A Administração Pública - da Academia à Profissão
Maria de La Salete Rodrigues Carneiro [email protected]
Área Temática: I - Setor Público e Não Lucrativo
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1 – Introdução
A Administração Pública manifesta relevante destaque no contexto actual da
Contabilidade e Auditoria, nomeadamente pela sua influência na evolução da economia
e da sociedade.
Numa óptica científica o presente estudo relata uma nova interpretação dos textos
clássicos da Administração, consistente com exemplos da envolvente actual.
Na década de 80 o movimento da Nova Gestão Pública (NGP) revolucionou a clássica
Administração Pública por concretizar ideias profundamente inspiradas em técnicas
utilizadas no sector empresarial, designadas por gestionárias, baseadas num modelo
económico de Governo organizacional focado na eficiência. De certa forma
correspondeu a uma onda de pressão reformista da própria Administração Pública.
A questão científica a colocar é quais os efeitos da NGP e como estudar e documentá-
los. Por um lado os defensores do movimento apresentam-no como um novo paradigma
administrativo que se afasta drasticamente do pensamento e da prática do passado,
enquanto os cépticos argumentam que o modelo evoluiu gradualmente a partir de
tradições administrativas passadas, isto é, construindo de forma incremental as reformas
anteriores no campo de serviços humanos. Nesta óptica a NGP representa uma evolução
e renovação das tendências históricas na Administração Pública.
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2 – Os Fundamentos da Administração Pública
J. Raadschelders (2002) investigou pormenorizadamente a personalidade de Woodrow
Wilson (28º. Presidente dos EUA, 1913-21), fundador das Ciências da Administração,
de forma a ajudar e a legitimar a identidade e a dependência do estudo de
Administração Pública, permitindo que seja um exemplo de lógica reconstruída. Assim,
considerou-o um dos principais autores proeminentes de defesa da separação da Política
da Administração.
A tese de Woodrow Wilson designou-se o Governo do Congresso. O livro The State
não só teve reimpressões, mas também novas edições. O capítulo 11 sobre o Governo
dos Estados Unidos (126 páginas) foi publicado separadamente para fins de ensino
médio e universitário, e foi reimpresso. The State foi traduzido em japonês (1895), em
francês (1902), e em espanhol (1904) e em russo, em italiano e em alemão (entre 1905 e
1922). Este constitui o primeiro estudo comparativo acerca do governo. Vernon L.
Parrington (1930), em Os Começos do Realismo Crítico na América, classificou-o como
um dos três mais importantes livros de ciência política da época.
Woodrow Wilson1 descreveu os quatro estágios do desenvolvimento constitucional:
“1. Governo como mestre, pessoas como sujeitos; 2. As autoridades
governamentais mostram-se favoráveis pela virtude da força, mas pela
autoridade da virtude e da capacidade de liderar; 3. Ambos os tipos de maestria
falham e o governo está face a face com os líderes do povo; Este é um período
de profunda agitação e cheio de sinais de mudança; 4. Os líderes do povo
tornam-se o governo.”
Para Wilson a sociedade e o governo eram a noção do estado orgânico como uma
função da sociedade organizada, fundamentada tanto no pensamento alemão como no
inglês. Comparando o contemporâneo com a situação histórica Wilson (1889) observou:
"A sociedade não é o organismo que uma vez foi, - os seus membros são mais
livres, maior oportunidade …mas o seu caráter orgânico é novamente
proeminente."
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A Ciência Administrativa depende do "estudo das estruturas e dos processos e das
ideias sobre o governo, como existiram ou foram desejados no passado e o lugar real e
ideal dos funcionários públicos nela" (Raadschelders, 1998). A história administrativa,
no sentido mais amplo, relaciona-se com o desenvolvimento da inter-relação entre o
governo e a sociedade.
J. Raadschelders (2002) defendeu que Wilson, em comparação com autores anteriores,
que se concentraram em estudos gerais do governo americano e colonial após a
independência, adoptou um escopo muito maior que abrangeu o mundo ocidental desde
a antiguidade até ao presente. Apesar de não ser o primeiro autor a tentar isso, o seu
estudo foi mais do que académico.
“Nossas próprias instituições só podem ser compreendidas e apreciadas por
aqueles que conhecem outros sistemas de governo e os principais fatos da
história institucional geral. Através da utilização de um método histórico e
comparativo aprofundado, além disso, pode-se obter uma clarificação geral dos
pontos de vista.”2
Um paper de W. Kickert (2005) começou com um inquérito sobre as diferenças e
especificidades das várias abordagens nacionais para o estudo da gestão pública nos
países da Europa Continental, que ocorreu no início de 2004, através do envio de um
questionário a um grande número de colegas de diversos países: Suécia, Noruega,
Dinamarca, Bélgica, Alemanha, Suíça, França, Itália e Espanha.
O inquérito revelou abordagens distintas para a gestão pública nos diferentes países,
principalmente devido às tradições históricas particulares do Estado e da Administração.
