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INF ORMAÇ Ã O F IS C AL Nº 2 0 J ul h o 2 01 2
A ( I N ) C O N S T I T U C I O N A L I D A D E D A S U S P E N S Ã O D O S S U B S Í D I O S
A presente Informação Fiscal destina-se a ser distribuída entre Clientes e Colegas e a informação nela contida é prestada de forma geral e abstracta. Não deve servir de base para qualquer tomada de decisão sem assistência profissional qualificada e dirigida ao caso concreto. O conteúdo desta Informação Fiscal não pode ser reproduzido, no seu todo ou em parte, sem a expressa autorização do editor. Caso deseje obter esclarecimentos adicionais sobre este assunto contacte [email protected].
CONFIANÇA EFICIÊNCIA
COMPETÊNCIA
I n t r o d uç ã o F o i r e c e n t e m e n t e co n h e ci d o o A có r d ã o n . º 3 5 3 / 20 1 2 d o Tr i b un a l C o n s t i t uc i o n a l ( “ TC ” ) q ue d e c l a r a a i n co n s t i t uc i o n a l i d a d e d o s a r t i g o s d a Le i d o O r ça m e n t o d e E s t a d o p a r a 2 0 1 2 q u e e s t a b e l e ce m a s u s p e n s ã o t o t a l o u p a r ci a l d o p a g a m e n t o d o s s ub s í d i o s d e f é r i a s e d e N a t a l , o u q u a i s q ue r p r e s t a ç õ e s c o m p l e m e n t a r e s c o r r e s p o n d e n t e s a o s 1 3º e / o u, 1 4 º m e s e s , q ue r p a ra p e s s o a s q ue a uf e re m r e m un e r a ç õ e s s a l a r i a i s d e e n t i d a d e s p ú b l i c a s , q u e r p a r a p e s s o a s q ue a uf e r e m p e n s õ e s d e r e f o rm a o u a p o s e n t a çã o a t r a v é s d o s i s t e m a p úb l i co d e s e g u r a n ç a s o c i a l .
O s a n t e ce d e n t es
A p e s a r d e s e t ra t a r d e q u e s t õ e s d i s t in t a s , é d e i nt e re s s e p a r a a c o m p r e e n s ã o d o a có r d ã o e m a n á l i s e , um a re f e r ê n ci a a o A có r d ã o n . º 3 9 6 /2 0 1 1 d o T C , n o q ua l e s t e s e m a n i fe s t o u a f a v o r d a c o n s t i t u ci o n a l i d a d e d o a r t i g o d a L e i d o O r ça m e n t o d e E s t a d o p a r a 2 0 1 1 q ue d e t e r m i n o u r e d u ç õ e s re m u n e r a t ó r i a s a p l i c á v e i s à s p e s s o a s q u e a uf e r i a m r e m un e r a ç õ e s s a l a r i a i s , p r o v e n i e n t e s d e e n t i d a d e s p ú b l i c a s . C o m e f e i t o , à s e m e l h a n ç a d o q ue , c o m o v e r e m o s , o c o r r e n o A c ó r d ã o n . º 3 53 /20 1 2 , o
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Tr i b u n a l c o n f r o n t o u e s s a s r e d u ç õ e s s a l a r i a i s c o m o p r i n c í p i o d a i g ua l d a d e t e n d o a d e c i s ã o d i v e r g i d o – c o n cl u i n d o -s e p e l a n ã o i n co n s t i t u ci o n a l i d a d e d a r e f e r i d a r e d u çã o - e m b o r a o m é t o d o d e a n á l i s e t e n h a s id o s e m e l h an t e . A j us t i f i ca çã o a p r e s e n t a d a e n t ã o p e l o T C p r e n d e - s e c o m o f a ct o d e a m e d i d a a n a l i s a d a s e r l e g í t im a e n e c e s s á r i a n o co n t e x t o v i g e n t e , c o m v i s t a a o “ e q ui l í b r i o ” o rç a m e n t a l , s us t e nt a n d o q ue o s b e n e f i c i á r i o s d e p r e s t a çõ e s p úb l i ca s n ã o e s t ã o e m p o s i ç ã o d e i g u a l d a d e co m o s r e s t a n t e s c i d a d ã o s , p e l o q u e o s a cr i f í c i o a d i c i o n a l e x i g i d o a e s s a ca t e g o ri a d e p e s s o a s , n e s s a s c i r c un s t â n c i a s c o n c r e t a s , n ã o co n s u b s t a n c i a u m t r a t a m e n t o i n j u s t i f i c a d a m e n t e d e s i g u a l .
