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3IV COBRAE - Conferência Brasileira sobre Estabilidade de Encostas - Salvador-BA

Critérios de hierarquização de intervenções em áreas derisco definidas pelo Plano Diretor de Encostas doMunicípio de Salvador

Mattos, E.F.O.Prefeitura Municipal de Salvador, Salvador, Bahia, Brasil.

Cerqueira Neto, J.X.Universidade Federal da Bahia, Instituto de Geociências, Salvador, Bahia, Brasil.

Silva, F.R.Geohidro Consultoria e Operação de Sistemas, Salvador, Bahia, Brasil, [email protected]

Gomes, R.L.Universidade Estadual de Santa Cruz, Ilhéus, Bahia, Brasil, [email protected]

Oliveira, S.M.Prefeitura Municipal de Salvador, Salvador, Bahia, Brasil, [email protected]

Resumo: Este trabalho apresenta o método utilizado para a hierarquização de 433 intervenções aserem realizadas em áreas de risco definidas no Módulo de Prognóstico do PDE - Plano Diretor deEncostas do Município de Salvador. A Sistemática de hierarquização foi realizada a partir de ummodelo de tomada de decisões elaborado especificamente para os propósitos do plano, de formaa subsidiar a escolha da melhor linha de ação a ser adotada pela Prefeitura Municipal. Nessemodelo, chamado de Sistema de Hierarquização, as intervenções propostas foram ordenadassegundo uma estrutura hierárquica de priorização baseada na análise comparativa de um conjuntode aspectos representativo levando-se em consideração as características físico-ambientais,econômicas, sociais e políticas, relacionadas ao problema do risco em assentamentos situados nasáreas precárias das encostas.

Abstract: This work presents the method used for the hierarchization of the 433 interventionstaken in risk areas as defined in the HMP Prognostic module – from the Hillside Management Planof the Municiple of Salvador. The Hierarchization Systematics was developed from a decisionmaking model created specifically for the intentions of the plan, which assist in the choosing of thebest line of action on the part of City Hall. In this model, called the Hierarchization System, theproposed interventions were ordered following a hierarchical prioritization based on the comparativeanalysis of joined aspects representing the ample spectrum of physical-environmental, economical,social and political characteristics related to the risk problem in hillside housing situations.

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1 INTRODUÇÃO

Os trabalhos desenvolvidos nas etapas deInventario, Diagnóstico e Prognóstico realiza-das pelo Plano Diretor de Encostas de Salvadorpropuseram 433 intervenções em áreas de ris-co, que abrangem desde obras de engenharia,até remoção e reassentamento de moradoressob situação de risco de deslizamento do talu-de. A priorização destas intervenções consti-tui-se no elemento de base para fundamentar,dentro de um rigor técnico, as decisões durantea fase de implantação do Plano Diretor de En-costas. A possibilidade de ordenar as interven-ções segundo diferentes critérios permite oagrupamento dessas segundo situações es-pecíficas, considerando os aspectos estritamen-te técnicos relacionados a características domeio, o alcance social e a disponibilidade derecursos. A flexibilidade de análise e simulaçãode situações socioeconômicas distintas com avisualização do contexto geográfico no qualestão inseridas as áreas a serem beneficiadas e,até mesmo, a realimentação do processo dehierarquização através da inserção de novasintervenções, será possível por meio do Siste-ma de Informações desenvolvido especificamen-te para o PDE.

As ações necessárias para atingir a eficiên-cia técnica, econômica e social prevista para oPDE, devem estar em consonância com os re-cursos humanos e financeiros liberados ao lon-go do cronograma preestabelecido. Sabe-se, noentanto, que esses recursos não são disponi-bilizados integralmente, e as áreas de risco quenecessitam de intervenções são várias, e que orisco de deslizamento é um fenômeno dinâmicoe tende a se agravar caso as ações necessáriasnão venham a ser realizadas em tempo hábil.Neste contexto, foi definida uma metodologiapara tomada de decisões sob condições demúltiplas escolhas, fundamentada em técnicasde análise de multicritério, e a partir da qual as

intervenções propostas foram ordenadas se-gundo uma estrutura hierárquica depriorização.

