser transferidos para outro tribunal, ou afastados de seus

cargos, mas apenas com a garantia de remuneração integral.

ATRIBUIÇÕES DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA

Os juízos administrativos decidem sobre conflitos de in-

teresse público que não sejam de natureza constitucional

e não estejam sujeitos a outra jurisdição – por exemplo

à jurisdição social ou financeira. Conflitos de interesse

público são, principalmente, aqueles entre cidadãos e

autoridades administrativas. Nesses conflitos os cidadãos

normalmente são os autores da ação judicial (recorren-

tes), e as autoridades são os acusados do procedimento

litigioso em questão. Depois de uma análise aprofun-

dada, o juízo administrativo tem o poder ou de anular a

decisão da autoridade administrativa, no caso de ela ter

violado os direitos do cidadão, ou de obrigar a autori-

dade administrativa a decretar a medida ou autorização

solicitada, no caso injusto de esta não ter sido concedi-

da ao cidadão. As áreas de direito clássicas de um pro-

cesso perante um tribunal administrativo são, entre ou-

tros, o direito de planejamento e construção, o direito

policial, o direito de viação e trânsito, o direito dos im-

postos, o direito dos cargos públicos, o direito escolar e

universitário, o direito de imigração e asilo, assim como

o direito do meio ambiente e da proteção ambiental.

ARTICLE 97 ORGANIC LAW OF THE GFR

(1) Judges are independent and they are only subject to the Law.(2) Judges assigned to official and permanent posi-tions may only be dismissed (or temporarily removed) from their functions, or transferred to another venue, or retired before the end of their mandates and against their will, on the strength of a judicial decision, and for reasons and in the manner determined by law. The legislation may determine age limits which, when reached, may cause life tenure judges to retire. In case of changes to the structure of the courts or of their dis-tricts, judges may be transferred to other venues, or re-moved from their positions, but only in cases when full pay has been assured to them.

PREROGATIVES OF ADMINISTRATIVE

JURISDICTION

Administrative Courts are to decide about conflicts having to do with public interest, which are not of a constitutional nature, as long as said Courts are not subject to a different jurisdiction, such as for instance, social or financial jurisdiction. Conflicts of public inter-est are mainly those that arise between citizens and ad-ministrative authorities. During these conflicts, citizens are normally the plaintiffs in the judicial proceedings (appellants), and the authorities the defendant of the ongoing litigation. After an in-depth analysis, the ad-ministrative judge has the authority to either void the decision proffered by the administrative authority (in the case that said authority violated the rights of the citizen) or to compel the administrative authority to de-cree the measure or the authority that was requested, in the unfair case when the measure failed to be grant-ed to the citizen. The classical areas of law pertaining to a proceeding in progress before an administrative court are (among others) the right of planning and of construction, the right of the police, the right of traffic, the right pertaining to taxes, the right arising from pub-lic office, the school and college right, the right of im-migration and asylum, as well as the right pertaining to the environment and to its protection.


Das três categorias da jurisdição administrativa (juízos ad-

ministrativos, tribunal administrativo superior, tribunal

administrativo federal), os tribunais administrativos su-

periores dos estados, sendo tribunais de apelação, são os

responsáveis pela decisão sobre os recursos contra as sen-

tenças proclamadas pelos juízos administrativos, e sobre

os recursos contra outras sentenças referentes à jurisdição

administrativa. Além disso, são juízos de primeira instân-

cia no caso de determinados litígios (por exemplo, litígios

referentes a grandes empreendimentos ou planos de desen-

volvimento). Os subgrupos competentes para julgar deter-

minados processos são os senados, que são constituídos de

três juízes de carreira e, no caso de debates judiciais, de

dois juízes de cargos honoríficos adicionais. As atribuições

dos diversos senados são estipuladas em um organograma.

O tribunal administrativo superior é o Tribunal Adminis-

trativo Federal. Ele geralmente decide sobre as revisões e

sobre a aplicação correta do direito federal e é, portanto,

meramente uma instância jurídica. Questões relativas ao

direito nacional não são decididas por ele. Essas questões

são de responsabilidade dos tribunais administrativos su-

periores. Em determinados casos, o Tribunal Administrati-

vo Federal é a primeira e última instância de fato e de di-

reito, por exemplo para litígios entre o governo federal e os

governos estaduais, ou entre os governos estaduais entre

si, ou no caso de ações nas áreas do direito das associações

ou do controle sobre as companhias de seguro, assim como

temporariamente também em processos relativos à expan-

são das estradas nos estados da antiga Alemanha Oriental.

Em questões disciplinares ou relativas ao serviço militar, as

decisões cabem ao Tribunal Administrativo Federal como

tribunal de apelação. Na sua condição de tribunal de re-

curso, o Tribunal Administrativo Federal é composto de

cinco juízes de carreira. Para decisões fora da audiência,

ele é composto de três juízes de carreira. Juízes honorários

apenas participam de questões disciplinares ou relativas

ao serviço militar.

Of the three categories pertaining to administrative

jurisdiction (administrative judges, superior adminis-

trative court, federal administrative court), any supe-

rior administrative courts of the states, being courts of

appeal, are responsible for rendering decisions on the

appeals filed against the sentences proffered by the

administrative judges and on the appeals filed against

other sentences referring to the administrative sphere.