Nesse artigo, o autor apresenta três exemplos claros de abordagens distintas para o
estudo da gestão pública, isto é, nos países europeus da França, da Alemanha e da Itália,
os quais têm tradições peculiares e específicas, com forte tradição legalista comum. Esta
tradição tem as suas raízes na história do século XIX na formação do Estado,
particularmente no estabelecimento do "Rechtsstaat" liberal na Europa continental. O
estabelecimento de democracias constitucionais liberais também marcou o começo da
burocracia moderna. Nos tempos da monarquia absoluta, os funcionários do Estado
eram os servos pessoais do rei. Mesmo na época da monarquia constitucional no início
2 Wilson(1889). The State (p. xxxv)
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do século XIX, os reis continuavam a considerar os ministros e os funcionários como
seus servos pessoais. Com a vinda da democracia constitucional liberal essa situação
mudou. O rei não estava mais no controle pessoal do Estado e da Administração. O
Parlamento tornou-se a mais alta autoridade do Estado (embora os monarcas
constitucionais do início do século XIX continuassem a ser altamente autocráticos e
muitas vezes desprezados). Os ministros deixaram de ser servos pessoais do rei, mas
eram responsáveis perante o parlamento. Os funcionários mudaram de servos pessoais
do rei para servos do estado impessoal. Os novos funcionários estatais deixaram de ser
membros de famílias abastadas que haviam produzido empregos geração após geração.
Os funcionários públicos tornaram-se profissionais educados e treinados.
Uma característica da administração francesa é a nítida osmose entre política e
administração, ou seja, não há separação estrita entre política e administração. Os
membros do "grande corpo" podem adquirir uma função política e depois retornar às
funções administrativas do corpo. De facto, muitos ministros, primeiros-ministros e
presidentes são ex-«haute fonctionnaire public», membro de um «grande corpo» e
«ancien eleve» da «Ecole Nationale d'Administration» (ENA). Outro argumento que
agrega ao "estado administrativo" é o costume de que os funcionários perto do fim de
sua carreira adquirem posições bem-pagas no setor privado, ou seja, são nomeados pelo
governo como "president-directeur-geral.”
As reformas na França passaram de modernizações da gerência, administrativas para
reformas estatais mais fundamentais, como uma reconsideração do papel do Estado e
uma descentralização e desconcentração do Estado. No entanto, a necessidade de maior
eficácia e eficiência do Estado continua a ser uma parte essencial das reformas do
Estado francês. Por conseguinte, as reformas da gestão pública continuam a
desempenhar um papel importante.
A Alemanha também tem uma forte tradição legalista e burocrata, quase
exclusivamente dominada por advogados administrativos. Com um passado dramático
de tensões entre a democracia política e a administração legal, primeiro durante a
caótica República de Weimar e depois sob a ditadura de Hitler. Uma democracia sólida
e estável foi fundada na Alemanha somente depois da Segunda Guerra Mundial. O
destino das reformas da gestão pública passou assim pela administração nacional e ao
nível do governo municipal e regional, as reformas da gestão pública tiveram lugar em
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larga escala. Estas baseavam-se principalmente na necessidade de maior eficácia e
eficiência na prestação de serviços públicos, não é de estranhar que na Alemanha uma
abordagem orientada para a economia empresarial domine o estudo da gestão pública.
Em Itália, uma pesquisa sobre cursos de Administração Pública realizada pelo
professor Meneguzzo e outros professores de Administração Pública mostrou que em
quarenta e duas universidades italianas (faculdades de economia) existiam cento e
quarenta cursos de Administração Pública e Administração, principalmente na
Administração Pública geral, mas também em planeamento e controle, e em
contabilidade. O estudo identificou trinta e quatro programas de mestrado de pós-
graduação e pelo menos quatro programas de doutoramento em administração e
Administração Pública. O autor refere que a escola de negócios mais prestigiada do
norte da Itália é a Universidade Bocconi em Milão, cujo departamento de
Administração Pública é uma autoridade reconhecida no campo.
Autores como Wilson, Goodnow, Taylor e Willoughby tiveram profunda influência no
desenvolvimento da Administração Pública.3 Willoughby, em 1918 escreveu
extensamente sobre a miríade de questões da Administração Pública.
Na mesma altura que Wilson apelou à ciência de gestão, Frederik Taylor considerado o
pai da gestão científica, desenvolveu os seus estudos acerca do tempo e do movimento.
Taylor teve grande popularidade em 1912, sendo de salientar os designados “princípios
de gestão.”
Teóricos da Administração Pública como Dwight Valdo, Vincent Ostrom, Nicholas
Henry, e Howard McCurdy descreveram o padrão de desenvolvimento dentro da
Administração Pública após a primeira grande guerra como o período de ortodoxia.
