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Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano V • nº 9 • março de 2006

avaliação da execução orçamentária de 2005 denotaque o distanciamento entre a economia e a política écada vez maior. E com vantagens para a primeiraque se impõe como alicerce e esteio de um governoeleito justamente com o discurso de priorizar o social.A política econômica, ortodoxa e financista, tem sidoa razão da impossibilidade de se priorizar as políticassociais que promovam, minimamente, o resgate daimensa dívida social brasileira. Procuram nos vendera idéia de que só pela economia poderemos combateras desigualdades. Em outras palavras o mercado queresolve tudo. Não há mais espaço para a política. Issoé uma pseudo-verdade.

Questionar essa pseudo-verdade, imposta pelacorrente neoliberal e que mercantiliza a vida, é papelfundamental da sociedade civil. Governar para omercado e não para a maioria da população brasilei-ra é desconsiderar o recado das urnas em 2002. Nuncao sistema financeiro apresentou lucros tão exorbitantes.E graças a esse quadro, o Brasil continua como umdos recordistas mundiais em desigualdade. Emboratenha havido uma pequena inversão no processo deconcentração de renda, ele ainda é insuficiente parapromover crescimento e inclusão social significativos.

Neste primeiro número de 2006 do Boletim Or-çamento e Políticas Públicas, o Inesc avalia que, porser um ano de eleições majoritárias, a sociedade civilorganizada deve se articular para inserir na agendados futuros candidatos os direitos humanos, econômi-cos, sociais, culturais e ambientais como norteadoresde políticas e da gestão administrativa. O combate àsdesigualdades deve estar na centralidade da constru-ção da Nação e não o mercado e a mercantilizaçãoda cidadania e da vida.

A

E D I T O R I A L

9

Dilema Político:

entre o econômico e

o socialAs análises que o Instituto de Estudos

Socioeconômicos - Inesc vem desenvolvendo nosseus boletins ao longo dos três anos do governoLula têm demonstrado que os gastos públicosoriundos dos recursos orçamentários são insufi-cientes para enfrentar os problemas cruciais exis-tentes e para resgatar a imensa dívida social dopaís. Para piorar, muitos programas e ações pro-postos e aprovados no Plano Plurianual - PPA2004/2007, ficaram para trás, não foram exe-cutados ou o foram de forma insuficiente. Emcontrapartida, o pagamento dos serviços da dí-vida e o superávit primário foram regiamenteexecutados. Este último ultrapassando com fol-ga as metas estabelecidas nas Leis de DiretrizesOrçamentárias (LDO) do período.

Pseudo-verdades e amercantilização dacidadania.

www.inesc.org.br

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Orçamento uma publicação do INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos com a parceria de Fundação Avina. Tiragem: 1.500exemplares - End: SCS - Qd, 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 - CEP. 70.333-970 - Brasília/DF - Brasil - Fone: (61) 212 0200- Fax: (61) 212 0216 - E-mail: [email protected] - Site: www.inesc.org.br - Conselho Diretor: Caetano Araújo, Eva Faleiros,Fernando Paulino, Gisela de Alencar, Iliana Canoff, Nathalie Beghin, Paulo Calmon, Pe Virgílio Uchoa, Pr. Ervino Schimidt. Colegiado deGestão: Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores: Alessandra Cardoso, Caio Varela, Edélcio Vigna, Eliana Graça, FranciscoSadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes. Assistentes: Álvaro Gerin, Lucídio Bicalho.Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid// CCFD// Christian Aid// EED// Fastenoffer// Fundação Avina// Fundação Ford// FundaçãoHeinrich Boll// KNH// Norwegian Church Aid// Novib// Oxfam// Solidaridad. Jornalista responsável: Jair Barbosa Júnior (DF 976 JP)

Esta publicação utiliza papel reciclado

Além da política econômica, altamente restritiva aodesenvolvimento sustentável, podem-se constatar ou-tros pontos de estrangulamento para que se promovao combate às desigualdades sociais. A opção que ogoverno federal fez de combate à fome e às desigual-dades por meio de políticas públicas de caráter focali-zado, em detrimento da-quelas de caráter universal,tem se mostrado insufici-entes para, pelo menos, to-car nas estruturas gerado-ras de iniqüidades.

Os dados da PesquisaNacional porAmostragem de Domicí-lio - PNAD/IBGE, publi-cados em 2005, e anali-sados em um estudo daFundação Getúlio Vargas(FGV)1, foram motivo de euforia no governo e namídia por revelarem que a miséria no Brasil está emqueda, que o número de pobres diminuiu e, mais,que a “desigualdade desencalhou”. Os dados derenda domiciliar, captados pela PNAD e trabalha-dos pela FGV, revelam que de 2003 para 2004 houvemelhoria na distribuição de renda e diminuição donúmero de pessoas pobres, na medida em que doismilhões de brasileiros saíram da condição de muitopobres ou indigentes.

“A taxa de variação anual de miséria captada em2004 (-8%), quando comparada a períodos seleci-onados, é superior àquela observada no período todode 1993 a 2004 (-2,9%)...” 2 Essa velocidade da

variação na queda da miséria dá ao autor do estudoa certeza de que os resultados encontrados são ro-bustos e que o país consegue, pela primeira vez nosúltimos anos, modificar a vida das pessoas em situa-ção de miserabilidade. Para Marcelo Néri, isso sedeve aos aumentos reais do salário mínimo, que,além de beneficiar os trabalhadores que o recebem,causam impacto nos benefícios a ele referenciados,tais como aposentadorias, pensões, benefícios deprestação continuada e ainda — e principalmente— aos programas de transferência de renda.

Com relação à desigualdade, é bom lembrar queo estudo trata apenas da questão da desigualdade ealta concentração de renda no país. Os resultadosda mesma pesquisa apontam para uma diminuiçãodessa concentração. A análise da queda do índicede Gini de 0,585 para 0,573 mostra um aspectoredistributivo, considerado um evento raro no his-tórico das séries sociais brasileiras. Os dados mos-tram também que os 10% mais ricos tiveram dimi-nuição na apropriação da renda de 2003 para 2004e que os 50% mais pobres se apropriaram de umaparcela maior da renda.

Apesar do reconhecimento de que os dados apon-tam para avanços tanto no combate à miséria quantoà desigualdade de renda, o próprio autor diz que“para entender a inaceitável extensão do 0,573, cor-respondente ao nosso Gini, não precisa ser gênio:estamos mais próximos da perfeita iniqüidade do queda perfeita igualdade” 3. Fica o desafio de saber se abaleia da desigualdade que, segundo Néri parece quedesencalhou, conseguirá nadar em ritmo favorável enecessário à grandeza do problema.

1 “Miséria em Queda: Mensuração, Monitoramento e Metas”, coordenado por Marcelo Néri, disponível no sítio www.fgv.br/ibre/cps2 Idem, página 2.3 Idem, pagina15.

“Para entender a

inaceitável extensão

do 0,573,

correspondente ao

nosso Gini, não

precisa ser gênio:

estamos mais

próximos da perfeita

iniqüidade do que da

perfeita igualdade”

Orçamento e Políticas Públicas

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Orçamento e Políticas Públicas

“Na gestão da política

monetária no Brasil,

na definição das suas

metas e instrumentos,

está presente uma

assimetria de poder

em favor do capital

financeiro, sancionada

pelo governo Lula”

Não resta a menor dúvida de que houve no go-verno Lula um aumento real do salário mínimo, umatransferência de renda por meio do Programa Bol-sa- Família para mais de oito milhões de famílias euma diminuição da taxa de desemprego formal.Mas é também verdade que os bancos apresenta-ram lucros recordes em2005, que atingiram a ci-fra de R$ 28,3 bilhões4,fruto da transferência derenda por meio da taxade juros mais alta do mun-do, sustentada com recur-sos públicos. Com certe-za, os muito ricos não fi-caram mais pobres. Os es-tudos precisam, portanto,ser aprofundados paraque se chegue a resultados conclusivos sobre as ori-gens dessas mudanças captadas pela PNAD. Algunsestudiosos, como Marcio Pochmann e Wilson Cano,fazem severas críticas a esse estudo da FGV, mos-trando inclusive o uso ideológico e político que, nocaso, é feito dos dados, tanto pelo governo quantopelo autor. Para eles, as estatísticas mostram e es-condem muita coisa. Depende de quem as analisa.

