Download - Curso Orcamento Publico Modulo1 v1

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL

CuRSO ORÇAMENTO PúbLICO

MóDuLO I

ORÇAMENTO PúbLICO: CONCEITOS E FuNDAMENTOS

(ORG) FeRnandO CesaR ROCha MaChadO

bRASíLIA 2014

Ministério do Planejamento, Orçamento e GestãoMinistra do Planejamento, Orçamento e GestãoMiriam Belchior

Secretária-ExecutivaEva Maria Cella Dal Chiavon

Secretário de Orçamento FederalJosé Roberto Fernandes Júnior

Secretários-Adjuntos Antonio Carlos Paiva Futuro Franselmo Araújo Costa George Alberto Aguiar Soares

DiretoresClayton Luiz MontesFelipe Daruich NetoMarcos de Oliveira FerreiraZarak de Oliveira Ferreira

Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Luiz Guilherme Pinto Henriques

Coordenadora de Assuntos Federativos e InovadoresRosana Lôrdelo de Santana Siqueira

Organização do ConteúdoFernando Cesar Rocha Machado

Revisão PedagógicaJaniele Cardoso Godinho

Revisão Gramatical e OrtográficaRenata Carlos da Silva

Projeto Gráfico e DiagramaçãoTiago Ianuck Chaves

ColaboraçãoBruno Rodolfo CupertinoKaren Evelyn ScaffMunique Barros CarvalhoOlivia Pereira Paranayba

Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) [email protected]

Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.Secretaria de Orçamento Federal. Escola Virtual SOF.

Curso Orçamento Público / organização de FernandoCesar Rocha Machado. Brasília, 2014.

5 v. ; il.

Conteúdo: Módulo I. Orçamento público: conceitos e Fundamentos. Módulo II. Instrumentos do processo Orçamentário. Módulo III. Receita orçamentária. Módulo IV. Despesa orçamentária. Módulo V. Execução orçamentária.

1. Orçamento público. 2. Finanças públicas. I. Machado, Fernando Cesar Rocha. II. Título.

CDU: 336.121.3(81)CDD: 351.722

ObJETIvOS DO MóDuLO

• Apresentar os principais conceitos sobre o orçamento público

• Traçar um breve histórico de sua origem e evolução

• Destacar as suas premissas legais

uNIDADES

I - Conceitos de Orçamento Público

II - Breve Histórico do Orçamento

Público III - Fundamentos Legais

IV - Funções

Orçamentárias V -

Técnicas Orçamentárias

VI - Princípios

Orçamentários

SuMáRIOapresentação ..................................................................................................7

uNIDADE I - CONCEITOS DE ORÇAMENTO PúbLICO ............................9

uNIDADE II - bREvE HISTóRICO DO ORÇAMENTO PúbLICO ..........13

uNIDADE III - FuNDAMENTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO PúbLICO ....17

Constituição Federal de 1988 .....................................................................19

Lei nº 4.320 de 1964 ...................................................................................22

decreto-Lei nº 200 de 1967 ........................................................................22

Lei Complementar nº 101 de 2000 .............................................................23

Lei complementar nº 131 de 2009 ..............................................................25

Lei n° 10.180 de 2001 .................................................................................26

uNIDADE Iv - FuNÇõES ORÇAMENTáRIAS ......................................29

Função alocativa ........................................................................................30

Função distributiva ....................................................................................31

Função estabilizadora .................................................................................32

uNIDADE v - TÉCNICAS ORÇAMENTáRIAS .........................................35

Orçamento Clássico ou Tradicional ............................................................36

Orçamento de desempenho ou de Realizações ..........................................36

Orçamento-Programa ................................................................................37

Orçamento Base Zero ...............................................................................38

Orçamento Participativo .............................................................................38

uNIDADE vI - PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS .....................................41

CONCLuSÃO .......................................................................................45

REvISÃO DO MóDuLO ........................................................................47

REFERêNCIAS bIbLIOGRáFICAS .........................................................49

GAbARITO DOS ExERCíCIOS ..............................................................50

ead.orcamentofederal.gov.br | 7

APRESENTAÇÃO

Caro (a) participante!

Seja bem-vindo ao curso Orçamento Público da Escola Virtual SOF.

Temos o prazer de tê-lo como nosso aluno e auxiliá-lo na construção do seu

conhecimento acerca desta importante temática.

Esse curso surgiu da necessidade de desenvolver junto aos cidadãos e

servidores públicos conhecimentos e competências relacionadas aos

principais temas orçamentários.

O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do

conteúdo orçamento público. Está dividido em cinco módulos, sendo que

cada um deles é composto por unidades temáticas e exercícios de fixação.

Os módulos são os seguintes:

• Módulo I: Orçamento Público: Conceitos e Fundamentos

• Módulo II: Instrumentos do Processo Orçamentário

• Módulo III: Receita Orçamentária

• Módulo IV: Despesa Orçamentária

• Módulo V: Execução Orçamentária

No primeiro módulo serão abordados temas introdutórios fundamentais

aos estudos do Orçamento Público, os quais serão desenvolvidos por meio

das seguintes unidades: Conceitos de Orçamento Público, Breve Histórico

do Orçamento Público, Fundamentos Legais do Orçamento Público,

Funções Orçamentárias, Técnicas Orçamentárias e Princípios

Orçamentários.

O segundo módulo trata dos principais instrumentos do processo

orçamentário: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

ESCOLA VIRTUAL

8 | CURSO ORÇAMENTO PÚBLICO • MÓDULO I - ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E

Os módulos III e IV apresentam a Receita e a Despesa Orçamentária,

respectivamente, além de abordar as determinações da Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF).

Por fim, o curso é concluído com o estudo detalhado da Execução

Orçamentária no Módulo V. Quanto aos exercícios disponibilizados nesta

apostila, sua principal função é fixar os conhecimentos adquiridos e lhe

ajudar a compreender melhor as unidades estudadas em cada módulo.

Eles constituem uma etapa importante da sua aprendizagem, portanto, não

deixe de resolvê-los!

Esperamos que você tenha um aprendizado significativo sobre

orçamento público e seu acompanhamento, fortalecendo o controle social e

a democracia em nosso país. E que possa contribuir para a melhoria da

qualidade dos orçamentos elaborados pelos entes federativos: União,

Estados, Distrito Federal e Municípios.

Desejamos excelente estudo!

A

ead.orcamentofederal.gov.br | 9

uNIDADE I

CONCEITOS DE ORÇAMENTO PúbLICO

o longo da sua vida, você já deve ter refletido inúmeras vezes a

respeito da impor- tância de planejar os gastos que serão realizados por

você durante um determinado

período.

É provável também que você já tenha se perguntado sobre o que é feito

do dinheiro dos impostos pagos pelo cidadão em nosso país. Diante desta

dúvida, surgem outros questionamentos: Como o Governo organiza as

contas públicas? Como planeja os investimentos? Como reduz as

despesas? Como surgiu o orçamento no contexto da administração

pública e qual a sua importância para um país, estado ou município?