3 Shafritz, J.M. & Hyde, A.C. eds. Classics of Public Administration (3rs ed). Pacific Grove (California), Books/Cole Publishing
Company, p 5
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3– Caracterização da Nova Gestão Pública
De acordo com diversos estudos da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento
Económico realizados em 1995 e 1996, a NGP representa uma mudança de paradigma
global no que diz respeito ao controle e à organização do serviço público. Alguns
autores estudaram os processos e os efeitos da reforma administrativa, relacionados com
a Nova Gestão Pública, entendidos numa Perspectiva Transformadora. O foco está na
interacção entre um determinismo ambiental, uma política administrativa nacional
activa e sujeita a restrições de culturas administrativas historicamente desenvolvidas. Os
conceitos e os programas de reforma não se caracterizam por um simples ajuste às
doutrinas administrativas internacionais. De salientar a acção instrumental tomada por
líderes políticos e administrativos para promover objectivos colectivos através do
desenho administrativo e da política administrativa nacional activa. Num extremo, a
pressão internacional para adoptar as reformas da NGP teve profundos efeitos nos
sistemas nacionais, impulsionados por uma liderança político-administrativa e
compatível com as tradições histórico-culturais, com um estilo de liderança,
desenvolvido de maneira evolucionária. Por outro lado, a pressão ambiental para a
reforma pode produzir poucas mudanças e efeitos porque os líderes políticos e
administrativos tentam conscientemente evitar ou parar as reformas (Christensen e
Lægreid, 1999).
A NGP questionou a compatibilidade das normas e dos valores tradicionais e a
verdadeira base nacional de reforma (Brunsson & Olsen, 1993). Realisticamente, há
razões para acreditar que os conceitos e os processos de reforma gerados externamente,
quando são difundidos aos sistemas político-administrativos nacionais, são mais
complexos e têm efeitos e implicações variadas. Os líderes políticos podem procurar
adaptar algumas partes das reformas geradas no exterior do país, ou tentar redefinir
elementos de reforma ambíguos num contexto nacional, a fim de combinar metas
instrumentais. Por outro lado os líderes políticos podem aceitar as reformas, deixando a
implementação aos líderes administrativos e permitindo, assim, o ajuste das
características institucionais e culturais.
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Outros autores constatam que o movimento da NGP caracterizou-se por uma estratégia
de fragmentação4 (Christensen e Laegreid 2001, Pollitt e Bouckaert 2004), adoptada
principalmente com vista a promover a eficiência e a transparência, a tornar os papéis
menos ambíguos. A descentralização parece, no entanto, ter minado o controlo político,
pois enfraqueceu as alavancas estruturais de controlo e diminuiu a influência real dos
executivos políticos sobre os níveis subordinados e sobre as instituições.
No entanto, a NGP não só promoveu a fragmentação, mas também promoveu várias
medidas de regulação, como o fortalecimento dos instrumentos de controlo interno e
de planeamento (Gestão por Objectivos e Resultados), o aumento do recurso a
agências reguladoras e o reforço do escrutínio e da auditoria (Christensen 2006, Pollitt
et al., 1999). Na dimensão vertical, direccionar recursos mais centrais para instituições
e níveis subordinados e usar instrumentos mais fortes de controle central tornaram-se
meios cada vez mais importantes para que os executivos políticos recuperem o controle
político e alcancem políticas consistentes em todos os níveis. Ao mesmo tempo, o
aumento da especialização horizontal, de acordo com o princípio de "organizações de
propósito único", criou desafios de capacidade e coordenação. Na dimensão
horizontal, medidas como organismos, programas ou projetos intersetoriais são
cada vez mais utilizadas para modificar as diversas áreas estruturais da Administração
Pública Central. Acrescente-se a tendência mais forte para a internacionalização e para
a regionalização combinada com o forte governo local, que aumentou os desafios de
coordenação relacionados com questões que são tratadas em vários níveis de governo.
De acordo com a Perspectiva Instrumental-estrutural, os processos de tomada de
decisão nas organizações públicas são o resultado de uma direcção hierárquica forte
ou de negociações entre os principais líderes políticos e administrativos. A estrutura
formal das organizações públicas canaliza e influencia os modelos de pensamento e o
próprio comportamento decisório dos servidores públicos. A dimensão vertical da
coordenação é mais baseada na hierarquia, enquanto a coordenação horizontal é mais
baseada na rede (Verhoest et al., 2004).
O movimento da NGP significou maior fragmentação estrutural, mas também
fragmentação cultural. A colaboração pragmática entre organizações públicas, como
4 Teoria da Fragmentação de Políticas Públicas – perda de consistência e coordenação das políticas de um sistema.
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reflectido no conceito de "prática inteligente", e pode também ser vista como uma
forma de superar as diferenças culturais. Em vez de se dar primazia ao interesse e à
cultura de cada organização pública, o objectivo é criar uma plataforma cultural comum
que possa produzir uma capacidade colectiva mais forte.
Parece haver pouca evidência de que a aplicação de estratégias de reforma baseadas em
NGP realmente leve a resultados uniformes e desejados. Os efeitos e implicações são
muitas vezes assumidos ou prometidos, mas não estão bem documentados. Eles são
difíceis de medir e muito esbatidos: as relações entre causa e efeito são contestadas, os
indicadores de eficiência e de eficácia são muitas vezes indescritíveis, os efeitos
colaterais são difíceis de detectar e a metodologia utilizada na avaliação de NGP é
muitas vezes insuficiente.
