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CONTROLE EXTERNO NA CONTABILIDADE PÚBLICA MUNICIPAL: PRESTAÇÃO DE CONTAS COM ABORDAGEM NA

SECRETARIA DE CONTAS DE GOVERNO DO ESTADO DE GOIÁS.

TONHÁ, Antônia Neta Souza1 SILVA, Nayara Augusta Barbosa2

LIMA JR, Geraldo Lopes de3

RESUMO Este artigo busca evidenciar a Contabilidade Pública como um instrumento de controle, destacando a importância do Controle Externo na administração pública. Visa, desta forma, conhecer o conceito de contabilidade Pública, sua evolução, seus princípios, órgãos fiscalizadores e suas atribuições e seu diferencial das demais ramificações da contabilidade, buscando assim apresentar seus principais aspectos. O artigo em questão tem como base pesquisas bibliográfica e de campo por meio de entrevista e questionário com análise comparativa nos aspectos quantitativo e qualitativo, com o intuito de discutir a relação da prestação de contas dos municípios com a Secretaria de Conta de Governo, demonstrando uma abordagem das duas óticas. Observa-se que um sentimento de insatisfação vem crescendo na sociedade brasileira, motivada pela má administração nas esferas de poder. Entende-se que é necessária uma maior compreensão do que é gasto pelos gestores públicos e, para atender a este descontentamento, a contabilidade auxilia no controle, onde opera como instrumento fundamental para a fiscalização dos atos da Gestão pública, resultando numa administração eficiente e eficaz. Palavras-chave: Contabilidade Pública; Controle externo; Prestação de Contas; Secretaria de Contas de Governo.

ABSTRACT This article seeks to demonstrate the Public Accounting as an instrument of control, highlighting the importance of external control in public administration. Visa, therefore, know the concept of public accounting, its evolution, its principles, regulatory agencies and its tasks and its differential from the other branches of accounting, thus seeking to present their main aspects. The article in question is based on literature and field research through interviews and questionnaires with comparative analysis on the quantitative and qualitative aspects, in order to discuss the relationship of accountability of municipalities with the Secretariat of Government Account, demonstrating approach of the two optical. It is observed that a feeling of dissatisfaction has been growing in Brazilian society, motivated by maladministration in the spheres of power. It is understood that a greater understanding of what is spent by public authorities is needed, and to meet this discontent, accounting helps control, where it operates as a fundamental tool for monitoring the actions of public management, resulting in efficient and effective administration . Keywords: Public Accounting; external control; Accountability; Secretary of Government Accounts.

INTRODUÇÃO

A principal finalidade deste artigo é apresentar a Contabilidade Pública como forma de controle e sua importância no âmbito da Administração Pública. Focando assim o sistema de controle externo e a divisão de competências entre as cortes de contas existentes, dando enfoque ao Tribunal de Contas dos Municípios e sua Secretaria de Contas de Governo.

A Contabilidade Pública tem o papel principal de gerar informações úteis para transparência da gestão e como consequência auxiliar no controle e combate à corrupção. O Poder Público arrecada dinheiro da população para que possam ser devolvido em serviços, cabendo-lhe satisfazer as necessidades coletivas e estimular o crescimento do País.

Assim, O Chefe do Executivo como administrador deve prestar contas do que lhes foram confiados aos Órgãos Fiscalizadores – Legislativo - segundo as leis e princípios que

1 Graduanda do curso de Ciências Contábeis, Facunicamps. [email protected] 2 Graduanda do curso de Ciências Contábeis, Facunicamps. [email protected] 3 Professor M.Sc., orientador, Facunicamps. [email protected]

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regem o domínio público, para que toda e qualquer transação que ocorra, esteja em conformidade com as leis vigentes.

Ao constituir uma empresa é preciso, não somente, gerar riqueza, mas também manter um controle do que se passa pela mesma, usando este controle como ferramenta efetiva para uma tomada de decisão futura. No âmbito Público não é diferente, existe também o controle do que é feito pela administração pública, porém, o principal foco é a transparência, avaliação e fiscalização de uma gestão praticada pelos responsáveis de cada pessoa política – União, Estados ou Municípios, conferindo se realmente o dinheiro da população está sendo aplicado como previsto no Orçamento.

O Capítulo 1 aborda uma breve história da contabilidade, bem como a importância da mesma, demonstrando que essa não é uma ideia que surgiu atualmente, mas que desde os primórdios da sociedade a contabilidade era usada como ferramenta de controle até os dias atuais.

No Capítulo 2 a Contabilidade é exposta como ciência, apresentando seu objetivo seu objeto de estudo, sendo útil no alcance de resultados importantes nas organizações. No item 2.1 propõe as ramificações da contabilidade, que apesar existir somente uma Ciência Contábil e ter seu objeto de estudo, existe suas áreas específicas e prioridades a serem estudadas.

A primazia pela Contabilidade Pública no presente artigo é posta no Capitulo 3, onde mostra que é uma ramificação da tradicional Ciência Contábil, é destacado no item 3.1 a evolução dos fatos da contabilidade pública desde a lei 4.320 aos dias atuais. O item 3.2 atribui a diferença da Contabilidade Pública das demais ramificações da Ciência Contábil. É tratado também no Item 3.3 os princípios gerais e orçamentários, sendo eles aplicados ao setor público, para então entender que estes se adaptam a cada realidade. Já no item 3.4 é colocado o campo de atuação da Contabilidade Pública compreendendo seu desempenho no controle externo.