A questão essencial para o aprofundamento dessedebate é que tanto a erradicação da pobreza quanto ocombate à desigualdade exigem uma visãomultidimensional sobre tais questões. Olhar para essesfenômenos somente com o viés da distribuição de ren-da é não enfrentar as causas que as estruturam. A po-breza e a desigualdade, em especial na América Latina,têm raízes em fatores como as discriminações de gêne-ro, raça, etnia, de condição socioeconômica, de orienta-ção sexual, religiosa, entre outras. Dessa forma, não épossível falar de pobreza, miséria e desigualdade semconsiderar essas outras condicionantes na formulação ena execução de políticas. Em outras palavras, a constru-ção de políticas públicas deveria ter como princípioestruturante a definição dos direitos econômicos, soci-

ais, culturais e ambientais contidos nos DHESCA.Outro aspecto importante que estrangula o comba-

te à desigualdade é a falta de vontade política do gover-no no enfrentamento dos interesses dominantes há maisde 500 anos no país. A correlação de forças políticasainda é muito desigual, não permitindo o enfrentamentode algumas questões cruciais. A opção por programasfocalizados, por exemplo, não altera os interesses da es-trutura econômica, social e política vigentes.

O caso da reforma agrária parece emblemático. Aescolha política em privilegiar as ações de fortalecimen-to da agricultura familiar, assim como concentrar os as-sentamentos em áreas públicas em detrimento das áreasdesapropriadas, pode estar na raiz da pouca atençãodada às ações efetivas de promoção da reforma agrária,que levariam à democratização do acesso à terra. Seriafalta de força política para enfrentar o latifúndio?

Segundo dados apresentados por José Juliano deCarvalho Filho5, “das 127,5 mil famílias considera-das assentadas em 2005, apenas 45,7% o foram emáreas de reforma agrária. O restante, 54,3%, refe-re-se a assentamentos ou reordenação de assenta-mentos em terras públicas”. Ele afirma ainda que,de acordo com informações do Banco de Dados deLuta pela Terra, apenas 25% das famílias foram as-sentadas em terras desapropriadas durante os trêsanos do governo Lula. Para José Juliano, “a reformaagrária no governo Lula não tem capacidade de al-terar a estrutura fundiária. Sua política é inócua aolatifúndio. Não atinge o monopólio da terra”.

A questão da correlação de forças políticas seobserva também na definição de parâmetrosmacroeconômicos. Segundo Ricardo Carneiro6,“não há, por fim, como não concluir que na gestãoda política monetária no Brasil, na definição das suasmetas e instrumentos, está presente uma assimetriade poder em favor do capital financeiro, sanciona-da pelo governo Lula”. Para ele, vários aparelhosimportantes do Estado brasileiro foram capturadospelo capital financeiro. Carneiro cita como exem-plo a atual composição da diretoria do Banco Cen-

4 Levantamento do Banco Central com dados de 104 instituições financeiras5 Artigo intitulado “O governo Lula fracassou na reforma agrária”, publicado pelo informativo Letra Viva, MST Informa nº107– 20/01/2006.6 Artigo intitulado “Por que o governo Lula capitula ante os interesses dominantes”, publicado em www.agenciacartamaior.uol.com.Br, no dia 8/11/2005. Ricardo

Carneiro é economista da UNICAMP.

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tral do Brasil: “... ela expressa um loteamento decargos entre as principais instituições financeirasprivadas brasileiras. Por que não concluir, a partirdessa constatação, que a prática de juros tão eleva-dos no Brasil está de alguma forma relacionada àentrega do Banco Central aos banqueiros?” 7

A análise desenvolvida por Ricardo Carneiro nosleva a concluir que sãoesses interesses dominan-tes que ditam as regras daintensidade ou não daaplicação das receitasneoliberais no Brasil. Eleressalta que outros países(Argentina, Chile,Venezuela, como exem-plos na América Latina),com heranças mais mal-ditas que as nossas e comdiferenças estruturaistambém marcantes, sou-beram aproveitar as con-dições externas e se saíram muito melhor do que oBrasil. Até mesmo os que estão em situação estrutu-ral pior do que a brasileira tiveram melhores de-sempenhos de suas economias.

Outra conclusão que se impõe é a de que a auto-nomia da economia em relação à política é só para“inglês ver”. Trata-se de um discurso para encobrira existência de interesses políticos que dominam asdecisões econômicas. E que cabem em qualquerplataforma de campanha. Só que não podemos es-quecer que a experiência dos três anos de governoLula demonstra como os compromissos assumidosna campanha não puderam ser cumpridos exata-mente pelas restrições impostas pela política econô-mica. O modelo de desenvolvimento proposto éincompatível com o compromisso de enfrentar asquestões sociais.

O neoliberalismo tem nos jogado na cilada do pen-

samento único e de que a economia se define sozinha,sem os parâmetros da política, que não temos mais adiferença entre a esquerda e a direita, que tudo issosão conceitos usados pelos jurássicos. Já não explicama realidade. O que fica é um perigoso fosso entre omundo da política e o mundo econômico com ahegemonia do segundo. O mundo neoliberal pre-tende desqualificar a política como o espaço de cons-trução dos pactos e mudanças necessárias à efetivaçãodos paradigmas dos direitos humanos.

Para aqueles que têm um compromisso com aconstrução de um outro mundo, fica o desafio deromper com essas amarras. Elas nos obrigam a pen-sar que a inflação tem que ser de tal nível e que osjuros têm que ser altos para conter o consumo. Quetem de haver contenção dos gastos públicos, supe-rávit primário, diminuição da relação dívida/Pro-duto Interno Bruto - PIB - senão o mercado ficanervoso, o risco país sobe, e aí será o caos. Esse cír-culo vicioso, que aprisiona o pensamento e não per-mite criar alternativas, precisa ser rompido.

O ano de 2006 vai exigir dos movimentos soci-ais atenção especial, pois o discurso do pensamentoúnico, de só termos uma saída, da necessidade daautonomia da economia com relação à política, vemganhando força e se instala cada vez mais comodominante. É imprescindível exigir que o modelode desenvolvimento, com a sua conseqüente pro-posta de política econômica, seja colocado em dis-cussão pelos candidatos nas próximas eleições.

Para nós, do Inesc, fica o desafio, neste Boletim,de inserir na nossa análise sobre a execução do or-çamento de 2005 considerações sobre as mudan-ças que julgamos urgentes em cada política públicaacompanhada. É preciso que se diga o que é real-mente fundamental mudar na política de direitoshumanos, de crianças e adolescentes, de meio am-biente e questão indígena, de reforma agrária e desegurança alimentar.

O neoliberalismo tem

nos jogado na cilada

do pensamento único

e de que a economia

se define sozinha, sem

os parâmetros da

política, que não

temos mais a

diferença entre a

esquerda e a direita,

que tudo isso são

conceitos usados

pelos jurássicos.

7 Artigo intitulado “Por que o governo Lula capitula ante os interesses dominantes”, publicado em www.agenciacartamaior.uol.com.Br, no dia 8/11/2005. RicardoCarneiro é economista da UNICAMP.

