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FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS
DA UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
“Júlio de Mesquita Filho”
Relatório de Estágio Supervisionado (82p.):
“Diagnóstico Organizacional do Serviço de
Assistência Rodoviária aos Municípios da Divisão
Regional de Araraquara (SP.4)”
Aluno: VAZ, Denis Meireles
Orientadora: Prof. Ana Cláudia Niedhardt Capella
Araraquara, 2008
2
Dedico este estudo
aos meus pais, Aparecido e Irene.
3
“this is not a black and white world
to be alive
i say that the colors must swirl
and i believe
that maybe today
we will all get to appreciate
the beauty of gray”
(Edward Kowalczyk, Chad Taylor, Patrick Dahlheimer and Chad Gracey)
4
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – Organograma do Governo do Estado de São Paulo...................................... ... 09
FIGURA 2 – Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem........................... ... 11
FIGURA 3 – Mapa das Divisões Regionais do DER.......................................................... ... 49
FIGURA 4 – Organograma da DR.4.................................................................................. ... 55
FIGURA 5 – Organograma da DR.4/SP.4.......................................................................... ... 59
FIGURA 6 – Modelo de Quadro de Distribuição do Trabalho........................................... ... 69
5
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Pedágios de por órgãos governamentais do Estado de São Paulo................ ... 51
TABELA 2 – Concessionárias e Rodovias presentes no território da DR,4....................... ... 52
TABELA 3 – Trechos concedidos – Estado de São Paulo.................................................. ... 53
TABELA 4 – Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 1986........................................ ... 66
TABELA 5 – Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 2008........................................ ... 67
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SUMÁRIO
1 Introdução....................................................................................................................... ... 07
2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO......................................................................... ... 09
2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de São Paulo e o DER............................. ... 09
3 LINHA HISTÓRICA EXTERNA À ORGANIZAÇÃO............................................. ... 13
3.1 A situação existente no período de constituição do DER......................................... ... 13
3.1.1 Da República Velha à Revolução de 1930: a evolução do tema “transportes”....... ... 13
3.1.2 A Era Vargas na política dos transportes.................................................................. ... 15
3.2 As decisões governamentais e a administração do DER ao longo do tempo.......... ... 20
3.2.1 O governo Dutra e a confirmação do caminho dado aos transportes....................... ... 20
3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganização dos transportes......................................... ... 24
3.2.3 A política econômica da ditadura militar e suas conseqüências............................... ... 32
3.2.4 De volta à democracia................................................................................................ ... 40
4 LINHA HISTÓRICA INTERNA À ORGANIZAÇÃO.............................................. ... 47
4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administração do DER................ ... 47
5 ANÁLISE ADMINISTRATIVA................................................................................... ... 55
5.1 Reconhecimento da DR.4 (Divisão Regional de Araraquara) do DER.................. ... 55
5.1.1 Estrutura Hierárquica................................................................................................ ... 55
5.2 Estudo detalhado do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s)... ... 58
5.2.1 Histórico da unidade e sua estruturação................................................................... ... 58
5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4................................................................................. ... 65
5.2.3 Análise da distribuição do trabalho........................................................................ ... 68
6 DIAGNÓSTICO E CONCLUSÕES............................................................................. ... 73
6.1 Diagnóstico organizacional do SP.4 e conclusões..................................................... ... 73
Referência.......................................................................................................................... ... 81
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1 INTRODUÇÃO
O Brasil em virtude de sua extensão sempre demandou estruturas administrativas
complexas no desenho de suas instituições. Unindo-se a essa questão o fato de nossas
estruturas governamentais serem, como não poderiam deixar de ser, permeadas de forças
políticas, pode-se dizer que apenas dessas duas observações já nascem algumas indicações de
como se constituiu boa parte do que vemos hoje em dia no setor público.
A problemática, que vem desde o final do século passado e que se apresenta para o
início deste, é como moldar as organizações públicas no sentido de torná-las flexíveis o
bastante para acompanhar as constantes mudanças impostas pelo ambiente. Eventos como a
globalização, que traz a tona propostas como o neoliberalismo, têm pego os aparelhos
governamentais de surpresa, quando não, mesmo sabendo das futuras dificuldades os mesmos
não estão respondendo adequadamente, levando muitas instituições ao descrédito como
órgãos de representação pública.
Partindo-se do exposto tornam-se cada vez mais pertinentes estudos que visem
melhorar as estruturas e processos administrativos de nossos órgãos públicos, posto que o
atual cenário brasileiro, de recursos reduzidos e ineficiências localizadas formadoras de uma
geral, compromete a atuação do governo frente aos novos arranjos mundiais.
Os capítulos do presente estudo foram estruturados de forma a propiciar
primeiramente a apresentação dos órgãos responsáveis pela condução das políticas de
transportes do Estado de São Paulo e posteriormente uma analise administrativa que
caminhasse de fora para dentro. Resumindo, após apresentar as instituições o estudo observou
o ambiente externo e interno do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) visando obter
subsídios para um melhor diagnóstico organizacional do Serviço de Assistência Rodoviária
aos Municípios da Regional de Araraquara (SP.4).
O fato foi que se acreditou que por se tratar de apenas um elemento dentro da
instituição a análise isolada do SP.4 não traria as respostas que seriam almejadas. Portanto, já
que a motivação do trabalho foi a de fotografar a atual operacionalização do SP.4, nada
melhor que se entender todos os tipos de motivações que proporcionaram tal momento.
Assim, o capítulo Notas Sobre a Organização buscou trazer a tona a estrutura
hierárquica das instituições do governo paulista ligadas aos transportes, como será visto o
DER tem sua posição bem definida dentro desse sistema o que lhe gera por conseqüência as
suas atribuições. A intenção desta parte do trabalho foi a de deixar bem claro o formato e as
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responsabilidades que o DER tem para com o Estado e com a sociedade paulista em geral,
uma vez que se julgou fundamental tal conhecimento para o entendimento de toda a temática
que seria abordada no desenrolar do relatório.
Após essa apresentação as atenções se voltaram para a exposição dos fatores externos
que influenciam a instituição e o Brasil como um todo, assim, a Linha Histórica Externa à
Organização procurou apresentar toda a sorte de eventos mundiais e nacionais que direta ou
indiretamente afetaram as políticas de transporte do Estado de São Paulo. Tal analise
enriqueceu o relatório no sentido de tornar conhecido muitos dos motivos para a existência,
crescimento e desenvolvimento das atividades do DER e por conseqüência do SP.4 também.
Muitos dos fatos postos aqui abordam a atual conjuntura política, social e econômica por que
passam o mundo e o Brasil e como seus reflexos atuam na condução das políticas dos
transportes e de infra-estrutura em geral.
Já a Linha Histórica Interna à Organização buscou justamente mostrar tais reflexos e
principalmente como eles se deram nos serviços públicos prestados pelo DER, coube a essa
parte do estudo esboçar algumas mudanças internas nas estruturas da organização e sua
relação com os tipos de atendimentos dados a população paulista em geral. Pode-se dizer que
a intenção foi a de entender como o governo paulista lidou com as mudanças que anularam o
modelo desenvolvimentista, que orientava o DER, em prol do atual modelo neoliberal.
Com todo o embasamento colocado até aqui, o capítulo Análise Administrativa veio
com o intento de trazer a luz como todos os movimentos destacados anteriormente
influenciam a parte operacional do sistema, ou seja, influenciaram a ponta da estrutura que é
responsável pelo contado direto com o público. O SP.4 foi avaliado por diversos os ângulos,
desde o organograma que suporta sua estrutura, passando pelos seus processos, até chegar ao
pessoal que o conduz, tudo para se ter uma visão a mais imparcial possível sobre a atuação
desse órgão em benefício da coletividade.
Finalizando, o relatório traz a parte Diagnóstica e Conclusões que foi dedicada
totalmente para se inter-relacionar todos os ângulos que foram objeto do estudo, ou seja, os
focos: externo, interno e operacional que cercaram e cercam o SP.4. Somente com uma visão
holística como a que foi explorada se poderia tentar alcançar um resultado que fosse imparcial
e concentrado no melhor beneficio institucional. Espera-se que o relatório possa ter ajudado a
clarear um pouco o contexto em que o DER esta inserido e como sua unidade SP.4 pode ser
repensada para maior eficiência no trato dos temas que estão sob sua responsabilidade.
9
2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO
2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de São Paulo e o DER
O estudo iniciará demonstrando uma parte da estrutura hierárquica do Governo do
Estado de São Paulo, por entender que é necessário localizar o Serviço de Assistência
Rodoviária aos Municípios da Divisão Regional de Araraquara (SP.4) integrante do
Departamento de Estradas de Rodagem (DER) para maior compreensão dos órgãos aos quais
o mesmo está subordinado e como eles se relacionam. Assim, espera-se que a partir de uma
noção do atual formato administrativo de uma das partes das políticas dos transportes do
Estado, torne-se mais palpável todo o estudo que será desenvolvido dentro do presente
relatório. Segue o organograma do Governo do Estado de São Paulo visando uma
representação gráfica da composição hierárquica na qual a Secretaria dos Transportes e o
DER estão inseridos e posteriormente serão colocadas as atribuições desses órgãos para se
entender o porquê dessa composição.
Figura 1 - Organograma do Governo do Estado de São Paulo
- DAESP – Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo - DER – Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo - ARTESP – Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado de São Paulo - DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S/A
GABINETE
SECRETARIA DOS
TRANSPORTES
DAESP DER ARTESP DERSA COMPANHIA
DOCAS DE SÃO SEBASTIÃO
Amarelo – Adm. Direta Azul – Autarquia
Roxo – Empresa Mista
GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
demais secretarias
demais secretarias
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Como pode ser visto no organograma a Secretaria dos Transportes é uma instituição
da administração direta subordinada ao comando do Governo do Estado, tendo o DER como
órgão, organizado de forma autárquica, sob sua responsabilidade. Em sua página na internet
pode ser encontrada a missão institucional da secretaria que diz: “Desenvolver um sistema de
transportes seguro, rápido, econômico, integrado, confortável e abrangente que assegure a
mobilidade de bens e de pessoas e estimule o desenvolvimento econômico, social e ambiental
sustentável para o Estado de São Paulo”. Assim, as atribuições que visam alcançar tais
objetivos são dadas pelo artigo 2º do Decreto 42.817 de 1998 e pelo artigo 1º do Decreto
44.265 de 1999 onde expressam a responsabilidade da secretaria em “coordenar todos os
meios de transporte de responsabilidade direta ou indireta do Estado; estudar e promover a
organização, as operações e o reaparelhamento de órgãos ou sistemas de transporte de
propriedade e administração direta ou indireta do Estado; estudar, propor e fiscalizar as
alterações tarifárias dos vários meios de transportes; estudar, aprovar, controlar e fazer
executar planos técnicos-econômicos, financeiros e administrativos, correspondentes aos
vários diversos sistemas de transportes e administrar a Hidrovia Tietê-Paraná, no trecho sob o
domínio do Estado e nos que forem objeto de delegação da União”. Portanto, pode-se dizer
que a Secretaria dos Transportes é um órgão estratégico para a coordenação das políticas dos
transportes dentro do Estado, a julgar pela sua responsabilidade junto a todos os modais de
transportes o que justifica sua posição superior frente ao DER que, ao contrário, tem seu foco
somente sobre o modal rodoviário. Ao longo do trabalho serão colocados alguns
acontecimentos ocorridos com a Secretaria dos Transportes, que demonstrem algumas
relações com a história do DER.
Agora, analisando o DER, atualmente ele se encontra regido pelo Decreto nº 26.673,
de 28 de janeiro de 1987, que aprovou seu regulamento interno confirmando sua vinculação a
Secretaria dos Transportes e sua forma administrativa autárquica. Também em seu website se
encontra a sua missão que diz: “É missão do Departamento de Estradas de Rodagem
administrar o sistema rodoviário estadual, sua integração com as rodovias municipais e
federais e sua interação com os demais modos de transporte, objetivando o atendimento aos
usuários no transporte de pessoas e cargas”. Suas atribuições são dadas pelo artigo 2º do
decreto citado, onde diz que ao DER cabe: “I - planejar o sistema rodoviário estadual e
aprovar os planos rodoviários municipais; II - elaborar a previsão dos recursos para a
execução das obras e dos serviços necessários ao sistema rodoviário estadual; III - elaborar os
projetos, construir, conservar e operar as rodovias que integram o sistema rodoviário estadual;
IV - administrar a rede rodoviária estadual, diretamente ou por delegação, mediante guarda,
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sinalização, imposição de pedágio, de taxas de utilização, de contribuição de melhoria, de
servidões, de limitações do uso e de acesso a propriedades lindeiras, e dos atos inerentes ao
poder de polícia administrativa, de trânsito e de tráfego; V - autorizar concessões, permissões
e autorizações e fiscalizar os serviços de transporte coletivo de passageiros e de cargas na rede
rodoviária do Estado; VI - outorgar concessões, permissões e fiscalizar a operação de
terminais rodoviários de passageiros e de centros rodoviários ou intermodais de cargas e
fretes, localizados em áreas sob sua jurisdição; VII - colaborar com as Prefeituras na solução
de problemas rodoviários; VIII - prestar os serviços e exercer outras atribuições que lhe são
conferidas por leis, normas ou atos administrativos competentes, bem como os poderes
implícitos e explícitos decorrentes de tais outorgas, respeitando os limites legais pertinentes”.
Como pode ser lido, além das rodovias, o DER também é responsável por controlar toda a
infra-estrutura de serviços ligados aos transportes rodoviários. Porém, após a criação da
ARTESP em 2002, muitas das suas ações no campo da delegação foram transferidas para esse
novo órgão.
Continuando, após o estabelecimento de suas atribuições, o decreto também tratou de
ditar a estrutura básica do DER através do seu artigo 5º que apontou as unidades previstas
pelo Decreto nº 5.794 de 1975 junto com as do Decreto nº 13.538 de 1979 e as do Decreto nº
17.756 e 16.589 de 1981, como constituintes, juntamente com as novas unidades contidas do
artigo, da estrutura formal do DER. Assim, após muitas mudanças desde sua criação o
organograma do DER é atualmente confeccionado com base nos decretos descritos acima e
ganha a forma que é exposta logo em seguida.
Figura 2 - Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem
SUPERINTENDENTE
ÓRGÃOS
COLEGIADOS
GABINETE
ASSESSORIA DE
IMPRESA
SERVIÇO DE
AUDITORIA
SERVIÇO DIVULGAÇÃO
E RELAÇÕES
SUPERINTENDENTE
ADJUNTO
PROCURADORIA
JURÍDICA
DIVISÃO de CONTAB.
FINANÇAS
DIRETORIA DE
ENGENHARIA
DIRETORIA DE
OPERAÇÕES DIRETORIA DE
TRANSPORTES
DIRETORIA DE
PLANEJAMENTO
DIRETORIA DE
ADMINISTRAÇÃO
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Cabe ressaltar que existem alguns elementos presentes na estrutura do DER que não
aparecem nesse organograma geral, como é o caso das Divisões Regionais, justamente por se
tratarem de unidades contidas dentro da Diretoria de Operações. Tais divisões como será visto
em outra parte do trabalho se encontram atualmente cobrindo todo o território do Estado
através de 14 unidades, o regulamento do DER determinou que elas tivessem a mesma
estrutura variando somente em pequenos pontos por conta muitas vezes da extensão do
território coberto por elas. Não cabe ainda analisar a estrutura da Divisão Regional de
Araraquara (DR.4), posto que tal tarefa será realizada em um capítulo apropriado, porém, é
importante que se entenda que é dentro dessa estrutura regional que se encontra o Serviço de
Assistência Rodoviária aos Municípios onde foi realizado o estágio obrigatório que resulta no
presente relatório.
Finalizando, o objetivo dessa apresentação institucional foi a de somente demonstrar a
localização da unidade que será estudada nesse relatório e também a atual situação conferida a
Secretaria dos Transportes e ao DER, com suas atribuições e como se vinculam ao Governo
do Estado. A intenção foi a de dar a base atual para um melhor acompanhamento da evolução
dessas instituições através do tempo. Assim, com o exposto serão apresentados no próximo
capítulo alguns acontecimentos relevantes para a história dos transportes no Brasil e no
Estado de São Paulo.
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3 LINHA HISTÓRICA EXTERNA À ORGANIZAÇÃO
3.1 A situação existente no período de constituição do DER
3.1.1 Da República Velha à Revolução de 1930: a evolução do tema ”transportes”
Por se tratar a política para os transportes de apenas um tema específico dentro dos
horizontes governamentais, seria muito fácil tão somente mostrar os investimentos e
realizações de cada governo no setor. Objetivando ampliar o escopo do estudo, o mesmo
tratará das questões econômicas, sociais, políticas e por vezes internacionais que ocorreram
através dos anos, com vistas a demonstrar suas influências diretas e indiretas dentro da
administração pública. Pensando dessa forma o trabalho passa agora a investigar os
acontecimentos relevantes no período que vai da República Velha até a Revolução de 1930.
Antes de relatar os principais eventos contidos dentro da República Velha, é valido
descrever alguns importantes aspectos contextuais do Segundo Reinado, começando por
destacar as mudanças sociais e econômicas ocorridas através do fim da escravidão e
correspondente emprego da mão de obra imigrante, juntamente com o domínio das
exportações do café e um princípio incipiente de industrialização.
Dentro do domínio cafeeiro é possível se destacar a ascensão de uma burguesia rural
que não tardou em exigir da administração pública ações que beneficiassem seus negócios e
de uma mudança no regime de governo que fosse ao encontro dos seus desejos. Entre as
exigências feitas ao poder executivo, encontra-se a melhoria nas formas de escoamento da
produção que eram realizadas por estradas muito precárias. Uma das maneiras encontradas
para solucionar o problema foi a implantação de um trecho de ferrovia ligando a cidade de
Santos a de Jundiaí, sendo necessário posteriormente a construção de estradas, chamadas de
“ordinárias”, que conduzissem pessoas e bens entre as fazendas e as estações, DER ([entre
1992 e 1999]).
Outra mudança imposta pela expansão das oligarquias rurais foi a proclamação da
república em 1889, com feições descentralizadoras em favor do seu mando local. Assim, com
a máquina governamental em suas mãos seria de simples utilização a magistratura, a força
militar e a administração para a expansão de seus interesses mesmo quando esses gerassem
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conflitos com outros grupos. Vale enfocar nesse ponto, a utilização da administração pública
para controle das classes que cresciam ao redor das oligarquias através da distribuição de
empregos públicos, vício que irá se desenvolver de uma forma ou de outra até nossos dias.
Com o desenrolar da República Velha ocorreu um grande desenvolvimento da
indústria brasileira, entre outros fatores condicionantes está o advento da 1º Guerra Mundial
forçando o Brasil a substituir muitos dos produtos importados pelos similares nacionais e a
presença da mão-de-obra assalariada sobre tudo estrangeira com o fim da escravidão no
regime anterior. Dentre os maiores investidores da indústria nascente estavam os cafeicultores
paulistas. Os números dessa expansão industrial são demonstrados por Gilberto Cotrim:
No começo da República, em 1889, havia no Brasil pouco mais de 600 fábricas, nas
quais trabalhavam 54.000 operários. Trinta e um anos depois, em 1920, havia no
país 13.336 indústrias que empregavam 275.000 operários. Havia ainda 233 usinas
de açúcar onde trabalhavam 18.000 operários e 231 salinas que empregavam cerca
de 5.000 trabalhadores. Essas indústrias estavam concentradas principalmente em
São Paulo (31%), Rio Grande do Sul (13,3%), Rio de Janeiro (11,5%) e Minas
Gerais (9,3%) (COTRIM, 2001, p. 248).
Por todo esse desenvolvimento os setores urbanos começam a ganhar corpo e se
fizeram sentir através do movimento tenentista e pela organização operária, que articulou a
primeira grande greve de 1917, iniciada em São Paulo.
Sintetizando todo esse período dentro do tema transportes, precisamente entre 1855 e
1920, Ribeiro conclui que no Brasil ocorreu: “[...] o aparecimento das estradas de ferro e o
seu acelerado desenvolvimento, acompanhado por um desenvolvimento harmônico dos
transportes marítimos de cabotagem, rodoviário e fluvial” (RIBEIRO, 1956, p. 174).
Compreendendo o período avaliado e as necessidades impostas pela economia
paulista, o governo do Estado de São Paulo cria, pelo Decreto n º 28, de 01 de março de 1892,
a Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas que dentre os serviços abrangidos
estava o dos transportes. Cabe lembrar que a economia cafeeira avançou pelo oeste paulista
por terras que passavam muito além das ferrovias o que aumentava a necessidades de um
órgão que se preocupasse com as rodovias complementares. Assim, pela percepção da
consolidação do modo capitalista de produção ao menos na agricultura e principiante na
indústria, ficou clara a evolução participativa que teria o poder público no setor viário.
Após muitas ações da secretaria em prol dos transportes, o governo sentiu a
necessidade de um órgão específico que provesse o estado de estradas de rodagem adequadas
para o transito de veículos a motor, assim, criou-se a Inspetoria de Estradas de Rodagem, pela
Lei nº 1835-C, de 26 de dezembro de 1921, posteriormente regulada pelo Decreto nº 3435, de
10 de março de 1922, que também continha, pela primeira vez, um Plano Rodoviário
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exclusivo para as estradas de rodagem. Tal preocupação com a construção de estradas para
veículos automotores faz correlação direta com o crescimento da frota estadual que aumentara
“de 5.596 automóveis e 22 caminhões, em 1920, para 17.403 automóveis e 4.395 caminhões,
em 1924” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 6).
A inspetoria evoluiu e pela Lei nº 2187, de 30 de dezembro de 1926, foi substituída
pela Diretoria de Estradas de Rodagem que contaria com um fundo especial para serviços de
estradas de rodagem, sendo a mesma subordinada a Secretaria da Agricultura, Comércio e
Obras Públicas. O fundo constituído seria alimentado por duas taxas, uma de valorização para
propriedades na faixa de 20 quilômetros a beira da estrada e uma de tráfego baseada na carga
e sistema de tração do veículo.