Essas reflexões nos fazem concluir que tanto o orçamento pessoal como

o orçamento público envolvem a tarefa de adequar vontades – por

exemplo, desejos de consumo ou planos de investimento – aos recursos

disponíveis. Portanto, a elaboração de um orçamento busca equalizar

necessidades a recursos limitados. Nessa direção, o objetivo dessa unidade

é apresentar o conceito de orçamento público e a sua importância para a

sociedade.

Para isso, é importante, inicialmente, entendermos qual é o papel do

Estado na sociedade moderna.

ESCOLA VIRTUAL


De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a teoria das

finanças públicas, ao tratar dos fundamentos do Estado e das funções do

governo, encontra justificativa para a intervenção do Estado na economia,

como forma de buscar a correção das imper- feições do mercado.

Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das

características mais marcantes da economia é o crescente aumento das

despesas públicas, especialmente a partir do século XX. Segundo o autor,

no Brasil, o crescimento acelerado das despesas públicas teve início mais

tarde, sobretudo a partir do término da Segunda Guerra Mundial.

Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as

causas do crescimento acelerado das despesas públicas. Dentre as

causas principais estão: as crescentes demandas por bem-estar social,

especialmente na área de educação e saúde; o desejo por serviços

públicos melhores; o crescimento das funções administrativas exercidas

pelos governos.

Os autores, com base em estudos da área econômica, afirmam que

tal contexto demanda do Estado a adoção de mecanismos de correção que

levem à construção de uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido,

destacam que a intervenção estatal na economia se realiza por intermédio

das seguintes políticas:

GLOSSáRIO

Monopólio

Conceito que descreve uma condição em que um único vendedor domina o mercado, tendo controle total da oferta de determinado produto ou serviço.

a) regulatória: realiza-se por meio da edição

de atos normativos junto ao setor privado,

com o objetivo de mitigar as

imperfeições relacionadas, sobretudo, à

formação de monopólios ou àquelas que

inviabilizem a universalização da oferta

de bens e serviços públicos. Exemplo: a

criação de agências reguladoras em

setores como energia elétrica,

telecomunicações e aviação civil.

ead.orcamentofederal.gov.br |

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

b) monetária: abrange o controle da oferta de

moeda, da taxa de juros e do crédito em

geral, e tem a finalidade de garantir a

estabilidade do poder de compra da moeda.

Exemplo: definição da taxa de juros realizada

pelo Comitê de Política Monetária (Copom),

a qual tem impactos em outras taxas

praticadas no mercado, tais como as de

créditos a consumidores e a empresas, e no

nível de demanda de bens e serviços, e

afetando também o nível de investimentos na

economia.

c) fiscal: abrange a administração das

receitas e despesas contidas no orçamento

público, assim como dos ativos e passivos

do governo. No processo de arrecadar

receitas e executar despesas o governo

realiza intervenções no mercado,

promovendo impactos sobre os níveis de

emprego, a distribuição da renda, a oferta

e a procura de bens e serviços

com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a

criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)

para o planejamento e execução de grandes obras de

infraestrutura social, urbana, logística

e energética do país, contribuindo para o seu

desenvolvimento e gerando emprego e renda.

É no contexto da política fiscal que o

Orçamento Público caracteriza-se como um

instrumento fundamental para a atuação do Estado, no

sentido de alcançar resultados que promovam a

estabilidade e sustentabilidade econômica e uma maior

qualidade de vida à população.

GLOSSáRIO

Política fiscal

Conjunto de medidas adotadas pelo governo, dentro do orçamento do estado, que visam obter as rendas indispensáveis à satisfação das despesas públicas. envolve a definição e

a aplicação da carga tributária exercida sobre os agentes econômicos e a

ESCOLA VIRTUAL


definição dos

gastos do governo com base nos tributos arrecadados.

ESCOLA VIRTUAL


Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito apre- sentado por Baleeiro (1998), que define o orçamento público como o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo pe- ríodo de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao

conceito de orçamento público, a qual se desenvolve por meio dos seguintes

aspectos:

a) Político: o parlamento, formado por representantes do povo,

autoriza o gasto público, na medida em que vota a lei

orçamentária, levando em conta as necessidades coletivas.

b) Econômico: instrumento de atuação do Estado no domínio

econômico por meio do aumento e/ou redução dos gastos

públicos, por exemplo.

c) Técnico: relaciona-se à obrigatoriedade de observância da

técnica orçamentária, sobretudo, em relação à classificação

clara, metódica e racional da receita e da despesa.

Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do módulo para

conhecer as funções, técnicas e princípios orçamentários, vamos voltar ao

passado para ver como tudo começou.

ExERCíCIO 01

sobre o Orçamento Público é incorreto afirmar:

a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuação do estado,

no sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e

sustentabilidade econômica e uma maior qualidade de vida à população.

b) É o ato pelo qual o Poder executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza,

por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao

funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política

econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já

criadas em lei.

c) É um instrumento da política monetária, abrangendo a administração das

receitas e despesas públicas.

d) sob o aspecto técnico, relaciona-se à obrigatoriedade de observância da

técnica orçamentária, sobretudo, em relação à classificação clara, metódica e


racional da receita e da despesa.

C

ESCOLA VIRTUAL


uNIDADE II

bREvE HISTóRICO DO ORÇAMENTO PúbLICO

onforme relatam alguns autores, a origem e a evolução dos

orçamentos públicos estão associadas ao desenvolvimento da

democracia, em oposição ao Estado antigo,

no qual o monarca exercia soberania absoluta, sendo detentor do

patrimônio originário da coletividade.

De acordo com Burkhead (1971), o desenvolvimento do orçamento

público expressa, em parte, o crescimento do controle popular ou

representativo sobre o monarca. Nesse sentido, deve ser mencionado o art.

12 da Carta Magna, outorgada, na Inglaterra, pelo Rei João Sem Terra em

1217, que estabelecia:

“Nenhum Tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu con- selho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu pri- mogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante”.

Tal dispositivo foi conseguido mediante pressões dos barões feudais

britânicos, que integravam o Common Counsel: o órgão de representação

da época. Aos nobres interessava basicamente escapar do até então

ilimitado poder discricionário do Rei em matéria

ESCOLA VIRTUAL


PARA SAbER MAIS:

Princípio do Consentimento Popular

Foi um Princípio adotado na Revolução Francesa que se tornou fundamental e dura- douro na prática constitucional francesa, o qual estabelece que nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nação. (BURKhead, 2007)

tributária. Com a passagem do tempo, percebeu-se

que era também necessário verificar se a aplicação

dos tributos correspondia às finalidades para as

quais foram autorizados (GIACOMONI, 2007).

A partir de 1822, o chanceler do Erário passou a

apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a

receita e a despesa de cada exercício, sendo

considerado o marco do orçamento plenamente

desenvolvido na Grã-Bretanha (GIACOMONI, 2007;

BURKHEAD, 1971).