Diante do exposto no Capítulo 4, é apresentada a contabilidade como controle, evidenciando em: controle interno, item 4.1, e externo item 4.2, mostrando que a missão do controle é assegurar à efetiva e regular gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade.

O Capitulo 5 aborda os Tribunais de Contas como órgãos fiscalizadores atuantes do controle externo, apresentando brevemente a criação dos tribunais no mundo, no Brasil e em Goiás. Busca-se no capitulo um enfoque ao Tribunal de Contas dos Municípios numa abordagem à Secretaria de Contas de Governo do estado de Goiás, item 5.1, tendo esta, o papel de averiguar se os programas estabelecidos nos instrumentos de planejamento, especificamente o PPA, estão sendo realizados em busca da solução das demandas da sociedade. Portanto, a prestação de contas, item 5.1.1, à Secretaria é de extrema importância já que é através desta que se tem um controle do que é feito pela Administração Pública.

No Capítulo 6 é apresentado as figuras bem como suas análises de tal forma a expor a visão da Secretaria de Contas de Governo e dos Contadores dos Municípios.

As informações obtidas para realização do estudo foram através de pesquisa bibliográficas e pesquisa de campo, extraídas por meio de Entrevista e questionário, Capítulo 6.

E por fim, o Capítulo 7 é proposto à análise dos dados, que trata da conclusão obtida em toda a pesquisa, relatando as dificuldades encontradas ao elaborar o artigo, bem como as ideias acatadas e elaboradas a partir do próprio estudo.

1 CONTABILIDADE – DEFINIÇÃO E HISTÓRIA.

A contabilidade esteve sempre presente na vida do homem. Desde os primórdios da sociedade ela pôde ser encontrada no âmbito de sua aplicação mais conhecida: o controle. Conforme Iudícibus, Marion e Faria (1997, p. 30) “o homem primitivo, ao inventar o número

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de instrumentos de caça e pesca disponível, ao contar seus rebanhos, ao contar suas ânforas de bebidas, já estava praticando uma forma rudimentar de contabilidade. ”Ele ainda completa que, a preocupação com as propriedades e a riqueza fez com que o Homem aperfeiçoasse seus instrumentos de avaliação da situação patrimonial à medida que as atividades foram se desenvolvendo em dimensão e complexidade.

Ribeiro Filho et al (2009) assegura que as primeiras civilizações na mesopotâmia registravam a produção de plantações e do pastoreio, assim, surgiam às primeiras administrações e com ela a necessidade de controle. Castro (2010, p.255) afirma que “historicamente, a palavra controle sempre esteve ligada às finanças. Em francês, contrôler significava registrar, inspecionar, eliminar.”

Desde o início da civilização, o homem se preocupou com aspectos relativos ao controle de seu patrimônio, para que através dele pudesse obter informações relevantes e confiáveis que o ajudasse a utilizar da forma mais eficiente possível. (COELHO; LINS, 2010 p. 217). Crepaldi (2010) fomenta que a contabilidade é uma das ciências mais antigas que se conhece, e que, segundo historiadores, Aristóteles há mais de 2.000 anos já refletia acerca de uma ciência que controlaria a riqueza.

E desde então, a contabilidade vem se desenvolvendo como ferramenta de controle do patrimônio, para que os resultados almejados sejam alcançados. A Equipe de Professores FEA/USP (1995) destaca que a informação Contábil é útil no alcance de resultados importantes em relação ao controle das organizações, pois ela é meio de comunicação: pelo que informa a organização a respeito dos planos e políticas da administração.

Castilho, Castilho e Castilho (2010, p. 1) apud Besta afirma que a Contabilidade é a ciência do controle econômico e esse controle envolve necessariamente um estudo (análise e interpretação) nos fatores que provocam variações no Patrimônio (riqueza) das entidades. A Contabilidade como ciência vem estudando para que as informações contábeis alcance seu objetivo principal, que é apresentar demonstrativos que forneçam dados relevantes para tomada de decisão.

2 CONTABILIDADE COMO CIÊNCIA

Não obstante das demais ciências, a contabilidade possui o Patrimônio como objeto de estudo, já que [...] “é a ciência que estuda os fenômenos patrimoniais, preocupando-se com a realidade, evidências e comportamentos dos mesmos, em relação à eficácia funcional das células sociais” (SÁ, 2010, p. 46). Hoje ela é peça fundamental nas organizações,onde registra, controla, analisa os fatos patrimoniais, promovendo assim aos seus usuários informações com o objeto de planejamento para tomada de decisão. Assim, Iudícibus (2009, p. 33) define como objetivo da Contabilidade sendo:

O objetivo da Contabilidade pode ser estabelecido como sendo o de fornecer informação estruturada de natureza econômica, financeira e, subsidiariamente, física, de produtividade e social, aos usuários internos e externos à entidade objeto da Contabilidade.