Seguindo as demandas postas para a área dos transportes, o governo paulista observou
a urgência de um desdobramento na Secretaria da Agricultura, Comércio e Obras Públicas
que passou a contemplar, com a Lei nº 2.196, de 03 de setembro de 1927, a existência da
Secretaria da Agricultura, Indústria e Comércio e da Secretaria de Viação e Obras Pública. A
ação favoreceu ainda mais o desenvolvimento dos transportes, incluindo o rodoviário. Já
consta nessa época a existência de rodovias que chegavam as divisas do Estado do Rio de
Janeiro e do Estado do Paraná.
Concluindo esse tópico é possível se caracterizar os órgãos citados acima como a
gênese do Departamento de Estradas de Rodagem e da Secretaria dos Transportes atuais do
Estado de São Paulo. Tais órgãos nasceram do aprofundamento das relações dinâmicas
encontradas dentro do estado paulista e brasileiro, relações criadas dentro do Segundo
Reinado e fomentadas pelas oligarquias através da República Velha até a Revolução de 30.
Assim, o desempenho da agricultura de exportação, o crescente desenvolvimento industrial e
o aumento da população urbana provocaram o governo estadual, através fortalecimento de sua
administração, a dar suporte a várias atividades e demandas da sociedade, entre elas as
relativas aos transportes.
3.1.2 A Era Vargas na política dos transportes
A Era Vargas período que se estendeu de 1930 a 1945 e que teve início através de uma
revolução, demonstra bem as características singulares que perfazem tal momento histórico
para a compreensão de alguns traços da sociedade brasileira atual. A Revolução de 1930 é
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fruto de diversos fatores, porém para orientar o estudo visando seu objetivo norteador que é a
política dos transportes será analisado somente seus aspectos primordiais.
Assim, a exposição do contexto revolucionário começa por trazer o crack da Bolsa de
Valores de Nova York, em 1929, que reforçou cisões dentro e entre as oligarquias rurais e a
alta burguesia, seja ela agrícola, industrial ou comercial, quanto a maneira que deveria ser
conduzida as políticas do país. Porém, antes dos conflitos políticos, os reflexos da crise da
bolsa se fizeram sentir na economia, uma vez que as exportações de café caíram e o governo
federal começou a apresentar déficits avolumados, acrescente a cena, o êxodo rural devido à
desorganização no campo e a situação de revolta do povo nas cidades em conseqüência da
crise econômica que assolava o país.
Desta forma, foi nesse clima conturbado que ocorreu a Revolução de 1930 e
posteriormente a Revolução Constitucionalista pregada pelo Estado de São Paulo, o saldo de
tais eventos se traduz na promulgação da Constituição de 1934 que tinha nitidamente a
intenção de equilibrar as forças políticas, abrindo concessões até mesmo para as classes
dominadas, sejam ela média ou a operária.
Dentro desses eventos coube a administração pública paulista ligada aos transportes se
ajustar a realidade a sua volta e proceder da maneira que lhe cabia, nada pode realizar de
glorioso nessa época, posto que em tempos de conflitos e crises econômicas pouco se possa
trabalhar. Chegou-se mesmo, por ocorrência da Revolução de 1930 a existir um hiato no setor
rodoviário estadual com a extinção a Diretoria de Estradas de Rodagem pelo Decreto nº
5.068, de 13 de junho de 1931 e posteriormente recriada pelo Decreto nº 5.213 do mesmo ano
como relata o DER ([entre 1992 e 1999]). A falta de recursos para investimentos marcou
bastante não só o setor como todas as linhas do governo estadual, seja o relato de Vieira da
Cunha quanto aos déficits do orçamento: “No Estado de São Paulo a situação é calamitosa: o
déficit de 1930 também é de 50% da receita e em 1932, para uma receita que, apesar da
inflação, cai em valor absoluto de cerca de 25%, o déficit se eleva a mais de 75% da receita”
(VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 45).
Face ao desenvolvimento econômico irreversível, mesmo num momento de crise, as
orientações tomadas pelos administradores paulistas do setor de transportes foram no sentido
de promover estudos para a criação de um departamento de estradas de rodagem, fato que se
concretizou em 1934 com o Decreto nº 6.529, de 02 de julho e com o Decreto nº 6.654, de 13
de setembro, que criaram e regulamentaram respectivamente o departamento, DER (entre
1992 e 1999). Aqui nasce o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) que contempla o
Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios – SP.4/DR.4, objeto de estudo que o
presente trabalho se propõe a analisar, porém o departamento está longe das suas formas
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atuais, tanto que nesta fase a instituição não se encontrava, como atualmente, organizada
autarquitamente e nem faz parte ainda o referido serviço no organograma da instituição.
Agora, voltando novamente ao contexto nacional os acontecimentos de 1934 até a
imposição do Estado Novo em 1937, demonstram que a ordem democrática desse momento
foi marcada pela busca de um equilíbrio de forças entre os grupos dominantes. Porém, o
diferencial democrático levou os mesmos muitas vezes a buscarem apoio na administração
pública através de postos elevados de execução que escapavam as ações clientelistas da época
e nas classes dominadas apoiando o surgimento de grupos políticos opostos como a Ação
Integralista Brasileira e a Aliança Nacional Libertadora. No final, da falta de entendimento
nas questões econômicas pelos integrantes da alta burguesia, junto ao perigo real de quebra da
ordem social pela radicalização dos elementos políticos e crescente desmoralização da
administração pública, a saída foi implantar a ditadura do Estado Novo.
Portanto, o Estado Novo correspondeu a um momento peculiar para a história do país,
pois após a base dada pelos conflitos anteriores, neste momento ocorreram eventos
primordiais para a história recente do país e para o setor dos transportes. Pela perspectiva dos
transportes será feita a analise dos impactos que a 2º Guerra Mundial proporcionou na política
nacionalista e nas melhorias administrativas do período. A análise começa com os efeitos da
2º Guerra Mundial, que apesar de serem posteriores ao nacionalismo e a modernização
administrativa, proporcionaram ao Brasil um novo estímulo a essas atividades devido ao
impacto que teve sobre elas.
Assim, pode-se dizer que o início da guerra desorganizou do comércio internacional
estimulando o governo brasileiro a tomar para si a responsabilidade pelo fomento das
atividades nacionais, como reflexo da dificuldade de se importar produtos industrializados e o
fraco poder dos industriais em responder a demanda criada. Portanto, a política nacionalista e
o desenvolvimento administrativo se encaixam nesse contexto, sendo uma a linha política de
ação e a outra sua forma de execução respectivamente.
Na linha nacionalista de auxiliar a indústria incipiente, uma das vertentes dessa
responsabilidade governamental era a de prover o processo de substituição de importações,
que alimentou o surgimento de pequenas e médias indústrias disseminadas pelo território,
com uma infra-estrutura compatível de escoamento da produção desses novos mercados.
Assim, o transporte rodoviário, mais a frente se explicará a opção pelo mesmo, teve
importante papel na suplementação adequada desse fluxo adicional de mercadorias. Porém,
visando atender adequadamente a crescente demanda que se estimava mesmo após o fim da
guerra foi criado, durante o governo provisório do Presidente José Linhares, o Fundo
Rodoviário Nacional (FRN), pelo Decreto nº 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que teria a
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sua administração em âmbito federal por intermédio do Departamento Nacional de Estradas
de Rodagem (DNER).
A criação de tal departamento, na linha da administração indireta, reflete bem a
postura administrativa que se desenvolveria mais ferozmente em outros governos, ou seja, a
de se criar órgãos paralelos e livres das pressões do Congresso. Sem querer aprofundar
demasiadamente sobre o tema da administração pública dessa época, mas justamente visando
relatar pontos propostos para o setor dos transportes quanto à modernização administrativa
enunciada, procurar-se-á expor alguns fatos importantes para a compreensão das instituições
que se desenvolveram posteriormente.
Pode-se dizer que desde a Revolução de 1930 procurou-se modernizar a administração
pública do país e um ponto culminante nesse sentido foi a criação do Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Cabe apontar, em suma, que apesar dos
pontos positivos dados a administração governamental, por exemplo, com respeito à gestão de
pessoal e orçamento, os mesmos pontos não resistiram ao jogo político clientelístico existente
na época da República Velha, o que propiciou disfunções que seriam sentidas mais tarde. A
constatação mais geral para o surgimento de tais disfunções foi a incapacidade de
compatibilização entre o ordenamento normativo e a sociedade existente a época pelo DASP,
o que o forçou a soluções artificiais que apenas maquiavam os problemas estruturais sem um
combate real.
Com o exposto, julga-se então que esse divórcio entre a realidade social e a norma
legal junto com a urgência de medidas desenvolvimentistas causadas pela guerra, levaram a
necessidade da criação do DNER como um órgão especial que ficasse à margem das tensões
entre o poder executivo e legislativo. Porém, a dificuldade de se manter ileso as
externalidades apresentadas levaram o setor de transportes a um crescimento descoordenado e
ao aparecimento das primeiras distorções do setor. Como é colocado por Ribeiro ao
caracterizar o período entre 1920 a 1945 como:
[...] de estacionamento no desenvolvimento do sistema ferroviário; o grande surto de
desenvolvimento do transporte rodoviário; um desenvolvimento lento e progressivo
do transporte de cabotagem; a decadência acentuada do transporte fluvial; e o
impetuoso advento do transporte aéreo comercial (RIBEIRO, 1956, p. 175).
Finalizando os aspectos administrativos da época, serão colocados os dizeres de
Ribeiro quanto aos transportes que demonstram bem a incapacidade do DASP em executar
uma modernização administrativa plena, aliado aos problemas provenientes de um rápido
processo de industrialização ocasionado pela guerra. Assim ele diz:
Com efeito, coordenação de transportes, no sentido exato do termo, nunca foi objeto
de cogitação dos nossos governos. O desenvolvimento de cada uma das modalidades
de transporte se fez sempre ao sabor das circunstâncias, ora forçado pela demanda,
19
ora por uma atitude imitativa, tão comum dos nossos responsáveis, na esfera
econômica (RIBEIRO, 1956, p. 179).
Agora, visando somente um arremate histórico desse período, mas importante para
explicar acontecimentos futuros, pode-se dizer que por ocasião do fim da guerra se observou
uma pressão de sentido liberal entre as nações, era de interesse de muitos o estabelecimento
de relações diretas entre os atores particulares. Assim, Getúlio Vargas vendo cair todo seu
trabalho construído ao longo dos quinze anos que ficou no poder busca o apoio das massas,
aparecendo assim um novo elemento na política nacional, o “queremismo”, que com os anos
se tornara no populismo. O Exército que teve uma crescente identificação com a alta
burguesia, conseqüências da guerra, juntamente com a mesma promove o fim do Estado Novo
como bem coloca Vieira da Cunha:
A Segunda Grande Guerra, exigindo uma movimentação das forças produtoras do
País, em entendimento com as Forças Armadas, acelera o processo de identificação
do Exército com a alta burguesia e a sua crescente integração dentro da ordem civil
da Nação. Assim, a cessação da ditadura e a volta do País ao regime democrático,
em 1945, processam-se nas altas camadas do Exército e representam a participação
direta da alta burguesia nos negócios públicos (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 28).
A conclusão que se tira dessa parte do trabalho é que da Revolução de 1930 até o fim
do Estado Novo em 1945, se delineou uma reorganização parcial da concepção brasileira de
sociedade. Passando a comportar, mesmo que contraditoriamente, o que ela tinha de essencial
na República Velha acrescido dos novos elementos da Era Vargas sem nunca ter havido uma
ruptura radical. Deste modo o que se vê no final desse período é a atividade econômica que
era essencialmente agrícola de exportação com elementos industrializantes, uma sociedade
rural junto com uma industrial, uma política local clientelista com uma nacional universalista
e finalmente uma administração patrimonialista com uma racional.
A partir do estudado pode se concluir também que as políticas para os transportes
nesse tempo foram políticas descoordenadas reativas à expansão industrial, ou seja, sendo um
setor ligado a infra-estrutura do país as políticas elaboradas para a área dos transportes
nasceram e se multiplicaram descompassadamente pelo progresso das atividades econômicas
nacionais. Portanto, a continuação do estudo dessa relação, que prossegue no próximo item,
pode esclarecer muitos pontos a respeito de seus impactos dentro da economia nacional.
20
3.2 As decisões governamentais e a administração do DER ao longo do tempo
3.2.1 O governo Dutra e a confirmação do caminho dado aos transportes
A política do governo Dutra marca profundamente a área dos transportes no Brasil,
pode-se dizer que foi nesse momento que se confirmaram algumas tendências que mais a
diante seriam enfatizadas. Observa-se que os aspectos internacionais do período, como a
Guerra Fria e o liberalismo econômico, pesaram fortemente sobre muitas decisões
governamentais para as políticas dos transportes.
Começando-se pelo liberalismo, como já foi exposto, com o fim da guerra houve entre
os países uma forte pressão para a livre interação entre os grupos econômicos particulares, o
que levou o governo Dutra ao abandono do nacionalismo brasileiro. Uma importante questão
aqui foi a pregação do liberalismo na política cambial, favorecendo sem quaisquer restrições
as importações e causando um rápido esvaziamento das divisas do país entre 1946 e 1947 que
não foram recuperadas mesmo com a imposição de restrições as importações após o período.
Pode-se dizer que o Plano SALTE que previa investimentos para os anos de 1949 a 1953, foi
uma tentativa de coordenar o gasto público até mesmo dentro dos transportes visto o desastre
dessa política. Assim, como resultado do acumulo de divisas com a guerra e da política de
franca importação, o setor dos transportes se valeu da compra de ferrovias e embarcações em
utilização no país e da importação de veículos automotores.
O momento apresentou também o surgimento da Guerra Fria, tendo os EUA posição
de liderança entre as nações capitalistas. Tal liderança se fazia em diversas frentes, no Brasil
ela atuou politicamente com o fechamento do Partido Comunista do Brasil (PCB) e nas
relações comerciais com o estabelecimento da Missão Abbink em 1948, cujo estudos
procuraram diagnosticas as condições da economia brasileira para a atuação dos setores
privados dos dois países.
O importante a ser observado do exposto até o momento é a influência internacional
ocorrida sobre o Brasil no período, reflexo da reorganização mundial em blocos, um
capitalista e outro socialista, agora cabe analisar como tal movimento juntamente com outros
fatores influenciaram as políticas de transportes no Brasil. Porém, antes das políticas
propriamente ditas cumpre apresentar a demanda que se criava para a área dos transportes.
Como já foi relatado o Brasil durante a guerra entrou num processo de substituição de
21
importações, começando a produzir artigos antes comprados no estrangeiro, tal processo
estimulou a movimentação interna de mercadorias entre as regiões produtivas. Começava
assim a se esboçar a formação de um mercado interno consumidor, em oposição a matriz
agrícola exportadora que não favorecia o desenvolvimento das transações inter-regionais.
A escolha da modalidade de transporte rodoviário como principal meio de locomoção
de pessoas e mercadorias para a nova dinâmica econômica apresentada, decorre de diversos
motivos que podem ser agrupados em critérios técnicos, reguladores e políticos. Evitando
esmiuçar os critérios técnicos, posto que os mesmos não contemplam o objetivo do estudo,
pode-se dizer que entre as modalidades de transporte, a rodoviária era a que apresentava
menores barreias a entrada para os atores em uma economia em desenvolvimento.
A observação é valida quando se compara os custos de implantação entre elas,
conforme demonstra Barat a época:
O transporte rodoviário, com efeito, envolve operações de carga e descarga mais
simplificadas – em geral de porta em porta – utilizando relativamente menor
densidade de mão-de-obra, com níveis de remuneração mais baixos, devido à
ausência, no País, de fortes pressões sindicais neste setor, como no caso dos
sindicatos marítimo e ferroviário. Além disso, a evolução dos seus custos variáveis
foi menos prejudicada pelo surto inflacionário, que atingiu com maior intensidade os
transportes marítimo e ferroviário, incapazes de adaptar tarifas ao ritmo de
acréscimo de custos (BARAT, 1978, p. 56).
Em relação aos critérios de regulação criados pelo governo o transporte rodoviário
leva vantagem em muitos pontos, um deles é que as demais modalidades de transportes
sofriam no período o monopólio do Estado ou sua grande participação, sendo o mesmo
incapaz de regulá-los para uma operação eficiente dificultando a manutenção viável de suas
atividades. Acrescente ainda os altos controles existentes em comparação com o setor
rodoviário, o que levava muitos a optarem pelas rodovias mesmo com o custo de transporte
mais elevados, como relata Ribeiro quando cita que os transportes rodoviários:
[...] não são, normalmente, obrigados a manter livros de registro de embarques e
efetuar cobranças de impostos e taxas controláveis pelas guias de embarque, para
determinadas mercadorias; os raros controles de barreiras nas divisas das unidades
administrativas ficam, assim, facilmente burlados [...]; essas menores exigências e
mais precários controles fazem com que sejam os transportes rodoviários
procurados, embora de maior custo, pelas cargas sujeitas aqueles controles fiscais”
(RIBEIRO, 1956, p. 85).
Agora, analisando os critérios políticos, pode-se dizer que é nesse conteúdo que esta
guardada a grande responsabilidade que teve nossos governos, tanto os anteriores quanto os
posteriores e o próprio governo Dutra, na acentuação das discrepâncias entre as modalidades
de transporte. Já foi apontado anteriormente que a tentativa de modernização administrativa
da Era Vargas não logrou um sucesso pleno, visto as disfunções geradas pela política
coronelista do período, coloca-se agora, como tais disfunções ao se solidarizarem com os
22
critérios expostos a pouco e com a pressão internacional em prol da indústria automotora
caracterizaram a confirmação do caminho dados a área dos transportes no país.
O primeiro ponto de questionamento em relação as decisões governamentais foi a fácil
aceitação, devido a expansão imposta pelos Estados Unidos, do transporte rodoviário como
meio mais dinâmico para o desenvolvimento econômico nacional. Nota-se que desde a era
Vargas com a crescente formalização de um mercado interno até a presidência de Dutra com
sua forte importação de veículos automotores, a tendência sempre foi a utilização da
modalidade rodoviária como insumo da dinâmica econômica nascente, uso justificado pelo
alto valor por unidade de peso das mercadorias manufaturadas em comparação com as
produzidas para exportação.
Não se deseja aqui desqualificar as vantagens advindas do transporte rodoviário, foi
fenômeno mundial a declínio de transporte ferroviário frente à nova modalidade, porém o
desequilíbrio encontrado no Brasil em comparação com outros países demonstra o quanto
incapaz foi a administração pública na analise dos limites de participação dessa modalidade.
Cabem as palavras de Barat a respeito deste fascínio pelo “moderno”:
Isto, creio, como reflexo de uma atitude mais ampla de nossos administradores
públicos, no sentido da absorção indiscriminada de inovações tecnológicas sem a
prévia avaliação quanto à sua adequabilidade à estrutura de fatores e às
conveniências da melhoria administrativa e operacional de sistemas existentes
(BARAT, 1978, p. 346).
Outro ponto importante foi o favorecimento governamental ao setor rodoviário através
do protecionismo cambial, que segundo Ribeiro (1956), até o início de 1955 beneficiava o
setor com combustíveis a preços inferiores aos que seriam necessários para a sua obtenção na
base com cambio livre. Outro favorecimento de grande impacto foi a criação do imposto
único sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos que tinha grande parte de sua
arrecadação destinada do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), já citado.
Denota-se que a vinculação desse imposto, mais de 70% do arrecadado, ao FRN foi o
grande fomentador da expansão rodoviária, prejudicando as demais modalidades, posto que o
provimento dos outros modelos ocorreu por subvenções diretas do governo. Em outras
palavras, enquanto o setor rodoviário dispunha de receita proveniente de outros setores da
economia que utilizassem os insumos abrangidos pelo imposto, as demais modalidades eram
mantidas pelos déficits orçamentários da União, Barat (1978).
Tendo sido criado no final do governo anterior, a aplicação do fundo já era prevista
nas políticas dos transportes que seriam elaboradas no mandato do Presidente Dutra, assim foi
ele próprio que inaugurou essa política explícita de favorecimento ao transporte rodoviário.
Portanto, em entendimento com título desse item do estudo, foi durante seu governo que se
23
deu a identificação clara do rumo que já vinha sendo dado a política dos transportes. Sendo
considerado por Ribeiro (1956) em seus estudos o governo em que se deu inversão dos
volumes transportados entre o modelo ferroviário e o rodoviário, passando esse à posição de
domínio antes pertencente a aquele.
A conclusão frente ao apresentado é que a pressão externa internacional junto com a
nova organização econômica interna, aliada a incapacidade técnica do governo em regular os
transportes como um todo e de conduzir a atividade ferroviária e portuária em particular, já
levariam naturalmente a um aumento da participação rodoviária no conjunto dos transportes
da nação. Porém, a política governamental de favorecimento ao setor ampliou ainda mais a
participação das rodovias, distorcendo seu real valor, fazendo a administração pública
internalizar tal distorção no âmbito de suas instituições.
Quando se fala em criar ou remodelar instituições públicas visando atender as políticas
super valorativas para o setor rodoviário não se quer dizer que as mesmas não deveriam sofrer
tal processo, ao contrário, foram importantes esses acontecimentos para a condução dos
programas propostos. O que se critica aqui, portanto, é a falta de coordenação nas políticas
dos transportes dentro do governo quando se decidiu erroneamente por tal política, afetando
em sentido negativo a economia global do país.
