Transcript
Page 1: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

Comité de Peritos Independentes

SEGUNDO RELATÓRIO

sobre a

reforma da Comissão

Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento doproblema da má gestão, das irregularidades e da fraude

VOLUME I

(10 de Setembro de 1999)

Page 2: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

Comité de Peritos Independentes

Membros

Sr. André MIDDELHOEK (Presidente)Sra. Inga-Britt AHLENIUS

Sr. Pierre LELONGSr. Antonio TIZZANO

Sr. Walter VAN GERVEN

Page 3: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

2

ÍNDICE

VOLUME I

Capítulo 1: Introdução..............................................................................27

Capítulo 2: A gestão directa .....................................................................30

Capítulo 3: A gestão partilhada ...............................................................79

Capítulo 4: O ambiente de controlo ......................................................118

VOLUME 2

Capítulo 5: Combate à fraude e à corrupção .......................................153

Capítulo 6: Questões de pessoal .............................................................215

Capítulo 7: Integridade, responsabilidade e prestação de contasna vida política e administrativa europeia .......................269

Capítulo 8: Observações finais...............................................................296

Page 4: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

3

Recomendações do Comité dos Peritos Independentes

Capítulo 2

O desenvolvimento de uma verdadeira doutrina contratual, a renovação do contextolegislativo, regulamentar e orçamental, e o reforço da responsabilidade dos gestoresorçamentais deverão contribuir para o saneamento da gestão da Comissão, em que assituações mais preocupantes se manifestaram no fenómeno dos GAT.

Recomendação 1

O domínio contratual deve ser, no seu todo, uma preocupação primordial da Comissão,na perspectiva da máxima transparência. As instruções devem ser prescritas e deve serdada a formação adequada. No nível comunitário, o direito dos contratos públicos pecapelo emaranhado de textos, de natureza diversa, que são sua fonte: cumpre estudar a suacodificação, não na perspectiva de sobrerregulamentar, mas sim na perspectiva deracionalizar para facilitar o trabalho dos praticantes (cf. 2.1.17).

Recomendação 2

A desadaptação do Regulamento Financeiro às exigências de uma gestão moderna e deum controlo financeiro eficaz justifica a sua revisão de fundo. Em todo o caso, oRegulamento Financeiro deve estar inserido numa hierarquia clara de normascomunitárias e cingir-se aos princípios essenciais, que todas as instituições devamrespeitar. Quanto aos detalhes, o Regulamento Financeiro deve remeter pararegulamentos específicos para cada instituição (cf. todo o capítulo 2).

Recomendação 3

A conclusão de um contrato – mediante concurso ou procedimento negociado -, ofinanciamento de um projecto no âmbito da ajuda externa, ou a concessão de umasubvenção, são modalidades distintas de dispêndio dos dinheiros comunitários. Quanto aisto, o Regulamento Financeiro deve enunciar as regras de base para todas as instituições,- transparência da decisão, não discriminação, controlo ex post da utilização feita, - eacabar com a desordem conceptual reinante em matéria de contratos: a noção de contrato,os vários tipos de contratos, devem ser especificados (cf. 2.1.21 e segs.).

Page 5: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

4

Recomendação 4

A nomenclatura orçamental actual, que assenta na distinção feita no RegulamentoFinanceiro entre a Parte A, para as despesas administrativas, e a Parte B, para as despesasoperacionais, é inaplicável na prática. É abundantemente contornada na fase daimputação das dotações. Deve ser criada uma nomenclatura por políticas, que mostre ocusto global das mesmas, e dentro da qual as várias despesas seriam identificadas pornatureza no interior de um mesmo destino, para facilitar a avaliação e permitir àautoridade orçamental exercer o seu controlo integral (cf. 2.1.15 a 2.1.19).

Recomendação 5

As despesas efectuadas a título da cooperação com países terceiros constituemactualmente um domínio autónomo e anárquico, se se atender à multiplicidade deregimes jurídicos por que é regido. Os princípios emanados das directivas comunitáriasdevem não só aplicar-se aos contratos públicos celebrados pela própria Comissão, comotambém aos contratos celebrados pela mesma na qualidade de mandatária debeneficiários externos de fundos comunitários (cf. 2.1.33 a 2.1.35).

Recomendação 6

Devem ser elaboradas regras aplicáveis às subvenções. Na medida em que comportemuma contrapartida, que é a causa da sua concessão, devem, tanto no que diz respeito aoprocedimento de concessão (abertura de concurso), como ao seu controlo (envio àCCCC) e à gestão (acompanhamento em bases de dados), ser equiparadas a contratos(cf.2.1.40.).

Recomendação 7

Subsiste uma lacuna importante quanto à composição da comissão de avaliação: importasupri-la (cf.2.1.28.).

Recomendação 8

A programação de contratos de serviços intelectuais deve ser sistematizada. Éconveniente proscrever a dispersão de recursos – humanos e financeiros – por umamiríade de contratos demasiado pequenos, pouco propícios ao controlo, assegurar a boacompreensão dos vários procedimentos, realçar o carácter crucial da boa definição doobjecto do contrato e garantir que a Instituição tenha à disposição meios para controlar aboa execução do contrato (cf. 2.2.17 a 2.2.48).

Recomendação 9

Page 6: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

5

A Comissão deve solicitar aos seus contratantes e aos grupos de interesses, se for casodisso, que lhe indiquem a composição do seu conselho de administração e a identidadedos detentores do seu capital. Por uma questão de pedagogia em relação aos proponenteseliminados e na perspectiva de assegurar a sua rigorosa igualdade, a Comissão devepermitir-lhes o acesso aos elementos processuais do concurso ( cf. 2.2.36. a 2.2.38 e2.2.60. a 2.2.63).

Recomendação 10

Os gestores orçamentais devem ser responsáveis, sentir-se responsáveis e serresponsabilizados. O papel do gestor orçamental deve ser valorizado, nomeadamentetendo o cuidado de que tenham as necessárias garantias de independência ou mesmocertas vantagens em termos de carreira, bem como toda a formação e informaçãonecessárias. O accionamento da responsabilidade disciplinar e pecuniária dos gestoresorçamentais não deve permanecer uma eventualidade puramente teórica. A dissociaçãoentre a decisão de autorizar a despesa e a assinatura da proposta de autorização éprejudicial ao espírito de responsabilidade. Assim, deveria existir sempre, se não aidentidade, pelo menos a proximidade entre o gestor orçamental e o signatário docontrato (único acto que obriga juridicamente a Comissão perante terceiros, enquanto quea autorização de despesa é apenas uma decisão interna) (cf.2.2.49. a 2.2.59.).

Recomendação 11

Deve excluir-se que a Comissão, ou a qualquer Comissário habilitado pelo colégio,exerçam a função de gestor orçamental (cf.2.2.58).

Recomendação 12

O aconselhamento dos gestores orçamentais em matéria de contratos deve serdesenvolvido. Para tal, devem ser dados à Unidade Central de Contratos, recentementeconstituída pela Comissão, mais meios, sob a forma de recursos humanos e informáticos,que lhe permitam prestar a assistência ex ante necessária aos gestores orçamentais para amontagem dos seus processos, seguir a execução ex post dos contratos mais significativose extrair as conclusões necessárias na perspectiva da adaptação permanente daregulamentação. Para o efeito, a Unidade Central de Contratos carece de estar emcontacto, através da Comissão Consultiva de Compras e Contratos (CCCC), com osprojectos de contratos mais importantes ou mais típicos. Os seus representantes devem,portanto, nela ter assento e nela constituir o elemento tecnicamente preponderante (cf.2.2.75. a 2.2.77).

Recomendação 13

A CCCC, remetida actualmente a um controlo quase mecânico da aplicação dos textos, eque atrasa um processo já excessivamente pesado, deve ser reformada. O número de

Page 7: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

6

processos tratados pela CCCC deve ser extremamente limitado. A selecção dos processosdeve ser feita sob a responsabilidade pessoal do presidente da CCCC, assistido pelosecretariado desta e da Unidade Central de Contratos, trabalhando em sinergia. Osprocessos não seleccionados devem ser imediatamente liberados, fazendo-se emcontrapartida um exame profundo do pequeno número de processos seleccionados peloseu carácter exemplar. As reuniões da CCCC devem fazer-se a um nível hierárquicosuficientemente elevado, mas que, no entanto, permita que os membros efectivos estejamrealmente presentes na maioria das reuniões. A CCCC deve ter composição paritária, deforma a ser uma câmara de diálogo entre as DG funcionais e as DG operacionais. Oslimiares para efeitos de envio à CCCC devem ser substancialmente aumentados, sendo-omais ou menos consoante os tipos de contratos.(cf.2.2.78. a 2.2.98.).

Recomendação 14

Por fim, a Comissão deve criar um ficheiro central de contratos e contratantes: não sendoisso conseguido no quadro do sistema SINCOM, os serviços centrais, em colaboraçãocom os gestores orçamentais, devem examinar outras alternativas (desenvolvimento dabase da CCCC) (cf. 2.2.64. a 2.2.73).

Recomendação 15

A multiplicação e a diversificação das tarefas de gestão da Comissão, em conjunto com aimpossibilidade de lhes fazer face expandindo indefinidamente o número de funcionários,justifica uma política de externalização. Neste contexto, é necessário que a utilização derecursos do sector privado esteja controlada, de forma a serem respeitadas as exigênciasdo serviço público. Além disso, este comité sugere que seja aprofundadamente exploradaa solução da criação de agências de execução sujeitas à tutela exclusiva da Comissão (cf.todo o ponto 2.3.).

Page 8: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

7

Capítulo 3

A extrema complexidade da legislação torna a secção Garantia do FEOGA vulnerável àfraude e faz com o seu controlo seja muito difícil. O controlo da despesa a título doFEOGA “Garantia” permanece uma questão importante e actual, apesar da reduçãogradual da parte percentual do FEOGA, secção Garantia, no orçamento total daComunidade. Sectores sensíveis como as restituições à exportação e a ajuda directa aorendimento são igualmente sectores- chave que merecem uma atenção particular daComissão. O recente esclarecimento das responsabilidade respectivas da Comissão e dosEstados-Membros no tocante aos pagamentos e ao controlo poderá ter um impactopositivo se lhe for dado um seguimento correcto. O apuramento das contas com osEstados-Membros é o acto final e global de gestão por parte da Comissão no seuexercício do controlo das despesas efectuadas pelos Estados-Membros sob aresponsabilidade da Comissão. De acordo com as conclusões do Tribunal de Contas nassuas Declarações de Fiabilidade anuais, deveria verificar-se um aumento dos montantesrecuperados através do apuramento de contas.

Recomendação 16

Todas as decisões da Comissão no domínio do FEOGA “Garantia”, quer comoadministração quer como colégio, deverão ser tomadas em condições de totalindependência. A Comissão deverá garantir que a unidade responsável pelo apuramentode contas possa trabalhar de forma independente e sem estar sujeita a pressões ouinfluências internas ou externas indevidas (3.12.3.-4.).

Recomendação 17

A Comissão deverá garantir uma aplicação mais rigorosa das disposições dosRegulamentos nºs 1287/95 e 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismospagadores e à certificação das respectivas contas (3.9.8.-3.9.10.).

Recomendação 18

A Comissão deverá garantir uma aplicação mais rigorosa das disposições dosRegulamentos nºs 1287/95 e 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismospagadores e à certificação das respectivas contas (3.9.8.-3.9.10.).

Recomendação 19

Page 9: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

8

No caso de serem detectadas deficiências sistemáticas, deverão ser aplicadas taxas decorrecção fixas mais elevadas aos montantes a recuperar (3.8.6., 3.12.2.).

Recomendação 20

Poderão ser recuperados montantes mais elevados se o esforço de apuramento forintensificado. Neste sentido, a unidade responsável pelo apuramento de contas deverádispor de mais pessoal para poder proceder a uma mais ampla cobertura anual e realizarverificações até ao nível do beneficiário final. Deveria fixar um objectivo para osmontantes recuperados associado às taxas de erro detectadas pelo Tribunal de Contas nassuas Declarações de Fiabilidade anuais (3.12.2.).

Recomendação 21

A Comissão deverá aplicar juros, a partir da data do pagamento pelo organismo pagador,aos montantes recuperados que foram objecto de processos de conciliação (3.11.1-3.11.5.-6.).

Recomendação 22

O limite dos montantes em litígio que podem ser apresentados ao órgão de conciliaçãodeverá ser aumentado, caso necessário, sendo expresso como uma fracção do valor médiodas transacções em cada Estado-Membro (3.11.3.).

Recomendação 23

A Comissão deverá procurar reduzir a extensão temporal do processo de apuramento,reduzindo o número de etapas e, em particular, o número de oportunidades de quedispõem os Estados-Membros para se pronunciarem sobre as recuperações propostas e asobservações da Comissão que as fundamentam (3.10.9.).

Recomendação 24

A Comissão deverá assegurar que o ciclo do apuramento de contas, inspecção domercado e regimes de pagamento directo seja suficientemente curto para garantir quetodos os domínios principais sejam cobertos num período de 24 meses, em conformidadecom o artigo 1º do Regulamento nº 1663/95 (3.10.7.).

Recomendação 25

Com o novo sistema, as decisões relativas ao apuramento da conformidade podem incidirsobre operações de anos diferentes. A Comissão deverá, por conseguinte assegurar que,por razões de transparência, os seus registos e relatórios patenteiem os montantes

Page 10: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

9

recuperados através do apuramento da conformidade em relação aos pagamentosefectuados em cada ano contabilístico (3.10.5.-8.).

Recomendação 26

A Comissão deveria prestar uma particular atenção ao domínio das restituições àexportação diferenciadas por destino e assegurar que as garantias sejam plenamenterecuperadas em caso de detecção de fraudes (3.13.2.-5.).

Recomendação 27

A Comissão deveria, prioritariamente, garantir a execução apropriada e a aplicaçãocorrecta do Sistema Integrado de Gestão e Controlo (IACS) (3.13.6.-7.).

A dimensão dos Fundos Estruturais implica que o controlo quotidiano das despesas sejaexercido pelos Estados-Membros. O facto de a repartição de responsabilidades entre aComissão e os Estados-Membros ter sido recentemente esclarecida na legislação nãosignifica que se tenha alcançado um equilíbrio correcto na partilha deresponsabilidades. Alguns factores tendem a privar os Estados-Membros deresponsabilidade. A Comissão deverá assegurar que os Estados-Membros criem sistemasde controlo eficazes.

Recomendação 28

É necessário intensificar o controlo no seio da Comissão mediante o reforço das unidadesde controlo interno nas Direcções-Gerais. Tal é indispensável para evitar que a Comissãoesteja inteiramente dependente dos Estados-Membros para o fornecimento deinformações relativas à implementação e às irregularidades, bem como às possibilidadessubsequentes de perseguir as mesmas. Esta recomendação está em consonância com aspropostas feitas no Capítulo 4 do presente relatório relativo ao controlo financeirodescentralizado e a uma auditoria interna, profissional e moderna (3.17.2.-9.).

Recomendação 29

Os controlos levados a cabo pela Comissão nos Estados-Membros devem serintensificados quer qualitativa quer quantitativamente, isto é, deverão ir para além decontrolos que conduzem simplesmente ao fornecimento de aconselhamento pelaComissão e a uma troca de pontos de vista. Os controlos deveriam ser concebidos paradetectarem irregularidades e, consequentemente, dar lugar a correcções financeiras.Deveriam ser mais frequentes nos países e regiões com estruturas administrativasrelativamente fracas. Tal requer que a Comissão consagre mais recursos ao controlo nosEstados-Membros. Implica também um controlo mais firme e eficaz, por parte daComissão, dessas estruturas em todos os Estados-Membros (3.17.2.-9.).

Page 11: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

10

Recomendação 30

A utilização de diferentes regras nacionais para determinar a elegibilidade dos projectos,se bem que compatível com as disposições dos Tratados, deveria ser cuidadosamenteacompanhada pela Comissão no sentido de assegurar a igualdade de tratamento notocante à contribuição dos Fundos Estruturais para todos os cidadãos da União. Nos casosem que as regras nacionais não o possam garantir, a Comissão deverá apresentar uma oumais fichas técnicas adicionais sobre a elegibilidade que funcionariam como notas deorientação.

Recomendação 31

A utilização de diferentes regras nacionais para determinar a elegibilidade dos projectos,se bem que compatível com as disposições dos Tratados, deveria ser cuidadosamenteacompanhada pela Comissão no sentido de assegurar a igualdade de tratamento notocante à contribuição dos Fundos Estruturais para todos os cidadãos da União. Nos casosem que as regras nacionais não o possam garantir, a Comissão deverá apresentar uma oumais fichas técnicas adicionais sobre a elegibilidade que funcionariam como notas deorientação.

Recomendação 32

A Comissão deveria recusar-se a aceitar declarações por excesso para reembolso porparte dos Estados-Membros e devolvê-las para uma apresentação adequada (a declaraçãopor excesso verifica-se quando os Estados-Membros, nos seus pedidos, apresentam maisdespesas do que aquelas a que têm direito, deixando à Comissão a tarefa de seleccionar asdespesas elegíveis de entre o montante mais vasto). Cabe aos Estados-Membrosapresentarem os seus pedidos de pagamento de uma forma transparente e pormenorizadapor forma a que todas as partes possam ter a certeza de que a despesa em questão eraelegível e de que os seus efeitos podem ser avaliados (3.18.1.-4.).

Recomendação 33

Os Estados-Membros deveriam informar a Comissão de todas as substituições deprojectos, bem como do respectivo valor. A Comissão deveria reter sistematicamenteestas informações com vista a pode obter uma visão de conjunto da integridade e dacoerência dos programas. Os Estados-Membros deveriam elaborar, para comparação, aproposta inicial sem substituições com o resultado final com substituições. Tal permitiriaa intervenção da Comissão para avaliar certos casos de reutilização e para assegurar arecuperação de montantes pagos indevidamente a título do orçamento comunitário(3.18.1-4.).

Page 12: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

11

Recomendação 34

No caso de as reformas referidas nos pontos 3.24.1. e 3.24.6. supra não seremimplementadas, a Comissão deverá tomar a iniciativa de elaborar uma propostalegislativa distinta.

Page 13: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

12

Capítulo 4

A existência de um processo através do qual todas as operações deverão receber umaaprovação prévia e explícita de um serviço de controlo financeiro separado foi umimportante factor para aliviar os gestores da Comissão de um sentimento deresponsabilidade pessoal pelas operações que autorizam, sem que pouco ou nada fossefeito para evitar graves irregularidades do tipo das analisadas no Primeiro Relatório doComité. Além disso, a combinação desta função com uma (fraca) capacidade deauditoria interna, numa única direcção-geral, possibilita potenciais conflitos deinteresses pela parte do auditor financeiro. Afigura-se, assim, necessária uma sériareflexão sobre o controlo e a auditoria internos.

Recomendação 35

Deveria ser criado um Serviço de Auditoria Interna profissional e independente, cujascompetências e actividades se baseariam nos padrões internacionais relevantes (Institutode Auditores Internos) e que estaria em dependência directa do Presidente da Comissão.Devia dispensar-se a pré-auditoria centralizada efectuada pela DG XX e proceder àdescentralização do controlo interno – como parte integrante da responsabilidade linear –delegando-o nas direcções-gerais. Uma das principais tarefas do proposto Serviço deAuditoria Interna é proceder à auditoria da eficiência e eficácia destes sistemasdescentralizados de controlo (ver 4.18.16 infra) (4.7.1-2, 4.9.8, 4.13.3,7).

Recomendação 36

A cadeia da delegação de poderes deveria ser clarificada e tornada explícita: cada gestorsubordinado é responsável e presta contas pelo controlo interno na sua área deresponsabilidade. Compete ao director-geral (e chefes dos serviços independentes)assumir a responsabilidade (genérica) por todas as questões operacionais na sua direcção-geral ou serviço, incluindo o controlo interno. A cadeia de delegação de poderes começaao nível da Comissão pelo Comissário. É este que detém a responsabilidade última portodas as questões financeiras, incluindo o controlo financeiro, bem como aresponsabilidade política que lhe advém da qualidade de Membro do Colégio (4.9.5-9).

Recomendação 37

Cada direcção-geral deveria poder preencher duas condições prévias de base para umagestão financeira eficaz: (I) uma função especializada de controlo interno, exercida sob aresponsabilidade de um funcionário superior directamente subordinado ao director-geral;(ii) uma função de tesouraria, exercida sob a responsabilidade de um tesoureirodestacado. Este último trabalharia sob a supervisão funcional do tesoureiro da Comissão,mas seria responsável pelas contas e pelo processamento das operações financeiras

Page 14: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

13

exclusivamente na direcção-geral a que pertencesse.

Recomendação 38

Cada direcção-geral deveria elaborar o seu próprio relatório financeiro anual e contasanuais, auditadas pelo auditor interno da Comissão, incluindo tanto as informaçõesfinanceiras como uma análise mais vasta das actividades da direcção-geral. Estesrelatórios seriam primeiramente analisados pela Comissão, que depois os submeteria àsinstituições competentes no âmbito do processo de quitação (4.9.13-17).

Recomendação 39

O Serviço de Auditoria Interna deveria agir sob a responsabilidade e autoridade doPresidente da Comissão e independentemente de qualquer outro serviço da Comissão.Deveria, sobretudo, assumir-se como ferramenta de diagnóstico nas mãos do Presidente,permitindo-lhe identificar debilidades estruturais e orgânicas na Comissão. Ascompetências, objectivos, poderes e estatutos deste serviço deveriam ser estabelecidasnum documento basilar (uma “Carta”). O programa de trabalho do Serviço de AuditoriaInterna asseguraria uma cobertura periódica de todas as actividades da Comissão. Teria,contudo, de deixar espaço suficiente para tarefas ad hoc de auditoria adicionais, aefectuar a pedido do Presidente e/ou baseadas nas necessidades entretanto surgidas.

Recomendação 40

O chefe do Serviço de Auditoria Interna deveria ser um membro altamente qualificado eexperimentado desta profissão, especialmente recrutado para a tarefa. O seu grauadministrativo deveria ser equivalente ao de um director-geral. O chefe do Serviço deAuditoria Interna, apesar de estar na dependência directa do Presidente, deveria usufruirde total independência na condução das auditorias, na manutenção de padrõesprofissionais, no teor dos relatórios, etc. (4.13.8).

Recomendação 41

O processo contraditório interno entre o Serviço de Auditoria Interna e os serviçosauditados deveria demorar, no máximo, um mês, tendo a publicação do relatório daauditoria lugar por decisão do chefe do Serviço de Auditoria Interna (4.13.11-12).

Recomendação 42

O Presidente da Comissão deveria apresentar a este órgão, todos os anos, um relatório doServiço de Auditoria Interna, traçando as suas actividades, principais conclusões e acçõestomadas, ou a tomar, por decisão do Presidente e em resultado desse facto. Este relatóriodeveria ser publicado (4.13.13-14).

Recomendação 43

Page 15: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

14

Todos os relatórios de auditorias do Serviço de Auditoria Interna deveriam ser enviadosao Tribunal de Contas. Além disso, todos os dados coligidos pelo serviço, todos ostrabalhos preparatórios e conclusões de auditorias deveriam ficar à disposição doTribunal e possuir uma qualidade profissional suficiente para esta Instituição os utilizar.(4.13.15).

Recomendação 44

A actual Inspecção Geral de Serviços (IGS) deveria ser integrada no novo Serviço deAuditoria Interna.

Recomendação 45

Uma unidade central e especializada, responsável pela formulação e supervisão dosprocessos financeiros e dos mecanismos de controlo interno, devia ser constituída no seioda DG XIX. Este serviço não desempenharia qualquer papel nas operações individuais(apesar de poder, em casos difíceis, dar apoio em matéria de aconselhamento), masdeveria estabelecer procedimentos e regras básicas, a nível comunitário, para a gestãofinanceira e verificar a sua aplicação (4.9.1-3).

Recomendação 46

Todos os funcionários envolvidos em procedimentos financeiros deveriam ser sujeitos aformação obrigatória e regular sobre as regras e técnicas aplicáveis à gestão financeira,como condição prévia para lhes serem atribuídas estas tarefas (4.9.1-2, 4, 11).

Recomendação 47

Os aspectos formais das operações financeiras deviam ser verificados pelo tesoureirodelegado. Quaisquer objecções seriam remetidas ao gestor orçamental, que teria aresponsabilidade de decidir se deviam ser ignoradas as objecções e prosseguida aoperação. (4.9.12.).

Recomendação 48

Deveria criar-se um novo procedimento administrativo específico, regido por um(modificado) Título V do Regulamento Financeiro, concebido formalmente paraestabelecer as responsabilidades e/ou obrigações individuais dos gestores orçamentaisrelativamente a erros e irregularidades. Para tal, um novo Comité das IrregularidadesFinanceiras deliberaria com base nos relatórios provenientes do auditor interno daComissão. Seguir-se-iam, sendo caso disso, acções disciplinares ou outras (4.9.18-28).

Recomendação 49

Page 16: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

15

À luz das recomendações atrás expostas, a actual DG XX deixa de ter razão de existir. Opessoal da DG XX qualificado para auditorias deveria ser transferido para o novo Serviçode Auditoria Interna, ao passo que os restantes colaboradores deveriam ser transferidos, àmedida das necessidades, para outros serviços da Comissão, e designadamente aquelesque necessitassem de especialistas em procedimentos financeiros (4.15.1-2).

Recomendação 50

O Tribunal de Contas poderia tentar obter uma reacção mais construtiva por parte daComissão às observações que formula nas suas auditorias, através de um maior recurso àauditoria baseada em departamentos, apresentando as suas observações de forma maisanalítica, dando uma panorâmica da situação encontrada e colocando uma maior ênfasenas necessidades de gestão da Comissão (4.16.4).

Recomendação 51

Seria útil que o Tribunal pudesse indicar, na sua Declaração de Fiabilidade (DAS), commaior exactidão quais os sectores, sistemas e procedimentos e, no caso de uma gestãopartilhada, que Estados-Membros são principalmente afectados pelos erros, bem como anatureza dos erros em questão (4.16.5).

Recomendação 52

A duração do processo contraditório entre o Tribunal de Contas e a Comissão (e outrasentidades auditadas) deveria ser consideravelmente abreviada. O processo não deveriaassumir o carácter de uma negociação sobre a maior ou menor gravidade das observaçõesdo Tribunal, antes procurando apenas determinar os factos. O propósito subjacente àsauditorias do Tribunal de Contas deveria ser o de identificar as acções de remediação emmatéria de gestão exigidas no seio da Comissão de forma a solucionar os problemasidentificados pelo Tribunal de Contas (4.16.7).

Page 17: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

16

Capítulo 5

No modo de ver do Comité, o enquadramento jurídico respeitante à luta contra a fraudelesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, na sua forma actual, éincoerente e incompleto, em grande parte porque a Comissão (ou seja, a UCLAF/OLAF)possui unicamente poderes e competências no âmbito do direito administrativo, que, noentanto, têm importantes implicações no domínio do direito penal. Deste modo, noenquadramento existente: a) está ausente o reconhecimento da verdadeira natureza daUCLAF/OLAF, deixando-se de tirar partido da mesma; b) os instrumentos jurídicosdestinados à investigação, julgamento e sancionamento das fraudes tornam-se ineficazes,e c) não são fornecidas suficientes garantias das liberdades individuais.

Recomendação 53

A independência do OLAF em relação à Comissão deve, nomeadamente, ser epermanecer uma questão fundamental de princípio, para que o órgão possa cumprir a suamissão, que se resume essencialmente numa instrução penal justa e eficaz (5.11.4-8).

Recomendação 54

O OLAF deve merecer o respeito e, por conseguinte, contar com uma franca cooperação,tanto por parte das Instituições e funcionários comunitários como das autoridadesresponsáveis pelas investigações e das autoridades judiciais dos Estados-Membros,assegurando que os seus inquéritos sejam independentes, rigorosos, objectivos, correctosquanto aos procedimentos utilizados, suficientemente rápidos e, no fim de contas,capazes de produzir resultados (5.9.4-7).

Recomendação 55

As actividades do OLAF devem estar sujeitas à supervisão de uma autoridade judicial afim de garantir o estrito respeito dos procedimentos durante as investigações, bem como aprotecção dos direitos civis das pessoas directa o indirectamente afectadas pelosinquéritos. Neste contexto, o actual Comité de Supervisão do OLAF, apesar dedesempenhar um papel transitório que não deixa de ser útil, não pode ser consideradoadequado, devendo por isso ser substituído por uma secção especial do Tribunal dePrimeira Instância, criada para este efeito (e, em segunda instância, igualmente por umasecção do Tribunal de Justiça) (5.12.5-5.12.9).

Page 18: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

17

Recomendação 56

Tendo em vista o seu papel de órgão central de colheita de dados e de verificação deinformações em matéria criminal, é necessário que o OLAF tome medidas no sentido desuperar as deficiências da UCLAF (nomeadamente identificadas pelo Tribunal de Contas)no que respeita à exploração da tecnologia da informação. Dentro do respeito pelosrequisitos impostos pela legislação comunitária, assim como pela dos Estados-Membros,relativamente à protecção de dados, deveria também empenhar-se em maximizar assinergias potenciais com as autoridades nacionais e com a Europol nesse domínio (5.9.5,5.11.10).

Recomendação 57

Para poder dar conta da sua carga de trabalho de modo pelo menos tão eficaz como o deum serviço equivalente de um Estado-Membro, o OLAF deve dispor dos recursoshumanos adequados. Deveria ainda assegurar que sejam remediadas certas lacunas nosefectivos da UCLAF, nomeadamente através do recrutamento de peritos devidamenteespecializados a integrar no seu núcleo de funcionários encarregados de tarefas deinvestigação, nos domínios: a) da verificação e, nomeadamente, da “contabilidadejudicial”; b) da tecnologia da informação; c) do julgamento de processos, e d) dosprocedimentos judiciais nos Estados-Membros. Em última análise, todos os funcionáriosdo OLAF deveriam ser seleccionados em função da sua aptidão tendo em vista osobjectivos do OLAF, devendo-se excluir, portanto, qualquer transferência “automática”do pessoal da UCLAF para o novo órgão em questão (5.11.9-13).

Recomendação 58

A fim de preparar a introdução do novo enquadramento jurídico mais adiante descrito, osEstados-Membros deveriam: a) ratificar a Convenção relativa à protecção dos interessesfinanceiros das Comunidades Europeias; b) prosseguir na elaboração de definiçõescomuns dos delitos e dos procedimentos penais pertinentes, e c) proceder à aprovaçãoformal de normas comuns em matéria de investigação criminal no âmbito da ConvençãoEuropeia dos Direitos do Homem (5.13.2).

Recomendação 59

Tendo presentes os princípios anteriormente referidos, o Comité recomenda a introduçãoem três fases de um novo enquadramento jurídico para os efeitos de julgamento esancionamento dos delitos que afectem os interesses financeiros das ComunidadesEuropeias , em conformidade com a proposta formulada neste relatório, que pode serresumida do seguinte modo:

Page 19: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

18

• Primeira fase: Nomeação de um Procurador-Geral Europeu (PGE) independente. OPGE disporia de poderes irrestritos (a saber, sem o obstáculo da imunidade dosfuncionários ou da confidencialidade), em relação aos delitos cometidos pormembros e funcionários das instituições e órgãos da UE. O seu trabalho seriaefectuado em estreita colaboração com o Director do OLAF, cabendo-lhe preparar oenvio de processos a julgamento, quando necessário. Os processos seriam enviadosao tribunal nacional competente. A supervisão da legalidade das investigações doOLAF e das decisões do PGE caberia a uma secção especial do Tribunal de PrimeiraInstância (5.13.4).

• Segunda fase: Criação em cada um dos Estados-Membros de um gabinete nacionaldo Ministério Público para os Delitos Europeus (MPDE), que teria competência emtodo o seu respectivo território. Um gabinete do MPDE seria criado no âmbito dosserviços nacionais do Ministério Público, sendo encarregados especificamente doscasos total ou parcialmente relacionados com os interesses financeiros dasComunidades Europeias. A actuação desses gabinetes seria exercida por intermédiodas forças policiais nacionais e perante os tribunais nacionais, de acordo com asnormas de direito processual penal nacional. A supervisão da legalidade das suasactividades seria confiada em cada Estado-Membro a um único tribunal, o do localem que esteja sediado o gabinete em causa (5.13, 5.7). Incumbiria ao OLAFcomunicar todas as informações susceptíveis de dar origem à instauração deprocedimento penal ao PGE, ficando este último encarregado de as transmitir,acompanhadas do respectivo parecer, ao MPDE competente. O PGE teria, além disso,um papel de ligação entre os MPDE dos diversos Estados-Membros, advertindo-os,nomeadamente, para possíveis conflitos de competência em casos que envolvam maisde um Estado-Membro e formulando recomendações com vista à sua resolução. OPGE deveria apresentar anualmente um relatório às Instituições da UE sobre as suasactividades e sobre as medidas tomadas pelos MPDE na sequência das suasrecomendações (5.13.6).

• Terceira fase: Instituição, com base no PGE e nos gabinetes do MPDE de umMinistério Público Europeu (MPE) único e indivisível, com delegados ao Procurador-Geral nos Estados-Membros habilitados a conhecer de todo e qualquer delito queafecte os interesses financeiros das Comunidades Europeias. O MPE operaria atravésdo OLAF e das unidades de investigação nacionais. No que diz respeito às fraudes emdetrimento da UE, esta fase da reforma possibilitaria a criação de um único “espaçode liberdade, segurança e justiça”, tal como previsto no Tratado (artigo 29º do TUE)(5.13.7).

Recomendação 60

A preparação da introdução em três fases de um novo enquadramento jurídico deveria terinício imediatamente e a sua implementação ser concluída de acordo com o seguintecalendário:

Primeira fase: dentro do prazo de um ano;Segunda fase: logo de seguida, o mais cedo possível

Page 20: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

19

Terceira fase: a acordar na próxima Conferência Intergovernamental (CIG) ou numa CIGad hoc, pouco tempo depois.

Page 21: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

20

Capítulo 6

A política de pessoal exige reformas substanciais. A alteração das práticas e dosprocedimentos é condição indispensável para assegurar a eficácia da acção daComissão e preservar o seu papel tradicional de motor da construção europeia. Averdadeira questão não reside numa alteração profunda do actual sistema estatutário,mas na correcta aplicação das suas regras e princípios.

A Comissão deverá aplicar energicamente o princípio da valorização dos méritos. Destemodo, a qualidade de toda a organização é melhorada, uma atmosfera positivatransmite-se a todos os níveis da hierarquia com um efeito de exemplaridade.

Neste espírito, a Comissão deverá dotar-se de uma forte política de carreira, a fim deestimular o empenhamento e as ambições do pessoal e evitar os riscos de estagnação.

Recomendação 61

É essencial que se verifiquem relações sociais e sindicais correctas na Comissão. AAdministração deve reconhecer o papel dos sindicatos, mas estes, por seu turno, devemevitar toda e qualquer tentação de pretenderem constituir uma espécie de hierarquiaalternativa e centrar-se nas responsabilidades essenciais que exercem para o êxito doprocesso de mudança e de modernização da função pública europeia (62.34-38).

Recomendação 62

O peso dos equilíbrios nacionais no seio da Comissão deverá ser reduzido. Para tanto,impõe-se: fomentar uma formação profissional que tenha em vista o reforço do carácter“europeu” da função pública nas instituições; incentivar uma verdadeira“multinacionalização” dos gabinetes; rever o número e a repartição das tarefas entre asDirecções-Gerais, em função das exigências reais e não dos equilíbrios nacionais;incrementar a flexibilidade das “quotas nacionais”; assegurar uma rotação mais frequentedo pessoal (6.2.18-33).

Recomendação 63

A política de formação e de reconversão profissional deverá ser concebida como umprocesso que tem início logo no período de estágio e se desenvolve, de forma permanentee obrigatória, ao longo da carreira do funcionário. A Comissão deverá consagrar recursosfinanceiros mais vultuosos às acções de formação (6.3.6-14).

Recomendação 64

Page 22: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

21

A mobilidade deverá ser incentivada sem excepções e, uma vez decorrido um certoperíodo, a mudança de funções deverá ser tornada obrigatória. Tal implica que apolivalência constitua um mérito apreciado e premiado aquando das promoções. Poroutro lado, a mobilidade deverá constituir condition sine qua non para aceder a funçõesde direcção ou de gestão do pessoal (6.3.15-18).Recomendação 65

A responsabilização do pessoal exige que as tarefas de cada um sejam claramentedefinidas e que os esforços envidados e os resultados obtidos por cada funcionário paraexecutar as tarefas que lhe são confiadas sejam reconhecidos, incentivados erecompensados (6.3.19-22).

Recomendação 66

A descentralização desempenha um papel importante no reforço do sentido daresponsabilidade. Implica porém que as tarefas correspondentes a essa responsabilidadesejam bem definidas e efectivas. Por conseguinte, a prática de criar ou manter lugares aque não correspondem verdadeiras responsabilidades (e um volume de trabalhoadequado) deve ser vista como contrária não só à racionalidade e à eficácia, masigualmente ao princípio da responsabilização. A descentralização não pode tornar-sesinónimo de confusão. É necessário que o processo de descentralização vá de par com umreforço da programação e da coordenação interna e que seja exercida uma verdadeiraautoridade de direcção (6.3.23-25).

Recomendação 67

No que respeita aos “outros agentes” da Comissão e, designadamente, aos agentestemporários, deverá ser eliminada a prática da “temporalidade ad infinitum”. Os agentestemporários deverão ser nomeados para lugares permanentes, o que os obrigaráestatutariamente a partir num prazo de três anos, no máximo. Paralelamente, o quadro dosefectivos referente aos lugares temporários deverá ser progressivamente reduzido (6.4.22-27).

Recomendação 68

O recurso aos contributos do exterior deverá ser reduzido, por forma a que a dependênciada Instituição em relação ao pessoal externo seja progressivamente limitada, o recurso aeste tipo de pessoal volte a ter carácter excepcional e as suas condições e modalidadessejam devidamente regulamentadas (6.428-41).

Recomendação 69

O sistema de concurso externo de recrutamento do pessoal da Comissão deverá serobjecto de profunda revisão, dado que o número de candidatos tem consideravelmenteaumentado e que os processos seguidos se revelaram inadequados. Poder-se-ia mesmoconceber a descentralização das provas de pré-selecção em cada Estado-Membro,

Page 23: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

22

generalizar a prática dos concursos por especialidade com descrições mais precisas doslugares e, ainda, organizar concursos por língua.

A fim de obviar às práticas não transparentes que se produzem entre a fixação da lista dereserva e a contratação, os candidatos aprovados num concurso deveriam figurar emlistas de mérito que reflectissem os resultados do concurso. Todo e qualquerdesfasamento, aquando do recrutamento efectivo, relativamente à ordem da lista, deveriaser devidamente fundamentado e tornado público.

Os concursos internos de titularização do pessoal temporário deveriam ser suprimidos.Em contrapartida, deveria manter-se o concurso interno para a passagem dos funcionáriosde uma categoria a outra (6.5.4.-25).

Recomendação 70

Necessária se afigura uma reforma do sistema de relatórios e promoções, no intuito dereafirmar a capacidade de selecção e restabelecer a credibilidade do regime de carreiras.Para o efeito, impõe-se reforçar a cultura da avaliação, rever a forma dos relatórios esimplificar as respectivas rubricas, estabelecer critérios de avaliação mais pontuais ehomogéneos, recomendar a atribuição de notas mais diferenciadas e observações maiscircunstanciadas e mais bem fundamentadas e, ainda, incentivar uma participação maisactiva e responsável por parte dos funcionários interessados.

Poder-se-ia mesmo pensar num sistema de concursos internos para um número limitadodos lugares disponíveis, nomeadamente, para quadros intermédios (middle management),relativamente aos quais as nomeações são decididas segundo um processo flexível e, porconseguinte, expostas a riscos de favoritismo. Este tipo de concurso, documental e porprestação de provas, confiado a júris externos ou presidido por uma personalidadeexterna, permitirá aos funcionários mais ambiciosos e motivados tentarem a sua sorte poruma via que não a da promoção estatutária (6.5.28.-42).

Recomendação 71

As nomeações dos altos funcionários (A1 e A2) têm vindo a revelar carências bastantegraves. A definição de regras ou, no mínimo, de um código de conduta aplicável ao seurecrutamento constitui, assim, uma necessidade. No tocante aos equilíbrios nacionais,poder-se-ia, nomeadamente, pensar numa progressão da flexibilidade das “quotas”, numalimitação temporal do mandato e, ainda, na proibição de nomear um sucessor da mesmanacionalidade. Quanto às modalidades de recrutamento, conviria introduzir, no interiordas próprias quotas, critérios de selecção mais rigorosos e procedimentos maistransparentes.

Muito embora se imponham melhorias ulteriores quanto ao processo a seguir, aoscritérios e às modalidades de selecção, o Comité entende que as reformas previstas pelanova Comissão vão no bom sentido (6.5.43.-58).

Page 24: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

23

Recomendação 72

A incompetência profissional deverá constituir objecto de uma regulamentaçãoestatutária mais clara e precisa. Deverá instituir-se um processo distinto do aplicável àsfalhas disciplinares (6.5.61.-66).

Recomendação 73

A prática em matéria de responsabilidade disciplinar deveria ser corrigida. Com efeito,revelou a mesma graves limites de eficácia e rapidez, com consequências negativas para afunção pública europeia e respectiva imagem.

Em particular:

. as regras aplicáveis às condições formais e às modalidades específicas doprocesso, bem como a protecção dos direitos individuais, deveriam ser precisadas;

. a composição do Conselho de Disciplina deveria ser muito mais estável e menosinterna à Comissão, nomeadamente no que respeita ao Presidente. Poderia, assim,pensar-se na possibilidade de um Conselho de Disciplina interinstitucional. Aideia de externalizar inteiramente a parte do processo que actualmente tem lugarperante o Conselho de Disciplina merece igualmente ser explorada, sobretudo notocante aos graus elevados;

. deveria, por outro lado, ser assegurada, nos trabalhos do Conselho de Disciplina, aparticipação de um representante da Autoridade Investida do Poder de Nomeação,no mínimo em todas as fases do processo em que o funcionário e/ou o seuadvogado se encontrem presentes;

. deveriam, por outro lado, ser fixadas tabelas disciplinares estabelecendo umquadro relativamente fixo de correspondência entre faltas e sanções, no intuito deevitar que sanções muito diferentes sejam aplicadas a incumprimentos idênticos(6.6.11.-34).

Page 25: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

24

Capítulo 7

O Comité considerou que os códigos de conduta elaborados pela Comissão continuam aser insuficientes e não dispõem ainda do enquadramento jurídico necessário. Aatribuição de responsabilidades e a cadeia de delegação das mesmas entre a Comissão,os Comissários individuais e os departamentos estão mal definidas e são mal entendidaspelas instâncias em questão. Finalmente, os conceitos de responsabilidade política e dedever de prestação de contas permanecem pouco claros, e os mecanismos para a suaaplicação prática afiguram-se inadequados.

Recomendação 74

O código de conduta para os Comissários deverá redefinir o conceito de responsabilidadecolectiva, por forma a abranger não apenas a proibição de pôr em causa decisõesadoptadas pelo Colégio, mas igualmente o direito e a obrigação que assistem a cadaComissário de se manter plenamente informado sobre as actividades de todos os outrosComissários e de agir neste contexto, quando necessário, travando, por exemplo, umadiscussão franca e aberta com outros Comissários, quer dentro, quer fora do Colégio.(7.5.1-4, 7.10.1-2)

Recomendação 75

A dimensão dos gabinetes dos Comissários deverá ser limitada a 6 funcionários dacategoria A, no máximo. O Comissário deverá assegurar o carácter multinacional do seugabinete, e há que introduzir regras destinadas a excluir qualquer tratamentoindevidamente favorável de membros do gabinete aquando da sua cessação de funções.(7.5.7-8)

Recomendação 76

Deverão ser estabelecidas regras claras para os critérios aplicáveis à nomeação dosmembros dos gabinetes dos Comissários, tendo especialmente por objectivo excluir apossibilidade de favoritismo baseado em relações pessoais. Deverá ser assegurada a plenatransparência no âmbito de qualquer tipo de relações pessoais entre um Comissário e ummembro do seu gabinete. (7.5.9-10)

Recomendação 77

Qualquer Comissário que faça uso indevido de influências para favorecer concidadãos ouinteresses nacionais mais amplos em sectores pelos quais é responsável incorre emviolação grave do seu dever de independência e deverá ser sujeito a uma sançãoadequada. (7.5.9-10)

Page 26: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

25

Recomendação 78

Os Comissários devem exercer as suas funções com total neutralidade política. Nãodeverão ser autorizados a desempenhar cargos em organizações políticas durante o seumandato. (7.5.11-12)

Recomendação 79

A Comissão deverá estabelecer orientações internas claras - que deverão ser publicadas –visando assegurar a máxima visibilidade e transparência dos actos e das decisõesadoptados pela Comissão, assim como dos processos que conduziram à sua adopção.(7.6.3-7)

Recomendação 80

Os direitos e as obrigações que assistem aos funcionários de denunciar casos de suspeitade actos criminosos ou outros comportamentos repreensíveis às autoridades competentesfora da Comissão deverão ser consignados no Estatuto dos Funcionários, havendoigualmente que instituir os mecanismos necessários. O Estatuto dos Funcionários deveráproteger igualmente os funcionários que, denunciando situações irregulares, respeitam assuas obrigações nesta matéria contra indevidas consequências adversas da sua actuação.(7.6.8-11)

Recomendação 81

Deverá ser criado, através de um acordo interinstitucional, um “Comité de Normas doServiço Público”, independente e permanente, que terá como função formular esupervisionar normas éticas e padrões de conduta nas Instituições europeias e fornecerconselhos, quando necessário. Este “Comité de Normas do Serviço Público” deveráaprovar os códigos de conduta específicos estabelecidos por cada uma das Instituições.(7.7.1-5)

Recomendação 82

Todo o pessoal da Comissão deverá participar em acções de formação profissionaldestinadas a despertar a consciência para questões éticas e a fornecer orientações, tantodo ponto de vista pessoal como administrativo, que permitam lidar com as situaçõesquando estas surjam na prática. ( 7.7.6-9). O código de conduta para os Comissários e osseus departamentos deverá estabelecer que cada um dos Comissários é responsável tantopela formulação das políticas como pela execução das mesmas por parte do(s) (seu(s)departamento(s). O Comissário será assim responsável perante a Comissão, no seuconjunto, pelas acções do(s) seu(s) departamento(s) e prestará contas ao Parlamento

Page 27: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

26

Europeu. Os funcionários dos departamentos serão responsáveis perante os respectivosdirectores-gerais, que, por seu lado, prestarão contas ao Comissário competente. (7.9.1-9)

Recomendação 83

O Secretário-Geral deverá ser considerado como sendo a principal interface entre osníveis político e administrativo da Comissão. Acima de tudo, cumpre-lhe assegurar que aadministração dará efectivamente seguimento às decisões adoptadas pela Comissão.(7.11.1)

Recomendação 84

Os membros dos gabinetes não deverão ser autorizados a falar em nome dos Comissários.A função principal dos gabinetes consiste em fornecer informações e facilitar acomunicação tanto no plano vertical (entre o Comissário e os serviços) como no planohorizontal (entre Comissários). Em nenhum dos casos, o gabinete deverá impedir acomunicação directa com o Comissário, mas antes estimular esta comunicação. (7.12.1-6)

Recomendação 85

A Comissão é responsável perante o Parlamento Europeu. Para esse efeito, incumbe-lhe odever constitucional de demonstrar plena abertura em relação ao Parlamento, fornecendo-lhe as informações exaustivas, rigorosas e fiáveis e a documentação de que o Parlamentonecessite para exercer o seu papel institucional, nomeadamente no contexto do processode quitação e no âmbito de comissões de inquérito. O acesso à informação edocumentação apenas deverá ser recusado em circunstâncias excepcionais e devidamentefundamentadas, e de acordo com procedimentos acordados entre as Instituições.(7.14.1-13)

Recomendação 86

Deverá competir ao Presidente da Comissão velar pelo exercício da responsabilidadepolítica individual dos Comissários. Deverá ser conferido ao Presidente o poder dedemitir Comissários individuais, alterar a repartição de responsabilidades entre osComissários ou adoptar quaisquer outras medidas relativamente à composição ouorganização da Comissão que considere necessárias para velar pelo exercício daresponsabilidade política. O Presidente da Comissão será responsável perante oParlamento Europeu por toda e qualquer acção (ou omissão) neste contexto. Estespoderes do Presidente deverão ser explicitados nos Tratados, mas, até que tal seja

Page 28: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

27

possível, todos os Comissários deverão comprometer-se a respeitar estes princípios.(7.14.16-22)

Recomendação 87

Qualquer Comissário que, com conhecimento de causa, induza o Parlamento em erro ounão corrija, na primeira oportunidade, qualquer erro cometido por inadvertência nainformação prestada ao Parlamento deverá apresentar a sua demissão. Caso aquele nãoapresente a sua demissão, o Presidente da Comissão deverá tomar as medidas adequadas.(7.14.14)

Recomendação 88

O Conselho deverá atribuir uma maior prioridade política à preparação da suarecomendação anual ao Parlamento Europeu sobre a quitação, uma vez que tal reforçará oestatuto político do principal mecanismo institucional através do qual a Comissão échamada a prestar contas pela gestão financeira. (7.15.8-9)

Recomendação 89

O Conselho e o Parlamento deverão estar vinculados ao princípio da disciplinaorçamental, de molde a terem em conta as necessidades em matéria de recursosassociadas a qualquer iniciativa que solicitem à Comissão. A Comissão deverá poderrecusar-se a assumir quaisquer novas tarefas para as quais não existam recursosadministrativos nem possam ser disponibilizados através de uma reafectação. (7.15.10)

Recomendação 90

A gestão dos programas comunitários e, em particular, todas as questões relacionadascom a gestão financeira são da exclusiva responsabilidade da Comissão. Os comitésintegrados por representantes dos Estados-Membros não deverão estar, pois, habilitados aadoptar decisões relacionadas com a gestão financeira corrente dos programas. Deveráser excluído todo e qualquer risco de que considerações de ordem nacional afectem agestão financeira em detrimento dos critérios da boa gestão financeira (7.15.11-14)

Page 29: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

28

1. INTRODUÇÃO

1.1. Mandato

1.1.1. No seu primeiro relatório, e de harmonia com o mandato que lhe foi conferido paraa primeira fase do seu trabalho1, o Comité de Peritos Independentes (adiante designadopor o “Comité”), debruçou-se sobre o problema das responsabilidades individuais dosmembros da Comissão em relação a certas alegações de fraude, má gestão e nepotismo.

