documento do banco mundial - world...
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Documento do
Banco Mundial
APENAS PARA USO OFICIAL
Relatório nº 72350-BR
BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DOCUMENTO DO PROGRAMA
PARA UM EMPRÉSTIMO PROPOSTO
NO MONTANTE DE US$ 150 MILHÕES
PARA O
ESTADO DE SERGIPE
COM GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
PARA UM
EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO EM APOIO A
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO ESTADO DE SERGIPE
11 de abril de 2013
Departamento de Desenvolvimento Humano
Unidade de Gestão de País – Brasil
Região da América Latina e do Caribe
Este documento está sendo divulgado antes de ser considerado pelo Conselho de Administração. Isso não implica
que já se pressupõe o resultado. Este documento poderá ser atualizado após sua consideração pelo Conselho e a
versão atualizada será divulgada de acordo com a política do Banco sobre acesso à informação.
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ii
BRASIL – EXERCÍCIO FINANCEIRO DO GOVERNO
1º de janeiro a 31 de dezembro
EQUIVALÊNCIA CAMBIAL
(Taxa de Câmbio em 23 de outubro de 2012)
Unidade Monetária Real (R$)
US$ 1,00 R$ 2,02
PESOS E MEDIDAS
Sistema Métrico
ADEMA Administração Estadual do Meio Ambiente (State Environmental
Administration)
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento (Inter-American Development
Bank)
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (International
Bank for Reconstruction and Development)
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (National Bank
for Economic and Social Development)
CADIN Cadastro Informativo dos Créditos Não Quitados com o Estado (State
Registry of Unpaid Credits)
CadÚnico Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Single Registry
for Social Programs of the Federal Government)
CEAC Centro de Atendimento ao Cidadão (Citizens’ Attention Center)
COHIDRO Companhia de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Irrigação (Company
for Development of Water Resources and Irrigation)
CPS Estratégia de Parceria de Países (Country Partnership Strategy)
DPL Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (Development Policy Loan)
EMDAGRO Empresa de Desenvolvimento Agropecuário de Sergipe (State Company for
Agriculture and Livestock Development)
FMI Fundo Monetário Internacional (International Monetary Fund)
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fund for Maintenance and
Development of Basic Education and Valorization of Education
Professionals)
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Brazilian Institute of
Geography and Statistics)
IDE Investimento Direto Estrangeiro (Foreign Direct Investment)
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Basic Education
Development Index)
i-Gesp Sistema Integrado de Gestão Pública (Integrated Financial Management
Information System)
IOF Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou Relativas a
Títulos e Valores Mobiliários (Tax on Financial Transactions)
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Institute for Economic Analysis)
IPSAS Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (International
Public Sector Accounting Standards)
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal (Fiscal Responsibility Law)
PFM Gestão das Finanças Públicas (Public Financial Management)
PIB Produto Interno Bruto (Gross Domestic Product)
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (National Household Survey)
iii
PNAIC Programa Nacional de Alfabetização na Idade Certa (Literacy at the Right
Age Program)
PPA-P Plano Plurianual Participativo (Multiyear Participatory Plan)
RCL Receita Corrente Líquida (Net Current Revenue)
SEAGRI Secretaria de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural (State
Secretariat of Agriculture and Rural Development)
SEED Secretaria de Estado da Educação (State Secretariat of Education)
SEFAZ Secretaria de Estado da Fazenda (State Secretariat of Finance)
SEIDES Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e Desenvolvimento Social
(State Secretariat of Inclusion, Protection and Social Development)
SEMARH Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (State
Environmental and Water Resources Secretariat)
SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão (State
Secretariat of Planning, Budget and Management)
SEPM Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (Special State Secretariat
of Women)
SES Secretaria de Estado da Saúde (State Secretariat of Health)
SIGA Sistema Integrado de Gestão Acadêmica (Integrated Management School
System)
SUAS Sistema Único de Assistência Social (Social Assistance System)
SUS Sistema Único de Saúde (Unified Health System)
Vice-Presidente:
Diretora de País:
Gerente Setorial:
Chefe da Equipe do Projeto:
Hasan A. Tuluy
Deborah L. Wetzel
Joana Godinho
Tania Dmytraczenko
iv
BRASIL
SERGIPE: INCLUIR PARA DESENVOLVER
SUMÁRIO
SÍNTESE DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA
Error! Bookmark not defined. I. INTRODUÇÃO
Error! Bookmark not defined. II. CONTEXTO DO PAÍS
Error! Bookmark not defined. A. EVOLUÇÃO ECONÔMICA RECENTE NO BRASIL .......................................................... 2 B. PANORAMA MACROECONÔMICO ATUAL .................................................................... 4 C. EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA E FISCAL RECENTE EM SERGIPE ......................... 7
III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS .............................. 10 IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO
Error! Bookmark not defined. A. JUSTIFICATIVA PARA O ENVOLVIMENTO DO BANCO E CONEXÃO COM A CPS
Error! Bookmark not defined. B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES
Error! Bookmark not defined. C. ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO
BANCO
................................................................................................................................................. Erro
r! Bookmark not defined. D. LIÇÕES EXTRAÍDAS
Error! Bookmark not defined.6 E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
Error! Bookmark not defined. V. A OPERAÇÃO PROPOSTA – SERGIPE: INCLUIR PARA DESENVOLVER....................... 20
A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO.............................................................................................. 20 B. ÁREAS DE POLÍTICA
Error! Bookmark not defined. VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO ......................................................................................... 40
A. IMPACTOS SOCIAIS E SOBRE A POBREZA .................................................................... 40 B. ASPECTOS AMBIENTAIS
Error! Bookmark not defined. C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
Error! Bookmark not defined. D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS
Error! Bookmark not defined. E. DESEMBOLSO E AUDITORIA
Error! Bookmark not defined. F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS ................................................................................... 50
ANEXOS
ANEXO 1. SERGIPE: CARTA DE POLÍTICAS ........................................................................................ 54 ANEXO 2. SERGIPE: INCLUIR PARA DESENVOLVER – MATRIZ DE POLÍTICAS ..................... 83 ANEXO 3. VISÃO GERAL DO PAÍS E DO ESTADO .............................................................................. 88 ANEXO 4. ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE FISCAL...................................................................... 92 ANEXO 5. RELAÇÕES FISCAIS INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL ..................................... 101 ANEXO 6. OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO ..................................................... 104
v
ANEXO 7. IGUALDADE DE GÊNERO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Error! Bookmark not defined. ANEXO 8. IMPACTOS SOCIAIS E SOBRE A POBREZA
Error! Bookmark not defined.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Brasil: Indicadores Macroeconômicos, 2005-2016 ........................................................................... 4 Tabela 2. Valor Agregado (% do total) ............................................................................................................. 7 Tabela 3. Ações de Política Propostas para o Programa Sergipe: Incluir para Desenvolver ........................... 22 Tabela 4. IDEB das Escolas Estaduais de Sergipe, 2009 .................................................................................. 32 Tabela 5. PIB per Capita de Sergipe em Relação ao de Outros Estados .......................................................... 36
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. PIB Real, 2000-2010 (2000=100) ..................................................................................................... 7
LISTA DE CAIXAS
Caixa 1: O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Controle do Desempenho Fiscal Subnacional ........................... 6 Caixa 2: Princípios de Boas Práticas Relativas à Condicionalidade ................................................................. 221
vi
O documento Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento “Sergipe: Incluir para Desenvolver” foi elaborado por uma
equipe do BIRD composta por Tania Dmytraczenko (Chefe da Equipe do Projeto, LCSHH), Daniela Pena de Lima
(Chefe Adjunta da Equipe do Projeto, LCSHH), Magnus Lindelow (LCSHD), José Manuel Rodriguez Alvarez (LCSPS),
Rafael Chelles Barroso (LCSPE), Leandro Oliveira Costa (LCSHE), Maria Madalena dos Santos (LCSHE), Maria de
Fátima Amazonas (LCSAR), Alberto Coelho Gomes Costa (LCSSO), Gunars Platais (LCSEN) e Joseph Kizito Mubiru
(LCSFM). Esta operação foi realizada sob a orientação geral de Deborah L. Wetzel (Diretora de País, LCC5C), Keith
Hansen (Diretor Setorial, LCSHD) e Joana Godinho (Gerente Setorial, LCSHH). A revisão por pares ficou a cargo de
Bert Voetberg (SASHN), Jonas Frank (PRMPS), Andreas Blom (AFTED), Jorge Muñoz (ARD), Juan Carlos Parra
Osorio (SDV) e Roland Clarke (LCSPS).
vii
SÍNTESE DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA
BRASIL
SERGIPE: INCLUIR PARA DESENVOLVER
Mutuário Estado de Sergipe, Brasil, com garantia da República Federativa do
Brasil
Entidade executora Secretaria de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão de
Sergipe (SEPLAG)
Dados do
financiamento
US$ 150 milhões
Tipo de operação Empréstimo para políticas de desenvolvimento não parcelado a ser
desembolsado na efetivação do empréstimo
Principais áreas de
política
O empréstimo proposto apoiará medidas de política destinadas a:
Consolidar as inovações na gestão fiscal e no setor público
Ampliar o acesso a serviços públicos de saúde e educação de
melhor qualidade
Promover o desenvolvimento socioeconômico e o crescimento
inclusivo no interior do Estado
Principais
indicadores de
resultado
Ampliar a capacidade de resposta às queixas dos cidadãos nos
Centros de Atendimento ao Cidadão (CEACs) ao aumentar, de
15% para 90%, a parcela de queixas que recebem uma explicação
por escrito em CEACs específicos
Reduzir o prazo para produzir os relatórios gerenciais acordados
por meio do i-Gesp, o Sistema Integrado de Gestão Pública
Aumentar a receita com a arrecadação de impostos em atraso de
0,43% para 0,52% do saldo de impostos em atraso
Aumentar a porcentagem de maternidades que adotam o protocolo
para a classificação de risco na realização do parto para 75% de
todas as maternidades geridas pelo Estado
Reduzir o índice de cesarianas no hospital de referência
Maternidade Nossa Senhora de Lourdes de 55,2% para 50,2%
Aumentar em 40% o número de gestores escolares selecionados
por mérito e com compromissos de gestão firmados
Aumentar o número de municípios que recebem apoio do
Programa Nacional de Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) para
38 (50% do total de municípios do Estado)
Aumentar em dez vezes o número de unidades de pequenos
produtores capacitados nos Núcleos de Produção de Leite e que
vendam pelo menos 90% da sua produção para mercados privados
e públicos/institucionais
Aumentar em 20% o número de pequenos produtores incluídos no
Programa de Produção Agroecológica e vinculados a Organizações
de Controle Social que vendam diretamente em feiras
viii
agroecológicas e para mercados privados e públicos/institucionais
Aumentar para 50% o número de trabalhadores sazonais que se
beneficiam do programa Mão Amiga incluídos no programa
Sergipe Alfabetizado, com 1/8 sendo mulheres
Aumentar em 5% o número de famílias com renda per capita
inferior a R$ 70,00 por mês que vivem nos 15 municípios mais
pobres incluídas no CadÚnico
Aumentar em 75% o número de mulheres em situação de violência
ou vulnerabilidade atendidas na Rede de Atendimento à Mulher
Vítima de Violência
Objetivo(s) de
desenvolvimento do
programa e
contribuição para a
Estratégia de
Parceria com o País
(CPS)
O objetivo das políticas de desenvolvimento da operação proposta é
melhorar a gestão do setor público e ampliar o acesso a serviços
públicos de qualidade e as oportunidades econômicas para os
extremamente pobres no Estado de Sergipe.