Relatando o caso paulista dessa ordem, cabe expor a relação criada entre o FRN e o já
mencionado Departamento de Estrados de Rodagem (DER) do Estado de São Paulo, visando
explicar como foi implementada a integração da instituição rodoviária paulista a nova
realidade colocada pelo fundo. O FRN, cuja administração federal cabia ao DNER, impunha
aos Estados membros algumas prescrições, além de detalhar a composição dos gastos e
repasses do fundo como coloca DER ([entre 1992 e 1999]):
Este fundo garantia autonomia financeira aos órgãos rodoviários federais e
estaduais, aos quais competiam construir, conservar, explorar e administrar
estradas de rodagem, desde que organizados nos moldes preconizados pelo
referido diploma legal. Ao DNER eram destinados 40% do fundo e aos Estados,
60%. A parcela atribuída aos Estados distribuía-se da seguinte forma: 36%
proporcionalmente ao consumo; 12% à população e os outros 12% à superfície. A
fim de que os Estados pudessem participar do FRN, o Decreto-Lei que o criou
estabeleceu diversas condições, dentre elas a obrigação de aplicarem integralmente
em estradas de rodagem a quota que lhes coubesse, bem como a receita de
quaisquer tributos estaduais que incidissem sobre automóveis e transportes
rodoviários, e mais a dotação estadual que, com a renda aludida perfizesse, no
mínimo, 50% do montante do auxilio federal (DER, [entre 1992 e 1999], p. 10).
Assim, em atendimento a todas as mudanças referidas o governo paulista modificou o
DER, que a partir do Decreto-Lei nº 16.546, de 26 de dezembro de 1946, passou a se
constituir como uma autarquia com autonomia administrativa e financeira diretamente
subordinada a Secretaria de Viação e Obras Públicas. Um ano após, o Decreto nº 17.840, de
24
31 de dezembro de 1947, estabeleceu as cinco divisões no departamento para a distribuição de
suas funções pelo Estado, encontrando-se as mesmas em São Paulo, Itapetininga, Bauru,
Araraquara e Campinas. Registra-se, a Divisão Regional de Araraquara mencionada por esse
decreto e permanecente até os dias de hoje, mesmo que com alterações, como sendo o local
onde se encontra o Serviço no qual foi efetuado o estágio obrigatório, parte integrante deste
relatório.
Finalizando, a administração pública sofreu muito com sua própria incapacidade de
coordenar suas áreas de atuação, o que levaria e leva o país a ineficiência econômica quando
se analisa a economia numa perspectiva global e não tão somente seus setores isolados. O
estudo elaborado até o momento visou justamente levantar como a administração geral e a dos
transportes em particular se encaixam nessa ineficiência. Foram analisadas as modificações
internacionais, econômicas, políticas e sociais para tanto e se elegeu o governo Dutra como
um marco para os transportes certamente por ter se dado no mesmo a confirmação dessas
mudanças em prol do fortalecimento rodoviário. Cabe agora ao estudo acompanhar o
desenvolvimento dessa confirmação, continuar a analise de todos os fatores descritos e
finalmente relatar o comportamento da administração pública frente aos novos eventos
apresentados.
3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganização dos transportes
Apesar das grandes diferenças entre os governos de Vargas (1951-1954), Juscelino
(1956-1961) e João Goulart (1961-1964) o estudo englobara os mesmos visando se ater
somente as tendências apresentadas por eles, dentro dos aspectos políticos e sociais, quando
da chegada do golpe militar de 1964. O objetivo é entender como essas tendências
influenciaram a economia e como a administração pública dos transportes interpretou os
acontecimentos na condução de suas políticas.
Uma boa síntese elaborada por Edson Nunes explica bem o comportamento das
instituições políticas na década de 50 até o golpe de 1964:
As tentativas de escapar à natureza clientelista do Congresso e dos partidos políticos
levou à institucionalização das burocracias insuladas na década de 50. O objetivo de
escapar à natureza esquerdista, populista, clientelista e corrupta dos partidos
políticos conduziu ao aprofundamento do insulamento burocrático e ao banimento e
à cassação de direitos civis dos políticos profissionais depois de 1964 (NUNES,
2003, p. 120).
25
Fica bem representa aqui a desarmonia que vivia o poder executivo e o legislativo
dessa época conseqüência do progresso industrial não acompanhado pelo progresso
institucional.
O insulamento burocrático posto por Nunes (2003) na prática representou uma cisão
das áreas de influencia desses poderes, ficando os órgãos técnicos a serviço do executivo e a
burocracia tradicional nas mãos dos partidos políticos. Segundo, ele mesmo, os partidos
controlavam os governos estaduais e no âmbito federal os ministérios e o orçamento, um dos
instrumentos mais utilizados por eles foi o emprego público como moeda de troca impedindo
consideravelmente qualquer tipo de reforma no funcionalismo. Não é difícil entender, desta
forma, porque a ditadura militar vai se valer do Decreto-Lei 200 para centralizar as decisões e
os recursos no plano federal, principalmente, nos órgãos insulados.
Já no foco social o período é marcado pelo aparecimento de diferenciações sociais
cada vez mais complexas, fruto da evolução industrial ao longo dos anos, e que passaram a
acirrar ainda mais o jogo político nacional. Assim, tem-se a burguesia dividida entre uma
pequena de origem nacional, uma nacional de grande porte e uma internacional poderosa, os
demais grupos criados com a urbanização, como a classe média e o proletariado, também
passavam a ter expressivo valor político. Portanto, é da variedade de atores e interesses
envolvidos e da sua utilização pelos dois tipos de poderes colocados acima que se extraem as
contradições que decretaram a crise e o fim do populismo, junto com algumas possibilidades
que se apresentavam naquele momento.
Resumindo-se o momento pelo ângulo das possibilidades, para o Brasil apresentavam-
se três caminhos cada qual com seus grupos de apoio e com uma história diferente a ser
escrita. A primeira delas e pregada por Vargas foi o desenvolvimento de um capitalismo
nacional, ou seja, o Brasil elaborando decisões baseadas em diretrizes econômicas próprias,
possibilidade que contrariava os capitais estrangeiros e os grupos políticos e econômicos
ligados a eles, a outra era inversa ao próprio capital com a adoção no país de uma solução
socialista de transição lenta e pacífica. Por fim, existia a opção por um desenvolvimento em
associação ao capitalismo mundial criando laços com as economias desenvolvidas, proposta
amplamente apoiada pelos representantes dos investidores internacionais e adotada por
Juscelino.
Agora, após a rápida recuperação do contexto geral, passa-se a contemplar os eventos
econômicos e administrativos peculiares a cada governo. Começando-se por Vargas, o
governo Dutra havia deixado na sociedade impressões negativas devido ao liberalismo,
abrindo discussões sobre o modo que deveria ser conduzido o desenvolvimento brasileiro.
26
Vargas, com apoio de muitos segmentos sociais, opta por uma volta aos ideais nacionalistas,
tendo como ponto alto a criação da Petrobrás em 1953, movimento que incomodou
sobremaneira os EUA e seus setores privados, tanto que no mesmo ano foram encerradas as
atividades da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos.
Outro aspecto que incomodava muitos grupos internos principalmente os ligados ao
capital estrangeiro era a política populista colocada por Vargas que mobilizava politicamente
o proletariado, valorizando o poder dos sindicatos, em uma orientação não alinhada ao bloco
capitalista da Guerra Fria. Assim, um resumo do segundo governo Vargas colocaria o mesmo
como uma gestão que tentou articular os diferentes atores na direção da política econômica
nacionalista. Porém, a associação entre o capital estrangeiro e o nacional já era um processo
em desenvolvimento no período, enfraquecendo as possibilidades do nacionalismo como bem
coloca Ianni:
Essas políticas de alianças e absorções desenvolveu-se cada vez mais nos anos
posteriores à guerra. Ela atendia duplamente aos interesses das empresas e do
governo dos Estados Unidos. Por um lado, vencia ou contornava o nacionalismo
local. Por outro, correspondia a uma solução econômico-financeiro e política
satisfatória para a continuidade da expansão econômica norte-americana. Nos anos
do último Governo Vargas (1951-54), esse processo estava em desenvolvimento, a
despeito dos contratempos provocados pela Guerra da Coréia (IANNI, 1971, p. 138).
Um bom saldo administrativo do segundo governo Vargas foi o anuncio do Plano
Nacional de Reaparelhamento Econômico em 1951, que seguia as propostas estudas na
Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Dentro da área dos transportes coube o diagnóstico da
comissão que existia a necessidade de investimentos no setor, principalmente no setor
ferroviário e de navegação de cabotagem que não se expandiram da forma necessária, posto
que economicamente eles atenderiam melhor o transporte de mercadorias de baixo valor
unitário em uma economia em expansão industrial, Barat (1978). Observa-se que a orientação
foi bem colocada, posto que fazia parte das intenções brasileiras a expansão da sua industria
de base. Ao contrário dos demais foi constatado que o conjunto rodoviário havia atingido um
bom acréscimo, então “O programa rodoviário da Comissão Mista recomendou maior atenção
à pavimentação das rodovias, sempre que a densidade de tráfego a justifique.” (BARAT,
1978, p. 121).
Contudo, boa parte das propostas colocadas pelo plano não foram concretizadas, a
grande virtude que ficou do mesmo foi o diagnóstico apurado da realidade econômica
nacional e o desenvolvimento do conceito de pontos de estrangulamento e pontos de
germinação que seriam largamente utilizados nas preposições do Programas de Metas.
27
Aqui termina de forma trágica o segundo governo Vargas com sua deposição e
posterior suicídio, demonstrando as tensões e radicalizações que se criavam dentro das forças
políticas nacionais. Assim, após um período de transição Juscelino assume o poder e ajudado
por uma conjuntura internacional favorável e pelo abandono do ideal nacionalista, seu
governo foi responsável por toda uma transformação qualitativa na estrutura econômica do
país.
Um ponto positivo para Juscelino que Vargas não encontrou por ocasião de seu
governo foi a tendência internacional de se voltarem as atenções para novas áreas de
investimentos devido as motivações que são bem colocadas por Ianni:
Na primeira metade da década dos cinqüenta, a economia européia já deixava de ser
uma preocupação excepcional para o governo e as grandes empresas dos Estados
Unidos. Depois do rápido sucesso do “Plano Marshall”, dos experimentos com a
Doutrina Truman e do término da Guerra da Coréia, o capitalismo norte-americano
precisava encontrar novas fronteiras de expansão; ou aprofundar os seus
desenvolvimentos nas áreas em que já se encontrava instalado (IANNI, 1971, p.
143).
Devido a essa disponibilidade de capitais e visto o a bom desenvolvimento industrial
que o Brasil havia adquirido, abria-se nesse momento uma boa perspectiva de diversificação
da sua econômica calcada pela expansão de sua indústria de base. Faltava agora estabelecer as
condições em que se daria essa nova fase industrial, condições que se estabeleceram
inocentemente ou não em prol do desenvolvimento associado, com o governo garantindo
todas as facilidades para a atração do capital estrangeiro.
Portanto, foram todos esses elementos que orientaram a elaboração do Programa de
Metas de Juscelino, que tinha como um dos seus pontos importantes a área dos transportes.
Tal importância vinha da necessidade do governo garantir uma boa infra-estrutura que
atendesse e incentivasse o setor privado tanto nacional como estrangeiro a investir no país. As
ações do governo nesse sentido acabavam por aumentar sua participação no setor, posto que
os investimentos em infra-estrutura não atraiam os atores privados. Assim, os transportes
receberam tratamento de setor prioritário com cerca de 30% dos investimentos previstos para
o programa, Barat (1978).
O setor rodoviário isoladamente foi responsável por parcela considerável dos recursos
destinados aos transportes, devido segundo Barat a seguinte situação existente:
A modalidade rodoviária foi explicitada no Programa, como um dos setores básicos
do plano de desenvolvimento econômico do Governo Federal. Em decorrência das
deficiências do sistema ferroviário, as rodovias foram consideradas como elemento
preponderante do intercâmbio entre as várias regiões do País. A necessidade
inadiável de construção, pavimentação e melhoramento da rede levou o Governo a
programar o reforço de fundos financeiros para a execução desses investimentos
(BARAT, 1978, p. 125).
28
Assim, pode-se extrair do citado que as ineficiências apresentadas pelas ferrovias já no
governo Dutra, pelos motivos já expostos anteriormente, junto com a urgência colocada pelo
Programa de Metas em atender os pontos de germinação industrial de forma rápida
intensificaram, no governo de Juscelino, a expansão rodoviária desordenada. Porém, fora a
motivação apresentada, observa-se também uma combinação político-econômica importante.
O que se coloca agora é que a política econômica implementada no final dos anos 50
visando implantar a indústria automobilista no Brasil foi muito mal orientada, no sentido que
sem contemplar critérios técnicos cedeu as pressões dos diferentes atores sociais interessados,
principalmente dos estrangeiros que detinham a tecnologia. Primeiro, necessita-se relatar que
a instalação da indústria automotiva no país representava para muitos grupos políticos uma
fonte de identificação com a massa social, posto que essa indústria junto com a expansão das
rodovias representava um resultado palpável para as populações da política econômica
governamental, Ianni (1971). Segundo e não mesmo importante tal política demonstrava o
fraco dinamismo da administração pública da época em estudar e analisar à longo prazo as
conseqüências dos seus atos executivos, deixando as pressões dos industriais do setor se
abaterem sobre ela.
Cabe relatar a analise de Barat que expõem a importância das pressões sobre o
executivo e o quanto prejudicial foi para as demais modalidades de transporte a orientação
dada à política econômica de implantação da indústria automotiva no Brasil:
Cumpre, neste caso, reconhecer que, por mais rápido que tivesse sido nosso processo
de industrialização, sua dimensão e alcance foram muito reduzidos quando
comparados ao que sucedeu nos Estados Unidos e Europa Ocidental. Assim, o
mercado da nossa indústria automobilística, já restrito, teve que incorporar, com
grande voracidade, faixas do mercado de transportes que poderiam ser bem
atendidas através da modernização das ferrovias, portos e navegação. A substituição
intermodal indiscriminada em favor do transporte rodoviário obedeceu, assim, às
pressões de um ramo industrial com grande influência sobre o dinamismo da
economia (BARAT, 1978, p. 349).
Agora, ilustrando toda essa valorização dada ao setor rodoviário e o seu uso como
moeda pela burocracia tradicional dos estados, já no início de 1956 o então governador do
Estado de São Paulo, Jânio Quadros, através do Decreto nº 25.342 de 19 de janeiro,
reorganiza o DER com vistas a limitar o poder dos Diretores das Divisões Regionais que
passaram a adquirir considerável influência eleitoral nas suas áreas de atuação. Porém,
“Embora reorganizado, pouco mudou o funcionamento das Regionais e de seus Diretores,
rebaixados ao nível de Diretores de Subdivisão, pois as pressões locais exigiam sempre a
pronta intervenção de suas equipes técnicas para melhoramentos e conservação” (DER, [entre
1992 e 1999], p. 12).
29
Como um caso de institucionalização de políticas clientelistas, é valido o exemplo
acima, para exemplificar o descompasso existente entre o governo federal e os estaduais,
posto que o primeiro com seu núcleo técnico vê os transportes como um dinamizador
econômico e o segundo pela luta política desmoraliza a administração em prol dos benefícios
eleitorais. Muito dessa relação pode explicar a existência de obras sem justificava econômica
e por vezes descontínuas ao longo do período
De volta ao âmbito da administração federal as dificuldades apresentadas ao próximo
governo vinham da consolidação das etapas superiores de industrialização com a produção de
insumos básicos e bens de capital, que clamavam não por um executivo capaz de vencer
pontos de estrangulamento e expandir as unidades produtivas, mas por um executivo que
fosse capaz de administrar um sistema em pleno funcionamento. Capacidade que não poderia
ser alcançada com a administração dividida entre uma insuladamente técnica e outra
tradicionalmente política como bem caracterizada no governo de Juscelino, posto que essa
cisão não permitia ao governo trabalhar globalmente as novas questões como discorre Lafer:
De fato o período Kubitschek esgotou, aparentemente, o modelo de substituição de
importações, esgotando, conseqüentemente, as virtualidades de suas soluções
administrativas, da mesma forma que num empresa privada, depois de implantação
de uma indústria, a excelência dos técnicos em finanças e dos engenheiros se revela
insuficiente para a eficácia da ação (LAFER, 2001, p. 49).
Portanto, no final do período o governo Juscelino apresentava um quadro econômico
muito mais complexo que o inicial, com a presença de empresas multinacionais e o Brasil se
tornando um subsistema do sistema capitalista mundial. A conseqüência de tal fenômeno foi a
acentuação das desigualdades sociais no interior da sociedade brasileira, abrindo novos
desequilíbrios econômicos, sociais e políticos para o próximo presidente. Assim, é com todos
esses fatores que João Goulart assume o poder em 1961.
Logo depois da entrada de Goulart no poder, já em 1962, notou-se que o PIB tinha
crescido a uma taxa relativamente menor, que a inflação estava caminhando para níveis
recordes e que os déficits da balança de pagamentos elevavam a dívida externa brasileira. Sem
se aprofundar nos motivos para tais fenômenos, a questão é que como a ocorrência dos
mesmos ficou evidente que alguns erros administrativos cobertos pela prosperidade do
governo de Juscelino demandariam alguma atenção. As políticas dos transportes não
escaparam ao mesmo preceito.
Fora o erro de execução de obras sem justificativa econômica como colocada a pouco,
ainda se observou no período anterior um estimulo aos transportes sem se levar em contra
critérios de eficiência que amenizassem custos operacionais e de capital. Foi o caso das
ferrovias que vinham se mantendo graças a subvenções governamentais, sem que se
30
procurasse dinamizar a administração responsável por sua operacionalização, o Plano Trienal
na época chegou mesmo a propor o fechamento de linhas ferroviárias anti-econômicas. O
ponto é como se caracterizavam elas dessa maneira, por ineficiência do governo em operá-las
ou realmente a demanda era pífia para sua estrutura, ou melhor, a ineficiência do governo é
que tornou pífia a sua demanda?
Portanto, pelos exemplos colocados, pode-se dizer que os transportes de ponto de
estrangulamento do desenvolvimento no governo Juscelino passou a ser um foco do processo
inflacionário no governo de Goulart, ou seja, no ultimo por conta da desaceleração
econômica, os erros do primeiro se tornaram evidentes e insustentáveis.
Visando corrigir essas distorções o Plano Trienal, em geral, vinha com a idéia de
maximizar resultados, visto os poucos recursos existentes, o ponto era buscar conhecer
melhor a realidade econômica para classificação dos problemas por grau de importância e
finalmente tomar a decisão que melhor atendesse dos critérios de eficiência. Especificamente
para o transporte rodoviário essa foi a linha apontada: “O principal objetivo proposto, nesse
setor, foi concentrar esforços na conclusão dos empreendimentos que propiciassem maiores e
mais rápidos benefícios sociais. Para tanto, foi revisto o Plano Qüinqüenal de Obras
Rodoviárias com vistas a torná-lo compatível com a capacidade de investimentos do País”
(BARAT, 1978, p. 130).
Posto que por vários motivos o plano não logrou seus objetivos para os transportes e
nem para a economia em geral, tanto que Goulart caiu dando lugar ao regime militar, o saldo
positivo do mesmo foi que muitas das propostas elaboradas foram conservadas para o PAEG
(Programa de Ação Econômica do Governo). Especialmente a parte concernente aos
transportes do Plano Trienal, as propostas advinham de observações objetivas das limitações
do sistema, demonstrando uma mudança de mentalidade administrativa rumo a uma
coordenação global da área dos transportes.
No Estado de São Paulo, no período Goulart, um importante passo a caminho de uma
administração mais concisa entre as modalidades de transportes foi dado quando da
elaboração do Plano Quadrienal de Investimentos, o PLADI – Plano de Desenvolvimento
Integrado, que não visava somente os transportes, mas a diferentes áreas. Porém, o mesmo foi
fundamental para criar as condições para uma coordenação mais atuante no setor, como
coloca o DER:
O Plano inclui no setor “transportes” um item sobre a coordenação de seus diversos
modos e outro sobre a necessidade de reorganização dos diversos órgãos que dele se
ocupam, insistindo na rápida transformação em lei do projeto que criava a Secretaria
dos Transportes, o que se concretizou pelo Decreto-lei nº 7.833, de 19 de fevereiro
de 1963 (DER, [entre 1992 e 1999], p. 14).
31
Assim, os transportes no governo paulista ganhavam nova importância uma vez que o
decreto exposto acima isolou o tema numa pasta abrangendo somente suas modalidades,
sendo que antes compartilhava as atenções com outros elementos dentro da Secretaria de
Viação e Obra Públicas. Assim, tal plano e as reorganizações institucionais pretendidas
demonstravam bem a necessidade que tinha o governo paulista em coordenar melhor os
esforços do poder executivo como conseqüência do refreamento da economia e do aumento
da inflação, ou seja, não se podia mais relegar ao segundo plano a efetiva coordenação dos
transportes.
Vendo o caso paulista fica fácil de identificar que antes mesmo de se desenvolver um
sistema intermodal de transportes no estado gerido por um órgão à altura, já existia em 1946 o
DER organizado como uma autarquia e com disponibilidades de fundos para decisões
administrativas isoladas, injetando recursos na expansão das rodovias descoordenadamente
quando comparado com as demais modalidades. No caso paulista mesmo com a crescente
importância dada aos transportes desde a 2º Guerra Mundial os esforços iniciais de integração
intermodal só se deram com a criação da Secretaria dos Transportes em 1963, no Brasil como
um todo os primeiros esforços nesse sentido se deram com a criação do GEIPOT (Grupo
Executivo de Integração da Política de Transportes) em 1965.
Portanto, com o exemplo paulista, pretendeu-se explicar alguns pontos que levaram a
área dos transportes no Brasil na década de 60 a situação descrita por Barat:
Chegou-se, em meados da década dos 60, a uma situação de hipertrofia do sistema
rodoviário que implicou, concretamente, o transporte ineficiente de muitos bens,
distorcendo a função econômica específica dos transportes, principalmente nas
regiões de maior desenvolvimento. Assim, o sistema de transportes chegou a
constituir-se num obstáculo às próprias possibilidades de desenvolvimento
econômico (BARAT, 1978, p. 115).