1.1.2. Na sequência da publicação do primeiro relatório do Comité, em 15 de Março de1999, e dos acontecimentos consecutivos, a Conferência dos Presidentes do ParlamentoEuropeu, na sua reunião de 22 de Março de 1999, examinou e aprovou uma nota sobre oâmbito do segundo relatório do Comité. Concretamente, o Comité foi mandatado nosseguintes termos:

"À luz das conclusões do primeiro relatório e após consulta dos membros do Comité, propõe-semandatar o Comité para elaborar o seu segundo relatório, concentrando-se na formulação derecomendações para melhorar:

• os procedimentos para a adjudicação de contratos financeiros e de contratos de pessoaltemporário para a execução de programas;

• a coordenação dos serviços da Comissão responsáveis pela detecção e tratamento dasfraudes, irregularidades e má gestão financeira (e, particularmente, departamentos internos deauditoria e de controlo financeiro);

• a aplicação e, possivelmente, adaptação do Estatuto dos Funcionários, de modo a facilitar aresponsabilização de funcionários em casos de fraude e má gestão.”

1.1.3. Em 23 de Março de 1999, o Parlamento Europeu aprovou uma resolução queconfirma, nos seguintes termos, o mandato conferido ao Comité:

"Aguarda a apresentação do segundo relatório do Comité de Peritos Independentes, quedeverá incluir um estudo mais abrangente da cultura, das práticas e dos procedimentosda Comissão e, concretamente, recomendações no sentido de um reforço de taisprocedimentos, bem como de quaisquer outras reformas adequadas a contemplar pelaComissão e pelo Parlamento; esse relatório deverá além disso abordar outras questõesrelativas aos procedimentos em vigor no que diz respeito a contratos financeiros erecrutamento de pessoal temporário para efeitos de execução de programas, aosprocedimentos relativos à verificação de alegações de fraude, má gestão e nepotismo(detecção e tratamento) e ao tratamento, pela Comissão, dos casos de fraude, má gestão enepotismo que envolvam o pessoal; insiste em que o presente relatório seja concluído atéinícios de Setembro de 1999;"2

1.1.4. Ao preparar o seu segundo relatório, o Comité cumpriu os termos deste mandato.Por conseguinte, o relatório prende-se com a “cultura, práticas e procedimentos” da 1 Cf. Primeiro Relatório, ponto 1.1.2 Resolução B4-0327, 0328, 0329, 0330, 0331, 0332 e 0333/99 de 23.3.99, ponto 4.

Page 30: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

29

Comissão, na perspectiva da formulação de recomendações para a introdução de reformasnos domínios abrangidos pelo seu mandato, designadamente os procedimentosfinanceiros, os mecanismos de controlo, a gestão de pessoal, as medidas de combate àfraude, etc. Por conseguinte, o segundo relatório não tem em vista – em contraste com oprimeiro relatório, - atribuir responsabilidades individuais. Os casos citados no presenterelatório servem apenas de ilustração para as ideias mais gerais que este Comité desejaexpor.

1.1.5. A abordagem adoptada foi formalmente comunicada pelo Presidente deste Comité,em carta de 3 de Agosto de 1999, ao Presidente do Parlamento Europeu:

“Tudo o que diz respeito às responsabilidades individuais ou colectivas dosComissários foi tratado no primeiro relatório, apresentado em 15 de Março de1999. O segundo relatório não voltará a esse género de questões … Nenhum doselementos que irá conter poderá ser de molde a pôr em jogo responsabilidadespassadas. O segundo relatório tratará da análise dos procedimentos e sistemascriados por todo o conjunto de actores da União Europeia – Instituições e Estados-Membros – para combater a fraude, e procurará simplesmente apresentar análisese recomendações na perspectiva de aumentar a sua eficácia.”

1.1.6. Nesta perspectiva, este Comité não prossegue, reexamina ou actualiza no presenterelatório nenhum caso analisado no seu primeiro relatório.

1.2. Estrutura do segundo relatório

1.2.1. Os temas tratados no segundo relatório são determinados pela atrás citado mandato.O relatório é composto por uma breve introdução, seis capítulos de fundo, que contêm,cada um deles, recomendações específicas, e uma breve conclusão. Para facilitar aconsulta, as recomendações do Comité foram também reunidas no princípio do relatório.Todavia, importa desde já referir que a completa compreensão das recomendações só épossível à luz dos argumentos desenvolvidos no corpo do texto. Por esta razão,convidamos o leitor, para explicação e elucidação das recomendações, a remeter-se paraos pontos citados a seguir a cada uma delas.

1.2.2. Os capítulos do segundo relatório são os seguintes:

Capítulo 1: IntroduçãoCapítulo 2: Gestão directaCapítulo 3: Gestão partilhadaCapítulo 4: As actividades de controloCapítulo 5: Luta contra a fraude e a corrupçãoCapítulo 6: Questões de pessoalCapítulo 7: Integridade, responsabilidade e transparência na vida política e

administrativa europeiaCapítulo 8: Observações finais

Page 31: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

30

1.3. Métodos de trabalho e língua

1.3.1. Tal como na primeira fase do seu trabalho, este Comité trabalhouindependentemente do Parlamento Europeu e da Comissão. Assim, o Comité adoptou osseus próprios métodos e procedimentos de trabalho. O Comité continuou a funcionar combase nos acordos já estabelecidos quanto à disponibilidade dos agentes da Comissão paracomparecerem no Comité e à facultação de informação documental sob pedido.Agradecemos a todos aqueles que, através das suas declarações e das informaçõesprestadas, contribuíram para a formulação das ideias expostas neste relatório.

1.3.2. As partes componentes do presente relatório foram redigidas e aprovadas numa ounoutra das duas línguas de trabalho do Comité: inglês e francês. O Comité declinaqualquer responsabilidade por outras versões linguísticas que não as originais, sendo atradução do texto uma questão para o Parlamento Europeu. Informa-se, pois, o leitor deque as línguas originais dos capítulos são as seguintes:

Inglês: Capítulos 1, 3, 4, 5, 7Francês: Capítulos 2, 6, 8

Page 32: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

31

GESTÃO DIRECTA

ÍNDICE

2.0. INTRODUÇÃO

2.1. CONTEXTO

A estrutura orçamental: dotações administrativas e dotações operacionaisMini-orçamentos e GATUma nova estrutura orçamentalAs regras aplicáveis aos contratosO caso das subvenções

2.2. A GESTÃO

A vida de um contrato: exemplos concretosProcesso de adjudicação de contratos e de atribuição de subvençõesOs gestores orçamentaisGrupos de interessesOs instrumentos de gestãoAconselhamento aos gestores orçamentaisUnidade Central de ContratosComissão Consultiva de Compras e Contratos (CCCC)Deverá suprimir-se a CCCC?

2.3. A EXTERNALIZAÇÃO DAS TAREFAS DA COMISSÃO

O que são os “GAT”?Dificuldades associadas ao recurso aos GATResposta da ComissãoMelhorar a externalizaçãoContratos mais rigorososO recurso a organismos de direito privadoAgências de execução

2.4 RECOMENDAÇÕES

Page 33: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

32

2. GESTÃO DIRECTA

2.0. INTRODUÇÃO

2.0.1. O presente capítulo trata de certas despesas realizadas em regime de gestão directapela Comissão, que, nos últimos anos, suscitaram numerosas críticas. Com efeito, parafazer face a tarefas de gestão cada vez mais numerosas e específicas, sem dispor dopessoal adequado, a Comissão viu-se obrigada a externalizar certas actividades. Oscontratos celebrados com esta finalidade com entidades geralmente denominadas GAT,viram-se no centro das dificuldades surgidas. Certas subvenções, por outro lado, foramobjecto de críticas. Os contratos em questão são essencialmente os que se reportam aprestações de serviços complexos: gestão de projectos, assistência técnica, consultoria,estudos, serviços cuja importância conheceu um crescimento nos últimos dez anos).

2.0.2. As despesas (FEOGA-Garantia, Fundos Estruturais, nomeadamente) efectuadas emgestão partilhada pela Comissão e os Estados-Membros são objecto do Capítulo 3.

2.0.3. À partida, este Comité pensava proceder, de forma clássica, a uma auditoria doscontratos e subvenções que são geridos directamente pela Comissão. Para tal, haveriaque, a partir de uma análise de riscos conducente à identificação dos tipos de contratos ede subvenções mais sensíveis, estabelecer de forma representativa amostras de processos,examiná-los e extrair conclusões de âmbito geral. Tal não foi possível, devido à ausênciade dados classificados por rubricas adequadas que permitissem efectuar as selecções.

2.0.4. Esta constatação ilustra a mediocridade das ferramentas de gestão da Comissão noque se refere aos contratos e às subvenções.

2.0.5. De uma maneira geral, pode pensar-se que não é apenas a falta de recursoshumanos que motivou as dificuldades actuais da Comissão, mas que a ausência deferramentas de gestão e o sistema contratual insuficiente provocaram estão também naorigem da dificuldade de externalizar em direcção a estruturas fiáveis. No que se refereaos contratos, foi, no entanto, estudado o máximo de casos concretos, a título deexemplo. Além disso, o Comité baseou-se no conhecimento dos textos regulamentares edas práticas existentes, obtido através de diversas entrevistas e da documentaçãodisponível, para, apesar de tudo, levar a cabo um estudo de sistema, e formular sobre esteconclusões de carácter geral.

2.0.6. Contratos e subvenções são, para a Comissão, noções mal definidas, e que, naprática, se sobrepõem. A maioria das subvenções são objecto de documentos de carácterquase contratual, assinados pelas duas partes interessadas, denominados convenções, ouaté mesmo contratos. O que é uma subvenção? Em que difere esta de um contrato? Aresposta não é clara. Em todo o caso, as regras que regem a atribuição de subvenções sãoquase inexistentes: o Regulamento Financeiro ignora esta categoria de despesas.

Page 34: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

33

2.0.7. As regras por que se rege a celebração de contratos são um emaranhado, no qual asdisposições de direito comum, que figuram no Regulamento Financeiro, têm apenas umlugar secundário, nomeadamente face às directivas dos contratos públicos. Além disso,independentemente dos dois grandes domínios de excepção reconhecidos noRegulamento Financeiro, a saber, a investigação e os programas destinados à execução deacções externas, cada programa comunitário comporta os seus próprios procedimentos.

2.0.8. A ajuda atribuída a certos Estados terceiros (ou a outros agentes intervenientes noâmbito dos acordos estabelecidos com os Estados) dá, ela própria, origem a outroscontratos, que são celebrados pelas entidades beneficiárias e não pela Comissão. Todavia,regra geral, a Comissão conserva a responsabilidade de mandatária, ficando incumbida dapreparação dos concursos e da selecção dos candidatos. Além disso, cumpre-lhe, perantea autoridade orçamental da Comunidade, verificar a boa utilização das ajudas.

2.0.9. O Regulamento Financeiro é aplicável a todas as instituições da União Europeia.Por esta razão, o Regulamento Financeiro não pode deixar de ser um instrumentodesadaptado à amplitude e à diversidade das tarefas que a Comissão é hoje obrigada agerir, as quais não têm qualquer semelhança com as das demais instituições. Além disso,o Regulamento Financeiro pouco evoluiu desde a sua origem. O procedimento aplicávelpara a modificação do Regulamento Financeiro é longo e complicado.

2.0.10. A Comissão tem tendência a recorrer a instruções internas, em que se misturamconselhos, votos enunciados no condicional e as proibições mais ou menos estritas. Essestextos diversos – instruções, manuais de procedimento, vade-mécum – são aplicados, àmedida das necessidades e das circunstâncias, a domínios como a CCCC, osprocedimentos externos, as subvenções, os GAT, e nem sempre se mostram coerentes.

2.0.11. No que se refere aos procedimentos de gestão, a indigência é também extrema. Osprocedimentos de decisão têm em muitos casos um carácter artificial. A extremacentralização de muitos dos procedimentos dilui as responsabilidades. Quando a decisãoé tomada pela própria Comissão – o que não é excepção –, o processo fornecido a cadamembro do Colégio inclui todo um conjunto de pareceres favoráveis emitidos emdiversas fases por serviços que nunca tiveram outra intervenção que não meramentemarginal no processo. Tais pareceres são considerados suficientes para determinaremuma decisão final positiva. O acompanhamento dos contratos já celebrados, ou dassubvenções já concedidas, é praticamente inexistente.

2.0.12. As observações seguintes irão tratar, em primeiro lugar, do contexto jurídico eorçamental em que as operações relativas aos contratos de prestações de serviçoscomplexos e às subvenções se desenvolvem e da gestão desses mesmos contratos esubvenções. Focaremos, em seguida, de forma global, a problemática da externalização.

Page 35: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

34

2.1. Contexto

2.1.1. As dotações2 anuais destinadas a operações realizadas em regime de gestão directasão da ordem dos 14 mil milhões de euros3, isto é, um sexto do orçamento daComunidade.

2.1.2.O número anual de contratos enviados à CCCC4 é de aproximadamente 1200, a quecorresponde um montante de 2 mil milhões de euros, a que há a somar mais cerca de10000 contratos, a que corresponde um montante de 2 mil milhões de euros, celebradosno âmbito de ajudas externas (8000 dos quais são adendas a contratos em curso e 2000são contratos celebrados após concurso). Estes dados incluem os contratos de assistênciatécnica.

2.1.3. No que se refere às subvenções, são concedidas ao abrigo de uma base legal(programa decorrente de directiva, regulamento ou decisão) subvenções no montante de 7mil milhões de euros, enquanto que 7000 subvenções concedidas não são regidas poroutra base jurídica que não o orçamento (sendo também chamadas de subvenções nãoregulamentadas)5, correspondendo-lhes o montante aproximado de mil milhões de euros.

2.1.4. A distinção entre contratos e subvenções é extremamente discutível tanto na teoriacomo na prática.

A estrutura orçamental: dotações administrativas e dotações operacionais

2.1.5. É só no seu anteprojecto de orçamento para 1982 que a Comissão, ao que parecepor razões de “transparência política”, vem propor a distinção entre duas partes: asdotações administrativas – englobando as despesas com pessoal, as despesas comedifícios e outras despesas de funcionamento (Parte A) – e os dotações operacionais(Parte B). No entanto, desde o início, certas dotações da Parte B, classificadas pordestino, e nomeadamente as dotações para acções de investigação (orçamento funcional),foram afectadas a pessoal.

2.1.6. Para que esta distinção melhorasse a transparência, teriam que existir critériosprecisos que permitissem traçar exactamente a fronteira entre o funcionamentoadministrativo e a actividade operacional, o que se revelou impossível. O manual deprocedimentos orçamentais não diz mais do isto: “As dotações administrativas sãodotações destinadas a assegurar o funcionamento de toda a “máquina administrativa” dasinstituições, para que estas possam desempenhar as suas tarefas”; “as dotaçõesoperacionais são directamente destinadas à realização das diversas acções ou políticascomunitárias: são dotações de intervenção”.

2 Após envio à CCCC. Os dados dos pontos 2.1.1 a 2.1.3 provêm de estimativas da DG XIX.3 12 mil milhões excluindo as despesas administrativas, nomeadamente as despesas com pessoal.4 Comissão Consultiva de Compras e Contratos. Ver ponto 2.2.81 e segs.5 O valor de mil milhões de euros baseia-se no estudo da IGS sobre o exercício de 1996, mas não tem em

conta a evolução havida neste domínio, que permitiu dar base legal a várias rubricas orçamentais, o quetem incidência óbvia na relação regulamentadas/não regulamentadas (ver anexos I e II).

Page 36: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

35

2.1.7. Diz-se muitas vezes que a distinção entre Parte A e Parte B tem a vantagem, para oParlamento, de isolar na Parte B as dotações operacionais, o que lhe permite exercer umainfluência política visível, facilitando ao mesmo tempo o exercício do controlo doParlamento sobre as despesas classificadas na Parte A, as despesas administrativas. OParlamento, como autoridade orçamental, tem a última palavra sobre todas as despesasnão obrigatórias, quer estas se encontrem na Parte A ou na Parte B. Por conseguinte, estadistinção não tem incidência na questão da classificação das despesas. A distinção entreDO (despesas obrigatórias) e DNO (despesas não obrigatórias) seria perfeitamente viávelnuma estrutura orçamental em que a nomenclatura não distinguisse entre Parte A e ParteB.

2.1.8. No que se refere às subvenções, a distinção entre Parte A e Parte B, longe de serum factor de clareza, vem aumentar a confusão. Como adiante se verá, grande parte dassubvenções são, na realidade, contratos dissimulados, que a Comissão, por toda uma sériede razões, se recusa a tratar como tal, sendo a razão principal o facto de a transparência,no caso das subvenções, estar ainda menos bem garantida do que no caso dos contratos.

2.1.9. Com efeito, muitas subvenções contribuem directamente para a realização deste oudaquele objectivo da União Europeia. Só são atribuídas a “beneficiários”, que são, narealidade, contratantes, porque, ao lhas atribuir, a Comissão lhes pede, em contrapartida,que contribuam para a realização desses objectivos. De acordo com a distinção entreParte A e Parte B feita pela nomenclatura, todas estas subvenções deveriam serfinanciadas em conta da Parte B (dotações operacionais), o que está longe decorresponder à realidade. O mesmo deveria acontecer em relação a todos os subsídiosatribuídos a organismos exteriores aos quais está atribuída uma missão específica, como,por exemplo, o Instituto Europeu de Florença. Inversamente, as subvenções que nãocontribuem, ou só indirectamente contribuem para a realização de um dado objectivo daUnião Europeia deveriam ser classificadas na Parte A (dotações de funcionamento), oque não se verifica. A título de exemplo, refira-se uma dotação de 325.000 eurosdestinada ao financiamento da Fundação Yehudi Menuhin, classificada na rubrica B3-2005, e uma dotação de 100.000 euros destinada a subsidiar o Fórum Europeu para asArtes e o Património classificada na rubrica A-3021.

2.1.10. Esta confusão viu-se ainda agravada com o Acórdão do Tribunal de Justiça de 12de Maio de 19986, que condenou a Comissão pela execução de dotações inscritas emrubricas desprovidas de base legal (directiva, regulamento, decisão). Desde então, aComissão, e mais ainda o Parlamento têm procurado “proteger” as subvenções nãoregidas por base legal através da sua inscrição na Parte A do orçamento. Dado que ainscrição de dotações na Parte A, destinadas a assegurar o funcionamento dasinstituições, não carece de base legal que a justifique, esta parte do orçamento tornou-seum refúgio para o financiamento de subvenções sem base legal, independentemente dasua finalidade.

6 TJCE 12.05.1998, processo 106/96, Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte contra Comissãodas Comunidades Europeias, Colectânea I-2729

Page 37: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

36

Mini-orçamentos e GAT

2.1.11. Há uma dezena de anos atrás, a noção de dotações operacionais (Parte B)favoreceu a criação de “mini-orçamentos”, que foram a primeira tentativa da Comissãopara responder a necessidades de pessoal de carácter específico e temporário, decorrentesdo lançamento de novas acções comunitárias em regime de gestão directa.

2.1.12. Os mini-orçamentos eram dotações de funcionamento que, no entanto, eraminscritos na Parte B, já que estavam estreitamente ligados à realização de uma acçãofinanciada por dotações operacionais. Em 1991, os mini-orçamentos estavam avaliadosno total em 153 milhões de ecus. A partir de 1993 e até 1998, essas dotações foramrepatriadas para a Parte A. Os mini-orçamentos foram transformados em 1.830 novoslugares orçamentais criados ao longo de cinco anos. Foi assim efectuado, medianteprocedimentos de concurso interno pouco transparentes, um número equivalente derecrutamentos (agentes temporários, agentes auxiliares, agentes locais, prestadores deserviços).

2.1.13. Paralelamente, no início da presente década, surgiram os contratos com o que seconvencionou chamar de “gabinetes de assistência técnica” (GAT), que são objecto daterceira parte do presente capítulo. Em Novembro de 1998, esses contratos asseguravam,segundo parece, emprego a 800 pessoas incumbidas de tarefas administrativas, repartidaspor uma centena de GAT7. Longe de serem imputados à Parte A do orçamento, conformeexigido pelo Regulamento Financeiro, os GAT, uma vez que a noção de “despesasoperacionais” permitia a sua camuflagem, foram financiados em conta da Parte B,enquanto que os limites máximos fixados pelas Perspectivas Financeiras plurianuais nãopermitiam que fossem suportados em conta de despesas de funcionamento (Parte A).

2.1.14. Para tentar normalizar esta desordem, surgiu posteriormente a bizarra distinçãoentre as diversas actividades entregues aos GAT, considerando-se que as actividades quefossem “para beneficio da Comissão” deveriam ser financiadas em conta da Parte B,enquanto que as actividades “para benefício exclusivo dos Estados parceiros” poderiamser financiadas em conta da Parte B, à semelhança das actividades inseridas na esfera “deinteresse mútuo” (destinadas a suprir as deficiências dos Estados beneficiários eaumentando ao mesmo tempo a carga de trabalho da Comissão). Estas acobraciasagravaram ainda mais a desordem.

Uma nova estrutura orçamental

2.1.15. É, pois, necessário criar uma estrutura orçamental propícia a uma gestãotransparente e a um controlo eficaz. A distinção entre despesas administrativas e despesasoperacionais deveria ser eliminada. Poderá ser substituída por uma dupla nomenclaturaorçamental, cujas rubricas se cruzariam de forma matricial.

2.1.16. A primeira nomenclatura, em colunas, distinguiria as actividades exercidas porcada Direcção-Geral de modo a avaliar o respectivo custo e rendimento e a repartir de 7 Os serviços da Comissão não puderam confirmar estes dados com exactidão.

Page 38: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

37

forma óptima as despesas de pessoal e as aquisições de bens e serviços externos, cominclusão dos contratos de assistência técnica. O custo real de cada acção poderia então serconhecido e cotejado com os resultado obtidos. No futuro, esta apresentação orçamentaldeveria ser feita por política, sendo o número de Direcções-Gerais ajustado ao número depolíticas.

2.1.17. A segunda nomenclatura, em linha, apresentaria as autorizações concedidas pelaautoridade orçamental, por natureza da despesa, para cada uma das Direcções-Gerais ouactividades identificadas em coluna. Estas despesas, de diversa natureza, seriamdiscriminadas de forma a que nomeadamente fossem identificadas as dotações parapessoal, as aquisições de bens e serviços correntes, as aquisições de prestações deserviços complexos e as subvenções.

2.1.18. Desta forma, a autoridade orçamental disporia de todas as informaçõesnecessárias para exercer o seu poder de decisão e controlo sobre o custo global daspolíticas.

2.1.19. A gestão dos programas comunitários adquiriria coerência e transparência comesta apresentação orçamental, fornecendo simultaneamente para cada acção o seu custoadministrativo e o seu custo operacional. A Comissão ver-se-ia assim incitada a umamelhor reafectação dos seus recursos humanos e administrativos em função dosprogramas prioritários. A autoridade orçamental conservaria a garantia de exercer o seupoder de decisão sobre a afectação de recursos destinados a esta ou àquela acção. Apossibilidade de reduzir ou aumentar o número de lugares administrativos permaneceriasob a sua responsabilidade.

As regras aplicáveis aos contratos

2.1.20. O Regulamento Financeiro, sem fornecer qualquer outro principio geral além doprincipio da não discriminação entre nacionais dos Estados-Membros em razão da suanacionalidade (artigo 62°):

- ignora pura e simplesmente os actos relativos à atribuição de subvenções8;

- estabelece um conjunto de disposições relativas à adjudicação de contratos: contratosde fornecimento, de obras e de serviços, de compra e de locação adjudicados pelasComunidades (Título IV), distinguindo sumariamente algumas grandes categorias(fornecimentos, obras, serviços, locação …), nenhuma das quais corresponde aoscontratos particularmente sensíveis que, desde há alguns anos, têm dado origem agrandes dificuldades, isto é, as prestações de serviços complexos, os contratos deassistência técnica, os contratos de gestão de projectos;

8 Salvo para prever que qualquer beneficiário de subvenção está obrigado a manifestar por escrito a suaaceitação da verificação da utilização das subvenções pelo Tribunal de Contas (artigo 88°)

Page 39: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

38

- prevê diversas disposições específicas para os contratos adjudicados no domínio dainvestigação (Título VII) e os contratos financiados no domínio das ajudas externas(Título IX).

2.1.21. O Regulamento Financeiro foi modificado repetidamente. O texto nem semprecorresponde à enorme evolução das tarefas da Comissão (cf. 2.0.9.). Perdeu, entretanto,muita da sua coerência. Importaria reformular completamente o Regulamento Financeiro,de modo a que neste fossem concentrados os princípios essenciais, e remetendo asnormas de execução para regulamentos específicos para cada instituição. A exigência dedecisão unânime do Conselho, por muito menor que esta seja, é para a Comissão umimportante travão à melhoria da sua gestão. O recurso abusivo à “soft legislation” é umadas suas consequências.

O direito comum

Se é o seu ponto de partida, o Regulamento Financeiro está longe de determinar por si sótodo o regime de adjudicação de contratos. As disposições do Regulamento Financeiro sósão directamente aplicáveis aos contratos inferiores ao limiar de aplicabilidade (artigo56°) das directivas relativas aos contratos públicos9. Assim, o Regulamento 3418/93, queestabelece normas de execução10, vem fixar disposições indispensáveis à aplicação dasdirectivas (Título XIX), aos procedimentos de anúncios de concursos (Título XV), àdeterminação dos diversos limiares em matéria de contratos (Título XVI) e às condiçõesde funcionamento das Comissões Consultivas de Compras e Contratos (Título XVII),bem como no que se refere à constituição de caução prévia (Título XVIII).

2.1.22. As directivas relativas aos contratos públicos11, muito mais do que o RegulamentoFinanceiro e as normas de execução, constituem afinal o verdadeiro corpo normativo emmatéria de adjudicação de contratos. Estas são, na verdade, muito mais detalhadas, tantodo ponto de vista da escolha dos procedimentos de adjudicação, das regras depublicidade, das regras de participação dos candidatos admitidos a concurso, dos critériosde selecção, como dos critérios de adjudicação do contrato. Por força da sua próprianatureza de directivas, a sua aplicabilidade às instituições exigiu o recurso a disposiçõesde remissão tendentes à coordenação das disposições processuais nacionais: artigo 126º eseguintes das normas de execução.

9 Directiva 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de

contratos públicos de serviços (JO L 209 de 24.7.1992, p. 1), Directiva 93/36/CEE, de 14 de junho de1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de fornecimento (JOL199 de 9.8.1993, p. 1), Directiva 93/37/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dosprocessos de adjudicação de contratos de empreitadas de obras públicas (JO L 199 de 9.8.1993, p. 54)

10 Regulamento da Comissão que estabelece normas de execução de algumas disposições do RegulamentoFinanceiro de 9 de Dezembro de 1993 (JO L 315 de 16 de Dezembro de 1993, p. 1)

11 Directiva 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação decontratos públicos de serviços (JO L 209 de 24.7.1992, p. 1), Directiva 93/36/CEE, de 14 de junho de1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de fornecimento (JOL199 de 9.8.1993, p. 1), Directiva 93/37/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dosprocessos de adjudicação de contratos de empreitadas de obras públicas (JO L 199 de 9.8.1993, p. 54)

Page 40: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

39

2.1.23. Sucede que aquelas foram concebidas mais para os Estados-Membros, com oobjectivo de assegurar a igualdade de tratamento entre candidatos e o respeito das regrasda concorrência, do que para as instituições especificas da Comunidade. As directivasnão tiveram a preocupação de prever todas as disposições técnicas susceptíveis degarantir a boa utilização dos dinheiros da Comunidade, aspecto de que, no entanto, cadaEstado-Membro, por seu lado, não deixou de cuidar.

2.1.24. Independentemente das directivas relativas aos contratos públicos e das normas deexecução do Regulamento Financeiro para que este nos remete, cumpre aos gestoresorçamentais terem em conta:

- o acordo internacional relativo aos contratos públicos de 199412, subscrito pelaComunidade no âmbito da OMC;

- diversos textos que, não tendo directamente por objecto os contratos públicos, contêmdisposições que cumpre ter em conta na adjudicação de contratos públicos, como, porexemplo, o “Código de boa conduta” de Outubro de 1994”, que contém “disposiçõesgerais aplicáveis às relações entre os serviços da Comissão e certas categorias depessoal”;

- a jurisprudência do Tribunal;

- a prática da CCCC, a que se reporta o “vade-mécum” deste órgão, e eventualmente aprática do serviço de Controlo Financeiro;

- as disposições específicas eventualmente fixadas no contexto de um dado programa.

2.1.25. Esta proliferação é claramente excessiva, já que os gestores orçamentais sãoobrigados a conhecer em detalhe os textos, a sua evolução, a sua articulação e a práticaseguida pelos outros serviços.

2.1.26. Não surpreende, por isso, que ao nível da aplicação se suscitem problemas decoerência. É o caso do procedimento de avaliação das propostas: certas DG avaliamprioritariamente os aspectos técnicos da proposta e só depois do exame destes “abrem oenvelope” relativo aos elementos financeiros. A maioria das DG avalia simultaneamenteambos os aspectos. É também o caso do método de selecção: critério do menor preço,critério da proposta economicamente mais vantajosa. São aceitáveis diversas concepções,desde que o candidato conhece previamente aquela que irá ser utilizada, o que nemsempre acontece. Na verdade, nem o mais perfeito dos actos regulamentares podeantecipadamente regular tudo: a este nível de detalhe, que é, no entanto, essencial, asobservações da CCCC deveriam ter contribuído, caso a caso, para definirprogressivamente uma doutrina comum a todos os serviços da Comissão.

12 Decisão 94/800/CE do Conselho de 22 de Dezembro de 1994 (JO L 336 de 23.12.94, p. 1, 2, 10 e 273 a

289), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996: Acordo OMC de 15 de Abril de 1994 relativo aoscontratos públicos, Uruguai Round

Page 41: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

40

2.1.27. Considerados todos os textos, actualmente muito díspares, o Comité detectou umalacuna em relação à avaliação das propostas, ponto este que é absolutamente crucial. Asnormas de execução do Regulamento Financeiro não prevêem qualquer disposição sobreesta matéria13. Nos seus pareceres, a CCCC limita-se a manifestar o voto de que pelomenos um membro do comissão de avaliação seja exterior ao serviço que no caso tiver acompetência de gestão orçamental. Esta disposição imprecisa e não vinculativa não ésuficiente.

Os contratos de investigação

2.1.28. As contribuições financeiras efectuadas no domínio da investigação dão origem acontratos, regidos por um dispositivo legislativo autónomo e claro (programa-quadro deinvestigação, Anexo IV). O programa-quadro é executado segundo três modalidades: emprimeiro lugar, as contribuições financeiras, que dão lugar à publicação de “pedidos depropostas”, que são objecto de avaliação por um júri de especialistas, previamente ànegociação contratual. As aquisições de bens e de serviços correntes são submetidas aoregime de direito comum, sem prejuízo da aplicação de limiares distintos. Por último,existe um procedimento especifico de pedido de candidaturas aplicável ao recrutamentode peritos independentes na perspectiva da avaliação dos projectos.

Os contratos celebrados a título da cooperação com países terceiros

2.1.29. No contexto da cooperação com países terceiros, são celebrados – pelaComunidade ou por autoridade pública do Estado beneficiário da ajuda comfinanciamento pela Comunidade – cerca de 10.000 contratos por ano, dos quaisaproximadamente 2.000 dão origem à publicação de pedido de apresentação depropostas.

2.1.30. No seu Título IX, o Regulamento Financeiro prevê um conjunto de “disposiçõesaplicáveis às ajudas externas”, que abrangem (artigos 112° a 119°) a adjudicação decontratos. No entanto, a situação é ainda mais complexa, já que certos programascomunitários prevêem as suas próprias regras – aplicáveis exclusivamente no quadro doprograma em causa – eventualmente sendo mesmo estas prolongadas por disposiçõesprevistas em convenções de financiamento negociadas com os Estados ou as entidadespúblicas beneficiárias da ajuda.

2.1.31. Estas ajudas, que na sua maioria dão lugar a contratos celebrados porbeneficiários externos sob o controlo da Comissão, são, apesar de tudo, despesascomunitárias, estando a Comissão sujeita, em relação à sua execução, a uma duplaresponsabilidade. Por um lado, exige-se à Comissão que justifique perante as autoridadesda União a boa gestão financeira e a eficácia das despesas. Por outro lado, em seu próprionome ou como mandatária, na sua função de execução dos contratos decorrentes dasajudas atribuídas, a Comissão não pode ignorar o respeito pelos princípios de base,

13 Enquanto que são previstas disposições bastante precisas sobre as normas de abertura das propostas:artigo 104° das normas de execução do Regulamento Financeiro

Page 42: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

41

nomeadamente para as directivas aprovadas neste domínio, estabelecidos pela União nodomínio dos contratos públicos.

2.1.32. No que se refere aos contratos externos, a existência de tantos regimes específicosquantas as bases legais que subjazem ao lançamento de cada actividade externa (FED, osdiversos acordos de cooperação, PHARE, TACIS, MEDA, etc.) é um facto que importasublinhar. Independentemente do carácter específico desta ou daquela actividade emrelação às actividades de gestão directa asseguradas pela Comissão no interior doterritório da União, tal diversidade, para não dizer desordem, não tem justificação. AComissão tomou consciência disso, tendo confiado à nova estrutura de gestão dacooperação com países terceiros (Serviço Comum Relex) a tarefa de fazer o inventáriodesses particularismos e de propor uma codificação das regras processuais aplicáveis atodos os contratos de serviços, fornecimentos e empreitadas celebrados pela Comissão nocontexto das suas actividades nos países terceiros, bem como no contexto dos contratoscelebrados pelos próprios países beneficiários no âmbito dos acordos de cooperação.

2.1.33. Todavia, o trabalho de codificação esbarra na limitação do poderesregulamentares autónomos da Comissão. Dado que, em certos programas, o próprio actode base vai ao ponto de regulamentar os procedimentos aplicáveis aos contratos, o“manual codificado”14 apresentado pela Comissão só poderá substituir essas disposiçõesna condição de assumir, também ele, a forma de acto legislativo, até aos seus mínimosdetalhes: cria-se assim uma espécie de tutela sob o poder de gestão da Comissão, que écontrária ao reforço da sua responsabilidade. Seria preferível partir de uma reflexãoinstitucional sobre os contornos dos poderes de gestão de cada um, para que a Comissãopossa dispor de poder de regulamentação na matéria.

2.1.34. Entretanto, e aguardando um regulamento do Conselho, a fim de assegurar acoerência e a transparência da acção comunitária, a Comissão poderia impor a si própriao disposto no atrás citado manual. Além disso, sempre que possível, as disposições domanual teriam carácter contratual com os proponentes respectivos. Note-se, porém, queisto não dispensaria as instituições da atrás referida reflexão.

O caso das subvenções

2.1.35. Em 1998, mais de 7.000 operações de autorização de despesas reportaram-se asubvenções. Todavia, a regulamentação aplicável às subvenções é frágil. Os textosvinculativos limitam-se a disposições de âmbito geral, como os artigos 2°, 24° ou 87° doRegulamento Financeiro e as normas de execução (Regulamento 3418/93) da Comissão,de 9 de Novembro de 1993. As disposições específicas em matéria de subvenções nãosão vinculativas. São, além disso, dispersas. Podem encontrar-se não apenas novade-mécum relativo às subvenções, publicado em 1988, mas também no manual deprocedimentos orçamentais ou no Anexo 17/2 do vade-mécum da CCCC.

14 Serviço Comum Relex – Regras dos procedimentos (versão final – 25.05.99)

Page 43: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

42

2.1.36. O vade-mécum sobre as subvenções, publicado em Novembro de 1998, só emparte acolheu as recomendações do relatório apresentado pelo IGS em 199715. Alémdisso, acolhe-as por vezes em termos vagos ou sucintos. Em todo o caso, o vade-mécumnão tem força jurídica vinculativa. As Direcções-Gerais V, VI, VIII, X e XIII, bem comoo Secretariado Geral, dão-lhe um interpretação restritiva, sob o pretexto de possuírem osseus próprios vade-mécum.

2.1.37. O facto de o vade-mécum conter dois tipos de disposições, umas pretendendo serimperativas e outras facultativas, leva à utilização de um vocabulário equívoco, quesuscita o recurso a excepções: “deveria de preferência”, “deve ter”, “os serviços devemprocurar”, “aconselha-se solicitar”, “não se exclui a priori”, “pode ser útil”, “podeser-lhe solicitado que forneça”, “a regra normal é que”, etc. Importa, no entanto, quenos interroguemos sobre os meios que estavam à disposição da Comissão: optar pela viaautoritária da regulamentação vinculativa apresentando uma modificação aoRegulamento Financeiro, que exige a unanimidade dos Estados-Membros (procedimentoeste longo e pesado), ou optar pela via persuasiva da “soft lelislation”, sob a forma deuma texto padrão e comum, de carácter pedagógico para os serviços gestores dasdotações e para o exterior, realçando por isso o aspecto contratual da concessão dasubvenção (o vade-mécum dirige-se, aliás, aos “requerentes e beneficiários”). Asprincipais limitações deste texto dizem respeito ao risco de acumulação pelo mesmobeneficiário (inexistência da obrigação de as DG gestoras de dotações consultarem oficheiro de terceiros do SINCOM antes da selecção dos seus projectos para verificação daexistência de autorizações/pagamentos a favor do beneficiário potencial); à ausência daobrigação de fixação prévia e por escrito das regras de avaliação ex ante, que limitem amargem discricionária do gestor orçamental, e à falta de rigor na composição dascomissões de avaliação.

2.1.38. A lacuna mais grave do dispositivo actual prende-se, no entanto, com a ausênciada definição da noção de subvenção. Por esta razão, os gestores orçamentais gozam deliberdade excessiva para optarem, como desejarem, pelo procedimento da adjudicação decontrato ou pelo procedimento da subvenção. Nesta matéria, o vade-mécum sobre assubvenções não dá qualquer indicação precisa. O vade-mécum da CCCC esforça-se, porseu lado, por orientar a escolha do procedimento a partir de critérios demasiadoscomplexos: objecto do contrato, existência ou não de contrapartida facilmenteidentificável, sede da iniciativa e da direcção da acção, proprietário do resultado final daacção, importância da participação financeira e modalidades de escolha do contratante.Por fim, o manual de procedimentos internos apresenta uma definição principalmenteassente no critério da propriedade. Assim, está-se perante um contrato sempre que aComissão adquire a propriedade de um bem ou de um serviço. Caso contrário, e mesmoque o interesse da Comunidade esteja em jogo, trata-se de uma subvenção. Estadefinição, aparentemente lógica, é na realidade demasiadamente redutora.

Com efeito, a noção de contrapartida que, na grande maioria dos casos, constitui aprópria essência da noção de contrato, está presente na maioria das subvenções, sendo a

15 Relatório da IGS: Inspecção à atribuição de subvenções pelos serviços da Comissão", IGS, 16 de Maiode 1997.

Page 44: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

43

justificação para a sua concessão. Em muitos casos, é mesmo explicitamente formalizadano acto jurídico (convenção) que liga a Comissão ao beneficiário. O empenho e aparticipação activa da beneficiário são indispensáveis para a realização dos objectivosfixados utilizando os meios fornecidos. Mesmo quando não está completamenteformalizada, a relação contratual existe.

2.1.39. Por conseguinte, as subvenções devem, em princípio, ser tratadas como contratos.

2.1.40. Quando não existe elemento de reciprocidade – e só nesse caso – trata-se de umasubvenção. Assim, devem considerar-se dessa natureza as contribuições financeiras coma finalidade de prestar um apoio material ou moral. Nesse caso, não é imediata nemdirectamente esperada qualquer prestação do beneficiário do financiamento comunitário.

2.1.41. Surgirão situações em que se poderá hesitar quanto à sua classificação comocontratos ou subsídios. Caberá ao gestor orçamental decidir (cf. 2.2.60. e seguintes) qualo sistema de gestão a que a despesa em causa deve ficar sujeita. Para tal, o gestororçamental será orientado pelas decisões da autoridade orçamental expressas no contextode uma nomenclatura (cf. 2.1.15.) que, nos recursos atribuídos a uma dada DG, prevêseparadamente as dotações autorizadas para atribuição de subvenções e as dotaçõesdestinadas ao financiamento de contratos.

2.2. A gestão

2.2.1. As convenções de subvenção e os contratos de prestação de serviços complexos(consultoria, estudos, assistência técnica, gestão de projectos), constituem actos jurídicosgeradores de obrigações financeiras, por intermédio dos quais as políticas comunitáriassão executadas. A responsabilidade respectiva recai nos gestores orçamentais. Oscontratos e as subvenções são, por vezes, concedidos de forma demasiado recorrente aorganismos que gravitam em torno da Comissão, contribuindo para que estes vivamartificialmente.

2.2.2. Para identificar as causas e os mecanismos desta situação, as observações que seseguem começam por descrever a vida de um contrato, apresentando, em primeiro lugar,dois exemplos concretos, e analisando a seguir o processo de adjudicação de contratos ede atribuição de subvenções.

A vida de um contrato: exemplos concretos

2.2.3. Sempre que a autoridade orçamental inscreve no orçamento da Comissão asdotações necessárias para a realização de um projecto comunitário, o gestor orçamental eos serviços competentes dão início aos procedimentos conducentes à conclusão docontrato ou à atribuição da subvenção em contrapartida dos quais a instituição beneficiaráda prestação esperada.

As principais etapas são as seguintes:- a decisão de contratar

Page 45: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

44

- a escolha do procedimento: o concurso e/ou a negociação- a escolha do contratante- o financiamento e o acompanhamento dos contratos

Cada uma destas etapas comporta o risco da prática de irregularidades, ou mesmo defraudes, que foram constatadas por este Comité examinando um número limitado deprocessos, que não têm a pretensão de constituir uma amostra verdadeiramenterepresentativa, mas que julgamos, no entanto, permitir tirar um certo número deconclusões e de alertas.

Um contrato de prestação de serviços complexos feito por medida

2.2.4. Há uma dezena de anos, foi celebrado pela Comissão um contrato para a realizaçãode acções de publicidade no domínio agrícola, de montante ligeiramente superior a 4milhões de ecus. Formalmente, a decisão foi tomada ao mais alto nível, isto é, o colégiode Comissários, e acompanhada de todas as garantias imagináveis: concurso, númeroelevado de candidatos, pareceres favoráveis da CCCC, do Serviço Jurídico, do AuditorFinanceiro, proposta apresentada pelo Comissário competente sob a forma de umprocesso com a espessura de vários centímetros. A decisão do colégio só podia serpositiva, como efectivamente aconteceu.

2.2.5. No entanto, todo este procedimento, formalmente regular, estava, na realidade,falseado, facto este, que na ausência de contrapartida efectiva, a Comissão foiprogressivamente levada a constatar.

2.2.6. Em primeiro lugar, os termos do anúncio do concurso publicado no Jornal Oficialeram extremamente vagos. O objecto do contrato, isto é, os serviços a prestar emcontrapartida da importância paga pela Comunidade, estava mal definido. Mais graveainda, os critérios de avaliação com que as várias propostas seriam confrontadas nãofiguravam no anúncio do concurso. É legítimo pensar que só após a recepção daspropostas os mesmos tenham sido fixados. Os critérios foram ponderados de forma queconferia vantagem decisiva a um único concorrente, nada, nos termos do anúncio deconcurso publicado, o deixando prever. Este Comité interrogou os funcionários ao tempointervenientes no processo, que confirmaram não ter havido comissão de avaliação,propriamente dita. Não há actas da comissão de avaliação.

2.2.7. Foi requerido à CCCC um exame do projecto ao abrigo do procedimento escrito,com fundamento na urgência do mesmo. Não há vestígios no processo da justificação daurgência do projecto. Foi assim emitido pela CCCC, por escrito, sem comentários, umparecer favorável. O mesmo se passou com o Serviço Jurídico. Dado que o processo foiinscrito no ponto A, a Comissão tomou, nas circunstâncias atrás referidas, semdeliberação, uma decisão positiva sobre o projecto.

2.2.8. O próprio contrato comportava anomalias graves. Em primeiro lugar, 40% do seumontante total seria pago imediatamente após a assinatura, enquanto que a garantia dadapela empresa era mínima. Em segundo lugar, como já referimos, o objecto do contrato

Page 46: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

45

estava mal definido. O contratante não assumia qualquer compromisso financeirovinculativo. Em terceiro lugar, nada permitia controlar os subcontratos. Dessa forma, ocontratante pôde ceder, em curto espaço de tempo, 90% do montante do contrato a umasociedade registada num Estado-Membro, mas distante da sede das instituições, emBruxelas, o que contradizia o critério fortemente ponderado que tinha levado a darpreferência ao contratante em relação aos seus concorrentes. Além disso, a sociedadesubcontratante desapareceu ao fim de algum tempo. Uma auditoria efectuada pelaComissão, cujas conclusões foram extremamente negativas, acabou por levar a limitar acerca de 75% do montante inicialmente previsto a importância efectivamente paga aocontratante. Foi indicado que a execução das acções previstas no contrato seria vigiadapor um comité de orientação composto de peritos nomeados pela Comissão. Este Comiténão encontrou qualquer vestígio da nomeação dos membros desse comité, nem das suasreuniões.

Um contrato de assistência técnica para a execução de projectos-piloto

2.2.9. O processo que acabamos de mencionar é um processo antigo. As directivasrelativas aos contratos públicos ainda não tinham sido publicadas. Embora hoje estassejam aplicáveis, os progressos realizados na prática não são manifestos. A história deum contrato de assistência técnica, recentemente celebrado, para a execução deprojectos-piloto é testemunho disso.

2.2.10. O gestor orçamental abriu um concurso, que foi publicado no JOCE. Foramregistadas sete propostas, todas elas admissíveis, sendo que cinco delas preenchiam oscritérios de selecção publicados no anúncio do concurso. Os preços propostos pelosconcorrentes situavam-se, grosso modo, entre 1,1 e 2,0 milhões de ecus. A proposta maisbaixa foi classificada em segunda posição pelo gestor orçamental, sob o ponto de vista daqualidade dos serviços, imediatamente a seguir a uma das propostas mais dispendiosas,com o custo suplementar de 700.000 ecus, que foi classificada em primeiro lugar. Aproposta classificada em primeiro lugar sob o ponto de vista da qualidade era oriunda deuma ASBL de que fazia parte, em posição de domínio, uma outra ASBL que já tinhacelebrado um contrato com a Comissão e que ao tempo se encontrava em situação deliquidação, após litígios com ela havidos.

2.2.11. Em lugar de adjudicar o contrato à proposta menos dispendiosa, o gestororçamental declarou o concurso infrutuoso com fundamento no artigo 11° da directivarelativa aos contratos públicos, e consultou, com esse propósito, a CCCC, argumentandoque a configuração das propostas não lhe permitia determinar a relação qualidade/preço.A CCCC deu parecer favorável. Assim, o gestor orçamental contactou os cincoproponentes, solicitando-lhes o envio de uma proposta de preços modificada,mantendo-se os demais elementos do concurso inalterados. Face às novas propostas depreço, o proponente anteriormente menos oneroso aumentou a sua proposta em 400.000ecus, enquanto que o proponente que tinha por trás a ASBL que já havia trabalhado coma Comissão, baixou a sua proposta em 80.000 ecus. Assim, a diferença de preços entre asduas propostas já não ia além de cerca de 200.000 ecus.

Page 47: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

46

2.2.12. O gestor orçamental enviou então à CCCC um projecto de contrato relativo àproposta cujos serviços tinha, desde o início, classificado em melhor posição.Suspeitando a CCCC de um possível conflito de interesses emergente da composição doconselho de administração do contratante (cf. 2.2.10.), o gestor orçamental respondeu-lhe, por escrito, dando informações tranquilizadoras, mas incorrectas, nomeadamentequanto às relações contratuais da ASBL em questão com a Comissão e à possibilidade deconflitos de interesses. As respostas foram retiradas, tal qual, de um documento redigidona véspera pelo Presidente da ASBL proponente, que também presidia à ASBL jácontratante.

2.2.13. Imediatamente após a assinatura do contrato, foi efectuado o pagamento de ummontante representativo de metade do contrato, enquanto que a garantia depositada pelocontratante correspondia apenas a 1,25% do contrato. Alguns meses mais tarde, ocontratante subcontratou certas prestações de serviços com um dos seus membros. Menosde um ano depois, o Presidente foi obrigado a demitir-se por força das dificuldades daatrás citada ASBL (cf. 2.2.11), à qual também presidia.

2.2.14. Dois meses antes do termo do contrato, o serviço de Controlo Financeiroapresentou um relatório muito critico sobre a execução do contrato, nomeadamentefocando a questão da sua execução parcial, os subcontratos atribuídos a membros doagrupamento geradores de conflitos de interesses, os insuficientes procedimentos degestão e controlo, a falta de transparência das operações contabilísticas, a aceitação, semverificação, de despesas de viagem e estadia, etc., e concluindo que o contrato nãodeveria ser revalidado.

No entanto, foi decidido renovar o contrato, por um ano, em 1998.

2.2.15. À luz das constatações feitas no seu primeiro relatório, bem como dos processosexaminados posteriormente, e nomeadamente dos dois exemplos precedentes, esteComité julga dever chamar a atenção para a necessidade de o sistema de adjudicação decontratos e de atribuição de subvenções dever ser completamente revisto. Por umaquestão de maior transparência, essa profunda revisão diz respeito, em particular, aosseguintes estádios:

- o processo de adjudicação de contratos e de atribuição de subvenções- a hierarquia dos gestores orçamentais e suas relações com os funcionários

encarregados de negociar os contratos- as relações com os grupos de interesses- as ferramentas de gestão- o aconselhamento dos gestores orçamentais: unidade central de contratos e CCCC.