Ainda, de acordo com Giacomoni (2007), no

decorrer do século XIX, o orçamento público inglês foi

sendo aperfeiçoado e valorizado como instrumento

básico de política econômica e financeira do Estado.

Nesse sentido, a trajetória histórica do orçamento

inglês é especialmente importante em dois aspectos:

primeiro, por delinear a natureza técnica e jurídica

desse instrumento e, segundo, por difundir a

instituição orçamentária para outros países.

N

aFrança,ainstituiçãoorçamentáriasurgiuposteriormente

à adoção do princípio do consentimento popular do

imposto, outorgado pela Revolução de 1789. Cabe

destacar que o sistema orçamentário francês

contribuiu com a consolidação de regras e princípios

relevantes na concepção doutrinária do orçamento

público, tais como: a anualidade do orçamento; a

votação do orçamento antes do início do exercício; a

abrangência de todas as previsões financeiras para o

exercício; e a não-vinculação de itens da receita a

despesas específicas. (GIACOMONI, 2007;

BURKHEAD, 1971).

Com relação aos Estados Unidos, Giacomoni

(2007) menciona a sua importância, ao longo do

século XX, no desenvolvimento de técnicas

orçamentárias relacionadas à concepção do

Orçamento de Desempenho, do Sistema de


Planejamento, Pro-

ESCOLA VIRTUAL



gramação e Orçamento

(PPBS) e do Orçamento

Base-Zero, téc- nicas a

serem estudadas neste

módulo.

No Brasil, a discussão

or- çamentária surge a

partir da ocorrência de

conflitos originá- rios da

insatisfação de segmen-

tos da sociedade com a cobrança de tributos, tendo como evento mais

conhecido a Incon- fidência Mineira no século XVIII. Posteriormente, com a

vinda da Família Real, tem-se o início de um processo de organização das

finanças públicas, com a criação do Erário Público (Tesouro) e o regime de

contabilidade em 1808. Contudo, é na Constituição de 1824 que há

previsão, pela primeira vez, de uma lei orçamentária, surgida de fato

apenas no ano de 1830. (GIACOMONI, 2007).

Desses tempos até os dias atuais, temos a certeza de que é na

elaboração e aprovação do orçamento que cada sociedade define suas

prioridades em termos de utilização dos recursos públicos e os meios para

alcançar os objetivos definidos.

Assim, o orçamento público é um instrumento de gestão de maior

relevância e, provavelmente, o mais antigo da administração pública.

Utilizado pelos governos para organizar os seus recursos financeiros,

iniciou-se com a intenção de controlar as finanças públicas. Com a

evolução, o orçamento público vem incorporando novas instrumentalidades.

No Brasil, reveste-se de formalidades legais, sendo uma lei prevista

constitucional- mente e materializada anualmente. Esse é um dos nossos

próximos assuntos!

ESCOLA VIRTUAL


ExERCíCIO 02

sobre o histórico do Orçamento Público é correto afirmar que:

a) a origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da

democracia, opondo-se ao estado moderno, no qual o monarca

considerava- se soberano e detentor do patrimônio originário da

coletividade.

b) O desenvolvimento do orçamento público expressa, em parte, o

crescimento do controle monárquico ou representativo sobre o monarca.

c) na França, a instituição orçamentária surgiu posteriormente à adoção do

princípio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela

Revolução de 1789.

d) O orçamento público é utilizado pelos governos para organizar os seus

recursos financeiros e iniciou-se com a intenção de controlar as finanças

públicas, com a evolução vem incorporando novas instrumentalidades.

O


uNIDADE III

FuNDAMENTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO PúbLICO

orçamento público além de ser uma lei é também um instrumento de

gestão utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se

baseia em regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser

cumpridas pelos gestores públicos e acom-

panhadas pela sociedade.

Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. Nesta

unidade, apresentaremos quais são os fundamentos legais do orçamento

público brasileiro, destacando a importância de cada um deles dentro do

contexto orçamentário.

ESCOLA VIRTUAL


Para iniciarmos nossas discussões a respeito dos fundamentos legais,

convidamos você a fazer as seguintes reflexões:

• Tendo em vista a relevância do orçamento público, conhecer a legislação

que o rege é importante para os cidadãos?

• Quais são os fundamentos legais no contexto orçamentário?

Para início de conversa, vamos definir o que são fundamentos. A

palavra fundamento pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre

outros significados.

O termo legal refere-se à lei, norma ou conjunto de regras aprovadas

pelo poder legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade.

Assim, sob essa perspectiva, os fundamentos legais e infralegais são as

leis, decretos e portarias que organizam e regulamentam o orçamento

público no Brasil.

Essas leis estabelecem as “regras do jogo” e existem para garantir que

as despesas e receitas públicas sejam planejadas e executadas pelos

administradores públicos de forma sistematizada, democrática e

transparente.

A partir das definições discutidas, surge a seguinte questão: quais são

os fundamentos legais que dão base ao Orçamento Público brasileiro?

• Constituição Federal da República de 1988;• Lei nº 4.320/1964;• Decreto-Lei nº 200/1967;• Lei Complementar nº 101/2000;• Lei complementar nº 131/2009.• Lei n° 10.180/2001

Agora vamos conhecer a legislação que embasa o Orçamento Público

no Brasil de forma mais detalhada.

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO


Constituição Federal de 1988

A princípio, cabe frisar que a Constituição Federal é a lei máxima do

nosso País, na qual todas as outras leis relacionadas ao orçamento

público e todos os processos orçamentários devem estar em harmonia.

A Constituição Federal, no Título VI, Capítulo II, Seção II, traz o

tema “Dos Orçamentos” que em seus artigos 165 a 169 dispõe sobre as

normas gerais do orçamento público brasileiro, delineando o modelo atual

do processo orçamentário no Brasil, ao instituir três leis cuja iniciativa é

de prerrogativa do Poder Executivo:

• Plano Plurianual - PPA;

• Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO;

• Lei Orçamentária Anual - LOA.

Essas leis são instrumentos imprescindíveis para

o orçamento público, portanto, guardem-nas em

sua memória, pois serão estudadas de forma

mais aprofundada no decorrer do nosso curso!

Giacomoni (2007) salienta que a Constituição de 1988 reservou

grande atenção ao tema orçamentário, tendo como principais novidades

do seu texto: a devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor

emendas ao Projeto de Lei Orçamentária e a exigência de, anualmente, o

Poder Executivo encaminhar ao Legislativo projeto de lei das diretrizes

orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da Lei Orçamentária

Anual.

Ainda, segundo o autor, a Constituição de 1988 reforçou a concepção

que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema,

ao tornar obrigatória a elaboração de planos plurianuais abrangendo as

despesas de capital e demais programas de duração continuada.