Moreover, these are lower courts in case of certain types

of litigation (i.e., litigation pertaining to large undertak-

ings or development plans). The sub-groups having the

necessary proximity to judge certain proceedings are

the state senates which are made up of three career

judges, and in the case of judicial debates, of two ad-

ditional honorary judges. The prerogatives of the dif-

ferent senates have been stipulated in an organogram.

The Federal Administrative court is the superior ad-

ministrative tribunal. It generally proffers decisions

about reviews and about the proper application of

federal law, and they represent, therefore, merely a

court level. Matters pertaining to national law are not

decided by it. These matters fall under the responsi-

bility of the superior administrative courts. In certain

cases, the Federal Administrative Court is the first and

the last court level in fact and pursuant to law, for in-

stance, for litigations arising between the federal and

the state governments, or between state governments

themselves, or in case of lawsuits in the areas of law

pertaining to associations or regarding control over in-

surance companies, as well as (temporarily) in regards

to proceedings pertaining to the expansion of highways

in the states located within the former East Germany.

As regards disciplinary matters, or in regards to mat-

ters pertaining to military service, decisions are to be

proffered by the Federal Administrative Court acting

as an appeals court. In its capacity of appeals court,

the Federal Administrative Court is made up of five ca-

reer judges. Regarding decisions proffered outside the

courtroom, the panel is made up of three career judges.

Honorary judges only participate in disciplinary ques-

tions or in questions pertaining to military service.


A JURISdIÇãO dA CONSTITUCIONAL FEdERAL NA ESTRUTURA ALEMã

THE FEdERAL CONSTITUTIONAL JURISdICTION WITHIN THE GERMAN STRUCTURE

MICHAEL BETRAMS

PRESIDENTE DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE NORDRHEIN-WESTFALEN

PRESIDENT OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF NORDRHEIN-WESTFALEN

I. INTRODUÇÃO

Nem a Constituição Federal – a Lei Orgânica –, nem as

constituições dos estados da República Federal da Ale-

manha confiam na hipótese de que os conflitos relativos

aos direitos constitucionais possam ser resolvidos por

meio da autorresolução. Ao contrário: elas decidiram que

os Tribunais Constitucionais, como instâncias centrais,

devem assumir a responsabilidade pela resolução dos

litígios relativos aos direitos constitucionais. Em outras

palavras, elas se guiaram pela percepção de que o direi-

to constitucional, sendo um direito fundamental, requer

uma instituição que garanta seu absoluto cumprimento.

Essa instituição é a Jurisdição Constitucional.

II. O RENASCIMENTO DA JURISDIÇÃO CONSTI-

TUCIONAL ESTADUAL A PARTIR

DA REUNIFICAÇÃO DA ALEMANHA

A Jurisdição Constitucional Estadual tem uma tradição

histórica importante nos estados alemães. Nesse sentido

ela é a irmã mais velha da Jurisdição Constitucional Fede-

ral, que só começou a ser aplicada em setembro de 1951,

ou seja, dois anos após a Lei Orgânica ter passado a vi-

gorar, e a partir do momento em que o Tribunal Constitu-

cional Federal deu início às suas operações. A Jurisdição

Constitucional Estadual, no entanto, tem sido ofuscada

pela presença de sua irmã mais velha. Isso só mudou a

partir de 1990 com a Reunificação Alemã, que implicou

uma reestruturação dos cinco estados alemães orientais.

I. INTRODUCTION

Nor the Constitution of Germany – the Organic Law

– nor the constitutions of the states of the Federal

Republic of Germany entrust the hypothesis that the

conflicts regarding the constitutional rights can be

resolved through auto resolution. On the contrary,

it was decided that the Constitutional Courts, as

central instances, should take the responsibility for

the resolution of the litigations relative to the con-

stitutional rights. In other words, they were guided

by the perception that the constitutional right, as a

fundamental right, requests an institution to guar-

antee its absolute execution. This institution is the

Constitutional Jurisdiction.

II. THE RENAISSANCE OF STATE

CONSTITUTIONAL JURISDICTION SINCE

THE REUNIFICATION OF GERMANY

The State Constitutional Jurisdiction has a signifi-

cant historical tradition in German states. In that

sense, it is the “older sister” of the Constitutional

Jurisdiction of Germany, that only began to be ap-

plied in September of 1951; in other words, two

years after the Organic Law started to be in force,

and starting from the moment in that the Federal

Constitutional Court led off its operations. However,

the State Constitutional Jurisdiction has been obscured

by its “older sister’s” presence for a long time. This only


Em consequência dessa reconstituição surgiram questões

relativas à Constituição alemã e à Jurisdição Constitu-

cional Estadual, que acabaram se tornando o centro das

atenções tanto no âmbito da política quanto no da Justiça.

A razão disso está no processo de busca da própria iden-

tidade dos novos estados alemães. Esse processo gerou

uma intensa reflexão sobre as tarefas e a importância das

constituições estaduais e dos Tribunais Constitucionais

Estaduais. Todos os 16 estados da Alemanha dispõem de

Tribunais Constitucionais Estaduais.