Estes pontos vão agora ser sucessivamente examinados.

Processo de adjudicação de contratos e de atribuição de subvenções

Page 48: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

47

2.2.16. O procedimento a seguir depende da qualificação da despesa como contrato oucomo subvenção. Esta classificação é importante pois, no primeiro caso, o procedimentoserá regido pelas regras dos contratos públicos, enquanto que a atribuição de subvenções,quando regulamentada pelos textos que a autorizam, depende de disposições maisflexíveis ou escapa mesmo a qualquer regra, quando tal não acontece.

2.2.17. Como se refere no ponto 2.1.40., a maior parte das despesas actualmenteconsideradas como subvenções deveriam, futuramente, ser consideradas como contratos.Com efeito, não só essas despesas comportam um elemento de reciprocidadedeterminante da sua natureza contratual, como, sobretudo, ficariam assim sujeitas aprocedimentos mais transparentes.

A nomenclatura orçamental (cf. ponto 2.1.15 e segs.) deveria ser utilizada de forma queas dotações relativas a contratos não pudessem ser despendidas em subvenções evice-versa.

2.2.18. No que se refere aos contratos, a primeira fase é a da definição e justificação danecessidade a satisfazer. Os serviços da Comissão têm tendência a esquecer esta fase,nomeadamente no domínio da assistência técnica. Tal reflecte-se forçosamente naqualidade dos anúncios de concurso e na clareza da definição do objecto do contrato.Certos sectores da Comissão compreenderam, entretanto, que na maioria dos casos umanecessidade se insere numa programação. Importa encorajar esta tendência. Um contratode prestação de serviços complexos deve estar sempre inserido numa programação. Estaprogramação constituiu o quadro “político”, que deve ser objecto de decisão a nível docomissário responsável. O programa exprime a necessidade e enquadra a sua satisfaçãono tempo. Programar é um trabalho. Contratar é outro. No entanto, não deve ser possívelsuscitar contratos que não possam enquadrar-se numa programação.

2.2.19. Além disso, a Comissão deve ter o cuidado de não multiplicar os pequenoscontratos de assistência técnica, de estudos, de consultoria, etc., mesmo que estes seenquadrem num programa. Um número demasiado grande de contratos, muitas vezesbastante inferior a um milhão de euros, consome o tempo dos funcionários. Seriainteressante examinar se este fenómeno não será uma das causas da falta de pessoal daComissão. Além disso, o gestor orçamental, dada a insignificância da importância emjogo, e pensando não correr riscos, assina esses contratos sem lhes dar atenção suficiente.Ou, hipótese ainda menos favorável, assina sabendo que atribui uma vantagem indevida auma pessoa ou a uma empresa, mas que a mesma passará despercebida.

2.2.20. Este Comité pensa que Comissão deveria fixar limiares abaixo dos quais seria deexcluir, tanto quanto possível, a celebração de pequenos contratos, salvo no caso deserem executados no quadro de um programa. Fora disso, a necessidade de assistênciatécnica deveria ser satisfeita pelo recrutamento de agentes auxiliares ao abrigo do regimeaplicável aos outros agentes (cf. capítulo 6).

Adjudicação de um contrato – Escolha do procedimento

Page 49: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

48

2.2.21. Quando são aplicáveis as regras dos contratos e a necessidade é reconhecida, ogestor orçamental decide do procedimento a seguir para a adjudicação do contrato. Oconcurso público ou limitado são a regra, enquanto que o ajuste directo e o procedimentonegociado são as excepções limitativamente autorizadas pelas regras aplicáveis.

2.2.22. A celebração de contratos sem concurso é possível 1) quando o montante emcausa é inferior a 12.000 euros, 2) em caso de urgência imperiosa, 3) no caso de aberturade concurso infrutuosa ou de que resultam preços inaceitáveis, 4) quando, por força deexigências técnicas ou de situações de facto ou de direito, a execução do contrato só podeser assegurada por um fornecedor ou empreiteiro ou 5) no caso de contratos quetecnicamente não possam ser separados do contrato principal.

2.2.23. A realização de concurso é, em principio, preferível, mas só quando estãoreunidas as condições concretas necessárias e quando existe uma transparência absoluta.Os gestores orçamentais têm tendência a optar sempre pelo concurso, procedimento que épreconizado por todas as instâncias de controlo interno. Os gestores orçamentais pensamassim ficar precavidos das críticas. Esta atitude é lamentável, pois cada tipo deprocedimento tem o seu domínio de eleição, fora do qual existe um elevado risco defraude. Nada pior do que o falso concurso (cf. 2.2.4 e segs.), a não ser a falsa negociação(cf. 2.2.9 e segs.). Na hipótese de negociação, importa que a administração disponha demeios de análise suficientes (cf. 2.2.27) e da vontade de os utilizar.

2.2.24. A redacção do processo de concurso exige um esforço de concepção e deredacção: o gestor orçamental deve explicitar as suas necessidades e definir com precisãoe exaustividade o objecto do contrato, bem como os critérios de selecção e deadjudicação que, mais tarde, não poderão ser modificados. Os documentos do concursosão o instrumento de informação das empresas, a ferramenta para a selecção doscandidatos e o primeiro elemento do contrato, que os proponentes, ao apresentarem a suaproposta, se comprometem a executar. Este Comité verificou que os serviços daComissão revelam dificuldade em redigir processos de concurso suficientementeelaborados no que se refere ao objecto do contrato.

2.2.25. Em certos concursos, nota-se a existência de um beneficiário desejado ouantecipadamente escolhido e que o concurso foi organizado sem vontade de aceitar osseus resultados. O procedimento é parcial. Esta parcialidade ocorre, tanto quanto épossível verificar a partir dos casos examinados, em dois momentos, não necessariamentede forma cumulativa: a redacção dos documentos do concurso e a decisão sobre asconclusões que devam retirar-se da avaliação das propostas (cf. infra).

2.2.26. Se está em jogo o interesse da Comissão ou se a situação de monopólio ou dequase-monopólio do mercado torna o concurso ilusório, o gestor orçamental não devehesitar em o reconhecer formalmente (cf. 2.2.23.) e fechar o contrato após a negociaçãocom a empresa, conforme lhe permitem o artigo 59° do Regulamento Financeiro e oartigo 11° da directiva sobre contratos públicos. Com efeito, em situação de monopólio, oconcurso suscita o estabelecimento de acordos entre empresas e conduz a preços maiselevados do que aqueles que poderiam ser obtidos por negociação.

Page 50: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

49

2.2.30. É indispensável que as instâncias às quais compete aconselhar os gestoresorçamentais lhes possam prestar um apoio especializado em matéria de negociação.Efectivamente, face aos monopólios e quase monopólios, o poder público, seja o Estadoou a Comissão, está relativamente desarmado. A duração, no entanto, está a seu favor. Opoder público deve prevaler-se deste trunfo e seguir o método de solicitar ao candidato aocontrato um orçamento que obedeça às suas próprias rubricas contabilísticas certificadaspor revisor oficial de contas aceite pelas duas partes. As negociações basear-se-ão noorçamento e o contrato incluirá uma cláusula de verificação que, no termo do mesmo,permitirá garantir que não houve enganos. A eficácia deste método pressupõe que ocontratante tenha a consciência de estar a jogar a sua reputação e a possibilidade de opoder público lhe conceder novos contratos.

Informação prévia

2.2.28. As regras de publicidade são precisas, pormenorizadas e vinculativas tanto no querespeita às informações a comunicar como no que respeita aos prazos a respeitar para aentrega das candidaturas ou a apresentação das propostas. Os gestores orçamentaisprocedem escrupulosamente ao seu acompanhamento, à excepção, até 1998, da obrigaçãode informação prévia, que, no entanto, é obrigatória quando o montante dos contratos deserviços previstos para os doze meses seguintes for igual ou superior a 750.000 euros.Esta disposição, que visa favorecer o acesso das pequenas e médias empresas aosconcursos públicos e melhorar a transparência da política contratual, exige umaprogramação dos contratos que os gestores orçamentais têm algumas dificuldades emconcretizar. Até 1998, a sua não observância não foi sancionada.

Abertura das propostas

2.2.29. As propostas são abertas por um comissão de abertura que verifica se essaspropostas respeitam as modalidades formais previstas no concurso. Todas as propostassão abertas e a abertura é registada em acta. Esta fase, bem experimentada, não suscitacríticas por parte do Comité.

Apreciação das candidaturas

2.2.30. Os proponentes são obrigados a apresentar declarações e justificativos da suacapacidade jurídica, económica e financeira.

Actualmente, a primeira operação na apreciação das propostas consiste em verificar se oproponente não deve ser excluído do concurso por falência, liquidação, liquidaçãojudicial ou ainda por ter sido condenado por erro profissional grave ou por delito queafecte a sua idoneidade profissional, se está em situação regular no que respeita aopagamento dos seus impostos e taxas, se está inscrito nos registos profissionais, etc.. Asegunda operação consiste em verificar a sua capacidade económica e financeira atravésda análise das declarações bancárias, dos balanços e das referências que é obrigado aapresentar.

Page 51: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

50

2.2.31. O Comité recomenda que se tomem estas precauções com o maior rigor.

2.2.32. No entanto, o conhecimento destes elementos não basta para que o gestororçamental se assegure da capacidade efectiva do proponente, dado que esses elementosnão fornecem informações suficientes sobre a sua verdadeira identidade. É um facto quea Comissão dispõe do sistema de alerta precoce (cf. infra 2.2.73), mas seria tambémconveniente que se assegurasse da verdadeira identidade dos seus eventuais parceirospedindo a composição do seu conselho de administração, assim como informações sobreos detentores do seu capital. Deveria, além disso, dispor de um ficheiro dos contratantes(cf. infra 2.2.69 e seguintes).

Comparação das propostas

2.2.33. As propostas são comparadas com base em critérios de atribuição anunciados noaviso de concurso. É proibido acrescentar novos critérios, assim como modificá-los ousuprimi-los. Cada proposta deverá ser analisada de forma não discriminatória por umcomité de avaliação cujas modalidades de constituição não se encontram definidas porum texto vinculativo. Houve desvios na fase de avaliação e das respectivas conclusões.Os critérios previstos são aplicados para estabelecer uma ordem de mérito geralmentequantificada, mas ou são demasiado frouxos permitindo uma discriminação a favor dobeneficiário desejado ou os resultados da avaliação não são coerentes com os resultadosobtidos através de critérios.

2.2.34. Poderá ser necessário anular o concurso se a análise das propostas tiverdemonstrado que a concorrência não influiu nesse processo ou apenas o fez de formaimperfeita. Nesta situação não é desejável aceitar sem discussão o preço proposto pelaempresa mais bem colocada. É preciso tentar negociar quer com a empresa única se serevelar que se encontra em posição de monopólio, quer com todas as empresas que semanifestaram no âmbito do processo de concurso. Para tal, não se deve hesitar em anularo concurso para abrir o procedimento por negociação (artigo 59º do RegulamentoFinanceiro), mas como se viu mais acima (2.2.27), esta atitude só é eficaz se a Comissãodispuser dos instrumentos de análise necessários por forma a fornecer ao serviçonegociador os conhecimentos técnicos de que necessita.

2.2.35. Este procedimento pode ser utilizado de forma contrária aos interessesfinanceiros da Comissão – quer a intenção seja ou não fraudulenta – quando, antesmesmo do início do processo de concurso, o gestor orçamental pretender concluir umcontrato com um determinado parceiro (cf. 2.2.9 e seguintes, supra). Com efeito, se aempresa desejada apresentou uma proposta demasiado dispendiosa, o procedimento pornegociação, caso haja esse acordo, permite que se lhe dê uma segunda oportunidade, oque abre possibilidades de fraude. Com efeito, esta empresa poderá, assim, apresentaruma proposta financeiramente mais viável, quando já é qualitativamente a melhor, e, sefor caso disso, será informada dos valores das propostas concorrentes.

Page 52: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

51

Conclusão do contrato e informação dos proponentes

2.2.36. O serviço responsável pela gestão conclui o contrato com o adjudicatário einforma os outros proponentes da rejeição das suas propostas. Quando o contrato éabrangido pelas directivas relativas aos concursos públicos, os resultados doprocedimento são objecto de um anúncio de atribuição do contrato, publicado, o maistardar, 48 dias após a sua adjudicação. Este anúncio descreve o processo de adjudicaçãoaprovado em caso de procedimento por negociação sem publicação prévia de um anúnciode concurso, a justificação do recurso a este procedimento, a data de adjudicação docontrato, os critérios de adjudicação, o número de propostas recebidas, o nome e amorada do adjudicatário, o preço pago ou o intervalo de preços com a indicação domínimo e do máximo e o valor e a parte do contrato susceptíveis, se for caso disso, deserem subadjudicados a terceiros.

Além disso, o gestor orçamental é obrigado a comunicar, num prazo de 15 dias a contarda data de recepção do seu pedido, a todos os candidatos ou proponentes rejeitados, asrazões da rejeição da sua candidatura ou da sua proposta e o nome do adjudicatário. Se ogestor orçamental renunciar a adjudicar um contrato para o qual houve um concurso ou sereiniciar o processo, deverá também comunicar as razões da sua decisão ao proponenteque deseje conhecê-las.

Para os contratos que não atinjam o limiar de aplicação das directivas, os proponentesserão informados de que a sua proposta não foi aceite. Se solicitarem informaçõescomplementares, elas ser-lhe-ão comunicadas por escrito.

2.2.37. É indispensável que todas as empresas recebam uma explicação clara e completadas razões da rejeição da sua proposta, o que, na prática, nem sempre se verifica. Noentanto, se a rejeição for justificada, o gestor orçamental não deveria encontrardificuldades em comunicar as razões dessa rejeição. Seria necessário que o proponentefosse informado dos seus próprios resultados e dos do adjudicatário para cada um doscritérios de selecção anunciados. Uma explicação “pedagógica” deveria ser consideradaobrigatória, pois o interesse da Comissão não é desencorajar os proponentes, mas fazê-losavaliar as suas falhas para, a longo prazo, obter um maior número de propostas dignas deinteresse.

2.2.38. Dada a obrigação de transparência, os dossiers do processo devem ser colocados àdisposição dos candidatos que o solicitem, inclusivamente os dossiers apresentados pelosconcorrentes, sob reserva da protecção legítima do sigilo dos negócios.

Execução e acompanhamento do contrato

2.2.39. Geralmente após a conclusão do contrato, a Comissão paga uma percentagemsignificativa do seu montante, que se deve considerar um verdadeiro pré-financiamento.Os dois exemplos apresentados nos números 2.2.4. e seguintes demonstram como estaprática pode ser perigosa. A garantia paga pelo contratante torna-se ilusória e a rescisão

Page 53: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

52

do contrato praticamente impossível: é difícil imaginar um gestor orçamental lançar-senum processo desse tipo quando, à partida, sem quaisquer contrapartidas, 40 ou 50% docontrato em causa já estão pagos. Todos os concursos e, de uma maneira geral, todos oscontratos deveriam, portanto, prever no próprio aviso de concurso um plano realista depagamento dos adiantamentos ligado às prestações efectivas, a fim de garantir aigualdade dos proponentes face à concorrência. Um proponente que depende totalmenteda Comissão para executar o seu contrato e que, além disso, apenas garante 1,25% domontante do contrato constitui um verdadeiro risco para a utilização dos dinheirospúblicos se a instituição tiver de interpor uma acção contra ele.

2.2.40. É absolutamente necessário que haja um controlo efectivo para garantir a boaexecução de um contrato ou de um acordo de subvenção e para, eventualmente, lhe pôrtermo por antecipação tomando atempadamente as disposições necessárias para garantir acontinuidade do serviço. Acontece que o acompanhamento e o controlo dos contratos ousubvenções pela Comissão são insuficientes. A ausência de controlo pelos gestoresorçamentais é uma causa directa da não execução e da má execução, nomeadamente nocaso dos GAT: diminuição das obrigações do contratante sem contrapartidas para ainstituição, conclusão de contratos de subadjudicação sem autorização com os membrosdo grupo proponente que não podem cumprir a sua missão e, simultaneamente, controlara forma como o fizeram, défice de gestão, etc..

Renovação e termo do contrato

2.2.41. Quando um contratante não satisfaz, o seu contrato não deveria ser renovado,embora a complexidade das questões nem sempre o permita. No entanto, a renovação deum contrato sem uma necessidade imperativa ou a celebração de um novo contrato noâmbito de outros concursos, com uma empresa que não tenha dado provas satisfatóriasdeveriam ser objecto de uma justificação muito circunstanciada, o que está muito longede se verificar na prática. Uma decisão desse tipo, não justificada, deverá ser consideradaum erro profissional passível de sanções disciplinares.

2.2.42. Os dossiers apreciados pelo Comité aquando da preparação do seu primeirorelatório, assim como os exemplos acima referidos, demonstram vários casos dedeficiências graves. Estas deficiências produzem-se em todas as fases em que existe umpoder de apreciação e nem sempre são detectadas pelas pessoas encarregadas doexercício de controlo. A ausência de informação ou a prestação de informaçõesinadequadas não permite aos responsáveis pelo sistema decidir em pleno conhecimentode causa nem aos proponentes lesados solicitar explicações e fazer valer os seus direitos.

Atribuição de uma subvenção

2.2.43. Até à entrada em vigor do vade-mécum sobre as subvenções em 1 de Janeiro de1999, não havia, para toda a instituição, directivas que definissem as regras a seguir paraa atribuição das subvenções. No entanto, os montantes pagos a este título sãoextremamente elevados. Assim, para o ano de 1996, os montantes das subvenções cujo

Page 54: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

53

procedimento de concessão não está regulamentado foram, segundo o relatório do IGS de16 de Maio de 1997, da mesma ordem de grandeza que o montante dos contratosapresentados à CCCC (mil milhões e 1,4 mil milhões de ecus, respectivamente).

2.2.44. No que respeita às subvenções, há que distinguir aquelas cuja base jurídica fixa ascondições de concessão. São distribuídas em função de critérios definidos pela autoridadelegislativa e orçamental, a maior parte das vezes por ocasião do lançamento de umprograma, e geralmente concedidas após intervenção de comités em que osEstados-Membros se encontram representados. As outras subvenções são atribuídas combase em critérios e segundo modalidades próprias da direcção-geral que gere o capítuloorçamental em que se integram. As modalidades de atribuição destas subvenções sãoapresentadas seguidamente.

2.2.45. A informação prévia passa pelo convite à apresentação de propostas, publicado noJornal Oficial ou dirigido a uma lista actualizada de potenciais beneficiários, ou porcontactos com beneficiários e organismos conhecidos dos serviços ou que tenhamtomado a iniciativa de solicitar uma subvenção. A publicação no Jornal Oficial impõeuma disciplina que leva os gestores a fornecer informações mais completas. Os doisoutros modos de informação, se não forem associados a uma publicação na imprensa,abrem possibilidades a todos os tipos de abusos.

Ex post, a publicação de listas dos beneficiários é esporádica e os meios de comunicaçãoutilizados são frequentemente inadequados.

2.2.46. Não existe uma prática bem definida no que respeita às modalidades deapresentação das candidaturas, aos critérios de avaliação ou ao conteúdo dos acordos. Oúnico controlo exercido sobre as subvenções antes da sua atribuição é o do auditorfinanceiro. O seu acompanhamento e o controlo da avaliação do seu objectivo dependemda direcção-geral competente em matéria de gestão orçamental.

2.2.47. O sistema SINCOM (cf. 2.2.70 e seguintes infra) regista sob o código SUB osdados relativos às subvenções. No entanto, devido à imprecisão das definições em queassentam os códigos informáticos utilizados em SINCOM, algumas subvenções escapamao inventário. A fiabilidade dos dados não se encontra, portanto, assegurada. Talvez comexcepção da DG XIX, nenhum serviço ou comité dispõe de uma visão de conjunto dassubvenções concedidas. Devido a uma divulgação insuficiente, são os mesmosorganismos e associações que recebem as subvenções, se for caso disso de várias DG emparalelo. Algumas subvenções são geridas de forma transparente e com base naigualdade de tratamento dos beneficiários, mas nem sempre isso acontece. Algunsgestores orçamentais decidem sozinhos, sem que os seus serviços preparem sequer umdossier.

2.2.48. Tendo em conta a proposta referida em 2.1.40, seria desejável que as verdadeirassubvenções - ou seja, aquelas para as quais não se espera imediata e directamente dobeneficiário qualquer prestação - não sejam deixadas à apreciação das direcções-gerais,mas geridas de forma centralizada, por exemplo pelo secretariado geral, com

Page 55: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

54

transparência e após elaboração de uma directiva interna da Comissão. As prescrições dorecente vade-mécum são absolutamente insuficientes.

Os gestores orçamentais

2.2.49. São os gestores orçamentais que estão habilitados a contrair obrigações em nomeda Comissão relativamente a terceiros. Segundo o artigo 73º do Regulamento Financeiro,os gestores orçamentais põem em jogo, neste caso, a sua responsabilidade disciplinar e,eventualmente, pecuniária nas condições previstas nos artigos 22º e 86º a 89º do Estatutodos Funcionários.

Nos termos do artigo 22º do Estatuto, nomeadamente, o funcionário pode ser obrigado areparar, na totalidade ou em parte, o prejuízo sofrido pela Comunidade em consequênciade culpa grave em que tenha incorrido no exercício das suas funções. Na prática, como severá no Capítulo 4 do presente relatório, esta disposição não é geralmente aplicada.

É legítimo perguntar se esta ausência de recurso ao artigo 22º do Estatuto, assim como,de resto, a extrema raridade da aplicação de sanções disciplinares aos gestoresorçamentais, não tem a sua origem no complexo jogo das delegações e subdelegaçõesque, misturando poderes de gestores orçamentais, responsabilidades políticas e poderhierárquico, anulam o conceito de gestor responsável e dispersam as responsabilidades.

O sistema em vigor

2.2.50. O sistema em vigor é extremamente complicado. A Comissão é autorizada adelegar os seus poderes de execução do orçamento (nº 4 do artigo 22º do RegulamentoFinanceiro) nas condições determinadas pelos seus regulamentos internos adoptados em20 de Dezembro de 19741. De acordo com estas disposições, estão habilitados a contrairobrigações em nome da instituição:

- a Comissão;- os gestores orçamentais delegados;- os gestores orçamentais subdelegados desde que tenham recebido o poder de

autorizar despesas;- para as dotações para funcionamento administrativo, o funcionário autorizado

formalmente por um gestor orçamental delegado ou subdelegado a assinarcontratos ou notas de encomenda. Neste caso, o gestor orçamental autoriza asdotações e o funcionário assina o contrato sob a responsabilidade do gestororçamental, assumindo a sua própria responsabilidade no que respeita àsdisposições contratuais.

2.2.51. O acto de delegação especifica os limites dentro dos quais os delegados sãoautorizados a agir.

1 Regulamentação interna sobre a execução do orçamento geral das Comunidades Europeias

(Secção Comissão).

Page 56: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

55

A lista dos gestores orçamentais (650 em 1999) é estabelecida e actualizada pela DGXIX.

2.2.52. Quando, a fim de tratar determinadas rubricas orçamentais consideradaspoliticamente sensíveis (cf. exemplo supra, nº 2.2.4. e seguintes), a Comissão detém ospoderes reservados ao gestor orçamental, ela toma a sua decisão em sessão, porprocedimento escrito ou mandatando um dos seus membros. A proposta submetida à suaapreciação segundo um destes três procedimentos é objecto de um parecer dasdirecções-gerais ou serviços interessados, sendo depois apresentada ao auditor financeiro,para aposição de visto, e, finalmente, à Comissão ou ao Comissário responsável, paradecisão (no caso de ter sido mandatado, o Comissário decide e a Comissão, informada dadecisão, toma conhecimento, mas a decisão é imputada ao Comissário, o que diferenciaeste procedimento da delegação num Comissário). Tomada a decisão, a proposta deautorização de despesas é assinada pelo chefe da unidade administrativa gestora que podedelegar este poder. Assim, quando detém o exercício dos poderes de gestão orçamental, aComissão decide, mas não assina nem a autorização de despesa, nem o contrato que, noentanto, constitui o único acto criador de direitos e de obrigações.

A Comissão pode igualmente delegar os seus poderes num Comissário e, neste caso,aplicam-se as regras relativas às delegações (cf. infra 2.2.53).

Assim, a responsabilidade jurídica decorre, nos casos acima referidos, simultaneamenteda responsabilidade a nível político e a nível administrativo. Os funcionários dão inícioaos processos, examinam os dossiers, assinam as autorizações de despesa e os contratos.A decisão de princípio é tomada pela Comissão.

2.2.53. Quando a Comissão delega a responsabilidade pelo conjunto das operaçõesrelativas às despesas e receitas, só poderá fazê-lo num Comissário, num director-geral, ounum chefe de serviço, ou seja, num alto funcionário que chefie a unidade administrativamais importante (a direcção-geral) ou uma unidade administrativa autónoma. Adelegação investe o seu titular do poder de execução das dotações para as rubricasorçamentais correspondentes.

2.2.54. Os delegados podem, seguidamente, subdelegar poderes em funcionários decategoria A ou de grau B1, colocados sob a sua autoridade, ou num outro gestororçamental delegado que pode, por sua vez, subdelegar em funcionários A e B1colocados sob a sua autoridade. Independentemente desta hipótese que apenas dizrespeito aos directores-gerais e aos chefes de serviço, o titular de uma subdelegação nãopode, por seu lado, delegar esses poderes.

2.2.55. Em todos os casos, o gestor orçamental delegado que subdelega os seus poderespode, em qualquer altura, sem que o acto de delegação seja modificado, continuar aexercer ele próprio o poder subdelegado, quer por sua iniciativa, quer a pedido do titularda subdelegação. A subdelegação não retira, portanto, ao seu autor o exercício das suascompetências.

Page 57: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

56

Esta disposição permite conciliar os poderes do gestor orçamental e o dever deobediência hierárquica que decorre do artigo 21º do Estatuto. O titular de umasubdelegação que não possa assumir a sua responsabilidade disciplinar e pecuniária noque respeita a uma operação ordenada pelos seus superiores, pode solicitar ao gestororçamental delegado que autorize as dotações e conclua o contrato em seu lugar. O queacontece, na prática, nesse caso é que o gestor orçamental delegado não assume aresponsabilidade e o dossier é retirado.

2.2.56. Quando opta por subdelegar os seus poderes, o gestor orçamental é livre deescolher qualquer pessoa do seu serviço em função da confiança que nela depositar. Noentanto, o exercício do poder hierárquico paralelamente aos poderes do gestor orçamentalfaz com que, na prática, as subdelegações sigam a ordem hierárquica, a fim de evitarconflitos entre responsáveis hierárquicos e gestores orçamentais subdelegados. Muitosdirectores-gerais lamentam uma situação que os leva, assim, a subdelegar os poderes degestão orçamental em pessoas que eles próprios não escolheram. Por sua vez, os gestoresorçamentais subdelegados lamentam frequentemente que a sua carreira possa depender deuma recusa de assinatura que vá contra os desejos dos seus superiores.

2.2.57. Seria conveniente reorganizar e simplificar o sistema das delegações.

Libertar a Comissão como colégio e os diferentes Comissários das responsabilidades degestão orçamental

2.2.58. Quando a Comissão exerce o poder de gestão orçamental, ela liberta a hierarquiaadministrativa de toda ou de parte da sua responsabilidade, situação pouco adequada.Seria preferível que, de futuro, nem a Comissão nem nenhum Comissário exercessemdirectamente o poder de gestão orçamental. A generalização das delegações evitaria quedesresponsabilizassem os funcionários. Estes, obrigados a agir no âmbito da legalidadede acordo com as suas obrigações estatutárias, seriam, assim, os únicos responsáveispelos seus dossiers. É evidente que cada comissário e a Comissão colegialmenteconservarão o poder hierárquico de dar ordens aos gestores orçamentais sem prejuízo dosdireitos e responsabilidades da AIPN. Como é evidente, ficam politicamenteresponsáveis.

2.2.59. Caso um gestor orçamental considere que uma ordem se encontra imbuída deirregularidades ou viola os princípios da boa gestão financeira, deveria expô-lo porescrito. Se o Comissário em questão ou, se for caso disso, a Comissão confirmarem aordem por escrito, a sua responsabilidade política seria claramente assumida. Ofuncionário ver-se-ia, assim, livre da sua responsabilidade.

Responsabilização dos funcionários

2.2.60. O sistema das subdelegações deveria ser organizado num espírito dedesconcentração muito mais avançado de forma a que o gestor orçamental seja aquele

Page 58: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

57

que negocia o contrato ou um funcionário que lhe esteja hierarquicamente próximo parater com ele uma relação directa, se necessário.

2.2.61. Deveria também pôr-se termo à situação em que o gestor orçamental, ao assinaruma autorização de despesas, assume a responsabilidade relativamente a um montante e àidentidade do beneficiário, quando um funcionário de categoria inferior assina o contrato,e assume, portanto, a responsabilidade pelo acto impugnado.

2.2.62. Cada delegado, ao aceitar formalmente a delegação, deveria ser submetido a umestatuto específico que implique a sua responsabilidade pecuniária, em caso de erro ou denegligência, para com a Comunidade (cf. Capítulo 4), sem prejuízo da aplicação dosprocessos disciplinares. Além disso, a lista dos gestores orçamentais deveria manter-seactualizada em tempo real, o que não é o caso, e ser amplamente difundida em toda ainstituição.

2.2.63. Poderiam prever-se, para os gestores orçamentais de graus inferiores (A6, A7, A8,B1) disposições que visem uma melhor protecção da sua independência, ou mesmo umacompensação, em termos de evolução da carreira, das responsabilidades exercidas e dosriscos em que incorrem, nomeadamente em relação aos funcionários do mesmo grau quenão são gestores orçamentais.

Grupos de interesses

2.2.64. Os gestores orçamentais e outros responsáveis, se decidem e assumem aresponsabilidade das operações, não são os únicos protagonistas da gestão directa, dadoque se vêem confrontados com as intervenções dos grupos de pressão. Com efeito, apresença, em Bruxelas, de grupos de interesses é muito significativa. A estes gruposacrescentam-se, por vezes, intervenções das representações nacionais. Por seu lado, osmembros do Parlamento Europeu podem intervir directamente junto dos serviços,nomeadamente a pedido dos grupos de pressão nacionais, para que se concedam ajudas.Eventualmente, inscrevem observações no orçamento a fim de especificar o beneficiáriode uma subvenção ou o montante a conceder-lhe.

O princípio dos grupos de interesse não é posto em causa. Têm por missão influenciar aactividade legislativa das instituições e obter subsídios. A Comissão tem necessidadedesses grupos para conhecer o conjunto dos elementos de um dossier.

2.2.65. A abordagem seguida até à data foi a de preservar o carácter transparente dasrelações da Comissão com os grupos de interesses, sem diferenciação de tratamento. Nãose quis impor nem um sistema de acreditação nem um registo obrigatório, nem sequer umcódigo de conduta. Considerou-se que os sectores em questão eram capazes de elaborar ede fazer respeitar os seus próprios códigos de conduta, com base em critérios mínimosfixados numa Comunicação de 5 de Março de 19931.

1 JO C 63, de 5 de Março de 1993.

Page 59: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

58

A Comissão optou também por uma divulgação da informação sem quaisquer restrições.Assim, dispõe de um site informático sobre as suas relações com os grupos de interesses.Esse site inclui o conjunto dos instrumentos de trabalho que permitem aos funcionáriosfazer participar os meios socioeconómicos e os representantes da sociedade civil noprocesso legislativo. O objectivo visado é levar os funcionários a consultarsistematicamente os meios interessados. O site inclui igualmente os códigos de condutadas organizações sindicais e profissionais de que a Comissão tem conhecimento.

2.2.66. A experiência demonstra que estas disposições não são suficientes. A Comissãonão deve regulamentar os grupos de interesses propriamente ditos, mas deveria tomarmedidas mais vinculativas para garantir a transparência. Deveria ser necessária umadeclaração dos grupos de interesses especificando a sua situação jurídica e financeira parapermitir que esses grupos sejam convidados a participar nas reuniões quando a Comissãodesejar consultá-los sobre um problema específico. É evidente que esta consulta deveriafazer-se sempre sem exclusões, entre todos os grupos de interesses que tenhampreenchido as formalidades de declaração. Mas os grupos de interesses não declaradosnão deviam ser convidados. A Comissão deve ser transparente quando consulta oslobbies, devendo os grupos de interesses sê-lo também relativamente à Comissão, o queimplica que se apresentem jurídica e financeiramente de rosto descoberto. As reuniõesdeveriam ser anunciadas publicamente e os seus debates exarados em acta.

2.2.67. Os grupos de interesses não declarados só deveriam ser recebidos nos serviços daComissão com determinadas precauções. Os funcionários deveriam ser obrigados, atravésde uma directiva interna, a, nos seus contactos com esses grupos, fornecer ao seu superiorhierárquico, num prazo de 24 horas, um relato por escrito das suas reuniões com osgrupos de interesses não declarados. Isso é feito sistematicamente na maior parte dosserviços, aquando de reuniões com políticos ou altos funcionários dos Estados-Membros.Seria paradoxal que não se cumprisse essa obrigação quando se trata de grupos depressão pouco transparentes.

Os instrumentos de gestão

2.2.68. Uma gestão eficaz das dotações exige que o gestor orçamental possa, antes deatribuir um contrato ou uma subvenção, informar-se dos eventuais antecedentes doproponente na instituição: contratos concluídos directamente com ele ou por sociedadesou associações interpostas, subvenções concedidas, dificuldades encontradas, eventuaislitígios.

2.2.69. É necessário um ficheiro central dos contratos e dos contratantes, sobretudo paraos gestores orçamentais, mas também para os órgãos de controlo, de auditoria e deconsultoria que devem dispor de uma visão global. Ora esse ficheiro não existe. Quer setrate de contratos, quer de subvenções, os responsáveis pela tomada de decisões não têmuma visão de conjunto da actividade da instituição a ponto de “a mão direita ignorar oque faz a mão esquerda”.

Page 60: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

59

A Comissão tomou consciência disso em meados dos anos 90, sob a dupla pressão damultiplicação de processos contenciosos e pré-contenciosos relativos à celebração ou àexecução de contratos, e do facto de eles serem cada vez mais postos em causa peloParlamento, o Tribunal de Contas, ou mesmo o Provedor de Justiça (50% das queixasdirigidas ao Provedor de Justiça dizem respeito a problemas relacionados com aactividade contratual da Comissão).

2.2.70. O sistema oficial financeiro e contabilístico SINCOM não ia para além dasexigências ligadas ao respeito do Regulamento Financeiro, pelo que se limitava a permitirum conhecimento estatístico muito aproximado. (cf. para as subvenções, por exemplo,2.2.45).

O SINCOM compreende um “ficheiro de terceiros” (isto é, dos beneficiários depagamentos por parte da Comissão), mas este, concebido como um instrumento deexecução dos pagamentos, encontra-se organizado à volta da conta bancária e nãopermite identificar o número de contratos que ligam um beneficiário de pagamentos àComissão, nem saber se uma sociedade deve dinheiro à Comissão.

As informações relativas à gestão dos contratos, quando disponíveis, estão-no apenasatravés dos sistemas locais das direcções-gerais, em interface com o SINCOM. Porconsultas sucessivas, é possível chegar a essas informações, que dependem da qualidadeda informação do sistema local, mas não podem ser assimiladas às que estariamdisponíveis a partir de um ficheiro central dos contratos e dos contratantes.

2.2.71. A CCCC gere a sua própria base de dados, ADAM, que regista todos os dossiersde concursos públicos examinados desde 1993. Esta base permite uma análisecircunstanciada: são possíveis todas as triagens. No entanto, uma vez emitido o seuparecer, a CCCC deixa de acompanhar o dossier (estava previsto que o gestor orçamentaltivesse de introduzir em computador o número do parecer CCCC para qualquerautorização, o que nunca foi feito por razões de custo). A base de dados regista asinformações relativas à conclusão do contrato, mas não tem a ver com o procedimentofinanceiro e contabilístico referente à sua execução. Assim, a utilização da base ADAMfora da CCCC é de pouca utilidade.

2.2.72. A inexistência de um ficheiro central revelou-se progressivamente uma fonte demúltiplas dificuldades para a Comissão. Em primeiro lugar, complica consideravelmenteo tratamento dos processos jurisdicionais em que a Comissão se encontra implicada.Além disso, entrava a sua reacção em caso de problemas relacionados com um contrato,como o demonstram, em diversas apreciações pelo Comité no primeiro relatório, asdificuldades encontradas para identificar a totalidade dos contratos concluídos com umasociedade pelos diferentes serviços. Finalmente, a inexistência de ficheiro centralprejudica a concretização de soluções sistémicas para os problemas recorrentesrelacionados com a conclusão e a execução dos contratos, na medida em que torna difícila sua avaliação global e, portanto, a difusão de “boas práticas”.

Page 61: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

60

2.2.73. Consciente desta situação, a Comissão criou, em 19971, um sistema informatizadode alerta precoce (Early Warning Systems (EWS)) que se baseia no ficheiro de terceirosdo SINCOM, destinado a ser consultado na fase mais inicial possível do procedimentopré-contratual (convites à apresentação de manifestações de interesse ou anúncios deconcurso). Este sistema visa assinalar os beneficiários reais ou potenciais de ajudascomunitárias que podem ser legalmente excluídos em virtude das directivas relativas aoconcursos públicos: quer por terem sido objecto de constatações nessa matéria pelaUCLAF, a auditoria financeira ou o Tribunal de Contas, quer por estarem envolvidosnuma acção judicial ou por ordens de cobrança emitidas pela Comissão.

A identificação de um beneficiário pelo EWS (pelo menos nas três últimas hipóteses) nãolhe proíbe, necessariamente, a conclusão de contratos com a Comissão, mas leva oserviço que tenciona concluir um contrato com ele a tomar precauções, nomeadamenteinformando-se junto da direcção-geral que esteve na origem dessa identificação. O EWSé uma iniciativa útil que, no entanto, não substitui o indispensável instrumento de apoio àpolítica contratual que seria um ficheiro contratos/contratantes.

2.2.74. A Comissão tomou a decisão de princípio, no prolongamento de “SEM 2000” eem ligação com a criação da “Unidade Central de Contratos” de que falaremos maisadiante (2.2.78), de criar um registo dos contratos (a partir da constituição prévia de umregisto dos contratos-tipo) e de zelar em especial pela gestão dos contratantes(acompanhamento das fusões de empresas, da criação de filiais, das alterações dedesignação, etc.) graças à criação de um registo dos contratantes, sempre a partir doficheiro de terceiros, mas cuja orientação, actualmente dirigida para os pagamentos, seriatambém dirigida para as autorizações.

No entanto, as múltiplas dificuldades técnicas e os custos – exorbitantes – ligados aodesenvolvimento do sistema SINCOM II não permitiram, mais de três anos após adecisão, a realização efectiva do previsto ficheiro integradoterceiros/contratos/contratantes.

2.2.75. Assim, é oportuno interrogarmo-nos sobre a alternativa que poderia constituir umdesenvolvimento da base ADAM da CCCC, que já foi levado a cabo sob a designação deADAM módulo 2, com o objectivo exclusivo, à partida, de verificar a boa fundamentaçãodo recurso, pela Comissão, a estudos externos1. Nada se opõe a que o mesmo método sejaaplicado ao tratamento das informações relativas a outros tipos de contratos (assessores esubvenções), a não ser a dificuldade de interligar esta base com o sistema SINCOM II2.

1 Comunicação SEC(97)1562, de 30 de Julho de 1997.1 ADAM2 substituiu CERES, uma base centralizada, gerida na DG XIX, e que nunca funcionou bem namedida em que as suas informações dependiam da boa vontade dos serviços de gestão orçamental. Trata-sede um segundo módulo introduzido em 1997 na base ADAM, que passa a registar todos os contratos deestudos mesmo inferiores ao limiar da intervenção da CCCC, e no qual se encontram simultaneamentecoordenadas todas as referências úteis (referência “local”, em ADAM2, número CCCC, número da decisãoda CCCC) e reunidas as informações qualitativas essenciais.2 Interface indispensável, tanto mais que é verdade que não há praticamente qualquer oportunidade de que aalimentação de uma base desse tipo seja sistemática e fiável se for independente da criação dos fluxosfinanceiros ligados à execução do contrato. Infelizmente, a criação de um interface desse tipo encontra-se

Page 62: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

61

Para conseguir resultados positivos, a reflexão deverá ser feita em colaboração com osgestores orçamentais – os únicos capazes de alimentar o sistema central.

Aconselhamento aos gestores orçamentais

2.2.76. O aconselhamento aos gestores orçamentais constitui, indubitavelmente, umapeça-chave do sistema de gestão directa em matéria de contratos, devendo recordar-se,uma vez mais, que o Comité engloba nesta noção todas as subvenções que implicam umacontrapartida, por parte do beneficiário das prestações, que interessa directamente àComissão no âmbito do exercício das suas missões.

2.2.77. Esta afirmação reveste-se de tanto maior importância para o Comité quanto opresente relatório se esforça, antes de mais, por colocar a tónica nas noções detransparência e de responsabilidade. Em compensação desta obrigação de transparência edesta responsabilidade, os gestores orçamentais têm direito a uma assistência técnicasempre disponível e de boa qualidade.

Unidade Central de Contratos

2.2.78. Para controlar e harmonizar a sua actividade contratual e paralelamente à suadecisão de princípio de se dotar de um ficheiro central dos contratos e dos contratantes, aComissão criou uma nova unidade no seio da DG XIX, a Unidade Central de Contratos.

2.2.79. Esta unidade, que está a ser criada, exerce as funções de grupo de contacto entre oServiço Jurídico, a auditoria financeira e a CCCC. Tem por missão identificar categoriashomogéneas de contratos, a fim de estabelecer uma tipologia mais circunstanciada, denormalizar as práticas contratuais e de levar os serviços de gestão orçamental a utilizarcontratos-tipo o mais sistematicamente possível. A Unidade Central de Contratos deveriatambém fornecer uma assistência pontual aos gestores orçamentais, particularmentequando querem redigir um contrato mais específico, e criar um registo dos contratos-tipo, a fim de desenvolver o ficheiro contratos/contratantes.

2.2.80. A Unidade Central de Contratos não está dotada nem de um poder de controlo,nem de um poder de decisão e a sua sede não é na CCCC. Para desempenhar o seu papelde coordenação da actividade contratual, depende dos serviços e deve esperar que eles aconsultem: os dossiers de concursos públicos não lhe são apresentados automaticamentee não tem o poder de lhes aceder. Para compensar este relativo afastamento da matériaque lhe pertence tratar, deveria ou ir ao encontro das necessidades dos serviços, o queimplicaria um reforço do seu organigrama, ou criar, para a redacção dos contratos, umquadro informatizado que seria imposto aos gestores orçamentais e os obrigaria aconsultá-la quando dela se pretendam afastar. Seria ainda necessário que os instrumentosde gestão existente o permitam. Veremos mais adiante (2.2.97 e 98) como o Comité sepropõe responder a esta preocupação.

comprometida devido ao problema técnico da definição das referências das autorizações orçamentais emSINCOM II.

Page 63: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

62

Comissão Consultiva de Compras e Contratos (CCCC)

2.2.81. A CCCC desempenha um duplo papel de controlo e de consultoria. No âmbito dasua missão de controlo, são-lhe apresentadas, para parecer, antes da decisão do gestororçamental, todos os projectos de contratos de empreitada, de fornecimentos ou deprestações de serviços, incluindo os estudos, de um montante superior a 46.000 euros.Este limiar, extremamente baixo, é, no entanto, mais elevado para os contratos concluídospelo Centro Comum de Investigação.

2.2.82. Excluem-se actualmente da sua competência, por definição, todas as subvenções,assim como os contratos inferiores ao limiar de intervenção e os que relevam do TítuloIX do Regulamento Financeiro que fixa as disposições aplicáveis às ajudas externas, àexcepção dos contratos de prestação de serviços “adjudicados no interesse da Comissão”(artigo 119º do Regulamento Financeiro). De facto, perguntamo-nos que contratospoderiam não ser adjudicados no interesse da Comissão, dado que, por natureza, qualquercontrato implica uma contrapartida, favorável à Comissão, em troca da quantia dedinheiro paga por esta. Isto demonstra a inutilidade de determinadas definições que seconsolidaram recentemente na Comunidade.

Embora, na prática, seja impossível fazer a distinção entre os contratos de prestação deserviços concluídos no interesse da Comissão e os concluídos no interesse dobeneficiário, a Comissão decidiu, em 1998, que todos os contratos relativos aos gabinetesde assistência técnica1 seriam submetidos à CCCC.

2.2.83. O parecer da CCCC incide na regularidade do procedimento seguidorelativamente às disposições aplicáveis na escolha do adjudicatário proposto e, em geral,nas condições com base nas quais serão celebrados os contratos.

A CCCC é chamada a garantir que as despesas previstas não sejam desproporcionadasrelativamente aos objectivos visados e que estes objectivos não podem ser conseguidoscom menores custos. Tem, portanto, competência para se pronunciar sobre aoportunidade da celebração de um contrato ou, pelos menos, para analisar se as medidaspropostas são economicamente as melhores para atingir o objectivo fixado. De umamaneira geral, zela por que a aplicação das regras de um concurso garanta a transparênciadas operações e a igualdade dos proponentes.

2.2.84. O parecer da CCCC tem um carácter meramente consultivo: não implica, em simesmo, nenhum elemento de “veto”. Mesmo que, na prática, o gestor orçamental retire oseu dossier, quando prossegue com o procedimento e o submete ao auditor financeiro,este baseia-se frequentemente na posição tomada pela CCCC para recusar o seu visto.Além disso, existem casos bastante numerosos em que o auditor financeiro recusa o vistoquando o parecer da CCCC é favorável.

1 Vemo-nos, assim, confrontados com a necessidade de definir o gabinete de assistência técnica (cf. secção2.3. infra). Teria sido preferível fazer passar pela CCCC os contratos de assistência técnica ou mesmoapenas os contratos de gestão de projectos (noção, infelizmente, ignorada na Comissão).

Page 64: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

63

O Regulamento Financeiro e as regras de execução atribuem, além disso, à CCCC umamissão de consultoria. Assim, ela pode ser chamada a dar o seu parecer, a pedido dogestor orçamental competente ou de um dos seus membros, sobre os projectos deconcurso que se revestem de uma importância ou de um carácter específico, sobre asquestões levantadas aquando da celebração ou da execução dos contratos (anulação deencomendas, pedido de suspensão de indemnizações por mora, derrogações àsdisposições do caderno de encargos) ou sobre os contratos inferiores ao limiar deintervenção que levantam questões de princípio (artigo 68º das regras de execução). Estafunção de consultoria encontra-se pouco desenvolvida na prática. Limita-se, sobretudo, aquestões processuais.

2.2.85. Com efeito, embora o artigo 112º das regras de execução lhe conceda amplascompetências nas suas funções de consultoria, incluindo a possibilidade de proceder oude fazer proceder a inquéritos, a CCCC tende a limitar as suas actividades nessa matéria.Com os seus pareceres, dirige recomendações sobre dossiers pontuais e divulga circularesaos gestores orçamentais sobre determinados aspectos referidos nos contratos,nomeadamente para chamar a sua atenção para os problemas de conflito de interesses epara a delegação das tarefas de poder público e dos contratantes. Já há vários anos que elanão formula recomendações à instituição e o seu relatório anual de actividades destinadoà Comissão não chama directamente a atenção desta para a política contratual dainstituição.

Composição e funcionamento da CCCC

2.2.86. O artigo 64º do Regulamento Financeiro prevê que a CCCC deve incluir, pelomenos, um representante do serviço encarregado da administração geral, umrepresentante do serviço encarregado das finanças e um representante do serviçoencarregado das questões jurídicas e que um representante do auditor financeiro assista atítulo de observador. Quanto ao resto, é à Comissão que compete fixar a sua composição.Actualmente, a CCCC é teoricamente composta por dez membros, a maior parte dasvezes de grau A2, que representam a Direcção-Geral do Pessoal e da Administração (DGIX), o Serviço Jurídico, a Direcção-Geral dos Orçamentos (DG XIX), a Direcção-Geraldo Mercado Interno e dos Serviços Financeiros (DG XV), a Direcção-Geral daConcorrência (DG IV), a Direcção-Geral da Indústria (DG III), o Serviço Comum deGestão da Ajuda Comunitária aos Países Terceiros (SCR), o Serviço das Publicações e oServiço de Estatística. A sua presidência cabe à Direcção-Geral dos Orçamentos,representada por um director-geral adjunto.

Efectivamente, cada DG ou unidade representada na CCCC designa igualmente ummembro suplente. À excepção do presidente, são, de facto, os membros suplentes quetêm assento na CCCC. De um nível hierárquico extremamente inferior ao dos titulares e,por vezes, sob contrato de agente temporário, a sua designação varia durante o ano e deuma reunião para outra. Esta prática lamentável não permite dar à comissão dos contratosum sentimento de coesão e de responsabilidade nem aos seus pareceres a qualidade e oprestígio convenientes.

Page 65: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

64

2.2.87. A explicação dada pelos serviços da Comissão para uma situação desse tipo ésignificativa de uma degradação do papel da CCCC: segundo esses serviços, a adopçãodas directivas relativas ao concursos públicos justificaria o recurso aos membrossuplentes, ou mesmo aos suplentes de suplentes, cuja presença bastaria para controlar aaplicação, de certa forma “mecânica”, de uma regulamentação já perfeita, tanto mais queo número crescente dos dossiers apresentados tornaria o cargo de membro da CCCCdemasiado pesado para altos funcionários.

2.2.88. Cada representante na CCCC é designado, durante um ano determinado, relatordos dossiers que emanam de uma DG que não pode ser a sua. É efectuada uma rotaçãotodos os anos.

2.2.89. A CCCC é assistida por um secretariado de 6 funcionários, 2 dos quais decategoria A. O director-geral adjunto, encarregado de a presidir, consagra-lhe uma boaparte da sua actividade. Fora das suas funções de assistência, o secretariado aconselha osserviços de gestão orçamental, nomeadamente aquando da redacção do caderno deencargos, e assegura a sua formação.