2 MÉTODO ADOTADO

A elaboração do Plano Diretor de Encostas(PDE) foi compartimentada em quatro etapassubseqüentes e interdependentes, chamadas deMódulos: Modulo I – Inventário; Módulo II –Diagnóstico; Módulo III – Prognóstico; eMódulo IV - Plano de Ação. O Inventário com-preendeu o levantamento e cadastramento dosdados e informações disponíveis relacionadosao problema e inspeções de campo para a ca-racterização físico-ambiental e socioeconômicadas áreas de risco. No Diagnóstico, a base dedados e informações inventariadas foi analisa-da de forma orientada à compreensão e caracte-rização dos aspectos sócio-ambientais relacio-nados à problemática em análise. No módulosubseqüente, o Prognóstico, estão estabele-cidas as intervenções necessárias visando ocontrole do risco dessas áreas de ocupaçãosubnormal. Já o Plano de Ação, contempla osaspectos sistêmicos da parte gerencial do PDE,que implicam na definição das prioridades, nocronograma de implantação e na forma de atua-ção técnica e social da gestão pública duranteo processo de implantação do Plano (PMS,2004).

No contexto deste trabalho, a hierarquizaçãodas 433 intervenções em áreas de risco defini-das no Prognóstico foi realizada a partir de ummodelo de tomada de decisões elaborado espe-cificamente para os propósitos do PDE, de for-ma a subsidiar a escolha da melhor linha de açãopor parte do gestor do Plano. Nesse modelo,chamado de Sistema de Hierarquização, as in-tervenções propostas foram ordenadas segun-do uma estrutura hierárquica de priorização ba-seada na análise comparativa de um conjuntode aspectos representativo do amplo espectro

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de características físico-ambientais, econômi-cas, sociais e políticas, relacionadas ao proble-ma do risco em assentamentos precários situa-dos em encostas. O Sistema de Hierarquizaçãofoi concebido utilizando-se os fundamentos deum método clássico de análise multicritério,denominado de AHP (Analytic HierarchyProcess). Foram, também, considerados as pre-missas básicas para modelagem de sistemas detomada de decisão com base na análisemulticriterial, os dados e informações que com-põem o SIGPDE, e principalmente, os objetivose finalidades do Módulo IV – Plano de Ação.

A seguir são citadas as principais diretrizesmetodológicas que nortearam a concepção doSistema de Hierarquização do PDE: a) Ordenara partir de uma estrutura hierárquica as 433 in-tervenções propostas no Prognóstico, de for-ma que possibilite a análise dos fatoresdecisórios envolvidos para cada intervenção,subsidiando a escolha da melhor linha de açãopor parte do gestor do Plano; b) O modelo con-cebido é de fácil compreensão; não exigir co-nhecimentos técnicos específicos para a análi-se dos resultados e entendimento dos aspec-tos positivos e negativos de cada intervenção;dispensa uma especialização para comunicar eadministrar; c) É fruto de um consenso entre asprincipais instituições envolvidas com os pro-blemas em encostas, encorajando, assim, a for-mação de compromisso e, conseqüentemente,uma ação participativa e integrada para o alcan-ce dos objetivos do PDE, e d) Apresenta umaspecto dinâmico, possibilitando a análise denovas intervenções durante o período de im-plantação do PDE.

3 ELABORAÇÃO DO SISTEMA DEHIERARQUIZAÇÃO

Esse procedimento foi compartimentado nasseguintes etapas: Definição dos Especialistas,Definição dos Critérios de Decisão,

Estruturação Hierárquica do Processo de Aná-lise, Avaliação dos Componentes do Processode Análise e Priorização das Intervenções.