III. A JUSTAPOSIÇÃO DAS ÁREAS CONSTITUCIO-

NAIS FEDERAL E ESTADUAL

Na Alemanha, que é organizada com base no sistema fede-

rativo, as áreas constitucionais federal e estadual são “in-

dependentes entre si e igualitárias”, segundo a formulação

do Tribunal Constitucional Federal. Disputas internas nos

estados referentes a funções no exercício do direito legis-

lativo são decididas pelos respectivos Tribunais Constitu-

cionais Estaduais. Em tais disputas não há abertura de via

judicial para o Tribunal Constitucional Federal. Atos do

poder estadual na execução da lei federal também podem

ser medidos na escala da Constituição Federal, quando

a Lei Federal concede aos órgãos e tribunais dos estados

margem para a tomada de decisões discricionárias, o que

ocorre principalmente na execução do direito processual

federal do Código de Processo Civil (Zivilprozessordung,

ZPO), Código de Processo Penal (Strafprozessordnung,

StPO) e Código de Procedimento Administrativo (Verwal-

tungsgerichtsordnung, VwGO). Nesse sentido também

há que considerar os direitos fundamentais idênticos em

conteúdo da Constituição Estadual. No caso de violação,

suas decisões podem e devem ser anuladas pelo Tribunal

Constitucional Estadual.

IV. A COMPETÊNCIA DOS ESTADOS PARA A

CRIAÇÃO DE TRIBUNAIS CONSTITUCIONAIS

De acordo com o sistema federativo da República Federal

da Alemanha, deve-se partir da premissa de que tanto a

Alemanha quanto seus estados são independentes. Ex-

pressão do caráter nacional dos estados é sua autonomia

constitucional. A modelagem da ordem constitucional

nos respectivos estados é, portanto, fundamentalmente

changed starting from 1990, through the German Re-unification, that implicated a restructuring of the five oriental German states. As consequence of this recon-truction, issues related to the German Constitution and the State Constitutional Jurisdiction arose, and both ended up becoming the center of attention politically and lawfully. The reason for this development is in the search process of the new German states´own identity. This process generated an intense reflection on the tasks and the importance of state constitutions and of State Constitutional Courts. However, all the 16 states of Germany have State Constitutional Courts.

III. THE JUXTAPOSITION OF THE

FEDERAL AND STATE CONSTITUTIONAL

AREAS

In Germany - modeled in agreement with the federal system - the federal and state constitutional areas are “independent amongst themselves and egalitarian”, according to the formulation of the Federal Constitu-tional Court. Internal disputes in the states, that treat the functions in the exercise of the legislative right, are terminally resolved by the respective State Con-stitutional Courts. For such disputes, there won’t be opening of judicial road for the Federal Constitutional Court. Actions of the state power in the execution of the Federal Law can also be measured in the scale of the Federal Constitution, when the Federal Law grants to the agencies and courts of the states maneuver mar-gins and for the socket of discretionary decisions, what is mainly the case in the execution of the federal proce-dural right of Code of Civil Procedure (Zivilprozessor-dung, ZPO), Code of Criminal Procedure (Strafprozess-ordnung, StPO) and Code of Administrative Procedure (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO). In that sense, it is important to consider the fundamental rights of the State Constitution that are identical in content. In the case of violation, their decisions can and should be an-nulled by the State Constitutional Court.

IV. THE COMPETENCE OF THE STATES

FOR THE CREATION OF CONSTITUTIONAL

COURTS

In agreement with the federal system of the Federal Republic of Germany, it should break of the premise that as Germany as its states are independent. The expression of the national character of the states is


de responsabilidade exclusiva deles. Devido a essa auto-

nomia constitucional, eles também podem instituir seus

próprios Tribunais Constitucionais.

V. STATUS DOS TRIBUNAIS CONSTITUCIONAIS ES-

TADUAIS: TRIBUNAL E ÓRGÃO CONSTITUCIONAL

Para que os Tribunais Constitucionais possam proteger a

Constituição de violações e controlar o Parlamento e o go-

verno a fim de dar validade à Constituição, é necessário que

diversas condições sejam satisfeitas.

Em primeiro lugar, eles terão de manter uma posição inde-

pendente do Parlamento e do governo, a fim de que suas de-

cisões não dependam da influência política. Essa condição

fundamental é garantida pelo fato de os Tribunais Constitu-

cionais dos Estados – assim como o Tribunal Constitucional

Federal – terem dois status: eles são tribunais e ao mesmo

tempo órgãos constitucionais. Conforme estipulado no Arti-

go 92 da Lei Orgânica, eles funcionam como tribunais por-

que decidem independentemente sobre litígios concretos a

pedido de uma das partes envolvidas. E, quanto ao status de

órgãos constitucionais, eles são assim qualificados porque

são constituídos através da Constituição e por ela providos

de competências próprias, e porque fazem parte do poder

soberano. Isso significa que dentro da estrutura de poder

estadual os Tribunais Constitucionais dos Estados têm, no

mínimo, o mesmo poder que as outras duas mais altas auto-

ridades alemãs: o Parlamento e o governo estadual. Poder-

-se-ia afirmar que em termos de poder eles são até supe-

riores, porque, de acordo com as responsabilidades a eles

atribuídas, eles têm o poder de revogar com efeito vincula-

tivo as decisões desses órgãos, ou seja, as leis estipuladas

pelo Parlamento ou as ações do governo.

VI. AS COMPETÊNCIAS MAIS IMPORTANTES DOS

TRIBUNAIS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS

Uma das condições fundamentais para o bom funcio-

namento da Jurisdição Constitucional, além de sua in-

dependência, é dispor de uma quantidade suficiente de

competências para poder controlar os típicos conflitos

their constitutional autonomy. Therefore, the model-ling of the constitutional order in the respective states is fundamentally their exclusive responsibility. Due to that constitutional autonomy, they can also institute their own Constitutional Courts.