2.2.90. Um grupo preparatório é encarregado de examinar todos os relatóriosapresentados, antes da reunião plenária, e de propor a sua aprovação sem debate (pontoA) ou a sua apreciação em sessão (ponto B). Este grupo é composto de membrosefectivos e suplentes provenientes das mesmas direcções-gerais que as representadas naCCCC.

2.2.91. A CCCC reúne-se mais ou menos uma vez por mês (13 vezes em 1997). Asreuniões realizam-se durante um dia muito sobrecarregado (das 9h00 às 20h00 ou mesmoaté às 22h00 e mais). Os pareceres são emitidos por maioria simples, sendo o voto dopresidente determinante para o resultado do escrutínio em caso de igualdade de votos. Osvotos individuais não são registados em acta e os trabalhos da CCCC são secretos.

2.2.92. Dos seus relatórios de actividade ressalta que, em 1996, 914 dossiers foraminscritos na ordem do dia, ou seja, 100 dossiers por reunião e 1014 dossiers em 1997, ouseja, 78 por reunião. Foram inscritos, ao abrigo do ponto A, 560 dossiers em 1996 e 533em 1997, o que eleva a 354 dossiers em 1996 e a 481 em 1997 os contratos que tiveramde ser examinados, teoricamente, de uma forma aprofundada. A média dos dossiersexaminados numa sessão foi de 39 em 1996 e 37 em 1997, mas esta média não épertinente, dado que, devido ao carácter anual do orçamento, a maior parte dos dossiers éexaminada no final do ano. Assim, em 1997, a CCCC chegou a tratar, ao abrigo do pontoB, 72 dossiers numa única sessão, o que representa, portanto, 5 a 10 dossiers por hora.Nestas condições, não é possível haver qualquer análise aprofundada, qualquer diálogocom o serviço responsável pelo contrato, qualquer pedagogia.

2.2.93. Cada dossier é objecto de um parecer, que pode ser favorável, favorável mas comuma recomendação para os próximos contratos, favorável com reservas, sendo o serviçoconvidado a modificar alguns elementos do projecto de contrato muitas vezes emconcertação com o Serviço Jurídico, o de aconselhar a sua suspensão enquanto se

Page 66: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

65

aguarda um complemento de informação a fornecer pelo gestor orçamental oudesfavorável. A justificação dos pareceres, por vezes inexistente, é frequentementesucinta ou redigida de forma imprecisa.

Em 1997, a CCCC emitiu 912 pareceres favoráveis e 27 pareceres desfavoráveis.Quarenta e dois dossiers foram retirados pelo gestor orçamental durante a faseprocessual, na maior parte dos caso para evitar um parecer desfavorável.

Em 912 pareceres favoráveis, 24% diziam respeito a estudos ou a contratos de consultas.Assim, apenas 23,5% dos dossiers constituíam dossiers sensíveis (estudos, consultores)passíveis de suscitar dificuldades. Seiscentos e quarenta e três contratos foram concluídosapós um concurso e 274 através de um processo por negociação

2.2.94. Para obter um parecer favorável, um serviço tem de aguardar entre três semanas aum mês, quando o dossier não levanta qualquer problema, e dois meses se suscitadificuldades. Os mesmos prazos aplicam-se a todos os dossiers seja qual for a suaclassificação pelo grupo preparatório, acontecendo que os dossiers classificados comoponto A não têm qualquer oportunidade de serem apreciados pela CCCC, que não chegasequer a examinar aprofundadamente todos os dossiers classificados como ponto B.Além disso, como se viu mais acima, um parecer favorável não garante o visto do auditorfinanceiro, que obedece a critérios diferentes dos da CCCC.

Deverá suprimir-se a CCCC?

2.2.95. A CCCC limitou-se progressivamente a um papel de verificação subalterna(verificação da data e do conteúdo das publicações, respeito dos prazos, aplicaçãocorrecta dos critérios de selecção dos proponentes e de atribuição dos contratos, etc.). Amaior parte dos contratos de serviços recentemente postos em causa recebeu o seu aval.Neste contexto, é oportuno interrogarmo-nos sobre a possibilidade de os relatores (emtermos de tempo, competência, independência, nomeadamente no que respeita aos seussuperiores) verificarem com pertinência os dossiers da sua responsabilidade.

2.2.96. Como constitui uma etapa dilatória no processo de conclusão dos contratos e ovalor acrescentado que produz nem sempre é evidente, poder-se-ia prever a supressão daCCCC.

2.2.97. No entanto, esta abolição retiraria ao gestor orçamental e à Comissão apossibilidade de obter o conselho esclarecido de um colega que disponha de uma visãoglobal da política dos contratos que a unidade “Contratos” na sua fórmula actual não seencontra em condições de substituir.

Efectivamente, é a própria Unidade Central de Contratos que tem necessidade destecolégio e que deveria utilizar a CCCC para resolver o seu próprio problema (cf. 2.2.71).

2.2.98. A CCCC deve, portanto, ser reorganizada. Os seus membros efectivos deveriamser directores ou directores-gerais, substituídos por funcionários titulares de grau A3 aA6, no mínimo, escolhidos pela sua autoridade e competências pessoais e independentes

Page 67: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

66

dos seus superiores no exercício do seu mandato. O seu número deveria ser reduzido: umrepresentante do Serviço Jurídico, um ou dois membros da unidade “Contratos” (DGXIX) e um representante do Secretariado-Geral, cujas competências funcionais sejamequilibradas por igual número de gestores orçamentais escolhidos em função da suaexperiência e da sua posição administrativa no seio de DG muito activas no domínio deconcursos públicos.

2.2.99. Recorrer-se-ia a relatores independentes, eventualmente antigos funcionários quefigurariam numa lista estabelecida pelo presidente da CCCC. Este aspecto é importante,dado que a fórmula actual não garante a independência dos relatores em relação uns aosoutros.

2.2.100. A necessidade de uma presença efectiva dos seus membros implica umamodificação da organização dos trabalhos da CCCC. Em vez de examinar cerca de 50contratos por sessão, a uma velocidade média de dez contratos por hora (!), a CCCCdeveria estudar três ou quatro, seleccionados tanto a título de exemplo para servir de basepara estudos de determinados casos como em função de uma política de consultoria casoa caso. Os limiares da intervenção deveriam ser amplamente aumentados e diferenciadossegundo os tipos de contrato. São os contratos de prestações intelectuais, e,especialmente, os contratos de gestão de projectos que devem ser examinadosatentamente. Assim, o limiar de apreciação dos contratos de fornecimentos e de serviçoscorrentes poderia ser aumentado para 3 milhões de euros, ao passo que o dos contratos deprestações intelectuais – à excepção dos de gestão de projectos – se poderia limitar a 100mil euros. Todos os contratos de gestão de projectos (GAT) deveriam continuar, tal comoacontece actualmente, a ser apresentados à CCCC.

2.2.101. O aumento dos limiares não suprimiria a necessidade de uma selecção, dado queo número de contratos apresentados à CCCC continua a ser muito elevado. Esta selecçãodeveria ser garantida, não já pelo grupo preparatório que deveria ser suprimido, mas pelopresidente da CCCC, sob a sua própria responsabilidade, assistido por um secretariadocujos efectivos poderiam ser ligeiramente aumentados. Os projectos de contratos nãoconsiderados pelo presidente para serem apresentados à CCCC seriam imediatamente“libertados”, de forma a evitar atrasos inúteis. Se necessário, dever-se-á, além disso,separar a CCCC em secções especializadas em função dos tipos de contratos. No total, aapreciação pela CCCC diria apenas respeito a uma centena de casos por ano para parecer.

2.2.102. Qualquer gestor orçamental que o desejasse deveria poder obter a apreciaçãorápida de um dossier pela CCCC, em caso de não selecção desse dossier. Deveria, noentanto, ficar muito claro que solicitar demasiadas vezes essa apreciação não constitui umaspecto positivo para um gestor orçamental responsável.

2.2.103. Para preservar a independência dos seus membros, a confidencialidade dostrabalhos da CCCC deveria ser particularmente protegida. Os seus pareceres, emcontrapartida, deveriam ser cuidadosamente fundamentados e a sua divulgaçãosistematicamente alargada a todos os gestores orçamentais.

Page 68: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

67

2.2.104. As reformas preconizadas voltariam a conferir à CCCC o próprio espírito dopapel que lhe foi confiado pelo legislador e permitiriam constituir com a Unidade Centralde Contratos, devido às sinergias assim criadas, um pólo de consultoria com umaexperiência concreta, um visão global e, consequentemente, a autoridade necessária paraajudar os gestores orçamentais e enquadrar a política contratual da Comissão,nomeadamente aperfeiçoando a tipologia dos contratos para os adaptar às novasnecessidades.

2.3. A externalização das tarefas da Comissão

2.3.1. A Comissão assume actualmente a realização de um elevado número de tarefascujo carácter temporário e especializado requer a sua externalização: a subcontrataçãojustifica-se por razões de eficácia, de oportunidade e de custo. O recurso, por parte daComissão, à assistência técnica nunca foi colocado em causa nem pelo Conselho nempelo Parlamento.

2.3.2. Concretamente, a noção de assistência técnica – ou antes, de assistência técnica eadministrativa – cobre uma variadíssima gama de tarefas ligadas à gestão de uma acçãoou de um programa comunitário, susceptíveis de ser objecto de subcontratos comentidades externas, como, por exemplo, a divulgação de informações sobre o programa, arecolha e o tratamento de dados, a verificação do pagamento dos trabalhos, a preparaçãodos pagamentos (tarefas de assistência administrativa), a avaliação da validade técnicadas propostas apresentadas, o interface operacional entre as autoridades dos paísesterceiros e a Comunidade, a organização de conferências e seminários, a verificação e aavaliação da condução do programa (tarefas de assistência técnica). Esta enumeração nãotem qualquer carácter limitativo2.

2.3.3. A grande proximidade destas tarefas às missões de poder público da Comissão e aimportância dos riscos de conflitos de interesses teriam justificado a realização decontrolos muito rigorosos destes subcontratos. A sua evolução revelou, pelo contrário, osaspectos mais patológicos da prática contratual da Comissão. Arbitrariedade nasimputações orçamentais, má compreensão das regras que regem a celebração decontratos, diluição na cadeia hierárquica da responsabilidade dos gestores orçamentais,indigência no aconselhamento e no controlo assegurados pelos serviços centrais: todasestas deficiências do sistema de gestão directa da Comissão foram ilustradas de formaconcreta na década de 90 através do fenómeno a que se chama “GAT” (Gabinetes deAssistência Técnica), alguns dos quais suscitaram recentemente grande polémica a nívelcomunitário3.

O que são os “GAT”?

2 Segundo a tipologia estabelecida no relatório da IGS: Inspecção sobre “o recurso dos serviços daComissão aos gabinetes de assistência técnica”, IGS, 4/02/1998, ver anexo III.3 Primeiro relatório do CPI: ARTM (programas MED), pontos 3.1.1 a 3.8.4, AGENOR (programaLEONARDO) – pontos 5.1.1 a 5.8.7, nomeadamente.

Page 69: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

68

2.3.4. Como já sublinhado no primeiro relatório: “Tal como decorre dos diversos temasdiscutidos no presente relatório, a questão de confiar a contratantes privados aimplementação de programas públicos europeus necessita de ser cuidadosamenteconsiderada e gerida”4. Com efeito, o GAT não é mais do que um contratante daComissão. Não é o seu estatuto em relação a esta, nem a sua forma jurídica (que podevariar: associação sem fins lucrativos, universidade, sociedade privada, etc.) que cria oGAT, mas sim o objecto do contrato que o liga à Comissão: subcontratos com entidadesexternas, celebrados pela Comissão, para a realização de todas ou de parte das tarefasligadas à execução de um programa pelo qual esta seja responsável.

2.3.5. A procura de uma definição genérica de GAT enquanto estrutura é, porconseguinte, artificial. A IGS sublinha este facto na introdução ao seu relatório de 199816,ao declarar que não existe, na Comissão, uma definição única de “Gabinetes deAssistência Técnica”. São possíveis múltiplas definições, em função das convenções quese adoptar para delimitar o campo de reflexão. Assim, no seu relatório, a IGS apenasconsidera os “GAT” constituídos sob a forma de pessoas colectivas que prestemassistência técnica à própria Comissão (e não aos beneficiários dos programas) duranteum período superior a um ano, utilizando recursos humanos “extra muros”. Contudo, ovade-mécum relativo aos Gabinetes de Assistência Técnica, em preparação sob a égideda DG IXX (cf. infra), embora mantenha a noção de prestação “extra muros” comocritério de identificação do GAT, considera que a designação abrange não apenas aassistência fornecida no interesse exclusivo da Comissão, mas também a assistênciafornecida no interesse mútuo da Comissão e dos beneficiários dos programascomunitários (considera-se que a assistência fornecida no interesse exclusivo dosbeneficiários dos programas comunitários não é regida pelo referido vade-mécum).

2.3.6. A apresentação da assistência técnica sob a óptica dos “GAT” não é apenasartificial: é também enganosa. Na verdade, o cunho administrativo que lhes é assimconferido tende a desviar a atenção do essencial, a saber, o acto jurídico, frequentementemal controlado, que é a celebração de um contrato público de prestação de serviços.Além disso, esta apresentação impede que se compreenda de uma maneira global ofenómeno da assistência técnica e administrativa, o qual pode assumir diferentes formas.

2.3.7. À luz do que precede, não é surpreendente que a dimensão do fenómeno não sejaconhecida com exactidão. Relativamente ao ano de 1996, a IGS enumerou 51 GAT queintervieram em 45 acções ou programas comunitários, ocupando 653 pessoas externas àComissão e implicando um custo próximo dos 80 milhões de ecus para gerir ummontante global de dotações de 270 milhões de ecus. Contudo, uma avaliação posterior17,baseada num método diferente, considera que os GAT representam o equivalente a cercade 1.000 homens/ano e implica um custo total de cerca de 190 milhões de euros

4 Primeiro relatório do CPI, ponto 5.8.2.

16 Relatório da IGS atrás referido.17 Inquérito sobre a utilização da assistência técnica e administrativa externa pelos serviços da Comissão –nota de síntese, 30.11.1998. Este documento apresenta ainda os GAT por DG, ver anexo IV.

Page 70: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

69

(indicando que a assistência técnica e administrativa “à margem dos GAT” representa oequivalente a 710 homens/ano e implica um custo total de 64 milhões de euros).

2.3.8. Em qualquer caso, não se pode subestimar o fenómeno. O desenvolvimento dorecurso à assistência técnica e administrativa durante a década de 90 deveu-se, naverdade, à conjugação de diferentes factores:

- aplicação, no âmbito do processo de convergência com vista à instauração damoeda única, ao orçamento da União Europeia de um grau de rigor semelhante aoque é aplicado aos orçamentos nacionais. Este rigor afectou mais duramente asdespesas administrativas, de modo que os serviços optaram pela compensação,aumentando o recurso à assistência técnica e financiando-a através das rubricasoperacionais;

- aumento importante das tarefas de gestão da Comissão decorrente da realizaçãode numerosos programas plurianuais tanto a nível das políticas internas(Leonardo, Sócrates, Media, Rafael, Caleidoscópio, Ariane) como a nível dasacções externas (Phare, Tacis, Meda), aumento a que a Comissão não conseguiufazer face adequadamente através de medidas de reorganização dos recursosdisponíveis;

- insistência no objectivo de execução dos diferentes programas, nomeadamentepor parte do Parlamento Europeu, que procurou associar a atribuição de novasdotações à boa execução (em termos quantitativos) das dotações dos anosprecedentes.

2.3.9. Independentemente da dimensão do fenómeno, a análise revela sobretudoconsideráveis diferenças entre os diversos GAT: quanto às DG que a estes recorrem,quanto à sua imputação orçamental (uma vezes na parte A, outras vezes na parte B),quanto ao custo médio de um posto de trabalho num GAT (de 14.420 a 214.000 ecus),quanto à natureza das prestações fornecidas (ver infra), quanto aos controlos efectuadospela Comissão em função dos domínios de actividade dos seus co-contratantes, quanto àproporção de dotações afectadas a um programa comunitário que passe pelas mãos doGAT (de 6 a 90%), etc..

Dificuldades associadas ao recurso aos GAT

2.3.10. O recurso aos GAT coloca, em primeiro lugar, a questão da determinação dafronteira entre as tarefas da Comissão que podem, sem riscos para o serviço público ouaté com certas vantagens em termos de eficácia, ser objecto de subcontratos, e aquelascuja delegação em empresas privadas constitui um abandono das suas responsabilidades.Criou-se o hábito, no seio da Comissão, de designar estas últimas com a expressão“tarefas de poder público”1, e considera-se que as mesmas não devem ser confiadas apessoal externo. É isso pelo menos o que “recomendava” aos serviços uma nota do

1 Trata-se, na verdade, de um serviço público, isto é, tarefas que não podem ser confiadas a fornecedores deassistência técnica.

Page 71: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

70

Secretário-Geral de 19972, que, com o pretexto de divulgar regras mínimas, de restovagas e não vinculativas, legitimava sub-repticiamente os GAT. Na ausência de qualqueroutra directiva3, de mecanismos de assistência e de aconselhamento dos serviços, bemcomo de qualquer sistema de divulgação de boas práticas (lacunas muito claramentedenunciadas no relatório da IGS), foi possível confiar aos GAT tarefas como averificação e o pagamento de trabalhos, a gestão de contratos com os beneficiários finaisda acção comunitária ou a avaliação das propostas.

2.3.11. O desenvolvimento dos GAT ilustra as frequentes deficiências e a grandeheterogeneidade da prática contratual da Comissão no que diz respeito ao cuidadocolocado na redacção do caderno de encargos, à instauração de mecanismos de controlodos meios utilizados pelos GAT para dar cumprimento ao seu contrato, à preocupação deevitar o surgimento de situações de ”recorrência” em que os GAT sejam efectivamenteparceiros privilegiados da Comissão, à escolha do processo de celebração do contratopúblico, aos critérios de adjudicação deste último ou ao papel da CCCC – instânciatestemunha dos desvios, mas sem uma verdadeira capacidade de intervenção.

2.3.12. Além disso, o recurso aos GAT tornou clara a inadaptação do quadro orçamental(cf. pontos 2.1.5 e seguintes). A limitação das dotações afectadas às despesasadministrativas conduziu bastante cedo ao financiamento de despesas administrativasatravés de rubricas operacionais sob a forma de “mini-orçamentos”, o que constitui umaviolação flagrante das regras de imputação orçamental previstas no RegulamentoFinanceiro. Na sequência das críticas da autoridade orçamental, os mini-orçamentosforam gradualmente suprimidos a partir do orçamento para 1993, as dotaçõescorrespondentes foram “repostas” na parte A e simultaneamente “transformadas empostos de trabalho” (foram criados 1.830 postos de trabalho) e foram divulgadas novasregras relativas à imputação orçamental. Contudo, estas regras, baseadas em definiçõesvagas e sujeitas a numerosas excepções, longe de assegurarem a transparência,apresentavam desde o início o risco de poderem ser contornadas: em particular, admitiamque a imputação orçamental da assistência técnica diferia em função dos “beneficiários”desta última – Comissão ou países terceiros. Este esforço não impediu de forma alguma oressurgimento de novas dotações de funcionamento na parte B: devido aos programasPhare e Tacis, a Comissão teve, a partir de 1996, necessidade de pessoal suplementar quefoi novamente disperso, sob o ponto de vista da imputação orçamental, pela parte A epela parte B (* facilidade Liikanen +). O Conselho, o Parlamento e a Comissão nãolevaram a sério, em momento algum, a dimensão do problema.

Resposta da Comissão

2.3.13. Apesar de um relatório da IGS de 1993 já denunciar os riscos inerentes àcelebração de subcontratos com organismos de direito privado para a gestão de

2 SEC(97)1542 de 30.07.1997.3 Para além de uma única e vaga definição no código de boa conduta relativo ao recurso a pessoal externode 1994, segundo a qual se incluem nestas tarefas as funções ligadas à representação, à negociação, aocontrolo e ao respeito do direito comunitário.

Page 72: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

71

programas comunitários1, de o Regulamento Financeiro continuar a ser constantementeviolado embora os mini-orçamentos tivessem sido suprimidos, de terem sido anunciadasreformas espectaculares relativas às estruturas (SEM 2000) e ao pessoal (MAP 2000), osGAT continuaram a desenvolver-se impunemente, tendo as reacções da Comissão emrelação aos mesmos sido tardias e parciais.

2.3.14. Encontra-se actualmente em preparação um vade-mécum cujos princípios foramadoptados pela Comissão demissionária na sua reunião de 22 de Junho de 1999. Estasorientações representam um progresso em relação ao vazio anteriormente existente.Contudo, tendo em conta os problemas atrás descritos, estas são incompletas einsuficientes. Em primeiro lugar, a própria ideia de divulgar um vade-mécum sobre osGAT constitui um erro de análise. Os GAT, como já referido, constituem uma categoriajurídica que só pode ser definida com base na relação contratual que os liga à Comissão.É esta relação contratual que é necessário analisar e regulamentar de forma rigorosa, talcomo atrás indicado. Para que um GAT seja criado é necessário um contrato. Por querazão ignorou a Comissão durante tanto tempo esta realidade, perdendo assim o controloda assistência técnica? Porque o Regulamento Financeiro nunca regulamentou de formasuficiente o direito dos contratos, nem teve em conta a especificidade dos contratos deprestações intelectuais, nem, em particular em relação a estes últimos, as noções deassistências técnica e de gestão de projectos.

2.3.15. Além disso, as orientações propostas não são suficientemente consistentes no quediz respeito à questão essencial das tarefas interditas aos GAT enquanto elementosconstitutivos do “núcleo duro” da missão de serviço público, a qual não deve poder serdelegada mediante um contrato. Se, por exemplo, o contrato delegar num GAT ainstrução dos dossiers, o poder de aprovação dos pedidos de financiamento por parte daComissão fica esvaziado de qualquer substância.

2.3.16. Pode-se duvidar da oportunidade de criar, como previsto no vade-mécum, um“Observatório dos GAT” no seio da DG XIX. É verdade que um acompanhamentocentral é indispensável. Mas por que razão não o confiar à unidade central de contratos,estreitamente associada ao secretariado da CCCC? (cf. ponto 2.2.78 e seguintes). Atendência da Comissão é para multiplicar as unidades para efeitos de divulgação,correndo o risco de as tornar redundantes e rivais.

2.3.17. O vade-mécum mantém a distinção contestável entre GAT em função dos seusbeneficiários para justificar a inscrição das dotações atribuídas a alguns deles na parte Bdo orçamento, o que, na verdade, constitui uma infracção a um Regulamento Financeiroque demonstra assim, mais uma vez, a sua obsolescência (cf. secção 2.1.). No entanto, ovade-mécum tem em conta a tripla condição colocada pela autoridade orçamental paraque o financiamento dos GAT que prestam assistência no interesse mútuo da Comissão e 1 Relatório da IGS: “Organismos de direito privado”, IGS, 11 de Março de 1993: riscos para a imagem daComissão; riscos financeiros; riscos de conflitos de interesses para os funcionários (casos de prestações deserviços não conformes às exigências dos contratos); riscos de desvio dos processos financeiros; riscosdecorrentes do estabelecimento de laços privilegiados e permanentes com determinados prestadores deserviços; riscos de concorrência desleal.

Page 73: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

72

dos beneficiários da acções ou dos programas comunitários seja imputado na parte B:autorização nesse sentido da base jurídica, menção nas observações orçamentais relativasao programa em questão e indicação de um limite anual das despesas ligadas ao GAT.

Melhorar a externalização

2.3.18. Todos os novos projectos de acção ou de programa, aprovados pela autoridadelegislativa e orçamental, deveriam ser objecto de uma avaliação a priori em termos demeios necessários à sua execução.

Contratos mais rigorosos

2.3.19. Em primeiro lugar, deve-se procurar melhorar o controlo da celebração e daexecução do contrato, respeitando os seguintes princípios: as responsabilidades doserviço público nunca devem ser atribuídas a GAT; o recurso a estes deve ser o meiomais económico de efectuar tarefas precisas; deve ser criado um sistema apropriado, queassente sobretudo no serviço de auditoria interna cuja instituição é recomendada nocapítulo 5 do presente relatório, para vigiar e controlar todas as suas actividades; osconflitos de interesses devem ser evitados; o seu custo só pode ser financiado a partir daparte B do orçamento mediante o acordo da autoridade orçamental. A grande dificuldadereside na determinação das responsabilidades do serviço público: entre princípios erealidade há uma longa distância.

2.3.20. Uma primeira situação é aquela em que um contratante realiza para a Comissão,em virtude de um determinado número de contratos distintos uns dos outros comdiferentes direcções-gerais, tarefas precisas e múltiplas que podem ser claramenteespecificadas: neste caso, não existe qualquer inconveniente para que cada uma das DGem questão negoceie com o GAT, o qual surge como um fornecedor de serviçosmúltiplos.

2.3.21. Muito diferente é a situação em que o que está em causa é a externalização deuma série integrada de tarefas indissociáveis umas das outras a ponto de constituíremfrequentemente um programa ou, pelo menos, um conjunto de medidas. Neste caso, asolução contratual é confrontada com uma limitação tripla:

- pressupõe que o objecto do contrato possa ser perfeitamente definido no cadernode encargos: ora, se uma análise rigorosa é suficiente em grande número de casos,existem outros relativamente aos quais não é possível definir previamente nem oresultado exacto que se espera da assistência técnica, nem os meios efectivos autilizar para que esta seja prestada;

- pressupõe que a distinção entre as tarefas ditas de poder público e as outras –“tarefas de não poder público” – possa sempre traduzir-se em termosorganizacionais, de modo a que as primeiras continuem a ser atribuídas àComissão e as segundas à assistência técnica. Ora, as tarefas de simples execuçãocomo, por exemplo, a divulgação de informações ou o tratamento de dados,

Page 74: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

73

podem ser atribuídas ao poder público, caso não possam ser dissociadas doexercício de um poder de apreciação; por outro lado, as tarefas de alto nívelpodem requerer competências específicas que se encontram com mais facilidadeno sector privado do que no seio da Comissão (execução de um programa depromoção do turismo, por exemplo);

- por último, o enquadramento dos GAT através de contratos mais vinculativos nãopode equivaler ao controlo quotidiano que, em determinados casos, podeafigurar-se necessário, sobretudo quando se trata de gerir projectos importantesque tenham por objecto a execução de um grande programa comunitário.

2.3.22. Em relação a esta última situação, é possível que o reforço do controlo doscontratos não seja suficiente para garantir à Comissão um domínio satisfatório das tarefasatribuídas a entidades externas. É, por conseguinte, conveniente examinar as diferentesmodalidades susceptíveis de lhe permitir confiá-las, sob a sua própria responsabilidade, aestruturas externas, existentes ou a criar, sobre as quais possa exercer um controloefectivo.

O recurso a organismos de direito privado

2.3.23. O recurso a associações sem fins lucrativos não é uma solução que possa de ummodo geral ser considerada. Desde que constituídas por funcionários da Comissão agindoa título individual ou por pessoas próximas destes, os conflitos de interesses sãoinevitáveis. Por outro lado, estes funcionários poderiam ser acusados de utilizar aassociação sem fins lucrativos para se furtarem ao cumprimento das disposições doRegulamento Financeiro e às exigências do princípio de transparência.

2.3.24. Isto não acontece quando a associação sem fins lucrativos, em vez de ser umaconstrução factícia, é uma associação credível e capaz de viver de modo autónomo:número elevado de aderentes, órgãos sociais que funcionam efectivamente, objecto socialde natureza humanitária ou, pelo menos, desinteressada, etc.. Nesta situação, ou nosencontramos perante uma associação que mantém com a Comissão laços contratuaismúltiplos e perfeitamente admissíveis (cf. ponto 2.3.20 supra), ou a prestação é única enão contratualizável (cf. ponto 2.3.21 supra), caso em que a fórmula da associação semfins lucrativos não é adequada.

2.3.25. A participação da Comissão em sociedades de direito privado, cujo controloasseguraria na qualidade de accionista maioritária, ou mesmo única, é uma alternativa aexaminar. Existem determinados elementos a seu favor: quadro jurídico incontestável,órgãos de gestão bem estruturados, mas também a flexibilidade característica do direitoprivado, nomeadamente no que diz respeito ao recrutamento de pessoal.

2.3.26. Contudo, para a criação de tais sociedade seria necessário recorrer a um processocomplexo, dado que a Comissão não pode reunir os fundos necessários para aconstituição do capital sem obter o consentimento da autoridade orçamental. Além disso,o seu poder de decisão e de controlo na sociedade ficaria subordinado às disposições da

Page 75: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

74

legislação nacional relativa às sociedades (no que diz respeito ao destacamento defuncionários, à competência do serviço de auditoria interna previsto no capítulo 5 dopresente relatório, à destituição do presidente do conselho de administração, etc.). Acimade tudo, a via é estreita para que a externalização por este meio de determinadas tarefasda Comissão seja viável. Por um lado, a eventualidade de a sociedade em questãodepender da Comissão para sobreviver pode distorcer a concorrência no sector e gerarconflitos de interesses. Por outro lado, se esta sociedade tiver uma clientela diversificada,a Comissão, enquanto accionista, será levada a assumir, contrariamente ao objectivoprevisto (a saber, poder concentrar-se nas suas tarefas de serviço público),responsabilidades comerciais para as quais não tem vocação.

Agências de execução

2.3.27. É conveniente reflectir sobre o recurso à assistência técnica – reflexão já iniciadaem determinados círculos da Comissão1 – através do desenvolvimento de novasestruturas de direito comunitário que poderiam ser designadas “agências de execução daComissão”. Avançando por esta via, o Comité sublinha desde já a necessidade de evitarerros já cometidos em experiências anteriores:

- não se deve dotar a Comissão de agências do tipo das que existem actualmente:estas, longe de constituírem nas suas mãos um instrumento para uma gestão maisflexível, permitindo-lhe recorrer a competências que existem no sector privado ede que não dispõe a nível interno, são, pelo contrário, estruturas permanentes noâmbito das quais a Comissão vê os seus poderes de gestão diminuídos pelosEstados-Membros (presentes no conselho de administração); além disso, o seumodo de criação é bastante complexo devido à exigência de uma decisão unânimedo Conselho e são por vezes sujeitas a um controlo pouco profundo no que dizrespeito à determinação e à execução do seu orçamento;

- é conveniente afastar qualquer risco de eternização, subordinando estritamente acriação destas agências de execução da Comissão à identificação de necessidadesespecíficas (ligadas à execução de um programa) e temporárias.

2.3.28. A solução adequada poderia, por conseguinte, consistir no recurso a uma fórmulade agências de execução, dotadas de uma personalidade jurídica distinta e de autonomiafinanceira. Um regulamento-quadro, baseado no artigo 308º do Tratado (ex-artigo 235º),a adoptar pela autoridade legislativa, definiria as condições e as modalidades de criaçãodestas estruturas, que seria decidida pela Comissão caso a caso.

2.3.29. As agências de execução permitiriam juntar de forma pragmática, por um lado,funcionários destacados para o desempenho de determinadas funções estratégicas

1 Resposta contraditória da DG IX ao relatório de inspecção da IGS sobre os GAT, nota 0367 doDirector-Geral IX de 3.02.1998; nota 0200 do Director-Geral IX de 25.01.1999 “Gabinetes europeus deexecução do programa”, entre outras. No relatório DECODE é feita uma alusão a esta reflexão, ponto7.2.3.2.

Page 76: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

75

(direcção-geral, contabilidade, serviço jurídico) no seio da agência e, por outro, pessoalde entidades de direito privado que asseguraria a realização de tarefas de execução ou detarefas especializadas directamente relacionadas com natureza da agência e do programa.Os agentes temporários ou auxiliares recrutados com base no Estatuto dos Agentes dasComunidades não deveriam, em caso algum, fazer parte do pessoal de uma agência. Orisco de eternização seria evitado, na medida em que a agência seria criada e o pessoal deentidades privadas seria recrutado apenas para o período de duração do programa.

2.3.30. A criação de agências não deveria implicar um aumento do pessoal permanente daComissão, isto é, do número de funcionários. O carácter permanente das missões daComissão exige que esta disponha de funcionários com uma formação de carácter geral(jurídica, económica, financeira), podendo necessitar, para responder a necessidadesespecíficas e temporárias, de recorrer às competências de colaboradores especializadoscuja integração definitiva nos serviços da Comissão não é desejável. É claro que algunsempregados dos GAT, que seriam substituídos pelas agências, poderiam, caso a caso,celebrar um contrato de trabalho com estas.

2.3.31. Com base nos comentários precedentes, o Comité encoraja a Comissão aaprofundar a reflexão sobre a criação de uma “nova categoria de organismos de direitocomunitário”. Ao fazê-lo, considera ser seu dever advertir para o seguinte: o eventualrecurso à modalidade de agência de execução, embora permita indubitavelmenteassegurar uma maior flexibilidade na gestão da Comissão e evitar discussões inúteissobre o que é ou não é da competência do poder público, não dispensará uma reflexãosobre a distinção entre missão política e tarefas de gestão: não se deve, de modo algum,descentralizar os aspectos políticos da acção comunitária nas agências.

2.4 Recomendações

O desenvolvimento de uma verdadeira doutrina contratual, a renovação do contextolegislativo, regulamentar e orçamental, e o reforço da responsabilidade dos gestoresorçamentais deverão contribuir para o saneamento da gestão da Comissão, em que assituações mais preocupantes se manifestaram no fenómeno dos GAT.

2.4.1. O domínio contratual deve ser, no seu todo, uma preocupação primordial daComissão, na perspectiva da máxima transparência. As instruções devem ser prescritas edeve ser dada a formação adequada. No nível comunitário, o direito dos contratospúblicos peca pelo emaranhado de textos, de natureza diversa, que são sua fonte: cumpreestudar a sua codificação, não na perspectiva de sobrerregulamentar, mas sim naperspectiva de racionalizar para facilitar o trabalho dos praticantes (cf. 2.1.17).

2.4.2. A desadaptação do Regulamento Financeiro às exigências de uma gestão modernae de um controlo financeiro eficaz justifica a sua revisão de fundo. Em todo o caso, oRegulamento Financeiro deve estar inserido numa hierarquia clara de normascomunitárias e cingir-se aos princípios essenciais, que todas as instituições devam

Page 77: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

76

respeitar. Quanto aos detalhes, o Regulamento Financeiro deve remeter pararegulamentos específicos para cada instituição (cf. todo o capítulo 2).

2.4.3. A conclusão de um contrato – mediante concurso ou procedimento negociado -, ofinanciamento de um projecto no âmbito da ajuda externa, ou a concessão de umasubvenção, são modalidades distintas de dispêndio dos dinheiros comunitários. Quanto aisto, o Regulamento Financeiro deve enunciar as regras de base para todas as instituições,- transparência da decisão, não discriminação, controlo ex post da utilização feita, - eacabar com a desordem conceptual reinante em matéria de contratos: a noção de contrato,os vários tipos de contratos, devem ser especificados (cf. 2.1.21 e segs.).

2.4.4. A nomenclatura orçamental actual, que assenta na distinção feita no RegulamentoFinanceiro entre a Parte A, para as despesas administrativas, e a Parte B, para as despesasoperacionais, é inaplicável na prática. É abundantemente contornada na fase daimputação das dotações. Deve ser criada uma nomenclatura por políticas, que mostre ocusto global das mesmas, e dentro da qual as várias despesas seriam identificadas pornatureza no interior de um mesmo destino, para facilitar a avaliação e permitir àautoridade orçamental exercer o seu controlo integral (cf. 2.1.15 a 2.1.19).

2.4.5. As despesas efectuadas a título da cooperação com países terceiros constituemactualmente um domínio autónomo e anárquico, se se atender à multiplicidade deregimes jurídicos por que é regido. Os princípios emanados das directivas comunitáriasdevem não só aplicar-se aos contratos públicos celebrados pela própria Comissão, comotambém aos contratos celebrados pela mesma na qualidade de mandatária debeneficiários externos de fundos comunitários (cf. 2.1.33 a 2.1.35).

2.4.6. Devem ser elaboradas regras aplicáveis às subvenções. Na medida em quecomportem uma contrapartida, que é a causa da sua concessão, devem, tanto no que dizrespeito ao procedimento de concessão (abertura de concurso), como ao seu controlo(envio à CCCC) e à gestão (acompanhamento em bases de dados), ser equiparadas acontratos (cf.2.1.40.).

2.4.7. Subsiste uma lacuna importante quanto à composição da comissão de avaliação:importa supri-la (cf.2.1.28.).

2.4.8. A programação de contratos de serviços intelectuais deve ser sistematizada. Éconveniente proscrever a dispersão de recursos – humanos e financeiros – por umamiríade de contratos demasiado pequenos, pouco propícios ao controlo, assegurar a boacompreensão dos vários procedimentos, realçar o carácter crucial da boa definição doobjecto do contrato e garantir que a Instituição tenha à disposição meios para controlar aboa execução do contrato (cf. 2.2.17 a 2.2.48).

2.4.9. A Comissão deve solicitar aos seus contratantes e aos grupos de interesses, se forcaso disso, que lhe indiquem a composição do seu conselho de administração e aidentidade dos detentores do seu capital. Por uma questão de pedagogia em relação aosproponentes eliminados e na perspectiva de assegurar a sua rigorosa igualdade, a

Page 78: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

77

Comissão deve permitir-lhes o acesso aos elementos processuais do concurso ( cf. 2.2.36.a 2.2.38 e 2.2.60. a 2.2.63).

2.4.10. Os gestores orçamentais devem ser responsáveis, sentir-se responsáveis e serresponsabilizados. O papel do gestor orçamental deve ser valorizado, nomeadamentetendo o cuidado de que tenham as necessárias garantias de independência ou mesmocertas vantagens em termos de carreira, bem como toda a formação e informaçãonecessárias. O accionamento da responsabilidade disciplinar e pecuniária dos gestoresorçamentais não deve permanecer uma eventualidade puramente teórica. A dissociaçãoentre a decisão de autorizar a despesa e a assinatura da proposta de autorização éprejudicial ao espírito de responsabilidade. Assim, deveria existir sempre, se não aidentidade, pelo menos a proximidade entre o gestor orçamental e o signatário docontrato (único acto que obriga juridicamente a Comissão perante terceiros, enquanto quea autorização de despesa é apenas uma decisão interna) (cf.2.2.49. a 2.2.59.).

2.4.11. Deve excluir-se que a Comissão, ou a qualquer Comissário habilitado pelocolégio, exerçam a função de gestor orçamental (cf.2.2.58).

2.4.12. O aconselhamento dos gestores orçamentais em matéria de contratos deve serdesenvolvido. Para tal, devem ser dados à Unidade Central de Contratos, recentementeconstituída pela Comissão, mais meios, sob a forma de recursos humanos e informáticos,que lhe permitam prestar a assistência ex ante necessária aos gestores orçamentais para amontagem dos seus processos, seguir a execução ex post dos contratos mais significativose extrair as conclusões necessárias na perspectiva da adaptação permanente daregulamentação. Para o efeito, a Unidade Central de Contratos carece de estar emcontacto, através da Comissão Consultiva de Compras e Contratos (CCCC), com osprojectos de contratos mais importantes ou mais típicos. Os seus representantes devem,portanto, nela ter assento e nela constituir o elemento tecnicamente preponderante (cf.2.2.75. a 2.2.77).

2.4.13 A CCCC, remetida actualmente a um controlo quase mecânico da aplicação dostextos, e que atrasa um processo já excessivamente pesado, deve ser reformada. Onúmero de processos tratados pela CCCC deve ser extremamente limitado. A selecçãodos processos deve ser feita sob a responsabilidade pessoal do presidente da CCCC,assistido pelo secretariado desta e da Unidade Central de Contratos, trabalhando emsinergia. Os processos não seleccionados devem ser imediatamente liberados, fazendo-seem contrapartida um exame profundo do pequeno número de processos seleccionadospelo seu carácter exemplar. As reuniões da CCCC devem fazer-se a um nível hierárquicosuficientemente elevado, mas que, no entanto, permita que os membros efectivos estejamrealmente presentes na maioria das reuniões. A CCCC deve ter composição paritária, deforma a ser uma câmara de diálogo entre as DG funcionais e as DG operacionais. Oslimiares para efeitos de envio à CCCC devem ser substancialmente aumentados, sendo-omais ou menos consoante os tipos de contratos.(cf.2.2.78. a 2.2.98.).

2.4.14. Por fim, a Comissão deve criar um ficheiro central de contratos e contratantes:não sendo isso conseguido no quadro do sistema SINCOM, os serviços centrais, em

Page 79: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

78

colaboração com os gestores orçamentais, devem examinar outras alternativas(desenvolvimento da base da CCCC) (cf. 2.2.64. a 2.2.73).

2.4.15. A multiplicação e a diversificação das tarefas de gestão da Comissão, emconjunto com a impossibilidade de lhes fazer face expandindo indefinidamente o númerode funcionários, justifica uma política de externalização. Neste contexto, é necessário quea utilização de recursos do sector privado esteja controlada, de forma a serem respeitadasas exigências do serviço público. Além disso, este comité sugere que sejaaprofundadamente explorada a solução da criação de agências de execução sujeitas àtutela exclusiva da Comissão (cf. todo o ponto 2.3.).Anexos

Subvenções: número de autorizações e montante de autorizações por ano e por DGSubvenções: repartição dos montantes concedidos; custo de gestão das subvenções

em recursos humanosGAT: tipologia das tarefas solicitadas aos GATGAT: repartição por DG

Page 80: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

79

ANEXO ISUBVENÇÕES

Número de autorizações e montante de autorizaçõespor ano e por DG

DG Número deautorizações

Montante de autorizações

V 2.074 125.121.959,38

VIII 867 321.267.932,00

X 833 38.565.327,59

XXIII 739 31.576.579,30

XXII 395 16.792.928,26

XI 366 25.526.499,93

I.B. 255 119.247.115,00

I.A. 222 57.088.036,46

XXIV 205 17.378.498,00

S.G. 121 31.003.406,00

VII 120 18.326.444,00

III 109 14.517.171,59

XVII 106 16.494.207,87

XII 104 3.405.455,19

XIII 66 4.414.064,49

I 60 5.588.711,00

XVI 60 168.886.202,00

XIV 57 40.149.074,00

VI 50 5.550.434,00

OSCE 30 4.668.844,87

XX 18 136.200,00

II 13 387.000,00

XXI 11 1.074.248,00

XV 6 69.069,38

IX 2 40.000,00

SCIC 1 155.550,00

TOTAL 6.890 1.067.430.958,31

Fonte: relatório IGS (Maio 1997)

Page 81: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

80

ANEXO IISUBVENÇÕES

Repartição dos montantes concedidos

Intervalos (em euros) Montantes Número deautorizações

0-10 000 5.153.223 964

10 000-20 000 13.132.395 947

20 000-30 000 25.921.598 1.167

30 000-40 000 16.402.266 486

40 000-50 000 18.227.930 420

50 000-60 000 20.322.270 383

60 000-70 000 16.945.653 266

70 000-80 000 17.183.048 230

80 000-90 000 14.789.794 176

90 000-100 000 15.129.427 160

100 000-110 000 19.107.976 187

110 000-120 000 10.937.540 96

120 000-130 000 11.902.068 96

130 000-140 000 7.942.146 59

140 000-150 000 8.410.694 58

+ de 150 000 745.922.925 1.194

Montante total autoriz. 967.430.952 6.889

Custo de gestão das subvenções em recursos humanos

Tarefas Total %

- operacionais 366,37 72,8

- de avaliação 36,38 7,2

- financeiras 100,75 20,0

Total 503,5 100,0

O pessoal que se ocupa de tarefas de gestão das subvenções pode estimar-se em 503,4homens /ano.

Fonte: relatório da IGS sobre o “recurso dos serviços da Comissão aos GAT" (4.02.1998)

Page 82: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

81

ANEXO III

GAT

Tipologia das tarefas solicitadas aos GAT

Número de GATque exercem a

tarefaA. – TAREFAS DE ASSISTÊNCIA ADMINISTRATIVA

A1. Gestão de contratos administrativos com os beneficiários da acçãocomunitária

15

A2. Disseminação de informação relativa ao programa 21

A3. Trabalhos de secretariado para o programa 14

A4. Recolha e tratamento de dados, criação e/ou gestão de bases dedados

19

A5. Verificação de pagamentos de trabalhos 14

A6. Preparação de pagamentos 9

A7. Outras 5

T. – TAREFAS DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA

T1. Recrutamento de peritos para assistência aos projectos 3

T2. Análise da validade das propostas apresentadas 9

T3. Avaliação da validade técnica das propostas 12

T4. Verificação e avaliação do decurso do programa 9

T5. Participação em reuniões técnicas e de informação sobre oprograma

18

T6. Participação na avaliação das propostas 8

T7. Participação na discussão sobre o financiamento de projectos,redacção de relatórios anuais de actividade

14

T8. Redacção do plano de acção para o programa 7

T9. Interface operacional entre as autoridades dos países terceiros e aCEE

6

T10. Organização de conferências e/ou seminários 13

T11. Fixação dos termos de referência para um projecto/definição dastarefas a desempenhar

2

T12. Outras 16

Relatório da IGS sobre “o recurso dos serviços da Comissão aos GAT” (4.02.1998).

Page 83: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

82

ANEXO IV

GAT

Repartição por DG

(Euros)Partes A e B

DGh/a* Dotações

1 0 0

1A 191 40.608.010

1B 324 44.379.000

2 0 0

2SOF 19 2.968.350

3 0 300.000

4 0 0

5 83 20.010.499

6 21 5.574.248

7 0 0

8 67 19.328.891

9 0 0

10 56 5.273.230

11 0 0

12 0 0

13 0 964.165

14 0 0

15 0 476.224

16 0 12.432.695

17 0 0

19 0 0

20 0 0

21 0 171.000

22 86 8.604.000

23 51 6.789.759

24 0 0

AAE 0 0

BdS 0 0

CCR 0 0

CdP 0 0

DI 0 0

ECHO 0 0

IGS 0 0

OPOCE 0 0

OSCE 52 4.693.000

SCIC 0 0

SCR 24 14.597.082

Page 84: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

83

SdT 0 0

SG 0 0

SJ 0 0SPP 0 0

TFNA 0 0

TOTAL 974 187.170.153* Homem/ano (dados indicativos para 1998)Fonte: Estudo sobre a assistência técnica e administrativa exterior utilizada

pelos serviços da Comissão para execução de programas ou acçõescomunitárias (nota de 30.111998).

Page 85: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

84

3. GESTÃO PARTILHADA

ÍNDICE

GESTÃO PARTILHADA EM GERAL

3.1. Introdução3.2. Definições3.3. Gestão partilhada e competências da Comissão3.4. Gestão partilhada e competências dos Estados-Membros3.5. Outras considerações relevantes em matéria de gestão partilhada em geral

GESTÃO PARTILHADA DO FEOGA “GARANTIA”

3.6. O sistema agrícola e a sua evolução3.7. O regulamento de base para o controlo3.8. Historial do apuramento de contas3.9. O novo processo de apuramento de contas: acreditação e certificação3.10. O novo sistema de apuramento de contas: separação entre contabilidade e conformidade3.11. O processo de conciliação3.12. Recursos da, e pressões sobre a Unidade “Apuramento de Contas”3.13. Outras observações sobre o controlo das despesas3.14. Conclusões

GESTÃO PARTILHADA NO DOMÍNIO DOS FUNDOS ESTRUTURAIS

3.15. Retrospectiva3.16. Os novos regulamentos e suas implicações3.17. Controlo financeiro e irregularidades3.18. Elegibilidade3.19. Adicionalidade3.20. Avaliação3.21. Aspectos organizacionais3.22. Conclusões

RECOMENDAÇÕES

3.23. Gestão partilhada no domínio do FEOGA3.24. Gestão partilhada no domínio dos Fundos Estruturais

Page 86: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

85

3. GESTÃO PARTILHADA EM GERAL

3.1. Introdução

3.1.1. O primeiro relatório do Comité tratou de questões relativas à gestão directa pelaComissão. O capítulo precedente do presente relatório também trata dessas questões.Apesar de certos problemas terem vindo a tornar-se manifestos neste domínio durante osúltimos dez anos, tal não deverá desviar a atenção de dificuldades mais amplamenteexistentes em outros sectores, como a agricultura e os Fundos Estruturais18, casos em quea gestão é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros.

3.1.2. Em ambos os sectores, a gestão das políticas foi inadequada durante muitos anos.O Tribunal de Contas Europeu, nos seus relatórios anuais, pareceres e relatóriosespeciais, tem vindo a criticar repetidamente as lacunas, em particular as que levam auma elevada incidência de irregularidades que vão de simples erros a fraudes graves ouineficácias. O problema do elevado nível de irregularidades foi reconhecido aquando daaprovação do Tratado de Maastricht, o qual exige do Tribunal de Contas a publicação deuma declaração anual sobre a fiabilidade das contas da Comunidade e a legalidade eregularidade das operações subjacentes19.

3.1.3. A inserção de um novo artigo 280º (anterior 209ºA) no mesmo Tratado (em vigordesde 1993), segundo o qual “os Estados-Membros tomarão, para combater as fraudeslesivas dos interesses financeiros da Comunidade, medidas análogas às que tomarempara combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros”, constituiuuma abordagem inovadora. Os próprios Estados-Membros estavam então maisconscientes da necessidade de assumir uma postura mais decidida em matéria deprotecção dos fundos comunitários, mesmo no caso de não terem qualquer interessefinanceiro imediato em fazê-lo. O novo artigo do Tratado de Maastricht reflecte estamudança de atitude que levou, embora com grande atraso no que diz respeito aos FundosEstruturais, a alterar os regulamentos neste domínio (agricultura em 1995, FundosEstruturais em 1999).

3.1.4. Importa ter em conta que, apesar de os Estados-Membros serem os principaiscontribuintes dos fundos comunitários nos seus próprios territórios, quando uma grandeirregularidade não é detectada ou denunciada, é o orçamento comunitário e não oEstado-Membro que sofre os danos (ver pontos 3.7.3. e seguintes).