Após exposição dos problemas encontrados na economia dos transportes no governo
de Goulart e relacionando-os com as demais variáveis apresentadas, conclui-se que o jogo
político populista e suas ações clientelistas, pelas distorções que trouxeram, não interessavam
mais a alguns setores sociais. O novo momento pedia uma administração mais técnica para
atuar sobre a nova conjuntura econômica nacional criada pelo desenvolvimento da indústria
de base e pela maior interdependência do Brasil com o capitalismo internacional. Assim não
tardaram os militares após o golpe de 1964 em aprofundar o insulamento burocrático e a
esvaziar da vida pública os partidos políticos abrindo caminho para mais uma ditadura no
Brasil.
32
3.2.3 A política econômica na ditadura militar e suas conseqüências
Embora os problemas do período anterior tenham levado o país à ditadura a partir de
1964, na política dos transportes as soluções apresentadas foram as mesmas que já vinham
sendo apontadas anteriormente. Desta maneira, cabe entender que talvez a importância da
ditadura para os transportes foi no sentido de dar poder aos tecnocratas para a efetuação de
políticas consistentes, uma vez que não mais existiriam pressões políticas de cunho
clientelista para saciar. Assim, analisando-se as efetivas ações de cada governo militar, será
apresentado os desdobramentos ocorridos dentro dos transportes. Começando por Castelo
Branco, de abril de 1964 a março de 1967, o seu mandato foi marcado pelas heranças dos
governos passados que geraram inflação com estagnação econômica, crise na balança de
pagamentos, desordem político social e uma virtual paralisação dos investimentos. Assim,
visando combater tal conjuntura seu governo lançou o Plano de Ação Econômica do Governo
(PAEG) que tinha como diretrizes acelerar o desenvolvimento econômico, conter a inflação e
atenuar desníveis econômicos setoriais e regionais, assegurar política de investimentos e
corrigir déficits na balança de pagamentos.
Tendo em mente controlar a inflação para a retomada do desenvolvimento Castelo
procurou refrear os focos inflacionários em torno dos déficits, salários e do crédito. Resolveu
os déficits basicamente com o crescimento dos encargos para as empresas, a política de
crédito baseou-se na redução de crédito disponível aos empresários e os salários foram
congelados estabilizando e reduzindo a demanda. Castelo também reformulou as relações de
produção (mercado de capitais e setor privado), segundo exigências da reprodução capitalista
e da expansão do setor privado.
O PAEG com sua linha de ação reduziu substancialmente os problemas da economia
brasileira, porém como saldo negativo da política de controle imposta pelo governo teve-se a
queda da demanda e a redução da liquidez das empresas. Certas empresas começaram a passar
por dificuldades, posto que o plano provocou a concentração de capital, assim o aparecimento
de falências ou absorções das empresas nacionais pelas multinacionais tornou-se fato notável
nessa época. O “confisco salarial” exercido pelo plano não permitia que o salário
acompanhasse a elevação dos preços e da produtividade, favorecendo a concentração de renda
e a pauperização das classes assalariadas.
Dentro dos transportes o PAEG adotou os diagnósticos já levantados pelo Plano
Trienal, quando se referia ao setor como um foco que alimentava a inflação no curto prazo,
33
assim o plano tinha que consolidar um conjunto coerente e eficaz de metas operacionais e
diretrizes políticas de investimento que permitissem o saneamento da área.
Como metas as questões eram diminuir a inflação de custos resultante de uma
crescente queda de eficiência na aplicação dos fatores de produção, eliminar os efeitos
monetários devido à cobertura de déficits operacionais e esvaziar a prática de má seleção dos
investimentos. A estratégia era reduzir os custos e sua gradativa e total transferência para os
usuários através da cobrança de fretes e tarifas realistas. Assim, visou-se um melhor
aproveitamento do potencial gerencial através da reorganização administrativa das autarquias,
comercialmente a intenção era que as autarquias concorressem pelas cargas sem dependerem
de subsídios e operassem sem discriminação de preço para certas cargas e passageiros. Os
investimentos teriam que obedecer a uma seleção objetiva das obras (custo/benefício) e a
eliminação de desperdícios, representados pela falta de continuidade na execução de obras e
pela pulverização de recursos.
Visto os bons resultados alcançados pelo plano, o objetivo passou a ser que as
propostas do PAEG fossem seguidas pelos próximos governos, assim, criou-se em 1965 o
GEIPOT, como já colocado anteriormente, com o objetivo de racionalizar e recuperar o
sistema de transportes no Brasil. Outra importante medida que demonstra a mudança da
mentalidade administrativa dentro do governo de Castelo foi a criação do Ministério dos
Transportes em 1967, pelo desmembramento do antigo Ministério da Viação e Obras
Públicas, a exemplo do que já tinha sido feito no Estado de São Paulo em 1963.
Seguindo os melhoramentos administrativos alcançados, um importante ato executado
no final do mandato de Castelo e que teve grande repercussão na administração pública foi a
promulgação do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que em resumo tinha como
palavra de ordem a descentralização administrativa sempre em direção aos órgãos diretamente
ligados a determinadas atividades e quando possível optar pela contratação de organizações
privadas para a execução das políticas. Tais orientações foram justificadas pelas dificuldades
de se trabalhar com agilidade no serviço público visto o grande volume formalístico a reger
suas ações e pela confiança que o setor privado poderia sempre executar os serviços de forma
mais eficiente. Porém, como ficou comprovado através dos anos o setor privado não estava
preparado para atender as complexas demandas impostas pelo Estado o que levou a
proliferação das empresas públicas e de economia mista que apesar de serem regidas pelo
direito privado sofreriam o mesmo controle que as demais formas de administração pública.
Após Castelo deixar o poder o Brasil teve Costa e Silva como comandante pelo
período de março de 1967 a agosto de 1969, seu período foi marcado pela continuidade da
34
política econômica do momento anterior, ou seja, com forte concentração de renda e medidas
fiscais austeras à empresa nacional. Porém, um diferencial nessa matéria foi a tentativa de se
buscar um desenvolvimento auto-sustentado, assim, devido ao esgotamento do processo de
substituição de importações o objetivo era diversificar as fontes de expansão econômica
através de investimentos. Portanto, a centralização política fazia-se necessária posto que
somente um poder Executivo forte seria capaz de criar a estabilidade política que atrairia para
o ambiente brasileiro o investidor de longo prazo sobretudo o estrangeiro. Assim, a pretensão
era por um desenvolvimento econômico que não atrapalhasse a estabilidade social, a política
era comprometida com a expansão do setor privado e não com a justiça social, alias quando se
falava em política social nessa época se falava em expansão dos “complexos empresariais de
provisão de bens e serviços sociais”, (MELO, 1998, p. 12).
Portanto, com o Poder Executivo fortalecido e com essa orientação política exposta, a
economia do país ganhou como instrumento de ação o Plano Estratégico de Desenvolvimento
(PED), que tinha como fundamentos básicos, segundo Alves e Sayad, o “fortalecimento da
empresa privada; estabilização gradativa do comportamento dos preços; responsabilidade do
Governo na consolidação da infra-estrutura; expansão das oportunidades de emprego;
fortalecimento e ampliação do mercado interno”, (ALVES e SAYAD, 2001, p. 93).
A preocupação com a consolidação da infra-estrutura tinha como razão o medo que os
investimentos públicos ou privados em atividades diretamente produtivas fossem
comprometidos pelo desenvolvimento incompleto desse setor levando a uma não maturação
dos projetos. Especificamente nos transportes a idéia era a de garantir ao País uma infra-
estrutura adequada com uma operação eficiente dos modais de transporte e estimular o
fortalecimento das empresas nacionais do setor visando um aperfeiçoamento das políticas de
investimento e de tarifas, Barat (1978).
Visando garantir uma igualdade entre as modalidades de transporte, que nesse tempo
já demonstravam uma forte hipertrofia do sistema rodoviário gerando distorções no
atendimento da demanda, o governo cria com o Decreto-Lei nº 615, de 09 de junho de 1969, o
Fundo Federal de Desenvolvimento Ferroviário. A intenção era que a modalidade recuperasse
sua força para o atendimento dos novos fluxos de cargas advindos dos estágios superiores de
industrialização, como propunha o governo dentro de sua vontade de dinamizar a economia.
No modal rodoviário ocorreu em 1969, pelo Decreto-Lei nº 512, a reorganização do
DNER para que prevalecesse um plano nacional de rodovias com maior integração dos planos
regionais e locais desenvolvidos pelo DERs. Porém, nada foi feito no sentido de alterar a
35
forma de distribuição dos recursos o que dificultou uma maior viabilidade na elaboração da
coordenação nacional de investimentos nesse setor.
Um importante ato do governo paulista nessa época foi a criação do DERSA –
Desenvolvimento Rodoviário S.A, como uma sociedade de economia mista que segundo o
DER ([entre 1992 e 1999]), teve 99,9935% de suas ações ordinárias subscritas pelo DER e
que inicialmente teve como objetivo explorar na forma de concessão o uso da Via Anchieta e
da Rodovia dos Imigrantes, sendo que essa última seria construída pela mesma para ligar São
Paulo aos municípios da Baixada. Posteriormente outras rodovias cuidadas pelo DER seriam
concedidas para o DERSA.
Faltam dados para se entender os motivos que levaram a criação do DERSA ao invés
de se deixar somente o DER a cargo das tarefas rodoviárias do estado, porém alguns
levantamentos já colocados por outros autores a respeito da inflexibilidade do serviço público
podem gerar algumas hipóteses. Castro (1987), diz que um dos fatores que inspiraram o
Decreto-Lei nº 200 com sua orientação para o setor privado foi justamente as grandes
dificuldades encontradas no setor público devido ao emaranhado de normas e formalismos
existentes, já Barat (2007a), aponta que as autarquias no início apresentavam um avanço
flexível em relação administração direta, porém, com o passar do tempo tal flexibilidade foi
sendo perdida devido as políticas de estabilização monetária e pelo avanço sobre elas dos
controles aplicados a administração direta, com o Tribunal de Contas. Portanto, fica difícil
saber o que de fato ocorreu sem um estudo aprofundado, mas argumentos como os
apresentados pelos autores podem ser uma boa orientação para o início de pesquisas.
Voltando ao contexto nacional, devido às medidas vistas nos primeiros governos
militares o período sobre o comando de Médici conheceu o que foi chamado de “Milagre
Brasileiro”, com um expressivo crescimento econômico. O milagre perfez praticamente todo
o governo de Médici e teve como principal base o capital e a tecnologia estrangeiros, a
indústria se modernizou principalmente no setor de produção de bens de consumo duráveis
seguindo a idéia de ampliação competitiva do País em nichos dinâmicos do comercio
internacional.
Seguindo tal linha de raciocínio os transportes figuraram como um ponto a ser
reforçado para que o caminho agricultura/indústria, ou seja, das regiões menos desenvolvidas,
mas com potencial de desenvolvimento econômico, fossem integrados com os núcleos
dinâmicos do país, destacando-se a região Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Uma importante
medida para uma melhor coordenação global dos modais pelo Ministério dos Transportes foi
a Lei nº 5.917 de 1973 que aprovava o Plano Nacional de Viação.
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Uma medida de destaque do governo paulista no sentido de reforçar o potencial das
regiões do Estado foi o lançamento do PROINDE – Plano Rodoviário de Interiorização do
Desenvolvimento que, segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), não tinha como visão somente a
construção de estradas, mas sim um esforço conjunto de todos os órgão paulistas com vistas a
desenvolver harmoniosamente a economia do Estado. Um destaque importante do plano foi a
preocupação com os acessos rodoviários que ligavam determinados locais aos eixos de
expansão já existentes, tem-se como exemplo a região do Vale do Ribeira, o eixo que ligava
São Paulo a Ribeirão Preto e a região entre São Paulo e Sorocaba.
O período de Médici no poder marca o ápice do estado desenvolvimentista no país.
Porém, marca também o começo do fim desse modelo devido a vários fatores, um deles e de
grande repercussão na época foi o primeiro choque do petróleo nos fins de 1973, com um
aumento brutal de seu valor. Tal acontecimento juntamente com a crise do sistema de Bretton
Woods ajudam a explicar, no plano internacional, a perda de dinamismo da economia mundial
na segunda metade dos anos 70, já estando o Brasil sobre o comando de Ernesto Geisel,
março de 1974 a março de 1979.
Com a diminuição da atividade econômica, os países centrais passam a conviver com
desequilíbrios nas suas balanças de pagamentos levando a queda dos investimentos públicos,
a déficits avolumados pela baixa arrecadação e a um aumento da inflação e da taxa de juros.
Entre as grandes inovações verificadas nessa época, citam-se as financeiras, posto que com a
concessão de crédito relativamente mais “cara” as mesmas vieram para dar maiores garantias
aos emprestadores. O que se verificou de fato no Brasil foram as diminuições dos
investimentos estrangeiros diretos com conseqüente aumento dos empréstimos bancários,
sendo que muitos desses empréstimos internacionais eram usados para financiar os déficits de
suas contas correntes, aumentando assim, a participação do capital externo tanto no PIB como
no financiamento do investimento bruto.
O desequilíbrio gerado na balança de pagamentos brasileira deve-se em grande parte
ao fato do país ser, por essa época, extremamente dependente das importações de petróleo e
matérias primas industriais, justamente os produtos que sofreram um grande aumento de valor
no mercado internacional. Mesmo assim, o caminho adotado pelo Brasil e expressado através
do 2º PND – Plano Nacional de Desenvolvimento foi a manutenção das operações industriais
e urbanas que se haviam construído antes de tais aumentos, posto que para o governo seria
mais interessante se fazer ajustes estruturais e globais que permitissem tornar desnecessária a
recessão.
37
Como explica Velloso (1986) os ajustes seriam em três frentes: macroeconômico,
estrutural e energético. O ajuste macroeconômico deveria ser efetuado sem recessão para
evitar um choque fiscal e monetário, conduzindo-se assim a economia para uma desaceleração
gradual, já o ajuste estrutural visava uma mudança no padrão de industrialização
principalmente na industrial de bens de capital, eletrônica pesada e no campo dos insumos
básicos, a intenção era substituir importações e quando possível abrir novas frentes de
exportação. Na área de energia a meta era cortar subsídios aos preços internos de derivados do
petróleo, investir em prospecção e exploração, além de conter o consumo.
Devido ao choque do petróleo o modal ferroviário foi bastante valorizado no governo
Geisel, como forma de atenuar os custos do mesmo. Porém, uma ação enérgica foi dada para
o enfraquecimento dos transportes e diz respeito a uma mudança introduzida pela Lei nº
6.093, de 29 de agosto de 1974, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). O
que de fato ocorreu com essa lei e como bem coloca Mello (1984) é que o FND passou
progressivamente a reter os recursos antes destinados ao Fundo Rodoviário Nacional (FRN) e
a aplicá-los em outros setores da economia sem pré-determinação. Aqui inicia-se a
desvinculação de receita para o setor rodoviário o que irá prejudicar sua conservação e
ampliação ao longo dos anos 80.
Já no Estado de São Paulo por esse tempo foi visto uma crescente transferência de
recursos do DER para o DERSA como coloca o DER quando diz que entre “1974 e 1979, de
uma receita global de 73 bilhões de cruzeiros o Departamento transferiu para o DERSA 21
bilhões, em termos de valores reais a preços de 1979” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 17). A
questão é que estava a cargo do DERSA a conclusão da Rodovia dos Imigrantes, trechos da
Serra e da Baixada, e a construção da Rodovia dos Bandeirantes, obras que foram entregues
respectivamente em 28 de junho de 1978 e 28 de outubro de 1978 e que traziam consigo
elevados custos. A análise que fica evidente aqui é a relativa perda de importância do DER
em relação ao DERSA, ou seja, a perda de importância do modelo autárquico em relação ao
modelo de economia mista, na execução de relevantes obras para o Estado.
Nesse período também foi criada a Patrulha Rodoviária dentro da Seção de Assistência
aos Municípios presente no organograma do DER, tal medida tem relação direta com o
estudo, posto que essa patrulha será parte integrante do futuro SP.4 dentro da DR.4. Sua
criação visou a atender às necessidades dos municípios na manutenção das estradas
municipais de terra em boas condições de circulação. Será visto mais à frente a evolução da
estrutura de atendimento aos municípios.
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Novamente no contexto nacional, tendo inicio o governo de João Figueiredo, de março
de 1979 a março de 1985, o que se viu foi uma profunda crise do Estado Desenvolvimentista,
já anunciada desde Geisel, e que pelo ângulo econômico refletiu na incapacidade do Estado
em conseguir manter seu crescimento através do financiamento externo. A questão central é
que ao longo dos anos 70 a dívida externa do Brasil cresceu consideravelmente gerando
desconforto para seus credores internacionais que desde meados desses mesmos anos já
vinham preterindo as políticas keynesianas em prol das neoliberais. Portanto, a suspensão dos
fluxos voluntários de empréstimos bancários para o Brasil e outros países da América do Sul
servia aos interesses das economias centrais, posto que a sua intenção fosse que os países
subdesenvolvidos tomassem medidas visando o ajuste externo de suas contas para evitar
acontecimentos semelhantes à moratória mexicana, como lembra Sallum (2003).
Contudo, devido a mudança no padrão industrial brasileiro, deslumbrada no governo
Médici, o Brasil passou de grande importador a grande exportador de matérias-primas
industriais e de importador para exportador de Bens de Capital, o que ajudou o país a obter
saldos positivos para o pagamento da dívida. Porém, a manutenção desses saldos positivos
teve conseqüências diretas para a ditadura quebrando sua base de apoio social, uma vez que
foram necessários sacrifícios internos como o ajuste fiscal e a contenção dos gastos públicos.
Assim, não é por acaso que a oposição política ao regime ganhou força no período
mobilizando as classes médias e populares que no ano de 1984 clamaram pelas “Diretas já”,
pondo fim a ditadura ainda nesse ano.
Já na área dos transportes o período foi marcado por uma redução drástica de
investimentos a partir do governo de Figueiredo, observação que pode ser feita também para o
restante da infra-estrutura do país, a crise fiscal e a redução do dispêndio público restringiram
a expansão da oferta nesse setor. Mello (1984) registra que os investimentos federais em
transportes já em 1982 eram inferiores aos valores de 1974 e aponta que o crescimento da
oferta de transportes no período não acompanhou o crescimento, à taxas elevadas, do PIB.
Uma decisão governamental que pode elucidar bem esse fato é justamente a promulgação do
Decreto-Lei nº 1.859, de 11 de fevereiro de 1981, que extinguiu o FRN e transformou as
receitas do FND em ordinárias, passando a União a dispor desses recursos sem qualquer
vinculação a órgão, programa, fundo ou despesa. Assim, de uma só vez o governo federal
acabou com o FRN determinando o fim da principal fonte de recursos para as rodovias e
centralizou o processo decisório de alocação de receitas, visando dotar o Executivo de mais
força para execução de sua política de estabilização monetária.
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Ocorreu também em 1981, Decreto nº 17.756 de 30 de setembro, a criação pelo
governo paulista do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios nas Divisões
Regionais do DER, criou-se assim, por esse decreto, o serviço motivador deste trabalho.
Observa-se que a partir de agora o Estado de São Paulo institucionalizou uma estrutura
própria somente para atender os interesses das rodovias municipais, o que demonstrou que
medidas do passado como o PROINDE aumentaram em muito o potencial econômico do
interior paulista. Uma importante demonstração da força do interior, segundo o DER ([entre
1992 e 1999]), ocorreu com a entrada de Montoro como governador do Estado, entre 1983 e
1987, quando estabeleceu como meta do setor rodoviário a pavimentação de estradas vicinais,
por considerá-las de vital importância para o escoamento da produção, ligando determinadas
localidades as de consumo. Porém, deixa-se claro que mesmo com boas iniciativas com essas,
os investimentos nas rodovias paulistas nos anos 80 não foram suficientes para se manter o
seu adequado grau de conservação e expansão.
Terminando o governo de Figueiredo, terminou também o ciclo militar no poder que
ao longo de 20 anos promoveu modificações profundas na sociedade brasileira, levando-a ao
clímax desenvolvimentista com o “Milagre Brasileiro” e deixando-a apreensiva frente ao
novo cenário que se apresentava. Barat sintetiza bem esse período quando coloca que “[...] a
crise de crescimento apontou para o esgotamento de um ciclo, porém sem que se criassem
sólidas alternativas econômicas, institucionais e políticas ao quadro recessivo, como ocorreu
nos anos 30”, (BARAT, 2007a, p. 69). Assim, o fim da ditadura militar representou mais que
o fim de um regime, representou a queda de um modelo que desde Getúlio Vargas vinha
promovendo a modernização no Brasil, mas que já não seria capaz de responder as novas
demandas impostas ao governo nacional.
Como será visto a frente o Brasil levou um tempo para se adaptar a nova realidade
internacional que o cercava, a crise econômica o levou a uma crise institucional e política
difícil de ser respondida, até mesmo porque não há maneira de se tratar isoladamente cada
matéria. Cabe ao trabalho agora reconhecer o tratamento dado a elas e analisar, pelo ângulo
dos transportes, suas repercussões para a nação.
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3.2.4 De volta à democracia
Na volta ao regime democrático, o Brasil teve José Sarney, de 1985 a 1990, como
primeiro presidente devido a Tancredo Neves, que por motivos de saúde, não ter conseguido
tomar posse do cargo ficando seu vice no comando. Assim, Sarney teve pela frente a árdua
missão de elaborar uma nova carta para a sociedade brasileira, pressões sociais pediam por
mais participação política e descentralização administrativa, o que ficou bem evidente pelo
formato que a Constituição de 1988 adquiriu. Cabe ressaltar que o fim da ditadura não
colocou fim a alguns preceitos nacionais desenvolvimentistas do regime anterior o que ficou
também bastante marcado na nova carta também.