Cristensen, T. & Laegreid, P. (2007) pretenderam enfatizar uma Perspectiva
Transformadora das reformas administrativas, que questiona a tese da globalização, de
disseminação rápida e determinista de um modelo de reforma universalista como a
NGP. Os autores também argumentaram que as doutrinas da NGP são transformadas
quando atendem às tradições histórico-institucionais e ao estilo de política
administrativa nacional em diferentes países.
Dixon, J., et al (1998) declararam que a ideologia neo-conservadora marca a economia
de bem-estar neoclássico, caracterizada pela eficiência da agência pública, da
capacidade de gestão, autoridade, responsabilidade e pela adopção de conteúdos do
sector privado (com recurso ao planeamento estratégico, reengenharia, atendimento ao
cliente, garantia de qualidade). Contudo, o sector público inserido numa economia
neoclássica do bem-estar, adquiriu defeitos, pelo que é constantemente suspeito de ser
ineficiente, desperdiçador e, portanto não valorizar o dinheiro. A preocupação do
economista neo-institucional é o "oportunismo" na Administração Pública - isto é, o
egoísmo, o comportamento fraudulento e desonesto, dos burocratas, dos clientes e dos
políticos criados porque a incerteza ambiental torna os contratos incompletos ou porque
os "Directores" não podem efectivamente monitorar o comportamento de seus
subordinados. Estes não têm interesses idênticos e possuem informações que não lhes
são acessíveis. Sob a influência dessa ideologia, as agências públicas são conceituadas
como formas amorfas, instrumentais, racionais-legais de organização hierárquica
administradas por funcionários racionalmente interessados, Tullock (1965). Esses
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funcionários, semelhantes aos arquetípicos burocratas tradicionais, são maximizadores
de utilidade, motivados pelo desejo de maximizar suas próprias funções de utilidade que
são claramente egoístas (abraçando o poder, a renda, as regalias, a reputação pública, o
prestígio, o patrocínio, a facilidade de mudança, a facilidade de gestão, a conveniência e
a segurança), embora não exclusivamente (permitindo a lealdade organizacional, o
compromisso com a missão, o orgulho profissional e servindo o interesse público e a
produção da agência), (Niskanen, 1971).
Uhr, J. (1990) define o Gerencialismo como "a busca de sistemas de gestão
governamental orientados a resultados através de processos racionalizados de tomada
de decisão destinados a permitir maior autonomia, mas também maior
responsabilidade pelo gestor de campo ou do programa". O Gerencialismo corresponde
à transposição de modos de actuação do sector privado para o público, como sejam:
dar ênfase à gestão e à implementação de políticas;
salientar a eficiência, a eficácia e a qualidade, em relação ao processo e à
equidade, na gestão dos recursos públicos (envolvendo a definição de objectivos,
desempenho e avaliação comparativa; definição de desempenho; medição de
desempenho; Feedback de desempenho e incentivos ao aprimoramento do
desempenho);
defender o uso de práticas de gestão do sector privado no sector público;
procurar difundir a responsabilidade e delegar a autoridade, com o
estabelecimento das respectivas responsabilidades de gestão e estruturas de
responsabilização pública;
deslocar o foco da responsabilização pública, de consumos e processos para
resultados;
• preferir criar, sempre que possível, uma Administração Pública competitiva
especialmente para os órgãos públicos responsáveis pela prestação de serviços
governamentais (Halachmi e Holzer, 1993).
O Gerencialismo como "boa" Administração Pública promove a proposição de que " o
bom governo e a boa organização resultam de intenções deliberadas, planos
detalhados e decisões consistentes" (Prasser, 1990, p. 144). A tarefa político-
administrativa do governo é conceituada pelos gerencialistas como respondendo às
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reivindicações feitas pelos seus vários grupos, usando um modelo racional-abrangente
de formulação de políticas envolvendo estratégias despolitizadas e orientadas para o
objectivo. Considerado instrumental-racional (meios-fins) e rotineiramente
implementado por agências públicas obedientes, descentralizadas e ainda
hierarquicamente controladas e responsáveis. As agências públicas são vistas
sistematicamente como mecanismos de solução de problemas e de entrega de
programas, conceituados como unidades de produção (sistemas abertos) dentro dos
quais os recursos mensuráveis são usados num processo com impacto. Elas geram,
assim, resultados mensuráveis relacionados com objectivos que medem os "objetivos
organizacionais" dados e conhecidos que são compatíveis com os "objetivos de
políticas governamentais.”
Autores defendem que a gestão dos serviços público separa-se, na medida do possível,
das estruturas e dos processos políticos, deixada aos burocratas e aos construtores de
impérios.