3.1.5. A história da gestão partilhada demonstra as dificuldades que a Comissão tem tidoperante os Estados-Membros para gerir os fundos, políticas e programas perante osEstados-Membros. O reforço da gestão financeira e dos controlos, a redução do númerode irregularidades e uma melhor detecção de fraudes são desde há muito tempo

18 Os Fundos Estruturais são o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social

Europeu, o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Secção “Orientação”, e oInstrumento Europeu de Orientação das Pescas.

19 Artigo 248º (ex-artigo 188ºC).

Page 87: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

86

necessários. O reconhecimento desta situação deu igualmente lugar à criação da UCLAF(ver o capítulo 5 do presente relatório).

3.1.6. Os Tratados deram à Comissão uma vasta gama de poderes e uma grande área depossibilidades para a sua aplicação . A relação diária entre a Comissão e os Estados-Membros constitui por vezes um equilíbrio delicado e isto pode levá-la a mostrar falta decoragem ou fraqueza a fim de supostamente preservar esse equilíbrio. A Comissãochegou a estar disposta a negociar quando confrontada com pressões indevidas por partedos Estados-Membros. Mas a existência de uma Comissão submissa não é do interesse daboa gestão nem, a longo prazo, dos Estados-Membros no seu conjunto. É à Comissão quecabe executar o orçamento e sob a sua própria responsabilidade, uma responsabilidadeque não pode partilhar com as outras Instituições, nem com os Estados-Membros (ver oponto 3.3.4). A legislação comunitária no domínio da agricultura e dos FundosEstruturais deve respeitar esta disposição do Tratado, atribuindo à Comissão poderes paraexercer as suas competências e cumprir a sua obrigação de responsabilização perante aautoridade competente para a decisão de quitação.

3.1.7. A questão é saber se foi encontrado o justo equilíbrio entre as responsabilidade daComissão e os meios jurídicos e materiais de que dispõe para o exercício dessasresponsabilidade. Este aspecto também merece uma atenção particular, não fora pelasimples razão de que o alargamento da União está agora a ser preparado. A realização do“acervo comunitário” neste domínio não deverá confinar-se apenas aos textos jurídicos;deverá entender-se que inclui também as exigências de controlo na execução das políticascomunitárias.

3.1.8. Neste capítulo será examinada a gestão partilhada, tal como é, na prática, aplicadaàs políticas comunitárias, e não como conceito abstracto. Em termos orçamentais, apartilha da gestão é o que caracteriza a maioria das actividades da Comissão e dosEstados-Membros na implementação das políticas comunitárias. Algumas das questõescolocadas serão debatidas, a partir de diferentes perspectivas, em outros capítulos dopresente relatório. A prática da gestão partilhada e as áreas a que se aplica serão aquiexaminadas de forma separada e distinta, em virtude da sua prevalência e importânciahistórica e financeira. O respectivo âmbito é tão vasto que não será possível examinarindividualmente cada uma das áreas a que se aplica, nem examinar esta aplicação emtodas as diferentes formas e circunstâncias. O propósito do presente capítulo centrar-se-áem determinados aspectos da gestão partilhada no domínio do Fundo Europeu deOrientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção “Garantia”, e dos Fundos Estruturais.

3.2. Definições

3.2.1. A gestão partilhada não está definida na legislação comunitária. Os regulamentosprincipais do FEOGA e dos Fundos Estruturais limitam-se a estabelecer as funções e asatribuições da Comissão, assim como das autoridades administrativas dos Estados-Membros, de forma a deixar claro que a intenção do legislador é de que a gestão doFEOGA e dos Fundos Estruturais deverá ser partilhada. Estes regulamentos serão

Page 88: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

87

examinados em maior detalhe subsequentemente, ao debater o funcionamento da gestãopartilhada nestes domínios.

3.2.2. Para efeitos da exposição do presente capítulo, deverá ser entendido por gestãopartilhada a gestão de programas comunitários em que a Comissão e os Estados-Membros remetem para atribuições administrativas distintas, mas interdependentes eestabelecidas na legislação, e relativamente às quais, tanto a Comissão como asadministrações nacionais têm que cumprir as respectivas tarefas a fim de que as políticascomunitárias sejam implementadas com sucesso. Em contrapartida, a gestão directa éaquela em que a Comissão gere directamente os programas, sem a participação necessáriadas administrações dos Estados-Membros, como, por exemplo, no caso do programaPHARE.

3.2.3. A gestão partilhada constitui uma prática desde há muito estabelecida, assimcomo uma característica da Política Agrícola Comum que, em termos orçamentais, é amaior política comum. A Secção “Garantia” do FEOGA constituiu 48% do orçamentoanual da União Europeia em 1998, incluindo ajudas directas ao rendimento, apoio aospreços, restituições à exportação, prémios ao abandono de culturas e outras ajudasfinanceiras à produção agrícola. A gestão partilhada também é utilizada na execução doFundo Regional e do Fundo social, assim como do elemento estrutural do FEOGA, asaber, a Secção “Orientação”. No total, estes Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão20

constituem 36% do orçamento anual da União Europeia. Só uma pequena proporção dosFundos Estruturais, por exemplo os estudos-piloto de apoio a aplicações políticas directase contratos de estudos no âmbito do FEOGA “Garantia”, é directamente gerida pelaComissão. Para facilitar a leitura, encontra-se no Anexo 1 um quadro em que seapresenta a afectação das diferentes despesas comunitárias por grandes categorias.

3.2.4. A prática da gestão partilhada varia consoante as áreas, mas a sua característicafinanceira singular consiste no facto de os pagamentos efectuados aos beneficiários atítulo da execução de políticas comunitárias serem realizados pelas autoridades nacionaisindicadas pelos Estados-Membros no âmbito da regulamentação aplicável a essaspolíticas. Apesar das diferentes regências jurídicas inerentes a cada domínio de políticas,o desembolso de fundos pelos Estados-Membros e o seu subsequente reembolso emfunção de correcções financeiras efectuadas pela Comissão é uma prática constante.

3.3. Gestão partilhada e competências da Comissão

3.3.1. O exercício da gestão partilhada implica uma partilha eficiente deresponsabilidades entre a Comissão e as administrações na execução das políticascomunitárias e para assegurar o cumprimento das disposições estabelecidas nosregulamentos e nos Tratados. Não obstante, a Comissão tem uma responsabilidadeparticular e primordial no que diz respeito às políticas comunitárias cuja competência nãopode ser repartida, mesmo no caso da sua gestão diária. O artigo 211º (ex-155º) doTratado que institui a Comunidade Europeia estipula que a Comissão “vela pela

20 O Fundo de Coesão contribui para o reforço da coesão económica e social entre os Estados-

Membros nos casos em que o PNB per capita é inferior a 90% da média comunitária.

Page 89: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

88

aplicação das disposições do presente tratado, bem como das medidas tomadas pelasInstituições por força deste”. A Comissão deverá igualmente exercer “a competência queo Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas”.

3.3.2. A competência suprema da Comissão para assegurar a implementação daspolíticas comunitárias é clara. A gestão partilhada, não obstante a sua longa existência eclara necessidade, é uma contingência cuja base jurídica releva do direito derivado e,nomeadamente, dos diferentes regulamentos relativos ao FEOGA “Garantia” e aosFundos Estruturais. A responsabilidade em última instância pela sua implementaçãocontinua, assim, a ser da Comissão, em virtude do próprio Tratado. Tal competência nãopode ser delegada, nem mesmo a uma administração nacional, pelo que aresponsabilidade partilhada jamais pode assumir a forma de delegação de competências.

3.3.3. Este aspecto é eloquentemente apresentado na resolução do Parlamento Europeusobre o adiamento da decisão de quitação pelo exercício de 199721 e, nos termos da qual,“ a Comissão é, ao nível comunitário, a responsável em última instância pela acção dasadministrações nacionais co-responsáveis pela execução das políticas nacionais geridasem regime de parceria”.

3.3.4. No que diz respeito à vertente financeira da questão, não é possível ser mais claro,o artigo 274º (ex-205º) do Tratado estipula que “a Comissão executa o orçamento … deacordo com os princípios da boa gestão financeira”. No contexto do presente capítulo, aexpressão fundamental é “sob sua própria responsabilidade”. A distinção entre aresponsabilidade que é conferida pelos Tratados e a partilha de responsabilidades feita emvirtude do direito derivado é fundamental para o que se segue. A gestão pode serpartilhada, mas a responsabilidade financeira não pode.

3.4. Gestão partilhada e competências dos Estados-Membros

3.4.1. Não obstante o anteriormente exposto, o Tratado confere efectivamente aosEstados-Membros certas responsabilidades neste domínio. Nomeadamente, e trata-se deum aspecto importante para a sequência do debate, o artigo 280º (ex-209ºA) do Tratado,tal como alterado pelo “Tratado de Amesterdão”, estipula que:

“1. A Comunidade e os Estados-Membros combaterão as fraudes e quaisquer outrasactividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, por meio demedidas a tomar ao abrigo do presente artigo, que tenham um efeito dissuasor eproporcionem uma protecção efectiva nos Estados-Membros.

2. Para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, osEstados-Membros tomarão medidas análogas às que tomarem para combater as fraudes lesivasdos seus próprios interesses financeiros”. (O texto integral do artigo encontra-se no ponto 5.5.1.).

O Tratado de Amesterdão altera também o artigo 274º (ex-205º), referido no precedenteponto 3.3.4., ao aditar o seguinte período: “os Estados-Membros cooperarão com a

21 PE 230.650, página 7, ponto 0.

Page 90: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

89

Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordo com osprincípios da boa gestão financeira”.

3.4.2. Além disso, o Regulamento 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995,estipula que os Estados-Membros deverão tomar as medidas necessárias para assegurar aregularidade e a realidade das operações em que estejam em causa interesses financeirosda Comunidade, incluindo a realização de controlos e inspecções22. Estão tambémprevistas outras disposições específicas na legislação sectorial.

3.4.3. Posto isto, duas questões se colocam. Será que os regulamentos do Conselho queestabelecem as diferentes formas de gestão partilhada tomam suficientemente em conta aresponsabilidade indivisível da Comissão na execução do orçamento, assim como a suaresponsabilidade executiva em última instância? Nas áreas de gestão partilhada, será queas práticas da Comissão e dos Estados-Membros reflectem os respectivos artigos doTratado? Estas e outras questões poderão ter melhor resposta através do exame dosaspectos da execução do FEOGA e dos Fundos Estruturais.

3.5. Outras questões relevantes em matéria de gestão partilhada emgeral

3.5.1. As declarações de fiabilidade emitidas pelo Tribunal de Contas desde 1994confirmaram a existência de um elevado nível de erros nas operações subjacentes,nomeadamente no que diz respeito aos pagamentos feitos pelos Estados-Membros emáreas de gestão partilhada. Com base na informação, tanto quantitativa, como qualitativa,das sucessivas declarações de fiabilidade, considera-se que a taxa de erros substantivosem matéria de pagamentos relativamente ao orçamento no seu conjunto é de uns bons 5%(erros substantivos são os cometidos em matéria de legalidade e regularidade que têmincidência directa e quantificável sobre o montante das operações subjacentes financiadaspelo orçamento comunitário). No caso do FEOGA, esta taxa afigura-se relativamentemais baixa e, no caso dos Fundos Estruturais, muito mais elevada.

3.5.2. A separação parcial ou total do financiamento das políticas comunitáriasrelativamente à sua execução, como no caso da gestão partilhada, é um ponto que mereceespecial atenção. Em geral, nos Estados-Membros, tais estruturas são evitadas. NaComunidade, cobrem 85% do orçamento.

3.5.3. Os Estados-Membros têm um conflito de interesses. Por um lado, enquantomembros do Conselho, é seu dever adoptar regulamentação que crie condições para arespectiva implementação, regulamentação que deverá ser prontamente implementada econtrolada pela Comissão. Por outro lado, enquanto Estados-nação, preferem os seuspróprios sistemas de gestão e de controlo. Esta situação híbrida conduz a uma falta declareza quanto às responsabilidades e obrigações recíprocas e não dá quaisquer garantiasde que se estabeleça o justo equilíbrio dos interesses de boa gestão dos dinheiroscomunitários.

22 JO L 312 de 23 de Dezembro de 1995.

Page 91: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

90

3.5.4. A ocorrência de irregularidades e fraudes é um factor extremamente importantena ponderação das vantagens e desvantagens da parceria com os Estados-Membros e paraa decisão das modalidades de gestão partilhada. Em todo o caso, a Comissão deverá estarsempre em posição de exercer as suas próprias responsabilidades via acompanhamento,controlo e avaliação da eficiência dos seus parceiros e de proceder a correcçõesfinanceiras quando necessário.

GESTÃO PARTILHADA NO DOMÍNIO DO FEOGA “GARANTIA”

3.6. O sistema agrícola e a sua evolução

3.6.1. Em termos da Comunidade Europeia, a Secção “Garantia” do FEOGA tem umalonga história. Os seis Estados-Membros iniciais criaram um fundo agrícola único já em1962 (Reg. 25/62 - JO 30/1962). Em 1964, foram criadas duas secções distintas (Reg.17/64 - JO 34/1964). A Secção “Orientação” abrangia as despesas comunitáriasincorridas com políticas relativas a estruturas agrícolas, ao passo que a Secção “Garantia”cobria as despesas com políticas relativas aos mercados agrícolas. Até 1970, as despesascom a política agrícola comum foram gradualmente assumidas pelo orçamentocomunitário. O regulamento crucial que rege o FEOGA, aprovado em 1970, esubsequentemente alterado, é o Regulamento 729/´70 do Conselho, de 21 de abril de197023.

3.6.2. Este regulamento confirmava a existência de duas secções no fundo: a Secção“Orientação”, para financiar as adaptações estruturais necessárias ao bom funcionamentodo mercado, e a Secção “Garantia”, que aqui se debate. A Secção “Garantia” destinava-sea financiar o reembolso de exportações para países terceiros e as intervenções destinadasa estabilizar os mercados agrícolas. Em termos globais, a Secção “Garantia” funcionavaatravés de um sistema de apoio aos preços, a fim de assegurar um rendimento justo aosagricultores, assim como a estabilidade dos preços e da oferta aos consumidores. Asrestituições à importação compensavam os produtores quando os preços do mercadomundial, calculados para cada produto e para todos os destinos, em função de factoresclimáticos determinantes de cotações como, por exemplo, a do trigo na Bolsa de Chicago,eram inferiores aos preços de referência da Comunidade. Além disso, foi estabelecido umsistema de armazenagem com níveis de apoio comparáveis, a fim de regular os mercadosinternos.

3.6.3. Os preços comunitários foram sistematicamente mantidos a níveis muitosuperiores aos preços de mercado, o que se tornou um fenómeno quase permanente. Talsistema levou, nomeadamente no fim dos anos 70, à existência de grandes excedentesagrícolas e a custos que constituíam um ónus enorme para o orçamento comunitário. Apartir dos anos 80, os mecanismos de apoio ao rendimento dos produtos foramprogressivamente modificados. Os preços comunitários tornaram-se relativamente maisbaixos, nomeadamente no que diz respeito aos cereais. Não obstante, em termos globais,mantiveram-se claramente acima dos preços mundiais, continuando por escoar

23 JO L 94 de 28 de Abril de 1970.

Page 92: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

91

existências consideráveis. O sistema de subvenção às exportações foi diversificado deforma a ter em conta o destino destas últimas. Transformou-se, assim, não só numdispositivo técnico de gestão dos mercados agrícolas, como também num instrumento depolítica comercial e humanitária. Entretanto, foi desenvolvido um complexo sistema deajudas à produção agrícola.

3.6.4. No período de 1988-1992, e depois no de 1993-1999, a existência de uma “linhadirectriz agrícola” no contexto das Perspectivas Financeiras globais acordadas entre oParlamento e o Conselho, permitiu abrandar o crescimento das despesas agrícolas ereduzir a respectiva proporção no orçamento comunitário. As reformas “MacScharry”,introduzidas a partir de 1992, começaram a produzir uma deslocação do sistema de apoioaos preços para a ajuda directa aos produtores, geralmente com base na superfície ou nasexistências. No documento Agenda 200024, a Comissão propôs o aprofundamento e oalargamento das reformas de 1992 através de mais deslocações do sistema de apoio aospreços para o sistema de ajuda directa a partir do orçamento comunitário. Os pagamentosdirectos constituem agora 70% das despesas do FEOGA “Garantia” e esta proporçãoaumentará para 80%.

3.7. O regulamento de base para o controlo

3.7.1. O Regulamento 729/70 também previa que, a partir de 1970, a questão doFEOGA “Garantia” fosse partilhada, Nos ermos do artigo 4º:

“Os Estados-Membros designarão os serviços e organismos que habilitem a pagar, apartir da entrada em aplicação do presente regulamento, as despesas referidas nos artigos2º e 3º. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão, o mais cedo possível após aentrada em vigor do presente regulamento, as informações relativas a esses serviços eorganismos que a seguir se indicam: - a sua denominação e, se for caso disso, o seuestatuto:… a Comissão põe à disposição dos Estados-Membros os créditos necessários para queos serviços e organismos designados procedam, de acordo com as regras comunitárias e alegislação nacional, aos pagamentos referidos no nº 1.”

Estes pagamentos pela Comissão aos Estados-Membros eram inicialmente de prestaçãomensal, sob forma de adiantamentos seguidos de uma declaração no fim do mês, e sãoagora efectuados sob forma de reembolso, com base em declarações mensaisapresentadas pelos Estados-Membros. Com efeito, estes organismos que anteriormenteefectuavam pagamentos ao abrigo dos regimes agrícolas nacionais tornaram-seamplamente organismos de pagamento por conta do FEOGA “Garantia”.

3.7.2. O artigo 5º do Regulamento 729/70 exige que os Estados-Membros transmitam àComissão as contas anuais para a elaboração dos balanços desses organismos e para “seassegurar da realidade e regularidade das operações financiadas pelo Fundo; evitarirregularidades; recuperar as importâncias perdidas em virtude de irregularidades ounegligências”. Este artigo constituía a base para o apuramento das contas anuais pela

24 Boletim da União Europeia, Suplemento 5/97.

Page 93: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

92

Comissão a partir dos dados fornecidos pelos Estados-Membros. Inicialmente, e nosdiplomas de aplicação, a expressão “apurar contas” foi utilizada.

3.7.3. O mesmo regulamento torna os Estados-Membros responsáveis por evitar edetectar irregularidades, assim como pela recuperação dos montantes perdidos em virtudedestas últimas. Nos termos do artigo 8º:

“Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou dasnegligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidadesou negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros”.

3.7.4. É este artigo que suscita a situação referida no ponto 3.1.4., a saber, se uma fraudeou irregularidade não for detectada, o prejuízo é suportado pela Comunidade. Só no casode detecção é que as consequências de irregularidades ou negligências podem semimputadas às autoridades administrativas dos Estados-Membros. Importa, neste ponto daexposição, referir a por vezes extrema complexidade da regulamentação do mercado eque são os próprios Estados-Membros que, no âmbito do Conselho, aprovam corpus delegislação complexa, com todas as possibilidade de “evasão” que tal implica.

3.7.5. É difícil crer que as autoridades administrativas ou outros organismos dosEstados-Membros estejam sistematicamente inclinados a denunciar às instâncias daComissão os casos de irregularidade ou fraude cujas consequências financeiras tenhamele próprios que suportar. E também é difícil crer que nunca são negligentes. Por outraspalavras, as disposições previstas neste regulamento básico, e que ainda pressupõem odesembolso imediato de 48% por conta do orçamento comunitário (uma proporção que jáchegou a atingir 70%), os organismos pagadores de despesas do FEOGA nos Estados-Membros não têm qualquer incentivo directo em matéria de rigor ou severidade decontrolo da aplicação do dinheiro de outros, ou seja, da Comunidade.

3.7.6. Esta observação será de novo tratada mais adiante, mas sugere que a Comissãodeveria poder ser sempre, tanto em termos jurídicos, como de recursos, capaz de agir deforma decisiva e independente em defesa dos interesses financeiros da Comunidade,como estipulado no artigo 274º do Tratado.3.8. Historial do apuramento de contas

3.8.1. O processo de apuramento de contas tem sido, desde 1970, um facto crucial deprotecção dos interesses financeiros da Comunidade, que mais não fosse, pelo facto de aprimeira rubrica operacional do orçamento comunitário, o FEOGA “Garantia”, ser a quemais importa defender. O apuramento de contas pela Comissão conduz directamente aoencerramento de contas. Ao fazê-lo, a Comissão aceita o que pode ser definitivamenteimputado ao orçamento comunitário. Deverá, portanto, assumir a plena responsabilidadepela verificação e avaliação dos sistemas em financiamento, assim como dos documentosque recebe, tanto em Bruxelas, como na sequência de inspecções in loco, a fim de poderentão apurar e subsequentemente encerrar as contas. Todos os restantes actos, incluindo aauditoria pelos Estados-Membros, apenas constituem preparativos técnicos para este actofinal de gestão que a Comissão efectua por sua própria responsabilidade.

Page 94: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

93

3.8.2. A complexidade dos diferentes sistemas fez com que o apuramento fosse sempredifícil. A tentação sistemática foi a de deslizar de uma aplicação estrita da legislação paraalgo como uma “negociata” entre a Comissão e os Estados-Membros. Tais dificuldadesconduziram, no final dos anos 70 e no início dos 80, a atrasos no apuramentofrequentemente superiores a cinco anos. Finalmente, o processo de apuramento de contasfoi objecto de uma transformação importante em 1995, na sequência da aprovação dedois novos regulamentos, a saber, o Regulamento 1287/95 do Conselho, de 22 de Maiode 199525, e o Regulamento 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 199526, ambosaplicáveis a partir de 15 de Outubro de 1995 e seguidamente examinados (ponto 3.9.1.).Para avaliar o alcance desta mudança e a situar no contexto, importa descreverbrevemente o processo precedente, as dificuldades que suscitou e as razões porque foirevisto. Recorde-se que, tanto antes, como após a aprovação dos novos regulamentos, aComissão efectuava e continua a efectuar pagamentos mensais aos organismos pagadoresnos Estados-Membros, tentando subsequentemente recuperar os montantes que consideraterem sido indevidamente pagos.

3.8.3. Segundo as disposições pré-1995, a Comissão deveria proceder ao apuramentodas contas do FEOGA “Garantia” em 31 de Dezembro do ano seguinte ao exercício emquestão, ou seja, até 31 de Dezembro do ano n+1. Os Estados-Membros apresentavam ascontas dos organismos pagadores até 31 de Março do ano n+1, encetando a Comissãosubsequentemente uma fase de verificação com base nos dados recebidos e nosresultantes suas próprias averiguações. Seguia-se um processo contraditório em que osEstados-Membros tinham a oportunidade de contestar as correcções propostas pelaComissão, mas com elementos informais, mas substanciais, de pressão e negociaçãopolítica que invariavelmente faziam reduzir os montantes a recuperar em virtude doapuramento de contas. Estas eram raramente encerradas a tempo. Na maioria dos casos,eram encerradas em 31 de Dezembro do ano n+2. Os atrasos começavam com osEstados-Membros que nem de longe, nem de perto, respeitavam os prazos-limite para aapresentação das contas dos organismos pagadores, e tais atrasos faziam com que oTribunal de Contas não pudesse ter em consideração as contas encerradas no seu relatórioanual ou declaração de fiabilidade. Chegou a haver um caso em que as contas ainda nãoestavam encerradas na altura em que o Parlamento iniciou o processo de quitação peloexercício em questão. O processo mais longo foi o do encerramento das contas relativasao exercício de 1993, finalmente encerradas em Julho de 1997. E após a decisão formalda Comissão, os Estados-Membros ainda fruíram do direito de interpor recurso perante oTribunal de Justiça.

3.8.4. Além disso, o processo era, no seu conjunto, considerado como demasiadoconflituoso em certos círculos. Ao ser entrevistado sobre esta matéria, um altofuncionário da Comissão considerou que certos Estados-Membros não tinham confiançasuficiente nas avaliações feitas por esta última ao tratar-se de determinar as correcçõesaplicáveis. Esta situação levou a uma reforma inicial do processo em 1994, altura em quea Comissão investiu um órgão de conciliação constituído por cinco “peritos” para arbitrar

25 JO L 125 de 8 de Junho de 1995.26 JO L 158 de 8 de Julho de 1995.

Page 95: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

94

sobre as correcções em causa. Mais adiante será feita nova observação sobre aconciliação (ponto 3.10.1.). Independentemente de quaisquer efeitos que tal possa ter tidoem matéria de reembolso de receitas pelos Estados-Membros, o efeito foi prolongar pormais seis meses o processo de apuramento de contas.

3.8.5. Os montantes em questão aquando das decisões anuais de apuramento de contassão consideráveis. O total não autorizado em 1992 foi de 788 milhões de ecus, e orelativo a 1993 foi de 755 milhões de ecus. Estes montantes correspondemrespectivamente, por ano, a 2,6% e 2,3% do total de despesas do FEOGA “Garantia”,mas situam-se acima da média em virtude das correcções excepcionais relativas àimplementação das quotas leiteiras. Até agora, os montantes relativos a 1994 e 1995 são,respectivamente, de 307,6 e 430,0 milhões de ecus, ou seja, o correspondente a 1% dasdespesas anuais do FEOGA “Garantia”.

3.8.6. No contexto do apuramento de contas são tratados dois tipos de correcções. Oprimeiro é feito em casos detectados de irregularidade ou pagamento indevido. Osegundo é mais importante: trata-se de correcções de valor fixo feitas pela Comissão aoidentificar, por inspecções efectuadas, lacunas sistemáticas nos processos dos organismospagadores, ou seja, de deficiências que seja razoável supor terem conduzido a uma sériede pagamentos irregulares ao longo do tempo. O princípio subjacente é o de que a taxa decorrecção seja claramente articulada com a perda provável. Desde 1990, a Comissão temaplicado taxas fixas de 2%, 5% e 10%, consoante a amplitude das lacunas sistemáticas eos prejuízos estimados para a Comunidade. Por insistência do Parlamento, foi aditada, apartir de 1998, uma taxa de 25%.O Tribunal de Justiça apoiou a prerrogativa daComissão de aplicar taxas de correcção até 100%27.

3.8.7. Pelo período de 1989-1993, foram recuperados cerca de 3.200 milhões de ecus àItália e à Espanha em virtude da implementação inadequada do regime de quotas leiteiraspor parte destes Estados-Membros. A Comissão foi inicialmente tolerante ao permitirtodas estas despesas, mas foi obrigada a reexaminar a situação na sequência dasobservações feitas pelo Tribunal de Contas e apoiadas pelo Parlamento.Subsequentemente, o Conselho decidiu que os Estados em causa deveriam proceder aoreembolso em quatro prestações separadas. Este caso mostrou claramente a incapacidadeda Comissão perante a pressão política que teve de suportar, não obstante ser claro que osreferidos montantes tinham que ser recuperados. Na circunstância, a pressão políticapermitiu o “compromisso” de uma pagamento escalonado. O processo ilustra também asinsuficiências do processo de apuramento de contas de então, cujo resultado a Comissãoestava disposta a aceitar, não obstante ou talvez mesmo em virtude dos enormesmontantes em questão.

3.8.8. O processo de apuramento de contas relativo ao exercício de 1993 foiparticularmente contencioso. Com efeito, relativamente a esse ano, tinham que ser feitasduas decisões de apuramento distintas, em Abril e em Julho de 1997, na medida em quena altura da primeira decisão ainda havia um montante elegível ou sujeito ao processo deconciliação. Mesmo assim, e não obstante ter sido retirada autorização a um montante de

27 Processo C-50/94, Grécia vs. Comissão - 4.7.96, Colectânea TJE 1996, página 1 - 3331.

Page 96: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

95

755 milhões de ecus, 27% dos quais relativos às quotas leiteiras em Itália, 1.566 milhõesde ecus, ou seja, 4,8% do total de despesas declaradas, foram excluídos da decisão deapuramento e transitadas para o apuramento de anos subsequentes28.

3.9. O novo processo de apuramento de contas: acreditação ecertificação

3.9.1. O impulso da reforma lançada no contexto de uma preocupação mais vasta com afraude e as irregularidades está agora bem vincado. Tal como anteriormente referido,levou às reformas de 1995, consagradas no Regulamento 1287/95 do Conselho que alterao Regulamento 729/70 inicial no que diz respeito ao apuramento de contas.

3.9.2. O referido regulamento indica, no seu preâmbulo, as dificuldades criadas por umaúnica decisão anual e a necessidade de encurtar os prazos para a decisão de apuramentode contas. Fundamentalmente, estabelece dois tipos distintos de decisões de apuramento,uma relativa à contabilização e outra ao cumprimento.

3.9.3. O Regulamento 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, estabelece regrasdetalhadas para a reforma do processo de apuramento de contas. Em síntese, estes doisregulamentos introduzem três novos aspectos essenciais:

- os organismos pagadores deverão doravante ser formalmente acreditados pelosEstados-Membros. O anexo ao Regulamento 1663/95 indica os critérios que osorganismos pagadores têm que satisfazer, e nos quais se inclui a existência de umserviço de auditoria interna e de uma estrutura de separação entre a autorização,execução e contabilização de pagamentos29.

- certificação das contas anuais do organismo pagador antes da sua transmissão àComissão por um serviço ou organismo que seja operacionalmente independentedo organismo pagador30 (trata-se apenas da conformidade das contas do ponto devista contabilístico e não da regularidade ou legalidade das operaçõessubjacentes).

- uma decisão de apuramento contabilístico, baseada nas contas anuaisapresentadas com um calendário de decisão definido, e uma decisão distintarelativa ao apuramento da conformidade, com base nas verificações feitas pelaComissão sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes31. Todosestes aspectos serão seguidamente debatidos: a acreditação e a certificação noponto 3.8.4. e a separação entre a contabilização e o apuramento no ponto 3.9.1.

3.9.4. A acreditação dos organismos pagadores e a certificação das contas dizemefectivamente respeito às operações de gestão partilhada a nível dos Estados-Membros. O

28 Relatório especial n º 2/98 do Tribunal de Contas - JO C 121/1998.29 Artigo 1º do Regulamento 1287/95 e artigo 1º do Regulamento 1663/95.30 Artigo 3º do Regulamento 1663/95.31 Artigo 1º do Regulamento 1287/95.

Page 97: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

96

Relatório especial nº 21/98 do Tribunal de Contas examinou em detalhe a acreditação dosorganismos pagadores e a certificação das contas pelos Estados-Membros, assim como oapuramento contabilístico das contas relativas ao primeiro ano de funcionamento do novosistema. Apesar de” ter detectado insuficiências e atrasos que finalmente levaram a duasdecisões de apuramento de contas para 1996 (5 de Maio e 30 de Julho de 1997, ambasapós a data-limite de 360 de Abril estabelecida pelo Regulamento 1663/95), concluiu que“ tanto os Estados-Membros, como a Comissão, fizeram esforços significativos paracumprir o novo regulamento” (ponto 5.1., página 10)32. O Tribunal não apontou, porém,o facto de que nenhuma decisão for a tomada até à altura da redacção do seu relatóriosobre a conformidade das operações, tanto de 1996, como de 1997.

3.9.5. A acreditação é um elemento novo e um dos principais aspectos dos novosregulamento. O Regulamento 1287/95 do Conselho estipula que os Estados-Membros“limitarão o número de organismos pagadores acreditados ao mínimo necessário paraexecutar as despesas … em condições administrativas e contabilísticas satisfatórias”.

3.9.6. Até 1996, havia centenas de pequenas e não registadas agências de facto paraefectuar os pagamentos do FEOGA “Garantia” nos Estados-Membros, sem quaisquerprocessos estruturados de controlo das suas actividades ou contas em termos deregulamentação CE. Esta situação era obviamente ilegal, mas tolerada pela Comissão epraticada pelos Estados-Membros. Uma vez que oficialmente não existiam para efeitos derealização de pagamentos, quaisquer destes são judicialmente questionáveis. O inicialRegulamento 729/70 era bastante claro. Não havia excepções. E os Estados-Membrosdeveriam comunicar à Comissão os nomes e estatutos de tais entidades e organismos,assim como os respectivos relatórios e contas anuais. (artigo 4º, nº 2), o que certamentenão foi o caso. A gestão partilhada neste domínio equivalia a pouco mais que umaaceitação recíproca de que o regulamento poderia ser desprezado. A Comissão estámanifestamente em falta. Nestas condições, é difícil imaginar como poderia assegurarque organismos que oficialmente desconhecia (apesar de, naturalmente, perfeitamenteconsciente da sua existência) executassem adequadamente, e durante décadas, fundospelos quais a Comissão era, em última instância, responsável.

3.9.7. O número de organismos pagadores de facto diminuiu desde 1996, em grandeparte devido à pressão da Comissão. Em consequência, o número de organismosdevidamente registados para executar as contas do FEOGA “Garantia” aumentou, de 55em 1995 para 90 actualmente, uma vez que os Estados-Membros foram finalmenteobrigados, após 26 anos, a cumprir a lei que haviam aprovado.

3.9.8. Os critérios de acreditação estão estabelecidos no Anexo ao Regulamento1663/95. Não obstante, na prática, a Comissão decidiu que não seria necessário aplicá-losaos organismos pagadores mais pequenos, caso em que permitiu aos Estados-Membros autilização de critérios menos exigentes. Perante isto, e na eventualidade deirregularidades ou futura contestação jurídica, será a Comissão capaz de insistir em que aacreditação de determinado organismo seja retirada ou suspensa?

32 JO C 389 de 14 de Dezembro de 1998.

Page 98: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

97

3.9.9. A certificação de contas é outro elemento novo. É também um elemento centraldos novos regulamentos. Os organismos de certificação deverão ser operacionalmenteindependentes dos organismos pagadores (Regulamento 1663/95, artigo 3º). Nãoobstante, na Dinamarca, e ainda com mais frequência que na Alemanha, trata-se dedepartamentos de auditoria interna dos próprios organismos pagadores, como o Tribunalde Contas confirma no seu Relatório especial nº 21/98. Com efeito, nesses Estados-Membros, os organismos pagadores certificam as suas próprias contas, em contradiçãodirecta com o estabelecido no regulamento e negando a ideia de uma auditoria externa.

3.9.10. Com efeito, em termos globais, a situação não é transparente, nem tranquilizante.O desvio que a Comissão permitiu aos Estados-Membros em matéria de acreditação e decertificação equivale a uma implementação laxista do regulamento. Nestascircunstâncias, existe um verdadeiro risco de que o número de organismos pagadoresvenha a aumentar de novo. O Comité considera que a Comissão deverá assegurar ocumprimento da letra e do espírito da regulamentação a bem da transparência e daeficácia.

3.10. O novo sistema de apuramento de contas: separação entrecontabilidade e conformidade

3.10.1. A terceira vertente da reforma era a separação entre a contabilidade (amplamentebaseada na acreditação e na certificação) e o apuramento da conformidade das contas. Oobjectivo era acelerar o apuramento. O interesse maior da Comunidade continua a ser ode recuperar, através do apuramento, montantes indevidamente pagos e num prazoaceitável.

3.10.2. É difícil avaliar como é que a separação entre contabilidade e conformidade doprocesso têm, na prática, contribuído para este objectivo.

3.10.3. O calendário estabelecido nos Regulamentos 1287/95 e 1663/95 para oapuramento contabilístico é claro. Os Estados-Membros devem apresentar à Comissão ascontas certificadas até 31 de Janeiro do ano n+1. A Comissão deve apurar essas contasaté 30 de Abril do ano n+1. Esta decisão sobre o apuramento contabilístico incide sobre aintegridade, exactidão e veracidade das contas apresentadas (artigo 1º do Regulamento1287/95). Por outras palavras, esta decisão limita-se ao exame dos documentoscontabilísticos, não exigindo o exame das operações subjacentes.

3.10.4. Não obstante, a Comissão ainda não emitiu qualquer decisão de apuramentocontabilístico dentro dos prazos fixados pelo regulamento, seja relativamente a 1996,1997 ou 1998. Continua a “desagregar” as despesas (efectivamente, a adiar o seu exame)e a emitir duas decisões de apuramento por ano. Tal sucede porque nem todos os Estados-Membros respeitam o calendário de apresentação à Comissão das contas certificadas dosorganismos pagadores.

3.10.5. O calendário para a decisão relativa ao apuramento da conformidade não é claro.Os regulamentos não estipulam qualquer prazo global para a realização deste exercício. É

Page 99: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

98

verdade que a Comissão apenas se pode recusar a financiar despesas incorridas numperíodo de 24 meses precedentes à sua comunicação formal de uma dada questão aoEstado-Membro interessado. Por exemplo, as notificações formais enviadas pelaComissão em 1 de Junho de 1999 não poder dar origem à recuperação de despesasexecutadas pelos organismos pagadores em data anterior a 1 de Junho de 1997 (emboratal não se aplique a casos específicos em que as irregularidades são detectadas). Quando,como geralmente sucede, o montante a recuperar é contestado, a Comissão e o Estado-Membro deverão resolver a questão a nível bilateral. Subsequentemente, oEstado-Membro pode solicitar o parecer de um órgão de conciliação e o caso pode ir atéao Tribunal de Justiça se o Estado-Membro não se considerar satisfeito com a decisãodefinitiva da Comissão, tomada em conhecimento do parecer do órgão de conciliação.

3.10.6. O apuramento da conformidade baseia-se na verificação pela Comissão dasoperações propriamente ditas e dos sistemas de operações, e não sobre a leitura dascontas, como no caso do apuramento contabilístico. A Unidade “Apuramento de Contas”da Comissão procedeu a uma média de cerca de 120 missões de verificação daconformidade in loco por ano. Uma vez que o certificado de contas obtido pelos Estados-Membros não tem que ver com a validade das operações subjacentes, não há razão paraenfraquecer o controlo da conformidade. Pelo contrário há que reforçá-lo, como seindicará mais adiante.

3.10.7. Há aqui dois problemas. É óbvio que a Comissão deve apressar-se no envio decomunicações formais aos Estados-Membros, dado o prazo-limite de 24 meses. Peranteisto, a Comissão deverá adoptar uma política diligente para emitir estas comunicações omais depressa possível após as operações a que estas se referem. O segundo problema é aausência de um prazo-limite para o apuramento da conformidade. A menos que aComissão seja enérgica e que os Estados-Membros cooperem, as correcçõesestabelecidas na sequência das verificações poderão ficar de execução pendente durantemuito tempo. É difícil ver como é que, do ponto de vista da Comissão, este processoconstitui uma melhoria relativamente à situação precedente.

3.10.8. Com efeito, há boas razões de preocupação. A primeira decisão relativa aoapuramento da conformidade para o ano em que foi aplicado o processo reformado, 1996,foi emitida em Março de 1999. Até agora, foram recuperados ao abrigo da decisão deapuramento 111,2 milhões de ecus conjuntamente por conta de 1996 e 1997; e nadarelativamente a 1998. No total, foram enviadas 276 comunicações formais, por um total arecuperar estimado em 1.214 milhões de ecus. A situação geral em 25 de Junho de 1999era a seguinte:

Page 100: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

99

Nº de cartas do ano Montante estimado arecuperar do ano

Montanterecuperado do ano

Montante deexecução pendente

Milhões de ECUS1996 20 415 77,3 337,71997 66 406 33,9 372,11998 139 393 0 393,01999 (até à data) 51 ? ? ?Totais 276 1214 111.2 1102.8

(Fonte: Serviços da Comissão)

3.10.9. Não é possível aplicar juros a estes montantes devidos à Comunidade. Considera-se que o montante total de liquidação pendente por conta de 1996 não será inteiramenterecuperado até 2000. Tanto quanto o Comité pôde saber, trata-se de uma situaçãoimputável à lentidão dos processos em geral, mesmo no interior da Comissão. Oescalonamento temporal deste processo não constitui uma melhoria relativamente àsanteriores disposições em matéria de apuramento estabelecidas antes de 1996. Importa, aeste respeito, referir que o Estados-Membros têm 5 diferentes oportunidades processuaisaté à decisão colegial da Comissão para induzir ou contestar o montante que esta últimatenciona recuperar33.

3.10.10. Nesta perspectiva, a reforma não constitui qualquer melhoria: o montante totalaté agora recuperado via apuramento de contas é pequeno (77,33 milhões de ecus porconta de 1996 e 33,9 milhões de ecus por conta de 1997). Esta situação deve-se, comotem sido alegado, à introdução da acreditação, controlo interno efectivo e certificação.Estas três novas exigências resultaram, como tem vindo a ser justificado, num melhorcontrolo dos pagamentos. Mas também os montantes mais pequenos a recuperar emvirtude do apuramento contabilístico podem resultar dos grandes montantes por recuperara título do apuramento de conformidade. Além disso, o tempo necessário para oencerramento dos dossiers a recuperar dos montantes em questão ainda está para avaliar,não em meses, mas em anos relativamente ao exercício em questão.

3.10.11. Importa recordar que as correcções a aplicar não têm que esperar pela decisãofinal de apuramento da conformidade. O sistema de reembolso mensal, tal como referidono ponto 3.6.4., permite um mínimo de acompanhamento durante o ano. Os casosindividuais podem ser examinados com urgência se houver suspeitas de fraudes ouirregularidades graves e regularizadas após exame, de uma forma ou de outra. A boagestão depende da actividade do dia-a-dia na implementação do FEOGA “Garantia”.

3.11. O processo de conciliação

3.11.1. A conciliação constitui, da forma em que as coisas se encontram, um processovantajoso para os Estados-Membros. Na perspectiva da Comissão, a conciliação permite,na melhor das hipóteses, uma recuperação atrasada dos fundos indevidamente pagos nosprocessos ganhos pela Comissão e, na pior das hipóteses, um atraso ou redução do 33 Resposta à carta formal (artigo 8º), reunião bilateral, resposta na sequência da reunião bilateral,

conciliação e Comité de Fundo.

Page 101: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

100

reembolso, caso o Estado-Membro faça vingar a sua posição. Além disso, osEstados-Membros não são obrigados a aceitar o parecer do órgão de conciliação,reservando-se o direito de recorrer ao Tribunal de Justiça na sequência da decisão final daComissão. Desde 1995, foram emitidos 115 pareceres na sequência de conciliações,tendo a Comissão aceitado reduções do total de pagamento a recuperar no valor de 275milhões de ecus, ou seja, 17% do valor total dos casos apresentados ao órgão deconciliação. É evidente que nenhuma destas decisões provocou um aumento dosmontantes a recuperar. Na sequência de decisões da Comissão na sequência de processosde conciliação foram, não obstante, objecto de recurso ao Tribunal de Justiça 54 casos.Até agora, a Comissão apenas ganhou causa em 20 destes processos e 40 ainda seencontram pendentes junto do Tribunal de Justiça.

3.11.2. Um certo número de altos funcionários, assim como o Comissário competente, aoserem entrevistados pelo Comité, sugeriram que a conciliação ajudava a evitar pressõesindevidas por parte dos Estados-Membros que, assim, apenas teriam que remeter-se aoórgão de conciliação. Em termos globais, os ajustamentos propostos pelo órgão deconciliação ao longo dos seus anos de funcionamento não parecem ter sido enormes. Se,porém, foi utilizado para dar garantias adicionais aos Estados-Membros, não haverá razãopara que, em circunstâncias normais, a decisão colegial final da Comissão sobre oapuramento seja mais do que a proposta pelos seus serviços após a conciliação. Afigura-se, porém, que, não obstante a conciliação, a Comissão nem sempre adere à proposta quelhe é apresentada pelos seus serviços, procedendo por vezes a novos ajustamentos a favordo Estado ou Estados-Membros em questão.

3.11.3. A conciliação leva tempo e, apesar de o exame pelo órgão ser rigoroso eprofissional, o processo deixa margem para abusos. Quase metade dos casosapresentados pelos Estados-Membros ao órgão de conciliação foram subsequentementeapresentados ao Tribunal de Justiça pelos mesmos Estados-Membros. Um Estado-Membro, a Itália, parece enviar os casos ao órgão de conciliação sistematicamente (30%dos casos apresentados). Alguns Estados-Membros recorrem à conciliação para reter portanto tempo quanto possível os montantes que sabem já que muito provavelmente terãoeventualmente que ser reembolsados à Comunidade. O próprio órgão de conciliaçãoindica que existe claramente o risco de que alguns Estados-Membros (e maisparticularmente a Itália) transmitam sistematicamente ao órgão de conciliação ascorrecções notificadas pela Comissão e não apenas as que provavelmente possam serverdadeiramente discutíveis”.34

3.11.4. Os Estados-Membros também apresentam ao órgão de conciliação novas provas eargumentos que simplesmente poderiam ter sido apresentados à Comissão durante a fasebilateral do processo. Segundo o relatório de avaliação, não é raro que um importanteobstáculo ao bom desenrolar do processo de conciliação (e de apuramento em geral)seja criado pelos Estados-Membros ao apresentarem, na fase da conciliação, novas

34 Relatório de avaliação sobre os processo de conciliação encetados pela Decisão 94/442/CE da

Comissão, de 1.7.94, ponto 23.

Page 102: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

101

explicações e/ou provas não apresentadas aos serviços da Comissão na altura daauditoria ou das discussões bilaterais”.35

3.11.5. Uma opção seria dispor que sejam pagos pelos Estados-Membros à Comunidadejuros pelos montantes retidos durante meses ou anos e sujeitos ao processo deconciliação, calculados a partir da data do pagamento das despesas em causa peloorganismo pagador e até à decisão formal de apuramento da Comissão na sequência daapresentação das correcções ao órgão de conciliação. Tal disposição desencorajaria osEstados-Membros de recorrer sistematicamente ao processo de conciliação. A legislaçãoem vigor é, neste aspecto, ponderadamente favorável aos Estados-Membros. Quando ascorrecções são contestadas, o ónus da prova e a recuperação cabem à Comissão, apesarde os organismos pagadores agirem, em última instância, em nome desta em determinadaárea de política comum.

3.11.6. Uma alternativa à aplicação, em nome da Comunidade, de juros sobre montanteseventualmente recuperados na sequência da decisão formal de apuramento, comoanteriormente sugerido, poderia ser dar à Comissão o direito de recuperar imediata eintegralmente os montantes enquanto se aguarda a resolução dos dossiers, devendo estaúltima pagar juros por qualquer redução do montante a recuperar.

3.12. Os recursos da, e as pressões sobre a Unidade de “Apuramento deContas”

3.12.1. Dados os montantes em jogo e a complexidade da regulamentação, os recursoshumanos consagrados à Unidade “Apuramento de Contas” da Comissão ainda não sãosuficientes. Apesar de esta unidade ter duplicado de dimensão desde 1990, o número totalde pessoal profissional é de 55 elementos. Perante um montante médio anual de 40biliões de ecus apurados nos últimos anos e um montante médio recuperado ou arecuperar de 400 milhões de ecus, isto não representa uma enorme afectação de pessoal.Corresponde a 6% do total de pessoal da Direcção-Geral da Agricultura, que é de 1.100elementos. A Comissão deverá verificar até que ponto poderá um aumento de pessoalespecializado a trabalhar no apuramento de contas poderá gerar um aumento darecuperação e reforçar a unidade em conformidade, reafectando pessoal para o efeito, oque também permitiria aos gestores orçamentais um melhor desempenho das suasfunções.

3.12.2. Neste contexto, o Comité salienta que o montante recuperado através doapuramento é inferior à taxa de erro na agricultura, como sugere a declaração defiabilidade do Tribunal de Contas. A taxa de erro indicada nesta última é de 3% a 4%, oque implica um montante adicional de cerca de 1.000 milhões de euros para além dascorrecções resultantes do apuramento. Segundo o Comité, as razões para esta diferençadeverão ser examinada pelas duas Instituições em questão. O Comité identificou um certonúmero de factores que podem explicar amplamente (ou mesmo completamente) asituação:

35 Op. cit., ponto 22.

Page 103: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

102

* O Tribunal utiliza a Secção “Garantia” no seu conjunto como painel deamostragem para elaborar uma amostra da qual extrapola a taxa de erro global. Asverificações para efeitos de apuramento centram-se em sectores determinados, emdeterminados anos;

* O Tribunal examina sistematicamente as operações ao nível dos beneficiáriosfinais. A Comissão não;

* Pode muito bem suceder que as correcções de taxa fixa que a Comissão aplicasejam demasiado baixas para assegurar uma recuperação adequada;

* O número em que os Estados-Membros podem declarar o seu caso e ter o“benefício da dúvida” favorece taxas de recuperação inferiores às desejáveis.

Estas considerações confirmam ao Comité a sua opinião de que existe margemsignificativa para um aumento dos montantes recuperados através do apuramento, caso aUnidade de “Apuramento” seja reforçada.

3.12.3. Ao elaborar o presente relatório, o Comité ouviu, tanto de fontes da Comissão,como de outras não ligadas à Unidade “Apuramento de Contas”, falar de frequentespressões por parte dos Governos nacionais no passado, por vezes em conjunção comlobbies comerciais, gabinetes dos Comissários e altos funcionários, no sentido de alteraro montante das correcções a favor dos Estados-Membros, por razões que não têmqualquer justificação jurídica ou técnica.

3.12.4. Importa salientar, porém, que, desde que foram feitas certas mudanças estruturaise outras na Direcção-Geral da Agricultura, mais ou menos coincidentes no tempo com oestabelecimento de novos processos, tais práticas tornaram-se menos comuns. Osfuncionários que resistem a este tipo de pressões deverão ser encorajados no desempenhodas suas funções e, apesar de algumas das críticas precedentes serem duras, estas nãodeverão ser entendidas como negativas. Não obstante, foi confirmado ao Comité que aComissão, enquanto órgão colegial, ainda ajusta as recuperações ao estabelecer a suaposição final, à luz de factores subjectivos e por vezes ligados a considerações de carácternacional. A Comissão não deverá, por razões como estas, reduzir os montantesrecuperados depois de um longo e detalhado processo realizado em conformidade com aregulamentação ter estabelecido quanto deve ser recuperado para o contribuintecomunitário.