D e c i d i u - s e , a s s i m , p e l a n ã o i n c o n s t i t uci o n a l i d a d e d a n o r m a , p e l o f a c t o d e a s r e d u çõ e s s a l a r i a i s e s t a r e m , a i n d a , co n t i d as d e n t r o d e “ l i m it e s d o s a cr i f í c i o ” co n s t i t u ci o n a l m e n t e a d m i s s ív e l . A p o s i ç ã o d o TC N o a có rd ã o o r a e m a p r e ç o , n a a b o r d a g e m d a q u e s t ã o d a co n s t i t uc i o n a l i d a d e , o TC c o m e ç a p o r a n a l i s a r o s a r g um e n t o s j u s t i f i c a t i v o s d a m e d i d a , c o n t i d o s n o R e l a t ó r i o d a Pr o p o s t a d e Le i d o O r ç a m e n t o d e E s t a d o p a r a 20 1 2. N o r e f e r i d o R e l a t ó r i o , a m e d i d a d e s u s p e n s ã o é j u s t i f i c a d a c o m o t e n d o s i d o d i t a d a p e l a u rg e n t e n e ce s s i d a d e d e co r r i g i r o s d e s e q ui l í b r i o s o r ça m e n t a i s , s ó s e j us t i f i ca n d o p o r s e r a b s o l u t a m e n t e n e ce s s á r i a p a r a
a s s e g u r a r a s m e t a s m ui t o e x i g e n t e s a q u e P o r t ug a l s e v i n c ul o u . A m e d i d a e m q u e s t ã o v i s a , t a m b é m , e v i t a r um a o n e r a ç ã o ( s o ci a l ) e x ce s s i v a , um a v e z q u e a s ua a p l i c a ç ã o n ã o i m p l i c a d i m i n ui ç ã o d o s m o n t a n t e s r e m un e r a t ó r i o s m e n s a i s , o q u e s e r i a m a i s p e n a l i za d o r . A p r i v a çã o d e s t e s s ub s í d i o s é , d e a c o r d o c o m o R e l a t ó r i o , s o ci a l m e n t e m a i s a d m is s ív e l e m e n o s o n e r o s a d o q ue a a f e ct a çã o d a e s t a b i l i d a d e d a s r e m un e r a ç õ e s m e n s a i s . É , a i n d a, a f i r m a d o q u e a s a l t e r n a t i v as o u s ã o s o c i a l e e co n o m i ca m e n t e p i o r e s o u, s i m p l e s m e n t e, n ã o s ã o e f i ca ze s p a r a g a r a n t i r a s n e c e s s i d a d e s. Po r f i m , e a p e s a r d e s e r e c o n h e c e r q ue t a l o p çã o r e d un d a e m s i g n i f i ca t i v o s a cr i f í c i o a p e n a s p a r a a s p e s s o a s c o m um a r e l a çã o d e e m p re g o p úb l i co , n ã o t e n d o , p o r t a n t o , um a n a t ur e z a u n i v e r s a l , a cr e s ce n t a o R e l a t ó r i o q ue n ã o é d e f a c t o i g ua l a s i t ua çã o d e q u e m t e m um a r e l a çã o d e e m p re g o p úb l i co e a d o s o u t ro s t r a b a l h a d o r e s . S e g un d o e s t a p e r s p e ct i v a , o s d i r e i t o s e a s g a ra n t i a s, a m é d i a r e m un e r a t ó r i a e a s e g u r a n ça n o e m p r e g o d e q ue us uf r ue m s ã o s up e r i o r e s n o s c a r g o s p úb l i co s , o q ue j u s t i f i ca o a c ré s c i m o d e s a c r i f í c i o e x i g i d o . E m r e l a çã o a e s t e s a r g u m e n t o s , v e m o TC t e ce r a l g um a s c o n s i d e r a ç õ e s a d i c i o n a i s . N o q ue r e s p e i t a à d i f e r e n ç a d e r e m un e r a ç õ e s m é d i a s , e s t a t e r i a s e m p r e d e s e r d e m o n s t ra d a p o r t i p o d e a ct i v i d a d e , s en d o q ue um a c o m p a r a çã o t e n d o e m co n t a a s i m p l e s m é di a d o
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v a l o r d o s r e n d i m e n t o s a uf e r i d o s n o s d o i s s e c t o r e s s e r i a s e m p r e i n s u f i c i e n t e p a r a j us t i f i ca r um d i f e re n t e t r a t a m e n t o n o s c o r t e s d o s r e n d i m e n t o s co n cr e t a m e n t e a uf e r i d o s p o r ca d a um d o s a fe ct a d o s . J á r e l a t i v a m e n t e à a l e g a çã o d e m a i o r g a r a n t i a d e s u b s i s t ên ci a d o v í n cul o l a b o r a l , d e f e n d e o TC q u e , m e s m o q u e s e j a a i n d a p o s s í v el v e r i f i c a r u m a m a i o r s e g ur a n ça n o e m p r e g o p úb l i co , e s s e d a d o n ã o é i d ó n e o p a r a j us t i f i c a r q ua l q u e r d i f e r e n c i a ç ã o n a p a r t i c i p a ç ã o d o s c i d a d ã o s , s e n d o t a l p a rt i c i p a çã o e x i g í v e l a q u e m é ca p a z d e s u p o r t a r t a l co n t r i b ut o .