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Orçamento e Políticas Públicas

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Os grandes números daexecução de 2005

Em 2005, o valor liquidado no Orçamento daUnião foi de R$ 606,96 bilhões.8 Ao se analisar aexecução orçamentária em 2005 por Função, ob-serva-se que do total autorizado pelo Legislativo, ogoverno gastou 86,84%. Esse percentual, apesar deser maior do que o verificado em 2004 (84,08%),

Execução do Orçamento da União em 2005 por Função- ExcetoRefinanciamento da Dívida Pública* (Fechado em 21/01/2006)

Função Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado Liquidado Liquidado em

/Aut. (%) relação ao

(subelemento) total Liquidado

LEGISLATIVA 4.253.845.897 4.359.106.715 3.806.780.934 3.806.780.934 87,33% 0,63%

JUDICIARIA 11.673.635.411 12.323.334.087 10.674.599.871 10.674.598.981 86,62% 1,76%

ESSENCIAL A JUSTICA 2.668.191.248 2.758.989.686 2.330.828.210 2.330.828.210 84,48% 0,38%

ADMINISTRACAO 12.016.437.719 10.873.096.521 9.085.397.242 9.085.397.242 83,56% 1,50%

DEFESA NACIONAL 14.586.613.384 16.574.264.268 15.422.406.287 15.422.398.740 93,05% 2,54%

SEGURANCA PUBLICA 3.378.053.293 3.773.532.830 3.018.051.167 3.018.051.167 79,98% 0,50%

RELACOES EXTERIORES 1.437.801.594 1.707.926.921 1.528.533.613 1.528.533.622 89,50% 0,25%

ASSISTENCIA SOCIAL 15.961.400.416 16.061.704.394 15.806.089.728 15.806.087.874 98,41% 2,60%

PREVIDENCIA SOCIAL 180.307.473.922 189.575.391.612 188.505.524.167 188.505.524.820 99,44% 31,06%

SAUDE 36.684.557.843 39.000.368.842 36.483.267.398 36.483.267.398 93,55% 6,01%

TRABALHO 12.149.702.035 13.056.635.466 12.716.915.604 12.716.914.013 97,40% 2,10%

EDUCACAO 17.309.499.813 18.408.140.932 16.187.695.350 16.187.695.350 87,94% 2,67%

CULTURA 584.669.367 621.162.145 494.098.178 494.098.178 79,54% 0,08%

DIREITOS DA CIDADANIA 1.047.377.781 1.052.190.781 828.656.979 828.656.979 78,76% 0,14%

URBANISMO 2.679.303.620 3.162.243.529 2.111.421.447 2.111.421.447 66,77% 0,35%

HABITACAO 720.555.355 720.555.355 569.926.911 569.926.911 79,10% 0,09%

SANEAMENTO 196.907.038 191.255.823 88.265.176 88.265.176 46,15% 0,01%

GESTAO AMBIENTAL 2.512.078.823 2.716.319.025 1.992.018.223 1.992.004.466 73,33% 0,33%

CIENCIA E TECNOLOGIA 3.867.239.533 3.900.791.898 3.274.462.858 3.274.462.389 83,94% 0,54%

AGRICULTURA 11.729.712.974 12.007.181.901 8.328.364.486 8.327.650.275 69,36% 1,37%

ORGANIZACAO AGRARIA 4.024.094.592 4.100.226.592 3.583.243.450 3.583.195.450 87,39% 0,59%

INDUSTRIA 1.482.398.036 1.864.811.608 1.494.760.420 1.494.755.484 80,16% 0,25%

COMERCIO E SERVICOS 3.879.897.417 3.677.111.981 2.843.570.724 2.843.568.076 77,33% 0,47%

COMUNICACOES 972.751.695 999.063.132 481.222.355 481.222.355 48,17% 0,08%

ENERGIA 766.260.787 819.266.091 470.954.353 470.954.353 57,48% 0,08%

TRANSPORTE 8.186.588.113 8.881.435.405 6.722.945.939 6.722.945.939 75,70% 1,11%

DESPORTO E LAZER 631.346.916 685.109.961 423.069.816 423.069.816 61,75% 0,07%

ENCARGOS ESPECIAIS 293.240.865.339 306.275.327.888 257.683.731.963 257.683.419.486 84,13% 42,46%

RES. DE CONTINGENCIA 21.618.689.006 18.828.142.695 0 0 0,00% 0,00%

NÃO APLICÁVEL 0 0 1.080 0 - 0,00%

TOTAL 670.567.948.967 698.974.688.084 606.956.803.928 606.955.695.132 86,84% 100,00%

* O valor que corresponde ao refinanciamento é meramente contábil, pois se refere a rolagem de títulos da dívida pública. Ou seja, não representa despesas públicas de fato. O valor do refinanciamento(liquidado)em 2005 foi de R$ 499.835.036.073,8 (R$ 499,85 bilhões)Fonte: SIAFI/SELORElaboração: INESC

abela 1T

é menor do que o nível de 2003 (88,01%).Como em anos anteriores, a função “Saneamento”

tem a menor taxa de execução entre as demais. Somen-te 46,15% dos recursos autorizados pela lei orçamentá-ria foram executados em 2005: R$ 88,26 milhões, oque representa apenas 0,01% do valor total liquidado.Essa relação atingiu a baixíssima proporção de 26,05%em 2003 e foi de 39,58% em 2004. A função “Assis-tência Social”, cujas despesas são obrigatórias, apresenta

Orçamento e Políticas Públicas

8 Os valores que contam da execução do orçamento da União, mas que correspondem ao refinanciamento de títulos da Dívida Pública, isto é, à rolagem da dívida,foram retirados do valor total executado. Esses valores, apesar de aparecerem na contabilidade oficial não representam despesas de fato, pois são meramentecontábeis dentro do orçamento.

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uma execução próxima dos 100%, equivalente a 2,60%do total liquidado. Já na “Educação”, que também pos-sui despesas obrigatórias, só 87,94% dos recursos auto-rizados foram aplicados, ou 2,67% do total liquidado.

Vale observar a concentração existente em duasfunções em relação ao percentual de execução: Pre-vidência Social, com 31,06%; e Encargos Especi-ais, com 42,46% do total. Impressiona também aínfima participação das outras funções em relaçãoao total executado. Os Encargos Especiais, depoisde retirado o montante referente aoRefinanciamento da Dívida, incluem, além dos gas-tos com pagamento de juros e amortização das dívi-das interna e externa, as despesas com transferênci-as constitucionais e legais a estados e municípios,além de ressarcimentos e indenizações.

Ao abrir a função por programa, observa-se quecerca de 54% do total gasto em encargos especiaisfoi com serviços da dívida interna e externa. Ape-nas 35% dos recursos dessa função foram para aten-der às transferências.

Em valores constantes, isto é, corrigidos pela in-flação, o orçamento executado em 2005, R$606,96 bilhões, superou os montantes executados

nos dois primeiros anos do governo Lula: foramexecutados R$ 562,19 bilhões em 2003 e R$581,19 bilhões em 2004.9

Constata-se que grande parte do aumento daexecução orçamentária ao longo dos anos advémdo crescimento dos gastos com Despesas Corren-tes. Nessa categoria econômica, estão incluídos osgastos com pessoal, previdência, despesas com amanutenção da Administração Pública, e também,os gastos com juros e encargos da dívida pública.

Ano após ano, o valor liquidado do Orçamentoda União destinado ao pagamento de juros e en-cargos da dívida pública é cada vez maior: enquan-to em 2003 foram R$ 74,85 bilhões, em 2005 fo-ram liquidados R$ 89,83 bilhões. Esses gastos re-presentaram 13,31% do total liquidado no Orça-mento da União em 2003; atingiram 13,68% em2004 e alcançaram, em 2005, o patamar mais ele-vado nos últimos três anos: 14,80%.

