Controle Socialno SUAS
concepções e desafios
Raquel Raichelis
CONSEAS - SPReunião Descentralizada
26.11.2008
Origem histórica
• O tema do controle social não é novo e relaciona-se aos fundamentos de criação do Estado capitalista
• Do ponto de vista histórico e político, a categoria controle social foi entendida como controle do Estado e dos setores dominantes sobre os cidadãos.
• Nessa visão de controle social, o Estado é o aparato por excelência para o exercício da dominação sobre a sociedade
• Cabe ao Estado a decisão sobre as políticas a serem adotadas
• e a imposição/persuasão de padrões, valores e normas às classes subalternas, tendo em vista o enquadramento às formas de organização vigentes na sociedade
Constituição Federal – CF/1988
Há uma inversão - concepção oposta• Controle social da sociedade civil sobre o
Estado • Aumentar as vozes e os atores que participam
das decisões que interessam à sociedade• Marco Político - processo de luta pela
democratização da sociedade brasileira, em que temas como democracia, descentralização, participação da sociedade civil, emergem com força
• Transformar o Estado autoritário/privatizado
Controle social - CF
• Construção do interesse público - um dos eixos da luta contra a ditadura e o autoritarismo
• refere-se à necessidade de dar publicidade, de tornar visível para todos o que antes era oculto, sigiloso, debater no espaço público posições, concepções, propostas, romper com os acordos privados nos processos de deliberação da “coisa pública”
• Ampliar canais de participação da sociedade civil na elaboração, implementação e fiscalização das políticas sociais
• Referência Política de Saúde – reforma sanitária
CF/1988• Concepção universalista de direitos sociais - ampliados
para incorporar novos e mais amplos segmentos sociais como as mulheres, os trabalhadores rurais, idosos, pessoas com deficiência, crianças e adolescentes, etc.
• Limites da democracia representativa • Criação de novos mecanismos de democracia
participativa - plebiscito, referendo popular, audiências públicas, iniciativa popular de lei, entre outros
Importante
• romper com a idéia de público como sendo algo privativo do Estado, entendido como oposto de privado
• idéia de público como espaço compartilhado com a sociedade e não como exclusividade do Estado
• Público - processo de construção política
Superar dicotomias
• sociedade civil - pólo de virtualidades democratizadoras, lugar de realização do “bem comum” – “sacralização”
• Estado - responsável por todos os males que afetam a sociedade – lugar da disputa pelo poder - “satanização”
Controle social
• Exige nova relação estatal/privado, governo/cidadãos – interlocução, enfrentamento de conflitos, negociação, pactuação permanentes
• Supõe também novas relações no interior da própria sociedade civil – construção de alianças, pautas coletivas, superação do autoritarismo social, transcender interesses particularistas e corporativistas
• Interesse público – não é ponto de partida mas ponto de chegada
• é processo de construção política de sujeitos ativos e participativos
Novo conceito de controle social
Supõe a existência de espaços públicos onde este controle da sociedade organizada sobre o Estado possa se realizar
O que são espaços públicos?
• instâncias deliberativas;• permitem o reconhecimento e dão voz a novos atores e
temas; • não são monopolizadas por algum ator social ou político
ou pelo próprio Estado• refletem a pluralidade social e política, a disputa legítima
de concepções e projetos; • tornam visíveis os conflitos, oferecendo condições para
tratá-los de maneira tal que se reconheçam os interesses e opiniões na sua diversidade;
• nos quais haja uma tendência à igualdade de recursos dos participantes em termos de informação, conhecimento e poder. (Dagnino, 2006)
Importante
• Apesar dos avanços democráticos, permanecem as duas concepções de controle social até hoje
• Disputa permanente entre as duas concepções de controle social nos diferentes espaços públicos
Instrumentos de controle social
• Há uma multiplicidade de canais de participação da sociedade civil
• Conselhos, conferências, fóruns, orçamento participativo, audiências públicas, plenárias populares, entre outros
• Conselhos – se destacaram como espaços privilegiados para a participação da sociedade no exercício do controle social sobre as políticas públicas
• Mas não são os únicos espaços de controle social
Conselhos
• Conquista da sociedade civil• canais importantes de participação coletiva e de criação
de novas relações políticas entre governos e cidadãos • “escola de cidadania”• construção de um processo continuado de interlocução
pública• processo em construção pela ação de milhares de
sujeitos sociais em quase todos os municípios e na totalidade dos estados brasileiros
• fortalecimento do poder local (27 mil CM em 99% municípios, 4,9 conselhos p/ município – IBGE/2000)
Conselhos
• Apesar de significar conquista política - a participação da sociedade civil não pode ser reduzida apenas ao espaço dos conselhos
• Esta é uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar, que precisa ser acompanhada e avaliada atentamente
• e deve ser combinada e complementada com outras modalidades de organização e mediação política
Conselhos
• são espaços de exercício do controle social
• mas os conselhos também precisam ser controlados pela sociedade civil organizada
• precisam ser ativados pela ação dos movimentos populares e organizações sociais e políticas que devem estar representados
Limites
• controle do executivo sobre a agenda política e a produção das políticas públicas
• desrespeito à paridade e à deliberação • burocratização, cooptação e rotinização • centralização do poder nas mãos do executivo fragiliza a
autonomia dos Conselhos• sonegação de informações (principalmente orçamento)• frágeis representações de trabalhadores e usuários, • nomeação dos representantes da sociedade civil sem
mediação de processo eleitoral democrático, mudanças unilaterais e manipulação nas regras da eleição, cooptação de conselheiros, presidências impostas (nos conselhos de assistência social presença forte primeiras damas).