S ub s i s t e , a p en a s , co m o r a z ã o j us t i f i ca t i v a p a r a o t r a t a m e n t o d i f e r e n c i a d o , a e f i cá ci a d a s m e d i d a s a d o p t a d a s n a o b t e n ç ã o d e u m re s u l t a d o d e i n e g á v e l e r e l e v a n t e i nt e r e s s e p úb l i co . E a o p çã o t o m a d a r e v e l a - s e p a r t i c ul a rm e n t e e f i ca z , p e l a s u a r a p i d e z n a p r o d uçã o d e e f e i t o s a cu r t o p r a z o . M a s , n o e n t e n d e r d o TC , o r e c u r s o a m e d i d a s , e x c e p c i o n a i s , q u e co n d u ze m à r e d u çã o d o s re n d i m e n t o s d a q ue l e s q u e a u f e r e m p r e s t a ç õ e s p úb l i ca s - m e s m o s e p a r a e v i t a r um a s i t ua çã o d e a m e a ç a d e i n cu m p r i m e n t o d o s c o m p r o m i s s o s a s s u m i d o s n o Pr o g r a m a d e A s s i s t ê n c i a E co n ó m i ca e Fi n a n c e i r a - e s t á s uj e i t a a o s l i m i t e s i m p o s t o s p e l o p r i n c í p i o d a i g u a l d a d e n a r e p a r t i ç ã o d o s i n t e r e s s e s e s a cr i f í c i o s e co n s a g r a d o n o a rt i g o 1 3 º d a C o n s t i t u i ç ã o . O s u p o r t e d o s r e a j u s t a m e n t o s in d i s p en s á v e is d e v e r e s u l t a r d a c o n t r i b u i çã o d e t o d o s , um a v e z q ue a t o d o s i n t e r e s s a a
s us t e nt a b i l i d a d e d a s c o n t a s . É , c e r t a m e n t e , a d m i s s í v e l a l g um a d i fe r e n c i a ç ã o e n t r e o s b e n e f i c i á r i o s d e v e r b a s p úb l i c a s e q ue m a ct u a n o s e c t o r p r i v a d o , m a s a d i f e r e n ça d o g r a u d e s a c ri f í c i o e n t r e o s q ue s ã o a t i n g i d o s p o r e s t a m e d i d a e o s q u e n ã o o s ã o , n o e n t e n d i m e nt o v i n cul a d o p e l o T r i b un a l , n ã o p o d e d e i x a r d e t e r l i m i t e s . C o m e f e i t o , a q ue s t ã o ce n t ra - s e n o f a c t o d e a i g u a l d a d e j u r í d i ca s e r s e m p r e um a i g u a l d a d e p r o p o r ci o n a l , p e l o q u e a d e s i g ua l d a d e j us t i f i c a d a p e l a d i f e r e n ç a d e s i t u a ç õ e s n ã o e s t á i m un e a t a l j u í zo d e p r o p o r ci o n a l i d a d e .
