Diálogo com o TCU
Palestrante: André Pachioni Baeta
“A realidade que predomina amplamente nas licitações de obras públicas
no país envolve uma série de procedimentos, dentre os quais
destacamos:
a) O contratante publica a licitação apresentando, muitas vezes, projeto
básico inadequado e/ou incompleto.
b) O orçamento de referência (do contratante) bem como a proposta
orçamentária dos interessados, devem obedecer como limite superior de
preços, aqueles constantes das tabelas dos Sistemas SINAPI ou SICRO.
c) Como Tabelas Gerais de Preços, SINAPI e SICRO não espelham a
exata realidade dos empreendimentos a serem contratados, seja em
relação ao preço dos serviços, seja em relação à composição unitária
dos serviços (tipos de equipamentos, coeficientes técnicos), e
principalmente, em relação à especificidade de cada obra.”
Questão 1:
“d) Os valores aplicados sobre a mão de obra, normalmente adotados
como piso salarial não representam a realidade do mercado, além de
desconsiderarem adicionais constantes de convenções coletivas de
trabalho.
e) Feito o julgamento das propostas apresentadas, o vencedor assina
contrato com a administração, caracterizando assim o ato jurídico perfeito
e acabado, assumindo as responsabilidades de execução do objeto pelo
preço aprovado.
f) Mesmo cumprindo as determinações físicas e financeiras pactuadas, as
empresas têm sofrido fiscalização do TCU que passa a verificar se os
equipamentos utilizados na obra são os mesmos indicados nas
composições unitárias de preços das propostas; se o preço de aquisição
dos insumos correspondem àqueles indicados no orçamento; se as
distâncias para o transporte de insumos ocorrida em campo correspondem
às distâncias previstas nas composições de preços unitários – entre outros
aspectos do gênero.”
Questão 1 (continuação):
“Resumindo, os projetos não têm espelhado a realidade a ser executada, as
propostas são limitadas aos orçamentos de referência, que desconsideram
as especificidades de cada obra, sacrificando a Engenharia de Custos. O
lucro é tabelado. Os contratos, oriundos de certames legais, sofrem
interferência a qualquer momento, sendo literalmente auditados em relação
ao seu custo, e não aos preços ofertados.
Pergunta: A fiscalização do TCU não deveria restringir-se a auditar os
certames licitatórios e a verificar se o objeto contratado foi ou está sendo
executado dentro dos padrões de qualidade, de prazo e de preço pactuados
inicialmente entre as partes?”
Questão 1 (continuação):
Resposta à Questão 1: Projetos Básicos Deficientes
•Ao longo dos últimos 15 anos, os projetos básicos deficientes
são a principal irregularidade observada pelo TCU nas
auditorias de obras públicas.
•Em 2012, 49% das obras fiscalizadas pelo TCU foram licitadas
a partir de projetos básicos deficientes.
•O TCU atua com rigor quando tal prática é constatada,
conforme pode ser observado na jurisprudência apresentada a
seguir.
Resposta à Questão 1: Projetos Básicos Deficientes
Projetos Básicos deficientes podem provocar anulação da licitação
AC 353/07 – Plenário (voto condutor):
5. Até que ocorra o equacionamento dessa grave falha administrativa,
restará à Corte de Contas, sempre que confrontada com a prática por tudo
perniciosa da revisão contratual indiscriminada, perquirir minudentemente
de suas verdadeiras intenções e aplicar as cominações previstas em lei a
todos os responsáveis pelas alterações indevidas, inclusive, se for o caso,
os autores de projetos ineptos. Além disso, é bom lembrar que, nos exatos
termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito os
atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto,
defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a alteração do
contrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação para
realização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestor
faltoso.
Resposta à Questão 1: Projetos Básicos Deficientes
SÚMULA Nº 261/2010
Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração
de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele
aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei
nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de
projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o
objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.
Resposta à Questão 1: Referências de Preço
•Os custos presentes no Sinapi e no Sicro são valores
referenciais, podendo ser ultrapassados nos termos da
legislação em vigor.
•Exige-se apenas que o gestor justifique tal fato em seu
orçamento.