Visando expandir a autonomia do poder Executivo quanto a alocação dos recursos
disponíveis ao governo, a nova constituição reforçou a prática de não vinculação de receitas
através do Artigo 167, no seu Inciso IV mesmo que com algumas exceções como o caso da
educação. Como já foi explicado anteriormente o governo necessitava de maior flexibilidade
orçamentária para poder conduzir a sua política monetária de acordo com as prerrogativas
nacionais e internacionais. Outra medida de grande impacto foi a estadualização de alguns
impostos, atendendo aos pedidos de maior descentralização política administrativa, essa
medida foi de grande impacto para o setor dos transportes, posto que a mesma atribuiu aos
Estados membros a capacidade de tributar produtos e serviços relativos aos modais da área de
transporte.
Alguns exemplos podem esclarecer melhor como eram organizados esses tributos
antes da Constituição de 1988. Primeiramente, existia o IULCLG – Imposto Único sobre
Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos que cedia parte de seus recursos ao extinto
FNR, com a constituição o mesmo passa a pertencer aos Estados como parte do ICMS –
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e a pertencer aos Municípios como parte
IVV – Imposto sobre Vendas a Varejo. Outro imposto bastante conhecido da população é o
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, que foi passado para os
Estados sendo que antes era de âmbito federal e sobre a sigla TRU – Taxa Rodoviária Única.
Um impacto negativo que a descentralização dos impostos trouxe segundo Barat
(2007b) e que ajuda a explicar a deterioração das infra-estruturas e serviços públicos iniciada
no governo Sarney diz respeito a falta de elaboração de mecanismos institucionais que
assegurassem, juntamente com os novos impostos, a continuidade dos investimentos de
responsabilidade das administrações estaduais e municipais. Entende-se, que a urgência de
41
políticas de curto prazo para estabilização econômica minou os investimentos de médio o
longo prazo em infra-estrutura, assim tanto os governos estaduais quanto os municipais a
qualquer sinal de instabilidade redirecionavam os recursos para políticas monetárias em
detrimento das demais. Outro fato para a queda da qualidade dos serviços e estruturas do setor
público deve-se a perda do excelente núcleo técnico que o governo possuía que aos poucos foi
sendo absorvido pelo setor privado, uma vez que o novo foco do governo não demandava
fortemente a habilidade desses profissionais.
Tais equipes técnicas, como as do DNER, eram responsáveis pela elaboração de
diagnósticos, estudos e projetos que tornavam possível a definição de estratégias
governamentais de longo prazo para os setores de infra-estrutura e serviços. Assim, a
paralisação dos investimentos em ampliação e conservação rodoviária nos anos 80 além do
contexto de falência do modelo institucional e financeiro do Estado tem em sua perda de
pessoal técnico um grande fator complicador para o planejamento do setor. Um exemplo
marcante para a área dos transportes nesse sentido foi a perda de função do Geipot que não
conseguia coordenar os modais eficientemente sem evitar que os mesmos se fechassem e
elaborassem medidas próprias ao sabor das pressões pontuais em detrimento de uma
estratégia global. Sendo a coordenação entre os modais um expediente difícil a situação
dentro do modal rodoviário não era diferente, ao longo da década de 80 o DNER viu, até
mesmo por conta da perda de receitas com o fim do FRN, seu poder diminuído frente aos
DERs dos Estados mais influentes, como Rio Grande do Sul, Paraná, Minas Gerais e São
Paulo.
Portanto, se ao longo dos anos 80 foi visto uma tentativa de reorganização política de
natureza democrática e uma desarticulação total da ordem econômica e institucional, nos anos
90 a palavra de ordem era a rearticulação dessas matérias, assim, entre outras necessidades o
governo tinha que achar uma maneira de se encaixar nas novas tendências mundiais e
restaurar suas instituições e patrimônio.
Assim, visando se adaptar ao novo padrão econômico internacional o governo a partir
de Collor, março de 1990 a dezembro de 1992, promoveu a abertura do mercado interno que
trazia em si, segundo Sallum (2001), o fim da proteção contra a competição externa, a
integração liberal da economia doméstica ao sistema econômico mundial, a
desregulamentação da economia e também a integração dos países do continente com a
criação do Mercosul, 1991. A abertura econômica, teve conseqüências diretas para a indústria
nacional e para as exportações, aumentando a competitividade entre as empresas e forçando
muitas delas a saírem do mercado ou a se reestruturem de forma a terem ganhos de eficiência.
42
A busca por tais ganhos levou a reafirmação da descentralização espacial das
atividades econômicas pelo território brasileiro nos anos 90, fazendo surgir economias
regionais fortemente especializadas em certos tipos de indústria, muitas vezes voltadas para a
exportação. Citando-se o caso de do Estado de São Paulo pode-se diz que desde os anos 80
como já foi visto pelas ações desenvolvidas no setor, que sempre houve uma preocupação
com o fortalecimento econômico das cidades médias do interior do Estado devido ao bom
desempenho da agropecuária e da agroindústria ligada à produção de açúcar e álcool.
Desempenho também importante e localizado na área de atuação DER - Divisão de
Araraquara entre outras áreas foi a da indústria de sucos concentrados de laranja que segundo
Barat (2007a) até 2007 o Brasil era responsável por 53% da produção mundial, sendo o
interior paulista responsável por mais da metade deste volume.
Portanto, por toda essa pujança que o interior paulista demonstrava frente a nova
realidade econômica dos anos 90, o governo paulista não poderia ficar inerte e teve que atuar
da maneira que pode no sentido de melhorar e ampliar a oferta de transportes que já não
satisfaziam as atividades produtivas do Estado. No que cabe ao setor rodoviário, que desde os
anos 80 não recebia investimentos adequados prejudicando seu estado de conservação, o
Estado como diz o DER ([entre 1992 e 1999]) sobre o comando de Orestes Quércia recorreu a
um empréstimo junto ao BIRD, além de outros recursos do Tesouro do Estado. Os recursos
além de serem utilizados para conservação foram responsáveis pela execução de um amplo
programa de duplicação das principais rodovias do Estado, entre elas cita-se a duplicação da
Rodovia Washington Luiz, entre Matão e São José do Rio Preto, que percorre o território de
atuação do DER de Araraquara.
Analisando-se o exposto acima o principal fato a ser considerado é que mesmo o
Estado de São Paulo sem um modelo financeiro e institucional sólido foi chamado a atuar,
devido sua força econômica, no setor de infra-estrutura o que demonstrou a necessidade de
reestruturação desses modelos, posto que não seria viável no longo prazo o tipo de
financiamento utilizado no exemplo acima. Portanto, o alinhamento econômico escolhido
pelo Brasil e seguindo pelo governo paulista já tinha sido feito, o importante a partir desse
momento era moldar as instituições governamentais para enfrentar as conseqüências dessa
nova realidade.
Uma medida tomada nesse sentido, mesmo que sem resultados imediatos, foi a criação
do Programa Nacional de Desestatização (PND), Lei nº 8.031 de 12 de abril de 1990,
posteriormente em janeiro de 1993, já estando no comando da nação Itamar Franco, foi
lançado especificamente para o setor rodoviário o Programa de Concessões de Rodovias
43
Federais (Procofe). Assim, nos governos de Fernando Collor e de Itamar Franco foram dados
os primeiros passos rumo as tão polêmicas privatizações que tanto seriam debatidas pela
sociedade brasileira. Porém, cabe dizer que foi tendência mundial esse tipo de política para
sanear economicamente e administrativamente os governos internacionais cabendo ao Brasil,
a partir de suas escolhas, ser apenas mais um seguidor desse receituário neoliberal.
Assim, resumindo-se a situação brasileira desde sua volta a democracia, pode-se dizer
que os anos 80 foram de estagnação econômica e reconstrução política e que no inicio da
década de 90 esboçou-se a construção de um modelo econômico e institucional de orientação
neoliberal. Portanto, cabia a Fernando Henrique Cardoso, presidente de janeiro de 1995 a
janeiro de 2003, consolidar tal modelo devolvendo ao Brasil possibilidades de crescimento
que tinham sido esvaziadas desde a década de 80.
O governo de Fernando Henrique começa dando maior consistência às políticas
neoliberais através de mudanças no arcabouço legal do Estado que mantivessem o programa
de abertura comercial e que dessem maior suporte a reestruturação dos serviços públicos. No
que cabe aos serviços públicos a promulgação da Lei nº 8.987, complementada pela Lei nº
9.074 ambas de 1995, estabeleceu as bases legais para as concessões das infra-estruturas
como de energia elétrica, telecomunicações e modais de transporte. Com a promulgação de
tais normas o Procofe pode começar executar seus objetivos que entre outros era o de outorgar
8.500 km de rodovias da União para a exploração da iniciativa privada.
Segundo Pecht (1999) a importância do programa não diz respeito ao tamanho dos
trechos privatizados, mas a importância estratégica dos mesmos, como o exemplo da Rodovia
Dutra, localizada num dos mais importantes eixos econômicos do país, ligando Rio de Janeiro
a São Paulo com uma extensão de 406,8 km e que teve seu contrato assinado em 31 de
outubro de 1995 com um prazo de concessão de 25 anos.
Outra importante realização ocorrida visto a grande pressão que alguns governadores
fizeram junto a União foi a aprovação da Lei nº 9.277 de 10 de maio de 1996, regulamentada
pela Portaria nº 365 de 11 de setembro de 1996, que delegou a Estados e municípios a
administração de alguns modais federais de transportes presentes em seus territórios. Pecht
(19xx) ressalta que era do interesse da União se ver livre de parte do sistema viário, porém,
era maior o interesse dos governadores na aceleração do processo de concessões para o setor
privado, posto que as demandas sobre o setor de transportes eram elevadas. Assim, os efeitos
da recente lei foram imediatos nos Estados do Paraná e Rio Grande do Sul através da
assinatura dos primeiros convênios.
44
Cabe colocar que o DNER nesses convênios teria o papel de acompanhar, fiscalizar e
coordenar a execução dos mesmos. Porém, ficou patente logo de início que o órgão não teria
capacidade suficiente para tal tarefa que se tornará muito complexa pela entrada de agentes
privados no processo , abrindo-se assim a possibilidade de se criar uma agência reguladora a
semelhança das criadas para as Telecomunicações (Anatel) e eletricidade (Aneel). Porém, a
criação da agência só foi concretizada em 2001, pela Lei nº 10.233 e teve a denominação de
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a lei também criou a Agência Nacional
de Transportes Aquaviários, o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e o
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, além de extinguir o DNER
passando suas competências relativas as concessões para o ANTT. Outra instituição bastante
comentada nesse trabalho e que como o DNER foi extinta por ocasião do segundo governo de
Fernando Henrique foi o Geipot.
Focalizando novamente o estudo para o Estado de São Paulo, com a delegação
administrativa proposta pela União o governo estadual começou seu próprio plano
desestatizante com o nome de Programa Estadual de Desestatização (PED) introduzido pela
Lei nº 9.361, de 05 de julho de 1996. O programa previa para o modal rodoviário a
transferência das principais rodovias, além das rodovias de pequeno e médio porte essas
distribuídas em dezenove lotes. Porém, como coloca Pecht (1999) até o final de 1997 não
havia ocorrido qualquer transferência por conta das pendências judiciais que impediam a
finalização dos processos, ficando os primeiros resultados positivos a aparecer somente em
1998 com a identificação dos primeiros vencedores das licitações.
Mesmo sem dados para qualquer argumentação concreta, a cerca dos motivos, o fato é
que a exemplo da União o governo paulista preferiu criar um órgão novo em vez de entregar
ao DER, seu órgão estadual para assuntos rodoviários, a tarefa de coordenar as concessões do
setor. Assim, criou-se primeiramente a Comissão de Monitoramento das Concessões e
Permissões de Serviços Públicos delegados à iniciativa privada pelo Decreto nº 43.011, de 03
de abril de 1998, posteriormente por força da Lei Complementar nº 914, de 14 de janeiro de
2002, criou-se a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do
Estado de São Paulo, como autarquia de regime especial vinculada a Secretaria dos
Transportes do Estado de São Paulo.
Uma última colocação agora no que diz respeito à atuação da União foi a criação da
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE, Lei nº 10.366 em 2001, que
tinha como motivação arrecadar recursos para a recuperação da malha rodoviária federal e
incidiria sobre a importação e comercialização de petróleo e derivados, gás natural e
45
derivados, além do álcool combustível. A Lei nº 10.636, de 30 de dezembro de 2002, veio a
dispor sobre os recursos da CIDE e criou o Fundo Nacional de Infra-estrutura de Transportes
– FNIT, vinculado ao Ministério dos Transportes, porém os artigos que tratavam das
aplicações e as parcelas destinadas a elas foram vetados permitindo que na verdade os
recursos da CIDE fossem utilizados para ajudar na geração de superávits primários, como
coloca Barat (2007b).
Concluindo-se os anos 90, observa-se que com todas as medidas adotadas nesses anos,
o atual governo do Presidente Lula iniciado em janeiro de 2003, já em finais de 2004 contava
com 9.650 km de rodovias concedidas, sendo que desse total 36,2% eram representados pelas
concessões do Estado de São Paulo, tornando-o Estado que mais se utilizou desse novo
instrumento.
Aqui termina a linha histórica brasileira no que trata o setor de transportes ou mais
especificamente sobre o modal rodoviário, nessa breve recapitulação dos acontecimentos
algumas passagens ficaram bem caracterizadas, podendo até mesmo se tentar mensurar em
anos suas passagens. Assim, temos de 1855-1920 um desenvolvimento harmônico entre os
modais de transporte com o aparecimento dos primeiros órgãos governamentais a observá-los
mesmo com suas atenções divididas entre outras matérias e o surgimento de uma
industrialização incipiente. Já de 1920-1945, observaram-se as primeiras distorções entre os
modais, a favor do setor rodoviário, por conta da industrialização acelerada propiciada pela 2º
Guerra Mundial levando a criação e reorganização de instituições como o DNER e o DER
paulista frente às novas demandas.
Chegou-se ao período entre 1945-1964 com uma hipertrofia do sistema rodoviário
tornando os transportes em foco inflacionário e até mesmo em obstáculo ao progresso
econômico por não atenderem eficientemente a realidade vinda com a implantação da
indústria de base no Brasil. Entre 1964-1979 foram apresentadas medidas para melhor
coordenação dos modais com a criação do GEIPOT, além de melhoras nas administrações
dentro deles, posto que nesse período o Brasil ousou instalar uma indústria tecnologicamente
avançada.
Os anos 80 foram marcados pela falta de investimentos que não só deixaram os
transportes em mau estado de conservação, mas também o impediram de aumentar sua oferta,
fora esses estragos as instituições que cuidavam de seus setores se viram esvaziadas de
recursos o que levou também a um esvaziamento de pessoal qualificado, prejudicando assim a
formulação de novas políticas. A chegada dos anos 90 marcou uma nova fase para os
transportes, agora sua atuação seria dentro de uma economia aberta de orientação neoliberal,
46
sendo sua administração junto a iniciativa privada tendo o governo mais o papel de regulador
dessa nova relação.
O que se pretende com esse resumo e com todo o relato desse capítulo é deixar bem
marcado, fora os contextos econômicos e internacionais, certas atitudes do governo do Estado
de São Paulo e dos governos nacionais através dos anos, posto que alguns atos
governamentais são imprescindíveis para se entender as atitudes e medidas tomadas pelo DER
quanto a sua reformulação como instituição. Assim, a continuação do trabalho trará algumas
modificações ocorridas nas bases institucionais do DER bem como as motivações para tais
atos.
47
4 LINHA HISTÓRICA INTERNA À ORGANIZAÇÃO
4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administração do DER
Como já foi dito o DER paulista foi criado pelo Decreto nº 6.529, de 02 de julho de
1934, em substituição a Diretoria de Estradas de Rodagem, criada pela Lei nº 2.187, de 30 de
dezembro de 1926, ficando diretamente subordinado ao Secretário de Estado de Negócio da
Viação e Obras Públicas. O departamento tinha entre outras atribuições: a revisão do plano
geral de viação rodoviária do Estado, cuidar das rodovias e das obras que as cercavam,
fiscalizar a travessia de rios, fornecer treinamento para funcionários e elaborar boletins com
os trabalhos e assuntos relativos às rodovias.
Nessa época por não estar ainda com recursos e organizado como autarquia, o DER
tinha uma estrutura relativamente mais simples que a atual que se dividia entre uma Diretoria
Geral, Diretoria Técnica, Diretoria Administrativa e uma Consultoria Jurídica. Cabe ressaltar
que os cargos de Diretor Geral, Sub-diretor e Tesoureiro foram considerados de confiança do
governo, sendo nomeadas pessoas diretamente pelo Chefe do Executivo e que os demais
cargos se dividiriam entre cargos de confiança, comissão, contrato e diaristas.
A história mudou com o Decreto-Lei nº 16.546, de 26 de dezembro de 1946, que
reconheceu o departamento como pessoa jurídica com autonomia financeira e administrativa,
tal decreto veio a atender ao então recente Decreto nº 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que
criou o FRN gerando recursos adicionais para os Estados. Assim, o DER passa a se configurar
como autarquia e ganha algumas estruturas e atribuições novas, entre tais atribuições
destacam-se: fiscalizar os serviços de transportes coletivos, prestar assistência a municípios
no desenvolvimento de sistemas rodoviários, desenvolver pesquisas dos solos, sondagens para
fundações e sobre materiais de revestimento e exercer o papel do DNER nas estradas federais
em seu território quando for necessitado.
Estruturalmente o DER passou a ser composto por órgãos deliberativos como um
Conselho Rodoviário, um Executivo e um órgão fiscal de Delegação e Controle e por órgãos
48
executivos representados por uma Diretoria Geral, Divisões e Subdivisões e uma Procuradoria
Jurídica. Aqui por força do volume de receitas o departamento passou a ter um serviço
completo de contabilidade com todas as responsabilidades que a legislação da época imponha
e através do órgão de Delegação e Controle passou a ter suas contas fiscalizadas do ponto de
vista administrativo, financeiro e contábil.
Atualmente o DER é regulado pelo Decreto nº 26.673, de 28 de janeiro de 1987, e tem
sua estrutura composta como se segue: Superintendência, Divisão de Contabilidade e
Finanças, Procuradoria Jurídica, Diretoria de Planejamento, Diretoria de Engenharia,
Diretoria de Engenharia, Diretoria de Transporte, Diretoria de Administração e Diretoria de
Operações. Visando melhor visualização da estrutura, reveja o organograma da instituição
colocado na primeira parte desse relatório. Pretendendo uma melhor abrangência de todo o
grande território paulista, encontram-se subordinadas à Diretoria de Operações 14 divisões.
Porém, nem sempre o DER foi constituído por essas 14 divisões, o aumento de seu número
foi se dando através do tempo como resposta as demandas de infra-estrutura e de serviços de
determinadas regiões. Inicialmente, como já foi dito anteriormente, elas foram em número de
5 e se encontravam em São Paulo, Itapetininga, Bauru, Araraquara e Campinas. Um aumento
foi dado com o Decreto nº 52.328, de 22 de dezembro de 1969, passando o DER a contar com
10 divisões regionais que por força do parágrafo único do Artigo 7º passam a ser similares as
Divisões Administrativas do Estado promulgadas pelo Decreto nº 48.163, de 03 de julho de
1967.
O acréscimo de mais uma divisão ocorreu com o Decreto nº 5.240, de 16 de dezembro
de 1974, que criou a Divisão Regional de Presidente Prudente pela aglutinação de municípios
anteriormente pertencentes à Divisão Regional de Assis. Posteriormente pelo Decreto nº
16.589, de 02 de fevereiro de 1981, foi a vez da criação da Divisão Regional de Rio Claro
pela transferência dos acervos e estruturas anteriormente pertencentes à Divisão Regional de
Campinas e finalmente em 1991, pelo Decreto nº 33.713 de 26 agosto, foi criada a última
divisão do DER denominada Divisão Regional de Barretos. Contudo, não foi mantida a
similaridade com as regiões administrativas do Estado.
49
Assim, por ordem numérica e pelas suas localizações no mapa, as atuais Divisões
Regionais do DER são:
Figura 3 – Mapa das Divisões Regionais do DER
Entretanto, não somente na expansão espacial atuou o DER também foram criadas
algumas estruturas visando melhorar sua eficiência e seus serviços, foi pensando dessa
maneira que em 1979 foi promulgado o Decreto nº 13.538 que criou a Diretoria de Auto-
Estradas. Com essa diretoria o DER que já tinha o direito de cobrar tarifas de pedágio nas
rodovias, como Anhanguera, Washington Luiz e Castelo Branco, desejava melhor atender as
atividades decorrentes de tal direito como: segurança e controle da receita recolhida,
planejamento e controle da aplicação da mesma, conservação e melhoria das auto-estradas e
operações de tráfego. Porém, já em 1987 tal diretoria foi extinta, visto as mudanças que
estavam por passar as políticas de transporte do Estado de São Paulo nos fins dos anos 80 e
início dos 90.
Outra medida importante para melhor atender as demandas foi a criação do Serviço de
Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s), razão da existência desse relatório de estágio,
pelo Decreto nº 17.756 de 30 de setembro e 1981, dando maior atenção aos problemas
colocados pelos municípios. Basicamente para a formação desse serviço, juntamente com a
Fonte: www.der.sp.gov.br
Campinas (DR.1)
Itapetininga (DR.2)
Bauru (DR.3)
Araraquara (DR.4)
São Vicente (DR.5)
Taubaté (DR.6)
Assis (DR.7)
Ribeirão Preto (DR. 8)
São José do Rio Preto (DR.9)
São Paulo (DR.10)
Araçatuba (DR. 11)
Presidente Prudente (DR.12)
Rio Claro (DR.13)
Barretos (DR.14).