V. STATUS OF THE STATE

CONSTITUTIONAL COURTS: COURT

AND CONSTITUTIONAL AGENCY

So that the Constitutional Courts can protect the Consti-tution of violations and also control the Parliament and the Government in order to give validity to the Constitu-tion, it is necessary that several conditions are satisfied.

Firt of all, they will have to maintain an independent position of the Parliament and of the Government, so that their decisions don’t depend on the political in-fluence. This fundamental condition is guaranteed by the fact that the Federal Constitutional Courts and the State Constitutional Courts – as well as the Federal Constitutional Court – have two status: they are courts and, at the same time, constitutional agencies. As stip-ulated in the article 92 of the Organic Law, they work as courts because they decide independently on concrete litigations at the request of one of the involved parts. And about of their status of constitutional agencies, they are qualified because they are constituted through the Constitution and provided of own competences by the same Constitution, and because they are part of the sovereign power. This means that, inside of the structure of state power, the State Constitutional Courts have, at least, the same power that the other two higher German authorities: the Parliament and the State Gov-ernment. It could be affirmed that in terms of power they are superiors, because, through the responsibili-ties attributed to them, they have the power to revoke with vinculative effect the decisions of those agencies, in other words, the laws stipulated by the Parliament or the Government’s actions.

VI. THE MOST IMPORTANT COMPETENCES

OF THE STATE CONSTITUTIONAL COURTS

One of the fundamental conditions for the good op-eration of the Constitutional Jurisdiction, besides its independence, is the one of disposing of an enough

amount of competences to control the typical consti-


constitucionais entre o Parlamento e o governo, e poder

assumir a função de mediadora nesses conflitos. Há que

diferenciar aqui entre as competências registradas por

escrito e aquelas que possuem grande relevância prática.

Entre as principais competências do Tribunal Constitu-

cional de Nordrhein-Westfalen, figura a decisão sobre

processos relativos a acusações contra ministros. Nes-

ses processos, que têm de ser iniciados pelo Parlamento,

trata-se de verificar se um primeiro-ministro ou um mi-

nistro de Estado infringiu ou não, intencional ou negli-

gentemente, a Constituição ou uma Lei. Assim sendo, o

Tribunal Constitucional poderá destituí-lo de seu cargo.

Durante toda a sua existência de quase 60 anos, o Tri-

bunal de Nordrhein-Westfalen ainda não chegou a tratar

de processos dessa natureza. A competência para fazê-lo,

no entanto, acentua a forte posição que o Tribunal Cons-

titucional ocupa dentro da estrutura do poder estatal.

Ao contrário do caso de acusação contra um ministro, as

seguintes competências dos Tribunais Constitucionais

dos Estados têm grande importância prática: a respon-

sabilidade pela fiscalização jurisdicional da constitucio-

nalidade das leis, por queixas municipais em relação à

constitucionalidade, e por litígios entre órgãos públicos.

1. Fiscalização jurisdicional da constitucionalidade

A fiscalização jurisdicional da constitucionalidade das

leis faz parte das responsabilidades centrais da Jurisdição

Constitucional. Ela foi atribuída tanto ao Tribunal Cons-

titucional de Nordrhein-Westfalen quanto a todos os ou-

tros Tribunais Constitucionais Estaduais, de duas formas:

como fiscalização jurisdicional da constitucionalidade

abstrata, e como fiscalização jurisdicional concreta.

a) Fiscalização jurisdicional da constitucionalidade

abstrata

No controle abstrato da constitucionalidade, os Tribunais

Constitucionais têm de verificar, independentemente de

um litígio concreto, se uma norma jurídica é compatível

com a Constituição e tomar a devida decisão. Não se trata

de um processo contraditório, mas de um processo obje-

tivo, para o qual o requerimento do governo estadual ou,

por exemplo, no caso de Nordrhein-Westfalen, o reque-

tutional conflicts between the Parliament and the

Government, and to assume the mediator function in

these conflicts. It is necessary to differentiate here

between the competences registered in writing and

those that possess great practical relevance. Among

the main competences of the Constitutional Court of

Nordrhein-Westfalen it is the decision on processes

relative to accusations against ministers. In these

processes, which have to be initiate for the Parlia-

ment, it is verified if a Prime Minister or a Minister

of State infringed or not, intentionally or carelessly,

the Constitution or a law. So, the Constitutional

Court can deprive him of his position. During all its

almost 60 year-old existence, the Court of Nordrhe-

in-Westfalen didn’t treat of processes of that nature.

Howevwe, the referred competence accentuates the

strong position that the Constitutional Court occu-

pies inside of the structure of the state power.

Unlike the referred case of accusation against a min-

ister, the following competences of the State Consti-

tutional Courts have great practical importance: the

responsibility for the jurisdictional fiscalization of

the constitutionality of the law, for municipal com-

plaints in relation to the constitutionality and for liti-

gations among public agencies.