•Nos termos da LDO, as composições referenciais podem (e
devem) ser ajustadas para espelhar a realidade executiva da
obra. Vejamos o que diz a LDO:
“Art.. 102. O custo global das obras e dos serviços de
engenharia contratados e executados com recursos
dos orçamentos da União será obtido a partir de
composições de custos unitários, previstas no projeto,
menores ou iguais à mediana de seus
correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI,
mantido e divulgado, na internet, pela Caixa
Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e
serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de
Obras Rodoviárias - SICRO, ...”
LDO 2013 – Lei 12.708/2012 - Referências de Preço
LDO 2013 – Lei 12.708/2012 - Referências de Preço
“Art.102
§ 2o No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o
disposto no caput deste artigo, a estimativa de custo global poderá ser
apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de
referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da
administração pública federal, em publicações técnicas especializadas,
em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de
mercado.
§ 3o Na elaboração dos orçamentos-base, os órgãos e entidades da
administração pública federal poderão considerar especificidades locais
ou de projetos na elaboração das respectivas composições de custos
unitários, desde que demonstrada, em relatório técnico elaborado por
profissional habilitado, a pertinência dos ajustes para obras ou serviços
de engenharia a ser orçada.”
Adequações nas Composições do SINAPI
A utilização de composições do Sinapi ou de qualquer outra tabela de custos necessita de conhecimentos de engenharia e de experiência de construção para sua adequação às premissas técnicas da obra.
Diversas parcelas do preço de uma obra não estão contempladas no Sinapi: – BDI do construtor;
– Mobilização e desmobilização;
– Instalação do Canteiro de Obra;
– Administração Local da Obra;
– Equipamentos de proteção individual;
– Ferramentas;
(continua)
Adequações nas Composições do SINAPI (continuação)
• Alimentação e Transporte de trabalhadores
• Custos com horas extras ou adicional noturno em obras executadas em mais de um turno de trabalho;
• Fretes e transportes de insumos em obras executadas em locais afastados dos centros urbanos;
• Custos com equipamentos de proteção coletiva (bandejas, sinalização, extintores, guarda-corpos etc.) e higiene e segurança do trabalho;
• Custos com manutenção do canteiro de obras;
• Custos com a mão de obra não considerados nos salários e encargos sociais, mas obrigatórios por força de convenções coletivas de trabalho, imposições contratuais ou legais (seleção, recrutamento, exames admissionais, periódicos e demissionais, treinamento, seguro de vida em grupo, planos de saúde, cestas básicas etc.).
Tais custos deverão ser apropriados em separado pelo orçamentista e incluídos no orçamento da obra.
Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra
•O gestor público, ao elaborar o orçamento, não conhece qual é a política de gestão de pessoal do licitante vencedor, em especial as políticas de remuneração e de recrutamento de trabalhadores.
• A solução é utilizar as disposições presentes nas convenções coletivas de trabalho para estimativa do custo horário das diversas categorias profissionais, ou adotar os valores constantes dos sistemas referenciais de custos da administração pública.
•Os salários informados pelo Sinapi são pesquisados mensalmente pelo IBGE junto à empresas de construção civil.
Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra
•Em recente auditoria, o TCU constatou que, em geral, os salários informados pelo Sinapi estão aderentes aos constantes da RAIS e do CAGED.
•Por exemplo, o gráfico a seguir apresente dados obtidos para um Pedreiro no Estado de São Paulo:
Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra
•Engenheiro (São Paulo):
Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra
•Engenheiro Júnior (São Paulo):
Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra
•Engenheiro Pleno (São Paulo):
Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra
•Engenheiro Sênior (São Paulo):
Resposta à Questão 1: Lucro e BDI
•Não há nenhum tabelamento de lucro ou de BDI em vigor.
•Os parâmetros referenciais de BDI presentes nos Acórdãos 2369/2011 e 325/2007 não são obrigatórios para o particular, que pode formar os seus preços da forma que bem entender.
•A lei exige apenas que a Administração estabeleça, no edital, o preço máximo que está disposta a pagar para a execução da obra. Para tal finalidade, deverá estabelecer uma taxa de BDI referencial.
• No julgamento das propostas, o contratante deve se ater à análise do preço ofertado. A análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou BDI) não é adequada para a desclassificação de uma licitante ou para caracterização de sobrepreço.
Preço contratado <= Preço referencial
Ou:
Custo contratado + BDI contratual <= Custo referência + BDI referência
Resposta à Questão 1: Lucro e BDI
•O orçamentista da Administração Pública não conhece qual será a empresa vencedora da licitação, muito menos qual é o lucro almejado pelo construtor e quais são as despesas indiretas dos licitantes, trazendo dificuldades e incertezas na estimativa do BDI a ser utilizado no orçamento-base da licitação.