ESCOLA VIRTUAL

O texto constitucional prevê a criação de Lei Complementar para

dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e

a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da

lei orçamentária anual e estabelecer normas de gestão financeira e

patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a

instituição e funcionamento de fundos. Porém, as propostas sobre a

referida lei ainda estão em discussão no âmbito do Congresso Nacional.

PARA SAbER MAIS

a maioria absoluta é o quórum necessário para aprovação de lei complementar, ca- racterizado como um número de votos ime- diatamente superior

à metade dos votos possíveis. Por exemplo, a Câmara dos deputa- dos Federais tem 513 membros. sua maioria absoluta será sempre de 257 votos (LenZa, 2011).

A Magna Carta, em seu art. 167, estabeleceu

algumas vedações a serem aplicadas no processo

orçamentário, conforme destacado abaixo:

a) início de programas ou projetos não

incluídos na lei orçamentária anual;

b) realização de despesas ou assunção de

obrigações diretas que sejam maiores que

os valores constantes da LOA ou de seus

créditos adicionais;

c) realização de operações de créditos que

excedam o total das despesas de capital,

ressalvadas as autorizadas mediante

créditos suplementares ou especiais

(regra de ouro);

d) vinculação de receita de impostos a órgão,

fundo ou despesa, ressalvadas as

transferências por repartição de receitas a

Estados, Distrito Federal e Municípios, a

destinação de recursos para a saúde, para

manutenção e desenvolvimento do

ensino, para realização de atividades da

administração tributária e a prestação de

garantias às operações de crédito por

antecipação de receita;

e) abertura de crédito suplementar ou

especial sem autorização legislativa e

sem indicação dos recursos

correspondentes;

f) transposição, o remanejamento ou a

transferência de recursos de uma

categoria de programação para outra ou

de um órgão para outro, sem autorização


SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL • MINISTÉRIO DO l

e

g

i

s

l

a

t

i

v

a

;

ESCOLA VIRTUAL


g) concessão ou utilização de créditos ilimitados;

h) utilização, sem autorização legislativa

específica, de recursos dos orçamentos

fiscal e da seguridade social (conceitos a

serem vistos no próximo módulo) para

cobrir necessidade ou déficit de empresas,

fundações e fundos;

i) instituição de fundos de qualquer

natureza, sem autorização legislativa;

j) transferência voluntária de recursos e a

concessão deempréstimos, pelos

Governos Federal e Estaduais e suas

instituições financeiras, para pagamento

de despesas com pessoal ativo, inativo e

pensionista, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios;

k) utilização dos recursos provenientes das

contribuições sociais para da previdência

social em despesas distintas ao pagamento

de benefícios do regime geral de

previdência social;

l) investimento cuja execução ultrapasse um

exercício financeiro sem prévia inclusão

no plano plurianual, ou sem lei que

autorize a inclusão.

Ressalta-se que, conforme comenta Pascoal (2005),

ao considerar que significativa parte das normas

pertinentes ao Direito Financeiro brasileiro encontra-

se assinalada no texto constitucional ou em leis

complementares, espécies normativas que exigem

quórum qualificado para alteração (3/5 e maioria

absoluta, respectivamente), pode-se afirmar que a

rigidez é uma das características do nosso sistema legal

de finanças públicas.

GLOSSáRIO

Créditos ilimitados

despesas orçamentárias sem valores precisos; em aberto.

Autorização legislativa específica

Lei aprovada pelo Poder Legislativo autorizando a execução de despesas orçamentárias e as receitas que as finan- ciarão.

Direito Financeiro

É o ramo do direito Público que estuda a atividade financeira do estado sob o ponto de vista jurídico.

Para conhecer os dispositivos constitucionais referentes ao

orçamento, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.


ESCOLA vIRTuAL SOF

Lei nº 4.320 de 1964

Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a

elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

De acordo com Giacomoni (2007), a lei foi aprovada com o

compromisso de consolidar a padronização dos procedimentos

orçamentários para os diversos níveis de governo. Ainda destaca que a lei

desce a particularidades, especialmente na adoção de plano de contas

único para as três esferas.

Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela

Constituição Federal de 1988, ou seja, boa parte de seus dispositivos são

aplicados na elaboração, na execução e no controle dos orçamentos até os

dias atuais, uma vez que a Magna Carta prevê uma Lei Complementar,

ainda não aprovada, conforme já comentado. Tal lei deverá substituir a Lei

nº 4.320.

Enquanto isso não ocorre, o processo orçamentário mescla a aplicação

da Constituição e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA, LDO e LOA)

com a Lei de 1964.

Para conhecer a Lei 4.320/1964, visite o

nosso ambiente Virtual de aprendizagem.

Decreto-Lei nº 200 de 1967

Esse Decreto dispõe sobre a organização da Administração Pública.

Estabeleceu diretrizes para a reforma administrativa, ampliou a autonomia

administrativa, reduziu a burocracia e aumentou a capacidade

administrativa do Estado brasileiro. Definiu que a ação governamental

deveria promover o desenvolvimento econômico-social do País.

(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2008)

Giacomoni (2007) afirma que este ato define o planejamento como um

dos princípios fundamentais de orientação às atividades da administração

federal, sendo o orçamento-



programa anual entendido como um de seus instrumentos básicos,

item que será abordado mais à frente, na unidade “Técnicas

Orçamentárias”.

Para conhecer esse decreto, visite o nosso

ambiente Virtual de aprendizagem.

Lei Complementar nº 101 de 2000

Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) caracterizam os antecedentes à

publicação da Lei Complementar n° 101, a chamada Lei de

Responsabilidade Fiscal – LRF. Segundo os autores, a Economia brasileira

viveu fase de intensa instabilidade entre o início da década de 1980 e a

metade da década de 1990. Tal período foi marcado por elevados índices

inflacionários, planos econômicos inconsistentes e por desequilíbrios

expressivos nas finanças públicas dos três níveis de governo (federal,

estadual e municipal). Além disso, afirmam que a conjuntura política

brasileira, na década de 80, serviu de incentivo para que a sociedade

ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo que, especialmente a

partir da Constituição de 1988, elevou o volume das transferências de

receitas da União para os demais entes federativos e ampliou direitos às

custas do Estado.

Os autores destacam que dentre os instrumentos de financiamento do

setor público, eram amplamente utilizados artifícios tais como: atrasos de

pagamentos a fornecedores e servidores públicos, tomada de recursos junto

a bancos oficiais, realização de operações de antecipação de receitas

orçamentárias, emissão de títulos públicos e outras operações que

transferiam para as gerações futuras o pagamento de suas ações correntes.

Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criação de

mecanismos para a melhoria da gestão fiscal. Para sanear as finanças e

melhorar os mecanismos de gestão das contas públicas, os autores

informam que diversas iniciativas foram adotadas, partindo-se dos

programas desenvolvidos para o equacionamento das dívidas de Estados e

Municípios. Adicionalmente, para estabelecer mecanismos estruturais que

permitissem prevenir futuros desajustes, foi editada a Lei de

Responsabilidade Fiscal.