1. Jurisdictional fiscalization of the cons-

titutionality of the law

The jurisdictional fiscalization of the constitu-

tionality of the law is part of the central respon-

sibilities of the Constitutional Jurisdiction. So

much for the Constitutional Court of Nordrhein-

Westfalen as for all the other State Constitutional

Courts, it was attributed in two ways: as jurisdic-

tional fiscalization of the abstract constitution-

ality and as concrete jurisdictional fiscalization.

a) Jurisdictional fiscalization of the

abstract constitutionality

In the abstract control of the constitutionality, the

Constitutional Courts have to verify, independently

of a concrete litigation, if a rule of law is compatible

with the Constitution and to make the decision. It is

not a contradictory process, but an objective pro-

cess for which the State Government’s application

or, for instance, in case of Nordrhein-Westfalen, the

application of a third of the deputies of the Parlia-


rimento de um terço dos deputados do Parlamento, apenas

dá impulso. Na prática, geralmente a parte requerente é a

oposição. Além das leis formais, outras leis da Constituição

estadual também poderão ser objeto do controle abstrato da

constitucionalidade. Em outras palavras, o controle abstrato

da constitucionalidade significa um procedimento objetivo e

independente de direitos subjetivos, que visa à proteção da

constitucionalidade e à proteção contra a ameaça ao direito,

elucidando a situação constitucional. Em decorrência de seu

efeito sobre a legislação, ele geralmente tem grande peso po-

lítico.

b) Fiscalização jurisdicional da

constitucionalidade concreta

Ao contrário do controle abstrato da constitucionalidade, o

controle concreto da constitucionalidade é realizado por oca-

sião de um litígio durante as etapas de um processo judicial.

Se um tribunal especializado julgar que uma lei decisiva para

um determinado processo é incompatível com a Constituição,

ele terá de interromper o processo, e consultar um Tribunal

Constitucional a fim de que este decida sobre a validade da

lei em questão. Em termos de frequência, os controles abstra-

tos da constitucionalidade são insignificantes. No estado de

Nordrhein-Westfalen não houve caso parecido desde 1973.

2. Queixas municipais em relação

à constitucionalidade

Um caso especial da fiscalização da constitucionalidade são

as queixas municipais em relação à constitucionalidade. A

queixa geralmente parte de comunidades ou autoridades

locais, que sustentam a opinião de que o direito nacional –

principalmente uma lei estatal específica – viola o seu direito

de autogoverno, que lhes é garantido pela Constituição. Se

isso realmente estiver acontecendo, o tribunal determinará

a incompatibilidade ou a nulidade da lei em questão. Até o

final da década de 1980, as queixas municipais em relação

à constitucionalidade em Nordrhein-Westfalen ligavam-se

principalmente a processos relacionados à reestruturação

municipal. Hoje em dia os processos mais comuns são os rela-

cionados com a autarquia dos municípios para o planejamen-

to local, e principalmente os que dizem respeito à provisão

financeira dos municípios.

ment merely gave the pulse. In practice, the petition-

ing part is usually the opposition. Besides the formal

laws, other laws of the State Constitution will also be

able to be object of the abstract control of the con-

stitutionality. In other words, the abstract control of

the constitutionality means an objective and inde-

pendent procedure of subjective rights, that seeks

to the protection of the constitutionality and the

protection against the threat to the right, elucidating

the constitutional situation. Because of its effect in

the legislation, it usually has great political weight.

b) Jurisdictional fiscalization of the

concrete constitutionality

Unlike the abstract control of the constitu-

tionality, the concrete control of the consti-

tutionality is accomplished by occasion of a

litigation during the stages of a lawsuit. If a

specialized court judges that a decisive law

for a certain process is incompatible with the

Constitution, it will have to interrupt the process

and to consult a Constitutional Court so that this

one decides on the validity of the law in subject.

In frequency terms, the abstract controls of the

constitutionality are insignificant. In the state of

Nordrhein-Westfalen, there was not similar case

since 1973.

2. Municipal complaints in relation to

the constitutionality

A special case of the fiscalization of the constitu-

tionality is the municipal complaints in relation to

the constitutionality. It usually part of local com-

munities or authorities, that sustain the opinion

that the domestic right - mainly a specific state

law - violates their right of auto government, that

is guaranteed to them by the Constitution. If that

is really the case, then the Court will determine the

incompatibility or the nullity of the law in subject.

Until the end of the Eighties, the municipal com-

plaints in relation to the constitutionality in Nor-

drhein-Westfalen were mainly processes related to

the municipal restructuring. Nowadays, the most

common processes are the ones that are related

with the autarchy of the municipal districts for the

local planning and, mainly, the ones that concern

the financial provision of the municipal districts.


No caso da autarquia dos municípios para o planejamento

local, os processos geralmente tratam de litígios relaciona-

dos a conflitos de interesses, em que os interesses de pla-

nejamento das comunidades se chocam com os interesses

de planejamento interregionais. Por exemplo: uma cidade

planeja utilizar determinados espaços abertos pertencen-

tes à sua área para a construção de casas ou de estabele-

cimentos comerciais. Em contraposição aos planos dessa

cidade, o estado pretende utilizar o mesmo espaço para a

construção de um aterro sanitário ou de uma planta para

o tratamento térmico de resíduos, ou mesmo inseri-lo em

uma área de proteção ambiental interregional. Nesse caso,

que interesses de planejamento devem prevalecer? Os da

cidade, ou os do estado?