Primeiras damas
Brasil• 41% no comando do órgão gestor da assistência social
e/ou realizam algum trabalho com o órgão gestor)• 45,3% - primeira dama é gestora e presidente do CMAS
São Paulo• 61,9% (superior aos demais estados, RGS é 42,4%,
menos 1/3 que SP)• Fundo Social de Solidariedade, esfera paralela de
gestão, é responsável por números tão altos
Desafios do controle social democrático no campo da sociedade civil
• Grande expansão do associativismo civil - conjunto heterogêneo de entidades sociais, ONGs de variadas naturezas, organizações comunitárias realizando ações socioeducativas, projetos e prestação de serviços no campo das diferentes políticas sociais públicas, na promoção de desenvolvimento e na defesa de direitos
• Disputa de recursos e de projetos políticos na sociedade e nos diferentes espaços públicos de decisão e implementação das políticas públicas
O que é a sociedade civil hoje?
Predomínio da visão comunitarista
• discurso aparentemente homogêneo e consensual - exige permanente debate e identificação das diferenças, que ficam obscurecidas pela valorização da idéia abstrata de “bem comum”, justiça social, cidadania
Riscos
• a sociedade civil perde o sentido da crítica que a caracterizou no processo de luta contra a ditadura e de construção democrática
• lógica da representação substituída pela de colaboração/parceria
• substituição do papel do Estado e das responsabilidades governamentais
• conseqüências: despolitização das relações entre Estado e sociedade, e no interior da própria sociedade civil, encobre diferenças, conflito social, harmonia social aparente
Desafiosda representação nos Conselhos
1. A representação dos usuários
. usuários permanecem sub-representados em grande parte dos Conselhos, especialmente de assistência social
. entidades e trabalhadores falam em nome dos usuários -substituísmo que rouba a fala e a presença popular autônomas
• vazio de representação própria dos usuários, das suas associações e formas autônomas de organização
• participação popular e dos usuários exige garantia de recursos - igualdade de condições exige considerar diferenças
• Importante: repensar a representação das organizações dos usuários, critérios e exigências
• investir nas articulações com os movimentos sociais e associações populares
Desafios representação - cont.
2. A representação da sociedade civil
• conjunto heterogêneo e fragmentado - novos interlocutores
• forte presença de interesses privados – disputa pelo acesso a recursos públicos (convênios, per capita); CEBAS
• problemas de representatividade, reprodução de vícios da democracia representativa
• representação dos trabalhadores – fragilidades, problemas de organização, tensionamento da representação, luta pela autonomia
Desafios da Representação – cont.
3. A representação governamental
• Pouco claros os critérios de indicação• Conselheiros desconhecem a política da área,
especialmente a da assistência social• Não exercem de fato a representação – mão dupla• Participam de vários conselhos – mero cumprimento
de tarefas• 2º escalão, sem poder de decisão
Desafios controle social nos Conselhos (cont.)
• Acesso à informação – principalmente de orçamento, mesmo para quem é do governo
• Autonomia da sociedade civil – exige organização em outros espaços que não apenas os conselhos
• Desarticulação entre as políticas públicas - multiplicidade de conselhos reproduz lógica de setorização do Estado e das políticas sociais
SUAS
• Expande as atribuições dos três entes federativos:
• co-financiamento
• ampliação da cobertura
• melhoria da qualidade dos serviços ofertados
SUAS requer
• Papel estratégico do gestor governamental nas três esferas de poder
• Estado ativo na regulação, coordenação e execução da política de assistência social
• Construção e consolidação de espaços, mecanismos e instrumentos institucionais de participação e controle social
• Sociedade civil organizada e mobilizada na defesa do interesse público
SUAS exige dos Conselheiros
Função de agente público com representatividade sócio-política
• do governo: pessoas investidas de capacidade decisória, dotadas de autoridade institucional.
• da sociedade civil: lideranças representativas dotadas de reconhecimento público, com capacidade para estabelecer interlocução com as representações governamentais.