Castilho (2010, p. 1) ainda afirma que “o principal objetivo da contabilidade e fornecer

elementos para os gestores das entidades aperfeiçoarem suas administrações e para os usuários externos maximizarem os investimentos inter-relacionamentos”.

Como as demais Ciências a contabilidade desenvolveu conhecimento a fim de responder os anseios da sociedade. “Assim, a contabilidade é considerada ciência, pois, abordauma acumulação de conhecimentos sistemáticos com o objetivo limitado (Patrimônio) capaz de ser submetida à verificação.” (VENDRAME, 1998, p. 17).

Sendo o patrimônio o objeto principal de estudo da contabilidade, em um cenário corporativo muito diversificado surge a necessidade de segmentação. Para um aprimoramento da atuação do estudo de ramo da contabilidade.

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2.1 Segmentos da Contabilidade

A contabilidade é uma única ciência que segmenta seus estudos para atender as necessidades e peculiaridades das diversas áreas organizacionais. Segundo Marion (2009) exemplifica a contabilidade e suas ramificações em:

Contabilidade Comercial; Ramo da Contabilidade aplicado ao estudo e ao controle do patrimônio das empresas comerciais. Assim Ribeiro (2009, p. 16) fomenta “Que a contabilidade comercial é um ramo da contabilidade que possibilita o controle da movimentação do patrimônio das empresas comerciais.”

Contabilidade Industrial; Ramo da Contabilidade aplicado às indústrias, com ênfase na apuração do custo industrial. Nascimento (2001, p. 25) conceitua que “custo e o somatório de bens e serviços consumidos ou utilizados na produção de novos bens ou serviços, traduzidos em unidades monetárias.”

Contabilidade Bancária; Ramo da contabilidade que estuda, registra e controla as operações pertinentes a instituições de crédito e sociedades financeiras. Segundo Colli e Fontana (1996) as funções principais da contabilidade pública são o estudo das operações de crédito, o registro destas operações, o controle das mesmas e por fim a determinação, no fim do exercício, do resultado da situação do patrimônio dos institutos de crédito.

Contabilidade Hospitalar; Ramo da Contabilidade que atua na área do mercado hospitalar. Segundo Sá (1995, p. 103) “é a contabilidade aplicada às empresas hospitalares, ou seja, as que têm como objeto de ação os hospitais.”

Contabilidade Agropecuária; Ramo da Contabilidade aplicado às operações rurais e agropecuárias. Segundo Crepaldi (2011, p. 195) “seu objetivo é estudar, registrar e controlar a gestão econômica do patrimônio das empresas que se dedicam a esses fins, portanto, reserva-lhe particularidades específicas que lhe são inerentes.”

Contabilidade Securitária; Ramo da Contabilidade que analisa as atividades de seguro. Freire (1969) afirma que reconhecida é a importância da contabilidade na indústria do seguro, onde o poder público, como órgão fiscalizador orientador, obriga a existência de livros e registros especiais e assenta a forma de escrituração, normas de contabilização, e ainda, institui a nomenclatura oficial para o plano de contas e fixa a padronização do balanço.

Contabilidade Pública; Ramo da contabilidade Geral tem por objetivo evidenciar perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesa, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados (Art. 83 da lei 4.320/64)

As divisões acima têm como objetivo estudar as especificações dentro da contabilidade, buscando assim, se adequar aos diversos segmentos organizacionais, apesar de ter o mesmo objeto que é controlar e orientar, através dos registros contábeis de acordo com as atividades que compreenderá como foco.

Dentre as ramificações citadas, pode-se destacar a contabilidade pública como objeto de estudo deste artigo. Assim, a fim de conhecer o conceito de contabilidade Pública, sua evolução, seus princípios, técnicas, controles, órgãos fiscalizadores e suas atribuições, buscando assim apresentar seus principais aspectos. 3 CONTABILIDADE PÚBLICA

De acordo com as Normais Brasileiras de Contabilidade- T 16.1: A contabilidade aplicada ao setor público é o ramo da ciência contábil que aplica, no processo gerador de informações, os princípios de contabilidade e as normas contábeis direcionadas ao controle patrimonial de entidades do setor público (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE).

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Assim como a evolução da própria contabilidade, a contabilidade pública também houve seus marcos e evoluções históricos. Antes de adentrar ao tema escolhido, é importante entender essa evolução dos fatos que compõe a atual Contabilidade Pública no Brasil.

3.1 Evolução da Contabilidade Pública no Brasil

Tratada pelo STN – Secretaria do Tesouro Nacional, A evolução da Contabilidade Pública no Brasil se fez através das sequências de fatos relacionadas a seguir:

1964 Lei 4.3204 – Lei de direito Financeiro. Estatui Normas Gerais de Direito

Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

1986 Criação da Secretaria do Tesouro Nacional. Veio assumir as atribuições da Comissão de Programação Financeira e da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda, incorporando também as funções fiscais até então desempenhadas pelo Banco Central e Banco do Brasil S/A.

1997 Publicação das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Públicas - IPSAS5e pela Federação Internacional de Contadores - IFAC6. Normas que estão sendo emitidas desde 2002 no Brasil. Caracteriza-se pelo objetivo de estudo da atuação da gestão, obtendo conhecimento mais vasto da situação financeira e patrimonial, possibilitando assim, a identificação a situação em seus aspectos futuros.