ESCOLA VIRTUAL


A referida lei configura-se como um código de conduta para os

gestores públicos do país, e tem sua aplicação com abrangência nos três

Poderes (Executivo, Legislativo e



Judiciário) e nas três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De

acordo com esta lei, todos os governantes devem obedecer a

determinadas normas e limites para administrar as finanças, devendo

prestar contas sobre a utilização dos recursos públicos.

Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) salientam que a

motivação para edição da referida lei foi a necessidade de condicionar a

ação dos governantes aos limites estritos de sua efetiva capacidade de

gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o consequente descontrole das

contas públicas.

Em síntese, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal é a prevenção dosdesequilíbrios fiscais.

Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia

em quatro eixos:

a) Planejamento: estabelecimento de metas fiscais; limites e

condições para a renúncia de receita, para a geração de

despesa e assunção de dívidas e realização de operações de

crédito; e obrigatoriedade da elaboração dos três

instrumentos básicos: PPA, LDO e LOA.

b) Transparência: divulgação ampla de relatórios de

acompanhamento da gestão fiscal através dos documentos:

Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório

Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão

Fiscal.

c) Controle: exigência de ação fiscalizadora mais efetiva e

contínua dos Tribunais de Contas e estabelecimento de

prazos para atendimento aos limites fixados.

d) Responsabilização: identificação e responsabilização dos

agentes sempre que houver o descumprimento das regras, de

acordo com as sanções do Código Penal em legislação

específica.

A LRF prevê em seu texto as chamadas Sanções Institucionais, as quais

são sanções de natureza político-administrativa impostas aos entes

federativos que incorrem no descumprimento de determinadas regras

estabelecidas na lei. Como exemplo dessas sanções, podem ser

mencionadas a proibição de receber transferências voluntárias, de

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contratar operações de crédito e de obter garantias de outro ente.



Por fim, a LRF fortalece a transparência e eficiência das finanças

públicas, ao introduzir no setor público brasileiro mecanismos e práticas

de gestão saudáveis das contas públicas.

Tendo em vista que essa lei é válida para todos os entes

federativos, abrangendo os três poderes (Executivo, Legislativo

e Judiciário) e por ser uma lei ampla e com forte influência

na elaboração, execução e controle orçamentário, ela será

abordada ao longo dos módulos do curso.

Para conhecer a LRF, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.

Lei complementar nº 131 de 2009

Conforme já visto, a LRF institui mecanismos que permitem maior

transparência e a consequente ampliação do controle social na gestão dos

recursos públicos.

O art. 48 da referida lei trata da transparência na gestão fiscal,

mediante a divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes

orçamentárias e relatórios específicos. Nesse sentido, para acrescentar

dispositivos na LRF que promovessem maior participação popular no

acompanhamento das contas públicas, foi aprovada a Lei Complementar nº

131, de 27 de maio de 2009.

Assim, esta lei foi criada com a finalidade de determinar a

disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a

execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios.

Para conhecer melhor sobre essa Lei, visite o nosso

ambiente Virtual de aprendizagem.

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Lei n° 10.180 de 2001

Conforme observa Giacomoni (2007), no estudo do orçamento público,

tão importante quanto às questões conceituais e de estrutura são os

aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica. Assim, a função

orçamentária compreende um sistema orçamentário e um processo

orçamentário que se complementam.

A lei n° 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal, que compreende o conjunto de

estruturas com funções próprias que atuam, de forma integrada, na

Administração Pública Federal, no sentido de viabilizar o desenvolvimento

de ações e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração,

acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e da

realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas (ALBUQUERQUE;

MEDEIROS; SILVA, 2008).

Conforme versa o artigo 4º da referida lei, integram o Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal:

I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central

e responsável pela coordenação do sistema e processos de planejamento

e orçamento.

II - órgãos setoriais: são as unidades de planejamento e orçamento dos

Ministérios, da advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da

Presidência da República.

III - órgãos específicos: são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão

central do sistema, cuja missão está voltada para as atividades de

planejamento e orçamento.

O Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP é o

sistema informatizado que suporta os processos orçamentários

do Governo Federal em tempo real. Por meio do acesso à

internet, os usuários dos diversos órgãos setoriais e unidades

orçamentárias integrantes do Sistema de Planejamento

e de Orçamento Federal, bem como de outros sistemas

automatizados, registram suas operações e efetuam suas

consultas on-line, que também podem ser realizadas

pelos cidadãos.



ExERCíCIO 03

O orçamento público é um instrumento de gestão utilizado para organizar os recursos

financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem

ser cumpridas pelos gestores públicos e acompanhadas pela sociedade. essas regras

são os fundamentos legais que o embasam. sobre os fundamentos legais, podemos afirmar

que as alternativas abaixo estão corretas, exceto:

a) Os instrumentos legais que embasam o orçamento público federal são os

seguintes: Constituição Federal de 1988, a Lei nº 4.320/1964; decreto-Lei

nº 200/1967; Lei Complementar nº 101/2000; Lei complementar nº 131 de

2009 e a Lei n° 10.180/2001;

b) a lei nº 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a

elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos

estados, do distrito Federal e dos Municípios;

c) Com a publicação da Lei Complementar nº 101/2000, denominada LRF,

todos os governantes passam a obedecer normas e limites para

administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os

recursos públicos.

d) a lei n° 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle externo da União,

que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que

atuam, de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de

ações e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração,

acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de

realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas.


P

uNIDADE Iv

FuNÇõES ORÇAMENTáRIAS

odemos reconhecer que o orçamento público

não é apenas uma lei que autoriza a

arrecadação de receitas e a execução de

despesas, mas um instrumento que apresenta

múltiplas funções, assim, o objetivo dessa

unidade é apresentar de forma mais detalhada

quais são as principais funções orçamentárias e

como elas são

aplicadas.

Cada vez que estudamos de forma mais

aprofundada o orçamento público, podemos

levantar algumas reflexões interessantes:

• O orçamento seria apenas um documento formal em que

constam as receitas e despesas públicas autorizadas para um

determinado período de tempo?

• A elaboração e execução do orçamento público tem impacto na economia

ou diretamente nas nossas vidas?

Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existência de

um grande número de funções separadas, embora inter-relacionadas, e

propõe uma classificação,

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GLOSSáRIO

Necessidades Meritórias

são necessidades satis- feitas por meio do or- çamento público, além daquilo que já é pro- vido, paralelamente, pelo mercado e pago pelos consumidores.

exemplo: merenda escolar; subsídio para casas de baixo custo, educação gratuita.

baseada na determinação de políticas orçamentárias

em um Estado imaginário, no qual prevaleçam

padrões eficientes de planejamento fiscal. Tal

perspectiva demonstra a complexidade do orçamento

e a sua influência na economia, com impactos na vida

de cada cidadão.