A indignação com esse quadro é indisfarçáveljustamente porque o pagamento de juros a umapequena elite detentora dos títulos da dívida públi-ca, na prática, é um verdadeiro mecanismo de con-centração de renda. Segundo estudo realizado por

Execução do Orçamento da União em percentual do PIB -Categoria Econômica e Grupo de Natureza da Despesa-Exceto Refinanciamento da Dívida Pública

2003 2004 2005

Liquidado Liquidado Liquidado

Categoria Econômica/GND

DESPESAS CORRETES 24,67% 24,89% 26,83%

PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 5,07% 5,06% 4,87%

JUROS E ENCARGOS DA DIVIDA 4,22% 4,21% 4,65%

OUTRAS DESPESAS CORRENTES 15,37% 15,62% 17,31%

DESPESAS DE CAPITAL 7,04% 5,89% 4,57%

INVESTIMENTOS 0,41% 0,62% 0,90%

INVERSOES FINANCEIRAS 1,51% 1,22% 1,13%

AMORTIZACAO 5,12% 4,06% 2,55%

RESERVAS 0,00% 0,00% 0,00%

RESERVA DE CONTINGÊNCIA 0,00% 0,00% 0,00%

TOTAL 31,71% 30,78% 31,40%

* O valor correspondente ao refinanciamento da Dívida Pública é meramente contábil dentro do orçamento público, pois se refere a rolagem de títulos da dívida pública. Ou seja, não representadespesas públicas de fato. O valor do refinanciamento (liquidado) em 2005 foi de R$ 499.835.036.073,8 (R$ 499,85 bilhões)Fonte: SIAFI/SELOR - Siga Brasil; Banco CentralElaboração: INESC

abela 2T

9 Valores corrigidos pelo IPCA médio, tendo o ano de 2005 como o Ano Base.10 Entrevista concedida por Marcio Pochmann ao repórter Igor Felippe Santos e publicada no Diário Vermelho do PCdoB - http://www.vermelho.org.br/diario/

2006/0208/0208_pochmann.asp

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março de 2006 7

Orçamento e Políticas Públicas

Pochmann10, 80% dos títulos da dívida pública sãode propriedade de 20 mil clãs de famílias. A pes-quisa também mostra que cinco mil clãs de famíliascontrolam 40% da riqueza nacional.

Já em relação à categoria econômica “Despesasde Capital”, observa-se que o total liquidado tem di-minuído desde 2003. Como mostra a tabela, as Des-pesas de Capital eram 22,20% do total liquidado em2003 e atingiram 14,57% em 2005. Entre os gru-pos de gastos que contribuíram para a diminuiçãodas Despesas de Capital, chama atenção a reduçãodos valores destinados à amortização de títulos dadívida pública: a quantia relativa executada passoude 16,15%, em 2003, para 8,12% em 2005. Ouseja, tem diminuído o montante investido para re-duzir o valor do principal da dívida pública.

Longe de representar um avanço significativo, aexecução orçamentária inscrita no grupo “Investi-mentos” ainda é muito baixa para um país com ta-manhas carências sociais e de infra-estrutura. Só atítulo de comparação, na esfera federal, o superávit

primário do Governo Central (Tesouro, Previdên-cia e Banco Central) ficou em R$ 52,48 bilhões —2,72% do PIB. Os gastos relativos ao grupo de in-vestimentos alcançaram apenas a soma de R$ 17,33bilhões, o que corresponde a 0,9% do PIB. Comose vê, o superávit primário do Governo Central émuito superior aos gastos que são destinados aos in-vestimentos no Orçamento da União.

Em compensação, este foi mais um ano em que a“economia” feita para pagar os serviços das dívidasinterna e externa, ou seja, o superávit primário ul-trapassou as expectativas. Segundo dados do BancoCentral, o do Setor Público Consolidado (governofederal, estados, municípios e empresas estatais) su-perou a meta de 4,25% prevista na Lei de Diretri-zes Orçamentárias – LDO, atingindo 4,84% doPIB. Ou seja, estava previsto economizar R$ 82,75bilhões e o ano foi fechado com o montante de R$93,50 bilhões. Foram quase R$ 11 bilhões a maispara pagar os juros da dívida.

Na prática, o elevado superávit primário passou

Setor Público Consolidado* Dívida Líquida X Superávit Primário

* Os dados aos quais fazem referência este texto e as tabelas temáticas estão disponibilizadas no site do Inesc: www.inesc.org.brFonte: SIAFI/SELOR - Siga Brasil; Banco CentralElaboração: INESC

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8 março de 2006

a ter uma função psicológica de transmitir tranqüi-lidade ao mercado financeiro. Contudo, tem-semostrado ineficaz como mecanismo capaz de fazerdiminuir significativamente a relação Dívida Líqui-da/PIB. É o que mostra o gráfico abaixo.

Essa relação, que era 51,7% do PIB em 2004,fechou o último ano em 51,6% do PIB. Isso signifi-ca que essa proporção ficou praticamente estável. 11

Assim, apesar de o governo economizar para baixara dívida, os juros astronômicos não permitem queela sofra redução significativa.

Aqui é importante lembrar da disputa entre oministro da Fazenda, Antônio Palocci, e a MinistraChefe da Casa Civil, Dilma Roussef, quando ela sevoltava contra a inexistência de recursos para apli-cação nos programas sociais e para os investimentosem infra-estrutura. O resultado foi uma gastança,no final do ano, que levou a registrar dezembrocomo o único mês do ano com déficit primário daordem R$ 4 bilhões. No mesmo mês de 2004, oresultado negativo ficou por volta dos R$ 3,7 bi-lhões. Nada como a vontade política de gastar, ou aproximidade de ano eleitoral.

A concentração de gastos nos últimos dias do ano

é uma constante na administração pública brasileira,o que nos leva a refletir sobre a qualidade da gestãodesses recursos. É impossível se gastar bem tanto di-nheiro no afogadilho do final do ano. A tabela, quecompara os gastos dos programas em dois períodos,ilustra bem o que aconteceu em 2005.

Durante os dois meses de novembro e dezembro,houve uma inversão total no nível de execução dos pro-gramas. Em 31 de outubro, havia um pouco mais de42% dos programas com execução na faixa de 0 a 15%.Já em 21 de janeiro, refletindo a despesa até dezembro,essa mesma faixa foi verificada em apenas 21% do totaldos programas. Tal fenômeno se observa em todos osníveis: há uma diminuição dos percentuais dentro dospatamares de baixa execução e um aumento para osdos de alta execução. O ultimo intervalo, com execuçãoacima de 90%, passou de 2% para 20%. Constata-se,portanto, que a concentração de liberação de recursosno final do ano é evidente, comprometendo a eficáciados programas e das ações governamentais.

Isso tem a ver com o nível de contingenciamentodos recursos orçamentários. Um dos mecanismosutilizados para se alcançar o superávit primário é ocontingenciamento de dotações orçamentárias rea-

Superávit Primário do Governo Central em 2005 - milhões

*Tesouro Nacional, Previdência Social (RGPS) e Banco CentralFonte: STN - Resultado do Tesouro NacionalElaboração: INESC

11 Os valores nominais do Superávit Primário e da Dívida Líquida do Setor Público encontram-se disponíveis no site do INESC.

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Orçamento e Políticas Públicas

lizado logo no início do ano. O Decreto n.º 5.379,de 2005, retirou do limite de gasto do governo fe-deral o montante de R$ 15,9 bilhões. Sobretudono decorrer do segundo semestre, e mais intensa-mente no mês de dezembro, foram editados decre-tos de liberação dos limites de gastos.Direitos Humanos

A perspectiva com a qual o Inesc tem trabalha-do ao longo dos últimos anos é a dos direitos huma-nos, econômicos, sociais, culturais e ambientais(DHESCA). Esse olhar é válido não só no sentidoda produção de análises, mas, principalmente, dasua intervenção em articulações, fóruns e redes quetratam da defesa dos direitos humanos. Quando seanalisam as políticas sob a ótica orçamentária, é fun-damental considerar a perspectiva da conquista eda defesa dos direitos dos cidadãos e cidadãs. É ló-gico que neste boletim não se abordam todos osprogramas que compõem o II Plano Nacional deDireitos Humanos (PNDH), mas algumas políticasnele contidas. Não se faz também uma análise exaus-tiva de todos os programas de cada política acom-panhada pelo Inesc e sim são eleitos aqueles que sãoestruturantes dentro de cada uma delas12.