Se g un d o o TC , é n e c e s s á r i o v e r i f i c a r s e o s q u a n t i t a t i v o s c uj o p a g a m e n t o é s us p e n s o n ã o s ã o e x c e s s i v a m en t e d i fe r e n c i a d o r e s , e m f a ce d a s r a z õ e s q u e s e a d m i t a m co m o j us t i f i ca t i v a s d e um a re d u çã o d e r e n d i m e n t o s , a p e n as , d i r i g i d a a o s c i d a d ã o s q ue o s a u fe r e m p o r v e rb a s p ú b l i c a s . F e i t o s o s cá l cul o s , 1 4, 3 % é a p e r ce n t a g e m d e r e d u çã o d o r e n d i m e n t o a n ua l q ue r e s ul t a d a a p l i c a çã o d a s m e d i d a s e m ca us a . O r a , s e o TC , n o j á r e f e r i d o A c ó r d ã o n . º 3 9 6 /2 0 1 1 , p e r a n t e a r e d u çã o s a l a r i a l d e t e r m i n a d a p e l a Le i d o O rç a m e n t o d e E s t a d o p a r a 2 0 1 1 , q ue s e s i t uo u e n t r e 3 , 5 % e 1 0 % d o r e n d i m en t o a n ua l , e n t e n d e u q ue a t r a n s i t o r i ed a d e e o s m o n t a nt e s d a s r e d uç õ e s e f e c t u a d a s n o s r e n d i m e n t o s d o s f un c i o n á r i o s p ú b l i c o s s e c o n t i n h a m , a i nd a , d e nt r o d o s l i m i t e s d o s a cr i f í c i o a d i c i o n a l e x i g í v e l , a i m p o s i ç ã o d e u m a n o v a r e d u ç ã o , a g o r a d e 1 4, 3 % , a t in g e um v a l o r p e r ce n t ua l d e r e l e v â n c i a t a l q u e , n o e n t e n d e r d o TC , s e i m p õ e a co n c l us ã o d e q ue s e
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e n c o n t r a u l t r a p a s s a d o o l i m i t e d o s a cr i f í c i o a d i c i o n a l e x i g í v e l . A cr e s c e q ue , c o n f o rm e r e f e r i d o a i n d a p e l o TC , o f a c t o d e e s t a s m e d i d a s t e r e m a d ur a ç ã o d e t r ê s a n o s ( 20 1 2 a 2 0 1 4 ) , d e t e r m i n a a p r o d uç ã o d e e f e i t o s cu m u l a t i v o s e co n t i n u a d o s d o s s a cr i f í c i o s , s o m a n d o -s e a i n d a o s co n g e l a m e n t o s d o s s a l á r i o s e m 20 1 0 , 20 1 1 e 2 0 1 2 , e m a n ut e n çã o d o co n g e l a m e n t o j á p r e v i s t a , e o f e n ó m e n o d a i n f l a çã o . N e n h um a d a s i m p o s i çõ e s d e s a cr i f í c i o s d e s cr i t a s t e m e q ui v a l e nt e p a ra a g e n e r a l i d a d e d o s o u t r o s c i d a d ã o s , i n d e p e n d e n t e m en t e d o s m o nt a n t e s q ue a u f i ra m . N a o p i n i ã o d o TC , a d i f e r e n ça d e t r a t a m e n t o é d e t a l m o d o a ce n t ua d a e s i g n i f i ca t i v a q ue a s r a z õ e s q ue l e v a m a a d o p t á - l a n ã o t ê m j á v a l o r s u f i c i e n t e p a r a j us t i f i ca r a d i m e n s ã o d a d i f e r e n ça . C o n c l u i , a s s i m , o TC , q ue o d i f e r e n t e t ra t a m e n t o i m p o s t o u l t r a p a s s a o s l i m i t e s d a p r o i b i çã o d o e x ce s s o , e m t e r m o s d e i g ua l d a d e p r o p o rc i o n a l , d e c l a ra n d o a i n co n s t i t u ci o n a l i d a d e d o s a r t i g o s d a L e i d o O r ça m e n t o d e E s t a d o p a r a 20 1 2 q ue p r e c o n i za m t a l r e d u çã o , co m f u n d a m e n t o , p r e ci s a m e nt e , n a v i o l a ç ã o d o p r i n c í p i o d a i g ua l d a d e co n s a g r a d o n a C o n s t i t u i çã o d a R e p ub l i ca P o r t ug u e s a . N o e n t e n di m e nt o d o TC , p o d e r- s e - i a co n f i g u ra r o r e c ur s o a s o l uç õ e s a l t e r n a t i v a s p a r a a d i m i n ui ç ã o d o d é f i c e . E , a n o s s o v e r , e x e m p l o s d e a l t e r n a t i v a s , e m q u a l q u e r c a s o co n t r o v e r s a s , s e r i a m a s d o a l a r g a m e n t o d o s c o r t e s a o s p r i v a d o s , um a n o v a s o b r e t a x a d e I R S, o u um a u m e n t o d a p r ó p ri a t a x a d o I V A .