3.1 Definição dos Especialistas

Nessa etapa foi definido o grupo de especialis-tas responsável pelos julgamentos no estágiode avaliação dos critérios de decisão. Esse gru-po também foi responsável, não apenas pelojulgamento dos critérios, mas, também, pelaanálise dos resultados, condicionando ao mes-mo a responsabilidade do aval final no queconcerne os resultados da priorização. Destaforma foram selecionadas instituições e profis-sionais que representam diversas áreas de atu-ação tais como gestão pública, universidades eempresas de consultoria técnica. A seguir es-tão citadas as instituições e profissionais queparticiparam do processo de avaliação e pon-deração dos critérios de decisão: SURCAP –Superintendência de Urbanização da Capital;CARG – Coordenadoria de Áreas de Risco Ge-ológico; CODESAL – Coordenação de DefesaCivil de Salvador; CREA-BA – Conselho Regi-onal de Engenharia e Arquitetura daBahia;·GEOHIDRO (Empresa Consultora); Clu-be de Engenharia da Bahia; Laboratório deGeotecnia da Escola Politécnica da UFBA e Pro-fessores do Instituto de Geociências da UFBA.

3.2 Definição dos Critérios de Decisão

Essa etapa consistiu na seleção dos critériosutilizados no processo de análise comparativadas intervenções. A definição desses critériosfoi baseada no conhecimento do grupo de es-pecialistas selecionados, na experiência dostécnicos responsáveis pelo projeto de elabora-ção do PDE e na familiaridade com os aspectosqualitativos e quantitativos dos dados dispo-níveis. Os critérios selecionados foramcompartimentados nos seguintes grupos infor-

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mais: Critérios Técnico-Ambientais, CritériosTécnico-Econômicos e Critérios Sócio políticos.

Os Critérios Técnico-Ambientais fornecemelementos para a avaliação da intervenção emfunção das características do meio onde situaa área a ser beneficiada. Portanto, esses crité-rios caracterizam-se como parâmetros para aanálise direta e indireta de aspectos geológi-cos-geotécnicos, geomorfológicos e de uso eocupação do solo, permitindo assim uma ava-liação técnica em função da situação do meiofísico. Fazem parte desse grupo os seguintescritérios: Grau de Risco; Vulnerabilidade Físi-co-Ambiental e Degradação Físico-Ambiental.No Grau de Risco avalia-se a situação atualou condição potencial de perigo ao ser huma-no, assim como de possíveis danos materiaisà propriedade pública ou privada, estabeleci-dos mediante a interação de fatores de ordemnatural e antrópica que contribuem diretamen-te para a ocorrência de movimentos de terra e/ou de maciços rochosos. Na VulnerabilidadeFísico-Ambiental observa-se a priorização dasintervenções em áreas onde a situação de ris-co é caracterizado pela conjunção do maiornúmero de problemas geotécnicos incidentes,os quais são classificados conforme apotencialidade de perdas humanas e/ou mate-riais em possíveis acidentes. Já na Degrada-ção Físico-Ambiental conjetura-se oordenamento das intervenções em áreas ondea situação de degradação do meio distingue-se pela combinação do maior número decondicionantes antrópicos adversos, os quaissão classificados conforme o grau de relevân-cia no processo de desestabilização de encos-tas e taludes.

Os Critérios Técnico-Econômicos constitu-em um grupo de Critérios de Decisão a partir doqual as intervenções propostas são analisadasem função dos aspectos econômicos “valor doinvestimento necessário” e “custo social”. Des-

sa forma, no processo de tomada de decisãoserão considerados aspectos que identificamas melhores alternativas com base numa abor-dagem econômica. Isto permite que apriorização das intervenções reflita positiva-mente no melhor aproveitamento dos recursosdisponíveis durante o período de implantaçãodo PDE.

No critério Custo da Intervenção, observa-se que, quanto menor o recurso disponibilizadopor intervenção, maior será o número de áreas aserem beneficiadas, ampliando, dessa forma, acapacidade de promoção de benefícios à popu-lação num menor intervalo de tempo. No Custo“per capita” da Intervenção considera-se ocusto-benefício associado a cada intervenção.Esse critério tende a indicar as intervenções commaior capacidade de alcance econômico e so-cial, ou seja, maior número de pessoas benefi-ciadas considerando o mesmo investimento, va-lorizando, assim, as alternativas que apresen-tam um melhor aproveitamento dos recursosdisponíveis. Já o critério “Relevância para oSistema Viário Urbano” objetiva-se assegurara manutenção do tráfego e das boas condiçõesdo sistema viário do Município, a partir dapriorização das intervenções associadas às áre-as de risco onde eventuais acidentes possamenvolver ou interditar vias urbanas.