A operação proposta é plenamente compatível com o objetivo geral da
Estratégia de Parceria com o Brasil para o período 2012–15 e com os
objetivos estratégicos de aumentar a eficiência dos investimentos
públicos, melhorar a qualidade dos serviços públicos e ampliar a sua
oferta, e promover o desenvolvimento econômico regional. Também
está inteiramente alinhada com a meta do Governo de Sergipe de
erradicar a pobreza, conforme descrito no Plano Plurianual
Participativo (PPA-P) 2012-2015.
Riscos e mitigação
de riscos
A análise de riscos para esta operação vai de riscos moderados a
baixos e depende, em sua maior parte, do nível e da situação da
implementação das reformas propostas, da secretaria executora
responsável, da adesão necessária das partes envolvidas e de a reforma
de políticas ser um mandato do Estado ou depender de outros atores
nas esferas nacional ou subnacional. Os riscos específicos por
categoria são:
Fatores nacionais, estaduais e setoriais: risco moderado a baixo
Fatores sociais e ambientais: risco moderado (social), risco moderado
(ambiental)
Fatores fiduciários: risco baixo
Fatores institucionais e de implementação: risco moderado a baixo
De modo geral, as medidas de mitigação abrangem o planejamento e
monitoramento detalhados das ações necessárias, a capacitação de
funcionários e campanhas de comunicação.
Número da operação P129652
1
DOCUMENTO DO PROGRAMA PARA UM
EMPRÉSTIMO PROPOSTO PARA O ESTADO DE SERGIPE
COM GARANTIA DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL PARA UM
EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO EM APOIO A
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO ESTADO DE SERGIPE
I. INTRODUÇÃO
1. A operação proposta é um Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL)
não parcelado para o Estado de Sergipe, no montante de US$ 150 milhões. O objetivo de
desenvolvimento do programa é apoiar o Governo de Sergipe no fortalecimento de políticas
públicas que melhorem a gestão do setor público e ampliem o acesso dos extremamente
pobres a serviços públicos de qualidade e a oportunidades econômicas no Estado. Este DPL é
plenamente compatível com a Estratégia de Parceria com o Brasil do Banco Mundial para os
exercícios financeiros de 2012 a 2015 (Relatório nº 63731-BR), discutido pelos Diretores
Executivos em 1º de novembro de 2011. A CPS está fundamentada nas estratégias regionais
do Banco e da Corporação Financeira Internacional, as quais visam criar oportunidades de
crescimento e trabalho, concentrar-se nos pobres e vulneráveis, fortalecer a governança,
promover a ação coletiva global e estimular a inovação e a competitividade do setor privado.
2. Desde o início dos anos 1990, o Brasil vem testemunhando uma redução
sustentada da pobreza e da desigualdade, e a parcela dos brasileiros que vivem em
situação de pobreza caiu de 42% em 1990 para 21% em 2009.1 Os pobres se beneficiaram
de níveis de inflação mais baixos, do crescimento econômico, de um aumento acelerado do
salário mínimo, da liberalização do comércio e da consequente geração de empregos. Entre as
iniciativas direcionadas em favor dos pobres, destacam-se o programa de transferência de
renda de âmbito nacional Bolsa Família, as transferências por meio da Previdência Social,
os investimentos significativos em todos os níveis e os programas de desenvolvimento rural
de grande escala de inspiração comunitária em toda a região Nordeste. A melhoria dos
indicadores do consumo e da renda foi acompanhada por avanços importantes em uma série
de indicadores de bem-estar não ligados à renda, como acesso a saúde, educação, água
potável, saneamento e eletrificação. Com relação à desigualdade, o coeficiente de Gini recuou
de pouco menos de 0,61 para cerca de 0,54, e a incidência da pobreza extrema caiu
praticamente duas vezes mais rápido do que a da pobreza como um todo.
3. Contudo, o Brasil ainda enfrenta grandes desafios no combate à pobreza,
à vulnerabilidade e à exclusão social, sobretudo na região Nordeste e na sua zona rural. A pobreza no Brasil continua mais arraigada na zona rural (29%) do que nas grande regiões
metropolitanas (10%) e nos centros urbanos menores (13%). Cerca de 59%2 dos pobres do
país residem na região Nordeste, principalmente em áreas rurais, vilarejos e pequenas cidades,
onde a atividade econômica costuma girar em torno da agricultura e dos serviços relacionados
a ela. O crescimento no Nordeste equivaleu ou superou as taxas nacionais ao longo da década
passada; contudo, o ponto de partida com relação à renda e ao bem-estar foi
1 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, 2010.
2 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, 2010.
2
consideravelmente mais baixo do que a média nacional e, assim, são necessários
investimentos sustentados e reformas para fechar essa lacuna.
4. Embora Sergipe tenha um desempenho relativamente bom no que tange aos
principais indicadores de desenvolvimento frente aos demais Estados do Nordeste, ele
fica bem atrás da média nacional. Nos últimos anos, os indicadores da educação, da saúde e
do aumento da renda subiram a um ritmo mais acelerado do que em outros Estados
nordestinos, o que se traduziu no índice de desenvolvimento humano mais alto na região.
Apesar dos avanços, Sergipe ainda figura bem abaixo da média nacional no tocante aos
principais indicadores de desenvolvimento. O Governo de Sergipe reconhece que, para
reduzir essa diferença, será necessário atingir os segmentos mais pobres da população. Para
tanto, o Governo delineou um programa ambicioso para erradicar a pobreza no Estado, o qual
está alinhado com o programa Brasil sem Miséria, do Governo Federal. Além disso, por meio
de um processo de planejamento participativo, definiu uma série de estratégias destinadas a
aliviar a pobreza e buscou o apoio do Banco Mundial para pô-la em prática.
5. O DPL proposto enfocará três áreas de política identificadas pelo Governo como
desafios à consecução dos seus objetivos de redução da pobreza. São elas:
i) a consolidação das inovações na gestão fiscal e no setor público; ii) a ampliação do acesso a
serviços públicos de saúde e educação de melhor qualidade e iii) a promoção do
desenvolvimento socioeconômico e do crescimento inclusivo no interior do Estado.
II. CONTEXTO DO PAÍS
A. EVOLUÇÃO ECONÔMICA RECENTE NO BRASIL
6. A economia brasileira desacelerou de forma considerável em 2011 e 2012.
O crescimento do PIB real foi fraco, registrando 0,9% em 2012, frente a 2,7% em 2011. Com
uma tendência de crescimento estimada em cerca de 4%, essa desaceleração representa um
grande enfraquecimento do desempenho econômico. A desaceleração decorreu de fatores
internos e externos. Políticas monetárias e fiscais mais austeras destinadas a controlar
pressões de superaquecimento anteriores enfraqueceram a demanda interna. A demanda
externa foi reduzida por um enfraquecimento prolongado e pela incerteza nas economias
avançadas, bem como pela desaceleração do crescimento nas principais economias
emergentes, como a China. Embora a desaceleração tenha sido sentida de forma generalizada,
a produção industrial e a demanda por investimentos foram afetadas de forma
desproporcional.
7. Os indicadores recentes oferecem sinais tênues de que a recuperação está
ganhando força. Dados trimestrais apontam para a melhoria da demanda por investimentos
no fim de 2012, após quatro trimestres consecutivos de contração. O impulso do fim de 2012
também se acelerou no setor de serviços, ao passo que a produção industrial teve uma ligeira
desaceleração, embora tenha sido mantida uma tendência positiva. Dados mensais indicam
um bom crescimento da produção industrial em janeiro (em torno de 2,5% em comparação
com o mês anterior e descontada a sazonalidade), o que, de modo geral, foi o caso em cerca
de 67% das empresas industriais. No mesmo intervalo, a produção de bens de capital
começou a registrar um forte crescimento, de 8,2%, após dois meses de declínio.
3
8. O desempenho decepcionante do crescimento brasileiro levou a várias
intervenções na forma de políticas. Inicialmente, a política monetária passou por um ciclo
de forte relaxamento, com a taxa referencial de juros sendo reduzida em 525 pontos-base,
para um nível sem precedentes de 7,25% em outubro de 2012, ciclo esse que foi recentemente
interrompido. A política fiscal ganhou um viés mais expansionista, na esteira de um
enfraquecimento cíclico da arrecadação e de medidas de estímulo discricionárias na forma de
cortes de impostos e aumento dos gastos, o que levou a um superávit primário de 2,4%, bem
abaixo da meta de 3,1%. As intervenções no campo fiscal se destinavam a reanimar a
indústria por meio de reduções dos encargos sobre a folha salarial, financiamento maior e a
custo mais baixo por intermédio de bancos federais, cortes nos impostos sobre bens de
consumo duráveis selecionados e redução do custo da energia. Um imposto sobre as
transações financeiras e uma intervenção mais firme no câmbio ajudaram a reverter a
apreciação real da taxa de câmbio, o que respaldou a competitividade externa da indústria.
Tabela 6. Brasil: Indicadores Macroeconômicos, 2005-2016
9. O lado financeiro da economia brasileira suportou bem a desaceleração. O sistema bancário manteve a sua solidez e resiliência. Apesar da rápida expansão do crédito,
taxas de juros mais baixas aliviaram a pressão sobre os devedores, contendo a inadimplência e
permitindo que os indicadores da qualidade dos ativos se mantivessem estáveis de modo
geral. Os indicadores de solvência e de liquidez permaneceram em níveis confortáveis.
Estimativas
Indicador 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Contas nacionais
Crescimento do PIB real 4,0 6,1 5,2 -0,3 7,5 2,7 0,9 3,1 3,7 3,5 3,7
Investimento interno bruto 16,8 18,3 20,7 17,8 20,2 19,7 17,6 20,8 21,2 21,5 21,9
Setor externo
Conta corrente 13,6 1,6 -28,2 -24,3 -47,3 -52,5 -54,2 -62,9 -69,3 -82,7 -87,4
Saldo do comércio de mercadorias 46,5 40,0 24,8 25,3 20,1 29,8 19,4 15,0 14,5 8,2 6,2
Exportações (FOB) 137,8 160,6 197,9 153,0 201,9 256,0 242,6 262,2 274,8 299,8 331,2
Importações (FOB) 91,4 120,6 173,1 127,7 181,8 226,2 223,2 247,2 260,3 291,6 325,0
Serviços não fatores, líquidos -9,6 -13,2 -16,7 -19,2 -30,8 -37,9 -41,1 -41,9 -44,9 -45,9 -47,1
Renda e transferências correntes, líquidas -23,2 -25,3 -36,3 -30,3 -36,6 -44,3 -32,6 -36,0 -38,9 -45,0 -46,5
Investimento direto, líquido -9,4 27,5 24,6 36,0 36,9 67,7 68,1 60,0 60,0 60,8 62,9
Ações em carteira, líquidas 1 6,8 24,8 -7,3 39,7 43,9 16,0 3,3 4,6 4,7 4,8 4,9
Reservas internacionais brutas 85,8 180,3 193,8 238,5 288,6 352,0 373,1 390,6 404,7 423,9 437,3
Conta corrente (% do PIB) 1,3 0,1 -1,7 -1,5 -2,2 -2,1 -2,4 -2,4 -2,5 -2,8 -2,7
Governo geral
Total das receitas e doações 34,6 34,3 35,0 33,9 35,4 35,0 35,0 35,3 35,4 35,5 35,5
Total da despesa 38,1 36,9 36,3 36,9 38,1 37,6 38,1 38,2 38,3 38,3 38,2
Despesas correntes 36,1 35,1 34,0 34,7 34,1 35,4 35,6 35,7 35,7 35,7 35,5
das quais: pagamentos de juros 6,8 6,1 5,4 5,2 5,2 5,7 5,4 5,2 5,1 5,0 4,9
Despesas de capital 1,9 1,8 2,2 2,2 4,0 2,3 2,5 2,5 2,6 2,6 2,7
Saldo primário 3,3 3,5 4,1 2,2 2,5 3,1 2,4 2,3 2,2 2,2 2,2
Saldo global -3,5 -2,6 -1,3 -3,0 -2,7 -2,6 -3,0 -2,9 -2,9 -2,8 -2,7
Dívida bruta do setor público 66,7 65,2 63,5 66,9 65,2 64,9 65,0 62,7 60,6 58,7 56,9
Preços
Deflator do PIB 6,1 5,9 8,3 7,2 8,2 7,0 6,0 5,5 5,3 4,9 4,9
Índice de preços ao consumidor (fim do período)
3,1 4,5 5,9 4,3 5,9 6,5 5,8 5,7 5,5 5,3 4,9
Preços ao produtor (fim do período) 4,3 9,4 9,8 -4,1 13,8 4,1 11,1 5,2 5,0 4,7 4,7
Por memória:
PIB nominal (em bilhões de R$) 2.369 2.661 3.032 3.239 3.770 4.143 4.403 5.294 5.768 6.273 6.809
Fonte: FMI, BCB, IBGE, EIU, cálculos do Banco Mundial.