3.13. Outras observações sobre o controlo das despesas

3.13.1. O apuramento de contas descrito nos parágrafos precedentes é o acto final degestão por parte da Comissão neste domínio. O Comité não gostaria, contudo, de deixareste assunto sem salientar que o volume de trabalho neste domínio depende em grandemedida do controlo geral da política e dos sistemas implementados. No passado, ossistemas de restituições à exportação, em particular, deram azo a irregularidades e afraudes. A dimensão das restituições à exportação diminuiu (vide pontos 3.6.3. e 3.6.4.)devido à passagem gradual do apoio ao mercado à ajuda directa aos agricultores. Não

Page 104: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

103

obstante, a política de restituições à exportação ainda existe e existirá no futuro próximoenquanto os preços da UE forem superiores aos preços no mercado mundial. A “nova”política de ajuda directa tem também os seus próprios problemas do ponto de vista docontrolo. A ajuda directa aos agricultores suscita diversas questões que merecem a nossaatenção. As restituições à exportação e a ajuda directa são tratadas, respectivamente, nospontos 3.12.2. a 3.12.5. e 3.12.6. a 3.12.7..

Restituições à exportação

3.13.2. As restituições à exportação destinam-se a superar a diferença entre os preços daComunidade para os produtos agrícolas e os preços no mercado mundial. A prática daComunidade consistiu em diferenciar esses pagamentos em função do tipo de produto,por vezes definido de forma muito rigorosa, e do destino da exportação. A experiênciademonstrou que este sistema de diferenciação é vulnerável à fraude. Necessita de umaverificação cuidadosa de que o produtos é verdadeiramente do tipo que tem direito arestituição à exportação solicitada e de que o destino final é o país declarado e não outroem que os preços são mais elevados e para o qual teria sido paga uma restituição inferior.A experiência demonstrou igualmente que é muito difícil fiscalizar esta política derestituições à exportação, mesmo quando os operadores são obrigados a depositargarantias que serão accionadas no caso de fraude mediante, por exemplo, a alteração dodestino do produto. Um sistema sem diferenciação teria sido mais fácil de controlar. Oproblema é ainda mais grave, e o controlo mais difícil, nos casos de exportação parapaíses no contexto da ajuda alimentar especial quando estão em jogo preços inferiores erestituições mais elevadas.

3.13.3. O exemplo que se segue serve para ilustrar o modo como o sistema dediferenciação descrito supra se encontra aberto à fraude, especialmente quanto osserviços da Comissão não conseguem aplicar uma gestão sã nem tratar a fraude de formaadequada. Este exemplo, que se passou no início dos anos 90, não é certamente único,mas é um caso evidente por duas razões. Em primeiro lugar, porque constitui umexemplo de má gestão por parte da Comissão sob a pressão de interesses comerciais quefoi transmitida por um Estado-Membro, bem como de uma fraude por um exportador, e,em segundo lugar, porque demonstra de que modo um sistema de restituições àexportação diferenciado por destino encoraja distorções do comércio prejudiciais para oorçamento da Comunidade quando resultam de fraudes, tal como demonstra o exemploinfra. Na verdade, essas distorções podem também verificar-se quando as restituições àexportação se realizam de uma forma completamente legal, uma vez que não há nada queimpeça um exportador de, após despachar na alfândega à chegada, e permanecendodentro da lei, organizar a reexportação em conjunto com um parceiro local.

3.13.4. Segundo informações presentes no processo a que o Comité teve acesso, masque não pôde verificar, o operador em questão terá importado mercadorias para um paísque não o de destino e apresentado provas forjadas de importação ao destino pretendidopor forma a libertar a sua garantia. Quando tal chegou ao conhecimento dos serviços daComissão, estes solicitaram às autoridades nacionais do país de onde as mercadorias emarmazém foram exportadas que bloqueassem a libertação da garantia do operador. Apartir desse momento, tudo correu mal. Depois de as autoridades do Estado-Membro do

Page 105: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

104

operador (que não era aquele de onde as mercadorias tinham sido exportadas) interviremem defesa do operador, as autoridades nacionais do país de exportação foram informadas,para sua surpresa, de que a Comissão não exerceria pressão no sentido da recuperação dagarantia. De facto, os serviços da Comissão elaboraram um projecto de alteração doRegulamento que teria tido o efeito de reduzir retroactivamente o montante da garantiaque o operador perderia. Além disso, não há qualquer indicação de que os serviços daComissão tenham solicitado às autoridades nacionais que perseguissem judicialmente osaspectos fraudulentos do caso indicado pela falsificação de documentos importantes.

O projecto de Regulamento supramencionado contou com a firme oposição do ServiçoJurídico e do Auditor Financeiro da Comissão. Em consequência, foi elaborada uma novaalteração ao Regulamento, a qual acabou por ser adoptada sem efeitos retroactivos graçasà resistência das autoridades nacionais do Estado-Membro de exportação e do AuditorFinanceiro da Comissão.

Mas a história não acaba aqui. Os serviços da Comissão elaboraram em seguida umadecisão destinada a aplicar a alteração adoptada do Regulamento, não obstante, comefeitos retroactivos. Apesar das objecções do Auditor Financeiro e, inicialmente, doServiço Jurídico (que mais tarde mudou de atitude) e após uma nova intervenção dasautoridades do Estado-Membro do operador junto da hierarquia superior da Comissão, foienviada uma carta às autoridades nacionais do Estado-Membro de exportaçãoinformando-as da decisão da Comissão de aplicar retroactivamente o Regulamentoalterado. No final, foi decidido que o operador perderia menos de 20% da garantia.

3.13.5. Tal como indicado no ponto 3.12.2., o exemplo demonstra até que ponto ossistemas de restituições à exportação diferenciados em função do destino da exportaçãosão extremamente difíceis de fiscalizar. Mas, o que é mais importante e lamentável,demonstra também o modo como a hierarquia superior da Comissão foi influenciadapelas autoridades nacionais do Estado-Membro do beneficiário da restituição e optou, nãoobstante a oposição da sua própria administração e da administração nacional do Estado-Membro de exportação, por tomar uma decisão de legalidade duvidosa em detrimento dasfinanças da Comunidade que a Comissão tem o dever de preservar. A um nível maisgeral, o exemplo demonstra que a possibilidade de redução a posteriori de uma garantia,que se destina a ser dissuasora e proporcional ao risco envolvido no sentido de asseguraruma execução correcta das operações de exportação, põe em causa o objectivo dagarantia, bem como a continuidade jurídica e a igualdade de tratamento.

Ajudas directas

3.13.6. A passagem do apoio aos preços para as ajudas directas aos agricultores e, porconseguinte, para as ajudas ao rendimento, levou à criação de um Sistema Integrado deGestão e Controlo (IACS) que entrou em funcionamento na maior parte dos Estados-Membros em Janeiro de 1997. No tocante aos produtos vegetais, o sistema assenta empedidos de ajuda de agricultores que indicam todas as suas parcelas agrícolas, numa basede dados informatizada que regista esta informação, num sistema alfanumérico deidentificação das parcelas agrícolas e num sistema integrado de controlo para o controloadministrativo e as inspecções no terreno. Em relação aos animais, o IACS previa o

Page 106: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

105

estabelecimento de um sistema alfanumérico de identificação e registo. O sistema éregido pelo Regulamento nº 3508/92 do Conselho, de 27/11/9236.

3.13.7. Ainda é provavelmente muito cedo para afirmar com confiança que o novosistema foi estabelecido com sucesso, mas é claramente essencial para o controlo futuroda despesa no âmbito do FEOGA “Garantia” e depende em larga medida dos Estados-Membros para a sua implementação e execução. O atraso de dois anos na sua plenaimplementação deveu-se em grande medida a uma preparação tardia dos sistemaspertinentes nos Estados-Membros. No tocante à implementação parcial verificada, oTribunal de Contas, no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 1996, afirmou, emrelação aos produtos vegetais, que, na sequência dos controlos no local “em média 20%dos pedidos verificados no local foram considerados incorrectos”37. O estabelecimento ea utilização bem sucedida do sistema IACS é, provavelmente, uma das mais importantestarefas da gestão partilhada no tocante ao FEOGA “Garantia” no futuro imediato.

3.14. Conclusões

3.14.1. A taxa de erro nas operações do FEOGA ainda é demasiado elevada. Uma taxa deerro de cerca de 3,5%, tal como referida pelo Tribunal de Contas (trata-se de erros e nãode fraudes), corresponde a 1.400 milhões de euros. A recuperação via apuramento temsido, em média, de 400 milhões de euros por ano.

3.14.2. Os Estados-Membros queixam-se de que, quando há os seus próprios controlos,os da Comissão e os do Tribunal de Contas, há demasiados controlos in loco. A Unidade“Apuramento de Contas” da Comissão procede a 150 visitas de controlo por ano(conformidade e contabilidade) para cobrir 40.000 milhões de euros de despesas anuais.Poderá isto ser realmente considerado excessivo, ou mesmo suficiente, para que aComissão exerça as suas responsabilidades de gestão orçamental?

3.14.3. Uma das questões colocadas no ponto 3.4.3. é a de saber se os regulamentos doConselho que estabelecem os diferentes dispositivos de gestão partilhada têmsuficientemente em conta as competências financeiras e executivas da Comissão. Emgeral, o Regulamento 729/70 e, mais recentemente, os regulamentos relativos aoapuramento de contas, enunciam claramente as obrigações dos Estados-Membros emmatéria de acreditação dos organismos pagadores e de certificação das contas quecertamente fazem. A segunda questão consiste em saber se as práticas existentesrespeitam as competências da Comissão. Está em causa, e desde já, a aceitação deorganismos pagadores não declarados. De igual modo, há um claro risco de que, com oandar do tempo, a responsabilidade da Comissão por assegurar que os organismos sejamdevidamente acreditados e que as contas sejam devidamente certificadas se venha adiluir, nomeadamente se, como é o caso, a própria Comissão não aplicarescrupulosamente as disposições dos novos regulamentos desde o início.

36 JO L 355 de 5/12/92.37 JO C 348 de 18/11/97, ponto 3.6.8.

Page 107: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

106

3.14.4. Existiu no FEOGA, até 1995, um clima em que os Estados-Membros sepermitiam interferir indevidamente nas decisões de apuramento da Comissão, tendocomo pano de fundo um conjunto complexo de regulamentos de mercado. Tal situaçãoimpediu atingir um bom equilíbrio entre a Comissão e os Estados-Membros em matériade gestão partilhada do FEOGA “Garantia”, com situações em que os Estados-Membrosnão respeitaram as competências da Comissão e outras em que esta última se acomodoucom demasiada facilidade à posição dos Estados-Membros. Os prejudicados em últimainstância são os contribuintes europeus.

3.14.5. Em 1995, foi criado um quadro regulamentar mais prometedor para o apuramentode contas, tendo-se constatado uma certa melhoria das práticas dos Estados-Membros,por pressão da Comissão.

3.14.6. Porém, o facto de não se assumir uma perspectiva mais ampla significa que estaactividade ainda continua a carecer de recursos. O estabelecimento de um objectivo paraos montantes a recuperar ligado às taxas de erro calculadas pelo Tribunal de Contas,conjuntamente com uma aplicação menos restritiva da regulamentação e reais esforçospara encurtar os prazos, poderia permitir recuperações mais rápidas.

3.14.7. Relativamente ao apuramento em geral, pode-se dizer que a situação global temmelhorado em comparação com a lassidão que reinava antes de 1995, mas ainda sãoclaramente necessárias novas melhorias.

3.14.8. O trabalho relativo ao apuramento tornar-se-á mais evidente se os Estados-Membros forem obrigados a exercer um controlo mais rigoroso da implementação dosdiversos regulamentos de mercado. Assim também, a taxa de erro será menor.

3.14.9. Em termos gerais, para além do apuramento, é fundamental que haja umaComissão independente, com capacidade para agir, mesmo perante a oposição dosEstados-Membros, no sentido de proteger os interesses financeiros da Comunidade.

GESTÃO PARTILHADA NO DOMÍNIO DOS FUNDOSESTRUTURAIS

3.15. Retrospectiva

3.15.1. Os Fundos Estruturais, nos quais se inclui o FEOGA, secção Orientação, são ooutro domínio principal em que a Comissão e os Estados-Membros exercem uma gestãoconjunta. Diferem do FEOGA, secção Garantia, na medida em que as despesas paraalcançar os seus objectivos são sempre suportadas pelo orçamento da Comunidade epelos orçamentos nacionais dos Estados-Membros, se bem que em diferentes graus.Enquanto a secção Garantia do FEOGA é um domínio de política comum no qual aComunidade detém a competência exclusiva, os Fundos Estruturais dizem respeito a umapolítica da Comunidade em que a responsabilidade política e de financiamento épartilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros. A evolução histórica dos Fundos

Page 108: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

107

Estruturais é também diferente da secção Garantia do FEOGA. Fornece-se em seguidauma breve síntese dessa evolução no sentido de melhorar a compreensão da situaçãoactual.

3.15.2. A secção Orientação do FEOGA é contemporânea da secção Garantia e alegislação que a criou é discutida no ponto 3.6.1 supra. A secção Orientação diz respeitoàs estruturas agrícolas e às medidas destinadas a apoiar os produtores na transformação ecomercialização dos produtos agrícolas, prevendo igualmente um sistema de ajuda paraos investimentos em explorações agrícolas. O Fundo Social Europeu foi criado peloRegulamento nº 9/196038 que sofreu adaptações e modificações substanciais desde essadata. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional foi criado pelo Regulamento nº724/75 em Março de 197539 e foi também adaptado e alterado desde a sua concepção. Nodomínio dos Fundos Estruturais, registou-se um padrão de mudança e dedesenvolvimento que, em síntese, se caracterizou por três aspectos interligados. Emprimeiro lugar, a parte do orçamento comunitário consagrada aos Fundos Estruturaisaumentou em termos absolutos e percentuais ao longo do tempo. Em segundo lugar,foram envidados maiores esforços no sentido de coordenar as actividades dos diferentesFundos com vista ao cumprimento de uma série de objectivos comuns. Em terceiro lugar,assistiu-se uma devolução acelerada aos Estados-Membros do poder de decisão notocante à selecção e à gestão dos projectos. Esta parte do relatório incidirá nos principaisproblemas relacionados com a gestão partilhada dos Fundos Social e Regional, os quais,em conjunto, representam cerca de dois terços de todas as acções estruturais.

3.15.3. O Regulamento nº 2396/71 do Conselho, de 8 de Novembro de 197140, permitiuque o Fundo Social já previsto no Tratado de Roma apoiasse operações tendentes aresolver os problemas de regiões caracterizadas por “um desequilíbrio do empregoespecialmente grave e prolongado”. 60% das dotações destinavam-se ao combate aodesemprego estrutural de longa duração. Com base numa proposta da Comissão, oConselho elaborou uma lista de medidas de auxílio e os Estados-Membros apresentaramprojectos específicos. A Comissão avaliaria a sua elegibilidade com base na decisão doConselho. O reembolso era feito com base nos custos do projecto efectivamentesuportados. O funcionamento do Fundo Social foi aperfeiçoado pelo Regulamento nº2950/8341 do Conselho, o qual deu aplicação à Decisão 83/516/CEE do Conselho, de17/10/8342. A contribuição do Fundo destinava-se à formação profissional e ao apoio àcontratação e aos salários para jovens trabalhadores, desempregados de longa duração,mulheres e outras pessoas consideradas particularmente vulneráveis no mercado detrabalho e era concedida na base de 50% das despesas elegíveis. Pela primeira vez, foramestabelecidas algumas disposições pormenorizadas de controlo e uma definição clara dastarefas respectivas dos Estados-Membros e da Comissão. Os Estados-Membros estavamencarregados de certificar a exactidão dos factos e das contas nos pedidos de pagamento.

38 JO O 12 de 31 de Agosto de 1960.39 JO L 149 de 10 de Julho de 1975.40 JO L 249 de 10 de Novembro de 1971.41 JO L 289 de 22 de Outubro de 1983.42 JO L 289 de 22 de Outubro de 1983.

Page 109: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

108

A Comissão deveria efectuar verificações no local com base numa amostragemrepresentativa.

3.15.4. Na sequência da adopção do Acto Único em 1986, o Fundo Europeu deDesenvolvimento Regional tornou-se o principal instrumento da Comunidade para acorrecção dos desequilíbrios regionais. Mas a sua história é mais antiga. O Regulamentonº 724/75 do Conselho, de 18 de Março de 1975, que criou o Fundo Regional, definiucomo objectivo primordial a correcção dos desequilíbrios regionais resultantesnomeadamente da predominância agrícola, das mutações industriais e do desempregoestrutural. Contudo, a contribuição não deveria levar os Estados-Membros a reduzirem oseu próprio esforço de desenvolvimento regional. Até 50% da ajuda pública poderia sercoberta pelo Fundo. A decisão de conceder apoio cabia à Comissão, excepto nos casosem que o Comité do Fundo decidisse remeter a questão para o Conselho. Cada propostade investimento era apreciada pela Comissão tendo em conta os programas dedesenvolvimento regional igualmente elaborados e apresentados pelos Estados-Membros.Os projectos e programas deveriam incluir informações pormenorizadas sobre, inter alia,o efeito previsto na actividade económica e no emprego. O pagamento era feito mediantea apresentação de declarações que certificavam as despesas e de uma pormenorizadadocumentação de apoio. A Comissão, após consulta do Comité do Fundo, podia reduzirou cancelar os pagamentos. Os montantes pagos indevidamente tinham de ser devolvidos.Os Estados-Membros deviam fornecer à Comissão todas as informações necessárias parao funcionamento eficaz do Fundo e a Comissão podia realizar verificações no local.

3.15.5. Nesta fase, a intenção clara do legislador, no tocante quer ao Fundo Social quer aoFundo Regional, era que cada um dos projectos tivesse objectivos claros que deveriamser conformes com as disposições dos Regulamentos e que os pagamentos dependessemdos progressos realizados em direcção a esses objectivos, no que respeita ao FundoRegional no âmbito de um programa mais vasto. De acordo com estas disposições, aComissão dispunha de um papel muito mais interveniente na selecção, acompanhamentoe controlo dos projectos no quadro dos Fundos Estruturais. Posteriormente, como sedepreenderá em seguida, verificou-se uma deslocação no equilíbrio de gestão entre aComissão e os Estados-Membros.

3.15.6. A primeira grande reforma destas disposições ocorreu em 1988 com oRegulamento nº 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 198843. Este Regulamentodestinava-se a concentrar as despesas e a avançar no sentido de programas coordenados enão de projectos individuais. Foram estabelecidos cinco objectivos comuns para todos osFundos Estruturais da altura: a promoção do desenvolvimento e do ajustamento estruturalem regiões com atraso de desenvolvimento, a reconversão de regiões afectadas pelodeclínio industrial, o combate ao desemprego de longa duração e a facilitação da entradados jovens no mercado de trabalho, a facilitação da adaptação dos trabalhadores àsmutações industriais, a facilitação do ajustamento estrutural da agricultura e a promoçãodo desenvolvimento rural (os objectivos 3 e 4 enquadravam-se exclusivamente no FundoSocial e o 5a no FEOGA, secção Orientação). O Regulamento nº 2052/88 estabeleceuigualmente disposições destinadas a fixar uma despesa global dos Fundos Estruturais 43 JO L 185 de 15 de Julho de 1988.

Page 110: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

109

para um determinado número de anos e a repartir a mesma por Estado-Membro. Trata-seaqui de um aspecto recorrente e importante dos Fundos Estruturais. Os níveis de despesada Comunidade por Estado-Membro são fixados pelos Regulamento ou pela Comissão,com base nas disposições dos Regulamentos, mediante o recurso a “processostransparentes”. Assim, os Estados-Membros negoceiam os objectivos de despesa antes dequalquer informação científica sobre as necessidades ou as capacidades de absorçãoinfluenciar as decisões relativas aos recursos. Em poucas palavras, para os FundosEstruturais, o limite máximo da despesa em cada Estado-Membro é igualmente umobjectivo e tal acabará necessariamente por influenciar os domínios de selecção,avaliação e controlo dos projectos. É exercida pressão sobre as administrações nacionaispara encontrarem, e sobre a Comissão para aceitar, projectos suficientes para atingir osníveis predeterminados de despesa em cada Estado-Membro. Um acordointerinstitucional de 29 de Junho de 1988 previa que o montante total disponível noâmbito dos Fundos Estruturais deveria duplicar no período compreendido entre 1987 e1993. Foram igualmente adoptados regulamentos específicos respeitantes aos Fundos nosentido de adaptar cada Fundo aos novos regulamentos horizontais discutidos nesteparágrafo e nos seguintes.

3.15.7. O Regulamento de aplicação nº 4253/88 do Conselho previa a coordenação entreos Fundos com base num sistema de programação plurianual. Os Estados-Membrosdeveriam apresentar planos integrados para regiões específicas com base nos quais aComissão, em conjugação com o Estado-Membro, elaboraria Quadros Comunitários deApoio que pormenorizavam as formas da intervenção e o respectivo volume financeiropara um período de três a cinco anos e que eram seguidos pelos programas operacionais.Os projectos seriam propostos nestes âmbitos pelos Estados-Membros e a decisão daComissão cobriria um “pacote” de programas operacional.

3.15.8. Os Estados-Membros tomariam as medidas necessárias para impedirem ecombaterem as irregularidades, recuperarem os fundos perdidos ou assumirem elespróprios a responsabilidade pelo reembolso das somas indevidamente pagas, salvo seprovassem que esses abusos ou negligências lhes não eram imputáveis, e informarem aComissão sobre as medidas tomadas para esse efeito (artigo 23º do Regulamento nº4253/88). Para além de realizar verificações no local, a Comissão podia reduzir oususpender a contribuição dos Fundos post facto (artigo 24º do Regulamento nº 4253/88)se não estivesse satisfeita com a implementação do projecto. Foram criados Comités deAcompanhamento constituídos por representantes dos Estados-Membros e da Comissãono sentido de verificar a evolução dos programas no sentido dos objectivos declarados.

3.15.9. Nos regulamentos revistos de 1993 foram introduzidas alterações que resultaramna manutenção ou consolidação dos princípios essenciais adoptados em 1988. Foramincorporadas novas regiões, os processos de programação sofreram um ajustamento e foiprevisto financiamento comunitário para novos tipos de medidas. Cinco novosregulamentos modificaram os regulamentos de 1988, para além de se ter procedido àadaptação de um regulamento relativo ao Instrumento Financeiro de Orientação dasPescas. Mais uma vez, o volume financeiro dos Fundos quase duplicou num período deseis anos e foi criado um novo Fundo, o Fundo de Coesão, destinado a promover a coesão

Page 111: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

110

económica e social mediante o fornecimento de um apoio adicional à Espanha, a Itália, àIrlanda, a Portugal e à Grécia.

3.16. Os novos regulamentos e as suas implicações

3.16.1. Os Fundos Estruturais encontram-se mais uma vez no limiar de uma importantereforma. O Conselho adoptou recentemente uma série de propostas contidas em cinconovos regulamentos44 com base na proposta da Comissão COM(1998) 131 final, da qualo regulamento-chave é mais uma vez o Regulamento “horizontal” nº 1260/99 de 21 deJunho de 1999. No que se refere às políticas, é reduzido para três o número de objectivoscomuns: promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menosdesenvolvidas, apoiar o desenvolvimento económico e social em regiões comdificuldades estruturais e apoiar a adaptação e modernização dos sistemas de educação eformação e do emprego. O primeiro objectivo é apoiado por quatro Fundos (Regional,Social, FEOGA “Orientação” e Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas), osegundo pelos Fundos Regional e Social, bem como pelo FEOGA “Garantia” para odesenvolvimento rural, e o terceiro apenas pelo Fundo Social. Uma segunda intenção degrande importância consiste em concentrar os recursos numa população global maisreduzida. Até 2006, a percentagem da população dos quinze Estados-Membros elegívelno âmbito dos objectivos 1 e 2 sofrerá uma redução de 51% a entre 35% e 40%. Ofinanciamento será mantido aos níveis de 1999 (286,4 mil milhões para o período 2000 a2006). Um dos principais objectivos da reforma consiste em esclarecer os papéisrespectivos da Comissão e dos Estados-Membros.

3.16.2. No tocante à gestão e à administração, estão previstas alterações significativas,discutidas com mais pormenor nos parágrafos seguintes, que terão um grande impactonos papéis da Comissão e do Conselho e que, mais uma vez, colocam questões sobre aresponsabilidade última e a distribuição das tarefas. Estas questões serão analisadas apartir de quatro perspectivas: controlo financeiro e irregularidades, elegibilidade dosprojectos, adicionalidade e avaliação ex ante, intercalar e ex post. Serão examinadasindividualmente nos parágrafos seguintes, sendo os novos regulamentos apreciados à luzdas disposições actuais e anteriores sempre que tal seja adequado. Serão igualmenteformuladas observações de carácter geral no tocante à organização.

3.17. Controlo financeiro e irregularidades

3.17.1. Neste domínio, verificou-se todo um historial de alteração e de desenvolvimentolegislativo. Os artigos 23º e 24º do Regulamento nº 4253/88 tratavam, respectivamente,do controlo financeiro e da redução, suspensão ou supressão da contribuição. O artigo 23ºrequeria que os Estados-Membros verificassem se as acções financiadas pelaComunidade tinham sido conduzidas de forma correcta, impedissem as irregularidades erecuperassem os fundos perdidos. A Comissão deveria ser informada das medidastomadas e, em especial, da evolução das diligências administrativas e judiciais. AComissão tinha também a possibilidade de efectuar os seus próprios controlos no local. Oartigo 24º dava à Comissão o poder de reduzir, suspender ou suprimir a contribuição

44 JO L 161 de 26 de Junho de 1999 e JO L 160 de 26 de Junho de 1999.

Page 112: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

111

financeira da Comunidade se se afigurasse que a operação não justificava a contribuição,após solicitar ao Estado-Membro as suas observações. No papel, o controlo foi aindamais intensificado mediante a adopção do Regulamento nº 2064/9745 da Comissão, queentrou em vigor em Novembro de 1997. Este estabelecia com algum pormenor o que seexigia dos sistemas de controlo dos Estados-Membros. Foi introduzida a certificação dospedidos de pagamento. Deveria ser prevista uma pista de controlo suficiente. Deveriamser introduzidos controlos por amostragem dos sistemas e das declarações de despesascom base em análises de risco. Foi reiterado o requisito, já estabelecido na legislaçãoexistente, de comunicar as irregularidades à Comissão e, o mais tardar no momento dopagamento final, os Estados-Membros deveriam apresentar à Comissão um relatório queresumisse as conclusões dos controlos por si efectuados nos anos anteriores. Estadisposição não foi, com efeito, implementada, uma vez que, em relação ao actual períodode programação, não foram apresentadas quaisquer declarações finais da despesa.

3.17.2. Nos termos do novo Regulamento nº 1260/99, os Estados-Membros encontrar-se-ão, mais uma vez, na linha da frente da defesa da Comunidade contra a irregularidade e afraude nos Fundos Estruturais. Os Estados-Membros verificarão se foram criadossistemas de gestão e de controlo, certificarão que as declarações de despesas apresentadasà Comissão são exactas (desta vez, essas declarações são elaboradas por pessoasindependentes da gestão do projecto) e recuperarão os fundos perdidos na sequência deirregularidades. Muitas destas disposições reafirmam por outras palavras os requisitosestabelecidos nos Regulamentos nºs 4253/88 e 2064/97. Cite-se, a título de exemplo, orequisito de verificar as disposições de gestão e controlo (artigo 38º, nº 1, alínea a), doRegulamento nº 1260/99 e artigo 4º do Regulamento nº 2064/97). O que há de novo noartigo 38º do Regulamento nº 1260/99 é uma afirmação clara no sentido de que aComissão “certificar-se-á da existência e do bom funcionamento nos Estados-Membrosde sistemas de gestão e de controlo, por forma a que os Fundos Comunitários sejameficaz e correctamente utilizados”. Para o efeito, os controlos in loco da Comissão,efectuados com um pré-aviso mínimo de um dia útil, cobrirão, não só as operações, mastambém os sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros. Em seguida, aComissão pode formular observações nomeadamente sobre as deficiências de gestãodetectadas e, após os comentários dos Estados-Membros, suspender a totalidade ou partede um pagamento intermédio. O artigo 39º do mesmo Regulamento trata das correcções epermite que a Comissão efectue recuperações após verificações em que foram detectadasinsuficiências graves nos sistemas de gestão e de controlo. As correcções deverão serproporcionais e deverão seguir-se a uma tentativa estruturada de chegar a um acordo como Estado-Membro. Esta disposição poderá ser vista como um apuramento de contasembrionário ou como a base para o desenvolvimento de uma disposição deste tipo.

3.17.3. No entender do Comité, o novo Regulamento esclarece as responsabilidades, masa questão de saber se conduzirá a um melhor controlo dependerá do modo como forimplementado. A experiência até à data com a implementação das actuais disposições decontrolo não permite uma perspectiva optimista. É também evidente que os recursosconsagrados ao controlo nas Direcções-Gerais operacionais com responsabilidades nodomínio dos Fundos Estruturais são manifestamente inadequados para assegurar uma 45 JO L 290, de 23 de Outubro de 1997.

Page 113: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

112

implementação apropriada da actual legislação, quanto mais para assegurar aimplementação do novo Regulamento. A Comissão deverá também encontrar a vontade ea coragem necessárias para implementar o Regulamento, mesmo que tal implique que umdeterminado Estado-Membro não atinja o seu objectivo de despesa. O Comité consideraigualmente que, embora o Regulamento nº 1260/99 introduza alguma clareza emdeterminados domínios, noutros estabelece também um mau equilíbrio entre asresponsabilidades e os poderes dos Estados-Membros e da Comissão. Por exemplo, se asregras nacionais serão os critérios essenciais para a determinação da elegibilidade (artigo30º do Regulamento nº 1260/99), então a Comissão deverá, no mínimo, estar em posiçãode acompanhar a sua aplicação e ter condições para avaliar se as diferenças entre asregras nacionais estão a dar azo a distorções graves entre os Estados-Membros nocumprimento dos objectivos da política comunitária.

3.17.4. Caberá recordar a observação formulada no ponto 3.1.4. supra. No que respeitaquer aos Fundos Estruturais quer ao FEOGA, secção Garantia, cumpre quase sempre aosEstados-Membros desembolsar os dinheiros comunitários nos seus territórios. Contudo,quando irregularidades ou fraudes que envolvem recursos comunitários não sãodetectadas ou comunicadas, é o orçamento comunitário que paga e não o do Estado-Membro. Afirma-se, por vezes que, uma vez que os programas e os projectos no sectordos Fundos Estruturais são co-financiados com os Estados-Membros, existe umaidentidade de interesses na recuperação de pagamentos indevidos e que os Estados-Membros têm um incentivo imediato para o fazer. Se assim é, o Comité manifesta a suasurpresa pelo facto de, em 1997, ano em que se encontravam em curso cerca de 500.000projectos e em que a despesa do Fundo Regional ascendeu a 13 mil milhões de ecus,apenas 79 irregularidades, num valor total de 27.5 milhões de ecus, terem sidocomunicadas à Comissão pelas autoridades nacionais, nos termos do disposto noRegulamento nº 1681/9446 do Conselho, que requer que essas autoridades informem aComissão das medidas judiciais e administrativas tomadas no caso de irregularidades.

3.17.5. Os novos e antigos regulamentos permitem que a Comissão efectue controlos inloco que podem ser seguidos de uma redução apropriada dos montantes pagos a título doorçamento comunitário, em conformidade com o artigo 24º do Regulamento nº 4253/88ou com o artigo 39º do Regulamento nº 1260/99 quando este entrar em vigor. Em 1998, aComissão levou a cabo 37 controlos in loco respeitantes ao Fundo Regional. Desde Julhode 1996 até à data, a Comissão tomou decisões formais de recuperação no tocante a oitoprocessos relativos ao Fundo Regional que cobrem 14 milhões de ecus para o período deprogramação compreendido entre 1989 e 1993. Tal não é credível como indicador dosmontantes perdidos pela Comunidade devido a irregularidades respeitantes ao FundoRegional. Durante o ano de 1998, a Comissão cancelou duas intervenções no valor de 2,8milhões de ecus, devido à existência de provas de irregularidades. Contudo, quando foiconvidada a fornecer informações sobre o número e o valor dos casos em que se tinharecusado a pagar a totalidade do montante solicitado pelos Estados-Membros noencerramento de uma intervenção durante o período compreendido entre 1989 e 1993, aComissão não pôde fazê-lo. Tal aconteceu porque o registo de rotina da Comissão nãolhe permitia estabelecer uma distinção entre esses casos e aqueles em que os Estados- 46 JO L 178 de 12 de Julho de 1994.

Page 114: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

113

Membros solicitaram um pagamento final inferior ao inicialmente afectado. Nestascircunstâncias, a Comissão não pode ter uma visão de conjunto do efeito, financeiro ououtro, da sua verificação dos pedidos de pagamento final por parte dos Estados-Membros.

3.17.6. Tendo sido convidados pelo Comité a fornecer informações sobre o número decasos de aplicação formal do artigo 24º do Regulamento nº 4253/88 e dos respectivosresultados, os serviços da Comissão não puderam inicialmente fornecer uma repartiçãoelementar do número de casos ou das suas consequências financeiras. Apurou-se queinformações deste tipo não eram mantidas por rotina pela Direcção-Geral dos AssuntosRegionais, embora nos tenha sido garantido que tal aconteceria no futuro. Estaincapacidade demonstrada pela Comissão para acompanhar a aplicação de um importanteartigo relativo ao controlo financeiro num Regulamento fundamental confirma a opiniãodo Comité no sentido de que o artigo foi letra morta e de que o problema está na nãoimplementação das disposições dos regulamentos e não na falta de uma legislaçãoadequada. Em parte, esta situação fica a dever-se à aversão dos Estados-Membros àaplicação do Regulamento.

3.17.7. No que se refere ao Fundo Social, em 1997 foram comunicadas pelosEstados-Membros 123 irregularidades e foram recuperados 21.2 milhões de ecus. Em1998, foram efectuadas pela Comissão 86 missões de controlo que cobriram umorçamento de 7,600 milhões de ecus. Mais do que qualquer outro, o Fundo Socialencontra-se exposto a irregularidades e mesmo a fraudes, uma vez que diz respeito aoperações intangíveis, tais como cursos de formação, etc.. Relatórios recentementeelaborados num Estado-Membro indicam uma irregularidade e uma fraude generalizadano Fundo Social em duas regiões e, num dos grandes Estados-Membros, há indicações detaxas de irregularidade no Fundo Social que ascendem aos 50%. Não obstante, e apesardas investigações levadas a cabo pelas autoridades nacionais no Estado-Membro maispequeno, em 15 de Junho de 1999 essas mesmas autoridades não tinham comunicado àComissão uma única irregularidade respeitante ao Fundo Social em relação a 1998 quetivesse sido sujeita a investigações administrativas ou judiciais iniciais, tal como lheseram imposto pelo artigo 3º do Regulamento nº 1681/94 da Comissão, de 11 de Julho de1994.

3.17.8. O novo Regulamento nº 1260/99 prevê uma maior coordenação entre a Comissãoe os Estados-Membros no domínio dos controlos in loco, mas as suas disposições debase, tal como estabelecidas no artigo 38º, não são muito diferentes das disposiçõesanálogas do artigo 23º do anterior Regulamento nº 4253/8847. O mesmo se aplica àsdisposições destes artigos no tocante à obrigação dos Estados-Membros de comunicaremas irregularidades à Comissão. Se os Estados-Membros não respeitaram as disposições doantigo Regulamento nestes domínios e a Comissão manifestou laxismo na aplicação doRegulamento, por que motivo é que a adopção de um novo regulamento, por si só,alteraria necessariamente estas práticas? No entender do Comité, o problema estáessencialmente nas atitudes e na falta de respeito pelas regras e não nas regras em si. Noentanto, os esclarecimentos incluídos no novo Regulamento nº 1260/99 conferem àComissão mais possibilidades para insistir na sua aplicação. 47 JO L 374 de 31 de Dezembro de 1998.

Page 115: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

114

3.17.9. As Declarações de Fiabilidade anuais do Tribunal de Contas apontam para aexistência nas contas de uma taxa de erro material nos pagamentos das transacções dosFundos Estruturais de cerca de 10%, o que representa 2 a 3 mil milhões de euros. Tal nãodeverá ser visto como um indicador dos níveis de fraude. O problema é que existe umaenorme discrepância entre aquilo que a Comissão considerou irregularidade, tal comodescrito nos pontos 3.17.4 e 3.17.7 supra, e os níveis de erro determinados por umaauditoria neutra e científica. Existem duas possibilidades: ou a Comissão e os Estados-Membros não fazem qualquer ideia do que se está a passar, ou os Estados-Membrossabem e a Comissão não sabe. Em qualquer dos casos, a dimensão da ignorância daComissão é reprovável. Esta situação resulta, pelo menos em parte, de uma substituiçãodos projectos e de uma declaração por excesso generalizadas (ver ponto 3.18 e seguintes).No ponto 3.22.5, serão formuladas mais observações sobre as taxas de erro material e aatitude dos representantes da Comissão e dos Estados-Membros no tocante a estaquestão.

3.18. Elegibilidade

3.18.1. As disposições iniciais relativas ao Fundo Regional e ao Fundo Social permitiamque a elegibilidade dos projectos fosse apreciada pela Comissão caso a caso no âmbitodos programas acordados. Até 1988, o volume dos projectos e a expansão iminente daactividade dos Fundos Estruturais tornou as decisões separadas da Comissão sobreprojectos individuais uma opção impraticável. Os Regulamentos nºs 2053/88 e 4253/8848,ao instituírem um sistema de programação baseado em Quadros Comunitários de Apoio eem Programas Operacionais, permitiram que os Estados-Membros determinassem osprojectos que constituíam esses programas e transferiram a decisão-chave sobre aelegibilidade para esse nível. A Comissão tomaria uma decisão única sobre cadaprograma operacional como uma entidade (artigo 14º do Regulamento nº 4253/88). Averdadeira oportunidade de que a Comissão dispunha para avaliar a elegibilidade dosprojectos foi, com efeito, transferida para o momento em que os Estados-Membrosapresentam as declarações de despesas aquando da conclusão do programa. Ao longo dotempo, tornou-se evidente que a inexistência de definições claras no domínio daelegibilidade dos projectos estava a causar dificuldades quer à Comissão, quer aosEstados-Membros. A prática de substituição dos projectos foi utilizada desde o início etornou-se cada vez mais frequente. Se um projecto é declarado inelegível pela Comissão,os Estados-Membros limitam-se a apresentar um projecto de substituição introduzido noprograma operacional post facto apenas para este efeito e frequentemente numa altura emque o novo projecto se encontra em curso ou está já completado. O novo Regulamento nº1260/99 permite agora especificamente esta situação. O segundo parágrafo do seu artigo39º estipula que as correcções efectuadas pelo Estado-Membro “consistirão numasupressão total ou parcial da participação comunitária. Os fundos comunitários assimlibertados podem ser reafectados pelo Estado-Membro à intervenção em causa (…)”.

3.18.2. O objectivo essencial consiste em que, aconteça o que acontecer, osEstados-Membros tenham a possibilidade de efectuar despesas até ao limite dos seus 48 JO L 144 de 27 de Maio de 1989.

Page 116: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

115

objectivos financeiros. A verdadeira preocupação é identificar projectos em curso emnúmero suficiente para alcançar esse objectivo. A este respeito, e para obterem umaespécie de “protecção” contra a possibilidade de um projecto ser considerado inelegível,alguns Estados-Membros apresentam por rotina uma declaração de despesas por excesso.Tal encontra-se patente no relatório elaborado sob os auspícios da Comissão e intituladoSEM 2000 - etapa III: 5º relatório intercalar.49

“No caso dos Fundos Estruturais, uma irregularidade em matéria de elegibilidade nãose saldou necessariamente numa perda de recursos, pelo facto de os pedidos depagamento dos Estados-Membros comportarem com frequência mais despesas elegíveisdo que o necessário para justificar o pagamento da Comissão”. (ponto 2.2.3.)

No essencial, o Estado-Membro dispõe de um programa e apresenta uma despesa totalde, por exemplo, 80 milhões de ecus, esperando que a Comissão identifique, digamos, 50milhões de ecus de despesa desse total, uma vez que esse montante é o que já foireservado para o Estado-Membro a título do orçamento do Fundo Estrutural. Se umprojecto no âmbito dos 50 milhões for considerado inelegível, será substituído por outroprojecto identificado pela Comissão de entre os 30 milhões adicionais.

3.18.3. De qualquer modo, a Comissão sempre aceitou a substituição dos projectos e apartir de 1988 começou a aceitar a declaração por excesso. Numa carta de 19.5.99 aoPresidente do Conselho Europeu, o Tribunal de Contas conclui que “em muitos casos, adeclaração por excesso de despesa elegível é insuficiente para assegurar que aqueleserros não tenham um impacto definitivo na totalidade dos pagamentos da Comissão notocante aos programas em questão.” Os erros a que o Tribunal de Contas aqui fazreferência são os descobertos na elaboração da sua Declaração de Fiabilidade anual sobreas contas. A questão essencial é que a declaração por excesso não elimina em si o riscode que existam erros na despesa aceite pela Comissão. No ponto 3.22.5 são formuladasoutras observações sobre as taxas de erro, as preocupações manifestadas pelo Tribunal deContas e a reacção da Comissão e dos funcionários públicos superiores dosEstados-Membros.

3.18.4. Uma dificuldade conexa que se coloca neste contexto é a impossibilidade deassegurar a igualdade de tratamento entre os Estados-Membros e entre os programas deum Estado-Membro. Se um Estado-Membro incluir a totalidade do campo de acção noprograma operacional não terá a possibilidade de substituir um projecto por outro ou deapresentar uma declaração por excesso.

3.18.5. No seguimento de um processo de consulta no contexto da fase 3 do exercícioSEM 2000, a Comissão elaborou um pacote de 20 fichas técnicas ou notas de orientaçãoque tratam em pormenor de aspectos relativos a decisões de elegibilidade no sentido defornecer uma orientação aos Estados-Membros e aos seus próprios serviços nestedomínio. A consulta foi realizada com o Grupo de Representantes Pessoais composto porfuncionários públicos superiores, essencialmente dos Ministérios das Finanças dosEstados-Membros. Segundo afirma a Comissão, a legislação agora adoptada incorpora 49 O/99/142-7/5/99.

Page 117: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

116

elementos dessas fichas técnicas que estão consequentemente a ser revistas. No entanto, amesma legislação afirma no artigo 30º do novo Regulamento nº 1260/99 relativo àelegibilidade que “as regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveissalvo se, em caso de necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade dasdespesas”. Além disso, ao propor o novo Regulamento, a Comissão declarou que “oconteúdo mais pormenorizado da programação e a gestão das intervenções serão, aoinvés, da plena e inteira responsabilidade dos Estados-Membros”.50 As fichas técnicasrevistas continuarão a estar disponíveis como pontos de referência, mas a decisão de baserelativa à elegibilidade transferir-se-á substancialmente para a esfera dos Estados-Membros. A Comissão defende que, devido ao co-financiamento, os interesses dosEstados-Membros e da Comunidade são paralelos no que se refere à elegibilidade dosprojectos. Todavia, em muitos casos, a participação da Comunidade no custo de umprograma é muito superior à do Estado-Membro.

3.19. Adicionalidade

3.19.1. Como é evidente, se a despesa comunitária se limita a substituir a despesanacional, não tem qualquer valor acrescentado. O preâmbulo do Regulamento inicialrespeitante ao Fundo Regional (Regulamento nº 724/75) insiste em que “a contribuiçãodo Fundo não deverá levar a que os Estados-Membros reduzam os seus própriosesforços de desenvolvimento, devendo, antes, completá-los”. O artigo 4º do Regulamentonº 2052/88, que cobre todos os Fundos, estipula que “a Comissão tomará iniciativas eadoptará medidas de execução para assegurar que a acção comunitária (…) confira umvalor acrescentado às iniciativas nacionais”.

3.19.2. Nunca foi fácil verificar a adicionalidade. É difícil determinar a sua existência,quer no contexto de programas ou projectos específicos, quer de um modo mais global. Atransferência da aprovação dos projectos a título individual por parte da Comissão para aaprovação de programas, verificada com a introdução da reforma de 1988, retirouefectivamente à Comissão a possibilidade de verificar a adicionalidade a este nível, pelomenos ex ante. Os regulamentos de 1993 começaram a considerar a adicionalidadeapenas a um nível global. O artigo 9º do Regulamento nº 2082/9351 dispõe que “aComissão e o Estado-Membro em causa envidarão esforços para que o Estado-Membromantenha, no conjunto dos territórios em questão, as suas despesas estruturais públicasou equiparáveis pelo menos ao mesmo nível que durante o período de programaçãoprecedente, tendo, no entanto, em conta as condições macro-económicas em que seefectuam esses financiamentos (…) e a evolução da conjuntura nas economiasnacionais”. Esta é já uma interpretação muito generalizada e altamente qualificada daadicionalidade. O novo Regulamento nº 1260/99 procura trabalhar com esta amplainterpretação e propõe a verificação pela Comissão da sua aplicação nas fases ex ante,intercalar e ex-post do período de programação. No tocante aos novos objectivos 2 e 3, aComissão e o Estado-Membro estabelecerão o nível da despesa nacional para o períodode programação. Torna-se, contudo, claro que esta nova definição da adicionalidadeapenas reflecte o facto de a Comissão já não ter meios eficazes para assegurar a

50 COM(1998) 131 final, p. 20.51 JO L 193 de 31 de Julho de 1993.

Page 118: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

117

adicionalidade abaixo do nível macroeconómico. É também difícil acreditar que a mesmadisponha de quaisquer meios eficazes para garantir a adicionalidade ao nívelmacroeconómico. O que poderia a Comissão fazer na fase intercalar ou ex-post se, apósas suas verificações, concluísse que um Estado-Membro tinha reduzido o seu nível dedespesa pública devido à disponibilidade das verbas dos Fundos Estruturais? ORegulamento não prevê uma sanção de qualquer natureza. A Comissão não pode, aqualquer nível, macroeconómico ou outro, agir independentemente dos Estados-Membrospara observar, confirmar ou garantir a adicionalidade.

3.20. Avaliação

3.20.1. Avaliar e acompanhar são actividades diferentes. A avaliação implica calcular oimpacto da contribuição, ao passo que o acompanhamento envolve dispor de umapanorâmica da implementação. As duas actividades foram ligadas neste domínio pelopapel atribuído em sucessivos regulamentos aos Comités de Acompanhamentocompostos por representantes dos Estados-Membros e presididos pela Comissão. Umacomponente-chave da questão da avaliação foi a criação dos Comités deAcompanhamento mediante o artigo 17º do Regulamento nº 2052/88, o qual previaigualmente uma avaliação ex ante e ex-post no tocante aos cinco objectivos fixados naaltura para os Fundos. O seu papel foi reforçado de forma substancial neste domínio pelasdisposições do Regulamento nº 2082/93 e o novo Regulamento formaliza ainda mais esteaspecto, prevendo uma avaliação ex ante, intercalar e ex-post. Especialmente no caso daavaliação ex ante, é introduzida uma abordagem mais sistemática no sentido de obter umponto de referência para a subsequente avaliação intercalar e ex-post. O acompanhamentodeverá ser feito em função de indicadores físicos e financeiros e será utilizado para mediro impacto global das medidas, a nível do Quadro Comunitário de Apoio e a nível dosprogramas. Nestas circunstâncias, seria melhor que os Comités de Acompanhamentotivessem sido concebidos como Comités de Acompanhamento e Avaliação. Emboratenha reconhecido o papel da Comissão ao persuadir os Estados-Membros da importânciada avaliação, o Tribunal de Contas formulou observações no seu relatório especial 15/98que o Comité considera inquietantes. Apesar dos esforços envidados pela Comissão notocante à avaliação, o Tribunal de Contas refere que “de acordo com declarações dasentidades inquiridas durante os controlos [do Tribunal], só uma parte dos resultados oudas recomendações são verdadeiramente úteis para o processo de decisão, a gestão dosprojectos, a reprogramação ou a preparação da futura geração de intervenções” (ponto6.7.)52. Outros relatórios do Tribunal de Contas criticaram a relativa passividade dosComités de Acompanhamento, os quais avaliaram os progressos quase exclusivamenteem termos do montante da despesa efectuada.

3.20.2. Não obstante, o novo Regulamento limitará a acção da Comissão nos Comités deAcompanhamento a um papel meramente consultivo. O artigo 40º do Regulamento nº1260/99 menciona a avaliação como sendo uma responsabilidade conjunta. Contudo, aestrutura destas disposições deixa à Comissão uma escassa possibilidade de conduzir umaavaliação independente cujos resultados poderão ser diferentes dos de uma avaliaçãointeiramente dependente das informações fornecidas pelo Estado-Membro. 52 JO C 347, de 16 de Abril de 1998.

Page 119: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

118

3.20.3. Uma outra consideração diz respeito ao impacto global nos objectivosenunciados. Uma avaliação a este nível é difícil, essencialmente porque um importanteaumento nos níveis de despesa num determinado domínio resultante da actividade doFundo teria um efeito “keynesiano” independentemente do facto de os recursos utilizadosterem sido empregues no interesse do desenvolvimento estrutural a longo prazo.

3.21. Aspectos organizacionais

3.21.1. Ao nível administrativo, o Comité registou um recente desenvolvimento paraleloà introdução do novo Regulamento. À medida que a Comunidade passa de 6 para 3objectivos, o número de instrumentos envolvidos aumenta, contudo, mais uma vez, com aintrodução da “contribuição” do FEOGA, secção Garantia (por oposição à secçãoOrientação) para o objectivo 2. O argumento avançado, isto é, que o objectivo 2 porvezes implica o desenvolvimento rural, é pouco convincente. Será que o objectivo 1também não leva ao desenvolvimento rural? Em resultado da nova disposição haverámétodos de programação diferentes para o desenvolvimento rural entre o objectivo 1 e oobjectivo 2. Se o elemento do desenvolvimento rural para o objectivo 1 pode, com toda asegurança, ser deixado à secção Orientação, que dispõe de anos de experiência dosFundos Estruturais, então por que motivo é a intervenção da secção Garantia necessáriano tocante ao objectivo 2? O argumento de que a despesa seria sujeita ao apuramento decontas tem alguma pertinência. Contudo, se um processo de apuramento é recomendadopara algumas das despesas do objectivo 2, então porque não o é para todas as despesas atítulo dos Fundos Estruturais? O Comité considera que esta disposição administrativahíbrida, agora reflectida no Regulamento, resulta de pressões do lobby agrícola e deconsiderações burocráticas internas no seio da Comissão relacionadas com a provávelcontinuação da redução da despesa com o apoio aos preços agrícolas.