Para os aspectos sociais e políticos foramselecionados critérios através dos quais as in-tervenções foram analisadas de forma a avaliaro impacto e a relevância social dentro da comu-nidade a ser beneficiada tendo em vista as ne-cessidades e anseios dessa população. O as-pecto referente aos anseios da comunidade foicontemplado, pois temos em vista que o mes-mo constitui um parâmetro importante para apriorização das intervenções, devido à neces-sidade de valorizar as áreas onde a gestão pú-blica ainda não atuou de forma plenamentesatisfatória para as comunidades.

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Os Critérios Sócio Políticos utilizados fo-ram: População Diretamente Beneficiada –julga-se as intervenções em função da sua ca-pacidade de redução do risco a partir da elimi-nação da possibilidade de perdas humanas ebens materiais, que são representadas pelo nú-mero de habitantes diretamente beneficiados,ou seja, em risco direto; População Indireta-mente Beneficiada – avalia-se as intervençõescom base no número de pessoas indiretamentebeneficiadas, ou seja, a população que residenas áreas adjacentes aos pontos de risco, den-tro da área de risco; Qualidade de Vida - indicao grau de satisfação da comunidade dentro docontexto socioeconômico em que vive, permi-tindo avaliar as intervenções com base no graude carência e de necessidade de melhoria dascondições de vida da comunidade a ser benefi-ciada; Atuação da Administração Municipal -o grau de satisfação com a atuação da Adminis-tração Municipal é um critério importante parao julgamento das intervenções em função danecessidade de uma atuação ainda mais efici-ente do poder público e uma revisão da políticade beneficiamento das populações carentes.Esse critério reflete os anseios da populaçãoresidente nas áreas a serem beneficiadas; Situ-ação de Risco - a consciência da situação derisco repercute de forma negativa para a popu-lação carente, afetando a vida profissional efamiliar. A avaliação com base nesse critériopermite o julgamento das intervenções a partirdos benefícios sociais de caráter psicológico,que é balizado em função do sentimento davulnerabilidade da população em risco e, Tem-po de Moradia - o tempo de moradia indica ograu de consolidação e integração das famíliasque compõem a comunidade, assim como o in-vestimento que as pessoas já realizaram em suasresidências. Avalia-se, então, a partir desse cri-tério, as intervenções em função da gravidadedo impacto social decorrente de possíveis aci-dentes.

3.3 Estruturação Hierárquica do Processo deAnálise

A determinação da estrutura hierárquica con-siste numa tarefa de caráter orientador no pro-cesso de modelagem, na qual define-se o obje-tivo global e são organizados os elementos quecompõem o processo de decisão em níveis hie-rárquicos segundo a seqüência de análise ca-racterística do método AHP. Neste trabalho dehierarquização das intervenções do PDE, o pro-blema foi representado segundo três níveis hi-erárquicos: Nível I – Objetivo: hierarquizaçãodas intervenções propostas no PDE; Nível II –Critérios de Decisão: Critérios Técnico-Ambientais, Critérios Técnico-Econômicos eCritérios Sócio Políticos e Nível III – Alternati-vas: Intervenções propostas no Módulo III –Prognóstico.

Essa estruturação é importante principalmen-te para o entendimento do processo analíticodefinido para o modelo de tomada de decisãoelaborado. A partir da estrutura torna-se fácil aidentificação da forma do sistema de análise,seus componentes e o relacionamento entreesses.

3.4 Avaliação dos Componentes do Processode Análise

A partir da estrutura hierárquica os componen-tes do processo de análise são julgados. Essejulgamento é realizado em duas etapas - Avalia-ção das Intervenções e Avaliação dos Critériosde Decisão.

3.4.1 Avaliação das Intervenções

Na metodologia AHP a avaliação das alternati-vas, neste caso as intervenções, são realizadasa partir dos julgamentos baseados em compa-rações paritárias entre as alternativas de acor-do com cada critério de decisão, resultando

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numa priorização das alternativas a partir depesos relativos, sendo para isto elaboradasmatrizes. Para cada uma das matrizes, as alter-nativas são comparadas paritariamente em fun-ção de suas preferências, em relação ao critériode decisão em análise segundo a escala indicadana Tabela 1.