•Uma das soluções é utilizar médias ou parâmetros históricos de valores praticados de BDI em outras obras semelhantes.
Resposta à Questão 1: Fiscalização do TCU nos Contratos
•Os licitantes estão vinculados às normas cogentes que regem os
certames, tendo liberdade para apresentar suas propostas apenas dentro
dos limites estabelecidos pelo Edital.
•Se os preços oferecidos estiverem acima do admitido no edital, cabe à
comissão de licitação desclassificar a proposta, na forma do art. 48, II, da
Lei nº 8.666/93.
•No campo do direito administrativo, não há falar em total liberdade ao
particular para ajustar o preço a ser pago, comum nos contratos
particulares, visto que tratam de direitos disponíveis. O objeto de todo
contrato administrativo, em regra, é indisponível.
•Não pode, portanto, ser livremente negociado pela Administração com
terceiro contratado. Este, ao firmar ajuste com o Estado, abre mão de
diversas prerrogativas que tem como particular, em nome do interesse
público subjacente a todo contrato administrativo.
Resposta à Questão 1: Fiscalização do TCU nos Contratos
•Dessa forma, caso reste evidenciado o superfaturamento no contrato, não
há como afastar a concorrência do particular, pessoa física ou jurídica, que
colaborou com a ilicitude, no mínimo, de forma culposa.
•É dever do TCU determinar a correção de vício constante de contrato celebrado.
•Todavia, o contratado não é obrigado a repactuar os seus preços. Por outro lado, a Administração Pública pode rescindir unilateralmente os contratos com sobrepreço e realizar nova licitação.
Resposta à Questão 1: Fiscalização do TCU nos Contratos • O TCU tem procurado concentrar suas auditorias em editais de licitação
ou em obras ainda não iniciadas, pois os resultados alcançados têm se
mostrado mais eficazes.
•No entanto, nem todas as fiscalizações do TCU podem ser realizadas
antes da contratação, de modo que se a fiscalização ocorrer em momento
posterior à assinatura do contrato, não pode o TCU deixar de avaliar se os
preços contratados estão de acordo com os referenciais e com as diretrizes
estabelecidas pela LDO.
•Da mesma forma, não pode o TCU ignorar problemas relacionados à
elaboração de projetos, por exemplo, em virtude de o contrato encontrar-se
assinado.
•Por seu turno, para que o TCU verifique se o contrato está sendo
executado de acordo com os padrões de preços pactuados inicialmente
entre as partes, faz-se necessário examinar se os quantitativos executados
correspondem às quantidades medidas e pagas ou se os serviços estão
sendo executados de acordo com as especificações de serviço, o que, por
vezes, implica examinar aspectos relacionados a distâncias de transporte e
até mesmo a composição de custos do serviço, conforme o caso.
“É muito comum que obras já com ordem de início de serviços, portanto já
em andamento, tenham suas atividades paralisadas (total ou parcialmente)
por questões de responsabilidade exclusiva do órgão contratante (falta de
desapropriação e relocação necessária; falta de liberações ambientais; falta
de liberação ou de desapropriação de jazidas; revisão de projeto; entre
outras).
Tais paralisações fazem com que toda uma administração, equipamentos e
equipes de trabalhadores fiquem sem atividade durante um período, por
vezes bem expressivo – o que provoca, via de regra, aditivos de prazo nas
obras sem o correspondente ressarcimento dos ônus financeiros.
Pergunta: Como o TCU entende que poderão ser ressarcidos tais ônus,
desde que devidamente comprovados?”
Questão 2:
•Os exemplos apresentados no questionamento relacionam-se com o que
se denomina no mundo jurídico de “fato da administração”, que pode ser
definido como toda ação ou omissão do Poder Público, especificamente
relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execução.
•No geral, eventual ressarcimento de despesas referentes a paralisações
ou atrasos causados pela Administração requer a comprovação da
realização de tais despesas, bem como a demonstração da existência de
fato da administração e da quebra do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, caracterizado, entre outros fatores, pela alteração das condições
inicialmente pactuadas e pela assunção de ônus insuportável à execução
contratual por uma das partes.