Dessa forma, segundo o autor, a política

orçamentária é determinada como sendo o resultado

de três funções interde- pendentes: alocativa,

distributiva e estabilizadora, cada qual envolvendo

diferentes objetivos e princípios de ação, tendo em

vista a obtenção de um planejamento orçamentário

eficiente.

FuNÇÃO ALOCATIvA

Com esta função o governo busca atender a

necessidades meritórias e sociais em áreas da

economia em que as forças do mercado não

conseguem assegurar resultados ótimos. Assim, por

meio da alocação orçamentária o Governo pode

intervir para que haja uma alocação mais eficiente de

recursos.

Como exemplo da função

alocativa, imagine que o Governo

identifique a necessidade de

desenvolver o setor de energia

numa determinada região.

Considere que a análise procedida

pelo Governo constatou que para

essa região a forma mais racional de

energia é a gerada por

hidroelétricas e que o setor privado

não teria estímulo em investir no

seu desenvolvimento, por ques- tões

relacionadas a altos custos e baixo

re- torno financeiro de

investimentos.



Sendo assim, volumosos recursos públicos poderiam ser alocados na

geração e transmissão dessa energia. Como consequência disso, seria de se

esperar que o orçamento governamental apresentasse cifras substanciais

alocadas em projetos de construção de


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linhas de transmissão ou, até mesmo, registrasse as despesas oriundas

de incentivos fiscais concedidos às empresas construtoras dos complexos

hidroelétricos.

No entanto, lembre-se de que, num cenário real, onde os recursos

orçamentários arrecadados são inferiores às possibilidades de gasto, ao

optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo mão de

outras escolhas possíveis.

FuNÇÃO DISTRIbuTIvA

Diz respeito ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e

empresas para assegurar uma situação considerada socialmente justa e que

cause o menor dano possível ao funcionamento eficiente da economia.

Esta função é importante para o crescimento equilibrado do país. É por

intermédio dela que o Governo deve combater os desequilíbrios regionais e

sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos

favorecidas.

Como exemplo dessa função, imagine que o Governo deseje combater

as desigual- dades verificadas numa dada região, onde parte considerável

da sua população é anal- fabeta.

Para isso, o orçamento governamental poderia

contemplar aquela região com ações orçamentárias

em um programa de redução do analfabetismo, cujo

financiamento poderia se dar por meio de recursos

captados de classes econômico-sociais ou de regiões

mais abastadas.

Outro exemplo simples, de forma geral, seria a

concessão de subsídios aos bens de consumo

popular, financiados por impostos incidentes sobre os

bens consumidos pelas classes de mais alta renda.

O modo mais fácil e direto de executar essa

função é por meio do sistema de tributação e de

pagamentos de transferência, tais como subvenções

sociais e benefícios previdenciários (aposentadorias e

pensões, constantes no orçamento).

GLOSSáRIO

Subvenções sociais

Recursos públicos des- tinados a instituições públicas ou privadas, de caráter assisten- cial ou cultural, sem finalidade lucrativa,os quais visam funda- mentalmente custear as despesas concer- nentes à prestação de serviços essenciais de assistência social, mé- dica e educacional.



FuNÇÃO ESTAbILIzADORA

Tem como finalidade principal a manutenção de um alto nível de

utilização de recursos econômicos e de um valor estável da moeda. Assim,

está relacionada às escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos

recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de

pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento

econômico em bases sustentáveis.

Como exemplo de uma prática relacionada a essa função, podemos

destacar a decisão de determinado governo em reduzir o Imposto sobre

Produtos Industrializados

– IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final.

É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de

emprego no setor automotivo e promovendo o crescimento econômico do

país.

No Brasil, principalmente nos últimos anos, a política de

estabilização está focalizada no combate à inflação. Tendo em vista o

alcance de significativos resultados na estabilização econômica, outros

aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo, uma maior eficiência

na alocação e execução do gasto público.



Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas

combinações apropriadas das mencionadas funções na peça orçamentária,

tendo em vista o alcance da maior eficiência possível.

ExERCíCIO 4

Relacione as funções orçamentárias abaixo:

( 1 ) alocativa

( 2 ) distributiva

( 3 ) estabilizadora

( ) Com esta função o governo busca atender a necessidades meritórias e

sociais em áreas da economia em que as forças do mercado não

conseguem assegurar resultados ótimos. assim, por meio da alocação

orçamentária o Governo pode intervir para que haja uma alocação de

recursos mais eficiente.

( ) diz respeito ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e

empresas para assegurar uma situação considerada socialmente justa e

que cause o menor dano possível ao funcionamento eficiente da

economia.

( ) Tem como finalidade principal a manutenção de um alto nível de utilização

de recursos econômicos e de um valor estável da moeda, buscando o

pleno emprego dos recursos econômicos; a estabilidade de preços; o

equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, com vistas ao

crescimento econômico em bases sustentáveis.


C

uNIDADE v

TÉCNICAS ORÇAMENTáRIAS

onforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) à medida que

evoluíram as técnicas de planejamento e de intervenção do Estado na

economia, novas funções foram incorporadas ao orçamento. Com isso,

distintas técnicas de orçamento foram de-

senvolvidas.

Desde a formação do instrumento Orçamento Público com a Carta

Magna da Grã Bretanha, conforme vimos anteriormente, até os dias de hoje

foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às

exigências e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.

Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em

matéria de orçamento público, não é comum verificarmos uma ruptura

completa entre o modelo tradicional e o atual no processo de elaboração

dos orçamentos.

O que se observa é que as novas técnicas foram sendo desenvolvidas e

incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional.

Para efeitos didáticos, é possível relacionar algumas dessas técnicas ou

práticas que são marcantes na evolução orçamentária. Portanto, o objetivo

dessa unidade é apresentar os tipos de técnicas orçamentárias: Orçamento

Clássico, Orçamento de Desempenho, Orçamento-Programa, Orçamento

Base Zero e Orçamento Participativo.

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Orçamento Clássico ou Tradicional

De acordo com Giacomoni (2007), sua principal função é propiciar o

controle político sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre

receitas e despesas e evitar a expansão descontrolada dos gastos.

Tem ênfase no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e

unidades administrativas responsáveis por sua execução. Sua principal

deficiência está no fato de que não tem como referência um programa de

governo ou um conjunto de objetivos a atingir (ALBUQUERQUE;

MEDEIROS; FEIJÓ, 2008).

PARA SAbER MAIS:

Orçamento Incremental

Orçamento elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa, baseado

na série histórica orçamentária. Repetição do orçamen- to anterior acrescido da variação de preços ocorrida no período. sua utilização como prática está associada ao Orçamento Clássico ou Tradicional.

Nesse modelo de orçamento, há uma

preocupação exagerada com o controle contábil do

gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa.

Outra característica desta técnica é a elaboração

orçamentária com viés inercial (ou incremental). Ao

adotar essa prática, a distribuição dos recursos para

unidades orçamentárias se dá com base na proporção

dos recursos gastos em exercícios anteriores (série

histórica) e não em função do programa de trabalho

que pretendem realizar.