2000 Publicação da Lei Complementar 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

2008 Publicação da Portaria MF7 184- Portaria Convergência. Dispõem sobre as diretrizes a serem observadas no setor público (pelos entes públicos) quanto aos procedimentos, práticas, laboração e divulgação das demonstrações contábeis, de forma a torná-los convergentes com as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público.

2008 Publicação pelo CFC8 das NBCASP9 e implantação do Grupo de Convergência. Dividida em 10 minutas da NBC10 T 16.1 à NBC T 16.10. Entraram em vigor em 2010, trouxeram diversas novas responsabilidades e regras, como por exemplo, Registro de receita por competência, Controle de custos, entre outras.

2009 Publicação da 1° edição do PCASP11, Junto com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Planejamento Estratégico no sentido de padronizar os procedimentos contábeis entre os entes da Federação visando à consolidação das contas públicas e a sua convergência metodológica e conceitual às Normas Internacionais e às NBCASP.

2012 Publicação das IPSAS traduzidas para o Português. Está tradução, fruto de um trabalho de ação conjunta do CFC e do IBRACOM12, que são os tradutores

4Criada em 17 de março de 1964, rege a Contabilidade Pública até os dias atuais.

5International Public Sector Accounting Standard.

6InternationalFederationofAccountants.

7 Ministério da Fazenda.

8 Conselho Federal de Contabilidade.

9Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público

10Norma Brasileira de Contabilidade

11Plano de Contas Aplicado ao Setor Público

12Instituto dos Auditores Independentes do Brasil

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oficiais das normas internacionais editadas pelo IFAC no Brasil. Tradução essa que facilita no processo de convergência internacional em sua amplitude e inovações.

Pode-se perceber que a evolução da contabilidade pública trouxe para o nosso país

significativas mudanças, dentre elas a uniformização dos procedimentos contábeis, onde facilita as transações internacionais.

A Contabilidade Pública, de certa forma, é tida como diferente dentre as demais ramificações, no tópico a seguir é demonstrada essa contestação. 3.2 Características da Contabilidade Pública.

Niyama (2011) cita alguns atributos que explicam o porquê a Contabilidade Pública se Diferencia das demais ramificações, são elas:

Característica de Governo; Existem principais atributos exclusivos do governo em termos do seu aspecto econômicos. São eles: A receita pode ser obrigatória; A receita do governo pode ser baseada nas características do serviço prestado e oriundas do contribuinte; Não existe uma relação direta e clara entre o pagamento e o serviço prestado, ou seja, um indivíduo pode consumir um bem do estado sem ter feito nenhum pagamento de imposto; Ogoverno é monopolista nos serviços que fornece à população; por ultimo há uma dificuldade para se mensurar a qualidade e a quantidade de serviços prestados pelo governo. (p. 300-301).

Característica dos serviços prestados; Alguns dos serviços prestados pelo governo formam a base da estrutura da sociedade, o que gera uma necessidade e alocação em certas atividades que irão compor os serviços públicos, pode-se citar como exemplo: Segurança, Educação, Saúde, entre outras. (p. 301).

Característica do processo administrativo; O processo administrativo de uma organização é composto pelo planejamento, execução e controle. Na contabilidade pública existe um foco no controle. (p. 301-302).

Investimento em ativos que não produzem receita; Não existe uma preocupação em produzir receita, quando o governo faz um investimento em ativos permanentes. Na área pública, o desafio está em mensurar os benefícios que serão gerados pelos ativos. (p. 302).

Natureza do processo decisório; O processo decisório no governo é um processo político em que estão presentes jogos de interesse, conflitos de opinião, negociação, atendimento a demandas de comunidades mais organizadas, entre outros. Além disso, os tomadores de decisão na área pública focam o curto prazo em razão do processo eleitoral. (p. 302-303).

Uso da Contabilidade; A contabilidade é usada para analisar se a execução orçamentária esteve de acordo com as normas, em especial com a lei que aprovou o orçamento. Somente nos últimos anos, tem ocorrido uma maior preocupação com usar a contabilidade para mensurar índices que reflitam a qualidade da gestão. (p. 303)

Usuários; O governo, Cidadãos, grupos de processo, imprensa, poder legislativo e órgãos de controle externo, entre outros. (p. 303)

Ênfase na teoria do fundo; A administração Pública segmenta alguns recursos em fundos para realização de serviços ou cumprimentos de um objetivo, assim, cada fundo necessita de uma Contabilidade própria, com regras específicas de controle e prestação de contas. (p. 303).

Existem diferenças fundamentais entre órgãos públicos e as empresas privadas. A principal delas é que as empresas privadas têm o lucro como objetivo primordial, o que não ocorre com os órgãos públicos, cujo objetivo básico é o desenvolvimento sócio econômico do país. (GOUVEIA, 2001, p. 6).

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O crescimento do país impulsiona uma necessidade de melhor orientação e acompanhamento da gestão fiscal, nesse contexto o manual de contabilidade de 2012 orienta que o acompanhamento da situação fiscal de um país tem importância essencial na orientação dos gestores públicos para a locação de políticas eficientes, voltadas ao crescimento econômico.