•Os fatos apontados também podem ser motivo para a rescisão do
contrato. Vejamos como a Lei 8.666/93 rege a matéria:
Resposta à Questão 2:
Lei 8.666/93
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
(...)
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por
prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por
repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado
ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do
cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a
situação;
(...)
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto
para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais,
bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;
Resposta à Questão 2:
Lei 8.666/93
Art. 79.
(...)
§ 2º Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigo
anterior, sem que haja culpa do contratado, será este ressarcido dos
prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda direito
a:
I - devolução de garantia;
II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;
III - pagamento do custo da desmobilização.
(...)
§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o
cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo.
Resposta à Questão 2:
“Uma série de levantamentos indica que os prejuízos causados ao erário e
principalmente à sociedade, por força da paralisação de obras/contratos,
supera em muito a chamada “economia” aos cofres públicos decorrente das
interrupções contratuais determinadas pelo TCU. Muito embora o TCU
recomende ao Legislativo a interrupção do contrato, a prática tem mostrado
que tal recomendação é suficiente para a paralisação da obra, mesmo que
posteriormente não fique comprovada qualquer irregularidade.
Pergunta: A execução dos contratos de obras e serviços de engenharia,
normalmente exige longo prazo para sua execução. Não seria mais oportuno
esgotar quaisquer questionamentos no decorrer dos contratos, sem provocar
sua interrupção a partir de indícios que poderão não ser comprovados
posteriormente?”
Questão 3:
•A recomendação para paralisação de obras pelo TCU é uma medida
drástica, adotada apenas em último caso, quando já se esgotaram todos os
meios de se solucionar os problemas identificados. Sempre é ponderada em
relação ao estágio de execução da obra e sopesando-se os prejuízos sociais
e econômicos decorrentes da sua paralisação.
•A LDO também exige que a irregularidade seja relevante em relação ao
valor do contrato: (Art. 93, Lei 12.708/2012).
•A deliberação de paralisação da obra pelo Congresso Nacional deverá
considerar, entre outros fatores, os impactos econômicos e financeiros, o
custo da deterioração ou perda das parcelas executadas, as despesas
necessárias à preservação das instalações e dos serviços já executados, o
custo da deterioração ou perda das parcelas executadas e os riscos sociais,
ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na
fruição dos benefícios do empreendimento (art. 94 da Lei 12.708/2012).
Resposta à Questão 3:
“Art. 94. O Congresso Nacional levará em consideração, na sua deliberação pelo
bloqueio ou desbloqueio da execução física, orçamentária e financeira de contratos,
convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos de obras e
serviços com indícios de irregularidades graves, a classificação da gravidade do
indício, nos termos estabelecidos nos incisos IV, V e VI do § 1o do art. 93, e as razões
apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis pela execução, em especial:
I - os impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos
benefícios do empreendimento;
II - os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do
atraso na fruição dos benefícios do empreendimento;
III - a motivação social e ambiental do empreendimento;
IV - o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas;
V - as despesas necessárias à preservação das instalações e dos serviços já
executados;
VI - as despesas inerentes à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;
VII - as medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o
saneamento dos indícios de irregularidades apontados; e
VIII - o custo total e o estágio de execução física e financeira de contratos, convênios,
obras ou parcelas envolvidas. “
Resposta à Questão 3:
•A paralisação da obra poderá evitada, caso os órgãos e as entidades
executores adotem medidas corretivas para o saneamento das possíveis
falhas ou se forem oferecidas garantias suficientes à cobertura integral dos
supostos prejuízos potenciais ao erário.
•Nenhuma obra recebe recomendação de paralisação pelo TCU sem que o
órgão executor público tenha oportunidade de apresentar manifestação
prévia.
•Além disso, o Congresso Nacional realiza reuniões e audiências com os
representantes dos órgãos e das entidades envolvidos, que poderão expor
as medidas saneadoras já tomadas e as razões pelas quais as obras sob
sua responsabilidade não devam ser paralisadas, inclusive quanto aos
prejuízos potenciais da paralisação para a administração pública e para a
sociedade.
•Atualmente apenas três obras públicas estão incluídas no quadro de
bloqueio da LOA. Nenhuma delas é de elevada envergadura social e
econômica.