Neste caso, as distorções são inevitáveis,

promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao

gasto indiscriminado, apenas para garantir maior “fatia”

nos orçamentos seguintes.

Orçamento de Desempenho ou de Realizações

A evolução do orçamento clássico trouxe um novo

enfoque na elaboração da peça orçamentária.

Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a

ser menos importante em relação às “coisas que o

governo faz”. Assim, saber o que a Administração

Pública compra tornou-se menos relevante do que saber

para que se destina a referida aquisição.



O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode,

ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma

característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.

Orçamento-Programa

Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) discorrem que a ênfase desta

técnica está nos programas de governo, nas realizações almejadas. Assim,

o orçamento-programa constitui peça intimamente associada ao

planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com

a indicação dos programas e das ações a serem realizados, bem como dos

montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execução.

Com base nos estudos de alguns autores, a referida técnica tem como

principais características: a integração planejamento-orçamento; a

quantificação de objetivos e a fixação de metas; maior ênfase na relação

insumo-produto; o acompanhamento físico- financeiro das ações

orçamentárias; a contínua avaliação de resultados e uma gestão voltada

para o alcance de objetivos.

Essa técnica orçamentária foi consagrada na esfera federal pelo

Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o

orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em

seu art. 16 determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-

programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser

realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução

coordenada do programa anual”.

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Orçamento base zero

Constitui uma técnica para elaboração do orçamento, desenvolvida

nos Estados Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e

adotada pelo Estado da Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como

principais características:

• Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas

das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; e

• Apresentação de justificativas para todos os programas cada vez que se

inicia um novo ciclo orçamentário.

PARA SAbER MAIS:

entre as cidades que utilizam o Orçamento Participativo no Brasil, podemos

destacar, por exemplo: Porto Alegre, belo Horizonte, Recife, brasília.

Orçamento Participativo

O orçamento participativo é uma técnica que

possibilita uma participação direta e efetiva da

população na elaboração da proposta orçamentária do

governo. Esse tipo de orçamento é adotado por decisão

do governo, no qual a sociedade civil é consultada

quando da definição de metas e programas

prioritários. Dessa forma, representa um progresso na

busca da democratiza- ção da gestão pública.



Ressalta-se que essa técnica vem apresentando resultados positivos,

sobretudo no âmbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um

estímulo ao exercício da cidadania e à co-responsabilização entre governo e

sociedade sobre a gestão da coisa pública.

Contudo, cabe frisar que o chefe do Poder Executivo não é obrigado a

seguir estrita- mente as sugestões colhidas junto à população, uma vez que

no Brasil temos um modelo orçamentário autorizativo e não impositivo, no

qual o governo seria obrigado a executar de forma integral a peça

orçamentária.

A tabela abaixo demonstra o resumo de técnicas orçamentárias:

DENOMINAÇÃO CARACTERíSTICAS ObSERvAÇõES

Orçamento Tradicional Processo orçamentário em que é explicitadoapenas o objeto de gasto.

apresenta valores para as despesas com pessoal, material, serviços etc., sem relacionar os gastos a nenhuma finalidade (programa ou ação). Também conhecido como Orçamento Clássico.

Orçamento

de

Desempenho

evolução do orçamento clássico;

Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisição);

Ênfase aos resultados (desempenho do governo).

não pode ser considerado um orça- mento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao sistema de Planejamen- to.

Orçamento-Programa Orçamento que expressa, financeira e fisicamen-

te, os programas de trabalho de governo, possi- bilitando:

a) a integração do planejamento com o orça- mento;

b) a quantificação de objetivos e a fixação de metas;

c)as relações insumo-produto;

d) as alternativas programáticas;

e)o acompanhamento físico-

financeiro; f ) a avaliação de

resultados;

g) a gerência por objetivos.

Orçamento Base-zero Processo orçamentário que se apoia na necessi-

dade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

analisa, revê e avalia todas as despesas propostas e não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente. não consi- dera a série histórica dos gastos realizados.

Orçamento Participativo Processo orçamentário que contempla a

popula-ção no processo decisório, por meio de lideran- ças ou audiências públicas.

Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.

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Originalmente, integrava o sistema de Planejamento, Programação e Or- çamentação introduzido nos estados Unidos, no final da década de 1950, sob a denominação PPBs (Planning Programming Budgeting system).

abordagem orçamentária desenvolvida nos estados Unidos, pela Texas Ins- truments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973.

Requer alto grau de mobilização social. deve haver disposição do poder público em descentralizar e repartir o poder.

TAbELA 1 | Resumo de técnicas e práticas orçamentárias



ExERCíCIO 5

assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relação às Técnicas Orçamentárias:

( ) a principal função do Orçamento Clássico é propiciar o controle político

sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre receitas e despesas

e evitando a expansão descontrolada dos gastos.

( ) O Orçamento Participativo caracteriza-se por uma participação indireta e

efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo.

Por uma decisão de governo, a sociedade civil é consultada quando da

definição de metas e programas prioritários.

( ) O orçamento Base Zero tem como uma de suas características a análise,

revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das

solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.

( ) O Orçamento de desempenho constitui peça intimamente associada ao

planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com

a indicação dos programas e das ações a serem realizados.

O

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uNIDADE vI

PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS

objetivo dessa unidade é apresentar os Princípios Orçamentários que

visam estabelecer regras básicas a fim de conferir racionalidade,

eficiência e transparência aos

processos de elaboração, execução, avaliação e controle do orçamento público.

Nesta unidade, vamos tratar detalhadamente desse assunto, buscando

refletir sobre os seguintes questionamentos:

• Costumamos adotar princípios que são importantes na

orientação das nossas vidas? Nossos princípios têm impacto

nas decisões que tomamos e na forma como agimos?

• Na realização das atividades das organizações onde trabalhamos também

devemos nos orientar por princípios?

• Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais

para direcionar a prática orçamentária?

Os princípios orçamentários são estabelecidos e disciplinados tanto

por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina.

Muitos autores reconhecem que vários Princípios Orçamentários

Tradicionais estão acolhidos na ordem jurídica brasileira, seja de modo


mais ou menos explícito.

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O quadro abaixo destaca alguns dos princípios orçamentários clássicos

e modernos mais essenciais. Vamos conhecê-los?

PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS CLáSSICOS

Anualidade: de acordo com o Princípio da anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil (1o de janeiro a 31 de dezembro). a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.

Clareza: Pelo Princípio da Clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.

Equilíbrio: no que diz respeito ao Princípio do equilíbrio, fica evidente que os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas.

O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. a execução das despesas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, compromete- dores para o cumprimento das metas fiscais, que serão vistas mais adiante.

Exclusividade: Verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas. a CF/1988 estabelece como exceções: autorização para abertura de créditos e para a contratação de operações de crédito.

Legalidade: estabelece que a elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição Federal à União, estados, distrito Fe- deral e Municípios.