A contabilidade Pública atua no registro dos sistemas orçamentários, econômicos, financeiros e patrimoniais, com o objetivo de demonstrar todas as movimentações do patrimônio público e identificar os responsáveis por tais movimentações, visando à prestação de contas que os agentes públicos devem apresentar. Para isso devem ser aplicados os princípios de contabilidade e as normas brasileiras de contabilidade aplicada ao setor público. Silva (2011, p. 11).

Os princípios gerais que regem a contabilidade compreendem todas as ramificações. Outros sim há diferentes realidades dos princípios para cada área. Assim ao estudar os princípios observa-se que eles podem se adequar a especificações e necessidades de cada ramo da contabilidade.

Deste modo Kohama (2003, p. 52) conclui que: “É obvio que todo o princípio adaptado a certa realidade prática factível deve, como consequência, sofrer nova análise e estudo da realidade toda vez que se verifiquem alterações significativas que indiquem a necessidade de revisão para melhor adaptá-lo a nova realidade, num processo dinâmico que, além de necesrio, parece-nos ideal e lógico.”

Assim, na Contabilidade Pública destacam-se os princípios orçamentários, que

complementa os princípios gerais da contabilidade adaptados ao Setor Publico.

3.3 Princípios Gerais e Princípios Orçamentários. Em 1981 o CFC divulgou a resolução n° 530 definindo o que eram os princípios

fundamentais de contabilidade. Mas só em 1993 com a edição da resolução 750 pelo CFC foram definidos sete princípios: Entidade, Continuidade, Oportunidade, Atualização Monetária, Registro Pelo Valor Original, Competência e Prudência. (NIYAMA, 2011, p. 87). Princípios estes, que tem característica obrigatória no exercício da profissão contábil, estabelecendo assim condições de legitimidade das Normas Brasileiras da contabilidade.

De acordo com Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (2011, parte II, p.6-10) dispões seis princípios, são eles:

1.Entidade:A autonomia patrimonial tem origem na destinação social do patrimônio e responsabilização pela obrigatoriedade da prestação de contas pelos agentes públicos

2.Continuidade: A continuidade da entidade se dá enquanto perdurar sua finalidade. 3.Oportunidade: Refere-se o processo de mensuração e apresentação dos componentes

patrimoniais para produzir informações integras e tempestivas. 4.Registro pelo Valor Original: Determina que os componentes do patrimônio devem

ser inicialmente registrados pelos valores originais das transações expressas em moedas nacional.

5.Competência: É aquele que reconhece as transações e os eventos nos períodos a que se referem independentemente do seu pagamento ou recebimento.

6.Prudência:Neste caso, se existirem alternativas igualmente válidas para quantificação do fato, será determinado à adoção do menor valor para o Ativo e do maior para os do Passivo.

Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras norteadoras básicas, a fim de

conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Para melhor entendimento sobre o orçamento Pricitelli (2004,

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p. 43) propõe que, numa visão histórica, o orçamento público representa uma tentativa de restringir a ação dos governantes e de estabelecer um controle legislativo sobre o mesmo.

Na contabilidade Pública podemos destacar os princípios orçamentários, que, segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MINISTÁRIO DA FAZENDA, 2011, parte I, p. 6-7), são eles:

1.Unidade ou totalidade: Determina a existência de orçamento único – LOA13 - para cada um dos entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.

2.Universalidade: Este determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

3.Anualidade ou Periodicidade: Delimita o exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se ferir.

4.Exclusividade: Estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalva-se dessa proibição à autorização para abertura de crédito suplementar e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei.

5.Orçamento Bruto: Obriga registrarem-se as receitas e as despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

6.Legalidade: Cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar.

7.Publicidade: Justifica-se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas despesas.

8.Transparência: Determina que o governo divulgue o orçamento público de forma ampla à sociedade.

9.Não vinculação da Receita: O inciso IV do art. 167 da CF/88 veda vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal.

3.4 Campo de Atuação da Contabilidade Pública.

“A atuação dos serviços de contabilidade na administração pública abrange quase todas as áreas na previsão execução orçamentárias, nos registros contábeis, na elaboração dos relatórios financeiros, econômicos e patrimoniais e no controle interno.” (ANGÉLICO, 1974, p. 226). Pode se perceber que a previsão orçamentária e enfatizada na área publica, pois ela norteia as ações dos gestores públicos para transparência e fiscalização dos seus atos.

O estudo da contabilidade pública deve incluir temas ligados ao planejamento, transparência, controle e responsabilização como forma de facilitar a prestação de contas dos responsáveis pela gestão de bens e valores cuja utilização tem como objetivo principal a prestação de serviços públicos ao cidadão. (RIBEIRO FILHO et al., 2009).

Quintana et al (2011, p. 33) afirma que “a Lei 4.320/1964 determina que o controle da

execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal serão exercidos pelo poder Executivo e Legislativo, mediante controles interno e externo, respectivamente” sobre esse aspecto Slomski (2001, p. 267) afirma que “cabe ao Estado, por meio de seus controles internos e externos, mensurar e demonstrar a eficácia no serviço público, como forma de justificar a cobrança de impostos”.

4 CONTABILIDADE PÚBLICA: INSTRUMENTO DE CONTROLE

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Lei Orçamentária Anual.