Resposta à Questão 3:
“Diversos Acórdãos do TCU (nºs 325/2007; 1.287/2007; 1.427/2007;
440/2008; 1.685/2008; 1.858/2009 e o recente 2.369/2011) deixam claro que
“os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento, e
Mobilização e Desmobilização – devem constar obrigatoriamente da Planilha
Orçamentária, com detalhamento adequado e devidamente motivados”.
Porém, a maioria dos órgãos contratantes do poder público não tem atendido
a esta determinação, especificamente no que tange a Administração Local.
Os mesmos Acórdãos estabelecem que da Administração local fazem parte
“as despesas para atender as necessidades da obra com pessoal técnica,
administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiro
responsável pela obra, engenheiros setoriais, o mestre de obra,
encarregados, técnico de produção, apontador, almoxarife, motorista,
porteiro, equipe de escritório, vigias e serventes de canteiro, mecânicos de
manutenção, a equipe de topografia, a equipe de medicina e segurança do
trabalho, etc... Bem como os equipamentos de proteção individual e coletiva
de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentação e o transporte de
todos os funcionários e o controle tecnológico de qualidade dos materiais e
da obra”.
Questão 4:
•É jurisprudência pacífica no âmbito do Tribunal de Contas da União que os
gastos relativos à administração local de obras, pelo fato de poderem ser
quantificados e discriminados por meio de simples contabilização de seus
componentes, devem constar na planilha orçamentária da respectiva obra
como custo direto.
•A mesma afirmativa pode ser realizada para despesas de
mobilização/desmobilização e de instalação e manutenção de canteiro.
•Essa prática visa à maior transparência na elaboração do orçamento da
obra, o que vem sendo recomendado por este Tribunal em suas
fiscalizações, como o próprio Acórdão 325/2007-TCU-Plenário aponta.
•Quando tais rubricas encontram-se inclusas no BDI, existe a possibilidade
de haver celebração de aditivos elevando o valor da obra, incorrendo em
gastos adicionais com essas rubricas, sem que os serviços aditados
necessariamente justifiquem acréscimos de administração local ou de
mobilização e desmobilização.
Resposta à Questão 4:
•Nesse sentido, foram encaminhadas comunicações aos órgãos da
Administração Pública Federal a respeito de tal entendimento.
•O Tribunal de Contas da União, quando constata tal prática, costuma
determinar a correção da irregularidade.
•Entende-se que a maioria dos órgãos jurisdicionados do TCU inclui a
administração local na planilha orçamentária.
•O setor privado, ciente das deficiências dos gestores públicos na
orçamentação de obras, pode prestar relevante serviço à sociedade
impugnando os editais de licitação em que forem constatados erros na
elaboração dos orçamentos.
Resposta à Questão 4:
“As especificidades de cada projeto – tipos de serviços, condições da
obra, condições regionais, soluções técnicas – devem estar refletidas
adequadamente nos orçamentos de custos. No entanto, por força da LDO
– Lei de Diretrizes Orçamentárias, o limite de preços nos orçamentos
apresentados em licitações públicas é fixado através dos dois sistemas
nacionais de custos unitários, SINAPI e SICRO, ambos reclamando
profundo processo de atualização em seus parâmetros.
Pergunta: Como o TCU vê a possibilidade de os sistemas SINAPI e
SICRO voltarem a representar a Referência para elaboração dos
orçamentos de obras a serem contratadas?”
Questão 5:
•Conforme ressaltado anteriormente, os custos obtidos em tais
sistemas de forma alguma constituem tabelamento de preços
ou limites máximos absolutos aos preços praticados em obras
públicas.
•São valores referenciais, que podem sofrer ajustes, para mais
ou para menos, conforme os projetos e a realidade executiva da
obra. A legislação admite expressamente tal hipótese, exigindo
apenas uma justificativa do gestor.
•A utilização de tabelas de custo para a elaboração dos
orçamentos exigem ajustes para sua adequação ao projeto
orçado e à realidade executiva da obra.
•Tal fato não denota deficiência do Sicro ou do Sinapi, mas
apenas uma característica que é inerente a qualquer sistema
referencial de orçamentação.
Resposta à Questão 5:
•Em maior ou menor grau, algumas tabelas de custo permitem a realização
de ajustes para adequá-las ao empreendimento que se está orçando.
•Por exemplo, a sólida construção metodológica do Sistema de Custos
Rodoviários do DNIT, calcada em estudos teóricos sobre a produção das
equipes mecânicas para os diversos tipos de serviços, permite a realização
de diversos ajustes.