(em bilhões de US$, salvo indicação em contrário)
(em porcentagem do PIB)
(variação percentual anual)
Nota 1: Ações em carteira não abrangem títulos da dívida.
(variação percentual real anual)
(em porcentagem do PIB)
Projeções
4
Quanto ao balanço de pagamentos, o déficit em transações correntes fechou 2012 em 2,4%,
em vista da deterioração da balança comercial, porém o investimento direto estrangeiro
continuou a ser mais do que suficiente para cobrir esse déficit. Contudo, os fluxos de carteira
demonstraram uma volatilidade significativa: dinamizados pelos diferenciais de taxas de
juros, os fluxos de entrada foram elevados até que a aversão ao risco crescesse em todo o
mundo, a taxa de juros de referência fosse reduzida e as transações financeiras passassem a
ser tributadas.
B. PANORAMA MACROECONÔMICO ATUAL
10. O crescimento deve fortalecer-se gradativamente ao longo de 2013, encerrando o
ano em 3,1%. A expectativa é que a demanda interna impulsione a economia. À medida que
a confiança do consumidor se fortaleça, o consumo — que havia desacelerado, mas se
mantinha relativamente resiliente — deve ser impulsionado pelos fundamentos da economia
favoráveis. O investimento havia sofrido um forte recuo, porém deve recuperar-se com a
melhora do sentimento e será ajudado pelo desenvolvimento de novos campos de petróleo
offshore e pelos preparativos para os grandes eventos dos próximos anos. Embora a
conjuntura externa deva estabilizar-se, ou até mesmo melhorar, a contribuição da demanda
externa deve permanecer reduzida por fatores estruturais que afetam a competitividade das
exportações, bem como pelo provável aumento da demanda por importações em decorrência
do fortalecimento da demanda interna.
11. As perspectivas para a inflação continuam a constituir um desafio. O hiato
negativo do produto resultante do fraco desempenho recente da economia não evitou o
surgimento de pressões inflacionárias, uma tendência que deve ser acentuada ainda mais à
medida que a recuperação se consolide. Os riscos inflacionários surgiram em função do
rápido crescimento da massa salarial (superando o aumento da produtividade), em parte
devido à escassez da oferta de mão de obra, com os aumentos de salário afetando os preços
dos serviços em especial. Com vistas ao futuro, as autoridades precisarão encontrar um
equilíbrio entre o apoio à retomada da economia e a proteção contra a volta da inflação.
12. Os riscos para o panorama no curto prazo continuam centrados na conjuntura
externa. A deterioração da economia mundial causada por uma possível desaceleração nos
Estados Unidos e/ou na China, combinada com um agravamento da situação fiscal em alguns
países da zona do euro, poderia traduzir-se em uma queda da demanda externa pelos produtos
exportados pelo Brasil e em uma deterioração das relações de troca. O Brasil também
permanece vulnerável ao sentimento do mercado, o que constitui um risco para a entrada de
fluxos de carteira e de investimento direto estrangeiro (IDE). Contudo, as vulnerabilidades
externas do Brasil são atenuadas por vários fatores, como o nível adequado de reservas
externas, a composição favorável da dívida externa, a cobertura integral da conta corrente
pelo IDE e um nível de modo geral baixo de abertura comercial.
13. Uma desaceleração prolongada pode pôr em risco a consecução das metas fiscais. Caso a economia permaneça fraca, os resultados fiscais podem se deteriorar, tanto em função
do crescimento mais fraco da receita e da elevação das despesas em decorrência do ciclo,
como da possibilidade de mais estímulos fiscais e quase-fiscais. Outros riscos fiscais a serem
monitorados decorrem de múltiplas fontes, como o aumento do salário mínimo em janeiro de
5
2013, a desoneração de determinados setores da indústria e as atividade quase-fiscais do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
14. O quadro macroeconômico global do Brasil é considerado adequado e sustentável
no médio prazo. O quadro de políticas do Brasil (mais detalhes sobre o federalismo fiscal
brasileiro podem ser encontrados na Caixa 1, abaixo) permitiu às autoridades dispor de espaço
suficiente para responder a crises atuais e passadas, valendo-se de um conjunto de medidas
fiscais, monetárias e externas para estimular a demanda. A dívida bruta do setor público deve
cair no futuro, a despeito das dificuldades em manter o saldo fiscal diante das grandes
necessidades de investimento e da pressão exercida pelo aumento das despesas correntes.
A flexibilidade do câmbio e o nível relativamente elevado de reservas externas proporcionam
uma segurança a mais no que diz respeito às contingências externas.
15. O principal desafio do Brasil no médio prazo é tirar proveito do seu potencial de
crescimento ainda não explorado. Para continuar a subir mais degraus na escala da renda
per capita e, ao mesmo tempo, garantir o crescimento inclusivo e sustentável, o Brasil
precisará tirar partido desse potencial, criando melhores condições para o crescimento. Isso
exigirá explorar não apenas a dinâmica do crescimento interno no país (que está ligada ao
grande mercado interno e à crescente classe média), mas também obter mais benefícios da
atual integração do Brasil à economia mundial.
16. Para energizar os fatores de crescimento subjacentes, serão necessários esforços
determinados ao longo de vários anos para enfrentar os gargalos estruturais de longa
data. Entre esses desafios, o principal é a necessidade de acelerar a formação de capital
humano e reforçar a sua qualidade, a fim de elevar os padrões de vida e impulsionar o
crescimento da produtividade. Além disso, é preciso elevar os investimentos públicos e
privados para eliminar os crescentes gargalos em termos de infraestrutura e assentar as bases
para o crescimento liderado pela inovação. Ademais, outros desafios dizem respeito à
importância de desenvolver um mercado de capitais privado de longo prazo, um mercado de
trabalho mais flexível e um ambiente de negócios mais ágil que promova a concorrência
interna e a competitividade externa.
6
Caixa 3: O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Controle do Desempenho Fiscal Subnacional
A orientação da política fiscal dos Estados brasileiros sempre foi um elemento importante da gestão
macroeconômica no Brasil. Até o fim da década de 1990, as políticas fiscais expansionistas adotadas pelos
Estados e a falta de um controle efetivo do endividamento resultaram em frequentes crises da dívida
subnacionais. Em três diferentes ocasiões (1989, 1993 e 1997), o Governo Federal foi obrigado a assumir e
reescalonar as dívidas dos Estados. A maior operação ocorreu em 1997, ao abrigo da Lei 9,496, quando a
União reestruturou dívidas estaduais no montante de R$ 200 bilhões (o equivalente a 12% do PIB do país).
Na operação de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. Essa dívida refinanciada, chamada de dívida
intralimite, paga uma taxa de juros real de 6%, com o valor nominal da dívida sendo corrigido pela inflação.
O serviço da dívida ficou limitado a 13% da receita líquida corrente dos Estados. Todo montante do serviço da
dívida acima desse teto é recapitalizado e acrescido ao saldo da dívida intralimite. Caso haja saldos residuais
no fim do período do acordo (2028), o Estado deve pagá-los no prazo de 10 anos.
O resgate de 1997 foi feito sob a condição de os Estados adotarem programas de ajuste fiscal e reformas
estruturais de médio prazo. Em contrapartida do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida
estabelecem a implementação de Programas de Ajuste Fiscal (PAFs) em períodos móveis de três anos a serem
acordados entre a Secretaria do Tesouro Nacional e os 25 Estados cujas dívidas foram resgatadas pelo Tesouro
durante o período do contrato. Os PAFs estabelecem metas anuais para o endividamento, saldos primários,
gastos com pessoal, receita tributária e investimentos públicos, a fim de garantir uma redução gradual do
endividamento. Além disso, esses programas preveem reformas estruturais, como privatizações ou outras
iniciativas de modernização do setor público.
Os controles sobre o desempenho fiscal subnacional foram reforçados ainda mais com a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de
governo, com a adoção de fortes restrições orçamentárias no âmbito de um marco único. Ela proíbe
terminantemente as operações de refinanciamento de dívida entre diferentes níveis do governo, atacando assim
o problema do risco moral nas relações fiscais intergovernamentais decorrente de sucessivos resgates
financeiros. Resoluções complementares do Senado Federal também proíbem a obtenção de empréstimos se:
i) a dívida consolidada líquida for duas vezes maior que a receita corrente líquida (RCL) ii) as novas operações
de financiamento ultrapassarem 16% da RCL e (iii) o serviço da dívida ultrapassar 11,5% da RCL. Também é
proibido tomar empréstimos caso isso vá contra os cronogramas de redução da dívida definidos nos acordos de
renegociação da dívida no âmbito da Lei 9.496. Por último, conforme resolução do Senado Federal, a emissão
de títulos pelos governos subnacionais está proibida até 2020.
Esse sistema de controles resultou em superávits estaduais e municipais sucessivos - um ajuste que continuou
ao longo de quatro mandatos federais. Além disso, esse sistema também favoreceu a adoção de programas de
despesa pelos governos subnacionais. Além dos controles sobre o endividamento, as exigências da LRF
aumentaram a transparência e fortaleceram as práticas orçamentárias.
Transparência: Informações sobre a execução do orçamento e o cumprimento da LRF — inclusive uma
declaração das medidas corretivas caso os dispositivos pertinentes tenham sido descumpridos — são prestadas
regularmente. Os municípios e os estados também são obrigados a informar os resultados da execução fiscal
do ano anterior ao Ministério da Fazenda. Cabe ao Poder Legislativo de cada esfera de governo, auxiliada pelo
respectivo Tribunal de Contas, monitorar a observância das metas e tetos fiscais.
Instituições orçamentárias: A LRF estipula metas fiscais obrigatórias mais rigorosas na elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), reforçando seu papel na preparação do orçamento e na gestão das finanças
públicas de modo geral. A LRF também prevê uma avaliação detalhada dos passivos contingentes do governo
e reforça o vínculo entre a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a LDO. Existe também uma lei complementar
sobre crimes fiscais que se aplica a todas as esferas da administração pública, prevendo até a detenção das
autoridades que deixarem de cumprir a LRF.