Para efeito deste boletim, chamamos a atenção

para a situação da execução orçamentária de trêssecretarias especiais, com status de ministério, loca-lizadas na Presidência da República. São elas: deDireitos Humanos, de Políticas para as Mulheres ede Promoção da Igualdade Racial.

Para o desenvolvimento da política nacional de di-reitos humanos, a Secretaria Especial de Direitos Hu-manos teve autorização para gastar, em 2005, R$82,45 milhões, dos quais foram executados 73,92%.Aqui não trataremos dos programas que dizem respei-to aos direitos das crianças e adolescentes. Esses serãoabordados, exclusivamente, a partir de uma análise dapolítica de educação. Dos dez programas restantes, oque mais recebeu recursos foi o de Direitos Humanos,Direitos de Todos, no entanto com uma execução bemaquém do que era esperado, 62,76%. Dentro desseprograma, algumas ações chamam a atenção. A açãodo Disque Direitos Humanos, proposta para receberdenúncias de violação dos direitos humanos, além decontar com a irrisória quantia de R$ 50 mil, não gas-tou um centavo sequer. Já a de Assistência Técnica paraOuvidoria de Polícia e Policiamento Comunitário, querecebeu o maior volume de recursos do programa —R$ 8,25 milhões —, apresentou uma baixa execução:68,48%.

12 Para uma análise mais aprofundada do PNDH II o INESC pretende publicar uma Nota Técnica ainda neste semestre. *Os valores foram deflacionados peloIPCA/ IBGE, índice oficial de inflação do governo.

Execução Orçamentária da União 2005 - Número de programas porpercentual de execução

Análise da execução de políticas selecionadas

31/10/05 21/01/06 31/10/05 21/01/06

0% a 15% 189 94 42,38% 21,08%

15,1% a 30% 61 12 13,68% 2,69%

30,1% a 45% 73 21 16,37% 4,71%

45,1% a 60% 55 45 12,33% 10,09%

60,1% a 75% 52 66 11,66% 14,80%

75,1% a 90 % 11 117 2,47% 26,23%

mais de 90% 5 91 1,12% 20,40%

TOTAL 446 446 100,00% 100,00%

Fonte: SIAFI/SELOR - Siga Brasil; Consultoria de Orçamento e Prodasen.Elaboração: INESC

% de Execução N° de programas % sobre n° total

de programas

Orçamento e Políticas Públicas

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10 março de 200610

Apesar de ter executado a quase totalidade dosrecursos autorizados (97,64%) e do alarde do casoda irmã Doroty, a ação de Proteção a Defensores deDireitos Humanos não conseguiu impedir novasmortes de pessoas que defendem os direitos huma-nos no estado do Pará. Não poderia ser outro o re-sultado, haja vista que a esmagadora maioria dosrecursos foi liberada nos últimos meses do ano.

Outro programa quemerece destaque é o deProteção Social à PessoaIdosa, cuja única ação deApoio a Serviços Integra-dos de Prevenção a Vio-lência e Maus Tratos con-tra Idosos gastou somen-te 32,13% do montanteautorizado.

No caso da SecretariaEspecial de Políticas para as Mulheres, apenas78,30% dos R$ 24,55 milhões alocados foram gas-tos. A Secretaria tem sob sua responsabilidade so-mente cinco programas, sendo que dois deles é deapoio administrativo. Vale a pena analisar o Com-bate à Violência contra as Mulheres, dada à impor-tância que tem para os movimentos feministas e aodiscurso oficial que confere prioridade a essa ques-tão. Do total de R$ 10,13 milhões, foram executa-dos 87,95%. A ação que mais recebeu recursos foia de Apoio a Serviços Especializados no Atendimen-to às Mulheres em Situação de Violência e obtevetambém o maior índice de execução: 94,86%. Emcompensação, a ação que vem em segundo lugarno montante de recursos alocados, Capacitação deProfissionais para Atendimento a Mulheres em Si-tuação de Violência, não conseguiu gastar nem ametade do autorizado: 48,05%.

Além da violência contra a mulher, chama a aten-ção o programa de Gestão da Política de Gênero,que, dos minguados R$ 5,155 milhões, só conse-guiu gastar 63,53%. Se levarmos em consideraçãoo discurso oficial de que o papel da Secretaria étransversalizar a questão de gênero nas políticas degoverno, a quantia é, de fato, irrisória. Contar coma qualificação dos servidores na questão de gênero

é fundamental para o êxito das políticas públicas.Não será destinando os pífios R$ 146.256,00, e exe-cutando irrisórios R$ 20.609,00 (14,09%), que se-rão alcançados os objetivos pretendidos. As mulhe-res terão que aguardar muito tempo se o governocontinuar a caminhar a passos de tartaruga no com-bate à desigualdade de gênero.

A Secretaria de Promoção da Igualdade Racial,encarregada de coordenar as iniciativas do gover-no de combate ao racismo, teve autorização paragastar R$ 20,22 milhões, dos quais executou so-mente 73,33%. Mais uma vez fica a pergunta: oque daria para fazer com esses parcos recursos pararesgatar, ou pelo menos iniciar, o resgate de umadívida de mais de cinco séculos de discriminações?

Ao examinar os dois principais programas a car-go da Secretaria, a situação se agrava. O de Gestãoda Política de Promoção da Igualdade Racial teveautorizado o montante de R$ 13,59 milhões, dosquais só 74,71% foram gastos. Destaca-se a ação deApoio a Iniciativas para a Promoção da IgualdadeRacial, que executou 55,60% dos quase R$ 3 mi-lhões autorizados. Mais uma vez, a capacitação dosservidores públicos merece reflexão. Nada foi execu-tado na Capacitação de Agentes Públicos em TemasTransversais. Nesse caso, o que foi dito para o com-bate à discriminação de gênero vale para o combateao racismo. Não se executou nada de quase nada,pois a ação recebeu a mísera quantia de R$175.400,00. Se considerarmos que os agentes pú-blicos precisam ser colaboradores efetivos no proces-so de mudança, é essencial investimento nessas ações.

O outro programa, Brasil Quilombola, execu-tou 70,52% dos R$ 6,62 milhões alocados. Dessetotal, R$ 900.000,00 foram totalmente gastos naCapacitação de Agentes Representativos das Comu-nidades Remanescentes de Quilombos. Já a outraação que compõe o programa, Fomento ao Desen-volvimento Local para Comunidades Remanescen-tes de Quilombos, apresentou um índice de execu-ção da ordem de 65,89% do montante alocado.

Política AgráriaO orçamento da reforma agrária para 2005 foi

de R$ 3,339 bilhões e foram executados R$2,884

As mulheres terão

que aguardar muito

tempo se o governo

continuar a caminhar

a passos de tartaruga

no combate à

desigualdade de

gênero.

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março de 2006 11

Orçamento e Políticas Públicas

Fica evidente que o

Estado precisa

repensar a política de

reforma agrária, uma

vez que qualquer

esforço diante de

uma demanda

reprimida há anos

ainda é insuficiente

para recompor o

déficit social com os

trabalhadores e as

trabalhadoras rurais.

bilhões (86,39%). O índice de execução, aparente-mente, é bom, mas foram deixados de lado nadamenos do que R$ 454,5 milhões. Se esses recursospudessem ser utilizados para o Grupo B do Pronaf— que atende agricultores familiares, inclusive re-manescentes de quilombos, trabalhadores rurais eindígenas, com limite de empréstimo de R$ 500,00—, poderiam ter sido beneficiadas 909 mil famílias.