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Silva (2011) afirma que há uma necessidade do uso mais intenso dos controles quando uma atividade se desenvolve economicamente e isso acontece através de registros sistemáticos.

“O controle contábil é preventivo e escritural. Seu objetivo é a segurança da veracidade dos registros das operações no que se refere à legalidade dos atos e à fidelidade funcional dos agentes da administração.” (SILVA, 2011, p. 21)

Na administração pública o executivo atua como controle interno e o legislativo como controle externo. A Constituição Federal - CF assegura que a sociedade Também atua como fiscalizadora do processo de controle da legalidade e regularidade dos atos da administração pública.

O controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria administração, por outros poderes ou por qualquer cidadão, no escopo de garantir a atuação conforme os modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. (GUERRA, 2007, p. 90).

Segundo Castro (2010, p. 19) desde seu nascimento, o objetivo da contabilidade pública, sempre foi o de fornecer informações a seus usuários por meio da identificação, da mensuração e da explicitação do orçamento e dos eventos econômicos, contidos nos relatórios e nas análises feita pelos contadores. Assim, “a informação na área pública tem como clientes os dirigentes da entidade, os órgãos de controle interno e externo, as pessoas que se relacionam com a entidade e o público em geral.” (CASTRO, 2010, p. 24)

Assim, dentro das perspectivas expostas, podemos especificar o controle da administração pública em duas principais classificações, propostos nos tópicos subsequentes uma breve abordagem do controle interno e controle externo.

4.1 Controle Interno

Na Contabilidade pública nas três esferas de poder deverá manter um sistema de controle interno integrado a fim de acompanhar, registrar e controlar as receitas e despesas provenientes do exercício. Na visão de Quitana (2011) entende como controle interno todas as ações e medidas tomadas numa entidade, destinadas a prevenir e salvaguardar o patrimônio daquela, bem como acompanhar os processos e rotinas ali existentes.

Para a compreensão da finalidade do controle interno Angélico (1974, p.224) conceitua que:

Deve o controle interno acompanhar, registrar e controlar a realização das receitas e das despesas, avaliar os resultados alcançados pelos administradores, acompanhar a execução dos contratos, verificar se o desenvolvimento de todas as atividades segue as normas previamente traçadas, promovendo a retificação necessária de eventuais distorções, promovendo em tempo hábil as necessárias modificações. (ANGÉLICO 1974, p. 224).

Numa visão geral a CF em seu art. 74, define a finalidade do controle interno onde

podemos extrair como principais elementos: Avaliar o cumprimento das metas previstas, comprovarem legalidades e avaliar resultados apoiando o controle externo.

4.2 Controle externo.

Cabe ao controle externo fiscalizar cada poder com o intuito de verificar, analisar, apurar e concluir entendimentos sobre determinado assunto administrativo ou contábil. “O controle externo pode ser exercido tanto pelo poder legislador do ente federado, como pelos tribunais de contas, conselhos e comissões especiais e até pelo cidadão.” (ANDRADE, 2002)

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A figura do controle externo que no Brasil é competência do Congresso Nacional, em âmbito federal, com auxilio do Tribunal de Contas da União14 (art. 71 CF), igualmente, em âmbito estadual e municipal, o controle externo e exercido pelas Assembléias Legislativas e Câmara de Vereadores, respectivamente, e em ambos os casos contam com o auxilio do Tribunal de Contas do Estado15 ou Tribunal de Contas do Município16, quanto houver.

Para entendimento da finalidade do controle externo Andrade (2002, p. 33) conceitua que é “exaltar eventuais distorções entre o objetivo do ato ou fato, com seu resultado. Qualquer disparidade nesse sentido pode, e deve ser averiguada e até punida de acordo com a legislação em vigor.”

No Informe emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás (2013, n° 268, p. 15) ressalta que “O controle Externo exercido pelos Tribunais de Contas é de grande importância para coibir a corrupção e contribuir para a correta aplicação dos recursos públicos, em benefício da sociedade.”

Segundo o próprio Tribunal de Contas da União (2006) a missão dos órgãos de controle externo no Brasil é “assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade.”

No âmbito municipal é importante salientar que a Câmara Municipal é o órgão mais indicado para exercer o poder de controle externo das entidades da administração direta e indireta. Esta casa pode, em tempo real, corrigir distorções decorridas da execução de determinada despesa, a fim de impedir desvios. Já os tribunais de contas poderão somente aplicar sanções e requerer compensações financeiras ou penais após a ocorrência do fato, sem evitar previamente possíveis danos à sociedade. (ANDRADE, 2002).

5 TRIBUNAIS DE CONTAS

Melo (2012) destaca que “os Tribunais de Contas tem como função essencial realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da Administração Pública direta e indireta”. Lima (2009) diz que na Historia das Cortes de Contas enfatiza aspectos relacionados à legalidade, e que as Auditorias-Gerais focavam sua atuação no desempenho dos auditados. Atualmente os Tribunais de Contas adotam técnicas de aferir o desempenho – como as auditorias operacionais idênticas às das Auditorias-Gerais.