7
C. EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA E FISCAL RECENTE EM SERGIPE
17. Sergipe sofreu graves efeitos da crise fiscal e externa do país no fim da década de
1980 e início da década de 1990. De 1985 a 1990, embora o Brasil tenha crescido 2% ao ano,
em média, e a região Nordeste, 0,2%, a taxa de crescimento média de Sergipe foi de -7,1%.
O único investimento do Governo Federal digno de nota feito em Sergipe nesse período foi a
construção da Usina Hidrelétrica de Xingó, que foi inaugurada em 1994, mas só passou a
operar plenamente em 1997. A participação do Estado no PIB regional caiu para 4,3% em
1995 e recuou ainda mais, para 4,1%, em 2000.3
18. A economia do Estado ganhou algum impulso recentemente. A agropecuária e a
indústria de transformação cresceram 44,9% e 26,4%, respectivamente, entre 2004 e 2010, em
Sergipe, frente a 8,4% e 15% na região Nordeste como um todo. Contudo, em função das
flutuações na indústria extrativa, o PIB global em Sergipe cresceu 24,8%, ritmo semelhante
ao da região Nordeste (25,4%). No entanto, dados mais recentes, de 2011 e 2012, mostram
que a economia sergipana novamente está apresentando um desempenho inferior ao da
economia nacional. As vendas no varejo cresceram 15,7% no Brasil e 5,9% no Estado entre
2010 e 2012. A produção de petróleo cresceu 0,6% no país no mesmo período, mas recuou
2,2% em Sergipe. A produção de cimento também registrou um crescimento fraco no Estado
(4,9%), frente a 8,6% de crescimento registrado no país como um todo em 2011.
Figura 2. PIB Real, 2000-2010 (2000=100) Tabela 7. Valor Agregado (% do total)
19. A composição do PIB de Sergipe é, de modo geral, semelhante à do Brasil, salvo
algumas notáveis diferenças. A indústria de transformação responde por cerca de dois terços
do valor agregado pela indústria no país como um todo, ao passo que a sua participação no
Estado é inferior a um terço.4 Em contrapartida, a indústria extrativa e os serviços públicos
(eletricidade, gás, água) representam mais de 40% do valor agregado pela indústria em
Sergipe, porém menos de 20% no Brasil, conforme indicado na Tabela 2.
3 Fonte: IBGE e Ipeadata.
4 Em 2010, as atividades da indústria de transformação e a indústria extrativa combinada com os serviços
públicos representavam, respectivamente, 58% e 22% da participação no total da atividade industrial no PIB
brasileiro, enquanto os números para esses mesmo setores em Sergipe eram 26% e 47%, respectivamente.
95
100
105
110
115
120
125
130
135
140
145
150
155
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Brasil Nordeste Sergipe
Brasil Sergipe
Agropecuária 5,3 4,6
Indústria 28,1 28,6
Indústria extrativa 3,0 5,8
Indústria de transformação 16,2 7,4
Serviços públicos 3,2 7,8
Construção civil 5,7 7,6
Serviços 66,6 66,9
8
Finanças Públicas em Sergipe
20. As principais fontes de receita de Sergipe são transferências do Governo
Federal.5 Em 2011, as transferências representaram 44,7% das receitas do Estado, ao passo
que as receitas tributárias responderam por 36,5%. Essa relação foi praticamente mantida nos
últimos três anos. Também em 2011, as transferências totalizaram R$ 3,1 bilhões e as receitas
tributárias somaram R$ 2,4 bilhões. A principal transferência vem do Fundo de Participação
dos Estados (FPE) e a principal fonte de tributos é um imposto sobre o valor agregado —
R$ 2,5 bilhões e R$ 2 bilhões, respectivamente, em 2011. As receitas aumentaram entre 2004
e 2011, passando de R$ 3,6 bilhões para R$ 6,6 bilhões, um crescimento médio anual de
8,9%. A única exceção foi 2009, quando as receitas caíram 2,6% em decorrência da crise. O
ritmo de crescimento das receitas mostrou-se instável. Por exemplo, elas cresceram 13,7% em
2010, mas apenas 6,1% em 2011. Embora as principais fontes de aumento do montante da
receita tenham sido as transferências federais e os impostos sobre o valor agregado, as
maiores taxas de crescimento foram registradas na arrecadação de taxas (21,4%) e do Imposto
sobre a Transmissão Causa Mortis e por Doação (18,2%).
21. A principal despesa do Estado é com a folha de pessoal — R$ 3,8 bilhões em
2011. A segunda maior é com bens e serviços (R$ 1,4 bilhão), seguida pelas transferências
para os municípios (R$ 0,6 bilhão). Os pagamentos de juros sobre a dívida somaram
R$ 120 milhões e a amortização da dívida, R$ 164 milhões. Com a soma dessas duas rubricas,
o serviço da dívida equivale a 4,3% das receitas. Por último, as despesas de investimento
totalizaram R$ 418 milhões, o equivalente a 6,3% das receitas do Estado. As despesas
cresceram, em média, 9,7% ao ano, entre 2004 e 2011. A principal causa foi a remuneração de
funcionários, que teve um crescimento médio de 11,4%, acrescendo R$ 2 bilhões em novas
despesas entre 2004 e 2011. Durante a crise de 2009, as receitas diminuíram, mas as despesas
cresceram 10,1%, revelando a dificuldade do Governo de controlar os gastos e mantê-los em
linha com o desempenho das receitas.
22. Em termos das funções, a composição das despesas está bastante concentrada na
educação, saúde e segurança pública. Essas três rubricas representaram 41% do total das
despesas do Governo em 2011. Essa concentração é compatível com o padrão notado em
outros Estados e reflete a divisão de responsabilidades pela execução das despesas na
federação. Ela explica também a participação maior da folha salarial nas contas do Governo,
pois essas atividades exigem muita mão de obra.
23. Embora Sergipe venha obtendo bons resultados fiscais, houve uma deterioração
nos últimos anos. As despesas cresceram mais do que as receitas entre 2004 e 2011 — 9,7%
e 8,9%, respectivamente. Esse padrão se traduziu em saldos operacionais brutos menores,
ainda que positivos. Em 2004, esse saldo equivalia a 15,5% da receita corrente líquida (RCL),
mas, em 2011, havia caído para 5,7% da RCL. Da mesma maneira, o saldo primário
deteriorou-se, passando de números rigorosamente positivos de 2004 a 2008 para um déficit
médio de R$ 209 milhões de 2009 a 2011. O desequilíbrio entre as taxas de crescimento das
receitas e das despesas se tornou mais proeminente após a crise de 2009, quando as despesas
cresceram 10% em termos reais, enquanto as receitas caíram 2,6%. Nos dois anos seguintes,
o ritmo de crescimento das despesas foi igual ou superior ao do crescimento das receitas, uma
5 Para mais detalhes sobre as relações fiscais intergovernamentais, consulte o Anexo 5.
9
indicação de que o Estado encontrava dificuldades em controlar as despesas e restabelecer o
equilíbrio fiscal anterior à crise.
24. O Governo vem cumprindo os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), embora os coeficientes de endividamento tenham subido. Em 2011,
os gastos com a folha, conforme definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, chegaram a
56,6% da RCL. A razão dívida consolidada líquida/receita corrente líquida está em 46,2%,
acima dos 24,4% registrados em 2008, porém ainda abaixo do limite de 200%. Essa elevação
se deve à nova dívida contraída pelo Estado após três anos sem qualquer desembolso, a fim de
reforçar os níveis de investimento público. Apesar do endividamento maior, o serviço da
dívida em 2011 (5,8% da RCL) está praticamente no mesmo nível que em 2008 (5,7% da
RCL), quando a razão dívida consolidada líquida/RCL esteve no seu nível mais baixo.
O Estado não tem nenhuma garantia pendente e, nos últimos dois anos, o montante dos
recursos de empréstimos foi inferior a 16% da RCL.
25. Os riscos fiscais estão sob controle e não constituem uma ameaça para a
sustentabilidade das finanças do Estado no médio prazo. O principal passivo contingente
tem o seu custo estimado em mais de R$ 170 milhões e se trata de antigos reajustes salariais
da época do lançamento do Plano Real, em 1994. O Estado cumpre as determinações legais
quanto à vinculação de despesas para setores como a educação e a saúde. Mais
especificamente, paga aos professores o salário mínimo definido em nível nacional e cumpre
as exigências de vinculação dos gastos com saúde estabelecidas na recém-aprovada Lei
Complementar Federal 141/12.
26. A dívida do Estado de Sergipe é sustentável, pois, em nenhum dos cenários,
as projeções da razão dívida/receitas apresentam um aumento constante. Além do
cenário atual, em que todas as variáveis são mantidas constantes, foram construídos dois
outros cenários. O cenário de referência prevê uma ligeira contenção do crescimento das
despesas em termos reais e uma taxa de investimento de 8,2% da RCL. O cenário mais
pessimista pressupõe um declínio das receitas nos primeiros anos e uma elevação das taxas de
investimento financiada por um aumento do endividamento. Em todos os três cenários,
a razão dívida consolidada líquida/RCL cai para menos de 10% até 2021, apesar de seguir
trajetórias diferentes.
27. O Governo de Sergipe conta com um quadro macroeconômico adequado, um
programa de despesas, e acordos fiscais com o governo central. Embora os saldos fiscais
tenham sofrido uma deterioração nos últimos anos, o déficit primário está melhorando e não é
alto em relação à RCL. Além disso, não é necessário um corte drástico das despesas para que
o Estado volte a gerar saldos primários positivos, mesmo que ele venha a aumentar os gastos
de investimento de forma moderada. As despesas são compatíveis com as regras fiscais e com
as responsabilidades atribuídas aos Estados no arcabouço federativo brasileiro. Além disso,
não se preveem riscos fiscais significativos para as finanças do Estado no médio prazo. Por
último, os acordos fiscais intergovernamentais se baseiam principalmente em regras e são
garantidos por preceitos legais. A Caixa 1 e os Anexos 5 e 6 apresentam mais detalhes.
10
III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS
28. O programa do Governo de Sergipe reflete o seu compromisso com a inclusão
social, com o alívio da pobreza e com a erradicação da miséria, e está baseado em um
amplo processo de planejamento participativo. Tanto o plano de desenvolvimento de longo
prazo como o plano plurianual do Governo foram elaborados por meio de um processo
participativo, com consultas a uma ampla gama de partes interessadas, como governos
municipais, o setor privado, a sociedade civil e organizações não governamentais (ONGs).
Começando em 2007, o Governo lançou novos mecanismos de participação dentro do seu
processo de planejamento. Foram organizadas conferências em todos os 75 municípios para
identificar as demandas prioritárias das populações locais e eleger representantes municipais
para oito conferências territoriais, as quais foram organizadas posteriormente para discutir e
selecionar demandas com abrangência territorial e estadual. No fim de 2008, foi convocada
uma conferência estadual, e planos de ação, projetos e metas prioritários foram acordados
entre o Estado e a sociedade. Cerca de 24 mil pessoas participaram da primeira rodada de
conferências municipais e identificaram 8.671 ações prioritárias; 900 representantes
municipais participaram das conferências territoriais e estaduais. As ações prioritárias
aprovadas, voltadas para produtos e resultados no curto prazo, foram consolidadas no Plano
Plurianual Participativo (PPA-P).