O programa Assenta-mento Sustentável deTrabalhadores Rurais éconsiderado o mais im-portante para o processode reforma agrária, poisuma de suas ações é a dearrecadar terras. A açãoObtenção de ImóveisRurais é, também, a quemais recebeu recursos.Em 2005, foramalocados R$ 754,7 mi-lhões e, antes do final doano, já haviam sido exe-cutados na sua quase to-talidade. Com os protestos dos movimentos sociaisde que o governo ainda não havia cumprido a metaestabelecida para o ano, o Ministério do Desenvol-vimento Agrário empenhou-se junto ao presidenteda República e conseguiu um crédito extraordiná-rio de mais R$ 700 milhões. Do total alocado,91,39% foram executados.

Fica evidente que o Estado precisa repensar apolítica de reforma agrária, uma vez que qualqueresforço diante de uma demanda reprimida há anosainda é insuficiente para recompor o déficit socialcom os trabalhadores e as trabalhadoras rurais. Emum universo de 4,5 milhões de famílias sem acessoà terra, o assentamento de 400 mil a 530 mil famí-lias significa beneficiar entre 8,89% e 11,78%, res-pectivamente, do total. Meta insignificante frenteao tamanho do problema fundiário no Brasil.

O Programa Nacional de Educação para a Re-forma Agrária – Pronera é considerado também,pelos movimentos de defesa da reforma agrária, umdos mais importantes, pois possibilita ao homem e à

mulher do campo uma mudança comportamental.Esse programa não pode servir apenas como apren-dizado formal, mas deve capacitar pessoas para quese apropriem das novas tecnologias necessárias aoavanço da produção e da cidadania no meio rural.

Para ele foram alocados R$ 43 milhões, sendoexecutados 80,5%. Essa iniciativa tem duas ações:uma que favorece a formação de jovens e adultos eoutra que permite a concessão de bolsas decapacitação profissional em assistência técnica. Aprimeira recebeu R$ 14,56 milhões, dos quais fo-ram executados 99,87%. Já a segunda gastou91,81% dos R$ 3,7 milhões liberados.

Segurança AlimentarQuanto à política de Segurança Alimentar e

Nutricional (SAN), foram selecionados os progra-mas de Abastecimento Alimentar, de Desenvolvi-mento Integrado e Sustentável do Semi-Árido(Conviver) e de Acesso à Alimentação. Foram con-siderados principais devido aos seus impactosestruturantes junto aos beneficiários. Esses três pro-gramas juntos somam um orçamento de R$ 4,578bilhões, sendo que o de Abastecimento Alimentaré responsável por 91% da totalidade dos recursos.Em seguida, vem o Conviver com 5% das verbas.

O programa Abastecimento Alimentar possui 27ações, sendo seis administrativas e 21 finalísticas oucom impacto direto sobre as famílias ou indivíduos,incluindo sete de operações oficiais de crédito. Para asações finalísticas, foram destinados R$ 3,892 bilhões,dos quais foram executados apenas 75,74% dos re-cursos. Esse total abrange as operações oficiais de cré-dito que tiveram autorização para gastar R$ 1,482bilhão e executaram 97,64% desses recursos.

O Abastecimento Alimentar é responsável, gros-so modo, pela segurança alimentar da Nação. Res-ponde pela formação de estoques públicos, pela suafiscalização, pela compra de produtos paracomercialização, pela aquisição de alimentos pro-venientes da agricultura familiar e pelaoperacionalização de estoques estratégicos de segu-rança alimentar. Entre as diversas ações, duas de-vem ser mencionadas. A primeira, que trata da for-mação de estoques públicos, recebeu maior soma

Orçamento e Políticas Públicas

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12 março de 2006

de recursos (R$ 1,985 bilhão), dos quais foram exe-cutados 57,37%. Esse percentual está abaixo doesperado para uma iniciativa tão importante.

A segunda é a de aquisição de produtos da agri-cultura familiar (PAA). Recebeu R$ 264,1 milhõese executou 97,53%. O programa está cumprindoseu objetivo de incentivar a produção de alimentospela agricultura familiar, permitindo a compra, semlicitação, de mercadorias,até o limite de R$2.500,00 por agricultor/ano. As aquisições desti-nam-se à formação de es-toques e à distribuição dealimentos para pessoas emsituação de insegurançaalimentar.

O programa Conviverpossui 42 ações finalísticase apenas duas administra-tivas. Para aimplementação das ações,em geral, foram destina-dos R$ 230,9 milhões,dos quais foram executa-dos 87,56%. Para asfinalísticas, foram alocadosR$ 210,1 milhões, dosquais foram executados88,16%.

A ação que trata do desenvolvimento sustentávelpara os assentamentos da reforma agrária no semi-árido é uma das que mais receberam recursos: R$16,8 milhões, dos quais foram executados 82,14%.Essa ação pode ser classificada como estruturante,pois deveria impactar as relações de poder regio-nal, alterando o precário sistema de segurança ali-mentar e nutricional existente nessa região.

Já o programa Alimentação Saudável possui seisações. Para isso, recebeu R$ 16,6 milhões e execu-tou 85%. Dentre os programas selecionados, esse éo que é mais focado na questão nutricional e ali-mentar da população. Ações como Apoio a Pesqui-sas sobre Alimentação e Nutrição, com enfoque na

recuperação nutricional e alimentação saudável, re-ceberam apenas R$ 3,7 milhões e executaram 96%dos recursos. A que trata de Prevenção e Controledas Carências Nutricionais por Micronutrientes teveR$ 6 milhões e executou 66,34%. A de Promoçãode Hábitos de Vida e de Alimentação Saudáveis paraPrevenção das Obesidades e das Doenças Crôni-cas, que contou com R$1,6 milhão e os executouintregralmente, deveria receber maior considera-ção por parte do Executivo e do Parlamento.

O programa Acesso à Alimentação poderia serconceituado como uma iniciativa de caráterassistencial, já que se encarrega de criar restauran-tes populares e distribuir alimentos a grupospopulacionais específicos em situação de inseguran-ça alimentar e nutricional, tendo como exceção aconstrução de cisternas para armazenamento deágua. Esse programa recebeu, para as açõesfinalísticas, uma dotação orçamentária de R$ 154,9milhões e executou 93,51%. A ação de construçãode cisternas foi a com maior soma de recursos, R$68,7 milhões, sendo que destes foram executados93,52%. É importante considerar que essa ação,em particular, tem sido monitorada pela Articula-ção do Semi-Árido – ASA, que reúne cerca de 700organizações não-governamentais regionais.

Criança e AdolescentePara efeitos deste boletim, não vamos nos ater

ao orçamento global para a política de crianças eadolescentes, mas sim à análise do gasto em educa-ção frente ao de transferência de renda direta àsfamílias. O objetivo é verificar qual é a estratégia dogoverno no combate às desigualdades sociais queatingem crianças e adolescentes e que prioridade édada a esses programas.

Para tanto, procura-se demonstrar a relação dogasto entre a educação básica, composta pelos pro-gramas de Desenvolvimento da Educação Infantil,Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desen-volvimento do Ensino Médio, e as políticas de trans-ferência de renda às famílias, como o programaBolsa-Família e as ações de Concessão de bolsas parajovens e crianças, como o Agente Jovem e o Peti,

A ação que trata do

desenvolvimento

sustentável para os

assentamentos da

reforma agrária no

semi-árido é uma das

que mais receberam

recursos: R$ 16,8

milhões, dos quais

foram executados

82,14%. Essa ação

pode ser classificada

como estruturante,

pois deveria impactar

as relações de poder

regional, alterando o

precário sistema de

segurança alimentar e

nutricional existente

nessa região.

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março de 2006 13

Orçamento e Políticas Públicas

Dessa forma, é

possível avaliar o nível

de gasto do governo

com políticas

focalizadas de

transferência de

renda frente às

políticas universais de

educação que

promovem a

formação cultural e

social e uma melhora

na qualidade de vida

das crianças e dos

adolescentes. Essa é

uma luta de vários

movimentos sociais e

pessoas envolvidas na

defesa desse grupo

social.

assim como os serviços de concessão, manutenção,pagamento e interrupção desses benefícios.