No PDE, a adoção do procedimento descri-to anteriormente, resultaria em matrizes do tipo433 x 433, o que inviabilizaria os julgamentospor parte do grupo de especialistas seleciona-do, e comprometeria a versatilidade dametodologia AHP, tendo em vista a disponibili-dade de tempo e, principalmente, o esforço men-tal sobre-humano por parte do grupo de espe-cialistas para a execução dessa tarefa. Optou-se, então, pelo estabelecimento de notas paraas intervenções, segundo cada Critério de De-cisão (Tabela 2). Assim as intervenções, paracada critério, receberam notas que variavamentre 0 e 10 tendo como base procedimentos denormalização específicos, observando-se a pe-culiaridade das variáveis utilizadas no estabe-lecimento das notas. A seguir estão discrimina-dos os procedimentos adotados na definiçãodas notas das intervenções dentro de cada cri-tério.

Com relação a Qualidade de Vida, o julga-mento com base nesse critério está fundamen-tado em elementos obtidos dos resultados dapesquisa socioeconômica sobre os anseios da

população e nos dados coletados nas inspe-ções de campo na fase de inventário. Esses ele-mentos estão, via de regra, associados às Regi-ões Administrativas (RAs) do Município. Asnotas foram definidas para cada RA etransferidas às intervenções conforme a situa-ção geográfica da mesma, ou seja, as interven-ções receberam a mesma nota dada a RA naqual encontra-se situada. Essa inferência é per-feitamente aceitável tendo em vista que as RA´ssão unidades de referência sociopolíticas, poissão compostas por agrupamentos de setorescensitários conforme similitudes socio-econô-micas e aspectos políticos.

Assim, foram definidos pesos (entre 0 e 10)para cada tipo de resposta (julgamento do en-trevistado), e estabelecidas notas (0,00 e 1,00)em função da proporção de entrevistados rela-cionados às diferentes respostas. Ao final éestabelecida a nota da RA a partir de uma médiaponderada. Esse procedimento é representadopor uma combinação linear do tipo:

M = P(1)xN (1) + P (2)xN (2) +...+ P(n-1)xN(n-1) + P(n)xN(n).

Onde: M – Média ponderada ou Nota Final;P(n) – Peso associado ao tipo de julgamento,ou de resposta dada pelos pesquisados; e N(n)– Notas, ou proporção relativa de pesquisadosassociados à P(n).

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A Tabela 3 apresenta as notas finais das RA’s,e conseqüentemente as notas atribuídas às in-tervenções associadas a cada RA, conforme oCritério Qualidade de Vida. Para os critérios deAtuação da Administração Municipal, Tempo

de Moradia e Situação de Risco, os procedi-mentos adotados para o julgamento são osmesmos utilizados para a Qualidade de Vida.As Tabelas 4, 5 e 6 apresentam as notas finaisdas RA´s.

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3.4.2 Avaliação dos Critérios de Decisão

A Avaliação dos Critérios de Decisão consis-tiu num julgamento realizado através de com-parações paritárias entre os Critérios de Deci-são (Tabela 7), objetivando a ponderação dosmesmos de forma a expressar a importância re-lativa de cada um para o objetivo do trabalho.A consolidação desse julgamento foi elabora-da com base em uma matriz, na qual os critériosforam comparados paritariamente em função desua relevância dentro do problema analisado,

conforme é apresentado na Tabela 1. Cada ins-tituição e profissional realizou os julgamentosindividualmente. Ao final, homogeneizou-se ojulgamento a partir do valor médio inferido emfunção dos resultados das avaliações indivi-duais das instituições e profissionais, confor-me apresentado na Tabela 8. A Tabela 9 apre-senta a matriz de comparação paritária elabora-da para o Sistema de Hierarquização do PDE,onde se obteve uma razão de consistência de8,7%. Também é apresentada a ponderação fi-nal dos Critérios de Decisão.