50
criação de novas estruturas, o DER deslocou elementos de atendimento aos municípios
presentes em outros serviços aglutinando-os para melhor eficiência. Posteriormente serão
aprofundados os detalhes relativos a esse novo formato, mas por agora vale dizer que a
patrulha rodoviária, já apresentada no capítulo precedente, aumentou seus atendimentos de
641 casos entre 1979 e 1982 para 1.104 entre 1983 a 1986, (SÃO PAULO, 1987, p. 83).
Agora, dando enfoque ao início dos anos 90 até a situação atual, o DER viu desde os
anos 80 suas receitas sendo diminuídas por força de vários fatores entre eles a extinção do
FRN, levando entre outras coisas ao enfraquecimento de seus quadros técnicos. Assim, as
conseqüências para as rodovias vieram através de investimentos insuficientes na conservação
e expansão das mesmas e na incapacidade do departamento em elaborar estudos técnicos de
longo prazo para as políticas do setor. Uma saída encontrada para tal situação foi abrir espaço
para a iniciativa privada para que ela tentasse devolver, através de seu aporte de recursos
técnicos e financeiros, o real valor do modal rodoviário para as atividades econômicas.
Nesse sentido o caminho escolhido para a participação privada no setor rodoviário foi
o das concessões. Contudo, não foi só a partir dos anos 90 que o Estado de São Paulo
conheceu a modalidade de concessão, sendo um pouco dessa história remontada ao final da
década de 60 quando da promulgação federal do Decreto-Lei nº 200, que reorganiza a
administração federal a dispondo em administração direta e indireta. Portanto, seguindo o
governo federal e com características parecidas o Estado de São Paulo em 1969 cria o
Decreto-Lei nº 7 que dispôs sobre as entidades descentralizadas, ditando as normas que
deveriam ser observadas pelo DER como autarquia dentro do sistema administrativo do
Estado. Porém, uma motivação importante para a promulgação do decreto foi a constituição
em 26 de maio de 1969 do DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S/A como sociedade de
economia mista, sociedade normatizada pelo decreto e tendo o Estado como acionista
majoritário. Assim, devido a tal medida as atuais concessionárias particulares que atuam no
território paulista dividem espaço com entidades públicas pelas cobranças de pedágio nas
rodovias do Estado.
Segue uma tabela com as rodovias onde os pedágios do DERSA e do DER se fazem
presentes, o intuito é o de demonstrar as áreas onde a presença dos órgãos da administração
pública paulista ainda se preservam de forma direta.
51
Tabela 1 Pedágios de por órgãos governamentais do Estado de São Paulo
Local (Km) Rodovia Município Km Órgão
SP-065 Dom Pedro I Nazaré Paulista km 56 DERSA
SP-065 Dom Pedro I Itatiba km 110,1 DERSA
SP-070 Ayrton Senna da Silva Itaquaquecetuba km 32,9 DERSA
SP-070 Ayrton Senna da Silva Guararema km 57,8 DERSA
SP-070 Carvalho Pinto, Governador Jacareí km 92,5 DERSA
SP-070 Carvalho Pinto, Governador Caçapava km 114 DERSA
SP-270 Raposo Tavares Presidente Bernardes km 590 DER-SP
SP-270 Raposo Tavares Caiuá km 639 DER-SP
SP-300 Marechal Rondon Areiópolis km 285 DER-SP
SP-300 Marechal Rondon Avaí km 367 DER-SP
SP-300 Marechal Rondon Guararapes km 560,5 DER-SP
SP-300 Marechal Rondon Castilho km 655,5 DER-SP
SP-300 Marechal Rondon Promissão km 455,5 DER-SP
SP-324 Miguel Melhado Campos Vinhedo km 81 DER-SP
Fonte: Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR
Agora, voltando novamente ao aparecimento das concessionárias privadas, como já foi
dito o Estado de São Paulo aprovou pela Lei nº 9.361, de 05 de julho de 1996, o seu Programa
Estadual de Desestatização (PED). Porém, somente no início de 1998 é que começaram a
aparecer os primeiros resultados do programa com alguns editais públicos e alguns licitantes
identificados como vencedores. Grande parte dos problemas enfrentados no período dizem
respeito ao sistema Anhanguera-Bandeirantes, como coloca Pecht (19xx), posto que tal
sistema atraiu a atenção de muitos grupos privados devido a sua localização, volume de
tráfego e suas características de operação e construção, forçando alguns cancelamentos de
editais e suspensões de concorrência por conta de problemas judiciais. Contudo, visando
acelerar o processo de concessões no segundo semestre de 1997, as autoridades mudam a
tática e passam a dar maior importância aos lotes de menor expressão o que possibilitou o
andamento da questão, de fato vale lembrar que o plano previa transferir 5.000 km de estradas
pavimentadas entre elas 4.085 km localizados em dezenove lotes desse tipo.
52
Não querendo colocar detalhadamente os lotes no trabalho, será mencionado somente
as rodovias que foram transferidas para a iniciativa privada e que, por estarem em seu
território, faziam parte das responsabilidades da Divisão Regional de Araraquara – DR.4.
Registra-se que as rodovias a serem citadas não se encontram em toda sua extensão dentro dos
domínios da regional, a questão é que quando foram determinados os lotes os mesmos não
seguiram os formatos das regionais. Portanto, quando forem colocados os trechos a baixo não
se considera todos como tendo toda sua extensão dentro do domínio da regional
araraquarense. Assim, segue quadro com as concessionárias, seus contratos e rodovias
localizadas na DR.4.
Tabela 2 Concessionárias e Rodovias presentes no território da DR.4
Concessionária Data do Contrato
Duração do Contrato
Rodovia Trecho Extensão (Km)
Triângulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-310 São Carlos a
Mirassol 226,500
Triângulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-326 Matão a
Bebedouro 86,270
Triângulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-3333 Sertãozinho a
Borborema 129,430
Autovias 31/08/1998 20 anos SP-255 Ribeirão Preto a
Araraquara 80,400
Autovias 31/08/1998 20 anos SP-318 São Carlos a
Rincão 44,600
Centrovias 09/06/1998 21 anos SP-310 São Carlos a Cordeirópolis
74,550
Tebe 02/03/1998 27 anos SP-323 Taquaritinga a
Pirangi 44,100
Vianorte 06/03/1998 20 anos SP-322 Ribeirão a Bebedouro
83,000
Fonte: Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR
Ainda existe a concessionário Intervias com a rodovia SP-225 que liga São Carlos a
Porto Ferreira com 47 km de extensão e que não fez parte da tabela por falta de dados à
respeito da data do contrato e sua duração.
Após esse detalhamento das concessões da regional, será colocada como se encontra
atualmente toda a malha rodoviária sobre concessão no Estado de São Paulo, cabe lembrar
que do total também participam algumas rodovias federais localizadas no Estado
demonstrando que o plano de concessões da União também esteve presente na reorganização
das políticas de transporte do estado paulista. As rodovias federais em número de quatro e
53
suas respectivas concessionárias atuando no Estado são as seguintes: BR-381 (Autopista
Fernão Dias), BR-116 (Autopista Régis Bittencourt), BR-153 (Transbrasiliana) e BR-116
(NovaDutra).
Segue agora uma tabela com as concessionárias e a extensão em km das rodovias
administradas, juntamente com os subtotais de pista simples e dupla, finalizando com o total
da malha rodoviária sob concessão privada do Estado.
Tabela 3 Trechos Concedidos – Estado de São Paulo
Concessionária Pista Simples (km) Pista Dupla (km) Total
Autoban 0,000 316,750 316,750
Autovias 82,150 234,350 316,500
Centrovias 75,020 143,140 218,160
Colinas 154,190 144,820 299,010
Ecovias dos Imigrantes 0,000 176,440 176,440
Intervias 250,880 124,820 375,700
NovaDutra 0,000 402,000 402,000
Renovias 133,390 212,280 345,670
SPVias 287,950 227,730 515,680
Tebe 110,550 45,430 155,980
Triângulo do Sol 137,500 304,700 442,200
Vianorte 24,500 212,070 236,570
Viaoeste 41,200 120,880 162,080
Régis Bittencourt 389,800 0,000 389,800
Rodoanel 30,000 0,000 30,000
Transbrasiliana 0,000 347,700 347,700
Total 1717,130 3013,110 4730,240
Fonte: Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR
Faltou ser apontada na tabela a extensão da Rodovia Fernão Dias (BR-381) que tem
pouco mais de 78,6 km de pista dupla dentro do Estado ficando a grande parte de seu trecho
presente no Estado de Minas Gerais.
Assim, finalizando essa parte do estudo, o mesmo procurou demonstrar as mudanças
mais gerais em torno da administração do DER, como foi visto, a instituição foi crescendo de
acordo com o crescimento da demanda por transportes rodoviários, o que levou a uma
progressiva reformulação administrativa de suas bases. No campo da evolução institucional a
primeira reformulação ocorreu com a transformação da diretoria rodoviária em departamento
54
com sua posterior autarquização, a transformação do DER em autarquia atendia na época ao
consenso que essa seria a melhor forma de administrar os grandes recursos que seriam
investidos no setor rodoviário, posto o menor volume burocrático que tal modelo de
administração pública trazia.
Na mesma linha, junto com a evolução institucional veio o aumento de suas
atribuições e responsabilidades, uma atribuição em especial é relevante para o estudo,
justamente a que diz que o DER
passaria a prestar assistência aos municípios em suas demandas. Tal atribuição faz sentido
uma vez que o interior paulista estava se reforçando economicamente passando a necessitar
uma infra-estrutura de transportes que pudesse dar suporte a todos os tipos de atividades. Não
é por acaso que novas divisões dentro das 5 divisões regionais iniciais do DER foram
necessárias, uma vez que o grande espaço geográfico atendido por qualquer uma delas não
possibilitava uma ação eficiente.
Após o crescimento do DER foi visto também uma perda gradual por parte do governo
da sua força de intervenção no domínio econômico entre fins dos anos 80 e início dos 90
levando muitas das estradas administradas pelo DER a serem objeto das concessões de infra-
estrutura. Assim, concomitantemente a perda de capacidade do governo em investir também
ocorreu um enfraquecimento do DER como órgão atuante no setor rodoviário, seja por falta
de recursos ou pela perda de seu quadro técnico de excelência. Assim, é com essa trajetória
que o DER chega ao século XXI, cabe agora ao estudo, após todo o caminho percorrido até
aqui, analisar a DR.4 e mais especificamente o SP.4 para entender no plano operacional como
as mudanças de ordem externa e interna ao DER afetaram o dia-a-dia desse pequeno setor.
55
5 ANÁLISE ADMINISTRATIVA
5.1 Reconhecimento da DR.4 (Divisão Regional de Araraquara) do DER
5.1.1 Estrutura Hierárquica
Visando iniciar um estudo específico do SP.4, optou-se por se demonstrar
primeiramente a estrutura hierárquica na qual o serviço está inserido, ou seja, a estrutura da
DR.4. Logo abaixo se encontra o organograma da instituição.
Figura 4 - Organograma da DR.4
Nota-se que a regional tem um local dedicado para o Diretor de Divisão Regional
localizado na ponta superior do organograma seguido de suas unidades de apoio e logo a
56
baixo completando o organograma vem os cinco serviços específicos da regional. Mesmo
sendo o foco do estudo o SP.4, será colocado as tarefas gerais da regional e dos demais
serviços para o entendimento de suas funções e possíveis relações mantidas com o SP.4.
Começando pela DR.4 como um todo, resumidamente ela tem a responsabilidade: de
cuidar da rede rodoviária estadual e dispositivos de segurança de trânsito; elaborar proposta
de melhoramento rodoviário e de edificações necessárias a suas atividades e executá-los
diretamente ou por terceiros; estudar e captar dados para repassar a órgãos de projetos e
planejamentos da Autarquia; ajudar prefeituras em seus planos para a rede municipal visando
integrá-los com os planos estaduais e federais; fiscalizar e prestar contas sobre as quotas do
Fundo Rodoviário Nacional; fiscalizar os serviços executados nas estradas municipais através
de fundos especiais; efetuar serviços a outras entidades fundamentados em convênios ou atos
jurídicos análogos e remeter relatório das atividades da Divisão a órgãos superiores. Cabe
lembrar que apesar de ainda constar no regimento interno as quotas do Fundo Rodoviário
Nacional, as mesmas já não existem desde o decreto que extinguiu tal fundo, como já
comentado anteriormente.
Agora, analisando as atribuições do Serviço de Administração (SA.4), pode-se dizer
que ele é responsável por boa parte das atividades meio da regional como: dirigir e coordenar
atividades de comunicação da regional e de controle e registro de pessoal; administrar as
atividades financeiras, contábeis, orçamentárias e de custos de todos os órgãos da divisão;
coordenar atividades de assistente de materiais no que diz sobre compras e suprimentos;
oferecer suporte de expediente e consultoria aos demais órgãos da regional; implantar linhas
básicas no que for de sua competência sobre procedimentos e responder e assistir o Diretor
Regional em suas demandas dentro da competência do serviço.
Avançando, o próximo é o Serviço de Equipamento e Patrimônio (SM.4), que como o
nome já diz responde pelos equipamentos e patrimônio da regional, atuando em: assistir o
Diretor Regional sobre assuntos de equipamento e patrimônio; assegurar um programa efetivo
e econômico de reparação e recuperação de equipamentos e instalações; supervisionar e
orientar trabalhos de oficina e controle de equipamentos e patrimônio; manter boas condições
de giro dos estoques com corretas especificações de materiais e quantidades e manter um bom
entendimentos com os demais serviços visando uma ações conjuntos em assuntos de seu
interesse.
57
Seguindo o organograma agora é a vez do Serviço de Operações (SC.4), aqui se
encontra boa parte das atividades fins da instituição, considera-se como atividades fins
aquelas ditas como de competência da DR.4. Assim, tem-se: prestar assistência à Diretoria
Regional nos assuntos de conservação de rodovias e obras executadas por administração
direta ou contratadas e elaborar relatório para apreciação a respeito de seus órgãos
subordinados; conservar rodovias e controlar o tráfego; construir e pavimentar trechos
limitados; fabricar artefatos de concreto e usinar misturas asfálticas e concreto para aplicação
em todo o tipo de obra rodoviária e conduzir as relações entre a divisão e terceiros em obras
contratadas.
O próximo serviço a ser analisado é o de Assistência Técnica (ST.4), como órgão
técnico ele tem a responsabilidade de tomar parte de todos os assuntos que dão suporte as
atividades fins da regional e ainda conduz as relações com terceiros sobre obras e serviços
contratados, devido a sua capacidade técnica de observar eficientemente o andamento das
mesmas. Assim, fazem parte de seu escopo de atividades: assistir o Diretor Regional nos
assuntos de sua competência; coordenar, orientar e fiscalizar atividades de planejamento,
projeto, laboratório de materiais e construção da divisão; coordenar e fiscalizar as atividades
de avaliação e desapropriação da divisão; inspecionar obras e serviços contratados e
administrados pela divisão; fornecer notas de serviço para as obras contratadas; opinar sobre
acordo de desapropriação; participar do recebimento de obras e serviços contratados; executar
a transferência para o SC.4 das obras concluídas e recebidas em caráter definitivo.
As tarefas específicas à cargo do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios
ficaram para a próxima parte do trabalho juntamente com a descrição das competências de
seus órgãos subordinados, posto que diferente do que foi feito aqui o SP.4 terá suas
atribuições, ditadas pelo regimento interno do DER, colocadas na integra para melhor
acompanhamento do estudo. Porém, já é possível deixar bem clara a atuação básica do SP.4
quando comparado com o ST.4 e SC.4, posto que o primeiro entre outras atividades
intermedeia os contratos com terceiros para construção de rodovias estaduais e o segundo
executa diretamente ou por contratos a conservação delas. Assim, fica para o SP.4 a
responsabilidade de responder pelas rodovias que ficam fora da área de competência desses
serviços, ou seja, as rodovias municipais.
58
5.2 Estudo detalhado do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s)
5.2.1 Histórico da unidade e sua estruturação
A história dos SP`s se inicia com o Decreto nº 17.756, de 30 de setembro de 1981,
sendo Paulo Salim Maluf o governador, que criou o serviço nas Divisões Regionais da
Diretoria de Operações, do DER, instituindo 13 serviços sendo um para cada uma das
Divisões Regionais. Na ocasião do decreto ainda não existia a Divisão Regional de Barretos
(DR.14), após sua criação, o Decreto nº 34.791, de 09 de abril de 1992, altera o decreto de
criação dos SP`s passando a existir 14 serviços um para cada regional. O decreto também
determinou a estrutura do serviço que reconheceu entre suas unidades subordinadas a
presença de algumas que antes pertenciam ao Serviço de Operações (SC), quando o estudo for
se ater a análise do organograma do SP.4 será colocada quais unidades foram essas.
O ponto é que através de comentários colhidos dentro da regional durante o estágio e
pelos dados históricos levantados pelo trabalho, chega-se a conclusão que as transferências de
atribuições e unidades antes pertencentes ao SC`s para o SP`s ocorreu devido a necessidade
de planejamento e conservação que as rodovias municipais passaram a demandar. Assim,
pareceu ser a estruturação de uma unidade voltada somente para o atendimento de tais
demandas a forma mais eficiente de ação na época.
Já sendo conhecido através do texto a greve história e o alvo das ações dos SP`s, basta
agora identificar claramente os serviços prestados. Assim, é preciso entender que as rodovias
municipais pedem serviços, principalmente em sua porção não pavimentada, que englobem
entre outras coisas as retificações de traçado, alargamento e regularização do leito das
estradas, além de revestimento primário nos trechos mais necessitados. Portanto, visando
efetuar esses trabalhos foi montada uma estrutura que varia pouco de regional para regional,
sendo essa variação determinada por alguns fatores sobre tudo quanto a quantidade de
municípios a serem atendidos, pegando como exemplo o organograma da DR.4/SP.4 será
detalhada essa estrutura com suas respectivas atribuições. Assim, segue abaixo o organograma
da DR.4/SP.4 com as responsabilidades impostas a cada unidade no mesmo molde e
numeração que são apresentadas dentro do regimento interno da instituição.
59
Figura 5 - Organograma da DR.4/SP.4
11.2.6 – SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS
As atribuições do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios são as seguintes:
1- Assistir tecnicamente os municípios integrantes da área de ação regional, no estudo,
organização e desenvolvimento dos programas rodoviários municipais;
2- Efetuar ou colaborar com as Prefeituras na conservação e melhoramentos de estradas
municipais;
3- Coordenar e fiscalizar a aplicação dos recursos específicos para fins rodoviários, nos
termos da legislação em vigor;
4- Manter entendimentos com os prefeitos dos municípios da área da Regional, com
relação aos melhoramentos da rede municipal, por intermédio das Equipes de
Assistência Rodoviária;
5- Examinar os planos de aplicação para os serviços a serem executados e após sua
execução, providenciar a apreciação dos custos pertinentes;
6- Manter registro e controle dos planos de aplicação aprovados, executados ou em
execução;
7- prestar assistência técnica aos Municípios integrantes da área de ação Regional, para
assuntos concernentes às suas redes de estradas;
SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA RODIVIÁRIA
AOS MUNICÍPIOS -
SP.4
SEÇÃO DE
ASSITÊNCIA
RODOV. AOS
MUNICÍPIOS
CMP.4
SEÇÃO DE
EXPEDIENTE
CXP.4
EQUIPE DE
ASSISTÊNCIA
RODOV. AOS
MUNICÍPIOS
EP4.2
SETOR DE
ASSISTÊNCIA
RODOVIÁRIA AOS
MUNICÍPIOS
JABOTICABAL
TMP4.3
SETOR DE
ASSISTÊNCIA
RODOVIÁRIA AOS
MUNICÍPIOS SÃO CARLOS TMP4.2
(desativado)
SETOR DE
ASSISTÊNCIA
RODOVIÁRIA AOS
MUNICÍPIOS
ARARAQUARA
TMP4.1
EQUIPE DE
ASSISTÊNCIA
RODOV. AOS
MUNICÍPIOS
EP4.1
60
8- fiscalizar e atestar a execução de serviços e fornecimentos de materiais concedidos às
Prefeituras, para aplicação em suas redes de estradas municipais, por conta do Auxílio
Rodoviário Estadual e Auxílios Especiais, face aos Planos de Aplicação apresentados
e previamente aprovados pelos órgãos da Autarquia;
9- apreciar, em primeira instancia, as prestações de contas das Prefeituras, relativas aos
Auxílios Especiais, relativo aos Auxílios concedidos às mesmas;
10- fornecer todos os valores e os dados ao Serviço de Administração, para elaboração do
orçamento programa, concernentes aos programas e atividades do Serviço;
11- Manter registro das quotas do Auxílio Rodoviário Estadual e Auxílios Especiais
concedidos às Prefeituras, situação das mesmas e apresentação de relatórios a respeito;
12- Elaborar relatório dos serviços e fornecimentos concedidos às Prefeituras;
13- Conservar e melhorar as rodovias integrantes da rede municipal;
14- Administrar, através das Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios, as
seguintes atividades de:
a) Conservação e melhoramentos das rodovias integrantes da rede municipal;
b) Orientação e execução de obras de arte na rede municipal;
c) Construção de trechos novos de rodovias municipais, interligando pontos
chaves da rede;
d) Operação de tráfego municipal e seu controle;
e) Aplicação, manutenção e reparação do equipamento constituinte das
Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios;
f) Entendimentos com os Prefeitos dos Municípios de sua Região
Administrativa;
g) Assistência técnica aos municípios integrantes de sua área de ação, quando
solicitado. Fornecimento de recursos mecânicos aos mesmos, após a devida
autorização superior e fiscalização do rendimento do serviço executado;
h) Elaboração de relatórios gerais e de apropriação de todos os serviços
executados nos municípios;
i) Proposição de medidas e fornecimento de dados aos órgãos competentes
para aperfeiçoamento e adequação de métodos, procedimentos e programas
afetos às atividades próprias do órgão.