A segunda questão em termos de importância dos casos

mais frequentes de queixas municipais são os processos

relativos ao financiamento dos projetos municipais. O pon-

to central desses processos é o sistema de financiamento

municipal, que é extremamente complexo. Geralmente as

disputas são travadas em torno de enormes somas de di-

nheiro. Nos últimos tempos temos tido vários processos em

que as comunidades levantaram queixas constitucionais,

alegando que sua responsabilidade pela execução de de-

terminadas tarefas oficiais não corresponde à conexão/co-

nectividade prescrita pela Constituição e que o Parlamento,

portanto, não regulou suficientemente bem a questão do fi-

nanciamento. Diante da dramática situação financeira dos

municípios, essa questão tem sido de suma importância.

3. Litígios entre órgãos públicos

Processos de grande importância são os litígios entre ór-

gãos públicos. Desde os anos 1990, eles têm sido a forma

mais frequente de processo, logo atrás das queixas consti-

tucionais municipais. Nesse tipo de processo os órgãos so-

beranos – especialmente o Parlamento e o governo estadu-

al, como também as comissões do Parlamento e os partidos

políticos – podem travar disputas relativas a seus direitos e

obrigações segundo a Constituição estadual, e solicitar que

os Tribunais Constitucionais esclareçam se durante o “jogo

dos órgãos políticos” as regras do jogo foram respeitadas.

Questão fundamental desse tipo de processo é o controle e

a limitação do poder político. Entre as decisões mais impor-

In the case of the autarchy of the municipal dis-tricts for the local planning, the processes are usu-ally litigations related to the conflict of interests, in which the planning interests of the communities are shocked with the inter-regional planning interests. For instance: a city plans to use certain spaces be-longing to its area for the construction of houses or commercial establishments. In opposition with the plans of this city, the State intends to use the same space for the construction of a sanitary embank-ment or a project for the thermal treatment of resi-dues, or even to insert it in an area of inter-regional environmental protection. In this case, which plan-ning interests should prevail? The ones of the city or the ones of the State?

The second subject in terms of importance of the most frequent cases of municipal complaints is the processes relative to the financing of municipal projects. The central point of these processes is the system of municipal financing, that is extremely complex. Usually, the disputes are locked around enormous sums of money. In the last times, we have been having several processes, in which the com-munities lifted constitutional complaints, alleging that their responsibility for the execution of certain official tasks doesn’t correspond to the connection/connectivity prescribed by the Constitution and that, theref ore, the Parliament have not regulated the subject of the financing sufficiently well. Before the dramatic financial standing of the municipal dis-tricts, this subject has been of addition importance.

3. Litigations among public agencies

Processes of great importance are the litigations among public agencies. Since the Nineties, they have been the most frequent form of process, af-ter the municipal constitutional complaints. In this process type, the sovereign agencies - especially the Parliament and the State Government, as well as the commissions of the Parliament and the po-litical parties - can lock disputes relative to their rights and obligations according to the State Con-stitution, and also request that the Constitutional Courts explain if, during the “game of the political agencies”, the game rules were respected. Funda-mental subject of this process type is the control and the limitation of the political power. Among the most important decisions of the Constitution-


tantes do Tribunal Constitucional de Nordrhein-Westfalen

em relação às disputas entre órgãos políticos estão, por

exemplo, o processo relativo à implementação de comis-

sões parlamentares de inquérito, e o processo relativo à

cláusula de bloqueio de 5% do direito eleitoral.

No primeiro processo, o tribunal decidiu que o Parlamento

não tinha o direito de modificar, suprimindo partes essen-

ciais, a reivindicação de minoria apresentada pela oposição

para instituir uma comissão de inquérito. A importância

dessa decisão torna-se bem clara quando lembramos que

os procedimentos de investigação assumem uma função

extremamente importante na democracia parlamentar. Eles

possibilitam que os parlamentos, e especialmente a oposi-

ção, investiguem a questão independentemente do gover-

no e dos órgãos públicos, podendo assim controlar a atua-

ção destes, e principalmente esclarecer procedimentos de

responsabilidade do governo e descobrir eventuais falhas.

A decisão do tribunal em relação à legitimação constitucio-

nal de uma cláusula de bloqueio de 5% no direito eleitoral

modificou substancialmente o cenário político comunal em

Nordrhein-Westfalen, o que resultou em perdas de maio-

rias absolutas em diversas sedes do Conselho Municipal,

gerando consequentemente uma mudança de poder. Além

disso, ela não somente gerou mudanças nas leis em Nor-

drhein-Westfalen, como também teve repercussão em ou-

tros estados da Alemanha.

4. Queixas individuais em relação

à constitucionalidade

Os Tribunais Constitucionais instituídos nos cinco estados

alemães orientais e em Berlim após a Reunificação da Ale-

manha são tidos como o motor da prosperidade da Jurisdi-

ção Constitucional Estadual. Isso não se deve somente ao

fato de que, no interesse de uma conscientização sustentá-

vel das estruturas constitucionais, as constituições desses

estados possibilitaram que os próprios cidadãos também ti-

vessem o direito de levantar uma queixa constitucional por

violação de seus direitos fundamentais.

al Court of Nordrhein-Westfalen in relation to the disputes among political agencies, they are, for instance, the process relative to the implementa-tion of inquiry legislative committees and the pro-cess relative to the clause of blockade of 5% of the electoral right.

In the first process, the Court decided that the

Parliament has not the right to modify the minority

claim presented by the opposition to institute an

Inquiry Commission, suppressing essential parts

of it. The importance of this decision becomes very

clear when it is noticed that the investigation pro-

cedures assume an extremely important function

in the parliamentary democracy. They make pos-

sible that the Parliaments, and especially the op-

position, investigate the subject independently of

the Government and of the public agencies, con-

trolling their performance and, mainly, explaining

procedures of of the Government and discovering

eventual flaws.