3.21.2. O primeiro objectivo (promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural dasregiões com atraso de desenvolvimento) e o segundo objectivo (apoiar a reconversãoeconómica e social das regiões que enfrentam dificuldades estruturais) poderiam ser maisbem atingidos, no entender do Comité, se ambos fossem cobertos por um Fundounificado gerido por uma só Direcção-Geral. Tal permitiria uma coordenação e umcontrolo mais fáceis, bem como a realização de economias de esforços e de recursoshumanos para a Comissão. Foi sugerido ao Comité que uma disposição deste tipocontaria com a oposição dos Estados-Membros, uma vez que estes preferem que aestrutura dos serviços da Comissão reflicta a das administrações nacionais, com umaDirecção-Geral “correspondente” a cada Ministério nacional. O Comité entendeigualmente que a oposição burocrática no seio da Comissão impediu até à data umaracionalização desta natureza.

3.22. Conclusões

3.22.1. A evolução legislativa e administrativa dos Fundos Estruturais conduz àconclusão de que o equilíbrio do poder de decisão e do controlo efectivo da orientação eda despesa passou decisivamente para os Estados-Membros. A Comissão não agiu

Page 120: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

119

energicamente para proteger da irregularidade os recursos envolvidos e a discrepânciaentre as irregularidades detectadas e a taxa de erros materiais revelados pela auditoria éalarmante. Como responsável última pela execução do orçamento, a Comissão não tem odireito de supor de forma complacente que as irregularidades são, por rotina, descobertase corrigidas em número suficiente no domínio dos Fundos Estruturais pelos Estados-Membros. Este aspecto está particularmente relacionado com a questão da elegibilidade.A perda da possibilidade de verificar sistematicamente a elegibilidade de cada um dosprojectos e a substituição de projectos não foi compensada, do lado da Comissão, por ummecanismo que lhe permita tomar uma decisão independente e informada para excluir adespesa e proteger a integridade dos programas operacionais. A experiência demonstrouque a Comissão se depara com grandes dificuldades para assegurar a aplicação dos maisimportantes artigos relativos ao controlo do Regulamento nº 4253/88, nomeadamente osartigos 23º e 24º. Apesar de serem mais claros, não há qualquer razão para acreditar queos principais artigos relativos ao controlo do novo Regulamento nº 1260/99, os artigos38º e 39º, serão mais fáceis de aplicar. O controlo eficaz nos Estados-Membros e pelosEstados-Membros requer mais recursos humanos.

3.22.2. A adicionalidade é actualmente quase impossível de verificar e a verificação anível da despesa nacional dos Estados-Membros por região e por política é tãoproblemática que carece de sentido. A Comissão tem feito sérias tentativas parapromover a avaliação, mas é difícil entender por que motivo o seu papel não deverá serreforçado neste aspecto ao passo que o dos Comités de Acompanhamento o é. De ummodo geral, será difícil não concluir que se verificou uma erosão gradual da posição daComissão na gestão partilhada dos Fundos Estruturais. Neste contexto, a Comissão, senão perdeu completamente de vista a sua responsabilidade, decorrente do Tratado, deexecutar o orçamento, pelo menos permitiu que a sua visão dessa responsabilidade setoldasse. Esta erosão da posição da Comissão não deverá ser confundida com umadelineação mais clara das responsabilidades. Essa delineação é meritória, mas nãogarante que seja atingido o equilíbrio correcto entre os poderes e responsabilidades daComissão, por um lado, e os dos Estados-Membros, por outro.

3.22.3. Embora o controlo tenha passado para os Estados-Membros, há seis factores quetendem a privá-los da responsabilidade:

• a separação da responsabilidade pelo financiamento e pela execução, em que aComissão co-financia uma política cuja gestão quotidiana é da responsabilidadedos Estados-Membros;

• os limites máximos das despesas são igualmente objectivos;• o apoio comunitário pode ascender a 70%;• a substituição dos projectos, que põe em causa a selecção dos projectos desde o

início;• a declaração por excesso, que põe em causa a selecção dos projectos e o controlo

em geral;• os processos de controlo e recuperação pela Comissão são de difícil aplicação nos

termos dos antigos, e provavelmente dos novos, regulamentos (nºs 4253/88 e1260/99).

Page 121: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

120

3.22.4. Outras disposições do novo Regulamento “horizontal” nº 1260/99 do Conselhotêm a vantagem de esclarecer algumas questões como, por exemplo, as de saber de quemodo, por quem e quando deve ser realizada a avaliação. No entanto, as suas disposiçõesrelativas à comunicação de irregularidades e às missões in loco da Comissão não sãomuito diferentes das disposições anteriores que tiveram pouco impacto na prática. Foram,em maior ou menor medida, letra morta, em parte devido à substituição dos projectos e àdeclaração por excesso pelos Estados-Membros, dois factores que tendem a pôr em causaa responsabilidade destes no sentido de, desde o início, actuarem com a devida prudênciana selecção dos projectos. O que interessa realmente é saber se a Comissão actuará comenergia na implementação do novo Regulamento e no impulso que dará a novas reformas,adaptando simultaneamente as suas estruturas administrativas. O Comité entende que, setal não acontecer, não haverá uma nova reforma dos Fundos Estruturais, mas que, sob apressão do alargamento e das dificuldades administrativas enfrentadas pelos novosEstados-Membros da Europa Central e Oriental, a abordagem política da Comunidadedará lugar a um mero mecanismo de redistribuição, em relação ao qual não existe, demomento, um apoio político suficiente.

3.22.5. Este Comité tem também como missão apreciar a cultura administrativa daComissão. O Grupo de Representantes Pessoais, composto por funcionários superioresdos Ministérios das Finanças, foi constituído por iniciativa da Comissão para examinar odomínio da gestão em parceria no contexto da iniciativa SEM 2000. No documento maisrecente deste grupo, citado no ponto 3.16.2. e elaborado em conjunto com a Comissão, odebate incidiu nas Declarações de Fiabilidade do Tribunal de Contas. As observaçõesformuladas neste ponto ilustram uma relutância comum por parte da Comissão e dasadministrações nacionais em aceitarem a existência de problemas quando a sua resoluçãopode ser difícil para os Estados-Membros. Relativamente à decisão do Tribunal de nãoemitir uma Declaração de Fiabilidade positiva sobre os pagamentos nos anos seguintes àsua auditoria científica, o documento refere que “a situação não é encorajadora para aComissão: pelo quarto ano consecutivo, o Tribunal de Contas não pôde emitir uma DASpositiva sobre os pagamentos”. O contexto desta observação, na qual os métodos doTribunal são comparados com os de um Tribunal de Contas nacional e a sua definição deerro é tendenciosamente questionada, levaria o leitor a acreditar que o problema reside nofacto de o Tribunal não estar disposto a emitir uma Declaração de Fiabilidade positiva enão na taxa de erro subjacente que dá azo a essa relutância. Isto é o mundo às avessas.Pretende-se que o Tribunal produza uma Declaração positiva, independentemente dosfactos, para ajudar o moral da Comissão a pedido dos funcionários públicos nacionais.Tal é ilustrador de uma cultura administrativa que tem dificuldades em lidar com aobjectividade. A resposta do Tribunal, na sua carta de 19 de Maio de 1999, ao Conselhorecomenda “prudência antes de se tomar qualquer decisão que envolva um compromissoem relação aos resultados de uma DAS positiva sobre as operações subjacentes aospagamentos da Comissão num dado período de tempo. Como é evidente, no que serespeita à despesa gerida directamente pelos Comissários competentes, deveria estar aoalcance dos poderes da Comissão proceder às melhorias necessárias dentro desseperíodo de tempo. Mas os Estados-Membros também têm de assegurar que os seuspróprios processos de acompanhamento e controlo sejam reforçados - por exemplo,

Page 122: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

121

implementando correctamente os novos regulamentos respeitantes aos FundosEstruturais - e que a sua informação financeira à Comissão seja melhorada, se sepretende que a Comissão esteja apta a emitir declarações financeiras fiáveis cujasoperações subjacentes sejam legais e regulares”. O Comité partilha deste ponto de vista.

RECOMENDAÇÕES

3.23. Gestão partilhada no domínio do FEOGA

A extrema complexidade da legislação torna a secção Garantia do FEOGA vulnerável àfraude e faz com o seu controlo seja muito difícil. O controlo da despesa a título doFEOGA “Garantia” permanece uma questão importante e actual, apesar da reduçãogradual da parte percentual do FEOGA, secção Garantia, no orçamento total daComunidade. Sectores sensíveis como as restituições à exportação e a ajuda directa aorendimento são igualmente sectores- chave que merecem uma atenção particular daComissão. O recente esclarecimento das responsabilidade respectivas da Comissão e dosEstados-Membros no tocante aos pagamentos e ao controlo poderá ter um impactopositivo se lhe for dado um seguimento correcto. O apuramento das contas com osEstados-Membros é o acto final e global de gestão por parte da Comissão no seuexercício do controlo das despesas efectuadas pelos Estados-Membros sob aresponsabilidade da Comissão. De acordo com as conclusões do Tribunal de Contas nassuas Declarações de Fiabilidade anuais, deveria verificar-se um aumento dos montantesrecuperados através do apuramento de contas.

3.23.1. Todas as decisões da Comissão no domínio do FEOGA “Garantia”, quer comoadministração quer como colégio, deverão ser tomadas em condições de totalindependência. A Comissão deverá garantir que a unidade responsável pelo apuramentode contas possa trabalhar de forma independente e sem estar sujeita a pressões ouinfluências internas ou externas indevidas (3.12.3.-4.).

3.23.2. A Comissão deverá garantir uma aplicação mais rigorosa das disposições dosRegulamentos nºs 1287/95 e 1663/95 relativas ao credenciamento dos organismospagadores e à certificação das respectivas contas (3.9.8.-3.9.10.).

3.23.3. A Comissão deverá fazer pleno uso do seu direito de realizar controlos in loco nosEstados-Membros com vista ao apuramento contabilístico e de conformidade e excluirdas contas certificadas os montantes relativos a erros contabilísticos e às operaçõessubjacentes que sejam irregulares (3.10.6.).

3.23.4. No caso de serem detectadas deficiências sistemáticas, deverão ser aplicadastaxas de correcção fixas mais elevadas aos montantes a recuperar (3.8.6., 3.12.2.).

3.23.5. Poderão ser recuperados montantes mais elevados se o esforço de apuramentofor intensificado. Neste sentido, a unidade responsável pelo apuramento de contas deverádispor de mais pessoal para poder proceder a uma mais ampla cobertura anual e realizarverificações até ao nível do beneficiário final. Deveria fixar um objectivo para os

Page 123: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

122

montantes recuperados associado às taxas de erro detectadas pelo Tribunal de Contas nassuas Declarações de Fiabilidade anuais (3.12.2.).

3.23.6. A Comissão deverá aplicar juros, a partir da data do pagamento pelo organismopagador, aos montantes recuperados que foram objecto de processos de conciliação(3.11.1-3.11.5.-6.).

3.23.7. O limite dos montantes em litígio que podem ser apresentados ao órgão deconciliação deverá ser aumentado, caso necessário, sendo expresso como uma fracção dovalor médio das transacções em cada Estado-Membro (3.11.3.).

3.23.8. A Comissão deverá procurar reduzir a extensão temporal do processo deapuramento, reduzindo o número de etapas e, em particular, o número de oportunidadesde que dispõem os Estados-Membros para se pronunciarem sobre as recuperaçõespropostas e as observações da Comissão que as fundamentam (3.10.9.).

3.23.9. A Comissão deverá assegurar que o ciclo do apuramento de contas, inspecção domercado e regimes de pagamento directo seja suficientemente curto para garantir quetodos os domínios principais sejam cobertos num período de 24 meses, em conformidadecom o artigo 1º do Regulamento nº 1663/95 (3.10.7.).

3.23.10. Com o novo sistema, as decisões relativas ao apuramento da conformidadepodem incidir sobre operações de anos diferentes. A Comissão deverá, por conseguinteassegurar que, por razões de transparência, os seus registos e relatórios patenteiem osmontantes recuperados através do apuramento da conformidade em relação aospagamentos efectuados em cada ano contabilístico (3.10.5.-8.).

3.23.11. A Comissão deveria prestar uma particular atenção ao domínio das restituições àexportação diferenciadas por destino e assegurar que as garantias sejam plenamenterecuperadas em caso de detecção de fraudes (3.13.2.-5.).

3.23.12. A Comissão deveria, prioritariamente, garantir a execução apropriada e aaplicação correcta do Sistema Integrado de Gestão e Controlo (IACS) (3.13.6.-7.).

3. 24. Gestão partilhada no domínio dos Fundos Estruturais

A dimensão dos Fundos Estruturais implica que o controlo quotidiano das despesas sejaexercido pelos Estados-Membros. O facto de a repartição de responsabilidades entre aComissão e os Estados-Membros ter sido recentemente esclarecida na legislação nãosignifica que se tenha alcançado um equilíbrio correcto na partilha de responsabilidades.Alguns factores tendem a privar os Estados-Membros de responsabilidade. A Comissãodeverá assegurar que os Estados-Membros criem sistemas de controlo eficazes.

3.24.1. É necessário intensificar o controlo no seio da Comissão mediante o reforço dasunidades de controlo interno nas Direcções-Gerais. Tal é indispensável para evitar que aComissão esteja inteiramente dependente dos Estados-Membros para o fornecimento deinformações relativas à implementação e às irregularidades, bem como às possibilidades

Page 124: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

123

subsequentes de perseguir as mesmas. Esta recomendação está em consonância com aspropostas feitas no Capítulo 4 do presente relatório relativo ao controlo financeirodescentralizado e a uma auditoria interna, profissional e moderna (3.17.2.-9.).

3.24.2. Os controlos levados a cabo pela Comissão nos Estados-Membros devem serintensificados quer qualitativa quer quantitativamente, isto é, deverão ir para além decontrolos que conduzem simplesmente ao fornecimento de aconselhamento pelaComissão e a uma troca de pontos de vista. Os controlos deveriam ser concebidos paradetectarem irregularidades e, consequentemente, dar lugar a correcções financeiras.Deveriam ser mais frequentes nos países e regiões com estruturas administrativasrelativamente fracas. Tal requer que a Comissão consagre mais recursos ao controlo nosEstados-Membros. Implica também um controlo mais firme e eficaz, por parte daComissão, dessas estruturas em todos os Estados-Membros (3.17.2.-9.).

3.24.3. O número de unidades administrativas envolvidas na gestão dos FundosEstruturais deveria sofrer uma diminuição e não um aumento. Neste sentido, as Direcçõesdo FEOGA “Garantia” na DG 6 não deveriam ter qualquer papel nas medidas relativas aodesenvolvimento rural, as quais deveriam ser deixadas às Direcções “Orientação”. Noentender do Comité, a responsabilidade pelos novos objectivos 1 e 2 deveria caber a umaúnica Direcção-Geral (3.18.5.).

3.24.4. A utilização de diferentes regras nacionais para determinar a elegibilidade dosprojectos, se bem que compatível com as disposições dos Tratados, deveria sercuidadosamente acompanhada pela Comissão no sentido de assegurar a igualdade detratamento no tocante à contribuição dos Fundos Estruturais para todos os cidadãos daUnião. Nos casos em que as regras nacionais não o possam garantir, a Comissão deveráapresentar uma ou mais fichas técnicas adicionais sobre a elegibilidade que funcionariamcomo notas de orientação.

3.24.5. A Comissão deveria recusar-se a aceitar declarações por excesso para reembolsopor parte dos Estados-Membros e devolvê-las para uma apresentação adequada (adeclaração por excesso verifica-se quando os Estados-Membros, nos seus pedidos,apresentam mais despesas do que aquelas a que têm direito, deixando à Comissão a tarefade seleccionar as despesas elegíveis de entre o montante mais vasto). Cabe aosEstados-Membros apresentarem os seus pedidos de pagamento de uma formatransparente e pormenorizada por forma a que todas as partes possam ter a certeza de quea despesa em questão era elegível e de que os seus efeitos podem ser avaliados (3.18.1.-4.).

3.24.6. Os Estados-Membros deveriam informar a Comissão de todas as substituições deprojectos, bem como do respectivo valor. A Comissão deveria reter sistematicamenteestas informações com vista a pode obter uma visão de conjunto da integridade e dacoerência dos programas. Os Estados-Membros deveriam elaborar, para comparação, aproposta inicial sem substituições com o resultado final com substituições. Tal permitiriaa intervenção da Comissão para avaliar certos casos de reutilização e para assegurar a

Page 125: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

124

recuperação de montantes pagos indevidamente a título do orçamento comunitário(3.18.1-4.).

3.24.7. No caso de as reformas referidas nos pontos 3.24.1. e 3.24.6. supra não seremimplementadas, a Comissão deverá tomar a iniciativa de elaborar uma propostalegislativa distinta.

Page 126: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

125

Anexo 1

CAPÍTULO 3: GESTÃO PARTILHADA

Orçamento da União Europeia para 1999Despesa por categoria (dotações de pagamento 1999)

milhões de EUROS1.1.1.1.1. em % do

orçamentototal

FEOGA - Garantia 40735 48.5

FEOGA - Orientação 3774 4.5

Fundo Regional 12702 15.1

Fundo Social 7246 8.5

Outros Fundos Estruturais 3846 4.7

TOTAL Fundos Estruturais 27568 32.8

Fundo de Coesão 2887 3.4

TOTAL Fundo Estrutural e deCoesão

30455 36.2

Outras despesas 12798 15.3

TOTAL Orçamento 83978 100.0

Fonte: JO L 39 - Adopção Definitiva do Orçamento Geral da União Europeia parao exercício de 1999.

Page 127: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

126

4. AS ACTIVIDADES DE CONTROLO

ÍNDICE

INTRODUÇÃO4.1 Os aspectos básicos4.2 As reformas em curso4.3 Outros mecanismos de controlo4.4 A abordagem adoptada4.5 O Primeiro Relatório: identificação das áreas problemáticas

CONTROLO INTERNO4.6 A necessidade de mudar4.7 Os princípios da responsabilidade na gestão financeira4.8 Em que consiste o controlo interno?4.9 Um novo enquadramento para o controlo interno

Supervisão e apoioDelegação de poderesOperações financeiras – procedimentosPrestação de contas e comunicação de resultados

Exercício das responsabilidades pelos gestores orçamentais

AUDITORIA INTERNA4.10 Auditoria interna versus auditoria externa4.11 As lacunas da actual função de auditoria interna4.12 O que é a auditoria interna?

1.1.1.1.2. Definição

Objectivo e âmbitoResponsabilidade, autoridade e independência

4.13 Um enquadramento para a auditoria interna na Comissão

1.1.1.1.3. Estatuto e posição no seio da organização

Selecção de auditoriasRealização de auditoriasSeguimento a dar às auditoriasRelações com o Tribunal de ContasRecursos

4.14 Inspecção Geral dos Serviços (IGS)4.15 Consequências orgânicas4.16 A utilização pela Comissão das conclusões de auditorias realizadas

pelo Tribunal de Contas

Page 128: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

127

1.1.1.1.4. Cobertura da auditoria

1.1.1.1.5. Natureza das observações da auditoria

DASCalendário dos relatóriosO Processo Contraditório

4.17 O controlo orçamental parlamentar4.18 Recomendações

Anexo 1: Recomendações do SEM 2000Anexo 2: DG XX – Factos e números

Page 129: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

128

INTRODUÇÃO

4.1 Os aspectos básicos

4.1.1 O presente capítulo analisa os mecanismos à disposição da Comissão parao controlo das receitas e despesas53. Desses mecanismos fazem parte as medidastomadas para verificar a legalidade e regularidade das despesas antes da suaefectivação – controlo ex ante – e depois ou durante a sua efectivação – controloex post.

4.1.2 Estas funções, actualmente sob a responsabilidade da Direcção-Geral doControlo Financeiro (DG XX), têm, de facto, um cariz substancialmente diferente.A primeira categoria é, essencialmente, um processo administrativo através doqual as propostas de despesa (tanto em autorizações como em pagamentos) sãocontroladas quanto à sua conformidade com as regras e procedimentos adequados,sendo depois validadas pelo serviço do Controlo Financeiro. A operação deve serexplicitamente aprovada antes de poder ter lugar. Este procedimento é conhecido,no jargão comunitário, como concessão de um “visto”. A segunda categoria decontrolo assume a forma de auditorias, que podem ser de serviços, programas ouprojectos específicos, etc., levadas a cabo por um serviço especializado da DGXX, acabando as suas conclusões por assumir a forma de relatórios do auditorfinanceiro da Comissão. Para os objectivos deste capítulo iremos designar as duasfunções como controlo interno e auditoria interna.

4.1.3 As duas funções, embora de cariz diferente, incluem a verificação daconformidade com as regras financeiras da União Europeia, consignadas noRegulamento Financeiro54. Este documento, cuja aplicação é também explicadanas Disposições Internas de Execução adoptadas por cada instituição, é o textobásico do controlo financeiro. Estabelece as disposições fundamentais para osprocessos orçamentais de base: a elaboração, estrutura e apresentação doorçamento, a implementação e gestão do orçamento, a apresentação das contas, arealização de auditorias externas às contas e a quitação a conceder à Comissãopela execução do Orçamento. Inclui também diversas disposições especiais paraáreas específicas de despesas. Para a finalidade que nos ocupa, as disposiçõesfundamentais são as que dizem respeito à execução do orçamento pela Comissão eà supervisão a que está sujeita por parte da DG XX.

4.1.4 Uma disposição fulcral do Regulamento Financeiro é a que estipula quecada instituição deve designar um auditor financeiro incumbido de duasimportantes tarefas: verificar (i) a autorização e a ordem de pagamento de todas as

53 Para quem estiver familiarizado com a terminologia da auditoria o título deste capítulo, “as

actividades de controlo”, é aqui utilizado na sua acepção estrita. Não se ocupa das conotaçõesmais amplas deste termo (como, por exemplo, as práticas empresariais, o regime disciplinar, etc.),já que estes aspectos são sobejamente referidos nos restantes capítulos do relatório.

54 O “Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral dasComunidades Europeias” (JO L 356 de 31.12.77), modificado em onze ocasiões.

Page 130: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

129

despesas e (ii) o apuramento e cobrança de todas as receitas55. O RegulamentoFinanceiro aborda também o estatuto do auditor financeiro. Cada instituição deveinserir as suas próprias normas nas respectivas disposições de execução, que serãosempre “fixadas de modo a garantir a independência da sua função56”. No caso daComissão, o Director-Geral da DGXX é o auditor financeiro.

4.1.5. Outro aspecto fundamental do sistema de controlo financeiro, que tambémconsta do Regulamento Financeiro, é a separação de funções entre a pessoa queautoriza as despesas e a pessoa que verdadeiramente executa a operaçãofinanceira em causa, ou, como refere o texto, “o gestor orçamental e ostesoureiros, que são pessoas distintas” 57. Por conseguinte, qualquer autorizaçãoou ordem de pagamento requer a concordância de três pessoas: o gestororçamental, que dá as autorizações financeiras e emite as ordens de pagamento, oauditor financeiro, que dá o seu visto à operação, e o tesoureiro, que efectua aoperação em questão. Estes deveres, segundo o Regulamento Financeiro, são“ incompatíveis entre si” 58.

4.2. As reformas em curso

4.2.1. Sob determinados aspectos o Comité enfrenta um alvo em movimento nestedomínio, designadamente em virtude dos processos em curso ao abrigo dainiciativa “SEM 2000”59. O intuito desta iniciativa é identificar lacunas na gestãofinanceira da Comissão que foram detectadas pela Comissão Santer no início doseu mandato. O SEM 2000 foi encarado como uma reforma de grande alcance,não apenas em termos de estruturas e procedimentos formais, mas também detoda a “cultura” de gestão financeira da Comissão (as onze “recomendações” doSEM 2000 figuram no Anexo 1 do presente capítulo).

4.2.2. Recentemente relacionados com o processo SEM 2000, foram apresentadospela Comissão vários conjuntos de modificações do Regulamento Financeiro(pitorescamente conhecidos como “pacotes”), que respondem à evolução dascircunstâncias da gestão financeira. Embora cada “pacote” tenha sido apresentadopor razões justificadas, o resultado geral foi, inevitavelmente, complicar oRegulamento Financeiro de tal modo que o tornou inviável. Sujeita a pressões,mesmo do Tribunal de Contas, a Comissão suspendeu, por conseguinte, oprocesso de revisão parcial e desencadeou uma revisão total do RegulamentoFinanceiro sob o lema “A reformulação do Regulamento Financeiro”60. As suasreflexões ainda não assumiram, nem irão assumir por agora, uma forma concreta.Porém, no seu documento introdutório a Comissão, depois de reconhecer que asmodificações sucessivas dos últimos anos “levaram a que o texto de 1997

55 Artigo 24°, primeiro e terceiro travessões.56 Idem, oitavo travessão.57 Regulamento Financeiro, artigo 21º (primeiro parágrafo)58 Idem (quarto parágrafo)59 “Sound and Efficient Management 2000” ( Boa e Eficiente Gestão 2000)60 Título do Documento de Trabalho da Comissão SEC (1998) 1228 de 22.7.1998

Page 131: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

130

perdesse uma parte da sua coerência e legibilidade”61, traça o cariz dasmodificações que tenciona propor. Tais modificações estão tanto relacionadascom a forma (clareza do texto e coadunação com outra legislação) como com asubstância das disposições estabelecidas pelo Regulamento. Trata-se de uma vastatarefa, cuja conclusão requererá potencialmente um período considerável detempo e está também sujeita a complexos processos legislativos, que envolvemuma participação substancial, designadamente do Parlamento Europeu, doConselho e do Tribunal de Contas. Assim sendo, seria inadequado (para não dizerimpossível) que o Comité tentasse “adivinhar” o curso destes processos e fizesse asua própria revisão sistemática do Regulamento Financeiro. Limitar-se-á, porconseguinte, a referir as suas ideias sobre reformas específicas, à medida quesurgirem na sua análise, partindo do pressuposto de que, desde que asrecomendações do Comité sejam consideradas úteis, serão “incorporadas” nonovo Regulamento Financeiro à medida das necessidades.

4.3. Outros mecanismos de controlo

4.3.1. Apesar de o presente capítulo se debruçar predominantemente sobre asfunções de controlo interno actualmente desempenhadas pela DG XX, irá tambémanalisar mais brevemente outros aspectos do controlo.

4.3.2. Por este facto irá comentar rapidamente a função de auditoria externa doTribunal de Contas e, neste contexto, o controlo da política orçamental exercidopelo Parlamento (embora este tema seja, mais correctamente, analisado nocapítulo 7 e em maior detalhe). Fará também referência à inspecção internarealizada por um serviço especializado da Comissão62.

4.4. A abordagem adoptada

4.4.1. As recomendações apresentadas neste capítulo dizem respeito a questões deprincípio fulcrais, pelas quais se deviam pautar, no entender do Comité, asauditorias realizadas pela Comissão e as actividades de controlo, em vez depassarem discretamente despercebidas nas reformas que o Comité consideradesejáveis. Compete a quem for directamente abrangido criar um sistema quefuncione com base nestes princípios.

4.4.2. Além disso, e apesar de o SEM 2000 abordar, em muitas áreas, um lequeidêntico de problemas aos referidos neste capítulo, o Comité preferiu, neste

61 Idem, Introdução, segundo parágrafo (ver também o Tribunal de Contas: “As propostas sucessivas

da revisão do Regulamento Financeiro permitiram preparar, ou deixar desenvolver-se, um grandenúmero de “facilidades” consideradas úteis para os gestores mas que, pelo contrário, não facilitamo rigor e complicam enormemente a gestão contabilística e financeira” – parecer do Tribunal deContas nº 4/97, de 10.7.1997, nº14 – mencionado pela Comissão na introdução).62 Ao qual este capítulo se refere através da sigla francesa por que é habitualmente é conhecido,

IGS (“Inspectorat Général des Services”)

Page 132: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

131

relatório, basear a sua análise na situação actualmente prevalecente na Comissão,em vez de se orientar pelo próprio projecto da Comissão para a reforma da gestãofinanceira. Apesar de estar ciente dos planos do SEM 2000, e de lhe fazerreferência quando se registar uma clara coincidência de opinião entre o SEM 2000e as próprias reflexões do Comité, na generalidade o Comité prefere seguir o seupróprio caminho na apresentação das suas recomendações.

4.5. O Primeiro Relatório: identificação das áreas problemáticas

4.5.1. No seu primeiro relatório, o Comité fez um leque de críticas relacionadascom o papel da Direcção-Geral do Controlo Financeiro. Duas observações, emespecial, põem em destaque problemas que o Comité entende seremfundamentais.

4.5.2. O primeiro, no ponto 9.4.14, é uma constatação simples mas reveladora:

“A maior parte das irregularidades que o Comité pôde constatar beneficiaramde um visto favorável do auditor financeiro” .

4.5.3. Subjacente a este facto deparamos com uma substancial interrogação sobrea eficácia, e mesmo a utilidade, do controlo financeiro ex-ante nos moldesactualmente adoptados pela Comissão63. Trata-se de uma questão que não éapenas colocada por este Comité, mas perpassa também pela consciênciacolectiva do Serviço de Controlo Financeiro da própria Comissão, o que é poucosurpreendente se atentarmos em que, segundo os dados da DG XX, em 1998foram processadas mais de meio milhão de transacções financeiras (Tal poderácontribuir para a infeliz reputação adquirida pela Comissão de demorar a pagaraos credores). A maioria do pessoal da DG XX dedica-se, directa ouindirectamente, ao controlo ex-ante64. Apesar desse facto, o volume das operaçõesconduziram já a um sistema em que as propostas são apenas estudadas numa basede amostragem (30% em 1998, que baixou para 10% em 1999), recebendo, porisso, a grande maioria das operações uma aprovação automática. Nesta base, ereconhecendo embora a realização de alguns esforços para orientar os controlosem função de uma análise de riscos, a suposta “garantia de qualidade”proporcionada pelo visto é um mito e não se justifica, de facto ou por princípio,que os gestores orçamentais se sintam alijados de responsabilidades pelaregularidade da operação em termos financeiros.

4.5.4. A segunda observação relaciona-se com a outra função da DG XX, aauditoria interna. Neste caso, o problema surge como um fio condutor comum ao

63 Designadamente no contexto do SEM 2000 (consultar especialmente a “recomendação 11” -

Anexo 1)64 Para os montantes detalhados consultar o “Relatório Anual do Auditor financeiro para 1998” –

SEC (1999) 446/2A/4,6,8 (sintetizado no Anexo 2). Deve dizer-se que estes valores sãoapresentados apenas como referência, uma vez que é questionável a classificação do trabalho e dopessoal (especialmente na categoria da auditoria ex-post).

Page 133: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

132

longo do relatório. Verificou-se frequentemente a identificação de irregularidadesdurante as auditorias efectuadas pela DG XX, sendo que estas mostravam, pelomenos, a necessidade de se proceder a rápidas acções de correcção. O primeiroexemplo deste fenómeno foi o caso Leonardo, em que observações (quesubsequentemente viriam a ser consideradas como exactas) de versões iniciaisdesapareceram dos textos definitivos65. Além disso, a conclusão dos textos podedemorar um período invulgarmente longo, à medida que se prolongam as trocasde opiniões ao abrigo do chamado “processo contraditório” entre auditor e serviçosujeito a auditoria, especialmente em casos difíceis.

4.5.5. O Comité aceita o princípio básico do direito de resposta: não se coloca aquestão de o serviço sujeito a auditoria poder responder às conclusões da auditoriaantes de o relatório estar concluído. O problema detectado pelo Comité nãoconsiste na existência do processo contraditório, mas na forma como funciona naprática – que resulta, por sua vez, da posição relativa ocupada pela DG XX noseio da Comissão. Em última análise, o que é questionado é o próprio conceito deauditoria interna numa organização tão grande como a Comissão.

4.5.6. O presente capítulo centra-se, por conseguinte, em duas áreas: areformulação do controlo interno e a remodelação da auditoria interna.

4.5.7. As recomendações apresentadas basear-se-ão na premissa - também objectode uma observação no primeiro relatório66 - de que as duas funções, o controlo exante da regularidade das operações financeiras e a auditoria à posteriori, sãoactividades inteiramente distintas, e mesmo em conflito entre si, que não devemestar integradas no mesmo departamento.

SUPERVISÃO INTERNA

4.6. A necessidade de mudar

4.6.1. Existem diferentes respostas possíveis à observação de que o sistema devistos do controlo financeiro da Comissão não funciona. A primeira (uma solução“ideal”) é tentar fazer com que o sistema actual funcione, na prática, como deviaem teoria, de forma a que todas as propostas financeiras sejam genuína eexaustivamente examinadas. Tal implicaria a colocação de um número muito maisvasto de funcionários no serviço do controlo financeiro, que é impossível porvárias razões. Uma outra solução seria aceitar a impossibilidade de efectuar umaverificação universal, evoluindo para o sistema por amostragem, em querelativamente poucas operações (idealmente seleccionadas) seriam sujeitas a umaapreciação pormenorizada, recebendo as restantes um visto “automático” (o que éa situação actual aceite pelo SEM 2000).

65 Ver o Primeiro Relatório, capítulo 5.66 Ponto 9.4.16.

Page 134: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

133

4.6.2. Independentemente do carácter prático ou não destas opções, o Comitécontinua a manifestar fortes reservas a estas soluções baseado em dois princípios.Em primeiro lugar, a verificação ex ante, quer seja universal, quer poramostragem, não será provavelmente um processo eficaz em termos de custos. Osesforços desenvolvidos para verificar todas as operações são claramentedesproporcionados, ao passo que a amostragem não oferece probabilidades deexercer um efeito dissuasor suficiente. O segundo princípio, fundamental, é quequalquer retenção dos controlos ex ante contraria a objecção crucial de que, defacto e até mesmo de jure, se transfere a responsabilidade pela regularidadefinanceira da pessoa que na realidade gere as despesas para a pessoa que asaprova. Esta transferência de responsabilidades leva, com efeito, a que ninguémseja em última análise responsável.

4.6.3. Chegamos, assim, ao terceiro tipo de resposta, que é uma reapreciaçãocompleta do próprio conceito de controlo ex ante.

4.6.4. No universo da gestão financeira internacional, o sistema de controlofinanceiro ex ante das instituições comunitárias dá um pouco a ideia de umsistema pré-diluviano. Corresponde a uma visão ultrapassada de controlo comdupla segurança, que atribui pouco valor ao sentido de responsabilidade pessoaldo “gestor”, centrando-se nos aspectos formais das operações67, e que, de qualquermodo, apenas pode funcionar eficazmente num ambiente em que apenas umnúmero relativamente restrito de propostas financeiras passe através do sistema.Estes dois pontos foram detectados pelo Comité como importantes áreasproblemáticas para a Comissão, a qual, tal como apontava o primeiro relatório doComité, não incentiva de uma forma estruturada o sentido de responsabilidadepessoal dos seus funcionários e realiza um número e um leque de actividadesfinanceiras que ultrapassa a sua capacidade de gestão. Em termos especificamenteda função pública europeia, o problema torna-se mais exacerbado pela quaseimpossibilidade de aplicar sanções administrativas de natureza pecuniária aosfuncionários que cometam irregularidades68.

4.6.5. A maioria das práticas modernas manifestam uma evolução que se afasta desistemas rígidos de controlo ex ante para outros que assentam numa conjugaçãode elevadas qualidades de gestão financeira na fonte com um regime rigoroso deauditoria ex post. A DG XX reflecte, em parte, esta evolução, uma vez que criouum serviço de auditoria interna paralelo aos departamentos tradicionais queemitem os vistos. Ao fazê-lo, ficou provavelmente com o pior de ambas assoluções, sob a forma de dois serviços sem possibilidades sérias de funcionaremefectivamente. Para agravar a situação, as funções dos dois serviços estãopotencialmente em conflito, uma vez que o serviço de auditoria iráinevitavelmente renunciar aos casos em que o auditor financeiro tenha concedido

67 Reconhecendo o facto de que o nº 1 do artigo 38º do Regulamento Financeiro prevê o respeito

pela tomada em consideração dos “princípios de boa gestão financeira”.68 Esta declaração resulta até da experiência empírica: nunca nenhum funcionário da Comunidade foi

sancionado ao abrigo do artigo 22º do Estatuto do Pessoal (ver capítulo 6).

Page 135: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

134

um visto para uma operação irregular (e abundam os casos). A posição do auditorfinanceiro em tais casos não é satisfatória.

4.6.6. A conclusão a tirar é clara. Em primeiro lugar, o controlo financeiro (ouseja, a garantia ex ante da regularidade das operações financeiras) deverá sercompletamente repensado para tornar os gestores das despesas genuína econcretamente responsáveis por elas. Em segundo lugar, esta função deverá sercompletamente separada da função da auditoria interna.

4.7. Os princípios da responsabilidade na gestão financeira

4.7.1. As considerações supramencionadas apontam para uma série de princípiosque devem ser respeitados em qualquer reformulação da gestão financeira:

• o responsável pela despesa (“gestor orçamental”) deve ser e deve sentir-seresponsável por todos os aspectos69 das operações financeiras que realizar;

• a responsabilidade dos gestores orçamentais deve ser concreta eobrigatoriamente respeitada: devem existir mecanismos formais viáveis quesancionem as contravenções;

• a atribuição de competências e a delegação de poderes em qualquer estruturade gestão financeira deve ser, por conseguinte, clara e sem ambiguidades, deforma a permitir a evolução das responsabilidades através da hierarquia deuma forma que possa ser identificada;

• os gestores orçamentais devem ser devidamente formados e equipados parapoderem exercer as suas responsabilidades financeiras;

• um sistema exigente de contabilidade, comunicação de informações eauditoria deverá ser reforçar o princípio da responsabilidade e prestação decontas.

4.7.2. Com a criação deste sistema destinado aos gestores orçamentais, o controlofinanceiro central, tal como é actualmente encarado, torna-se essencialmenteredundante. É certo que a apresentação, pelo gestor orçamental, de propostasfinanceiras para aprovação a um Director-Geral diferente da Comissão deixa deter um lugar no sistema. O “controlo de qualidade”, que constitui o objectivoúltimo do controlo financeiro, deverá ser garantido ao nível da direcção-geralresponsável pela despesa. Assim, está prevista uma forma de “descentralização”através da qual a responsabilidade seja devolvida aos serviços operacionais. Além

69 Em termos gerais, a “legalidade, regularidade e boa gestão financeira” das despesas (ver artigo

248º, nº 2 do Tratado da UE).

Page 136: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

135

disso, por razões de eficiência, está excluída qualquer possibilidade de um sistemade vistos ser reproduzido nas direcções-gerais70.

4.8. Em que consiste o controlo interno?

4.8.1. Antes de prosseguirmos, vale a pena fazer uma pausa para decidir o que sepretende exactamente com o “controlo interno”, se nos move o desejo desubstituir a antiquada noção de controlo interno como uma verificação regular exante. Já foi utilizado o prático termo sintético “controlo de qualidade”. Para sermais específico, o controlo interno consiste em todas as actividades, instruções erotinas de cada Direcção-Geral que garantem um tratamento adequado e segurodos activos e recursos financeiros da DG. A lista destes pode ser a seguinte:

• a prestação a todas as partes nos processos financeiros de informaçõesadequadas, completas e exactas sobre as suas tarefas;

• medidas para verificar e garantir o cumprimento de todos os processos,instruções, regulamentos e leis relevantes;

• medidas para proteger os bens públicos e salvaguardar o valor dos activospúblicos;

• medidas para garantir uma utilização económica, eficiente e eficaz dosrecursos segundo princípios de boa gestão financeira;

• medidas para supervisionar e, tanto quanto possível, garantir a prossecuçãodos objectivos, prioridades e fins da acção71.

4.9 Um novo enquadramento para o controlo interno

Supervisão e apoio

4.9.1. Face a esta sua visão de um sistema de controlo interno descentralizado sob aresponsabilidade de cada Director-Geral, o Comité gostaria de salientar que não está apropor a anarquia. O SEM 2000 já prevê um contexto no âmbito do qual está a tomarforma uma cultura financeira harmonizada, completada por um sistema de “células”financeiras em cada Direcção-Geral. Este “alargamento” das competências financeiras éuma componente vital para a futura evolução da Comissão. Além disso, e por razõestécnicas e de gestão óbvias, é importante que os métodos de tesouraria e os

70 Apesar do SEM 2000 não se empenhar nesta ideia é notório que avança na mesma

direcção – Recomendação nº11 (Anexo 1).71 Os critérios aplicáveis ao controlo interno à priori estão razoavelmente adaptados aos da

revisão e avaliação a efectuar por uma auditoria interna (ver 14.12.4)

Page 137: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

136

procedimentos de gestão financeira de base sejam os mesmos em toda a Comissão.

4.9.2. A preocupação do Comité em que cada um dos Directores-Gerais, bem como osseus delegados, sejam pessoalmente responsáveis pelo funcionamento dos sistemas decontrolo internos e a regularidade das operações financeiras específicas não implica, porisso, que sejam deixados à sua sorte. Pelo contrário, torna-se cada vez mais importanteque as estruturas apropriadas estejam prontas e se encontrem disponíveis uma orientaçãoe um apoio adequados para os gestores orçamentais. Esta observação aponta duasnecessidades que devem ser supridas.

4.9.3. Em primeiro lugar, continuará a ser necessária uma unidade financeiraespecializada que supervisione as disposições de controlo interno, proponha e coordeneas alterações do Regulamento Financeiro e outros procedimentos e regras de índolefinanceira, interprete (quando necessário) os regulamentos e dê orientações aos gestoresorçamentais, etc. Esta unidade, que, no entender do Comité, devia estar baseada na DGXIX (Orçamentos), não deve desempenhar um papel formal no processamento dastransacções individuais (apesar de, a pedido do Director-Geral, poder dar orientações emcasos específicos), embora deva estabelecer os procedimentos e regras de base para agestão financeira e verificar a sua aplicação.

4.9.4. Em segundo lugar, todos os participantes nos processos financeiros devem poderaceder a uma formação obrigatória e regular. A actual prática, em que cada funcionário ésimplesmente incumbido de responsabilidades financeiras e deixado “à sua sorte”, nãocabe na gestão de uma organização moderna. Uma condição essencial para atribuir aosgestores orçamentais responsabilidades pessoais é que estes sejam devidamenteequipados para exercerem funções financeiras, tanto no seu próprio interesse como nointeresse da instituição.

Delegação de poderes

4.9.5. Outra condição sine qua non para que o controlo interno funcione é que o sistemade delegação na Comissão e, logo, as responsabilidades inerentes a cada nível dahierarquia sejam absolutamente claros. A fonte de toda a autoridade na Comissão é opróprio Colégio dos Comissários. Assim, em última análise, a responsabilidade por todasas acções da administração deve poder ser determinada até aos Comissários e, atravésdeles, ao Colégio. A relação entre os Comissários e o nível superior da hierarquiapermanente da Comissão é debatida no capítulo 7 e não necessitamos de o fazer aqui.Basta dizer que os poderes administrativos conferidos aos directores-gerais são delegadospela própria Comissão através de cada um dos Comissários, sendo as acções de cadadirector-geral efectuadas sob a supervisão do Comissário (no âmbito do dever desteúltimo de supervisionar o funcionamento geral da sua direcção-geral) e sob a suaresponsabilidade política (ver 7.9.6.). A operação global de controlo financeiro internorecai no âmbito do conceito da responsabilidade colectiva da Comissão no seu conjunto.

4.9.6. Para os propósitos actuais, a cadeia de delegação principia ao nível da Comissão,através do Comissário. O Comissário detém, assim, a responsabilidade última por todas

Page 138: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

137

as questões financeiras, incluindo o controlo interno, na sua qualidade de membro doColégio.

4.9.7. Compete ao director-geral assumir a responsabilidade (geral) por todas as questõesoperacionais na sua direcção-geral, incluindo o controlo interno. Qualquer subsequentedelegação em gestores subordinados directamente às ordens do director-geral deverá serlevada a cabo por ele num documento específico que abranja a ordem de delegação e asexactas competências delegadas. Por esta ordem de delegação, o gestor directamentesobre as ordens do director-geral é responsável perante este último pela gestão da suadirecção/unidade. Esta delegação da responsabilidade e transparência abrange também ocontrolo interno. Todo o gestor subordinado é responsável e responde pelo controlointerno no sector das suas responsabilidades.

4.9.8. Neste sentido, e independentemente da delegação de poderes, o director-geraldetém a responsabilidade de gestão primária, tal como lhe foi delegada pelo Comissáriorelevante, para instituir e garantir um funcionamento sem atritos, eficiente e eficaz, dossistemas de controlo que garantam que os regulamentos são cumpridos e estabeleçamestratégias políticas e planos a seguir.

4.9.9. Face à cadeia de responsabilidades aqui traçada, é importante manter a coerêncianas regras e processos financeiros em todas as direcções-gerais. Garantir que issoacontecesse seria o papel primordial da unidade financeira central da DG XIX (ver 4.9.2-3).

Operações financeiras – procedimentos

4.9.10. No âmbito do sistema de delegação estabelecido em qualquer direcção-geral, cadamembro terá, como acontece actualmente, de autorizar as operações financeiras. No título5 do Regulamento Financeiro, estas pessoas, os gestores orçamentais, são já(teoricamente) pessoalmente responsáveis pela regularidade da operação em questão.Para que esta responsabilidade pudesse funcionar na prática, não deveria haver, como jáse afirmou neste capítulo, qualquer procedimento formal através do qual a propostafinanceira fosse “vetada” ou aprovada por um terceiro como condição prévia da suarealização.

4.9.11. Com isto não se pretende dizer que não devam existir salvaguardas no sistema.Em termos da qualidade de preparação das transacções financeiras, cada gestororçamental disporá de recursos da célula financeira especializada da direcção-geral à suadisposição, de acordo com os procedimentos internos instituídos pelo director-geral. Emcasos particularmente difíceis e/complexos, o gestor orçamental deveria também poderrecorrer aos especialistas da unidade financeira central da DG XIX para obterorientação72.

4.9.12. Além disso, a intervenção do tesoureiro deveria manter-se através da presença deum tesoureiro delegado em cada direcção-geral. A necessidade de todas as operações

72 Esta unidade incorporaria a “Unidade Central de Contratos” referida no capítulo 2.

Page 139: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

138

serem registadas na contabilidade da Comissão irá continuar a existir, implicando quealguém desempenhe este papel. Além disso, os aspectos formais de uma operação(apresentação, presença das assinaturas requeridas, autoridade do gestor orçamental paraassinar o montante em questão, etc.), bem como a disponibilidade de dotações, deviamser verificados pelo tesoureiro. A recusa por parte do tesoureiro delegado de autorizaruma operação deveria implicar o envio imediato para o gestor orçamental, que depoisdecidiria, por sua própria responsabilidade, se se deveria ignorar a objecção e prosseguira operação. A disposição do Regulamento Financeiro que estipula que as funções degestor orçamental e tesoureiro são separadas (ver ponto 4.1.5.) deve, por conseguinte, sermantida. (De notar que outras propostas feitas seguidamente irão afectar o papel exactodos tesoureiros – mas não afectam, contudo, a sua participação no processo de execução).

Prestação de contas e comunicação de resultados

4.9.13. Outra componente vital de qualquer sistema baseado na “responsabilização” dosgestores orçamentais é um sistema adequado de verificação, contabilização ecomunicação de informações. Actualmente a contabilidade da Comissão é mantida parafins oficiais apenas pela DG XIX. No entender do Comité, e apesar de ser necessário queas contas consolidadas sejam mantidas para a Comissão na sua globalidade, um sistemaem que a responsabilidade pela gestão financeira seja descentralizada junto dasdirecções-gerais implica que a contabilidade oficial seja também elaborada a esse nível.

4.9.14. O Comité recomenda, por conseguinte, que cada direcção-geral seja obrigada apreparar um relatório anual e a dispor de uma contabilidade que abranja todas as suasactividades. De acordo com a prática geral seguida pelos sectores público e privado, estedocumento não apenas deve conter informações de cariz financeiro como tambémanalisar as actividades da direcção-geral de um modo mais lato, indicando as suasactividades na prossecução dos objectivos das acções e avaliando o seu sucesso naconsecução desses objectivos. Este relatório deve ser certificado pelo auditor internorelativamente à fiabilidade das contas e ser, em primeiro lugar, apresentado à Comissãono seu conjunto pelo Comissário competente, e, em segundo lugar, pela Comissão no seuconjunto às instituições competentes, no âmbito do processo de quitação anual.

4.9.15. Esta proposta pretende ser mais radical nos seus efeitos do que na nova carga detrabalho que impõe à Comissão. A maior parte, se não mesmo toda, a informação aincluir no relatório anual encontra-se já publicada pelos serviços da Comissão (e por issojá está preparada), numa panóplia de diferentes relatórios, brochuras, contas, etc. Mas atéagora tal ainda não havia sido feito de forma a tornar clara a ligação entre as estruturas degestão através das quais é implementada a acção e as despesas e os resultados das acçõese das despesas. Nos termos das propostas do Comité, esta ligação, que implicaresponsabilidade, é explicitada para reforçar a cadeia de prestação de contas.

4.9.16. Se as contas tiverem de ser formalizadas a nível dos directores-gerais, haveráimplicações no que se refere à função dos tesoureiros. É também por esta razão que cadadirecção-geral necessitará do seu próprio tesoureiro destacado.

Page 140: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

139

4.9.17. O sistema proposto terá, se se pretende que a contabilidade tenha sentido, quedepender de um maior grau de lógica e homogeneidade na divisão da responsabilidadefinanceira entre direcções-gerais do que o que actualmente existe (Ver principalmente ocapítulo 2).

Aceitação das responsabilidades pelos gestores orçamentais

4.9.18. Desde início que este capítulo reconheceu que a responsabilidade deve ser maisdo que um conceito abstracto. Se se pretende que o princípio seja utilizável a longoprazo, devem ser previstas sanções administrativas específicas, possivelmente inclusivede natureza monetária, que sirvam de suporte à noção de responsabilidade em casos emque os gestores orçamentais actuem de forma dolosa face às suas obrigações para com ainstituição.