Não afetação das Receitas: segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador público de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com as prioridades do seu governo. no Brasil, esse princípio aplica-se apenas a impostos.

Publicidade: diz respeito à garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.

unidade Orçamentária: diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.

uniformidade: Para a obediência a esse princípio, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo compara- ções ao longo do tempo.

universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão.

Especificação ou Discriminação/Especialização: as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira dis- criminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

Orçamento bruto: determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária com somente seus valores brutos, não envolvendo assim os seus valores líquidos. dessa forma, devem constar valores totais, sendo vedadas quaisquer deduções.

PRINCíPIOS ORÇAMENTáRIOS MODERNOS

Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prá- tica, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.

Responsabilização: Conforme o Princípio da Responsabilização, os gerentes/administradores devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.

Simplificação: Pelo Princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil com- preensão.

no âmbito do Governo Federal observam-se iniciativas como: a Cartilha de Orçamento Público Sofinha e sua Turma e a Revis-ta Orçamento Federal ao Alcance de Todos.

Programação: o orçamento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as metas e os objetivos


a serem alcançados.

QuADRO 1 | Princípios Orçamentários

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O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para

uma melhor compreensão dos temas a serem abordados no curso,

sobretudo quando tratarmos de questões relacionadas aos processos

orçamentários.

ExERCíCIO 6

sabe-se que os princípios orçamentários estabelecem regras básicas a fim de conferir

racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução, avaliação

e controle do orçamento público. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princípios

orçamentários existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:

( 1 ) Princípio da exclusividade.

( 2 ) Princípio da Unidade Orçamentária.

( 3 ) Princípio da não-afetação das

Receitas. ( 4 ) Princípio do Orçamento

Bruto.

( ) Por meio desse princípio, verifica-se que a lei orçamentária não poderá

conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas;

( ) esse princípio determina que todas as receitas e despesas devem constar

na peça orçamentária somente com seus valores brutos, não envolvendo

assim os seus valores líquidos;

( ) segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada

ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se

de dotar o administrador público de margem de manobra para alocar os

recursos de acordo com as prioridades do seu governo;

( ) esse princípio diz que o orçamento é uno. Ou seja, todas as receitas e

despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.


E

CONCLuSÃO

sse módulo teve como finalidade abordar temas e conceitos

fundamentais para a in- trodução aos estudos orçamentários, além de

apresentar um breve histórico do orça- mento público. Em seu conteúdo,

buscou-se dispor informações relevantes acerca dos

Fundamentos Legais do Orçamento Público e de suas Funções, Técnicas e Princípios.

Para complementar os conhecimentos estudados, são indicados materiais

de apoio no ambiente Virtual de aprendizagem.

Por fim, tendo em vista facilitar a fixação dos conhecimentos

estudados, você pode fazer uma breve revisão do módulo a seguir.


N

REvISÃO DO MóDuLO

este módulo você aprendeu que o orçamento público caracteriza-se

como um instrumento da política fiscal fundamental para a atuação do

Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e

sustentabilidade econômica e uma

maior qualidade de vida à população.

Pôde conhecer um breve histórico e entender que a origem dos

orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia,

em oposição ao Estado antigo, no qual o monarca considerava-se

soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.

Você viu ainda que os fundamentos legais que dão base ao orçamento

público na esfera federal são: Constituição Federal de 1988, Lei nº 4.320 de

1964, Decreto Lei nº 200 de 1967, Lei complementar nº 101 de 2000, Lei

complementar nº 131 de 2009 e a Lei n°

10.180 de 2001.

• A Constituição Federal de 1988 é a lei máxima na qual todas

as outras leis relacionadas ao orçamento público e todos os

processos orçamentários devem estar em harmonia;

• A Lei 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito

financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos

balanços da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios.

• O Decreto Lei nº 200/67 enfatiza a importância do planejamento,

promovendo as bases para a implantação do Orçamento-Programa;

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• A Lei Complementar nº 101/2000, denominada Lei de

Responsabilidade Fiscal, criou mecanismos para a adoção de

uma gestão fiscal mais equilibrada, responsável e

transparente.

• A Lei Complementar nº 131/09 foi criada para acrescentar

dispositivos na LRF que promovessem maior participação

popular no acompanhamento das contas públicas.

• A Lei 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal, que compreende o

conjunto de estruturas com funções próprias que atuam, de

forma integrada, na Administração Pública Federal.

Para finalizar este módulo, abordamos as Funções, Técnicas e

Princípios orçamen- tários. Os pontos de destaque nessas unidades são:

• Funções orçamentárias: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora;

• Técnicas orçamentárias: Orçamento Tradicional, Orçamento

de Desem- penho, Orçamento-Programa, Orçamento Base-

Zero, Orçamento Partici- pativo;

• Princípios Orçamentários: Anualidade, Clareza, Equilíbrio,

Exclusivida- de, Legalidade, Não afetação das Receitas,

Publicidade, Unidade Orça- mentária, Uniformidade,

Universalidade, Especificação, Orçamento Bru- to,

Descentralização, Responsabilização, Simplificação e

Programação.

E agora que já revisamos o módulo, vamos conhecer os instrumentos do

Processo Orçamentário. Esse é o nosso próximo assunto!


REFERêNCIAS bIbLIOGRáFICAS

ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gestão de Finanças Públicas.2ª edição. Brasília, 2008.

BALEEIRO, A. Uma introdução à Ciência das Finanças. 15ª edição, Rio

de Janeiro, 1998. BURKHEAD, J. Orçamento Público. Rio de Janeiro:

Fundação Getúlio Vargas, 1971. CASTRO, R. G. Finanças Públicas. 4ª

edição. Brasília: Vestcon, 2000.

GIACOMONI, J. Orçamento Público. 14ª edição. São Paulo: Atlas, 2007.

LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15ª edição. São Paulo: Saraiva, 2011. MUSGRAVE, R. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.

MACHADO JUNIOR, J.T. Classificação das contas públicas. 1ª Ed.Rio de Janeiro: FGV,1967.

PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 370 questões. 4ª edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1998.

BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

. Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

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responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.


. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.

. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.

. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – Glossário. https://www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.

. Senado Federal. Portal Orçamento - Glossário. http://www12.senado.gov.br/orcamento/glossario. Acesso em 16/05/2013.

GAbARITO DOS ExERCíCIOS

1)C (O orçamento público é um instrumento característico da política fiscal)

2)d (alternativa a: o orçamento público surge em oposição ao estado absolutista. alternativa B: o orçamento público fortaleceu o controle popular e representativo. alternativa C: Princípio do Consentimento Popular)

3)d (a Lei 10.180 de 2001 organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, da administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de controle interno do poder executivo federal

4) 1, 2, 3

5) V, F, V, F (O Orçamento Participativo preconiza a participação direta e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária; a técnica que associa o planejamento ao orçamento é o Orçamento-Programa)

6) 1, 4, 3, 2

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