The Court decision in relation to the constitutional

legitimation of a clause of blockade of 5% in the

electoral right substantially modified the commu-

nal political scenery in Nordrhein-Westfalen, that

resulted in losses of absolute majorities in sev-

eral headquarters of the city council, generating

a change of power. Besides, it not only generated

changes of the laws in Nordrhein-Westfalen, as well

as it had repercussion in other states of Germany.

4. Individual complaints in relation to the

constitutionality

The Constitutional Courts instituted in the five oriental

German states and in Berlin, after the Reunification of

Germany, are considered the motor of the prosperity of

the State Constitutional Jurisdiction. That do not only

due to the fact that, in the interest of a maintainable

understanding of the constitutional structures, the con-

stitutions of those states have made possible that the

own citizens also had the right of lifting a constitutional

complaint because of the violation of their fundamen-

tal rights.


A apresentação de uma queixa individual relativa à consti-

tucionalidade perante um Tribunal Constitucional Estadual

foi possibilitada em 10 dos 16 estados alemães. A legislação

do estado de Nordrhein-Westfalen até a presente data consi-

derou suficiente que os cidadãos reivindiquem seus direitos

fundamentais perante o Tribunal Constitucional Federal por

meio da queixa constitucional.

5. Outras competências

Os Tribunais Constitucionais Estaduais também dispõem

de outras competências, que lhes foram atribuídas em

parte por meio da própria Constituição Estadual ou por

meio de leis simples. Cabe mencionar como exemplo os

processos relativos a escrutínios.

VII. A ORGANIZAÇÃO DOS TRIBUNAIS CONSTI-

TUCIONAIS ESTADUAIS

A organização interna dos Tribunais Constitucionais dos

diferentes estados é muito variada.

1. Composição

A composição dos diferentes Tribunais Estaduais difere

bastante. O Tribunal do estado de Hessen, por exemplo,

conta com 11 juízes, enquanto o Tribunal Constitucio-

nal de Nordrhein-Westfalen conta com apenas sete.

Além disso, ele tem a particularidade de que o presiden-

te do Tribunal Administrativo Superior também assume,

conforme a lei em vigor, a função do presidente do Tribu-

nal Constitucional, e de que, além dos quatro membros a

ele atribuídos pelo Parlamento com um mandato de seis

anos, os dois presidentes mais velhos dos Tribunais de

Apelação do estado também lhe são subordinados.

Todas as constituições estaduais também prescrevem a

contratação de juízes leigos como opção adicional, mas

o estado de Nordrhein-Westfalen jamais fez uso dessa

opção. Em Nordrhein-Westfalen, assim como em outros

estados, foram selecionados principalmente docentes

universitários da jurisprudência, advogados ou juízes de

jurisdições especializadas – por exemplo, da jurisdição

The rising of a individual complaint relative to the con-

stitutionality in a State Constitutional Court was made

possible in 10 of 16 German states. The legislation

of the state of Nordrhein-Westfalen, until the present

date, considered enough that the citizens demand their

fundamental rights in the Federal Constitutional Court

through the constitutional complaint.

5. Other competences

The State Constitutional Courts also have other

competences, that were partially attributed to

them through the own State Constitution or through

simple laws. It is important to mention as example

the processes relative to scrutinies.

VII. THE ORGANIZATION OF THE STATE

CONSTITUTIONAL COURTS

The internal organization of the Constitutional

Courts of the different states is very varied.

1. Composition

The composition of the different state courts dif-

fers a lot. The court of the state of Hessen, for in-

stance, counts with eleven judges, while the Con-

stitutional Court of Nordrhein-Westfalen counts

with only seven. Besides, it has the particularity

that the President of the Superior Administrative

Court also assumes, according to the current law,

the function of President of the Constitutional

Court, and that, besides the four members attrib-

uted to it by the Parliament during a six year-old

mandate, the two older Presidents of the Courts

of Appeal of the State are also its subordinated.

All of the state constitutions also prescribe the

lay judges’ recruiting as additional option, but

the state of Nordrhein-Westfalen never made use

of this option. In Nordrhein-Westfalen, as well

as in other states, it was mainly selected aca-

demical teachers of the jurisprudence, lawyers or

judges of specialized jurisdictions – for instance,


social ou administrativa – como membros votantes. Em

comparação, os novos estados da Alemanha como Bran-

denburg há vários anos vêm contratando juízes leigos.

Ao contrário do Tribunal Constitucional Federal com suas

duas turmas compostas de oito juízes cada, os Tribunais

Constitucionais Estaduais em sua grande maioria dis-

põem de apenas uma turma. Na maioria dos estados, os

juízes constitucionais são votados pelos parlamentos es-

taduais com uma maioria de dois terços dos votos, sendo

que o período eleitoral varia substancialmente entre os

estados: no estado de Thüringen o período eleitoral é de

cinco anos, enquanto o período eleitoral de Mecklenburg-

-Vorpommern é de 12 anos. A reeleição é permitida na

maioria dos estados.