A ideia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no Brasil, em 23 de junho de 1826. Costa (2006) afirma que os Tribunais de Contas no Brasil, “são órgãos independentes, autônomos, constitucionais construídos, não estão vinculados à subordinação com poderes, prestam auxílio, de natureza operacional.”

O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás – TCM foi criado no ano de 1977, no governo de Irapuan Costa Junior, sobre a denominação de Conselho de Contas dos Municípios no estado de Goiás - CCM. Somente após a Constituição Estadual em 1989 o CCM passou a adotar o nome constitucional TCM, integrando à estrutura organizacional do estado e exercendo a fiscalização financeira, orçamentária, patrimonial e operacional dos municípios com jurisdição no estado de Goiás. Como o art. 31 § da Constituição Federal preconiza como principal atribuição do órgão auxiliar as câmaras municipais no controle externo da fiscalização da administração municipal.17

O Tribunal de Contas dos municípios é composto por sete conselheiros e é dividido em cinco secretarias18, sendo estas: Secretaria de Atos de Pessoal; Secretaria de Fiscalização;

14

TCU 15

TCE 16

TCM 17

Fonte: site do Tribunal de contas dos Municípios. 18

Fonte: Informe TCM, n° 268, 2013.

Secretaria de Contas Mensais de Gestão;Licitações e Contrato.

Dentre as secretárias que compõe o TCM o artigo busca um enfoque Contas de Governo, para um melhor estudo e analise dasistemática da relação entre secretaria e município.

5.1 Secretaria de Contas de

Segundo o Secretárioatividades exercidas pela mesma sãodocumentos que dão suporte à de Planejamento, Planejamento Lei Orçamentária Anual-LOARREO e Relatório de Gestão

Fonte: Autoria própria

A importância da fiscalização exercida pelo TCM no âmbito de fiscalização dos municípios é averiguar se os programas estabelecidos nos instrumentos de planejamento, especificamente o PPA, estão sendo realizados em busca da solução das demandas da sociedade.

Para isso, é feito anualmente a prestação de Contas de cada município do estado de Goiás. Para Chaves (2007)perante o estado e a sociedade, de como foi a aplicação

5.1.1 Prestação de Contas

Quando lhe é confiado dinheiro público ao Executivo, o mesmo deverá prestar forma transparentes o que foi feito durante sua administcertamente, onde mais deve estar presente a filosofia da contas), pois, quando a sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em

19

Sr. Petrônio Pires de Paula, Chefe da Secretaria de Contas de Governo do Tribunal de Contas do Estado de

Goiás.


Secretaria de Contas Mensais de Gestão; Secretaria de Contas de Governo;

Dentre as secretárias que compõe o TCM o artigo busca um enfoque Contas de Governo, para um melhor estudo e analise da prestação de contas, bem como a sistemática da relação entre secretaria e município.

de Contas de Governo Secretário19, responsável pela secretaria de contas de governo

atividades exercidas pela mesma são: Balanço Geral, onde envolve os Demonstrativos e os documentos que dão suporte à veracidade dos atos da administração pública;

lanejamento Plurianual-PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA; Relatórios, Relatório Resumido da Execução Orçamentária

estão Fiscal-RGF.

ia própria

mportância da fiscalização exercida pelo TCM no âmbito de fiscalização dos municípios é averiguar se os programas estabelecidos nos instrumentos de planejamento,

estão sendo realizados em busca da solução das demandas da

ara isso, é feito anualmente a prestação de Contas de cada município do estado de (2007) a prestação de contas do administrador público

perante o estado e a sociedade, de como foi a aplicação em sua administração.

Prestação de Contas Quando lhe é confiado dinheiro público ao Executivo, o mesmo deverá prestar

o que foi feito durante sua administração. Na administração Pública, é, certamente, onde mais deve estar presente a filosofia da accountability contas), pois, quando a sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em


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cretaria de Contas de Governo; Secretaria de

Dentre as secretárias que compõe o TCM o artigo busca um enfoque à secretaria de prestação de contas, bem como a

governo– TCM-GO, as nde envolve os Demonstrativos e os

veracidade dos atos da administração pública; Instrumentos rçamentárias – LDO e xecução Orçamentária-

mportância da fiscalização exercida pelo TCM no âmbito de fiscalização dos municípios é averiguar se os programas estabelecidos nos instrumentos de planejamento,

estão sendo realizados em busca da solução das demandas da

ara isso, é feito anualmente a prestação de Contas de cada município do estado de ministrador públicoé a demonstração, em sua administração.

Quando lhe é confiado dinheiro público ao Executivo, o mesmo deverá prestar contas de Na administração Pública, é,

accountability (dever de prestar contas), pois, quando a sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em


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seu nome, de forma correta, e que prestem contas de seus atos. (SLOMSKI, 2001, p 267). Vale ainda destacar que essa mesma fiscalização convém como instrumento de controle e tomada de decisão e dentro desta perspectiva Piscitelli, Timbã e Rosa (2004) diz que é preciso indicadores que comportem a eficiência, eficácia, economicidade e efetividade dos resultados da gestão no setor público.