Numa fase posterior designada de pós-Nova Gestão Pública, o principal objectivo das
reformas foi deslocar gradualmente as organizações do sector público da desintegração
ou fragmentação gerada pela NGP para uma situação de maior integração e
coordenação. Por outras palavras, a própria fragmentação no âmbito da NGP aumentou
a pressão para uma maior integração e coordenação horizontal (Christensen & Laegreid
(2007).
A reforma da Gestão Pública incluí fazer poupanças nos Gastos Públicos, aumentar a
qualidade dos Serviços Públicos, fazer operações de Governo e aumentar o leque de
escolhas mais eficientemente (Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2004). As alterações nas
estruturas e nos processos das organizações do Sector Público, podem passar por
redesenhar ou pela introdução de novos processos, tendo em vista melhores resultados.
Uma forma de controlar a implementação destes objectivos é recorrer à burocracia, à
accountability, à legislação, e outras restrições que inibem a actividade dos cidadãos.
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4 - Governação e Administração Pós-Burocrática
Na década 80, em muitos países de tendência democracia liberal, desenvolveu-se o
movimento da Nova Gestão Pública (NGP). As instituições públicas procuraram melhor
qualidade e mais desempenho, recorrendo a novas formas participativas, interactivas e
menos directas de governar.
Os autores Torfing, J., & Triantafillou, P. (2013) estudaram a NGP a partir de um
conceito analítico que permitiu categorizar e avaliar novas formas de governar. Para
avaliar o escopo completo das transformações, utilizaram o modelo teórico do sistema
de David Easton para identificar os elementos constitutivos da NPG e mostrar como
eles diferem dos elementos que sustentam a Administração Pública clássica e a NGP. O
segundo objectivo foi delinear os principais desafios que a nova conceptualização da
Administração Pública coloca para a gestão pública e a formulação de políticas num
mundo complexo e fragmentado. Concluíram reflectindo sobre a necessidade de
Governança, a fim de lidar com os desafios e perceber o impacto sobre metas de
desempenho normativo, como a eficiência, a democracia e a inovação.
O autor Colebatch, H. K. (2002) analisou a aplicação da autoridade governamental para
ilustrar um problema analítico central para a ciência política - o que se entende por
"Governo" - e usa duas abordagens analíticas. A estrutura estabelecida do
Instrumentista liberal contrasta com a abordagem da Governamentalidade, derivada
de Michael Foucault, que enfatiza a complexidade dos processos através dos quais o
Governo é constituído por um conjunto de instituições, práticas e modos de pensar,
cálculos e tácticas que permitem exercer esta forma bastante específica e complexa de
poder.
O conceito de Governo confunde-se com o de Estado, isto é, com um corpo soberano
que reivindica o monopólio do poder territorial independente e dos meios de violência,
inerente mas atrás dos aparelhos ou instituições da autoridade política organizada e
formal e que está separado do governante e do governado. O Governo pôde enfim, ser
sistematizado e calculado fora do quadro jurídico da soberania.
A nova preocupação com as "racionalidades do Governo" pode estar ligada a questões
mais tradicionais com as instituições de governo para contribuir para uma explicação
mais abrangente de todo o processo, como o resultado do Governo. Para avaliar a
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perspectiva da Governamentalidade, "poderíamos simplesmente comparar a
inteligibilidade e a compreensão que ela produz com relatos alternativos."
Os profissionais administrativos locais geralmente são responsáveis perante múltiplos
stakeholders, incluindo outras unidades governamentais, interesses especiais nos
sectores de negócios e não-lucrativos. Como são coordenadas essas relações de
responsabilidade? Qual é a posição dos cidadãos nessa hierarquia, particularmente a
influência da participação cidadã? Os autores concluem que as comunidades nas quais
os administradores de doações se sentem mais responsáveis, perante os cidadãos pelo
desempenho das subvenções têm graus mais elevados de participação cidadã, nas
audiências e níveis mais elevados de impacto percebido pelos cidadãos nos processos
orçamentais. Essa relação mantém-se mesmo na presença de simultaneidade entre a
responsabilidade burocrática para com os cidadãos e a participação cidadã.
Embora crescendo em popularidade, o conceito de Governação Pública é menos
desenvolvido do que o tema da Governação Empresarial, um elemento básico da
educação e da pesquisa em escolas de negócios. A Governação Pública também é mais
difícil de estudar por causa das muitas considerações envolvidas nas análises normativas
e positivas do porquê e do como governar.
A Governação - pública ou privada - tem sido definida simplesmente como "o
exercício geral da autoridade" em que a autoridade se refere a sistemas de prestação de
contas e controle. Este conceito inclui arranjos globais e locais, estruturas formais de
normas e de práticas informais e de sistemas espontâneos e intencionais de controle. O
tema da Governação empresarial é uma área activa de pesquisa e debate, e tem sido
definido em geral como o esquema que induz ao bem-estar das partes interessadas.