11.2.6.1 – SEÇÃO DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS
61
As atribuições da Seção de Assistência Rodoviária aos Municípios são:
1- Dar orientações aos Setores de Assistência aos municípios;
2- Controlar a aplicação dos Fundos destinados à aplicação na rede de estradas
municipais;
3- Manter registro e controle das quotas do Auxílio Rodoviário Estadual, Auxílios
Especiais concedidos às Prefeituras, bem como da documentação necessária a
respeito;
4- Manter entendimentos com a Seção de Planejamento do Serviço de Assistência
Técnica, sobre a execução dos Planos de atendimento às redes municipais;
5- Coordenar e fiscalizar, através dos Setores de Assistência aos Municípios, a utilização
dos Fundos e Auxílios destinados às rodovias municipais;
6- Apreciar, em primeira instancia, as prestações de contas das Prefeituras, referentes a
Auxílios e Fundos concedidos;
11.2.6.1.1 – SETOR DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS
As atribuições do Setor de Assistência Rodoviária aos Municípios são:
1- Assistir tecnicamente os municípios integrantes de sua área de ação, fornecendo
recursos aos mesmos, desde que autorizados por quem de direito; fiscalizar e controlar
os recursos concedidos através do Auxílio Rodoviário Estadual e Auxílios Especiais,
para aplicação na rede rodoviária municipal;
2- Manifestar-se sobre a aplicação de recursos e fundos na rede rodoviária municipal,
face às prestações de contras;
3- Prestar assistência técnica aos municípios integrantes da área de ação do Serviço de
Assistência Rodoviária aos Municípios;
4- Fiscalizar a aplicação de recursos e fundos nas redes de estradas municipais, dentro do
Plano de Aplicação e Plano Rodoviário Integrado;
5- Elaborar relatórios sobre os serviços executados nas redes rodoviárias municipais com
recursos e fundos concedidos pelo Estado
6- Providenciar os elementos necessários para apreciação dos Planos de Aplicação de
recursos apresentados pelas Prefeituras, a fim de obter auxílios de qualquer espécie;
62
7- Colaborar com as Prefeituras na elaboração dos Planos de Aplicação de recursos nas
suas redes de rodovias;
8- Providenciar, junto às prefeituras, o cadastramento e mapeamento de suas redes
rodoviárias municipais, visando o Plano Rodoviário Integrado;
9- Orientar os Prefeitos dos Municípios constantes de sua região, sobre a execução do
pedido de auxílio das Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios e informar
sobre a confecção dos planos de aplicação.
11.2.6.2 – SEÇÃO DE EXPEDIENTE DO SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA
AOS MUNICÍPIOS
As atribuições da Seção de Expediente do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios
são:
1- Executar todos os trabalhos de expediente do órgão;
2- Fazer previsão, elaborar pedidos e controlar os materiais de consumo necessários às
atividades gerais do Serviço;
3- Controlar os bens móveis patrimoniais;
4- Manter arquivos e controlar os processos que tramitam pelo órgão, respeitando o sigilo
exigido pelo inciso IV do artigo 241, do Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado
de São Paulo (Lei nº 10.261, de 28/10/68)
5- Controlar todas as solicitações das Prefeituras;
6- Controlar os pedidos de liberação de fundos destinados à rede de estradas municipais;
7- Controlar todos os expedientes que digam respeito a reivindicações de Prefeituras.
11.2.6.3 – EQUIPES DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS
As atribuições das Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios são as seguintes:
1- Dirigir e coordenar as atividades dos serviços de terraplanagem revestimento e
melhoramentos das estradas da rede municipal, integrantes de sua Divisão Regional;
2- Prever materiais, equipamentos e mão-de-obra suplementar para exercício das suas
atividades;
63
3- Manter entendimentos com as autoridades municipais, na preposição da sua ida aos
municípios:
a) Verificando previamente todas as estradas municipais constantes do plano
de ação que seria desenvolvido, preparando-se para o bom desempenho das
máquinas;
b) Providenciando alojamento aos motoristas e operadores e alimentação
adequada;
4- Apresentar relatórios semanais de campo, sobre as atividades e desempenho do
equipamento;
5- Manter registro e controle dos materiais, equipamentos e mão-de-obra utilizados no
exercício de suas atividades.
Agora, o estudo vai caracterizar o espaço físico e as peculiaridades de cada unidade
com base em observações e pesquisas, a intenção é deixar bem claras as justificativas do
ponto de vista administrativo para a organização do SP.4 nesses moldes.
Iniciando-se, o diretor do serviço esta fixado em uma sala dentro da sede da Divisão
Regional de Araraquara tendo ao seu lado a sala da Seção de Expediente e outra da Seção de
Assistência Rodoviária do serviço. Tal proximidade é positiva por agrupar unidades afetas ao
mesmo fim e suas localizações dentro da sede da regional são perfeitamente justificáveis
posto que tais órgãos não estão diretamente ligados as ações operacionais de campo.
Focando a Seção de Assistência Rodoviária aos Municípios sua existência se deu
anteriormente a criação do SP.4, com a denominação de Seção de Assistência aos Municípios
o mesmo já fazia parte do SC.4 e sua transferência ocorreu por força do decreto de criação
dos SP`s citado anteriormente. A seção tem a ela ligados diretamente, como demonstra o
organograma, os Setores de Assistência Rodoviária aos Municípios que também pela mesma
forma e pelo mesmo decreto passaram do SC.4 para o SP.4.
Um ponto importante diz respeito a localização desses setores, quando eles eram
subordinados ao SC.4 ou mesmo agora, suas localizações se efetuam dentro da Seção de
Residência de Conservação localizada no SC.4 ou mais precisamente dentro das três
residências pertencentes a essa seção, encontrando-se tais residências nas cidades de
Araraquara, São Carlos e Jaboticabal. A continuidade dessa situação condiz com a posição
geográfica que as residências de conservação têm dentro da divisão, resumindo, tais
residências não se localizando todas dentro da sede regional, mas sim, duas delas espalhadas
em pontos do território, permitem que os Setores de Assistência Rodoviária aos Municípios
64
possam desempenhar melhor as atividades que lhe são ditadas pelo regimento interno.
Entende-se que tais atividades como foram colocadas a pouco, necessitam de um contado
direto e constante com os governos municipais, sendo uma questão de eficiência a localização
dos setores nas proximidades de seu público demandante.
Porém, pelo Decreto nº 42.822, de 20 de janeiro de 1998, que dispõe sobre a
desativação de unidades administrativas de órgãos da Administração Direta e das Autarquias
do Estado, o Setor de Assistência Rodoviária aos Municípios localizado na residência de
conservação de São Carlos foi desativado, como é mostrado no organograma. Não se sabe
certamente os motivos para tanto, mas o próprio decreto declara suas intenções quando coloca
que tal medida procurava promover maior eficiência e eficácia da máquina administrativa do
Estado e que a desativação de algumas unidades promoveria o melhor desenvolvimento das
atividades do Estado devido à diminuição dos níveis hierárquicos. Contudo, mesmo que o
setor de assistência de São Carlos esteja desativado a residência de conservação da mesma
continua a atuar em sua área.
Cabe ser apresentado agora, com base nos dados da DR.4, as residências e os
respectivos municípios abrangidos para melhor compreensão do território de atuação do SP.4.
Assim sendo, a Residência de Araraquara abrange o município de Américo
Brasiliense, Araraquara, Borborema, Dobrada, Gavião Peixoto, Ibitinga, Itápolis, Matão,
Motuca, Nova Europa, Rincão, Santa Lúcia e Tabatinga; sobre a responsabilidade da
Residência de São Carlos estão Boa Esperança do Sul, Descalvado, Dourado, Ibaté, Ribeirão
Bonito, São Carlos e Trabiju e finalmente a Residência de Jaboticabal detêm os municípios de
Cândido Rodrigues, Fernando Prestes, Guariba, Jaboticabal, Monte Alto, Pitangueiras, Santa
Ernestina e Taquaritinga.
O último elemento do organograma a ser analisado são as Equipes de Assistência
Rodoviária aos Municípios, como bem coloca o regimento interno as equipes são
responsáveis diretamente pelo serviço de melhoramento das estradas municipais o que
necessita que elas se desloquem para diferentes áreas de tempos em tempos. Assim, essas
unidades teriam de ser formadas por pessoas a semelhança de um grupo executor o que
dispensa a presença de um espaço fixo formalmente estruturado ficando seus membros livres
para atuarem onde sua presença for mais necessária. Por vezes a presença das equipes pode
ser efetua em diferentes lugares ao mesmo tempo o que reforça seu caráter executor
destacando recursos na proporção correta para cada atividade.
Portanto, essa foi a exposição do SP.4 com toda sua história e detalhamento de suas
unidades pegando desde o elemento de decisão representado pelo seu diretor até os elementos
65
de execução representados pelas equipes. A idéia foi dar uma base das tarefas do serviço para
futuros entendimentos quando forem apontadas algumas das suas atuais disfunções. Assim,
agora visando entender tais disfunções o estudo passará a apresentar o elemento humano
responsável pela condução dessa estrutura, pretendendo estabelecer os reflexos que as
decisões administrativas tiveram sobre o pessoal lotado no órgão.
5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4
Seguido do decreto que constituiu e estruturou os SP`s veio o Decreto nº 17.993, de 05
de novembro de 1981, que criou novos cargos para atender ao recente serviço. Porém, como
já foi dito a seção e os setores de assistência rodoviária aos municípios embora com outras
denominações já existiam o que proporcionou somente a necessidade de transferência de seu
pessoal, como trabalhadores braçais e oficiais de manutenção, para o novo serviço. Assim,
dentro do restante dos cargos, os de chefia que precisaram ser criados foram o de Diretor
Técnico, o de Supervisor de Equipe de Assistência Rodoviária e o de Chefe de Seção
(Administração Geral). Portanto, a chefia do serviço ficou completa ao se contar o Chefe de
Seção (Assistência Rodoviária aos Municípios) e os Encarregados de Setor (Assistência
Rodoviária aos Municípios) já incorporados pelos motivos expostos acima. O decreto também
menciona demais cargos como: Auxiliar de Engenheiro, Auxiliar de Oficina, Porteiro,
Desenhista, Engenheiro, Escriturário, Motorista e Operador de Máquinas Rodoviárias,
ressalta-se que todos os cargos citados aqui têm suas atribuições fixadas por portarias
expedidas pelo DER.
Agora, que se tem o início do SP.4 no que cabe a seu pessoal o trabalho procurará
demonstrar as mudanças ocorridas no decorrer dos anos visando compreender a dinâmica
interna do serviço. Para tanto foi elaborado o quadro abaixo a partir de informações colhidas
na Seção de Registro e Controle de Pessoal do SA.4.
66
Tabela 4 - Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 1986
Tra
bal
had
or
Bra
çal
Moto
rist
a
Ofi
cial
Ser
viç
o
Man
ute
nçã
o
Dir
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Téc
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Engen
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Chef
e de
Seç
ão
Agen
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e
Ser
v. T
écnic
os
Super
vis
or
de
Equip
e
SP.4 1 2
CXP.4 1
CMP.4 1
TMP4.1 1
TMP4.2 1
TMP4.3 1
TMP4.4 1
EP4.1 4 7 4 1
EP4.2 1 8 1 1
TOTAL 5 15 5 1 2 2 4 2 Legenda:
TMP4.4 – Setor de Assistência Rodoviária aos Municípios de Barretos
Como consta no quadro os dados são de 1986 exatamente cinco anos após a criação do
serviço, nota-se a existência do TMP4.4 não presente no atual organograma do órgão, devido
a criação da Divisão Regional de Barretos em 1991 que levou consigo a Residência de
Conservação de Barretos.
Outra importante consideração a ser feita é que tirando as equipes EP4.1 e EP4.2 as
demais unidades do serviço só contam com seus respectivos responsáveis para desempenhar
as funções de suas unidades o que pode significar que as atividades meio que poderiam ser
executadas por escriturários, por exemplo, estariam sendo feitas por eles mesmos. O que abre
a hipótese que deveria existir uma baixa demanda por esse tipo de atividade dentro do serviço
liberando alguns profissionais para outros serviços, tal hipótese é fortemente aceitável, posto
que em conversas dentro da DR.4 foi encontrado alguns casos de pessoas que entraram na
instituição pelo SP.4 e que atualmente se encontravam em unidades de outros serviços. Por
sua vez, a existência de mais pessoal alocado junto a EP4.1 e EP4.2 condiz com a finalidade
dessas equipes que é a de execução de obras de melhoria nas estradas municipais, ou seja,
sem esse pessoal a atividade fim do órgão estaria totalmente comprometida.
Agora, analisar-se-á um quadro semelhante ao colocado acima, mas com dados do ano
de 2008.
67
Tabela 5 - Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 2008
Tra
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had
or
Bra
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Moto
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Ser
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Enca
rreg
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de
Set
or
Super
vis
or
de
Equip
e
SP.4 1
CXP.4 1
CMP.4 1
TMP4.1 1
TMP4.3 1
EP4.1 1
EP4.2 1
TOTAL 0 0 0 1 0 2 2 2
O primeiro fato a ser analisado é a desativação do TMP4.2 pelo Decreto nº 42.822 já
descrito anteriormente. Outra constatação é a manutenção somente dos cargos de chefia nas
unidades constituintes do serviço o que por si só abre muitas leituras diferentes a respeito dos
motivos para tal acontecimento. Porém, o que fica claro é que a despeito do que foi colocado
até agora sobre as atribuições de cada unidade do órgão, dificilmente tais responsabilidades e
ações estão sendo desenvolvidas da mesma forma do que foram planejadas, posto que o
desenho de seus processos sempre pediram mais profissionais para seu desenvolvimento.
Assim, com base nos dados colocados, ainda não cabe aqui fazer nenhum apontamento
negativo sobre as atividades do SP.4, uma vez que somente a diminuição de seu quadro de
pessoal não poderia diz muito sobre seu andamento, tenha-se como exemplo o uso de novas
tecnologias e terceirizações que diminuem o quadro de profissionais das empresas sem que
haja perda de eficiência. Portanto, o que pode ser dito é que muitas de suas atividades devem
ter sofrido alterações, mas o grau e suas conseqüências não podem ser expostas ainda sem um
estudo apropriado. Visando elucidar tais questões sobre as atividades desenvolvidas pelo SP.4
a próxima seção do relatório trará uma análise elaborada junto a alguns funcionários do
serviço.
68
5.2.3 Análise da distribuição do trabalho
A base teórica para a elaboração dessa etapa do relatório foi extraída da
metodologia de análise da distribuição do trabalho esboçada por Cury (2000). Porém,
diferente da idéia original do autor que vê no quadro de distribuição do trabalho uma
forma de propor melhorias no tempo, no aproveitamento dos profissionais e no
equilíbrio e simplificação do trabalho, o presente estudo se utilizou do quadro visando
expor as diferenças entre as atividades pregadas pelo regimento interno da organização e
as reais atividades desenvolvidas. O ponto foi que a partir das observações
desenvolvidas no estagiário, que percebiam uma distância entre as atividades
formalizadas e as efetivamente desenvolvidas, acho-se mais importante quantificar essa
distância, posto que a mesma poderia explicar melhor como que ao longo do tempo o
órgão foi perdendo sua identidade institucional.
Assim, baseando-se no modelo fornecido por Cury (2000), foi elaborado um
Quadro de Distribuição do Trabalho (QDT) para que fosse preenchido pelos
funcionários do serviço, o mesmo pedia primeiramente para que eles preenchessem seus
dados de identificação como: nome, cargo e a unidade de sua lotação. Após esses dados
preliminares a intenção do quadro foi a de fazer com que os membros do SP.4 listassem
as tarefas individuais que cada um desempenha por atividade, sendo um quadro por
atividade.
Cabe aqui expor o conceito de atividade e de tarefa para o estudo, assim, entende-
se a tarefa como uma unidade de ação e tempo dentro do processo como um todo, já a
atividade é o conjunto de tarefas que formando um processo tem como meta alcançar um
objetivo. Assim, pode-se diz que o quadro visou listar as unidades de ação e tempo que
cada indivíduo executa dentro de um processo.
Abaixo, encontra-se o modelo de QDT que foi encaminhado aos funcionários do
SP.4 e que ficou em suas mãos por aproximadamente duas semanas, entre o dia 06 e 17
de maio de 2008, justamente para que o preenchimento ocorresse de forma tranqüila
dando tempo para os membros do serviço refletirem a respeito de suas atividades.
Registra-se que houve um quadro que foi preenchido pelo próprio estagiário, posto sua
participação nas atividades do SP.4.
69
Figura 6 - Modelo de Quadro de Distribuição do Trabalho
DER – Departamento de Estradas de Rodagem
Análise da Distribuição do Trabalho
Lista de Tarefas Individuais
Serviço:
Unidade:
Nome:
Cargo:
Atividade:
Nº Tarefas Frequência
Data:
____/____/____
Total
Após a devolução dos quadros pelos funcionários, iniciou-se o trabalho de análise dos
dados adquiridos, não serão colocados aqui os quadros preenchidos uma vez que somente o
resumo com algumas observações serão suficientes para o acompanhamento dos resultados.
A primeira análise recai sobre a Seção de Expediente (CXP.4), com quadros
preenchidos pelo próprio estagiário, onde aparecem quatro atividades principais. A primeira
delas é a de elaborar os documentos relativos ao controle mensal do pessoal da seção, como
diárias, substituições e boletins de freqüência, cabe registrar que alguns funcionários fazem
seus próprios papéis ocorrendo assim uma disfunção dessa atividade. A segunda atividade diz
respeito a montagem da papelada final de controle e apropriação após a devolução das
máquinas emprestadas às prefeituras e a terceira se relaciona com o recebimento e
70
encaminhamento de comunicados, ofícios e expedientes que chegam à seção. Finalizando,
têm-se as tarefas diversas da seção como atendimento de telefone e arquivamentos.
Uma observação a ser feita com propriedade, posto que o estágio ocorreu
especificamente nessa seção, é sobre o baixo volume de trabalho que as atividades citadas têm
dentro do serviço e como algumas atribuição postas pelo regimento interno deixaram de ser
executadas pela CXP.4, seja por não serem mais necessárias ou por estarem atualmente sendo
feitas por outras unidades. Na próxima parte do relatório onde se colocará o diagnóstico do
SP.4 será esboçado detalhadamente os argumentos dessa observação.
A próxima unidade a ser analisada é a Seção de Assistência Rodoviária aos
Municípios (CMP.4), que atualmente conta somente com um indivíduo o qual foi responsável
pelo preenchimento dos QDT`s. Resumindo, suas atividades se dividem entre elaboração de
relatórios de consumo de combustível, óleos, equipamentos e veículos, montagem de relatório
de gastos com manutenção, requerimentos para solicitação de materiais e arrolamento de
bens.
O que ficou bem evidente com a análise dos quadros do CMP.4 é que as atividades de
elaboração de relatórios de consumo e gastos com manutenção pertencem a que tudo indica a
EP4.1 e EP4.2, posto que está claro no regimento interno que cabe as equipes manter registro
e controle desses recursos. Também ficou evidente que praticamente todas suas reais
atribuições estão fora da atual realidade da DER, uma vez que muitas delas se remetiam ao
controle, coordenação e fiscalização de fundos destinados à aplicação na rede de estradas
municipais. Ressalta-se que tais fundos há muito tempo são praticamente inexistentes em
parte pelos mesmos motivos já expostos pelo relatório quando se relatou a incapacidade de
investir do Estado e os efeitos da desvinculação de receitas para fundos de infra-estrutura.
Assim, pode-se dizer que o CMP.4 sofreu um processo de esvaziamento como órgão
administrador de recursos financeiros devido as mudanças institucionais nas políticas dos
transportes que propiciaram a falta dos mesmos.
Outras unidades muito lesadas foram os Setores de Assistência Rodoviária aos
Municípios (TMP`s) afinal tais setores funcionavam como braços da CMP.4 junto as
prefeituras, executando todas as medidas deliberadas por esse órgão e reportando-se ao
mesmo através de relatórios sobre os serviços executados nas estradas dos municípios com
recursos estaduais. Assim, quando se comenta sobre os motivos para a paralisação das
atividades da CMP.4 os mesmos podem ser estendidos para os TMP`s. No caso dos setores
não foi passado nenhum QTD para ser preenchido uma vez que ficou claro no período
estagiado que os indivíduos lotados em tais setores não só não desempenhavam as funções
71
estabelecidas pelo regimento interno como também já estavam sendo aproveitados em outras
atividades.
Finalizando a analise dos elementos constituintes do SP.4 temos as Equipes de
Assistência Rodoviária aos Municípios (EP4.1 e EP4.2) que têm como foco trabalhar junto
aos municípios diretamente nas obras e melhoramentos que possam ser demandados para as
estradas dos municípios. O preenchimento dos QDT`s pelo único funcionário do EP4.1 revela
que, embora com muitas perdas, essa unidade ainda mantém algumas atribuições que lhe são
dadas pelo regimento interno e algumas que são necessárias para a manutenção de suas
atividades como: providenciar os documentos necessários para o empréstimo de
equipamentos para as prefeituras solicitantes, adquirir materiais ou serviços para conserto e
manutenção dos equipamentos da equipe, acompanhar e controlar a utilização dos
equipamentos emprestados às prefeituras; fazer arrolamento anual dos materiais da equipe e
elaborar relatório com todas as atividades do exercício para apreciação do Tribunal de Contas
do Estado. Uma colocação que se faz aqui é que mesmo essas atividades encontradas em
funcionamento não oferecem um volume de trabalho intenso tanto que o funcionário que se
localiza na EP4.2 executa outras atividades ficando somente o EP4.1 responsável por tudo.