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Tabela 7 – Critérios de Decisão

CRITÉRIOS DE DECISÃO

X1 = Grau de RiscoX2 = Vulnerabilidade Físico-AmbientalX3 = Degradação Físico-AmbientalX4 = Custo da IntervençãoX5 = Custo Per Capita

X6 = Relevância para o Sistema Viário UrbanoX7 = População Diretamente BeneficiadaX8 = População Indiretamente BeneficiadaX9 = Qualidade de VidaX10 = Atuação da PrefeituraX11 = Situação de RiscoX12 = Tempo de Moradia

3.5 Priorização das Intervenções

Estabelecidos os julgamentos dos elementosem cada nível da estrutura hierárquica, Nível II- Critérios de Decisão e Nível III – Interven-ções, a priorização foi estabelecida pela com-posição final de notas das Intervenções, sen-do para isto utilizada uma combinação lineardo tipo:

P = p(1) x n(1) + p(2) x n(2) +...+ p(i-1) x n(i-1) + p(i) x n(i)

Onde:P – Nota final a partir da qual é estabelecida

a prioridade da intervenção;

p(i) – Pesos, ou importância em termos rela-tivos do Critério de Decisão “i” para o proces-so de hierarquização; e

n(i) – Nota da intervenção em relação aoCritério de Decisão “i”.

As intervenções então, foram ordenadasconforme a nota associada, a qual pode sofrervariação variar de 0,00 a 10,00. Nos casos decoincidência de notas, o desempate foi estabe-lecido em função das notas relativas ao Crité-rio Grau de Risco. Quando persistiu a coinci-dência, seguiu-se a comparação das interven-ções em função do Critério de Decisão subse-qüente de maior peso, sendo repetido este pro-cedimento até o desempate. O resultados doSistema de Hierarquização foram agrupados naforma de uma matriz, chamada de Matriz deHierarquização, conforme o exemplo apresen-tado na Tabela 10.

A partir da Matriz de Hierarquização torna-se fácil a compreensão do processo de mode-lagem, tendo em vista que as características decada intervenção estão traduzidas em núme-ros, os quais indicam o caráter positivo ou ne-gativo segundo cada Critério de Decisão ado-tado, não exigindo dessa forma um conheci-mento técnico mais apurado para entendimen-to do Sistema e dos resultados apresentados,facilitando assim a divulgação dos mesmos.

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A priorização das intervenções constitui no ele-mento de base para fundamentar, dentro de umrigor técnico, as decisões durante a fase de im-plantação do Plano Diretor de Encosta. A pos-sibilidade de ordenar as intervenções segundodiferentes critérios permite o agrupamento des-sas segundo situações específicas, consideran-do, os aspectos estritamente técnicos relacio-nados a características do meio, o alcancesocial,e a disponibilidade de recursos.

A flexibilidade de análise e simulaçãode situações socioeconômicas distintas coma visualização do contexto geográfico no qualestão inseridas as áreas a serem beneficiadas,e até mesmo a realimentação do processo dehierarquização através da inserção de novasintervenções será possível por meio do Siste-ma de Informações desenvolvido especifica-mente para o PDE – SIGPDE. Essas caracterís-ticas são fundamentais, pois ampliam a pers-pectiva de análise além de tornar mais eficien-te a gestão do PDE. A flexibilidade de análise e

o caráter dinâmico do Sistema deHierarquização permitem a constantereavaliação das áreas de risco e, conseqüen-temente das intervenções propostas, em fun-ção das alterações do quadro físico esocioeconômico dessas áreas, o que poderáser feito mediante novas inspeções de campoe reprocessamento das informações doSIGPDE. Essa flexibilidade na priorização é ex-tremamente necessária tendo em vista a pró-pria dinâmica do problema de risco em áreasde ocupação subnormal situadas em encos-tas. Deve-se salientar que durante a implanta-ção do PDE será necessário o monitoramentocontínuo das áreas de risco inventariadas eidentificação de outras novas, o que acarreta-rá em reavaliações das prioridades.

5 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PMS - Prefeitura Municipal de Salvador. 2004.Plano Diretor de Encostas. VolumeSíntese. PMS/SEMIN/CARG – Coord.de Áreas de Risco Geológico.

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