Uma caracterização análoga também pode ser aplicada à Governação do Sector
Público, ou seja, às instituições para induzir os gestores públicos a internalizar os
interesses das partes interessadas. No entanto, a maioria dos estudiosos reconhece a
necessidade de incluir uma gama mais ampla de preocupações no conceito de
Governação Pública. Por exemplo, a formulação de Frederickson (1997) do conceito
engloba a Administração Pública, o pluralismo das partes interessadas, a gestão dentro
das redes e a legitimidade. Anote-se a seguinte definição de Governação do Sector
Público como "regimes de leis, regras, decisões judiciais e práticas administrativas
com vista a restring, prescrever e permitir o fornecimento de bens e serviços com
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suporte público" por meio de associações com agentes dos sectores público e privado
(Lynn, L. et al, 2001). Essa definição de Governação inclui a gestão pública: os
comportamentos e contribuições para o desempenho governamental dos atores que
desempenham papéis de gestão.”
As redes são padrões mais ou menos estáveis de relações sociais entre atores
mutuamente dependentes que se formam em torno de problemas políticos ou conjuntos
de recursos e que são formados, mantidos e alterados por uma série de jogos (Klijn &
Teisman (1991)). A rede de políticas é o contexto mais ou menos estável no qual
ocorrem jogos separados sobre decisões de políticas. O "jogo" é uma série contínua e
consecutiva de acções entre atores diferentes, conduzida de acordo e orientada por
regras formais e informais, e que surge em torno de questões ou decisões nas quais os
atores têm interesse (Allison, 1971). A política constitui o resultado alcançado nesses
jogos. O efeito cumulativo de todos os jogos separados resulta em padrões específicos
em desenvolvimento. Desta forma, as redes de políticas surgem em torno de questões
políticas, e a rede forma o quadro mais permanente para jogos subsequentes.
Os atores envolvidos são os jogadores do jogo, que procuram atingir objectivos
específicos. Empregam estratégias, isto é, orientam suas acções e os objectivos que
perseguem para o comportamento estratégico e os objectivos de outros atores. Uma
estratégia é, portanto, uma série coesa de acções, nas quais os desejos e as ambições de
cada um estão ligados à avaliação dos desejos e ambições de outros atores. Geralmente,
um actor não perseguirá apenas um objectivo num jogo, mas tentará alcançar vários
objectivos simultaneamente. A dinâmica do jogo também lhe oferece a oportunidade de
descobrir novos e interessantes objectivos no decorrer do jogo.
O poder no jogo é determinado por uma combinação dos recursos que os actores
poderiam potencialmente mobilizar, combinado com suas habilidades estratégicas para
colocar esses recursos para usar no jogo real. O poder de cada actor existe e permanece
em existência por conta do facto de que outros atores o consideram poderoso.
Os resultados das políticas são medidas de política ou produtos de política produzidos
em jogos, mas também não decisões ou bloqueios. Uma característica adicional dos
jogos é que eles são altamente dinâmicos caracterizados pela incerteza. Isso significa
que durante o decorrer do jogo os atores ajustam suas estratégias ao comportamento dos
outros atores e que enquanto eles estão jogando estão adquirindo conhecimento sobre a
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viabilidade de seus objectivos. No decorrer do jogo, ocorrem os processos de
aprendizagem pelos quais os atores ajustam os seus objectivos e percepções para as
opções e oportunidades percebidas por eles.
As interacções entre jogos e redes são muito ligadas. A rede forma o contexto dentro do
qual os jogos se desenvolvem, fornece os recursos e as regras que são usadas pelos
atores nos jogos. A rede estrutura o jogo sem determinar o seu resultado. A rede não é
apenas alterada por esforços conscientes por parte dos atores. Os efeitos não
intencionais do comportamento por parte dos atores também podem resultar em
mudanças no nível da rede. A rede é reproduzida e alterada em jogos. Assim, a
observação de que as redes são de natureza estável significa, de fato, que os atores
confirmam repetidamente a distribuição dos recursos, as regras prevalecentes e as
percepções existentes nos jogos actuais.
A gestão de redes tem como objectivo melhorar a interacção e os resultados dos jogos.
A gestão de jogos envolve a influência de processos de interacção entre atores, o que
implica antecipar as limitações e as oportunidades que ocorrem dentro da rede. Na
gestão de jogos, o gestor considera as características da rede como um dado. A
estruturação da rede tem como objectivo efectuar mudanças dentro da própria. A gestão
do jogo visa integrar os atores, os recursos e as percepções presentes na rede, levando
em conta as regras de interacção prevalecentes e a distribuição dos recursos. Através da
antecipação estratégica dos obstáculos e oportunidades presentes na rede, procura-se
promover as condições para a acção conjunta ou para a criação de produtos comuns.
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5 – Liderança na Administração Pública
As Teorias do Comportamento abordam a Liderança como uma combinação de
comportamentos orientados para as tarefas e/ou para as pessoas.