4.9.19. Em teoria existe já actualmente a possibilidade genérica, no Estatuto do Pessoal,de obrigar um funcionário “a reparar, na totalidade ou em parte, o prejuízo sofrido pelasComunidades, em consequência de culpa grave em que tiver incorrido no exercício dassuas funções”73. Esta possibilidade, que de qualquer modo não se restringe apenas aquestões financeiras, nunca foi utilizada, tanto quanto o Comité sabe, para exigir umaindemnização financeira ao funcionário (o Capítulo 6 analisa os possíveis procedimentosdisciplinares).

4.9.20. No entanto, o ponto de partida para determinar as responsabilidades individuaisfinanceiras dos gestores orçamentais assenta nas disposições financeiras específicas daUnião Europeia, designadamente o Regulamento Financeiro.

4.9.21. O Título V do Regulamento Financeiro, intitulado “Responsabilidade dos gestoresorçamentais, dos auditores financeiros, dos tesoureiros e dos gestores de fundos paraadiantamentos”, estabelece o princípio de que os funcionários detêm a responsabilidadepessoal pelas suas acções:

“Os gestores orçamentais são responsáveis disciplinar e, eventualmente,pecuniariamente, sempre que procederem ao apuramento dos direitos a cobrarou emitirem ordens de cobrança, autorizarem uma despesa ou assinarem umaordem de pagamento, sem cumprirem o presente Regulamento Financeiro ou assuas modalidades de execução” 74.

4.9.22. Mais adiante, ainda no Título V, é dada uma indicação sobre a forma como estaresponsabilização pode ser aplicada:

“A responsabilidade pecuniária e disciplinar dos gestores orçamentais, dosauditores financeiros, dos tesoureiros, dos tesoureiros subordinados e dosgestores de fundos para adiantamentos pode ser determinada de acordo com as

73 Estatuto do Pessoal, artigo 22º.74 Regulamento Financeiro, artigo 73º (extracto).

Page 141: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

140

condições previstas nos artigos 22º e 86º a 89º do Estatuto dos Funcionários dasComunidades Europeias”75. (sombreado nosso)

4.9.23. O Regulamento Financeiro prevê, por conseguinte, a possibilidade (e não aobrigação) de “operacionalizar” a responsabilidade dos gestores orçamentais através deprocessos disciplinares ao abrigo do Estatuto do Pessoal. As dificuldades associadas comos processos disciplinares foram referidas no primeiro relatório do Comité e sãodebatidas em pormenor no Capítulo 6 do presente relatório, que inclui recomendaçõespara introduzir melhorias. No caso de uma questão muito específica de má condutafinanceira, as dificuldades afiguram-se como especialmente graves, uma vez que anatureza da suposta má conduta em questão vem complicar ainda mais o processo dedeterminar a responsabilidade de um funcionário, uma vez que são necessários métodosespecíficos de tesouraria e finanças.

4.9.24. Com estas questões em mente, o Comité considera que a instituição formal daresponsabilidade dos gestores orçamentais, e qualquer subsequente responsabilidade,deverá ter lugar através de um novo processo, separado e específico, limitado a questõesestritamente financeiras e regido pelo Regulamento Financeiro. No entanto, nesta matériao Título V do Regulamento Financeiro, na sua redacção actual, afigura-seinsuficientemente específico nos mecanismos através dos quais podem ser estabelecidasresponsabilidades individuais (e poderão eventualmente ser pedidas contas).

4.9.25. Em primeiro lugar, é necessário determinar as irregularidades financeiras epessoas abrangidas. Tal como referido supra, trata-se de uma tarefa que requer um saberfazer específico em termos financeiros e contabilísticos e o respeito pelo processocorrecto. Mais ainda, o organismo a desempenhar esta função deve ser independente doserviço a que pertence o gestor orçamental. O Comité entende, por conseguinte, que oServiço de Auditoria Interna (cuja criação é proposta mais adiante neste capítulo) devecomunicar, seguindo os procedimentos habituais, casos individuais de irregularidadesfinanceiras e identificar os gestores orçamentais em questão. Deve fazê-lo por sua própriainiciativa, sob a responsabilidade do seu chefe e com base em factos detectados duranteas suas tarefas normais, ou com base num pedido (devidamente fundamentado) doPresidente, do Comissário competente ou de um director-geral.

4.9.26. Em segundo lugar, deve determinar-se a responsabilidade pessoal da pessoa emquestão. Esta tarefa deve caber a um comité especializado em irregularidades financeiras,composto por elementos com experiência relevante e directamente adstritos aoSecretário-Geral. Este Comité deve deliberar com base nos relatórios descritos supra.

4.9.27. A tarefa do Comité supramencionado seria simplesmente a de determinar eidentificar a responsabilidade do gestor orçamental. Poderia fazê-lo de vários modos,dependendo da gravidade do caso. Este processo, de natureza puramente administrativa,poderia então prosseguir, mesmo através de processos disciplinares, se fosse caso disso.

75 Regulamento Financeiro, artigo 76º (extracto).

Page 142: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

141

4.9.28. Para concluir, o Comité recomenda que o Título V do Regulamento Financeiroseja modificado de forma a passar a prever o procedimento supramencionado.

AUDITORIA INTERNA

4.10. Auditoria interna versus auditoria externa

4.10.1. A auditoria no sector público tem – ou deveria ter – uma dupla função, reflectidana existência de duas formas de auditoria, externa e interna. O intuito da auditoria externaé garantir ao contribuinte que os dinheiros públicos são gastos de forma a respeitar osprincípios da legalidade, regularidade e boa gestão financeira76. Pode, por isso, serconsiderada como uma auditoria de “interesse público”. Uma tal auditoria é externaporque deve estar completamente separada, e ser independente, do organismo sujeito àauditoria. A auditoria visa objectivamente analisar as receitas e despesas e detectar osproblemas e as questões que devem ser divulgados publicamente.

4.10.2. Em contraste, o auditor interno constitui uma poderosa arma para a “gestão” daorganização poder alcançar os seus objectivos com a máxima eficiência e,simultaneamente, ajudar a instilar um sentido das responsabilidades nos seus gestores derubricas orçamentais, que se afigura necessário para um efectivo controlo interno. Nesterespeito, a auditoria interna no sector público está mais estreitamente relacionada com afunção convencional da auditoria interna no sector privado, que não é necessariamentetornar públicas as lacunas e irregularidades detectadas, mas comunicá-las à chefia, deforma a tomar medidas que possam remediar a situação. O serviço de auditoria internaresponde apenas aos “gestores de topo” e ocupa uma posição de independência naestrutura da organização.

4.11. As lacunas da actual função de auditoria interna

4.11.1. Existem duas questões afins no cerne dos problemas de auditoria da DG XX. Emprimeiro lugar, como já se disse, a independência do auditor financeiro face ao serviçosujeito à auditoria é comprometida pelo mero facto de, actualmente, tanto as funções deconcessão de visto como as funções de auditoria serem da responsabilidade dodirector-geral da DG XX. Assim, um dos serviços da Direcção-Geral sujeitapotencialmente a auditorias as acções do outro serviço. Em segundo lugar, e o que é maisimportante à luz da experiência, o auditor financeiro não tem a autoridade relativamente aoutros serviços da Comissão que seria necessária para tornar verdadeiramenteoperacional a sua independência. Na prática, a posição da DG XX como apenas mais umadirecção-geral entre outras, e a correspondente posição do auditor financeiro comoapenas um funcionário de alto nível entre outros, sujeito a nomeação, compromete a suacapacidade de pôr em prática na gestão as conclusões das auditorias.

76 Ver artigo 248º do Tratado CE (ex 188º-C), nº 2: “O Tribunal de Contas examina a legalidade e a

regularidade das receitas e despesas e garante a boa gestão financeira. Ao fazê-lo assinalará, emespecial, quaisquer irregularidades”. No contexto comunitário esta actividade insere-se no deverde apoiar a autoridade responsável pela quitação (artigo 276º (ex 206º) do Tratado da UniãoEuropeia).

Page 143: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

142

4.11.2. A mais reveladora confirmação deste problema surge com a observação de quenumerosos relatórios “sensíveis” elaborados pelos auditores da DG XX foram objecto deprolongados processos contraditórios, que frequentemente tiveram como resultado, esuspeita-se que isso foi deliberado, atrasarem o relatório – e qualquer acção consequente– durante vários meses. Deixando de lado por agora a necessidade de introduzir medidasconcretas para reduzir o tempo requerido pelos processos contraditórios para níveisrazoáveis, estas discussões tendem a assumir um cariz de negociação entredirectores-gerais que são colegas. Neste processo, o intuito da auditoria – a detecção erectificação de irregularidades, a identificação de lacunas sistémicas e a apresentação depropostas de correcção – nem sempre predomina necessariamente, sendo potencialmenteensombrado pelo desejo de ambas as partes de concluírem o processo de forma tão airosaquanto possível.

4.11.3. A situação também não é melhorada pelo facto de o Comissário responsável pelocontrolo financeiro e pelas questões relacionadas com as auditorias ocupar uma posiçãorelativa, face aos seus colegas comissários, cada um com os seus próprios interesses, queé exactamente análoga à do auditor financeiro no que se refere aos seus colegasdirectores-gerais. Mais uma vez a auditoria interna é, nestes modos, incapaz de se imporpor si própria.

4.11.4. O problema subjacente a esta questão é o de que o serviço de auditoria interna nãoé encarado como um departamento central ao serviço de toda a Comissão, tanto comogarante da regularidade financeira como na qualidade de mecanismo através do qual agestão financeira da Comissão possa ser melhorada, sendo antes visto como umadversário e um serviço concorrente, com os seus próprios interesses a defender77.

4.11.5. Vale a pena notar que, sejam quais forem as fraquezas da Comissão no domínioda auditoria interna, exige elevados padrões aos outros. Por exemplo, um dos critérios daacreditação dos organismos pagadores nacionais do FEOGA é o de que “o organismodisporá normalmente de… (um) serviço de auditoria interna: o objectivo deste serviço…é assegurar que o sistema de controlo interno do organismo funcione eficazmente; oserviço de auditoria interna será independente dos outros serviços do organismo eresponderá directamente perante a direcção do mesmo”.78

4.12. O que é a auditoria interna?79

Definição

77 Apesar de a própria Comissão ter reconhecido a necessidade de alargar e reforçar a

função de auditoria interna (SEM 2000, Recomendação 6) não abordou satisfatoriamentea questão do seu posicionamento relativo perante a Comissão.Regulamento (CE) nº 1663/95, da Comissão, de 07.07.95 (JO L 158 de 8.7.95 – ver oponto 3.8.3 supra.

79 Esta secção assenta nas definições de auditoria interna elaboradas pelo Instituto deAuditores Internos (IAI). Todas as citações figuram no website do IAI emwww.theiia.org.

Page 144: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

143

4.12.1. O IAI, Instituto de Auditores Internos (Institute of Internal Auditors), umaorganização profissional internacional para os auditores internos, publica definições,normas profissionais, regras éticas, etc., para o exercício da profissão de auditor interno.Recentemente publicou um novo projecto de definição de auditoria interna:

“A auditoria interna é uma actividade independente e objectiva de garantia e deconsulta orientada para uma filosofia que visa acrescentar valor para melhoraro funcionamento da organização. Ajuda a organização a atingir os seusobjectivos, adoptando uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar emelhorar a eficácia dos processos de gestão de riscos, controlo e administraçãoda organização. O profissionalismo e o empenho na excelência são facilitadospor um funcionamento num quadro de práticas profissionais elaborado peloInstituto de Auditores Internos”80.

4.12.2. No contexto da Comissão existem vários pontos relevantes nesta definição:

• a auditoria interna é um instrumento que “acrescenta valor” às actividades deuma organização, sendo, por isso, uma ferramenta de gestão,

• a auditoria interna é feita dentro de uma organização, mas é independente eobjectiva,

• a auditoria interna é uma profissão.

Objectivo e âmbito

4.12.3. Segundo o IAI, a auditoria interna existe “para apoiar os membros da organizaçãono exercício efectivo das suas responsabilidades”. Para este fim “envia-lhes análises,apreciações, recomendações, conselhos e informações sobre as actividades analisadas… .Entre os membros da organização assistidos pela auditoria interna incluem-se os queocupam cargos de gestão ou no conselho de administração”.

4.12.4. As tarefas de um auditor interno vão desde a auditoria financeira tradicional até àrelação preço/produto, ou “auditoria sobre o desempenho”, e são sintetizadas pelo IAI doseguinte modo:

• Analisar a fiabilidade e integridade das informações financeiras e operacionaise as formas usadas para as identificar, medir, classificar e transmitir.

• Analisar os sistemas criados para garantir o cumprimento destas acções,planos, processos, leis, regulamentos e contratos, que poderiam ter umimpacto significativo sobre as operações e relatórios e deveriam determinar sea organização os respeita.

• Analisar os meios de salvaguardar os activos e, sendo caso disso, verificar aexistência desses activos.

80 Projecto de “definição de auditoria interna” – 11 de Janeiro de 1999

(www.theiia.org/GTF/Iadef.htm)

Page 145: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

144

• Analisar a economia e a eficiência na utilização dos recursos.

• Analisar as operações ou programas visando apurar se os resultados seencontram em sintonia com os objectivos e metas previstos e se as operaçõesou programas estão a ser executados tal como planeado81.

Responsabilidade, autoridade e independência

4.12.5. O IAI descreve do seguinte modo o posicionamento do departamento de auditoriainterna numa organização:

“O departamento de auditoria interna constitui parte integrante da organizaçãoe funciona ao abrigo das acções previstas pelos gestores de topo e o conselho deadministração. O fim, a autoridade e a responsabilidade do departamento deauditoria interna deveria ser definido num documento formal escrito (“carta”).O director da auditoria interna deveria solicitar a aprovação da carta pelosgestores de topo, bem como a sua aceitação pelo Conselho. A carta deveriaclarificar os intuitos do departamento de auditoria interna, especificar o âmbitosem restrições do seu trabalho e declarar que os auditores não devem terqualquer autoridade ou responsabilidade nas actividades que auditam”.

4.12.6. Apesar de parte da organização, é um princípio fundamental que o serviço deauditoria interna deve ser independente das actividades que audita:

“Os auditores internos devem ser independentes das actividades que auditam. Osauditores internos são independentes quando executam as suas tarefas livre eobjectivamente. A independência permite que os auditores internos apresentemas suas conclusões de forma imparcial e sem preconceitos, o que é essencialpara a realização adequada das auditorias. A auditoria interna é realizadaatravés do estatuto orgânico e da objectividade”.

4.12.7. Por último, o IAI aborda a questão do estatuto interno do serviço de auditoria:

“O estatuto organizativo do departamento de auditoria interna deveria sersuficiente para permitir o desempenho das suas responsabilidades de auditoria.O director do departamento de auditoria interna deveria ser responsável peranteum membro da organização com autoridade suficiente para promover aindependência e garantir uma auditoria com uma ampla cobertura, a devidaapreciação dos relatórios de auditoria e a tomada de medidas adequadasbaseadas nas recomendações da auditoria”82.

4.12.8. O Comité não lamenta por recorrer a extensas citações do IAI, em primeiro lugarpor causa do seu estatuto de organização internacional relevante que lhe confere umaautoridade única, e em segundo lugar, facto talvez mais importante para os fins que nos

81 Ver o ponto 4.8.1, onde se formulam critérios para o controlo interno.82 Série de citações da “ Declaração das responsabilidades da auditoria interna” (originalmente

redigida pelo IAI em 1947 e revista mais recentemente em 1997).

Page 146: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

145

motivam, porque as suas preocupações relativamente ao âmbito, objectivos, estatuto eindependência dos auditores internos reflecte com tanto rigor os problemas encontradosao serem tomadas as presentes disposições em matéria de auditoria pela Comissão.

4.13. Um enquadramento para a auditoria interna na Comissão

4.13.1. A forma provável de qualquer proposta para o futuro da auditoria naComissão resulta naturalmente de uma combinação das análises dos seus actuaisdefeitos (tanto neste relatório como no primeiro relatório do Comité) e osdesiderata para a auditoria interna delineados pelo IAI.

Estatuto e posição no seio da organização

4.13.2. Torna-se agora absolutamente claro que o Serviço de Auditoria Internanão pode continuar a ser parte de uma das muitas direcções-gerais. Esta posiçãoem termos de organigrama não dá aos seus auditores (incluindo o auditorfinanceiro) autoridade perante os seus colegas da Comissão, nem um “acessodirecto” aos gestores principais necessário a um serviço interno e efectivo deauditoria.

4.13.3. O Comité propõe, por conseguinte, a existência de um Serviço deAuditoria Interna especializado, à margem da estrutura habitual das direcções-gerais, que comunique directamente as suas conclusões ao Presidente daComissão83. O Presidente da Comissão é o único elemento da Comissão isento deinteresses sectoriais (na medida em que é institucionalmente competente emrelação a todas as actividades da Comissão) e que possui a autoridade para tirar asnecessárias conclusões dos resultados das auditorias. Em consonância com a visãode auditoria interna supramencionada, o Comité admite a possibilidade de oServiço de Auditoria funcionar como instrumento de diagnóstico ao dispor doPresidente, permitindo-lhe identificar as lacunas estruturais e orgânicas naComissão e os problemas específicos, e mesmo isolados, que daí possam advir. É,por isso, claro que o Presidente devia poder encarregar o Serviço de Auditoria detarefas específicas numa base ad hoc e adoptar as acções de gestão aconselhadaspelos resultados.

4.13.4. Apesar de esta definição de auditoria interna se aplicar a todas asprincipais organizações dos sectores público e privado, uma objecção – talvezretirada da experiência – é previsível. Ao passo que no sector privado o chefe deuma organização dispõe de um incentivo directo, sob a forma de resultados finaispelos quais é aferido, para optimizar a sua eficiência e eliminar todas as formas dedesperdício, qual é a situação do chefe da Comissão em matéria de incentivos? Narealidade, poderá o seu interesse, na sua qualidade de membro designado

83 O Presidente pode querer, por razões de orgânica interna, delegar as suas competências em relação

ao Serviço de Auditoria Interna no Vice-Presidente da Comissão (mas não abaixo desse nível),embora continue a deter, em qualquer caso, a responsabilidade pela acção tomada na sequênciadas suas conclusões.

Page 147: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

146

politicamente, levá-lo a encobrir faltas de eficiência, desperdícios, ou mesmofraudes?

4.13.5. O próprio facto de esta questão poder (razoavelmente) ser colocada mostraaté que ponto a transparência democrática foi subvertida na Comissão. A chave dacomparação do parágrafo anterior entre o chefe de uma grande empresa privada eo Presidente da Comissão reside na palavra “aferido”. Embora seja verdade que abase da avaliação realizada possa ser diferente, não deixa de ser um ponto deprincípio básico que ambos tenham de prestar contas, o primeiro aos accionistas eo segundo à opinião pública, através do Parlamento Europeu. O problema é que aresponsabilidade do segundo é uma questão mais complicada.

4.13.6. De facto, a disponibilidade do Presidente para uma função efectiva deauditoria interna constitui parte de um quadro mais amplo através do qual oComité espera reforçar a transparência e, ao fazê-lo, reforçar o sentido deresponsabilidade dos funcionários.

4.13.7. Não se deve também esquecer a natureza do Serviço de Auditoria Interna.Como este capítulo se tem esforçado por frisar, a auditoria interna é umaprofissão. Como tal, tem normas, práticas e éticas profissionais, que devem serescritas num documento de base – uma “carta”84 – que defina as competências,objectivos, poderes, estatuto, etc. do serviço. Os funcionários do Serviço deAuditoria Interna devem ser, de igual forma, auditores profissionais qualificados,inclusive o chefe do serviço.

4.13.8. O chefe do Serviço de Auditoria Interna é claramente uma figuraimportante, com um estatuto semelhante, embora comportando importantesdiferenças, ao de um auditor financeiro dos dias de hoje. Em primeiro lugar, ograu administrativo da pessoa em questão deve ser equivalente ao de director-geral: se isso não acontecesse, comprometer-se-ia imediatamente o estatuto doserviço85. Em segundo lugar, a pessoa em questão deve possuir altas qualificaçõese ser um profissional de auditoria experimentado, razão pela qual seriaprovavelmente necessário, ou pelo menos desejável, que em muitas ocasiões fossedesignada a pessoa em questão fora da instituição e com base num concursoespecífico de recrutamento86. Em terceiro lugar, e reconhecendo o facto de oServiço de Auditoria Interna responder perante o Presidente, o chefe do serviçodeve manter total independência relativamente à condução das auditorias, àmanutenção dos padrões profissionais, ao teor dos relatórios, etc. No papel, estaindependência é menos completa do que a actualmente usufruída pelo auditorfinanceiro, mas, na prática, o novo Estatuto do Serviço de Auditoria deveria

84 Ver ponto 4.12.5.85 Como a UCLAF aprendeu à sua custa….86 Embora não exactamente análogos, poder-se-ia comparar este requisito com as disposições

formais sobre as qualificações dos membros do Tribunal de Contas (Tratado CE, artigo 247º (ex188º-B) ou os requisitos a preencher pelo director da UCLAF e os membros do seu Comité deSupervisão (Regulamento CE nº1073/1999). Contudo, e em contraste com estes casos, o chefe doServiço de Auditoria Interna deveria ser designado pela Comissão por proposta do Presidente.

Page 148: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

147

permitir um “equilíbrio de poderes” mais favorável e, logo, uma maiorindependência face aos serviços operacionais da Comissão.

Selecção de auditorias

4.13.9. A “carta” do serviço de auditoria deveria incluir disposições concebidaspara garantir uma cobertura total periódica das actividades da Comissão. Para estefim o programa de trabalho do Serviço de Auditoria deveria ser aprovado peloPresidente com base numa proposta do chefe do Serviço de Auditoria que tomeem consideração a necessidade de garantir que o Serviço de Auditoria cumpra osobjectivos estabelecidos na sua carta. Simultaneamente, o Serviço de AuditoriaInterna deve continuar a responder aos requisitos de gestão. Deve ser prevista noprograma de trabalho alguma elasticidade ou espaço de manobra, de forma apermitir a realização de trabalhos de auditoria suplementares que apareçaminesperadamente. O Presidente deve, especialmente, ter a possibilidade de ordenarauditorias especiais de acordo com as necessidades.

Realização de auditorias

4.13.10. Os princípios básicos que regem a realização de auditorias, quer dentroda Comissão, quer in loco nos Estados-Membros, não necessitam de sersignificativamente diferentes dos actualmente aplicáveis aos funcionários da DGXX, que prevêem um acesso pleno e sem restrições a toda a documentaçãorelevante. Surgiram problemas no passado, mas mais relacionados com aformulação dos relatórios de auditoria.

4.13.11. O “processo contraditório” interno (ou seja, o direito de resposta daentidade sujeita à auditoria) foi fonte de dificuldades substanciais no passado (verprimeiro relatório). Embora deva existir um direito de resposta, e a resposta daentidade sujeita à auditoria deva, sempre que necessário, ser publicada emconjunto com o relatório da auditoria, a entidade sujeita à auditoria não devepoder “negociar” o teor do relatório de auditoria, nem atrasar a sua conclusão.Não se pretende com isto que a entidade sujeita à auditoria não tenha aoportunidade de corrigir erros materiais sobre factos no relatório da auditoriaantes de este ser concluído, mas a sua intervenção não deve ir além do nívelfactual. Sempre que subsistam divergências de opinião ou interpretação entre oauditor e a entidade sujeita à auditoria, serão analisadas através de uma publicaçãoparalela destinada a observações e respostas.

4.13.12. De qualquer modo, o processo contraditório (iniciado quando o projectode relatório é apresentado pela primeira vez à entidade sujeita à auditoria econcluído com a fim do relatório) não deverá durar mais de um mês. Por umaquestão de princípio, depois de ter terminado este prazo de um mês, a decisãosobre a data e as condições para concluir um relatório de auditoria deverá caber aochefe do Serviço de Auditoria Interna.

Page 149: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

148

Seguimento a dar às auditorias

4.13.13. Ao abrigo do regime proposto pelo Comité, a acção a tomar em resultadodas conclusões da auditoria cabe necessariamente ao Presidente da Comissão,dentro das suas competências de gestão. Por conseguinte, não se afigura possíveluma abordagem prescritiva em termos de seguimento a dar aos relatórios deauditoria.

4.13.14. Contudo, e num espírito de transparência, as medidas tomadas peloPresidente e, como consequência, por outros gestores da Comissão deverão serregistadas, o que se pode fazer de duas formas. Em primeiro lugar, o Serviço deAuditoria Interna deve publicar um relatório anual traçando as suas actividades,sintetizando as suas conclusões mais importantes e descrevendo a resposta dadapelos serviços da Comissão. Este relatório anual deve ser apresentado peloPresidente à Comissão e divulgado ao público. Em segundo lugar, todos osrelatórios concluídos pelo Serviço de Auditoria Interna devem ser colocados àdisposição do Tribunal de Contas. Tal permitirá ao Tribunal acompanhar a acçãoconcreta desenvolvida pela Comissão em resposta às observações das auditorias.

Relações com o Tribunal de Contas

4.13.15. A qualidade profissional do trabalho do Serviço de Auditoria Internadeve ser suficiente para que o auditor externo da Comissão possa confiar nele.Para aumentar ao máximo os benefícios potenciais, deverão existir contactosregulares entre o Tribunal de Contas e o Serviço de Auditoria Interna, tanto nafase de programação como de implementação do seu trabalho. Deve garantir-seum acesso total aos dados da auditoria do Serviço de Auditoria Interna por partedo Tribunal de Contas, o que significa, na prática, que, para além da simplescomunicação dos relatórios da auditoria, todos os ficheiros de auditoriasubjacentes à actividade do Serviço de Auditoria Interna (ou seja, os dados deauditoria não trabalhados, as observações, etc.) deverão estar à disposição doTribunal de Contas para utilização durante o seu trabalho de auditoria.

Recursos

4.13.16. Não compete ao Comité decidir o número de colaboradores da Comissão.No entanto, é legítimo salientar, como fizemos no nosso primeiro relatório, que opessoal actualmente dedicado aos sistemas de auditoria interna na Comissão éirrelevante (13 pessoas). Para ser efectivo, o Serviço de Auditoria Interna que irásubstituir a unidade de auditoria interna da DG XX deverá dispor de um níveladequado de recursos humanos.

4.14. Inspecção Geral dos Serviços (IGS)

4.14.1. A Inspecção-Geral dos Serviços foi criada em 1991 para responder ànecessidade detectada na gestão da Comissão de um serviço de inspecção interna.Entre 1991 e 1999 passou de 20 para 35 membros. A IGS tem a sua

Page 150: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

149

independência garantida e está directamente associada ao Presidente da Comissão,que a mandata especificamente para a realização das inspecções. As suas tarefasdescrevem-se brevemente do seguinte modo:

• Verificar e avaliar o respeito dos serviços da Comissão por regulamentos eprocedimentos e suas consequências,

• Verificar e avaliar a utilização de recursos humanos e financeiros na Comissãono que se refere às tarefas dos departamentos em questão,

• Verificar e avaliar a eficácia de custos dos serviços da Comissão.

4.14.2. Para efectuar esta tarefa, os inspectores da IGS dispõem de um acesso semrestrições aos serviços da Comissão. Os seus relatórios estão sujeitos ao processocontraditório com os chefes dos serviços em questão e são comunicados numabase confidencial, acompanhados de um parecer do Serviço Jurídico e do acordodo Secretário-Geral, ao Presidente da Comissão. Qualquer acção subsequente édecidida pelo Presidente, bem como a questão de publicar ou não o relatório.

4.14.3. O Comité tem verificado que os relatórios da IGS possuemfrequentemente uma elevada qualidade, apresentando uma análise perspicaz dofuncionamento dos serviços da Comissão e recomendações úteis. O seguimentoque lhes é dado é, em grande parte, muito menos digno de nota. Por conseguinte,o Comité seria favorável ao reforço da posição da IGS.

4.14.4. Os recursos para o fazer estão implícitos nos parágrafos precedentes, quemostram que a lógica subjacente à IGS está muito próxima, se não é mesmoidêntica, da proposta para o Serviço de Auditoria Interna, uma vez que ambos sãoessencialmente ferramentas analíticas ao dispor da gestão para se obter umrendimento máximo dos recursos. À luz das competências a atribuir ao Serviço deAuditoria Interna, a IGS não necessita de prosseguir como serviço separado. É,por isso, um pequeno passo encarar uma racionalização, mediante a qual o pessoale as actividades da actual IGS sejam integrados no Serviço de Auditoria Interna.O Comité recomenda que se tome esta medida.

4.15. Consequências organizacionais

4.15.1. As recomendações deste relatório relativas ao controlo interno e àauditoria interna afectam todas as direcções-gerais que desenvolvem operaçõesfinanceiras. Dadas as mudanças estruturais em curso ao abrigo do SEM 2000,com a introdução de serviços financeiros específicos em todas as direcções-gerais,as consequências orgânicas em termos da estrutura administrativa no seu conjuntonão são radicais. No entanto, dois serviços são mais profundamente afectados.Primeiro, a DG XX. O pessoal envolvido na auditoria interna deverá normalmenteencontrar um lugar no novo Serviço de Auditoria Interna, com uma verificaçãodas suas qualificações. Por outro lado, a vasta maioria do pessoal – actualmente

Page 151: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

150

ocupado, directa ou indirectamente, com o controlo ex ante das operaçõesfinanceiras – terá que ser deslocado quando necessário. Saliente-se de novo que asduas actuais funções da DG XX são actividades completamente separadas. Opessoal que participa no controlo ex ante não é composto por auditores e não teriaum direito automático a ser colocado no Serviço de Auditoria. Por outro lado, oseu conhecimento técnico dos procedimentos financeiros e do RegulamentoFinanceiro torná-los-ão valiosos para as direcções-gerais operacionais existentesna Comissão. Em segundo lugar, temos a IGS, que, tal como vimos antes,encontrará o seu lugar como departamento do novo Serviço de Auditoria Interna.

4.15.2. No que se refere ao auditor financeiro é evidente que o seu papel, previstono Regulamento Financeiro, deixa de existir.

4.16 A utilização pela Comissão das conclusões de auditorias realizadas peloTribunal de Contas

4.16.1. A principal fonte de informação em termos de auditoria para a Comissãoserá (como deve ser) o seu próprio Serviço de Auditoria Interna. No entanto,existe uma segunda importante fonte de resultados úteis das auditorias e devaliosas observações, que é o Tribunal de Contas, tanto de forma directa, comrelatórios ou pareceres, como indirectamente, sob a forma de recomendações eobservações “políticas” formuladas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselhocom base nas conclusões do Tribunal de Contas. A presente secção analisabrevemente a forma como o trabalho do auditor externo se transforma em acção,no domínio da gestão, pela Comissão, bem como eventuais formas através dasquais a Comissão possa ser encorajada a recorrer de forma mais frutuosa aotrabalho de auditoria do Tribunal de Contas.

4.16.2. Ao analisar de que forma a Comissão pode usar o trabalho do Tribunal deContas, é necessário observar dois processos separados: em primeiro lugar, atransposição das próprias observações do Tribunal de Contas para acções nodomínio da gestão e, em segundo lugar, a acção tomada na sequência dasrecomendações das instituições às quais o Tribunal de Contas comunica os seusresultados, designadamente no contexto do processo de quitação.

Cobertura da auditoria

4.16.3. O programa de trabalho do Tribunal de Contas visa, por um lado, cumpriras tarefas obrigatórias que o Tratado prevê para este órgão (como, por exemplo, a“Declaração de fiabilidade”, um relatório anual) e, por outro lado, cobrir emprimeiro lugar um leque adequado de quatro temas, primeiramente numdeterminado ano e, em segundo lugar, a quase totalidade da actividade orçamentaldurante um período cíclico mais longo. As auditorias da Comissão baseiam-senormalmente num tema, e não numa organização, ou seja, focam-se em

Page 152: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

151

actividades específicas ou áreas de actuação, em vez de departamentos ou serviçosdeterminados87.

Natureza das observações da auditoria

4.16.4. Uma leitura mais atenta da resposta da Comissão aos relatórios doTribunal e o testemunho dos participantes no processo de auditoria à Comissãoindiciam uma reacção defensiva e antagónica da Comissão às observações doTribunal de Contas. A Comissão poderia ser persuadida a adoptar uma reacçãomais construtiva se o Tribunal de Contas, usando exactamente as mesmas técnicasde auditoria e conclusões, apresentasse as suas observações de uma forma maisanalítica, facultando uma panorâmica da situação com que este órgão se deparoude forma mais adequada às necessidades de gestão da Comissão. Tal implicariaprovavelmente uma maior ênfase ema auditorias baseadas em departamentos (queacabariam eventualmente por permitir mais facilmente identificar (e sentir)responsabilidades de gestão) mas teriam menos efeitos substantivos na formacomo o Tribunal desenvolve o seu trabalho.

DAS

4.16.5. Um problema idêntico ao de permitir à Comissão utilizar os resultados dasauditorias surge com a Declaração sobre a Fiabilidade das Contas (universalmenteconhecida pela sigla francesa DAS 35). As conclusões das DAS, que, por umaquestão de necessidade, acabam por ser análises estatísticas das “percentagens deerro” na gestão financeira, afiguram-se extremamente difíceis de relacionar comos sistemas e serviços da Comissão. Seria útil para a Comissão, os Estados-Membros e outros leitores da DAS se o Tribunal de Contas indicasse com maiorprecisão qual o sector, sistemas e processos e, no caso de uma gestão partilhada,os Estados-Membros que são principalmente afectados pelos erros e qual anatureza dos erros.

87 Uma excepção a esta regra é a UCLAF, que foi sujeita a uma auditoria departamental

(relatório especial n° 8/97 – ver capítulo 5)

35 “Declaration d’Assurance” – ver Tratado CE, n° 1 do artigo 248° (ex. 188°c)

Page 153: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

152

Calendário dos relatórios

4.16.6. Se se pretender aumentar ao máximo o impacto sobre a Comissão dasconclusões das auditorias externas, há alguma margem de manobra para oTribunal de Contas acelerar a elaboração dos seus relatórios. As medidaspossíveis, em termos do âmbito das auditorias, programação, procedimentosinternos, etc. são um assunto interno do Tribunal de Contas. Basta dizer que tantomelhor será, quanto menos pretextos forem dados à Comissão para não tomar asério as auditorias do Tribunal de Contas.

O processo contraditório

4.16.7. Os projectos de relatórios do Tribunal de Contas são apresentados àentidade sujeita a auditoria para que esta possa formular as suas respostas. Numprazo de dois meses os representantes das duas Instituições reúnem-se para, tantoquanto possível, chegarem a acordo sobre o texto de cada uma, tendo em vista apublicação do relatório. Nos seus projectos iniciais de resposta, a Comissão, emespecial, tende a “apostar forte” em declarações excessivamente categóricas,ciente de que os termos e o teor serão transformados num discurso mais moderadodurante o processo contraditório, que encara como um processo para “temperar”,dentro do possível, o relatório do Tribunal de Contas. Por outras palavras, oprocesso assemelha-se fortemente a uma negociação e obscurece o intuito real daacção, que é, em última análise, identificar a acção remediadora necessária.

4.16.8. Assim sendo, este processo não apenas é demorado – mesmo quando osprazos respeitados são excessivos – como revela também a atitude não construtivada Comissão no processo de auditoria.

4.17. O controlo orçamental do Parlamento

4.17.1. A segunda fonte de “conclusões” das auditorias externas para a Comissãoé o Parlamento Europeu, que age na sua capacidade de autoridade responsávelpela quitação (tendo o Conselho um papel subsidiário). O capítulo 7 do presenterelatório debate em profundidade o princípio e o funcionamento do controlodemocrático pelo Parlamento, sendo o leitor, assim, remetido para essa secção dorelatório no que se refere às observações sobre a relação Parlamento-Comissão.

4.17.2. O Parlamento, cujas observações a Comissão é obrigada a respeitar,transforma, assim, as conclusões das auditorias externas em recomendaçõespolíticas para actuação.

4.17.3. As modificações introduzidas no Tratado em Maastricht e Amesterdãoreforçaram consideravelmente o papel do Parlamento na actividade de controloorçamental da Comissão, baseada em auditorias, tanto em termos das muniçõesproporcionadas pelo Tribunal de Contas, como na utilização que delas pode fazer.

Page 154: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

153

Se o Tribunal de Contas e o Parlamento trabalharem efectivamente como umaequipa, com relatórios do Tribunal atempados e relevantes, e uma sua utilizaçãoexaustiva e incisiva pelo Parlamento, a auditoria externa na União Europeiaadquirirá uma nova e frutuosa dinâmica.

4.17.4. No entanto, a questão não se limita aos poderes formais, e a Comissãoainda deve ser obrigada, na prática, a reagir positivamente às recomendaçõespolíticas baseadas nas conclusões das auditorias externas. De momento, não éclaro se as instituições estão a obter o resultado desejado. O Comité já criticou oConselho pela sua falta de interesse em dar continuidade aos relatórios doTribunal(37) e, apesar de o Parlamento ter estado mais activo, a falta que revelados poderes institucionais necessários impediu, até há pouco, a realização deesforços sérios para tornar “operacionais “ os relatórios do Tribunal38. No entanto,continua a existir uma dificuldade inerente ao processo e ao facto de a Comissãonão considerar a quitação como um processo construtivo, mas um incómodo anualque tem de suportar. A solução é similar à sugerida para o Tribunal de Contas edepende largamente da própria Comissão. Foi esta a questão objecto do presentecapítulo: a reforma interna da Comissão.

4.18 Recomendações

4.18.1. A existência de um processo através do qual todas as operações deverãoreceber uma aprovação prévia e explícita de um serviço de controlo financeiroseparado foi um importante factor para aliviar os gestores da Comissão de umsentimento de responsabilidade pessoal pelas operações que autorizam, sem quepouco ou nada fosse feito para evitar graves irregularidades do tipo das analisadasno Primeiro Relatório do Comité. Além disso, a combinação desta função comuma (fraca) capacidade de auditoria interna, numa única direcção-geral,possibilita potenciais conflitos de interesses pela parte do auditor financeiro.Afigura-se, assim, necessária uma séria reflexão sobre o controlo e a auditoriainternos.

4.18.2 Deveria ser criado um Serviço de Auditoria Interna profissional eindependente, cujas competências e actividades se baseariam nos padrõesinternacionais relevantes (Instituto de Auditores Internos) e que estaria emdependência directa do Presidente da Comissão. Devia dispensar-se a pré-auditoria centralizada efectuada pela DG XX e proceder à descentralização docontrolo interno – como parte integrante da responsabilidade linear – delegando-onas direcções-gerais. Uma das principais tarefas do proposto Serviço de Auditoria

37 Primeiro relatório: ponto 9.4.1238 Ver capítulo 7

Page 155: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

154

Interna é proceder à auditoria da eficiência e eficácia destes sistemasdescentralizados de controlo (ver 4.18.16 infra) (4.7.1-2, 4.9.8, 4.13.3,7).

4.18.3. A cadeia da delegação de poderes deveria ser clarificada e tornadaexplícita: cada gestor subordinado é responsável e presta contas pelo controlointerno na sua área de responsabilidade. Compete ao director-geral (e chefes dosserviços independentes) assumir a responsabilidade (genérica) por todas asquestões operacionais na sua direcção-geral ou serviço, incluindo o controlointerno. A cadeia de delegação de poderes começa ao nível da Comissão peloComissário. É este que detém a responsabilidade última por todas as questõesfinanceiras, incluindo o controlo financeiro, bem como a responsabilidade políticaque lhe advém da qualidade de Membro do Colégio (4.9.5-9).

4.18.4. Cada direcção-geral deveria poder preencher duas condições prévias debase para uma gestão financeira eficaz: (I) uma função especializada de controlointerno, exercida sob a responsabilidade de um funcionário superior directamentesubordinado ao director-geral; (ii) uma função de tesouraria, exercida sob aresponsabilidade de um tesoureiro destacado. Este último trabalharia sob asupervisão funcional do tesoureiro da Comissão, mas seria responsável pelascontas e pelo processamento das operações financeiras exclusivamente nadirecção-geral a que pertencesse.

4.18.5. Cada direcção-geral deveria elaborar o seu próprio relatório financeiroanual e contas anuais, auditadas pelo auditor interno da Comissão, incluindo tantoas informações financeiras como uma análise mais vasta das actividades dadirecção-geral. Estes relatórios seriam primeiramente analisados pela Comissão,que depois os submeteria às instituições competentes no âmbito do processo dequitação (4.9.13-17).

4.18.6. O Serviço de Auditoria Interna deveria agir sob a responsabilidade eautoridade do Presidente da Comissão e independentemente de qualquer outroserviço da Comissão. Deveria, sobretudo, assumir-se como ferramenta dediagnóstico nas mãos do Presidente, permitindo-lhe identificar debilidadesestruturais e orgânicas na Comissão. As competências, objectivos, poderes eestatutos deste serviço deveriam ser estabelecidas num documento basilar (uma“Carta”). O programa de trabalho do Serviço de Auditoria Interna asseguraria umacobertura periódica de todas as actividades da Comissão. Teria, contudo, de deixarespaço suficiente para tarefas ad hoc de auditoria adicionais, a efectuar a pedidodo Presidente e/ou baseadas nas necessidades entretanto surgidas.

4.18.7. O chefe do Serviço de Auditoria Interna deveria ser um membro altamentequalificado e experimentado desta profissão, especialmente recrutado para atarefa. O seu grau administrativo deveria ser equivalente ao de um director-geral.O chefe do Serviço de Auditoria Interna, apesar de estar na dependência directado Presidente, deveria usufruir de total independência na condução das auditorias,na manutenção de padrões profissionais, no teor dos relatórios, etc. (4.13.8).

Page 156: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

155

4.18.8. O processo contraditório interno entre o Serviço de Auditoria Interna e osserviços auditados deveria demorar, no máximo, um mês, tendo a publicação dorelatório da auditoria lugar por decisão do chefe do Serviço de Auditoria Interna(4.13.11-12).

4.18.9. O Presidente da Comissão deveria apresentar a este órgão, todos os anos,um relatório do Serviço de Auditoria Interna, traçando as suas actividades,principais conclusões e acções tomadas, ou a tomar, por decisão do Presidente eem resultado desse facto. Este relatório deveria ser publicado (4.13.13-14).

4.18.10. Todos os relatórios de auditorias do Serviço de Auditoria Internadeveriam ser enviados ao Tribunal de Contas. Além disso, todos os dadoscoligidos pelo serviço, todos os trabalhos preparatórios e conclusões de auditoriasdeveriam ficar à disposição do Tribunal e possuir uma qualidade profissionalsuficiente para esta Instituição os utilizar. (4.13.15).

4.18.11. A actual Inspecção Geral de Serviços (IGS) deveria ser integrada nonovo Serviço de Auditoria Interna.

4.18.12. Uma unidade central e especializada, responsável pela formulação esupervisão dos processos financeiros e dos mecanismos de controlo interno, deviaser constituída no seio da DG XIX. Este serviço não desempenharia qualquerpapel nas operações individuais (apesar de poder, em casos difíceis, dar apoio emmatéria de aconselhamento), mas deveria estabelecer procedimentos e regrasbásicas, a nível comunitário, para a gestão financeira e verificar a sua aplicação(4.9.1-3).

4.18.13. Todos os funcionários envolvidos em procedimentos financeirosdeveriam ser sujeitos a formação obrigatória e regular sobre as regras e técnicasaplicáveis à gestão financeira, como condição prévia para lhes serem atribuídasestas tarefas (4.9.1-2, 4, 11).

4.18.14. Os aspectos formais das operações financeiras deviam ser verificadospelo tesoureiro delegado. Quaisquer objecções seriam remetidas ao gestororçamental, que teria a responsabilidade de decidir se deviam ser ignoradas asobjecções e prosseguida a operação. (4.9.12.).

4.18.15. Deveria criar-se um novo procedimento administrativo específico, regidopor um (modificado) Título V do Regulamento Financeiro, concebidoformalmente para estabelecer as responsabilidades e/ou obrigações individuaisdos gestores orçamentais relativamente a erros e irregularidades. Para tal, umnovo Comité das Irregularidades Financeiras deliberaria com base nos relatóriosprovenientes do auditor interno da Comissão. Seguir-se-iam, sendo caso disso,acções disciplinares ou outras (4.9.18-28).

Page 157: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

156

4.18.16. À luz das recomendações atrás expostas, a actual DG XX deixa de terrazão de existir. O pessoal da DG XX qualificado para auditorias deveria sertransferido para o novo Serviço de Auditoria Interna, ao passo que os restantescolaboradores deveriam ser transferidos, à medida das necessidades, para outrosserviços da Comissão, e designadamente aqueles que necessitassem deespecialistas em procedimentos financeiros (4.15.1-2).

4.18.17. O Tribunal de Contas poderia tentar obter uma reacção mais construtivapor parte da Comissão às observações que formula nas suas auditorias, através deum maior recurso à auditoria baseada em departamentos, apresentando as suasobservações de forma mais analítica, dando uma panorâmica da situaçãoencontrada e colocando uma maior ênfase nas necessidades de gestão daComissão (4.16.4).

4.18.18. Seria útil que o Tribunal pudesse indicar, na sua Declaração deFiabilidade (DAS), com maior exactidão quais os sectores, sistemas eprocedimentos e, no caso de uma gestão partilhada, que Estados-Membros sãoprincipalmente afectados pelos erros, bem como a natureza dos erros em questão(4.16.5).

4.18.19. A duração do processo contraditório entre o Tribunal de Contas e aComissão (e outras entidades auditadas) deveria ser consideravelmente abreviada.O processo não deveria assumir o carácter de uma negociação sobre a maior oumenor gravidade das observações do Tribunal, antes procurando apenasdeterminar os factos. O propósito subjacente às auditorias do Tribunal de Contasdeveria ser o de identificar as acções de remediação em matéria de gestão exigidasno seio da Comissão de forma a solucionar os problemas identificados peloTribunal de Contas (4.16.7).

Page 158: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

157

Capítulo 4 – ANEXO 1

SEM 2000: Recomendações

Recomendação nº 1: debate de orientação política, em Janeiro, para determinar asprioridades orçamentais do ano seguinte e o seu cariz restritivo;

Recomendação nº 2: conhecer o custo global em recursos financeiros, humanos eoutros de todas as propostas no momento da tomada de decisões políticas (relaçãoentre dotações para funcionamento e dotações operacionais);

Recomendação nº 3: instauração de um sistema de pacotes globais nas DG queenglobem o maior número possível de categorias de despesas administrativas;

Recomendação nº 4: avaliação sistemática de todos os programas ou acçõescomunitárias; as DG XIX e XX reforçam as suas respectivas actividades emmatéria de melhoria do rácio custos-eficácia e em técnicas de avaliação;

Recomendação nº 5: racionalização dos controlos ex ante recorrendo a técnicas decontrolo baseadas nos métodos e instrumentos como a amostragem estatística e asauditorias de sistemas e a qualidade de gestão financeira dos serviços;

Recomendação nº 6: a DG XX aprofundará e alargará a função da auditoria interna(auditorias de sistemas, gestão, desempenhos dos serviços e contabilidade) segundoum programa anual decidido pela Comissão;

Recomendação nº 7: desde a concepção de uma regulamentação até à fase final dasua adopção, os serviços zelarão por que ela seja clara, controlável e protegidacontra as tentativas de fraude;

Recomendação nº 8: separação entre, por um lado, a vertenteconcepção/gestão/relações e, por outro, a vertente finanças/recursos nos serviços etransformação desta última vertente em “contrapeso” no seio da DG.

Recomendação nº 9: gestão integrada dos recursos e criação de um sistema degestão dos recurso humanos similar e em sintonia com o já existente para osrecursos financeiros;

Recomendação nº 10: tomada em consideração da experiência adquirida emmatéria de gestão de recursos como elemento cada vez mais importante para asnomeações e promoções. Cada agente que rubrique ou assine um compromissofinanceiro fará uma declaração de honra referente à não existência de conflitos deinteresses com a parte contratante;

Recomendação nº 11: modificações eventuais da regulamentação (supressão dovisto prévio, alargamento da noção de “despesas correntes”, integração do sistema

Page 159: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

158

de auditoria interna nos textos jurídicos, clarificação da responsabilidade dosgestores orçamentais).N.B. A Comissão adiou a sua decisão sobre este ponto.

Page 160: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

159

Capítulo 4 – Anexo 2

DG XX (CONTROLO FINANCEIRO): FACTOS E DADOS

(A seguinte informação foi extraída do relatório anual do auditor financeiropara 1998 e das orientações para 1999)

Operações

Os valores das operações financeiras que se seguem foram tratados pelo departamento decontrolo ex ante da DG XX.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 (est.)

Operações 275.000 302.000 360.000 461.000 550.000 600.000

Média dias por operação 6,9 5,9 5,1 4,8 4.,4 4,0

Amostragem (%) 60% 55% 48% 40% 30% 10%

Page 161: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

160

Utilização de recursos

O gráfico infra mostra as proporções dos recursos da DG XX (tempo gasto pelo pessoal)dedicados a actividades específicas em 1998.

Page 162: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

161

Page 163: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

162

Actividade de auditoria

A DG XX efectuou 201 auditorias ex post em 1998 (face a 152 em 1997), além de trêsinvestigações especiais (turismo, serviço de segurança e Leonardo). Para 1999 estãoprevistas 284 auditorias.

O gráfico infra mostra a cobertura das principais áreas de acção (de acordo com ascategorias das perspectivas financeiras) pelas auditorias ex post.

Page 164: Comité de Peritos Independentes SEGUNDO …© de Peritos Independentes SEGUNDO RELATÓRIO sobre a reforma da Comissão Análise das práticas actuais e propostas para o tratamento

163

Pessoal

A DG XX tem 230 funcionários. Este número tem-se mantido estável desde 1995.Presentemente, encontram-se distribuídos do seguinte modo:

Aconselhamento sobre propostas legislativas, sistemas financeiros e operaçõespropostas 39

Controlo ex ante 57

Auditoria 69

Formação e assistência técnica 9

Desenvolvimento de instrumentos de controlo e auditoria 7

Administração e outras actividades horizontais 49


Top Related