29. Em 2011, o Governo aprofundou o desenvolvimento dos processos de
planejamento participativo na tentativa de incorporar objetivos estratégicos de médio e
longo prazo. A elaboração do plano estratégico de longo prazo do Estado evoluiu de uma
tentativa de reunir e alinhar os conhecimentos técnicos necessários para a gestão estratégica e
orçamentária, a participação dos cidadãos e o controle social sobre o planejamento e a
implementação de políticas. Inicialmente, as secretarias e os órgãos estaduais se reuniram
para discutir as diretrizes estratégicas do Governo e definir as áreas prioritárias.
Posteriormente, a implementação do PPA-P anterior pelo Governo foi avaliada em uma nova
rodada de conferências territoriais que reuniram centenas de representantes municipais. Mais
de 80% das 377 propostas identificadas nessas conferências foram incluídas no
PPA-P 2012-15. As políticas apoiadas por essa operação foram examinadas e validadas nessas
conferências e, em seguida, incluídas nas diretrizes estratégicas do Governo.
30. Além disso, assim como em outros Estados do Brasil, cada setor do Governo
recorre a conselhos estaduais, que atuam como órgãos consultivos e deliberativos, para a
aprovação das suas políticas e ações, bem como aos serviços de um ombudsman para
resolver as queixas dos cidadãos. Assim, as políticas apoiadas por esta operação foram
discutidas e aprovadas em quatro conselhos estaduais — Conselho Estadual de Assistência
Social, de Desenvolvimento Rural Sustentável, de Saúde e de Educação —, que reúnem
representantes do Estado e da sociedade civil. As Secretarias da Saúde e da Educação também
contam com o serviço de ombudsman, que pode ser acessado pessoalmente ou por meio de
linha direta, correio, emails ou pela Internet; esses serviços mantêm registros, respondem a
consultas e apresentam um relatório anual sobre as reclamações e queixas. Esse novo modelo
de governança reforçou a transparência e a prestação de contas. O Governo de Sergipe criou
dois órgãos na sua estrutura de planejamento: a “Sala de Situação” e o Observatório de
Sergipe. Os objetivos são: a) estabelecer uma política de gestão de informações econômicas,
estatísticas, geográficas e cartográficas destinada a melhorar a análise das políticas públicas
usando os indicadores socioeconômicos de forma mais robusta; b) monitorar a implementação
11
do plano estratégico de longo prazo e do PPA-P, apoiar o processo de tomada de decisões e
ampliar o acesso da sociedade a informações sobre as políticas públicas; e c) melhorar a
divulgação e a disseminação de informações e aumentar a transparência.
31. Por meio do processo de planejamento participativo descrito acima, o Estado de
Sergipe identificou estratégias destinadas a alcançar o objetivo da erradicação da
pobreza extrema até 2016. Os quatro eixos estratégicos definidos no PPA-P 2012-2015 são:
1) desenvolvimento social e afirmação da cidadania; 2) gestão pública de excelência;
3) infraestrutura produtiva e logística; e 4) desenvolvimento econômico inclusivo. O PPA-P
também resume os principais desafios para a consecução desse objetivo e estabelece as
políticas e programas prioritários em cada eixo. O programa apoiado por este DPL está
plenamente alinhado com o programa do Governo descrito no PPA-P. Algumas características
de destaque do programa do Governo nas áreas apoiadas pelo DPL — os eixos 1, 2 e 4,
especialmente — são descritos abaixo.
Eixo 1: Desenvolvimento social e afirmação da cidadania
32. O Governo de Sergipe reconhece que a saúde ruim é um grande obstáculo para a
consecução dos objetivos de desenvolvimento social. O Governo estabeleceu como pontos
centrais do seu plano estratégico fortalecer o Sistema Único de Saúde (SUS) em Sergipe e
estruturar a prestação do serviço de saúde de modo a assegurar o direito dos cidadãos à saúde.
Com esse objetivo em mente, a Secretaria de Estado da Saúde (SES) está implementando uma
série de iniciativas; entre as mais pertinentes para esta operação, destacam-se: i) melhorar o
atendimento materno, neonatal e infantil na rede do SUS em Sergipe; ii) melhorar e ampliar
as Clínicas de Saúde da Família; iii) ampliar a oferta regional de atendimento especializado,
inclusive em casos de gravidez de alto risco; iv) expandir e tornar mais eficiente o Serviço de
Atendimento Móvel de Urgência (SAMU), que prevê o transporte de gestantes em casos de
emergência e v) ampliar o acesso a fármacos ao aumentar a participação no programa
Farmácias Populares.
33. As políticas educacionais do Governo de Sergipe estão inteiramente alinhadas
com as do Ministério da Educação. O Estado adotou a estratégia do Ministério para
melhorar os indicadores da educação, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.
Nessa estratégia, os Estados são obrigados a formular um Plano de Ações Articuladas (PAR).
O plano de Sergipe foi estruturado em 2011, em torno das seguintes áreas principais:
i) a qualidade do programa de ensino, centrado no desenvolvimento de atividades para apoiar
o crescimento intelectual e cognitivo, as capacidades e as habilidades dos alunos para que se
tornem pessoas bem preparadas e cidadãos melhores; ii) a expansão do ensino secundário e
técnico por meio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(PRONATEC); iii) a modernização da gestão da educação com a adoção de um sistema
meritocrático e a participação da comunidade escolar na seleção dos gestores das escolas, com
ênfase na formulação de estratégias baseadas nas escolas, abrangendo a comunidade escolar,
os pais e outras partes interessadas no processo de tomada de decisões referentes às escolas;
iv) a criação de um programa para o desenvolvimento curricular a fim de fortalecer as
metodologias de ensino para melhorar o aprendizado; v) a melhoria da infraestrutura escolar,
do material didático e dos equipamentos em apoio ao aprendizado; vi) o desenvolvimento e a
melhoria de sistemas de monitoramento e avaliação para apoiar o reforço da qualidade e
vii) a prestação de assistência técnica aos 75 sistemas de educação municipais para reforçar a
12
qualidade do ensino nas escolas municipais. As políticas apoiadas por este DPL fazem parte
dessa estratégia mais ampla.
34. Na área da proteção social e da inclusão produtiva, o objetivo do Governo é
promover o acesso das populações socialmente vulneráveis e em situação de risco a
atividades de geração de renda. As iniciativas do Governo para alcançar esse objetivo são:
i) a expansão dos programas de transferência de renda e o apoio aos produtores sazonais de
cana-de-açúcar e laranja no âmbito do programa Mão Amiga; ii) a criação de centros de
assistência social de referência, bem como centros para a inclusão produtiva; iii) feiras
agroecológicas; iv) a implementação de atividades de defesa civil, como a criação de grupos
comunitários em áreas de risco; v) a promoção de atividades para aumentar a qualificação
profissional das populações vulneráveis; vi) incentivos ao empreendedorismo e à organização
de cooperativas para promover atividades de geração de renda e vii) a centralização e a
expansão dos serviços para trabalhadores, como a colocação de emprego e outras atividades
para integrar os trabalhadores no mercado de trabalho.
Eixo 2: Gestão pública de excelência
35. O programa do Governo prevê como desafio macro a promoção da gestão
pública com inovação e qualidade, sob a coordenação da Secretaria de Estado de
Planejamento, Orçamento e Gestão (SEPLAG). Essa política implica interações com a
Secretaria da Fazenda (SEFAZ), a Secretaria de Comunicação Social (SECOM),
a Controladoria Geral do Estado (CGE) e a Secretaria da Administração (SEAD). Os
objetivos são: i) orientar as ações públicas de modo melhorar a resposta às demandas dos
cidadãos, enfatizando a inovação e a qualidade dos serviços públicos prestados, adotando uma
cultura empreendedora para fortalecer a prestação de contas pelos resultados, estabelecendo
sistemas de avaliação e reforçando os programas estratégicos do Governo; ii) promover a
otimização das receitas do Estado e o equilíbrio das finanças públicas, melhorando os
mecanismos legais, operacionais, tecnológicos e de gestão para buscar o reforço dos sistemas
tributário, fiscal e contábil; e iii) fortalecer os meios de comunicação e a gestão pública do
Estado, incorporando o conhecimento e a transparência às ações do governo e reforçando as
ferramentas de comunicação e inclusão social.
36. No âmbito dessa política, o programa do Governo em termos de gestão pública
prevê doze iniciativas. As que estão mais diretamente conectadas às atividades abrangidas
por esta operação são as seguintes: i) estabelecer e disseminar programas, projetos e
ferramentas tecnológicas para a modernização da gestão pública do Estado, como, entre
outras, o i-Gesp, o Programa de Modernização Financeira, o Programa de Modernização das
Receitas e da Gestão Fiscal, Financeira e de Ativos; ii) ampliar os canais de acesso virtual aos
serviços públicos e prover uma infraestrutura de informação apropriada para oferecer, por
meio da Internet, informações de interesse público sobre o Estado de Sergipe e sobre as ações
do Governo, dando prioridade a bases de dados econômicos, cartográficos, geográficos e
estatísticos; iii) promover a comunicação aberta para assegurar a transparência das ações do
governo, usando todos os canais à disposição para chegar aos cidadãos; iv) reforçar a
educação fiscal, sobretudo ao estimular os cidadãos a exigir a nota fiscal e v) otimizar a
recuperação de dívidas fiscais, combatendo a evasão fiscal e criando cadastros de
contribuintes devedores.
13
Eixo 4: Desenvolvimento econômico inclusivo
37. O programa de desenvolvimento territorial é o ponto central da estratégia de
desenvolvimento econômico inclusivo do Governo de Sergipe. O programa visa reduzir as
grandes desigualdades entre a região metropolitana e o interior do Estado, bem como entre
determinados grupos populacionais — por exemplo, negros e brancos, e mulheres e homens.
O programa do Governo prevê: i) o estabelecimento da infraestrutura básica para apoiar a
produção (como o abastecimento de água, cisternas, armazéns comunitários, a eletrificação
rural); ii) a criação de hortas comunitárias; iii) o apoio à melhoria da administração do
agronegócio familiar; iv) a promoção de parcerias entre os agricultores familiares e os
mercados institucionais; v) o apoio aos agricultores familiares por meio de empréstimos,
seguro agrícola e desenvolvimento de projetos para a comercialização da produção de
pequenos agricultores do semiárido do Estado; vi) o fortalecimento das cadeias produtivas de
importância estratégica, inclusive a produção de derivados do leite; vii) a recuperação e
manutenção da infraestrutura de irrigação para uso comunitário e viii) a estruturação da
produção de sementes e a criação de um banco de sementes para promover a autossuficiência
na produção desses insumos.
38. Outro objetivo de desenvolvimento importante do Governo de Sergipe é
promover a igualdade de gênero por meio da inclusão social e econômica das mulheres. Para aumentar a capacidade do Estado para formular e implementar políticas visando a
igualdade de gênero, foi criada recentemente a Secretaria Especial de Políticas para as
Mulheres (SEPM). Os seus principais objetivos são reduzir todas as formas de violência
contra a mulher, melhorar os serviços prestados às vítimas e promover a autonomia
econômica das mulheres em todo o Estado por meio da capacitação e de programas de
emprego. Para ser mais eficaz na promoção da igualdade de gênero, a Secretaria visa
fortalecer o monitoramento institucional da implementação dos programas e políticas de
gênero e incorporar as questões de gênero a todos os setores. Para tanto, a Secretaria está:
i) ampliando a coordenação com secretarias-chave para incorporar as questões de gênero aos
programas estaduais; ii) adotando um quadro de políticas abrangente para promover políticas
sustentáveis de igualdade de gênero e iii) formulando um plano de ação para a gestão
estratégica com vistas a padronizar a prestação e os tipos de serviços oferecidos às mulheres
vítimas de violência.
IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO
A. JUSTIFICATIVA PARA O ENVOLVIMENTO DO BANCO E CONEXÃO COM A
ESTRATÉGIA DE PARCERIA COM O BRASIL (CPS)
39. O objetivo mais amplo da Estratégia de Parceria com o Brasil (CPS) do Grupo
do Banco Mundial para 2012–15 (Relatório nº 63731-BR), discutida pelos Diretores
Executivos em 1º de novembro de 2011, é ajudar o Brasil a alcançar sua meta de
crescimento mais acelerado, mais inclusivo e com mais sustentabilidade ambiental, em
um ambiente de estabilidade macroeconômica. As prioridades do Brasil na sua parceria
com o Banco Mundial estão estabelecidas nessa Estratégia de Parceria. A estratégia está
centrada em problemas de desenvolvimento de segunda geração que exigem soluções
inovadoras, em termos de melhoria dos quadros de política nacionais e da busca de maneiras
de implementar programas com os governos subnacionais. Especificamente, a CPS identifica
14
quatro objetivos estratégicos: i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados;
ii) melhorar a qualidade e ampliar a prestação de serviços públicos para famílias de baixa
renda; iii) promover o desenvolvimento econômico regional e iv) continuar a melhorar a
gestão sustentável dos recursos naturais e a aumentar a resiliência ao clima, ao mesmo tempo
em que contribui para o desenvolvimento das economias locais e ajuda a suprir a crescente
demanda mundial por alimentos.
40. A CPS contempla a manutenção ou aumento dos empréstimos aos Estados e
municípios, com destaque para as operações multissetoriais. O Governo Federal está
interessado no apoio do Banco Mundial a governos subnacionais como forma de reforçar a
implementação de políticas nacionais, que vão desde o arcabouço da responsabilidade fiscal
até programas estratégicos de investimento na área social e em infraestruturas. Os governos
subnacionais demandam soluções integradas para o desenvolvimento multissetorial que
superem desafios complexos e multidimensionais para o desenvolvimento e combinem apoio
técnico e financeiro, usando instrumentos personalizados.
41. O objetivo da operação proposta é apoiar o Estado de Sergipe no fortalecimento
de políticas públicas que melhorem a gestão do setor público e ampliem o acesso dos
extremamente pobres a serviços públicos de qualidade e a oportunidades econômicas.
Assim, a operação proposta é plenamente compatível com o objetivo mais amplo da CPS para
os exercícios financeiros de 2012 a 2015 e com os objetivos estratégicos de aumentar a
eficiência dos investimentos públicos, melhorar a qualidade e ampliar a prestação dos serviços
públicos, e promover o desenvolvimento econômico regional.
B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES
42. Considerando que o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha
diretamente com os governos estaduais, não houve uma colaboração direta com o Fundo
nesta operação específica. Contudo, o Banco Mundial e o Fundo cooperam intensamente
para o programa do Brasil como um todo. Isso é compatível com o Plano de Ação Conjunto
do FMI–Banco Mundial (JMAP), que, no intuito de melhorar a coordenação na esfera
nacional, preconiza que técnicos do Banco Mundial e do Fundo se consultem pelo menos uma
vez por ano quando da elaboração de seus planos de trabalho. Os escritórios do Banco
Mundial e do Fundo no Brasil também têm se reunido regularmente.
43. As principais instituições de fomento que operam no Brasil são o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporação Andina de Fomento (CAF) e o
Banco Mundial. Apenas o BID atua em Sergipe no momento. Ele concluiu recentemente as
negociações para um empréstimo de US$ 5,8 milhões para Sergipe, que fortalecerá a gestão
fiscal no intuito de reforçar a geração de receitas e aumentar a eficácia e a qualidade das
despesas públicas. Além disso, US$ 1,7 milhão foram transferidos para Sergipe por meio de
um projeto federal, o Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do
Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE). A área de política 1 do
DPL será inteiramente coordenada com os projetos de gestão fiscal e do setor público do BID.
44. O Governo também está preparando um empréstimo para o setor de saúde com o
BID. O projeto, a ser implementado de 2013 a 2016, terá quatro componentes:
i) o fortalecimento da administração da saúde por meio da capacitação e da implementação de
15
sistemas administrativos; ii) a expansão da rede de atendimento especializado,
particularmente com relação ao tratamento do câncer e aos serviços para os portadores de
deficiências; iii) a melhoria das condições de vida das populações que vivem em situação de
pobreza extrema mediante investimentos em saneamento e a substituição dos materiais para a
construção de moradias que abrigam vetores de doenças e iv) o monitoramento e a avaliação.
Essas áreas abrangidas pelo futuro projeto do BID são distintas das apoiadas por este DPL;
assim os dois empréstimos são complementares.
C. ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO
BANCO
45. DPL ou Empréstimo para Investimento. A operação apoia um conjunto de reformas
institucionais e de política vinculadas ao programa do Governo de Sergipe para promover a
inclusão social e erradicar a pobreza extrema. Além de ser claro e coerente, o programa se
baseia em um processo de planejamento participativo robusto. Até o momento, o apoio ao
Estado se deu na forma de empréstimos para investimento. O Estado solicitou um empréstimo
de desembolso rápido para permitir investimentos estratégicos e identificou uma série de
reformas institucionais e de política que apoiariam a implementação eficaz do programa.
O sistema de gestão das finanças públicas do Estado tem regras e controles internos sólidos,
além de uma definição clara das responsabilidades e dos mecanismos institucionais para a
gestão das finanças públicas. Portanto, um DPL é o instrumento apropriado para apoiar o
Estado.
46. DPL não parcelado ou em duas parcelas? Um DPL não parcelado foi considerado
apropriado porque permitiria o desembolso rápido de recursos para suprir as necessidades
prementes de financiamento do Estado. Poderão ser consideradas as maneiras possíveis de
manter o envolvimento com o Estado em áreas prioritárias, dependendo do interesse do
Estado e da capacidade de financiamento do Banco Mundial.
47. Este DPL será a terceira operação com o Estado de Sergipe. As operações
anteriores foram empréstimos para investimentos específicos. O componente do
desenvolvimento rural e da inclusão produtiva deste DPL tira partido do envolvimento
anterior no âmbito do Projeto Integrado de Combate à Pobreza Rural do Estado de Sergipe
(P110614, Empréstimo 7595-BR), o qual foi aprovado em 2008 e busca ajudar o Estado a
reduzir os níveis de pobreza rural ao melhorar o bem-estar e a renda dos pobres em áreas
rurais. O Programa de Redução da Pobreza Rural apoiado por esse projeto se baseou em uma
“marca” de desenvolvimento impulsionado pela comunidade característica do Nordeste
brasileiro e contribuiu para a criação de associações comunitárias e para a operação de
conselhos municipais deliberativos em 78 municípios. Essa abordagem — que tem como
premissa a gestão dos recursos pelos beneficiários, a definição de metas simples, claras e
verificáveis, a transparência e a parceria com as autoridades locais e com a sociedade civil —
contribuiu para a melhoria da interação entre as comunidades e as autoridades locais, para
uma participação mais eficaz dos agricultores familiares pobres no processo de tomada de
decisões na esfera municipal e para o aumento da transparência e do controle social sobre as
decisões municipais. Assim, o Programa de Redução da Pobreza Rural continua a ser um
instrumento crucial para a consecução dos objetivos de redução da pobreza rural nos Estados
do Nordeste. Mais recentemente, em janeiro de 2012, o Banco Mundial aprovou o Projeto
Águas de Sergipe (P112074, Empréstimo 8113-BR). Esse projeto apoia melhorias na
16
qualidade de vida da população local e no meio ambiente como um todo por meio do
abastecimento de água para aproximadamente 2 milhões de pessoas que vivem em Sergipe.
Está alinhado com o programa Água para Todos, do Governo Federal, que beneficia o Estado
e visa garantir à população rural e a famílias em extrema pobreza amplo acesso a água, seja
para consumo ou para a produção de alimentos e para a pecuária. O seu enfoque é altamente
complementar em relação ao DPL. Especificamente, as ações anteriores do DPL relacionadas
a práticas agrícolas sustentáveis e à inclusão produtiva complementam as intervenções
apoiadas pelo Projeto Águas de Sergipe que buscam promover o uso sustentável dos recursos
e o aumento da renda das famílias rurais e dos grupos menos favorecidos.
48. Não houve operações com o Estado no setor social. Contudo, o DPL é compatível
com os projetos federais na área da saúde e os complementa. Destacam-se o Projeto de
Investimentos para a Qualificação do Sistema Único de Saúde – QUALISUS-REDE
((P088716, Empréstimo 7632-BR), que também apoia a criação de redes regionais de saúde
em alguns Estados, e o Projeto de Expansão e Consolidação da Saúde da Família – PROESF
(P095626, Empréstimo 7545-BR), que apoia a implementação da Estratégia de Saúde da
Família em municípios selecionados, inclusive dois em Sergipe. Embora o
QUALISUS-REDE não ofereça qualquer tipo de financiamento ao Estado de Sergipe,
o enfoque do DPL em termos de políticas está estreitamente vinculado com as reformas e os
instrumentos apoiados por essa operação federal.
49. Em todos os setores, a operação estará estreitamente alinhada com outros DPLs
no Brasil e, em especial, no Nordeste. Atualmente, existem DPLs em apoio a temas de
política semelhantes nos Estados da Bahia (Desenvolvimento Socioeconômico para o
Crescimento Inclusivo – P126351, Empréstimo 8177-BR), de Pernambuco (Expandindo as
Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco – P106753, Empréstimo
8142-BR) e do Piauí (Crescimento Verde e Inclusão no Piauí – P126449, Empréstimo
8128-BR). Isso oferece oportunidades significativas de fecunda complementação e
aprendizado.
D. LIÇÕES EXTRAÍDAS
50. A concepção da operação proposta se baseia em lições extraídas da
implementação de DPLs em todo o mundo, bem como das experiências recentes com
DPLs estaduais no Brasil. Ao preparar a operação, o Banco Mundial visou implementar as
boas práticas destacadas no documento 2009 Development Policy Retrospective, que passa em
revista as políticas de desenvolvimento à época.6 Destacam-se a adaptação do programa
conforme as necessidades do Estado, a aplicação de princípios de boas práticas de
condicionalidade (Caixa 2, abaixo) e a definição de um quadro de resultados com vínculos
claros entre as ações apoiadas pelo DPL, os resultados previstos e os objetivos do Governo de
Sergipe.
51. As experiências com os DPLs recentes na esfera estadual sublinham a
importância da adesão do cliente ao programa de reformas, a necessidade de um estreito
diálogo com o Estado e a importância da coordenação com o Governo Federal. O plano
estratégico do Governo de Sergipe foi formulado por meio de um amplo processo
6 World Bank, 2010a.
17
participativo, e as ações apoiadas pela operação do Banco Mundial estão plenamente
alinhadas com as estratégias definidas, muitas das quais antecipam a implementação de
programas nacionais. Ademais, as ações de política e os resultados previstos foram
submetidos ao crivo de todas as secretarias envolvidas.