•Podem ser ajustadas as distâncias de transporte de materiais e insumos, as
velocidades dos caminhões e diversos outros fatores de influência na
produção dos equipamentos de terraplanagem e pavimentação, tais como os
fatores de interferência de tráfego e os fatores de carga, eficiência e
conversão (este último adapta a composição de custo ao tipo de solo a ser
trabalhado).
•Dessa forma, qualquer serviço de terraplanagem e pavimentação pode ser
orçado a partir dos mais variados ajustes nas composições do Sicro.
Resposta à Questão 5:
•Entende-se que as críticas dos empresários do setor de construção são
causadas principalmente pelo uso incorreto dos sistemas referenciais de
custos pelos gestores públicos.
•Algumas queixas das entidades empresariais não consideram a grande
assimetria de informações existente entre o construtor e o órgão público
contratante. Há diferenças entre elaborar um orçamento para uma
construtora ou para um órgão governamental.
• Em regra, o orçamentista da Administração Pública não dispõe de
apropriações reais de custo de vários serviços, o que traz dificuldades
para as estimativas de produtividade da mão de obra e de consumo de
materiais.
•Muitas vezes, a única solução possível para esse profissional é adotar as
produtividades e consumos utilizados pelos sistemas referenciais de
custos.
Resposta à Questão 5:
•Considera-se que os Sinapi e o Sicro são os sistemas referenciais mais
evoluídos no Brasil. A despeito disso, o TCU vem recomendando aos
gestores dos referidos sistemas uma série de melhoramentos.
•Temos conhecimento que os processos de aprimoramento do Sinapi e do
Sicro estão em pleno andamento.
•A utilização dos Sinapi e do Sicro pelos gestores públicos representa
notável avanço, evitando que os gestores produzam orçamentos ainda
mais dissociados da realidade.
•Existem auditorias do TCU demonstrando que os preços dos materiais e
serviços contidos em tabelas de custo do Sinapi estejam superiores aos
seus preços reais de mercado, conforme apresentado nos tópicos
seguintes.
Resposta à Questão 5:
Conservadorismo dos Sistemas Referenciais de Preços Oficiais
40
Os preços divulgados pelos sistemas referenciais de Preços tendem
a ser conservadores por uma série de fatores:
Não consideram ganhos de economia de escala na aquisição de
insumos;
Adotam preços médios ou medianos como paradigma de preços de
mercado, no entanto, as construtoras adquirem os insumos pelo
menor preço e não pelo preço médio ou mediano;
Não consideram condições negociais entre construtoras e
fornecedores (prazos maiores para pagamento, parcelamento dos
pagamentos, descontos, promoções, etc.);
Adotam produtividades médias para mão de obra e equipamentos,
possibilitando que a administração privada otimize as metodologias
executivas e os procedimentos de controle de qualidade com vistas a
redução de custos.
Via de regra, as Notas Fiscais obtidas pelo TCU em casos concretos
demonstram que os insumos são adquiridos por custos inferiores
aos constantes nos sistemas referenciais de preços.
Causas para distorção dos preços do Sinapi
• Efeito Cotação: diferença entre a média ou mediana de
preços e o menor preço pesquisado. É resultado do
procedimento rotineiro de pesquisa de preços, por meio
do qual o comprador realiza cotações e escolhe o
estabelecimento que apresentou o menor preço; (já
abordado)
• Efeito Barganha: resultado da negociação de grande
quantidade, o que provoca redução do preço unitário do
material a ser comprado.
Causas para distorção dos preços do Sinapi
• Efeito “Administração Pública”: Resultado da identificação por parte do comprador, de que a aquisição atenderá a Órgão Público. No caso das cotações, esse efeito tende a provocar uma majoração dos preços informados pelo fornecedor, em virtude de não existir expectativa de compra imediata por parte do vendedor. Ele tende a fornecer o preço "de balcão", ou seja, sem qualquer tipo de abatimento comumente oferecido, pois encara a pesquisa como mera informação e não como uma venda potencial.
“Diante da ocorrência de diversas ‘licitações frustradas’ no
regime RDC – ou seja, licitações cujos preços propostos
superam os do orçamento de referência do órgão licitante,
pergunta-se qual posição do TCU em relação à
obrigatoriedade de manutenção do orçamento oculto nas
licitações sob o regime RDC?”