2. Liberdade das Jurisdições

Os órgãos constitucionais entre si são independentes e

igualitários. Por essa razão, os Tribunais Constitucionais

Estaduais não estão subordinados a uma determinada ju-

risdição do governo estadual. Por estarem em uma posi-

ção igual em direitos, os Tribunais Constitucionais têm o

direito de se corresponder diretamente com outros órgãos

constitucionais, sem ter de respeitar qualquer via de cor-

respondência oficial por meio de instâncias ministeriais.

3. Autonomia quanto ao regulamento interno

Da independência dos órgãos constitucionais deriva, além

disso, o direito de regular os assuntos privados através de

seu próprio regulamento interno. Objetos do regulamento

interno poderiam ser, por exemplo, a organização e o pro-

cedimento de trabalho interno. No entanto, os Tribunais

Constitucionais não são autorizados a modificar as com-

petências e responsabilidades que lhes foram atribuídas

por lei, através do regulamento interno, ou mesmo a am-

pliar suas áreas de atuação perante as pessoas envolvidas

em um processo.

of the social or administrative court – as voting

members. In comparison, the new states of Ger-

many, such as Brandenburg, during several years

are hiring lay judges.

Unlike the Federal Constitutional Court with its

two senates composed of eight judges each, the

State Constitutional Courts, in their great ma-

jority, dispose of only a council. In most of the

states, the constitutional judges are voted by the

state Parliaments with a majority of two thirds

of votes, and the electoral period substantially

varies among the states: in the state of Thürin-

gen, the electoral period is of five years, while the

electoral period of Mecklenburg-Vorpommern is

of twelve years. The reelection is allowed in most

of the states.

2. Freedom of Jurisdictions

The constitutional agencies, amongst themselves,

are independent and equalitarian. For this reason,

the State Constitutional Courts are not subordi-

nated to a certain jurisdiction of the State Govern-

ment. Because they are in a position of equality of

rights, the Constitutional Courts have the right to

correspond directly with other constitutional agen-

cies, without having to respect any road of official

correspondence through ministerial instances.

3. Autonomy in relation to the

internal regulation

Besides, the right of regulating the private sub-

jects through their own internal regulation drifts

of the independence of the constitutional agen-

cies. Objects of the internal regulation could be,

for instance, the organization and the procedure of

internal work. However, the Constitutional Courts

are not authorized to modify the competences and

responsibilities that were attributed to them by

law, through the internal regulation, or even to en-

large their areas of performance before the people

involved in a process.


4. Orçamento

O orçamento do estado cabe ao Parlamento, enquanto a

iniciativa financeira, em virtude de lei não escrita, cabe ao

governo do estado. A autonomia financeira dos Tribunais

Constitucionais Estaduais, apesar de seu status como ór-

gão constitucional, não é possível. Sua autonomia perante

outros órgãos constitucionais, no entanto, requer que eles

ao menos exerçam determinada influência nos recursos fi-

nanceiros a eles concedidos, e que disponham deles a seu

livre critério. Todos os Tribunais Constitucionais Estaduais

têm essa garantia. Embora o orçamento do Tribunal Consti-

tucional de Nordrhein-Westfalen não preveja um plano or-

çamentário próprio e esteja sujeito ao plano orçamentário

do primeiro-ministro, essa questão não tem representado

qualquer problema até a presente data, visto que o presi-

dente do Tribunal Constitucional dispõe do direito de pro-

posta e, além disso, do direito de expor sua opinião sobre

a proposta perante a comissão de finanças e de orçamento

do Parlamento. Até a presente data não houve registro de

qualquer conflito em relação ao assunto.

VIII. AVALIAÇÃO E CONCLUSÃO

Os estados da República Federal da Alemanha não fun-

cionariam mais sem a Jurisdição Constitucional Estadual.

Mesmo estando exposta a diversas críticas, ela é a guardiã

da Constituição e é respeitada por todos os órgãos cons-

titucionais estaduais, que têm influenciado substancial-

mente o direito e a realidade constitucional em todos os

estados. Em outras palavras, a Jurisdição Constitucional

Estadual faz parte do governo federal; ela tem represen-

tado a boa consciência do poder público por garantir a

vigência do direito, a paz, a integração e a estabilidade.

4. Budget

The state’s budget is made by the Parliament,

while the financial initiative, because of law not

written, is made by the State Government. A fi-

nancial autonomy of the State Constitutional

Courts, in spite of their status as constitutional

agency, is not possible. However, their autonomy

before other constitutional agencies request that

they at least exercise certain influence in the fi-

nancial resources granted to them, and that they

have them according their free criterion. All of the

State Constitutional Courts have this warranty.

Although the budget of the Constitutional Court

of Nordrhein-Westfalen doesn’t foresee an own

budget plan and was subject to the Prime Minister

budget plan, this subject has not been represent-

ing any problem nowadays, because the President

of the Constitutional Court has the proposal right

and, besides, of the right of exposing his opinion

on the proposal before the Commission of Finance

and Budget of the Parliament. Until the present

date, there was not registration of any conflict in

relation to the subject.

VIII. EVALUATION AND CONCLUSION

The states of the Federal Republic of Germany would not work more without the State Constitu-tional Jurisdiction. Even being exposed to several critics, it is the guardian of the Constitution and re-spected by all of the constitutional agencies of the states, that have been influencing the constitution-al right and reality substantially in all of the states. In other words, the State Constitutional Jurisdiction is part of the Federal Government; it has been rep-resenting the good conscience of the public power for guaranteeing the validity of the right, the peace,

the integration and the stability.

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