Dessa forma, é possível avaliar o nível de gastodo governo com políticas focalizadas de transferên-cia de renda frente às políticas universais de educa-ção que promovem a formação cultural e social euma melhora na qualidade de vida das crianças edos adolescentes. Essa é uma luta de vários movi-mentos sociais e pessoasenvolvidas na defesa des-se grupo social.

O Bolsa-Família é umprograma de transferên-cia de renda destinado àsfamílias em situação depobreza, com renda percapita de até R$ 100mensais/mês, que associaà concessão do benefíciofinanceiro o acesso aosdireitos sociais básicos —saúde, alimentação, edu-cação e assistência social.O governo Lula unificoutodos os benefícios sociais(Bolsa-Escola, Bolsa- Ali-mentação, Cartão Ali-mentação e o AuxílioGás) da administraçãofederal em um único pro-grama.

O autorizado em 2005 para os programas detransferência de renda chegou a R$ 7,3 bilhões,sendo que destes, R$ 11,5 milhões foram destina-dos à Gestão dos programas e Publicidade de Utili-dade Pública, consideradas atividades meio. A exe-cução orçamentária dos programas e açõesfinalísticas selecionadas no ano de 2005 chegou a95,4%.

Já a situação da Educação Básica, compostapelos três programas citados acima, é bem diferen-te. Para se ter uma idéia, foi autorizada a quantia deR$ 1,4 bilhão, incluindo distribuição de material

didático, transporte escolar e funcionamento dasunidades. Além desses três programas, a ação deApoio ao Desenvolvimento da Educação Básicacontribuiu com mais R$ 85,1 milhões. A execuçãoorçamentária do conjunto ficou em cerca de 93,0%.

Com a ampliação do número de alunos matri-culados no Ensino Fundamental e a carência deescolas para o atendimento da nova demanda, opoder público foi obrigado a alugar novos espaçospara o funcionamento de salas de aula adicionais,chamados de “anexos”. Tal fato veio agravar aindamais os problemas estruturais constatados em nos-sas escolas, dificultando o cumprimento da exigên-cia legal de um padrão mínimo de qualidade.

Para piorar esse cenário, observamos que aexecução dos recursos na área de educação foi rea-lizada em sua quase totalidade nos últimos mesesdo ano. Como, então, enfocar a qualidade de umapolítica se os recursos que deveriam ser gastos em12 meses são concentrados no último trimestre doano? O Bolsa-Família é um dos poucos programasque apresenta desembolsos mensais de execução.

É explicita a priorização, por parte do gover-no, dos programas de transferência de renda frenteaos de educação. Vale ressaltar que o governo fede-ral gastou quase 20% a mais em distribuição debolsas do que em educação básica em 2005.

Para 2006, a tendência é ainda mais grave. Oprograma de Desenvolvimento da Educação Infan-til, por exemplo, apresentou uma queda de 65,8%para 2006 em relação a 2005, e o de Desenvolvi-mento do Ensino Médio registrou uma queda de63,3% no mesmo período*.

Já o Bolsa-Família teve seus montantesincrementados para 2006 — um aumento de apro-ximadamente 20% em relação a 2005*. Esse aumentoestá diretamente ligado à migração para o Bolsa-Fa-mília do Peti (Programa de Erradicação do TrabalhoInfantil), programa de transferência direta de rendado governo federal para famílias de crianças e ado-lescentes envolvidos em trabalho precoce.

As discussões acerca da migração do Peti para oBolsa-Família fizeram os movimentos sociais compre-

Orçamento e Políticas Públicas

* Os valores foram deflacionados pelo IPCA/ IBGE, índice oficial de inflação do governo.

Page 14: Boletim Orcamento 9

14 março de 2006

enderem que se trata de um avanço. Isso porque oBolsa-Família proporciona um maior controle e fis-calização dos gastos públicos por meio de políticasde transferência de renda coordenadas e gerenciadas.

Política Indígena e AmbientalAo considerarmos a íntima relação entre a si-

tuação dos povos indígenas no Brasil e o tratamen-to dado pelo governo aostemas biodiversidade e flo-restas da agendasocioambiental, optamospor tratá-los de forma in-tegrada. Ao lado da degra-dação e do avanço damercantilização da natu-reza, sintomaticamentechamada de “recurso” ou“capital” natural, os povosindígenas são tratados deforma generalizada, comoum empecilho ao cresci-mento econômico ou como objeto ou fonte para omercado de bens e serviços ambientais e produtosderivados da biodiversidade em expansão.

O programa de Proteção de Terras Indígenas,Gestão Territorial e Etnodesenvolvimento é umexemplo da falta de prioridade e capacidade degestão. Em 2005, teve um orçamento total autori-zado de apenas R$ 77,742 milhões e acabou liqui-dando cerca de 72,46% até 21 de janeiro passado.A Fundação Nacional do Índio - Funai teve um bai-xo desempenho nas seguintes ações: (i) Fomento aProjetos Especiais Voltados à Proteção das Terras ePopulações Indígenas, que liquidou 10,46% do ir-risório orçamento de R$ 100 mil e (ii) Regulariza-ção e Proteção de Terras Indígenas na AmazôniaLegal (Programa Piloto), que liquidou 35,61% doorçamento de R$ 7,480 milhões. Mas o baixo de-sempenho mesmo foi do Ministério do Meio Am-biente - MMA: na ação de Fomento à GestãoAmbiental em Terras Indígenas, liquidou 0,44% doorçamento de R$ 1,5 milhão; na de Fomento a Pro-jetos de Gestão Ambiental dos Povos Indígenas da

Amazônia (Programa Piloto), liquidou 6,74% doorçamento autorizado de R$ 12,917 milhões.

No programa Comunidades Tradicionais tam-bém houve problemas, pois foram liquidados ape-nas 71,17% dos R$ 16,30 milhões autorizados.Chama a atenção o baixo desempenho nas ações deFomento a Projetos de Desenvolvimento Sustentá-vel de Comunidades Tradicionais, que liquidou8,92% do montante de R$ 1,4 milhão autorizadoe de Apoio às Organizações Extrativistas da Ama-zônia, que liquidou 54,73% de um orçamento deR$ 5,439 milhões. Fazendo uma retrospectiva dasituação do programa em 11 de setembro, espantao fato de que nessa data havia sido liquidado ape-nas 13,10% do orçamento.

Para o programa Prevenção e Combate aoDesmatamento, Queimadas e Incêndios Florestais,foram autorizados R$ 41,30 milhões. Em 11 desetembro, tinham sido liquidados 44,86% e, em21 de janeiro passado, o percentual chegou a96,65%. Ou seja, mais de 50% do total liquidadoaconteceu nos últimos meses do ano. Na ação Ma-nutenção de Brigadas de Prevenção e Combate aIncêndios Florestais, que teve orçamento de apenasR$ 368 mil, nada foi gasto em 2005.

Outro programa que teve um baixo desempenhoorçamentário foi o Amazônia Sustentável. Do mon-tante autorizado ao MMA de R$ 65,623, somente41,80% foram executados até 21 de janeiro. Quatroações desse programa se destacam pelo baixo desem-penho: (i) Apoio à Estruturação do Sistema de Gestãode Recursos Naturais na Amazônia, que liquidou51,48% do orçado; (ii) Fomento a Projetos Demons-trativos de Desenvolvimento Sustentável e Conserva-ção na Amazônia, que liquidou 15,89%; e Fomento aProjetos de Gestão Ambiental e Desenvolvimento Sus-tentável na Amazônia, que nada gastou.