SUAS exige
Conselhos mobilizados e com capacidade de mobilização externa das bases representadas
Plano de trabalho, pauta e cronograma de reuniões
Ações planejadas para evitar funcionamento reativo e eventual
Infra-estrutura, recursos materiais, financeiros e humanos
Assessoria técnica para deliberações nas matérias que exigem conhecimento especializado
Funcionamento dos CMASFonte: Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil 2005/2006
Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do SUAS. Brasília, dez./2007
• Secretaria executiva: 47,3% (menos de 50%!)
• Secretaria Executiva – 47.3% (menos de 50%)
• São Paulo - Secretaria executiva – 29.2%
• Internet – 37% (Sudeste 52.4%)• Internet: Secretaria executiva: 47,3% (menos de 50%!)
• Secretaria executiva: 47,3% (menos de 50%!)Fonte• Internet: 37% (sudeste, 52,4%)
• SP: Secretaria executiva: 29,9%, (67,4% não tem!)
• SP: Secretaria executiva: 29,9%, (67,4% não tem!)
SUAS exige:
• Acompanhamento da dinâmica de funcionamento do Fundo de Assistência Social – dotação e execução orçamentária, recursos de emendas parlamentares, outras fontes de financiamento
• Acesso regular às informações sobre metas, rede socioassistencial local, convênios, custos dos serviços, padrão de qualidade das ofertas, valores dos repasses automáticos fundo a fundo, etc.
• Definição de quadro estável de trabalhadores (concurso público, carreira), política de formação e capacitação continuadas para trabalhadores, conselheiros, entidades com vínculo SUAS, incluindo entidades de defesa dos usuários e de representantes de trabalhadores
Desafios do controle social no SUAS
Criação de novos espaços de participação popular nas unidades de gestão territorializada como CRAS e CREAS - ênfase nos coletivos de usuários
Construção da rede socioassistencial - entidades com tradição de excessiva autonomia em relação à regulação pública na história da assistência social
Grande parte das entidades não realizou reordenamento institucional para participar da nova lógica de funcionamento do SUAS
Resistência ao controle social e aos critérios públicos, persistência de arranjos pelo alto
Rede deve se apresentar publicamente aos CMAS – também visitas às entidades, monitoramento e avaliação
MP 446 – mudanças
• Conselhos de assistência social só irão inscrever entidades de assistência social
• Órgãos gestores municipais de assistência social serão responsáveis por atestar a qualidade da prestação de serviços socioassistenciais pelas entidades
• Institui-se o vínculo SUAS (NOB), ao qual todas as entidades certificadas deverão aderir
• Institui-se o Cadastro Nacional de Entidades de Assistência Social (LOAS)
Implicações para o controle social
• Cria melhores condições para que os conselhos de assistência social possam exercer seu papel de controle social sobre a política – qualidade dos serviços, rede socioassistencial, padrão de atendimento, defesa direitos dos usuários, etc.
• Rompe com caráter cartorial e equipara os CAS aos demais conselhos de políticas públicas
• Delega ao gestor competência que é do Estado –concessão do CEBAS envolve renúncia fiscal (estimada em 5 bilhões) que é fundo público, transferindo para os ministérios específicos – MDS, Saúde e Educação - a responsabilidade de avaliar as suas respectivas entidades
Dados sobre renúncia fiscal
• Universo – 5 128 entidades inscritas
• 59% entidades de assistência social – 13%• 21% entidades de educação – 46%• 20% de entidades de saúde – 41%
SUAS - agenda estratégica
Ampliar e fortalecer novos espaços de participação da sociedade civil, para além dos Conselhos: menos formalizados e mais permeáveis à participação popular: fóruns, plenárias, reuniões descentralizadas, etc.
Estimular participação de movimentos sociais e de organizações populares, como instrumentos dinamizadores e ativadores dos Conselhos, para que estes possam ganhar maior representatividade e legitimidade social
Lutar para reverter a subalternidade dos usuários da assistência social nos espaços públicos – quem são as organizações de usuários hoje nos CMAS?
Fortalecer os espaços de controle social como Conselhos e Conferências – rever desenhos, composição, regras de qualificação das organizações, considerando demandas atuais
Introduzir novo ciclo de debates com ênfase no padrão de financiamento das políticas sociais, na qualidade dos serviços públicos e na garantia de direitos
Superar fragmentação e paralelismo entre várias políticas, espaços de participação e movimentos sociais
Aprofundar diálogo entre os diferentes arranjos institucionais, estratégias de ação coletiva, agendas comuns (por ex. das conferências, dos fóruns, de programas de capacitação da sociedade civil).
• apoiar denúncias de acordos espúrios, práticas de corrupção e todas as modalidades de autoritarismo, clientelismo, personalismos, manipulação e uso privado dos bens e espaços públicos
• estimular o desenvolvimento dos espaços públicos da política de assistência social, colaborando para a criação, defesa e universalização de direitos de cidadania.
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