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Controle, transparência e responsividade: planejamentos estratégicos como possibilidade de controle da atividade fim do Ministério Público.
Ariane Patrícia Gonçalves*
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Controle e Transparência. 3. Unidade, indivisibilidade e independência funcional. 4. Instrumentos de Planejamento do Ministério Público. 5. Conclusão.
No Estado Democrático de Direito, nenhuma instituição estatal fica imune a controle1.
* Mestranda em Direito e Políticas Públicas pela Universidade Federal de Goiás. Especialista em Direito Tributário pelo COGEAE – PUC/SP. É Promotora de Justiça do Ministério Público do Estado de Goiás.
1 Marcelo Pedroso Goulart, Princípios Institucionais do Ministério Público, p. 169. In: Ministério Público: reflexões sobre princípios e funções institucionais.
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RESUMO: este artigo põe sob discussão questões atinentes à independência funcional e à intangibilidade da atividade-fim do Ministério Público. Parte-se da premissa de que a necessidade de aperfeiçoamento do controle, da transparência e da responsividade na Administração Pública, em geral, estão fora de questionamento. Apesar disso, ainda há controvérsias sobre a possibilidade de controle da atividade fim do Ministério Público. Nesse contexto, este trabalho propõe a possibilidade de controle sobre a atuação funcional do Ministério Público, tendo como referencial teórico o entendimento de Marcelo Pedroso Goulart acerca dos princípios institucionais constitucionais. Concluiu-se que os objetivos estratégicos, e seus respectivos instrumentos normativos, além de serem uma ferramenta para concretizar os princípios institucionais do Ministério Público, estabelecem prioridades de caráter vinculante na atuação dos membros.
ABSTRACT: this article intends to discuss the exceptions to the principle of non-sindicability of the Public Prosecutor’s activity, based on the fact that the increase of control, transparency and responsiveness in Public Administration, in general, are out of question. Despite this premise, there is still controversy over the possibility of controlling the public prosecutor’s activity. In this context, the purpose of this paper is to propose ways of control over the functional performance of the Public Prosecution Service, having as theoretical reference the interpretations of Marcelo PedrosoGoulart about its institutional principles. It is concluded that the strategic objectives, and their respective normative instruments, besides being a tool to realize the institutional principles of the Public Ministry, establish priorities of a binding nature in the members’ performance. As a conclusion, the increase of control, transparency and responsiveness in the functional performance of the Public Ministry is nothing more than the fulfillment of the constitutional mission to defend a substantive democratic order.
PALAVRAS-CHAVE: Controle. Transparência. Responsividade. Princípios Institucionais do Ministério Público. Planejamento Estratégico. Plano Geral Anual.
KEYWORDS: Control. Transparency. Responsiveness. Institutional Principles. Strategic Planning. Annual Planning.
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1. INTRODUÇÃO
O tema do controle da Administração Pública é da mais alta relevância, tendo em vista que congrega princípios, tais como transparência, accountability e responsividade, caros a uma democracia que se pretende substantiva, participativa e republicana,.
A partir disso, analisou-se a atividade fim do Ministério Público sob a ótica do controle, da accountability, da transparência e da responsividade. Nessa perspectiva, questiona-se: é aceitável, perante a atual ordem constitucional, que os membros do Ministério Público, cuja missão institucional, entre outras, é a defesa do regime democrático, possam escudar-se de prestar contas de suas atuações funcionais à Administração Superior e à sociedade?
Via de regra, a atividade fim do Ministério Público é insindicável, protegida pelo princípio institucional da independência funcional. No entanto, ao lado do princípio da independência funcional está o princípio da unidade, o qual é imprescindível à justificação de prioridades institucionais.
Por derradeiro, argumenta-se que os princípios institucionais da unidade e da independência funcional não são opostos, nem contraditórios, mas, sim, complementares e sua correlação propicia ao Ministério Público o cumprimento de sua missão institucional.
2. CONTROLE e TRANSPARÊNCIA
A previsão constitucional de que os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si pressupõe o controle horizontal e recíproco entre todos e é a base de todo o tema do controle na Administração Pública.
Se em um regime democrático todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição, a possibilidade de o cidadão realizar controle dos atos emanados do poder público é um de seus desdobramentos lógicos.
Essa ideia está evidenciada na literalidade do art. 74, II da Carta Magna, o qual pontifica o dever jurídico de todos os poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, de manter um sistema de controle interno com a
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finalidade de, entre outras hipóteses, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
Nessa linha de ideias, uma das finalidades dos sistemas de controle é a aferição da eficácia e eficiência dos atos administrativos, o que, nos dizeres de Paulo Modesto2, significa reconhecer a insuficiência da prática de atos de forma legal e neutra, sendo fundamental a maximização de recursos e a produção de resultados satisfatórios.