O programa Nacional de Florestas, também acargo do MMA, executou 73,03% do total autori-zado. Em 11 de setembro, sua execução estava emapenas 8,76%. Ou seja, mais de 60% do total li-quidado aconteceu nos últimos meses do ano. Açõesque puxaram o desempenho orçamentário parabaixo: (i) Publicidade, que liquidou 25% do total

O programa Nacional

de Florestas, também

a cargo do MMA,

executou 73,03% do

total autorizado. Em

11 de setembro, sua

execução estava em

apenas 8,76%. Ou

seja, mais de 60% do

total liquidado

aconteceu nos últimos

meses do ano.

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março de 2006 15

Orçamento e Políticas Públicas

13 Márcio Pochmann em entrevista concedida ao repórter Igor Felipe Santos, publicada no Diário Vermelho, do PCdoB, http://www.vermelho.org.br/diario/2006/0208/0208_pochmann.asp

orçado; (ii) Implantação do Sistema Nacional deInformações Florestais, que liquidou 37%; (iii)Apoio à Gestão dos Recursos Florestais, que liqui-dou 40,13% do total orçado; (iv) Gestão e Admi-nistração do Programa, que liquidou 41,68%; (v)Fomento a Projetos de Extensão Florestal, que li-quidou 48,57%; (vi) Manejo de Florestas Públicas,que liquidou 58,71%; e (vii) Pesquisa e Desenvolvi-mento Florestal, que li-quidou 59,96%.

No tocante ao progra-ma de Áreas Protegidasdo Brasil, o MMA execu-tou 76,20% dos recursosautorizados, com umaconcentração de gastosnos últimos meses do ano.As ações que tiveram umdesempenho baixo são: (i)Regularização Fundiáriadas Unidades de Conser-vação Federais, com8,54%; (ii) Criação deUnidades de ConservaçãoFederais, com aproxima-damente 37,04%; (iii)Fomento a Projetos Ori-entados ao Manejo eConsolidação de ÁreasProtegidas, com 52,89%;(iv) Conservação e Manejo do PatrimônioEspeleológico, 53%; e (v) Apoio à Criação e Gestãode Unidades de Conservação, 60,56%.

Considerações finaisDepois de analisar as diversas políticas com as quais

o Inesc trabalhou durante o ano de 2005, pode-seconcluir que há muito a fazer para se obter um com-bate decisivo às desigualdades sociais, à violação dosdireitos humanos e promover o desenvolvimento sus-tentável do país. Desde uma mudança qualitativa nagestão dos recursos, com uma liberação contínua dos

montantes autorizados pela lei orçamentária, até umainversão de prioridades que passa pelo resgate da dí-vida social em vez de se contentar com as sobras dopagamento das dívidas financeiras.

Apesar de importante, a criação das três secreta-rias especiais anteriormente referidas, que tratamespecificamente do tema dos direitos humanos e dasquestões raciais e de gênero, ainda é insuficiente paraenfrentar os desafios para os quais foram criadas.Muitas vezes, lhes faltam orçamentos e poder polí-tico para influenciar as decisões governamentais. Oque elas vêm desenvolvendo são apenas políticas fo-calizadas, sendo abandonada a perspectiva dainterdependência e da indivisibilidade dos direitos.Os direitos humanos ainda não são entendidos comoum modo de olhar as políticas e como umparadigma que deveria perpassá-las.

Há muito que mudar também nas prioridadesque realmente vêm sendo dadas às políticas específi-cas aqui analisadas. No caso da reforma agrária, éurgente a efetivação das formas de democratizaçãodo acesso à terra, de enfrentamento do latifúndio paraque se consiga assentar as milhares de famílias quehoje estão à beira das estradas acampadas, aguardan-do um pedaço de chão para plantar. A desapropria-ção tem que ser o principal instrumento de acesso àterra, sendo crucial para a consolidação da demo-cracia no país e a erradicação da pobreza rural.

No que diz respeito à Segurança Alimentar eNutricional, muitos problemas foram apontados erequerem uma solução imediata. Além do baixo in-vestimento nessa política, há uma urgente necessida-de de sua normatização. Uma importante iniciativado Conselho Nacional de Segurança Alimentar(CONSEA) é o projeto de lei sobre a política de se-gurança alimentar e nutricional – LOSAN, que estáem tramitação na Câmara dos Deputados. É essen-cial a aprovação dessa lei, que implica na criação deuma legislação específica para sanar os problemas queimpedem o Brasil de ter uma política universal e efe-tiva que garanta segurança aos cidadãos e cidadãs emtermos de combate à fome e à desnutrição.

Apesar de

importante, a criação

das três secretarias

especiais

anteriormente

referidas, que tratam

especificamente do

tema dos direitos

humanos e das

questões raciais e de

gênero, ainda é

insuficiente para

enfrentar os desafios

para os quais foram

criadas. Muitas vezes,

lhes faltam

orçamentos e poder

político para

influenciar as decisões

governamentais.

Orçamento e Políticas Públicas

Page 16: Boletim Orcamento 9

16 março de 2006

Não devemos

submeter nossas

reivindicações ao

calendário eleitoral,

mas 2006 é uma boa

oportunidade política

para colocar no centro

da discussão temas

cruciais para a maioria

da população: o

modelo de

desenvolvimento e a

sua conseqüente

política econômica.

Segundo Marcio Pochmann, “para fazer políti-cas universais, é preciso comprometer recursos sig-nificativos. O país apresenta pobreza universalizadae querem combatê-la com políticas focalizadas. Omodelo econômico não permite as políticas sociaisdecentes e universais que o país precisa”.13 Nas ob-servações sobre a política para crianças e adolescen-tes, em que a educação joga um papel fundamen-tal, as palavras do professor Pochmann se encaixamperfeitamente.

Impõe-se a necessidade de incremento na alocaçãode recursos para a educação, como política universalde qualidade, da mesmaforma que foramincrementados os mon-tantes para a política detransferência de renda. Aeducação é de extrema re-levância para alterar estru-turalmente o quadro dra-mático de desigualdadehoje existente, asseguran-do um futuro digno paraas crianças e adolescentes.

A análise orçamen-tária dos programas cen-trais na questãoambiental e indígena —particularmente os rela-cionados com a proteção da biodiversidade —re-vela um dos impasses vividos pelo governo atual,parcialmente refém do agronegócio, do setor finan-ceiro, das grandes empreiteiras e dos setores con-servadores, que não arredam pé da idéia de que “osíndios têm muita terra”. Como priorizar uma inter-venção decisiva em questões cruciais como a pro-moção de um ambiente saudável e a garantia dosdireitos dos povos originários da terra sem irritar ossenhores da Casa Grande?

As análises elaboradas neste Boletim levam àconclusão de que muito há que ser feito para en-frentar a posição de um dos países mais desiguais

do planeta. Não devemos submeter nossas reivin-dicações ao calendário eleitoral, mas 2006 é umaboa oportunidade política para colocar no centroda discussão temas cruciais para a maioria da po-pulação: o modelo de desenvolvimento e a sua con-seqüente política econômica.

O economista e professor Fernando Cardim14

resume bem essa dicotomia entre política econômi-ca e questão social: “O caminho para a superaçãodo papel ‘residual e subsidiário’ da questão socialperante a política econômica é o mesmo. Tecnica-mente, basta submeter as decisões de política eco-nômica — isto é, a política fiscal, a política monetá-ria, a política cambial, etc. — a critérios de custo/benefício que identifiquem também a incidênciadestes em termos de grupos sociais, superando afantasia ideológica de que existe um interesse ‘naci-onal’ acima do interesse das pessoas que constituemesta nação”.15

Participaram desta ediçãoos assessoresCaio Varela,

Edélcio Vigna,Eliana Graça,

Francisco Sadeck,Ricardo Verdum;

os assistentesÁlvaro Gerin,

Lucídio Bicalho;

e os estagiáriosBruno AmbrósioCatharina Mafra

14 Entre a política econômica e a questão social, artigo publicado na revista Observatório da Cidadania 2005.15 Idem, pág.34


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