No entanto, as definições da maioria dos pesquisadores tornaram-se um pouco mais
sofisticadas e expandiram-se ao longo do tempo. Alguns autores explicaram a
importância de abordar perspectivas paradigmáticas no estudo da Liderança. Eles
argumentam que as diferentes maneiras como as pessoas experimentam a realidade
resultam em atitudes claramente diversas em relação à mudança, e a compreensão
desses conceitos contribui para uma nova abordagem sobre a resistência à mudança e
aos modos de Liderança. Outros autores também sugerem que a forma como as pessoas
vêem as organizações influencia a maneira como operam dentro delas e até modela os
tipos de actividades que fazem sentido dentro delas.
Do estudo da comparação de Gestores públicos e privados em termos de
comportamento, desenvolveram-se pesquisas sobre as características distintivas dos
gestores públicos e das organizações em que trabalham, concluindo que em ambas as
organizações fazem as mesmas actividades não havendo distinção real entre a gestão
pública e a privada. Contudo a Liderança pode ser considerada como a arte de induzir
ao cumprimento de normas.
As definições mais recentes concebem a Liderança em termos de relações de influência,
diferenças de poder, de persuasão, de influência na realização de metas, de
diferenciação de papéis, de reforço, de iniciação de estrutura e de atribuições percebidas
de comportamento que são consistentes com o que os autores acreditam que a Liderança
deve ser.
Artigos e ensaios surgiram na literatura sobre a necessidade e legitimidade dos gestores
públicos que exercem liderança em seu trabalho, complementando as funções
tradicionais de gestão organizacional e implementação de políticas e programas de
preparação para o exercício de funções de Liderança. Assim, Treinar os Gestores
Públicos nas habilidades e técnicas de liderança e de gestão tornou-se uma parte
importante dos esforços de recursos humanos públicos. Em Portugal constituem
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exemplos, os cursos de formação para dirigentes promovidos pela Direcção Geral da
Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (INA) e pelo Instituto de Gestão e
Administração Pública (IGAP).
Fairholm, M. (2004) apresentou uma visão empírica, de Liderança, tanto descritiva
quanto prescritiva, sobre o que a Liderança realmente parece ser praticada pelos
gestores públicos, e apoiou um foco crescente na Liderança. Os resultados da
investigação influenciam a Administração Pública e o Administrador Público
individual, primeiro aumentando a compreensão básica de liderança, refinando os
papéis de Administração Pública percebidos, consistentes com esse entendimento e,
finalmente, reformulando a formação profissional de administradores públicos.
Denhardt (1981) sublinhou que a teoria e a prática da Administração Pública são parte
integrante do desenvolvimento do Estado e da sua alocação de valores na sociedade.
Selznick (1983) afirmou que o alvo da Liderança é "difundir na organização valores."
Concluindo, portanto, que na Administração Pública deve abranger muito mais do que
preocupações técnicas. Outros autores concentram-se nos traços e comportamentos dos
gestores públicos. Outros enfatizam uma abordagem normativa e carregada de valores
para a Liderança, descartando a liderança heróica e construída a favor do líder como
conservador de valores e metas institucionais e organizacionais.
A Liderança é um tema necessário no mundo da Administração Pública para resolver
as imperfeições inerentes ao sistema. Os autores sugerem que é relevante, gerir os
sistemas e os procedimentos, mas também a iniciativa, a motivação, a inspiração. A
questão não é se os dirigentes devem liderar, mas, principalmente que tipo de liderança
os administradores públicos devem praticar. "Uma liderança activa, inteligente e
empreendedora que toma iniciativas astutas destinadas a ajudar a agência não só a
atingir seus propósitos hoje, mas também a criar nova capacidade para alcançar seus
objectivos amanhã."
Outros autores focaram a discussão do conceito de Liderança em valores no trabalho da
Administração Pública, apresentando um Modelo de Liderança consistente com os
valores constitucionais fundamentais que orientam e moldam o trabalho dos Gestores
Públicos.
18
A compreensão da Liderança é difícil, em parte, devido às muitas teorias, abordagens e
definições. Em certa medida, porém, elas simplesmente reflectem a Teoria que cada
pesquisador individual tem sobre o fenómeno de Liderança. Assim, pode ser entendida
por cada um pela compreensão das concepções ou definir sobre o fenómeno e enquadrar
essas perspectivas num modelo útil. Estudar os pontos de vista dos líderes portanto, é
um começo apropriado e valioso para entender o que a Liderança parece na
Administração Pública aos administradores públicos. Essa pesquisa desenvolve
evidências empíricas de que existem diferentes perspectivas sobre liderança que
moldam o comportamento de praticantes individuais de maneiras específicas para seus
conjuntos mentais. Esta é uma "concepção pessoal" ou "perspectiva" da abordagem de
estudo de Liderança.
Esta Abordagem Perspectivista, delineada por Fairholm, M. (2004) revela as
diferentes formas pelas quais os gestores públicos individuais vêem as suas actividades
de Liderança todos os dias - como concebem a Liderança a partir da sua perspectiva.