Os Municípios, do Estado de Goiás, apresentarão a cada período as contas que lhes forem impostas pelos órgãos competentes. A lei complementar 101/00 descreve a importância da prestação de contas de cada ente:

Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativas e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Segundo o informe emitido pelo TCM (2013) as principais irregularidades cometidas

pelos Gestores na prestação de contas à Secretaria de Contas de Governo são: Atrasar injustificadamente ou não enviar a prestação de contas de gestão ou de Governo e ausência de documentação obrigatória exigida pelo TCM.

6 PESQUISA DE CAMPO

Em entrevista, com o responsável pela Secretaria de Contas de Governo, descreve os principais problemas que ocorrem na Divisão, bem como as falhas cometidas pelos municípios e seus respectivos contadores.

Foram entrevistados sete contadores referentes a dezoito municípios goianos, a fim de extrair o ponto de vista dos mesmos, demonstrando também qual a realidade ao prestarem contas ao TCM (à Secretaria de Contas de Governo). As perguntas feitas foram de caráter quantitativo e qualitativo. Sendo elas confrontadas com as colocações dadas pelo responsável da secretaria.

1.Quanto tempo atua na área da contabilidade Pública? Nesta primeira questão os entrevistados possuem mais de 10 anos de trabalho na área

pública e possuem uma experiência relevante na prática.

2.Em relação à qualificação, atualização sobre contabilidade Pública, existe uma iniciativa própria de buscar cursos, palestras?

Na figura 1 se percebe claramente que 72% sempre buscam qualificação profissional, por meio de palestras, cursos, pós-graduação e outros. 14% afirmam que frequentemente e os outros 14% declararam que raramente buscam se qualificar.

Pelos dados colhidos do secretário se observa a falta de qualificação dos profissionais responsáveis por prestar contas, sendo essa uma questão relevante à qualidade dos serviços prestados pelos contadores.

Percebe-se que há discrepância nos dados gerados em relação à qualificação declarada pelos responsáveis dos municípios obtidas no questionário e à sua atuação vista pela Secretaria de contas do Governo.

Figura 1.

3.Das Orientações e Treinamequalificação técnica para realização de prestação de contas, qual a frequpresença nos mesmos?

Quanto a este quesitoque se refere que há um busca constantes dos treinamentos oferecidos pelo TCM por parte dos contadores.

Dentre as falhas apontadas pelo Secretario, observaapresentados não possuem

Diante do exposto, é notório que, não há coerência nas afirmaçõesuma conclusão, porém, destacado TCM, permanece a falha apresentada.

4.Sobre a fiscalização dos Contadores,A figura 2 demonstra que somente 43% dos entrevistados receberam fiscalização do

CRC e 57% nunca receberam essa fiscalização. De acordo com a secretaria: “Há uma falta de fiscalização efetiva por

relação aos profissionais da área pública”.Tendo como base legal o decreto

de fiscalizar os contadores, tanto da área pública como da privada. Sendo através de denuncias do próprio TCM qu

Como visto, não há uma concordância das afirmações entre as partes, impossibilitando assim uma conclusão.

20

Conselho Regional de Contabilidade

a) Nunca


Figura 1. Qualificação profissional na Contabilidade Pública.

Das Orientações e Treinamentos recebidos por parte do TCM, relacionados à qualificação técnica para realização de prestação de contas, qual a frequ

Quanto a este quesito (a-Nunca; b-Poucas vezes; c-Sempre que há) oque há um busca constantes dos treinamentos oferecidos pelo TCM por parte dos

falhas apontadas pelo Secretario, observa-se, que alguns demonstrativos documentação que suporte a sua veracidade. é notório que, não há coerência nas afirmações

porém, destaca-se que mesmo existindo treinamentos e orientaçdo TCM, permanece a falha apresentada.

a fiscalização dos Contadores, Já recebeu visita do CRCA figura 2 demonstra que somente 43% dos entrevistados receberam fiscalização do

CRC e 57% nunca receberam essa fiscalização. De acordo com a secretaria: “Há uma falta de fiscalização efetiva por

relação aos profissionais da área pública”. Tendo como base legal o decreto-lei 9295/46 que dispõe sobre as competências do CRC

de fiscalizar os contadores, tanto da área pública como da privada. Sendo através de denuncias do próprio TCM que são fiscalizados os municípios.

Como visto, não há uma concordância das afirmações entre as partes, impossibilitando

Conselho Regional de Contabilidade

0% 14%

14%

72%

Qualificação Profissional

a) Nunca b)Raramente c)Frequentemente d)sempre

43%

57%

Fiscalização do CRC

a) Sim b)Não

34

Qualificação profissional na Contabilidade Pública.

ntos recebidos por parte do TCM, relacionados à qualificação técnica para realização de prestação de contas, qual a frequência de

Sempre que há) obteve-se 100% no que há um busca constantes dos treinamentos oferecidos pelo TCM por parte dos

alguns demonstrativos dade.

é notório que, não há coerência nas afirmações, impossibilitando treinamentos e orientações por parte

visita do CRC20? A figura 2 demonstra que somente 43% dos entrevistados receberam fiscalização do

De acordo com a secretaria: “Há uma falta de fiscalização efetiva por parte do CRC em

lei 9295/46 que dispõe sobre as competências do CRC de fiscalizar os contadores, tanto da área pública como da privada. Sendo através de

Como visto, não há uma concordância das afirmações entre as partes, impossibilitando

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