Nessa mesma linha, Juarez Freitas proclama a existência de um Direito à Boa Administração, o qual teria o condão de reorientar a liberdade de escolha administrativa e de determinar a observância mandatória de prioridades constitucionais(FREITAS, 2015, p. 115).
Portanto, em vista dos supramencionados princípios constitucionais, descabem atos administrativos de soberania ou exclusivamente políticos. Sob esse prisma, cai por terra a definição tradicional de discricionariedade, segundo a qual o administrador teria liberdade para fazer a melhor escolha na persecução do interesse público, a qual estaria livre de qualquer apreciação por órgãos de controle.
Por outro prisma, a discricionariedade incorpora a competência administrativa de avaliar e escolher, no plano concreto, soluções embasadas em razões robustas (fáticas e jurídicas), com estimativa segura do atendimento de requisitos formais e substanciais do direito fundamental à boa administração (FREITAS, 2015, p. 118).
A transparência, por sua vez,está entrelaçada à controlabilidade dos atos dos detentores do poder (MEDAUAR, 2003, p. 237) e é um dos instrumentos que conferem legitimidade aos atos emanados da Administração Pública, aumentando as possibilidades de controle efetivo da atuação estatal. Afinal, aquilo que está oculto não pode ser controlado ou, na melhor das hipóteses, tem seu controle dificultado.
2 MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princípio da eficiência. Revista de Direito Administrativo & Constitucional. 1ª ed., 2ª tir., /Curitiba: Juruá, 2002, p. 45.
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Apesar de não ser um princípio expresso na Constituição Federal, a transparência é decorrência lógica do Estado Democrático de Direito, pois se todo poder emana do povo, seu titular deve ter condições efetivas, e não somente formais, de controlar o exercício desse poder. Já a publicidade, essa sim, alçada a princípio constitucional expresso, é uma das formas de se garantir a transparência e o controle. Adicionalmente, eficiência, controle e transparência conduzem à ideia de accountability, enquanto dever de o agente público prestar contas da (boa) administração da coisa pública, que deve ser eficiente no sentido de garantir os direitos fundamentais da sociedade (FARACO BRAGA, 2010, p. 105). Assim, accountability é um princípio republicano e consiste no dever jurídico de prestação de contas das atividades do agente público, somado à sua possível responsabilização.
Um passo à frente da noção de accountability, e dela também integrante, está o conceito de responsividade, enquanto dever de prestação de contas, não no sentido passivo e inerte, somente quando provocado, mas, sim no sentido proativo, enquanto dever de o agente público demonstrar de forma transparente e permanente a legalidade, legitimidade e motivação de seus atos.
Após breves delineamentos sobre conceitos de controle, eficiência, accoutability e responsividade, questiona-se: é possível algum agente público estar blindado contra o controle de sua atuação? Não há dúvidas de que a atividade meio exercida pelo Ministério Público submete-se a todas essas regras de responsabilização e controle. E quanto à atividade fim?
Apesar de ser um tema espinhoso e, praticamente, fora de questionamentos, tanto no meio acadêmico quanto no institucional, deve ser posto em foco, o que redundará em aperfeiçoamento em termos de transparência e responsividade.
3. UNIDADE, INDIVISIBILIDADE e INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL
O Ministério Público, na Constituição de 1988, deixou de ser defensor de interesses patrimoniais estatais para tornar-se defensor da ordem jurídica e do regime democrático, bem como de interesses sociais e individuais indisponíveis. Até a promulgação da Constituição Federal de
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1988, o Ministério Público era previsto como um braço do Poder Judiciário (CF-1967) e, posteriormente, do Poder do Executivo (Emenda Constitucional de 1969)3.
Como decorrência das novas atribuições, o Ministério Público passou a compor a extensa gama de órgãos de controle previstos na Constituição Federal, sendo incumbido de exercer controle sobre a legalidade e probidade de atos de todos os ramos dos poderes. Para tanto, foi dotado de três garantias institucionais que resguardam seus membros de ingerências, tanto internas quanto externas: unidade, indivisibilidade e independência funcional.
Tradicionalmente, a doutrina define o princípio institucional da unidade por um viés estrutural, preconizando que os membros do Ministério Público constituem um só órgão, sob uma só direção. Poder-se-ia resumir o princípio da unidade na frase, aparentemente contraditória, que todos e cada um falam em nome de uma mesma instituição.