Questão 6:
Orçamento Sigiloso (Lei 12.462/2011)
Art. 6o Observado o disposto no parágrafo 3o, o orçamento previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente após o encerramento da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.
1o Nas hipóteses em que for adotado o critério de julgamento por maior desconto, a informação de que trata o caput deste artigo constará do instrumento convocatório.
2o No caso de julgamento por melhor técnica, o valor do prêmio ou da remuneração será incluído no instrumento convocatório.
3o Se não constar do instrumento convocatório, a informação referida no caput deste artigo possuirá caráter sigiloso e será disponibilizada estrita e permanentemente aos órgãos de controle externo e interno.
Orçamento Sigiloso no RDC
AC 2880/2012 – Plenário (Aero Confins) - VOTO:
11. Estando os autos em meu gabinete, ainda, tive
notícia de que o RDC em exame foi considerado
fracassado pelo fato de os preços apresentados pelas
licitantes terem sido superiores à estimativa da
Infraero. A situação é preocupante; principalmente
porque a realização de um novo procedimento licitatório
envolve trâmites burocráticos que podem impactar no
cronograma de execução das obras, cujo prazo para
conclusão era dezembro/2013.
Orçamento Sigiloso no RDC
AC 3011/2012 – Plenário (Copa 2014) - VOTO: 75. Concluo, então, que, como o sigilo no orçamento-base não é obrigatório, e pelo dever de
motivação de todo ato, se possa recomendar à Infraero que pondere a vantagem, em termos de
celeridade, de realizar procedimentos com preço fechado em obras mais complexas, com
prazo muito exíguo para conclusão e em que parcela relevante dos serviços a serem executados
não possua referência explícita no Sinapi/Sicro, em face da possibilidade de fracasso das
licitações decorrente dessa imponderabilidade de aferição de preços materialmente relevantes
do empreendimento.
76. Quero deixar claro que entendo ser o RDC um avanço histórico em matéria licitatória.
Contratos por desempenho, inversão de fases, fase recursal única, disputa aberta, pré-qualificação
permanente, sustentabilidade... Incluiu-se um arsenal de mecanismos para melhor dotar os
gestores de instrumentos para contratações que mais atendam o interesse público. Delinearam-se
outros meios para objetivar o que vem a ser a melhor proposta. Nessa miríade de possibilidades,
entretanto, com incremento na discricionariedade aos gestores, o contraponto é um maior
dever motivador. Com mais caminhos, aumenta-se a necessidade de transparência quanto à
escolha da trilha mais adequada a ser seguida. O sigilo do orçamento, como optativo, é uma
dessas portas a serem devidamente motivadas. Orçamento aberto ou fechado, basta sopesar, em
cada caso, a melhor escolha. O que ora apresentamos, deste modo, é que a extrema urgência no
término da obra é um dos fatores a serem ponderados, em face do risco de licitações fracassadas.
Orçamento Sigiloso no RDC
Acórdão n.º 306/2013-Plenário (voto condutor):
“...Alerto que esta conclusão parte da premissa que o orçamento sigiloso não é obrigatório. Eis
os exatos termos da Lei 12.462/2011:
[...]
Observada a condição disposta no §3º para a aplicação do caput (ou seja, se não constar do
instrumento convocatório o orçamento da Administração), tal peça será sigilosa, tornada
pública apenas ao final da licitação. Somente após desvendar se a peça orçamentária é
sigilosa é que a estimativa realizada pela Administração seria publicada, após o encerramento
da licitação. Em inverso, se constar do instrumento convocatório, tal orçamento não será
sigiloso; será público.
Existem as obrigatoriedades do orçamento público definidas nos §§ 1º e 2º - in caso, para as
licitações cujo critério de julgamento for o de maior desconto ou melhor técnica. A questão é
sondar se essas duas hipóteses são exaustivas; ou seja, se podem existir outras
circunstâncias, devidamente motivadas, que autorizem a "abertura" do orçamento.
Acredito que sim. Considero, aliás, que interpretação diversa seria a contrario sensu de toda a
lógica do regime. O RDC delineou uma vasta gama de soluções para que o gestor definisse
como obter a melhor proposta. Basta motivá-las, considerando as particularidades e
idiossincrasias de cada contratação. Se demonstrada a vantagem em abrir o orçamento, que
assim se faça...”
Obrigado!!!