O s e f e i t o s
M e s m o p e ra n t e t a i s co n s i d e r a ç õ e s , o TC , re c o n h e ce n d o q u e a s c o n s e q uê n ci a s d a d e c l a r a ç ã o d e i n co n s t i t uc i o n a l i d a d e , s e m m a i s , p o d e ri a m d e t e rm i n a r o i n cu m p ri m e n t o d a s m e t a s d e f i n id a s n o s t e r m o s d o Pr o g r a m a d e A s s i s t ê n ci a E c o n ó m i c a e F i n a n ce i r a , p o n d o e m p e r i g o a m a n u t e n ç ã o d o f i n a n ci a m e n t o a c o r d a d o c o m a T r o i ka e a co n s e q u e n t e s o l v a b i l i d a d e d o E s t a d o , e a s s u m i n d o q u e d i f i c i l m e n t e s e r i a p o s s í v e l , n o p e r í o d o q u e r e s t a a t é a o f i n a l d o a n o , p r o j e c t a r e e x e c u t a r m e d i d a s a l t e r n a t i v as , r e s t r i n g e o s e f e i t o s d a i n co n s t i t uc i o n a l i d a d e a d m i t i n d o a s us p e n s ã o d o p a g a m e n t o d o s s ub s íd i o s d e f é r i a s e d e N a t a l d ur a n t e o a n o d e 20 1 2 . I s t o r e s u l t a , n a f i x a ç ã o d o s e fe i t o s d a i n c o n s t i t uci o n a l i d a d e co m a l ca n ce r e s t r i t o , p o r i n t e r e s s e p ú b l i c o d e e x ce p c i o n a l r e l e v o , a p l i c a n d o - s e a d e ci s ã o d e i n c o n s t i t uc i o n a l i d a d e a p e n a s à s us p e n s ã o d o s s ub s íd i o s d o s a n o s p o s t e r i o re s a 20 1 2 . A s d e cl a ra çõ e s d e v o t o d e v e n c i d o F i n a l m e n t e , im p o r t a n o t a r q u e a d e ci s ã o p r o p ug n a d a p e l o TC n ã o f o i un â n i m e , t en d o h a v id o l ug a r a d i v e r s a s d e cl a r a ç õ e s d e v o t o . A s d i v e r g ê n c i a s s ur g e m , d a p a r t e d e a l g un s j u í z e s , q u a n t o a o j u í z o d e i n co n s t i t uc i o n a l i d a d e p o r, n o co n t e x t o a ct ua l , n ã o c o n s i d e r a r e m a m e d i d a e x c e s s i v a . E e s t a s p o s i çõ e s a p o i a m - s e n a e x i s t ê n c i a d e m o t i v o s d e i nt e r e s s e p ú b l i c o , a s s o c i a d o s à s i t ua ç ã o d e e m e rg ê n ci a f i n a n ce i r a e co m p ro m i s s o
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d e i n t e g ra çã o e u r o p e i a e a s s e n t a m , t a m b é m , n u m e x e r cí c i o d e r e fu t a ç ã o d a a p l i ca çã o d e m e d i d a s a l t e rn a t i v as . H á , t a m b é m , q ue m s e o p ô s a o a l c a n c e d a re s t r i ç ã o d o s e f e i t o s d a d e c l a r a ç ã o d e i n c o n s t i t uci o n a l i d a d e (e m 20 1 2) , p o r e n t e n d e r q ue n ã o d e v e r i a s e r p e r m i t i d o q ue a n o r m a d e c l a r a d a i n c o n s t i t uc i o n a l a i n d a v i e ss e a p r o d u zi r e f e i t o s p a r a a l é m d o m o m e n t o d a d e ci s ã o d o Tr i b u n a l , um a v e z q u e s e c o n s i d e r a n ã o e s t a r a i n d a i n v i a b i l i za d a a a d o p çã o t e m p e s t i v a d e m e d i d a s un i v e r s a i s . A d m i t in d o q u e a f i x a çã o d e e f i cá ci a r e t r o a c t i v a d a d e c l a ra çã o d e i n c o n s t i t uci o n a l i d a d e p o d e r i a t e r co n s e q u ê n c i a s f r a n c a m e n t e d e s f a v o r á v e i s , a s o l uç ã o a p o n t a d a , e m a l g um a s d e c l a ra çõ e s d e v o t o , co m o m a i s e q u i l i b r a d a s e r i a a d e q ue a d e c l a ra çã o p r o d u z i s s e e f e i t o s a p a rt i r d o m o m e n t o d a s ua p ub l i ca ç ã o . L i s b o a , 24 d e J u l h o d e 20 1 2 R o g é r i o M . F e r n a n d e s Fe r r e i r a Ma r t a M a c h a d o d e A l m e i d a Jo s é C a l e j o G u e r r a A n d r e a R o d r i g u e s G ue r re i r o