Quanto à indivisibilidade, espécie de decorrência e desdobramento da unidade,costuma-se definir como sendo a possibilidade de os membros poderem ser substituídos uns pelos outros, pois se integram uma instituição una, podem ser substituídos uns pelos outros, dentro dos limites legais, sem prejuízo para o exercício das funções, já que quem figura no feito é o Ministério Público e, não, a pessoa física (MAZZILLI, 2013, p. 128)4.
No entanto, o viés estrutural, apesar de necessário, não é a única conotação da unidade institucional. Pode-se interpretá-lo como a necessidade de atuação direcionada para a consecução dos objetivos estratégicos do Ministério Público.
3 ALMEIDA,Gregório Assagra de, As atribuições e as garantias constitucionais do Ministério Público como cláusulas superconstitucionais. MPMG Jurídico, Belo Horizonte, v.2, n.8, p.10-17, jan./mar., 2007.4 Essas afirmações genéricas sofreram lapidações doutrinárias. Hugo Nigro Mazzili esclarece em sua obra Regime Jurídico do Ministério Público que as substituições entre os membros não são aleatórias, como poderia se fazer crer pela leitura isolada do art. 127 da Constituição Federal. De acordo com ele, as substituições devem observar rigorosos critérios legais. Por conseguinte, a indivisibilidade só existe, a rigor, dentro de substituições legais, na sucessão ou, até mesmo, na simultaneidade de atuação de promotores de justiça.
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Que objetivos estratégicos são esses e quais os critérios para sua definição? De acordo com Marcelo Pedroso Goulart:
Os critérios definidores da unidade são dados pela Constituição da República, na determinação da estratégia institucional (objetivo estratégico), e pelos Planos e Programas de Atuação, que contemplam as prioridades e os meios de ação para o cumprimento da estratégia.5
Destarte, não fosse o princípio da unidade, os objetivos institucionais não passariam de normas programáticas, no sentido aspirações abstratas, sem força vinculativa. Partindo dessas premissas, unidade e estratégia são complementares e retroalimentadoras uma da outra, porquanto a unidade é condição de possibilidade para a consecução dos objetivos e prioridades institucionais.
Paralelamente a isso, há que se ter em consideração que a partir do momento em que a Constituição Federal confere ao Ministério Público, instituição una, a missão institucional de defender o regime democrático, tal ponto passou a ser parte de sua estratégia institucional. E sendo parte da estratégia da instituição, o Ministério Público deve estar voltado a seu cumprimento, por ela pautando tanto sua atuação quanto a construção de suas prioridades.
Vale esclarecer que, de acordo com interpretação sistemática do texto constitucional, o regime democrático, cuja defesa cabe ao Ministério Público, é aquele de natureza substancial – e não meramente abstrato, seguidor das regras do jogo político – e concretizador do projeto constitucional que prevê a erradicação da pobreza e da marginalização, reduzindo desigualdades sociais e regionais (GOULART, 2010, p. 173).
Passando para a análise do mais controverso dos princípios institucionais, a independência funcional, é comum ouvir membros do Ministério Público a máxima de que sua atuação não se submete a nada e nem a ninguém, mas, tão somente, ao direito e a sua consciência. Para tanto, costuma-se invocar o princípio da independência funcional, ontologicamente contrário à hierarquia funcional.
5 GOULART, Marcelo Pedroso. Princípios Institucionais do Ministério Público. In: Carlos Vinícius Alves Ribeiro (Org.). Ministério Público: reflexões sobre os princípios e funções institucionais. São Paulo: Atlas, 2010.
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No mesmo sentido, de acordo com o entendimento tradicional, os poderes do Procurador-Geral, ao colocar em prática a unidade e a indivisibilidade, encontram limites na independência funcional, não podendo impor um procedimento funcional a um membro do Ministério Público (MAZZILI, 2013, p. 133).
Justamente por isso, Emerson Garcia afirma que o Ministério Público brasileiro é um modelo híbrido, em que devem conviver princípios aparentemente contraditórios como independência funcional, que afasta qualquer hierarquia funcional, e a unidade, que é, por definição, hierárquica. Em suas palavas, o princípio da hierarquia foi cindido em duas vertentes: uma prestigiada pelo princípio da unidade e outra renegada pelo princípio da independência funcional6.
Nessa linha, a conclusão inevitável é a de que quanto maior a independência funcional dos membros, mais fraca a unidade da instituição.
Sob esse viés interpretativo, os membros do Ministério Público deveriam acatar somente as decisões de cunho administrativo emanado de órgãos da administração superior, estando protegidos contra interferências no tocante a matérias cuja solução dependa de sua convicção.