E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
52. A ampliação do acesso a oportunidades — determinada pela consecução de
funções específicas, como a saúde, educação e a geração autônoma de renda — aumenta
a produtividade global e promove o aprofundamento do crescimento. É necessário adotar
políticas ativas, bem como estabelecer as condições políticas para a sua sustentabilidade,
de modo a desencadear círculos virtuosos entre a equidade, o crescimento e a redução da
desigualdade ex post.7 Ademais, um estudo do Banco Mundial de 2009, “A Comparative
Perspective on Poverty Reduction in Brazil, China and India”, destacou que as reformas da
política social em prol dos pobres desempenham um importante papel na sustentação da
redução da pobreza, mesmo durante um período de estagnação da economia.8
53. Os objetivos e ações de política específicos apoiados por esta operação tiveram
como fundamentação uma análise de dados setoriais e estudos executados pelo Banco
Mundial, pelo Governo ou por outros parceiros. O foco recai também sobre os Objetivos
de Desenvolvimento do Milênio que estão longe de serem atingidos em 2015 (Anexo 7).
54. Gestão fiscal e do setor público: A avaliação do Grupo de Avaliação Independente
de 2010 intitulada “World Bank Engagement at the State Level: The Cases of Brazil, India,
Nigeria, and Russia”, sobre o envolvimento do Banco Mundial no nível estadual, confirmou a
pertinência e o impacto sobre o desenvolvimento das operações subnacionais e validou o forte
enfoque do Banco Mundial na melhoria da gestão do setor público na esfera estadual.9
As operações de empréstimo no Brasil se dão, em sua maioria, no nível subnacional,
sobretudo nos Estados do Nordeste. Normalmente, trata-se de projetos destinados a melhorar
o financiamento e a gestão dos setores — sobretudo os que fazem uso intenso de recursos
humanos, como educação e saúde — e, ao mesmo tempo, modernizar secretarias centrais,
como Fazenda, Planejamento, Recursos Humanos e Gestão Pública (a despeito da maneira
como estejam organizadas as instituições que regem essas áreas temáticas em cada Estado).
Essas operações apoiam melhorias em áreas como arrecadação de tributos, gestão financeira,
coordenação entre o planejamento e o orçamento, gestão dos recursos humanos, gestão do
patrimônio, compras e serviços de informação aos cidadãos, entre outras, sempre com a
intenção de fortalecer os resultados alcançados no setor. A concepção de sistemas coerentes,
sobretudo na gestão de recursos humanos e do patrimônio, exige uma forte coordenação entre
as secretarias centrais e setoriais, bem como a flexibilidade para adaptar os novos sistemas às
necessidades específicas de cada setor. Essa é a abordagem adotada pela última geração de
operações de empréstimo na região Nordeste (entre outras, a Abordagem Setorial Ampla de
Recife e as operações de empréstimo para investimentos específicos em Alagoas, Rio Grande
do Norte e Pernambuco); essa também é a abordagem proposta neste DPL. Além de ser uma
7 Bourguignon et al., 1997; Levy e Walton, 2008.
8 Ravallion, 2009.
9 World Bank, 2010b.
18
área central do envolvimento, a gestão do setor público costuma servir como porta de entrada
para um envolvimento mais amplo.
55. Saúde: O estudo recém-concluído pelo Banco Mundial intitulado “Brazil’s Sistema
Único de Saúde After 20 Years: Achievements, Challenges, and Unresolved Issues” confirma
que o Sistema Único de Saúde — cujo fortalecimento é um dos objetivos do Governo de
Sergipe — ajudou a melhorar a cobertura, as condições de saúde e a proteção financeira.10
Esse sucesso se deve, em parte, à expansão da atenção primária de saúde mediante, entre
outras coisas, a priorização do acesso de grupos vulneráveis e de baixa renda por meio do
Programa Saúde da Família. Esse estudo também aponta a necessidade de melhorar os
mecanismos de encaminhamento e a integração entre os prestadores, ampliar o acesso a
atendimento especializado, fortalecer os acordos entre as esferas de governo e fazer com que
eles deem mais ênfase ao desempenho, e reforçar os sistemas de informação enfocando os
indicadores de qualidade. As políticas para a saúde apoiadas no âmbito desta operação
ajudarão a eliminar essas restrições. Elas enfocam especificamente a atenção à saúde materna
porque, a despeito dos avanços na redução da mortalidade materna nos últimos anos,11
é
preciso fazer mais para que o país consiga cumprir o quinto Objetivo de Desenvolvimento do
Milênio, sobretudo nos Estados mais pobres do Nordeste que estão abaixo da média nacional.
No seu estudo na região metropolitana de Aracaju, Ribeiro et al. (2009) revelaram que um
terço das mulheres que passavam por consultas pré-natais recebiam atendimento inadequado e
que a probabilidade de isso ocorrer era maior entre as mulheres pobres que recorriam à rede
pública. As intervenções na saúde materna e neonatal também contribuirão para a consecução
do quarto Objetivo de Desenvolvimento do Milênio, pois a maioria das mortes infantis
(68,8%) ocorre nos primeiros 28 dias de vida (IBGE 2010).
56. Educação: Foram extraídas experiências de vários estudos e programas desenvolvidos
por outros Estados brasileiros e, em especial, nordestinos que apresentam problemas
semelhantes. Um estudo concluído recentemente pelo Banco Mundial, “Achieving
World-Class Education in Brazil: The Next Agenda”, mostra os principais avanços e
armadilhas no sistema educacional brasileiro nos últimos 15 anos e delineia a agenda futura
para alcançar melhorias na educação nos diferentes níveis.12
Além disso, o estudo do Banco
Mundial “Knowledge and Innovation for Competitiveness in Brazil” faz uma análise da
capacidade do Brasil para produzir conhecimento e inovação em diversos setores.13
Esse
estudo destacou a necessidade de fazer uma reavaliação do sistema educacional brasileiro,
da sua infraestrutura de tecnologia da informação e do quadro de políticas para estimular a
inovação, a fim de assegurar que a economia como um todo cresça rápido o bastante para
acompanhar o ritmo da concorrência mundial e, ao mesmo tempo, garantir avanços na luta
contra a pobreza. Outras lições importantes foram extraídas do estudo “Making School Work:
New Evidence on Accountability Reforms” e do documento “School Resources and
Educational Outcomes in Developing Countries: A Review of the Literature from 1990 to
2010”.14
Este último documento examina estudos publicados durante a última década que
investigam as características específicas de escolas e professores que produzem impactos
10
Gragnolati et al., 2012. 11
Dados dos censos do IBGE de 2000 e 2010. 12
Bruns et al., 2012. 13
World Bank, 2008. 14
Bruns et al., 2011; Glewwe et al., 2011.
19
bastante positivos sobre o aprendizado e o tempo passado na escola em países em
desenvolvimento.
57. Desenvolvimento socioeconômico e crescimento inclusivo: Resultados de estudos
setoriais e nacionais foram integrados à concepção de políticas para fomentar o acesso a
mercados e o crescimento da renda, bem como a agricultura sustentável e a inclusão
produtiva. O estudo de 2003 do Banco Mundial intitulado “Rural Poverty Alleviation in
Brazil: Toward an Integrated Strategy” confirmou a pertinência e o impacto sobre o
desenvolvimento de políticas que apoiam os meios de subsistência de pequenos produtores
rurais como esforços cruciais para combater a pobreza e a fome, sobretudo quando uma
abordagem multissetorial é adotada. O Estado de Sergipe fez uma avaliação em 2011
(“Determinação do Perfil Socioeconômico das Unidades Produtoras de Derivados do Leite”),
mapeando o perfil socioeconômico dessas unidades no Alto Sertão Sergipano, uma das
regiões mais pobres do Estado e com uma concentração mais alta de produção de laticínios.15
Esse estudo, que orienta o Estado na estruturação das suas políticas destinadas a ampliar o
acesso aos mercados, aumentar a renda e expandir a agricultura sustentável, identificou as
oportunidades e os desafios enfrentados pela cadeia produtiva dos derivados do leite na região
e delineou opções para aumentar a produtividade e a renda dos produtores. Os investimentos
em conhecimento — sobretudo na forma de tecnologia — apareceram de maneira uniforme e
com destaque na maioria das estratégias para promover o desenvolvimento da agricultura
sustentável. Ademais, as lições extraídas do Projeto Integrado de Combate à Pobreza Rural do
Estado de Sergipe (P110614) oferecem um retrato claro dos avanços e desafios na agricultura
e no desenvolvimento rural, retrato esse que serviu de base para a concepção desta operação.
Em apoio a políticas para promover a proteção social e evitar a violência baseada no gênero,
o relatório “World Development Report 2012: Gender Equality and Development” fornece
indícios de que testemunhar situações de violência entre os pais quando criança constitui um
fator de risco para que as mulheres enfrentem situações de violência do seu próprio parceiro e
para que os homens usem de violência contra a sua parceira. Ademais, dados da Secretaria
Especial de Políticas para as Mulheres indicam que, em Sergipe, há uma correlação positiva
entre a participação na força de trabalho e a violência doméstica para as mulheres com menos
escolaridade ou que eram jovens quando se casaram pela primeira vez. Isso é compatível com
o modelo teórico de que as mulheres com pouco poder de negociação podem enfrentar um
risco maior de violência doméstica ao ingressar na força de trabalho, pois o marido busca
fazer face ao aumento desse poder decorrente da participação da mulher no mercado.
A necessidade de manter-se atento a esse possível risco cresce em vista do aumento da
participação da mulher na força de trabalho e do número de famílias chefiadas por mulheres
entre os censos de 2000 e 2010. Além disso, o World Development Report 2012 constata que
a melhoria da nutrição das mães está associada à melhoria da saúde e do índice de
sobrevivência das crianças. As políticas relacionadas ao gênero apoiadas por este DPL estão
alinhadas com as ações recomendadas no relatório.
15
Ribeiro et al., 2011.
20
V. A OPERAÇÃO PROPOSTA – SERGIPE: INCLUIR PARA DESENVOLVER
A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO
58. O objetivo das políticas de desenvolvimento da operação proposta é melhorar a
gestão do setor público e ampliar o acesso a serviços públicos de qualidade e a
oportunidades econômicas para os extremamente pobres. O DPL multissetorial enfocará
três áreas de política identificadas pelo Governo como desafios à consecução dos seus
objetivos de redução da pobreza. São elas: i) a consolidação das inovações na gestão fiscal e
no setor público; ii) a ampliação do acesso a serviços públicos de saúde e educação de melhor
qualidade e iii) a promoção do desenvolvimento socioeconômico e do crescimento inclusivo
no interior do Estado. A operação apoiará o Governo de Sergipe na concretização do seu
compromisso de erradicar a pobreza no Estado promovendo reformas estruturais e ampliando
a prestação de serviços públicos essenciais. A operação é compatível com os princípios de
boas práticas para a aplicação da condicionalidade — identificação nacional, harmonização,
adaptação, essencialidade, transparência e previsibilidade.16
A Caixa 2, abaixo, delineia como
esses princípios foram aplicados na preparação deste DPL.