Portanto, fornece uma compreensão mais rica e mais significativa do conceito de
Liderança e facilita uma análise mais completa do fenómeno de Liderança, pois informa
melhor o trabalho dos administradores públicos, enfatizando tanto a Liderança e as
responsabilidades de Gestão.
Outras abordagens defendem que a Liderança é algo maior do que o líder - que a
liderança abrange tudo o que existe. Desta forma definem quem é que pode ser líder.
Assim, o significado de "líder" depende das técnicas de liderança exibidas, e não da
posição ocupada. Esta segunda abordagem difere da abordagem leadercentric
principalmente por fazer a pergunta, "o que é liderança?", em vez de "quem é um
líder?"
A Teoria da Liderança nas Perspectivas baseia-se em cinco perspectivas, maneiras de
ver a Liderança (Gil Fairholm, em 1998). Essas perspectivas não só moldam como
internalizam a observação e externalizam os conjuntos de crenças, como também se
determina e como se mede o sucesso em si mesmo e nos outros. Assim, o autor referiu o
seguinte: "definir a liderança é uma atividade intensamente pessoal limitada por nossos
paradigmas pessoais ou nosso estado mental de ser, nossa mentalidade única." Embora
a perspectiva de Liderança que alguém detém pode não ser a realidade objectiva sobre o
líder, as pessoas apreendendo essa visão comportam-se como se fosse a adequada. As
19
pessoas imediatamente se baseiam em suas próprias concepções para interiorizar
conversas sobre Liderança.
Trottier et al (2008) agruparam um conjunto de dados para testar a utilidade de uma das
teorias mais conhecidas, a teoria de liderança "full range" de Bernard Bass. Nesse
estudo abordaram três importantes questões de pesquisa: Será inclusiva a definição de
Liderança operacional de Bass? Qual o impacto que as competências de liderança da
Bass têm sobre a satisfação do seguidor? Será mais importante a liderança
transformacional em relação à liderança transaccional em ambientes governamentais? O
autor concluiu que o modelo transaccional e transformador de Liderança de Bass captou
bem os principais elementos de que os seguidores percebem como importantes e que
uma liderança muito boa parece depender ainda mais de elementos transformacionais do
que transaccionais. Em termos práticos, então, a selecção e a preparação de líderes tem
espaço para melhorias substanciais. Os líderes precisam não apenas das habilidades
técnicas e de gestão tradicionais, mas também das competências transformacionais bem
afinadas que enfatizam a articulação da missão, a visão e a motivação inspiradora.
20
6 - Conclusões
Os sistemas políticos e administrativos das democracias ocidentais são complexos e
baseados na ruptura de normas e de valores, códigos de comportamento profissional,
com determinadas regras processuais e de gestão, de responsabilidade democrática, de
ética e serviço público e de participação dos grupos de afectos.
Os efeitos e as implicações das reformas, ou seja, de mudanças dos serviços públicos
que tinham como principais objectivos a eficiência, do ponto de vista metodológico são
dificilmente mensuráveis. Os resultados são muitas vezes assumidos ou prometidos,
mas não são documentados. Muito difícil medir essa relação entre causa e efeito com
indicadores pouco credíveis e uma metodologia usada na avaliação muitas vezes
insuficiente ou incoerente.
A Administração Pública é um campo de estudo, não é uma função ou uma empresa,
sendo um dos sectores de maior expansão, quer académica, quer económico. O Capítulo
3 e 4 retratam e forma muito sumária importantes estudos inseridos na Ciência da
Administração que se debruçaram sobre a Nova Gestão Pública.
O desenvolvimento de políticas públicas exige uma eficiente gestão de redes. O gestor
de uma rede de política tem recursos limitados à sua disposição e é dependente de
outros. Nem todos os aspectos-chave são igualmente fáceis de influenciar. As suas
tentativas de influenciar podem ser neutralizadas pelas estratégias dos outros, e os seus
esforços para melhorar os processos de interacção podem ser em vão. A Gestão de
Redes pode não garantir um melhor desenvolvimento da interacção e um melhor
resultado político, mas aumenta as hipóteses de ocorrência destas. O facto de que
muitos atores estão envolvidos em processos de políticas em redes proporciona ao
gerente o espaço para introduzir as suas próprias ideias e reactivar os processos em
estagnação.
Numa fase de modernização da Administração Pública, baseada em conceitos de
eficiência e digitalização da informação, redes informáticas, em que o cliente –
(cidadão) exige qualidade nas decisões administrativas, e os modelos de gestão privada
adaptam-se perfeitamente, o conceito de Liderança na Administração Pública serve para
agrupar todo um conjunto de requisitos dos líderes: conhecimento da máquina pública,
conhecimento jurídico, capacidade de promover o envolvimento da sociedade,
21
capacidade de comunicar com a sociedade, capacidade de lidar com o público,
objectividade, orientação para resultados, perspectiva global, relacionamento pessoal,
visão sistémica. Uma Liderança eficaz exige também atributos de competências como
capacidade de comunicação, saber lidar com os liderados, legitimidade, bom senso,
capacidade de agregação e disciplina.
22
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