Não há equívoco algum nas afirmações acima. Mas o dever de obediência ao direito e à consciência esgota a definição de independência funcional?Este princípio deve ser interpretado como uma garantia individual do membro ou como garantia institucional?Em que difeririam os termos garantia individual e garantia institucional?
Marcelo Pedroso Goulart propõe uma revisão do conteúdo desse princípio, relacionando-o à estratégia institucional e afirma que há uma interpretação corrente superficial do princípio da independência funcional que provoca distorções na atuação concreta dos membros do Ministério Público (GOULART, 210, p. 174).
De acordo com o mencionado autor, o verdadeiro sentido do princípio da independência funcional emerge após seu entrelaçamento com
6 GARCIA, Emerson.Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. 5. ed. rev., ampl. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2015.
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as estratégias institucionais. Significa dizer que a independência funcional imuniza o membro de interferências internas e externas para que ele possa atuar com independência de acordo com a estratégia institucional.
Portanto, o aforismo de que o Promotor de Justiça só deve obediência à sua consciência e ao direito não serve de escudo para justificar o descumprimento de metas institucionais, pois estas são hipóteses de atuação obrigatória, porquanto esses objetivos devem ser construídos de forma constitucional e democrática.
4. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS
No Estado de Goiás, as metas institucionais do Ministério Público estadual estão previstas no Plano Estratégico, no Plano Geral de Atuação e nos Planos Operacionais dos órgãos de execução. O Plano Estratégico é um instrumento de longo prazo, com duração mínima de quatro anos e é destinado a orientar a consecução de prioridades nas diversas áreas de suas atribuições, consoante art. 16 e parágrafos, da Lei Complementar Estadual nº 25/1998.
O Plano Geral de Atuação está previsto na Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de Goiás, no art. 50-A, §2º e tem a função de estabelecer a prioridade institucional norteadora das atividade do Ministério Público, tendo a duração de dois anos do Estado de Goiás. É um dos desdobramentos do Plano Estratégico de Atuação e representa um recorte temporal nesse plano mais amplo, sendo definido pelo Procurador-Geral de Justiça, com participação dos órgãos de administração superior, de administração, de execução e auxiliares, bem como deverá orientar o Plano Administrativo, os Planos Setoriais e os Planos Operacionais de Atuação.
Por fim, em desuso estão os Planos Operacionais de Atuação, ferramenta de planejamento de atuação finalística, cabível às promotorias de justiça e procuradorias de justiça, sempre alinhados ao Plano Estratégico e ao Plano Geral de Atuação.
Dentre as espécies de planejamento, o de maior realce é o Plano Geral de Atuação, que representa de acordo com o art. 50-A, §2º da citada Lei Orgânica, ferramenta de planejamento de curto prazo e recorte temporal
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das metas estabelecidas no Plano Estratégico Institucional, o qual será definido pelo Procurador-Geral de Justiça, com participação dos órgãos de administração superior, de administração, de execução e auxiliares, bem como deverá orientar o Plano Administrativo, os Planos Setoriais e os Planos Operacionais de Atuação.
Pertinente notar que as previsões legais literais de todos os planejamentos estratégicos prevê somente participação de órgãos da própria instituição em sua construção, deixando de lado a participação da sociedade, o que traz considerável deficit democrático a esses documentos.
Essa ideia de “se bastar a si mesmo”, que se concretiza, por exemplo, na construção de planos estratégicos sem participação popular, é duramente criticada pelo Procurador da República Álvaro Ricardo de Souza Cruz, que no artigo Ministério Público e o Mito do Peter Pan afirma:
A prepotência de acreditar saber mais, de acreditar saber o que é melhor, nega ao outro o direito de ser ouvido. Geralmente aprendemos muito justamente quando escutamos aquilo que as pessoas mais simples nos dizem. Rotular o outro de incapaz ou de corrupto é um problema. Ver a si como um mito também...7
Há de se verificar que sua atitude deve ser transformadora, aberta, pluralista e dinâmica, a ponto de permitir que os influxos valorativos dos outros possam tornar a Constituição uma realidade efetiva para a sociedade, em consonância com aquilo que Peter Häberle denomina de sociedade aberta dos intérpretes da constituição.
Atendendo à crescente demanda por transparência e responsividade cobrados de todos os órgãos e instituições públicos, o Conselho Nacional do Ministério Público exarou a Resolução nº 147/2016, a qual dispõe sobre o Planejamento Estratégico Nacional do Ministério Público e do Conselho Nacional do Ministério Público e estabelece diretrizes para o Planejamento Estratégico do Conselho Nacional do Ministério Público.