Um único parêntese a respeito da atuação da EP4.1, diz respeito à forma como é feito o
acompanhamento e o controle dos equipamentos nas prefeituras, pois como já foi dito em vez
do funcionário da EP4.1 os relatórios relativos aos equipamentos da equipe são feitos pelo
membro da CMP.4 que juntamente com o mesmo fazem pelo menos uma inspeção semanal
junto às prefeituras.
Por fim, agora que já foram comentadas as atuais atividades desenvolvidas pelas
unidades do SP.4 fica mais fácil se falar sobre as tarefas desenvolvidas pelo Diretor do
Serviço. Por ser tal cargo dotado da responsabilidade de planejar, acompanhar e autorizar as
ações que possam ser desenvolvidas dentro de sua área de competência, é perceptível que com
a diminuição das atividades do SP.4 suas atribuições também diminuíram. De acordo com as
percepções colhidas durante o período de estágio o mesmo tinha como atividades receber
algumas autoridades em sua sala, acompanhar algumas obras através de relatórios que lhe
eram encaminhados e analisar e assinar todos os papéis necessários para a continuação e
conclusão de alguma ação administrativa do serviço. O fato é que seguindo as demais
unidades do SP.4 as funções do seu Diretor também se reduziram drasticamente quando se
comparando com toda a gama de atribuições existente no regimento interno da instituição.
Assim, com todos esses dados gerais a respeito do SP.4 que serão tratados de forma
detalhada e associada a alguns conceitos administrativos no próximo tópico, pode-se tentar
72
resumir as atuais atividades desenvolvidas pelo serviço e que foram percebidas durante o
estágio. Primeiro, percebesse que de todas as atividades fim do serviço somente se conserva a
de empréstimo de equipamentos as prefeituras, consequentimente conservando as atividades
de consumo e manutenção desses equipamentos, o que mobiliza algumas ações do seu
Diretor, da CMP.4, da EP4.1 e da CXP.4. As demais atividades desenvolvidas giram em torno
da própria manutenção administrativa do serviço, ou seja, atividades que geram um custo fixo
para o DER sem que haja o oferecimento de um serviço público aos cidadãos que o justifique.
Portanto, aqui termina toda a exposição elaborada sobre o SP.4 que teve como base
pesquisas a documentos internos do DER e DR.4, uma pesquisa qualitativa feita com alguns
funcionários e observações extraídas a partir da convivência direta com as pessoas e
atividades do serviço. Assim, agora que se tem em mãos os resultados da análise a busca
passa a ser por um diagnóstico organizacional que exponha detalhadamente, através de
conceitos administrativos, as disfunções apontadas aqui.
73
6 DIAGNÓSTICO E CONCLUSÕES
6.1 Diagnóstico organizacional do SP.4 e conclusões
O diagnóstico a ser colocado neste momento girará em torno do que foi a proposta do
relatório que teve como objetivo detalhar a realidade do serviço apontando através de uma
análise organizacional a incompatibilidade existente entre sua estrutura e seu funcionamento.
O fato foi que a partir do momento que se iniciou o estágio houve a percepção que existia
uma distância entre as reais atividades do serviço e as que foram propostas em sua criação.
Assim, o estudo veio com a missão de quantificar essa distância dando bases para qualquer
ação que vise tornar o desenho organizacional do DER mais eficiente e efetivo.
No item precedente já foram apontadas algumas disfunções relativas aos trabalhos do
SP.4, agora tentará se aprofundar essas questões demonstrando, além das atuais disfunções, as
motivações que levaram o serviço a se encontrar da forma como está hoje. As motivações que
se pretende mostrar vão desde a razão de sua constituição até os motivos que tornaram e
tornam o serviço praticamente inexistente como órgão do DER e para a sociedade como um
todo. Assim, baseando-se no regimento interno colocado anteriormente, nos QDT preenchidos
pelos funcionários e nas interpretações e conclusões desenvolvidas por época do estágio será
feito um resumo crítico das atuais atividades do SP.4.
Começando pelo todo, como já foi dito o SP.4 tem a finalidade de assistir
tecnicamente todas as prefeituras em assuntos relativos as rodovias municipais que façam
parte do território de ação da regional, assim, com esse objetivo as suas atividades foram
divididas em duas frentes. A primeira delas diz respeito a observar todos os recursos postos a
disposição das estradas municipais, desta forma, como é dito no próprio regimento interno, as
atividades de coordenação, fiscalização e apreciação de contas dos recursos aplicados teriam
de ser desenvolvidas pelo serviço com o intuito de garantir a eficiência do investimento
público. A outra frente estava ligada diretamente a execução de obras, fosse de conservação
ou de construção de trechos, que se realizariam através de bons relacionamentos
desenvolvidos junto aos prefeitos dos municípios. Portanto, dentro dessas duas linhas o
diretor do SP.4 teria que atuar na supervisão de toda e qualquer atividade que se desenvolve
dentro dessa estrutura.
74
Porém, com base nos dados coletados e vividos durante o estágio, pode-se dizer que
dos itens encontrados no regimento interno sobre as atribuições do SP.4 somente se
conservam, mesmo que com baixo volume, algumas atividades como: fornecimento de
recursos mecânicos aos municípios, elaboração de relatórios gerais e de apropriação dos
serviços executados nos municípios e manutenção e reparação dos equipamentos. Durante o
estágio teve-se contato com documentos relacionados a contratos com terceiros para execução
de obras, mas tais documentos não circulavam pelo serviço, sendo passado do Diretor
diretamente para arquivamento no CXP.4, o que se pretende dizer é que mesmo que exista
alguma atividade de execução de obras em estradas municipais ela não mobiliza o serviço,
mas somente seu Diretor, pela tomada de sua ciência, mostrando o tão fraca é essa atividade
dentro do serviço. Tão fraca que as atividades de controle e fiscalização que teriam de ser
desenvolvidas por unidades do SP.4 nem se manifestam ou são desenvolvidas por outros
órgãos.
Agora, após averiguar o SP.4 como um todo a analise passará para suas unidades, a
intenção é esclarecer quais os elementos responsáveis pelas poucas atividades ainda em
andamento no serviço, assim, seguindo a idéia exposta acima que disse que o serviço foi
formado para atuar em duas frentes, será colocado a que unidades elas pertencem. Desta
maneira, a linha de controle e aplicação de recursos financeiros tem o CMP.4 e seus setores
como responsáveis, ficando a linha de execução de obras a cargo da EP4.1 e da EP4.2. Um
ponto importante aqui é o papel da CXP.4 nesse sistema, como responsável por atuar sobre as
atividades meio do serviço, ou seja, processos que visam dar suporte as atividades fins.
O CXP.4, como pode ser visto, tem sete itens gerais explicitados no regimento interno,
o primeiro deles diz que a seção deve executar todos os trabalhos de expediente do órgão, o
que não foi visto no período estagiado. De fato alguns expedientes eram realizados por outras
unidades do serviço, principalmente, os relativos aos interesses dos membros dessas unidades,
como diárias e substituições.
Outro item lhe atribui a responsabilidade sobre os materiais de consumo necessários às
atividades gerais do serviço, o que também sofre disfunções uma vez que cada unidade pede
seu próprio material sendo difícil qualquer iniciativa que vise controlar e melhorar a eficiência
nesse aspecto.
Os itens cinco e sete falam respectivamente em controlar as solicitações e expedientes
reivindicatórios das Prefeituras, o que é feito em parte pela unidade atuando somente sobre
alguns pontos do processo tanto que tais documentos nem se fixam na unidade após suas
tramitações. O item seis que dispõem sobre o controle de pedidos de liberação de fundos,
75
definitivamente não faz parte dos trabalhos da seção, uma porque tais fundos praticamente
inexistem e outra porque mesmo que existissem, pelo clima organizacional instalado no
serviço, com certeza somente teria a atuação do CXP.4 em algumas partes do processo.
Concluindo a analise do CXP.4, pode-se dizer que a mesma foi concebida como
elemento administrativo de suporte as atividades que realmente fundamentam a existência do
serviço, ou seja, um elemento que se preocuparia com a papelada burocrática necessária para
a execução dos serviços prestados pelo SP.4. Portanto, é devido a essa característica que ainda
existem alguns movimentos no órgão em conformidade com suas atribuições como é o caso
dos itens três e quatro do regimento interno, porém, é importante focar que o volume total de
todas as atividades do órgão é tão baixo que, além de levar algumas a sofrerem disfunções,
abrem espaço para o relatório entender que a extinção da seção poderia ocorrer de forma
tranqüila sem prejuízo de eficiência ao serviço. Portanto, a extinção do elemento
administrativo de execução das atividades meio poderia ocorrer sem que as atividades fins do
serviço fossem prejudicadas, sendo necessário somente se estudar a melhor forma de alcançar
tal ato.
A analise passará agora a contemplar a CMP.4, TMP4.1 e TMP4.3, órgãos
responsáveis pela administração dos recursos financeiros a serem aplicados nas rodovias
municipais, cabe lembrar que o TMP4.2 localizado no organograma se encontra desativado.
Assim, seguindo o regimento interno fica bem claro que a CMP.4 seria o órgão responsável
por administrar a aplicação dos fundos tendo os TMP4`s como seus representantes junto as
prefeituras, portanto, basicamente os TMP4`s colheriam as informações de campo orientando
os prefeitos e o CMP.4 deliberaria sobre os fundos orientando os TMP4`s. Contudo, essa
frente de ação do SP.4 foi a que mais sofreu com as mudanças na política econômica do
governo paulista, uma vez que a queda dos investimentos nos anos 80 e início dos 90
promoveu uma virtual paralisação desses órgãos refletindo sobre as atividades de seu pessoal.
Cabe lembrar que, como já foi dito, atualmente os indivíduos localizados nos TMP4`s se
localizam exercendo outras funções em outros setores e a única pessoa lotada na CMP.4
executa tarefas que pertencem a EP4.1. Registra-se a opinião de não desaprovação de tais
atos, uma vez que se acredita ser mais importante a utilização do pessoal em outras atividades
do que sua inatividade, desta forma o relatório só quer registrar os fatos pelo lado da
inconsistência organizacional do SP.4 que não mantêm as atividades a que foi criado.
Outro fato digno de registro diz respeito as conseqüências atuais da desestruturação da
CMP.4 e dos TMP4`s, o fato é que visando entender se existiria alguma política atual para as
rodovias municipais e em caso afirmativo entender como elas se desenvolviam foi encontrado
76
na página do DER na internet o Programa de Recuperação das Estradas Vicinais (Pró-
Vicinais). O programa com data de outubro de 2007 prevê sua atuação nas regionais em duas
etapas cada uma compreendendo estradas específicas, a DR.4 tem suas rodovias vicinais bem
apontadas no programa o que aguçou o interesse de ver como o SP.4 se encaixaria nele.
Porém, o ponto é que durante o estágio não foi constatado nenhum movimento do SP.4 sobre
essa questão ao passo de não ser possível ao relatório dizer em que etapa se encontra o
programa em relação a regional, se é que o mesmo foi iniciado.
Não compreendendo como poderia se dar tal fato, ou seja, o não envolvimento do SP.4
no programa, foi encontrado que em 2001 uma portaria introduziu uma área de ações de
Assistência Rodoviárias aos Municípios junto a Superintendência do DER sendo integrante
dessa área o Centro de Assistência Rodoviária aos Municípios. Tal área como coloca a própria
portaria tem características parecidas com as da CMP.4 e dos TMP4`s, posto que as funções
do novo órgão passam pelo controle e programação de obras aprovadas nos municípios. Não
houve um aprofundamento dessa questão para ver até onde ela caminhou, mas que o foco que
o relatório pretende enfatizar aqui é que pelo menos desde 2001 com tal ato já se vê sinais que
a frente de controle e aplicação de recursos do SP.4 está sendo esvaziada pelos órgãos
superiores do DER. Assim, a conclusão é que a desarticulação dessas unidades do SP.4 é
tamanha que mesmo que haja futuros investimentos nas rodovias municipais, o que
necessitaria de um acompanhamento do programa exposto acima, certamente elas teriam um
papel tão reduzido que tornam totalmente desnecessárias suas permanências nos mesmos
moldes e com as mesmas atribuições atuais.
Finalizando, pega-se agora a EP4.1 e a EP4.2 como foco da análise, primeiramente a
existência de duas equipes é totalmente desnecessária hoje em dia tanto que o membro da
EP4.2 trabalha em outras atividades dentro da DR.4 ficando o indivíduo da EP4.1 responsável
pelos poucos trabalhos que seriam desenvolvidos pelas equipes. Segundo, por existirem
somente os cargos de comando ocupados dentro dessas equipes as atividades colocadas nos
itens um, dois e três do regimento interno, relativas a execução de obras em estradas
municipais, são virtualmente impensáveis devido a falta de mão de obra para suas efetivações.
Portanto, mesmo que haja recursos financeiros para tal fim, o caminho escolhido será
certamente o da terceirização para empresas privadas atuantes no setor. Assim, nessa atual
circunstância a importância da EP4.1 é somente dentro dos itens quatro e cinco do regimento
que visam controlar o desempenho e as atividades da equipe e de seus equipamentos. Porém,
tal controle atualmente só se da sobre os equipamentos emprestados as prefeituras, posto que
77
não exista mais nenhuma atividade de melhoramento de rodovias efetuada diretamente pela
equipe para monitorar.
Assim, esse foi o resumo crítico das atividades desenvolvidas pelo SP.4, o que poderia
suscitar a um diagnóstico extremamente severo relativo as decisões administrativas que
levaram a sua criação. Não se pretende diagnosticar aqui que não era necessária a criação de
tal estrutura para servir as rodovias municipais, até mesmo devido a falta de dados para esse
fim, mas sim dizer que sendo necessária ou não a estrutura atual é incompatível com as reais
atividades do órgão.
Porém, a que tudo indica se observando o contexto historio apontado no relatório
desde 1973 com o PROINDE até a entrada de Montoro no governo entre 1983 e 1987, o
crescimento da demanda de serviços para as estradas municipais deve ter sido grande o que
claramente deve ter levado aos dirigentes da época a se interrogarem sobre a necessidade de
ampliação do espaço do DER dedicado ao tema. Assim, admitindo-se a hipótese de realmente
ter havido a necessidade da criação dos SP`s,seguem algumas indicações colocadas por Cury
(2000) em seu trabalho que esboçam algumas razões que podem ter levado a opção pela
montagem de um novo serviço dentro das Divisões Regionais.
A primeira delas já foi colocada indiretamente pelo parágrafo acima, quando diz que
os dirigentes dever ter começado a se aperceber da importância das rodovias municipais para
o desenvolvimento das atividades do Estado. Assim, essa preocupação reflete bem a
percepção estratégica e política que a instituição começou a levantar, mobilizando o início de
estudos de viabilidade para a criação de um novo órgão. Portanto, a partir dessa postura
proposta pelas autoridades competentes, certamente órgãos de planejamento do DER devem
ter começado a estudar um novo desenho organizacional para as atividades já desenvolvidas
para atender os municípios.
A departamentalização da assistência rodoviária aos municípios que significa
justamente a especialização dessa atividade dentro do DER deve ter seguido critérios de
importância para atestar se os custos de sua estruturação seriam compatíveis com os
benefícios advindos de tal evento. Certamente devem ter sido levados em conta também os
benefícios de coordenação e controle que a departamentalização poderia trazer, uma vez que
uma grande quantidade de recursos financeiros seriam injetados nas atividades de
melhoramento da malha rodoviária municipal. Finalizando, a racionalização de processos e
métodos de trabalho que se localizariam na base operacional do futuro serviço também deve
ter tido um grande peso nessa decisão.
78
Portanto, mesmo não se sabendo se era necessário ou não a montagem do SP.4 aos
moldes de um serviço específico do DER a questão é que, baseando-se nos argumentos de
Cury (2000) para a ocorrência de departamentalizações nas empresas, com certeza é nítido
que atualmente o SP.4 não é mais necessário, podendo perfeitamente as poucas atividades
atuais relativas as rodovias municipais voltarem a ser executadas da forma como eram, ou
seja, ligadas as estruturas do SC.4 . O ponto é que ficou muito claro no resumo exposto a
pouco que o SP.4 não desenvolve mais as atividades de coordenação dos recursos financeiros
e de execução direta de obras que lhe foram atribuídas no passado, restando somente
atividades de auxilio mecânico as prefeituras e suas atividades meio, que necessariamente não
pedem a manutenção da sua estrutura atual. Outro ponto que figurou no resumo foi a
tendência de abandono do SP.4 como órgão do DER fazendo com que mesmo os recursos
financeiros que por ventura venham a ser investidos na região da DR.4 não sejam objeto de
seu controle, tendo seu papel provavelmente reduzido a poucos processos auxiliares, o que
reforça o diagnóstico que as atividades de assistência rodoviária aos municípios devem voltar
para o campo geral de atuação do SC.4.
Porém, o malefício maior dos pontos expostos no parágrafo anterior diz respeito aos
males que eles trazem para a administração do DER em geral, males que o relatório não
pretendia trazer pela falta de conhecimento dos mesmos até a efetuação do estágio e posterior
confrontação teórica com outros casos da administração pública do Estado. O caso foi que
através de um trabalho desenvolvido pela Fundap (1994) ficou explicita as disfunções que a
sobrecarga de atividades meio podem trazer para uma estrutura departamentalizada como a do
DER, devido a supervalorização dessas atividades em detrimento do sentido de finalidade da
instituição.
Portanto, o mal maior de se manter o SP.4 com status de departamento sem que haja
atividades fins que justifiquem sua permanência está no fato que as atividades que visam
manter sua sobrevivência ganham mais importância que os serviços que o mesmo deveria
proporcionar. Assim, como argumenta o estudo da Fundap (1994), órgãos que estão em
processo de deterioração, com ficou constatado no caso do SP.4 através do relatório, acabam
por se tornar autofágicas, consumindo grande parte de seus recursos exclusivamente para
manter a sua própria estrutura, gerando pouca efetividade e muito consumo. Quando se diz
muito consumo, não se quer dizer grandes somas monetárias, mas quantias que somadas a
outras que são desperdiçadas nos demais órgãos do Estado poderiam gerar uma boa fontes de
recursos a serem aplicados nos investimentos em infra-estrutura.
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Concluindo-se, o que se objetiva relatar com todo esse raciocínio é que a manutenção
do SP.4 nas condições colocadas acima, além de mobilizar recursos que poderiam ser
utilizados em outras atividades, ou seja, além de gerar um custo de oportunidade como diriam
os economistas, também não garante que o órgão seja capaz de executar seus reais serviços
caso sejam acionados, visto o exemplo dado pelo Pró-Vicinais. Assim, essa dupla ineficiência
administrativa observada se torna inconcebível uma vez que é como aceitar que a sociedade
do Estado de São Paulo, através do DER, pague pela manutenção de um órgão que não se
apresenta quando é chamado a atuar e ainda, o que é pior, obrigue a criação de um outro
órgão para justamente suprir as suas deficiências.
Assim, visando finalizar o estudo, pode-se dizer que SP.4, que foi criado em 1981,
pegou o final de uma época onde, ainda que pequena, existia a presença de um governo
desenvolvimentista com força para atuar diretamente nas atividades produtivas do país, o que
com certeza ajudou na constituição atual do desenho organizacional do DER. Desta maneira,
o presente relatório visou, através da visão operacional do SP.4, ajudar o DER a rever
algumas partes de sua grande estrutura para que elas entrem em conformidade com a nova
realidade neoliberal vivida.
Obviamente, a exposição colocada dentro do relatório é muito geral para que ajude a
embasar mudanças na administração pública em geral e na administração do DER em
particular. Não foi intenção do relatório propor soluções administrativas para a instituição,
posto que para tal evento é necessária muita experiência e conhecimento, principalmente, no
campo da legislação estadual que rege as formas de se administrar certos temas. Cita-se a
administração dos funcionários e servidores públicos como um tema que deveria ser bastante
estudado, visto as muitas disfunções e barreiras para as inovações administrativas que são
criadas a partir dela.
Assim, a intenção do relatório foi de somente estabelecer as disfunções encontradas
nas tarefas desenvolvidas pelo SP.4 e colocar como elas tiveram ligação com os eventos
ocorridos dentro do DER e do Brasil como um todo. Assim, a exposição de eventos históricos
do país tiveram a pretensão de mostrar como a administração pública foi formada e como sua
atuação se deu dentro das políticas dos transportes, o que demonstrou que de fato os erros
administrativos estão presentes em muitas épocas e muitas camadas da administração, sendo o
SP.4 somente uma expressão operacional desses erros.
Portanto, são muitos os caminhos que o DER pode construir para o SP.4 ao se
observar o diagnóstico posto pelo relatório, mesmo que se tenha colocado que as tarefas do
serviço possam voltar perfeitamente para o SC.4 tal proposta só se baseia nos fatos históricos
80
que relatam que elas já foram parte do referido serviço, não se sabendo se a situação atual do
mesmo permitiria tal fato. A questão é que ao se restringir o estudo somente ao SP.4 não se
sabe o andamento dos demais serviços e como num efeito hierárquico o do DR.4 e do DER
como um todo também. Assim, não é sabido as intenções estratégicas do DER, mesmo que se
tenha indicações fortes a esse respeito, como o modelo neoliberal seguido pelo Estado que viu
nas concessões uma grande saída para o setor ou como no caso da criação do Pró-Vicinais que
aparentemente não tem ligações com o SP.4 a não ser por se tratar de um programa que vai
atacar justamente o alvo das ações do serviço. Portanto, a finalidade do relatório foi a de
somente dar as indicações da situação atual do SP.4 para que o DER aprofundasse os estudos
nesse sentido, ou seja, diagnosticada a necessidade de reestruturação das unidades do SP.4,
agora só faltaria ao DER um bom estudo global sobre a administração dos processos e das
pessoas de sua instituição visando com esse material desenhar uma estrutura visivelmente
mais eficiente para os assuntos rodoviários municipais em conformidade com a nova
realidade econômica imposta as instituições públicas.
81
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