Além dos princípios da Administração Pública previstos no art. 37, caput da Constituição Federal, uma das justificativas desse ato normativo é o cumprimento do art. 7º, VII, “a” da Lei de Acesso à Informação, cuja
7 DE SOUZA CRUZ, Álvaro Ricardo; CORREA, Gustavo Hermont. Ministério Público e o mito do "Peter Pan". A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 171-207, abr./jun. 2017.
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literalidade prevê que o acesso à informação de que trata a mencionada lei compreende, entre outros, os direitos de obter informação relativa à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores proposto.
Paralelamente a isso, a Resolução nº 147/2016 confere à Comissão de Planejamento Estratégico do Conselho Nacional a missão de produzir diagnósticos, estudos e avaliações a respeito da gestão e atuação das unidades e ramos do Ministério Público, visando ao incremento de sua eficiência.
Ao lado da eficiência, foi preconizado que o planejamento estratégico nacional mencionado nesse documento tem a função de orientar a articulação de políticas e planos, alinhando-os às necessidades da sociedade (art. 3º, IV). Em seguida, concretizando o princípio democrático, define que na elaboração e revisão do planejamento estratégico, tanto o nacional quanto do Conselho Nacional, deve-se se pautar pela participação de membros e servidores e consulta à sociedade.
A fim de viabilizar essas diretrizes de participação social, o Ministério Público do Estado de Goiás valeu-se de estatísticas extraídas do Sistema Informatizado do MPGO – Atena, representativas das demandas sociais em trâmite nos órgãos de execução, com o fito de definir as metas institucionais que seriam votadas em 2017 para o Plano Geral de Atuação 2018-2019.
Igualmente, a fim de atingir os anseios da sociedade, foram identificadas consultas feitas pelos Promotores de Justiça aos Centros de Apoio Operacional e também as demandas apresentadas pela população diretamente aos referidos órgãos de apoio8.
Posteriormente a isso, foi exarado o Ato PGJ n. 001/2018, que conglobou a demanda atual de transparência e responsividade frente à sociedade, fortalecendo o caráter de instituição una, ao criar a Política de Comunicação do Planejamento Estratégico, que se regerá, dentre outros princípios, pela proximidade do Ministério Público com a sociedade de forma
8 Disponível em: ˂http://www.mpgo.mp.br/portal/noticia/construcao-do-pga#.Wo4_BedG3IU˃. Acesso em 12 fev. 2018.
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a permitir integração e sintonia de seus integrantes e serviços prestados com a sociedade que lhe é destinatária.
Outro ponto fundamental do mencionado ato normativo, cuja finalidade é conferir impessoalidade e unidade à instituição, é que a Política de Comunicação deverá ser regida pela despersonalização, de modo a associar as ações e resultados à atuação da instituição e fortalecer a imagem da unidade institucional.
No que se refere especificamente à responsividade, enquanto demonstração permanente da legalidade e legitimidade de atos por agentes públicos, houve significativo avanço trazido pelo ato normativo em questão, ao prever fomento à cultura de gestão por resultados, por meio da exposição de resultados sociais efetivos decorrentes das ações estratégicas.
Significa dizer que o membro do Ministério Público, além de dever obediência a sua consciência e o direito, tem dever de prestar contas de sua atuação funcional.
5. CONCLUSÃO
Com o presente artigo pretendeu-se trazer à discussão a questão do controle da atividade-fim do Ministério Público, a partir do caminho argumentativo de que nenhuma instituição estatal está imune a controle, desfazendo-se o discurso corrente de que a independência funcional serve de escudo a qualquer questionamento sobre cumprimento de metas institucionais.
Por outro lado, as previsões do Ato PGJ n. 001/2018 darão ensejo a considerável ganho de legitimidade democrática no planejamento do Ministério Público do Estado de Goiás, indo de encontro ao que Floriano de Azevedo Marques Neto denunciou como neopatrimonialismo9, situação em que o agente escolhe os âmbitos de atuação de maneira voluntarista, de acordo com suas preferências pessoais, como se fosse dono da competência.
9 MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Entre independência institucional e neopatrimonialismo: a distorção da doutrina do promotor natural. In: Carlos Vinícius Alves Ribeiro (Org.). Ministério Público: reflexões sobre princípios e funções institucionais. São Paulo: Atlas, 2010.
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Por fim, pode-se dizer que entre a não sindicabilidade da atuação funcional e seu oposto, a hierarquia, pode-se desenvolver de forma mais refinada o controle da atividade-fim, a vista da estratégia institucional, sem imposição de convicção ao membro do Ministério do Ministério Público, mantendo a intangibilidade de sua independência funcional.
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LEITURAS ADICIONAIS EM NOSSA BIBLIOTECA
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