59. O Programa também trata o gênero como uma questão transversal em vista do
efeito dos desequilíbrios entre os gêneros sobre a pobreza no Nordeste (conforme
destacado no Anexo 8 e na análise do impacto social e sobre a pobreza). Especificamente,
o gênero é tratado nas políticas relacionadas à saúde, à inclusão produtiva e à prevenção da
violência baseada no gênero. Para solucionar as questões transversais do gênero, o Estado
criou a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres e formulou um plano de ação,
endossado pela equipe do projeto, descrevendo ações para prevenir e mitigar a violência
contra as mulheres, bem como intervenções para proteger as vítimas por meio de uma rede
estadual e de ações multissetoriais para resolver questões mais amplas ligadas ao gênero,
como o emprego. O plano de ação, cujo objetivo é aumentar a eficácia do apoio do Estado,
se concentra em: i) melhorar o diagnóstico das questões de gênero nas esferas regional e
estadual; ii) estabelecer prioridades para o diálogo sobre políticas com os governos
municipais, os atores alheios ao Estado e os parceiros no desenvolvimento; iii) fortalecer a
incorporação das questões de gênero nas instituições do Estado; iv) definir claramente os
papéis e as responsabilidades visando a implementação dessas ações; v) estabelecer um
conjunto de indicadores para monitorar os avanços realizados e vi) oferecer capacitação
adicional e apoio técnico às equipes locais para que trabalhem em conjunto com as Delegacias
da Mulher e o Judiciário. Ademais, o plano de ação do Estado contempla planos de ação
municipais, a serem formulados pelas equipes locais dos Centros de Referência de
Atendimento às Mulheres e por outras instituições.
16
World Bank, 2009 e 2010.
21
60. As ações prévias que constituem condições para o desembolso dentro da operação
proposta, assim como os resultados previstos, estão sintetizados na Tabela 3. A matriz de
políticas completa é apresentada no Anexo 2.
Caixa 4: Princípios de Boas Práticas Relativas à Condicionalidade
Princípio 1: Reforçar a identificação
Há indícios claros de que a operação apoia políticas e programas com os quais há identificação,
conforme expresso no PPA-P 2012-2015 e em outros documentos da estratégia do Governo.
O PPA-P é resultado de um amplo processo de consultas ao longo de um ano inteiro, fundamentado nos
princípios da participação popular e da transparência (ver a Seção III acima).
O Governo tem um histórico sólido de implementação de reformas, bem como apoio popular, conforme
evidenciado pela reeleição do então governador.
A operação será concluída dentro do mandato do atual Governo; assim, o ambiente de políticas e a
economia política devem se manter estáveis.
Princípio 2: Concordar de antemão com o governo e outros parceiros financeiros a respeito de um esquema
coordenado de responsabilização
A matriz de políticas acordada com o Governo resume as ações de política a serem tomadas antes da
aprovação da operação e delineia claramente as ações, os resultados previstos e os indicadores
mensuráveis usando dados do Governo.
O monitoramento será feito pela SEPLAG e pelas secretarias de cada setor encarregadas de
supervisionar as atividades nas áreas definidas na matriz de políticas.
A operação complementa projetos financiados por outros doadores, bem como outros projetos
financiados pelo Banco Mundial.
Princípio 3: Adaptar o esquema de responsabilização e as modalidades de apoio do Banco Mundial para
atender as circunstâncias do país
O programa do Governo foi a principal fonte das ações de política, as quais foram selecionadas em
parceria com o Governo e estão plenamente alinhadas com o Plano Estratégico do Governo 2011-2014.
A matriz de políticas foi submetida ao crivo de todas as secretarias envolvidas.
Princípio 4: Selecionar, como condições de desembolso, tão somente ações cruciais para alcançar resultados
O Governo e os técnicos do Banco Mundial que participaram da concepção do DPL proposto
consideraram que as ações selecionadas têm um impacto positivo ou neutro sobre o alívio da pobreza e
vão resultar em mudanças substanciais nos setores.
Foram evitadas etapas do processo, como planos de ação.
Princípio 5: Proceder a avaliações transparentes do andamento do programa que resultem em um apoio
financeiro previsível e baseado no desempenho
O progresso realizado será revisto pelo Governo usando processos institucionais já existentes para a
prestação de contas.
A matriz de políticas descreve os objetivos, ações e indicadores para medir os resultados, inclusive os
cenários de referência, as metas e as fontes dos dados.
22
Tabela 8. Ações de Política Propostas para o Programa Sergipe: Incluir para Desenvolver OBJETIVOS AÇÕES DE POLÍTICA RESULTADOS PREVISTOS
Ação de política 1: O Estado de Sergipe
padroniza os serviços voltados para atender as
necessidades/queixas dos cidadãos ao emitir
a) o Decreto 28.837, de 18 de outubro de 2012,
que regulamenta o modelo de “guichê único”
(publicado no Diário Oficial do Estado em
22 de outubro de 2012) e b) a Portaria 3.242,
de 29 de outubro de 2012, que cria o Estatuto
dos Serviços de Atendimento ao Cidadão
(publicada no Diário Oficial do Estado em 31
de outubro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado do
Planejamento, Orçamento e Gestão
Ampliar a capacidade de resposta
às queixas dos cidadãos nos
Centros de Atendimento ao
Cidadão (CEACs)
Referência (outubro de 2011):
15% das queixas recebem uma
explicação por escrito nos CEACs
da Riomar e da Rua do Turista
Final (dezembro de 2013): 90%
das queixas recebem uma
explicação por escrito nesses
mesmos CEACs
Ação de política 2: O Estado de Sergipe emite
o Decreto 28.830, de 16 de outubro de 2012,
tornando obrigatório o uso do i-Gesp
(abrangendo os processos de i) planejamento,
ii) orçamento, iii) execução orçamentária e
financeira, iv) contabilidade pública e v) gestão
de contratos) no Poder Executivo, com um
cronograma de implementação para a base de
dados de preços, a gestão da dívida,
a integração com os sistemas de recursos
humanos e os módulos de compras e
monitoramento do patrimônio (publicado no
Diário Oficial do Estado em 18 de outubro de
2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Fazenda
Reduzir o prazo para produzir os
relatórios gerenciais acordados, por
meio do i-Gesp
Referência (dezembro de 2010):
relatórios indisponíveis no sistema
anterior (SAFIC)
Final: (dezembro de 2013) quatro
relatórios17
produzidos
automaticamente
Ação de política 3: O Estado de Sergipe emite
o Decreto 28.843, de 19 de outubro de 2012,
que regula um processo virtual e integrado —
entre a Secretaria de Estado da Fazenda, a
Procuradoria Geral do Estado e o Judiciário —
para a cobrança de impostos em atraso
(publicado no Diário Oficial do Estado em 23
de outubro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Fazenda, Procuradoria Geral do Estado de
Sergipe
Aumentar a receita com a
arrecadação de impostos em atraso
como porcentagem do saldo de
impostos em atraso
Referência (dezembro de 2011):
0,43%
Final (dezembro de 2013): 0,52%
Área de política 2: Melhoria no acesso e na qualidade dos serviços públicos
2.a Saúde
Ação de política 4: A Secretaria de Estado da
Saúde publica um Termo Aditivo ao Contrato
de Ação Pública (TCAP) que abrange o Rede
Cegonha, um programa prioritário para a saúde
materno-infantil, integrando ações e serviços
Aumentar a porcentagem de
maternidades que adotam o
protocolo para a classificação de
risco na realização do parto
(Acolhimento com Classificação
17
Os quarto relatórios são: 1) Controle da Venda de Ativos, 2) Comparação da Receita Arrecadada,
3) Comparação da Amortização da Dívida e 4) Construção/Instalações/Aquisição de Propriedades para Uso pelo
Governo Estadual.
23
OBJETIVOS AÇÕES DE POLÍTICA RESULTADOS PREVISTOS
municipais no âmbito do SUS–Sergipe
(publicado no Diário Oficial do Estado em 25
de abril de 2012)
Ação de política 5: Os planos regionais anuais,
que preveem a implementação do Rede
Cegonha, são aprovados pelo Colegiado
Interfederativo Estadual – CIE (emissão das
deliberações referentes às regiões de Aracaju,
Itabaiana, Estância, Nossa Senhora do Socorro,
Propriá, Lagarto e Nossa Senhora da Glória, 24
de maio a 22 de junho de 2012). A força dessa
ação é respaldada também pela validação dos
planos pelo Ministério da Saúde por meio da
publicação da Portaria 3.069, de 27 de
dezembro de 2012 (publicada no Diário Oficial
da União em 28 de dezembro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Saúde, Ministério da Saúde
de Risco – ACCR)
Referência (dezembro de 2011): 1
Final (dezembro de 2013): 3
(75% de todas as maternidades
geridas pelo Estado em operação
em condições normais em 2013)18
Reduzir o índice de cesarianas no
hospital de referência Maternidade
Nossa Senhora de Lourdes, de
acordo com as diretrizes da
Portaria 3.477/1998
Referência (dezembro de 2011):
55,2%
Final (dezembro de 2013): 50,2%
Ação de política 6: O Estado de Sergipe emite
o Decreto 29.120, de 6 de março de 2013, que
implementa um novo modelo de gestão escolar
baseado no uso de estratégias de gestão
baseadas em resultados e na seleção de gestores
escolares por mérito e por meio de processos
participativos/democráticos (publicado no
Diário Oficial do Estado em 8 de março de
2013)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Educação
Aumentar o número de gestores
escolares selecionados por mérito e
com compromissos de gestão
firmados
Referência (dezembro de 2011):
zero
Meta (dezembro de 2013): 151
gestores escolares selecionados e
com compromissos de gestão
firmados (40% das 378 escolas
estaduais)
Ação de política 7: O Estado de Sergipe emite
a Portaria 6.146, de 4 de outubro de 2012, que
estabelece a colaboração entre o Estado e os
municípios para apoiar a implementação do
Programa Nacional de Alfabetização na Idade
Certa (PNAIC) na rede municipal de ensino
(publicada no Diário Oficial do Estado em
10 de outubro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Educação
Aumentar o número de municípios
que recebem assistência técnica do
Estado para a implementação do
PNAIC
Referência (dezembro de 2011):
zero
Meta (dezembro de 2013): 38
municípios (50% de todos os
municípios do Estado)
18
Uma de cada cinco maternidades públicas do Estado estará funcionando em instalações temporárias enquanto
uma nova maternidade é construída.
24
OBJETIVOS AÇÕES DE POLÍTICA RESULTADOS PREVISTOS
Ação de política 8: O Estado de Sergipe emite
o Decreto 28.733, de 27 de agosto de 2012, que
organiza a produção de modo a incluir os
agricultores familiares nos Núcleos de
Produção de Leite, os quais fazem parte do
sistema de produção intensiva Balde Cheio.
Esse sistema visa melhorar a qualidade ao
oferecer certificação das condições sanitárias
dos derivados do leite, bem como melhoria
genética do rebanho no perímetro irrigado do
Jabiberi (publicado no Diário Oficial do
Estado em 30 de agosto de 2012)
Responsabilidade: Companhia de
Desenvolvimento de Recursos Hídricos e
Irrigação (COHIDRO)
Aumentar o número de unidades
de pequenos produtores
capacitados nos Núcleos de
Produção de Leite e que vendam
pelo menos 90% da sua produção
para mercados privados e
públicos/institucionais19
Referência (dezembro de 2011): 3
Final (dezembro de 2013): 30
Ação de política 9: O Estado de Sergipe
promulga a Lei 7.270 em 17 de novembro de
2011, que cria o Programa de Produção
Agroecológica para inclusão de agricultores
familiares e estabelece instrumentos para
oferecer incentivos à produção ambientalmente
sustentável (publicada no Diário Oficial do
Estado em 23 de novembro de 2011)
Responsabilidade: Empresa de
Desenvolvimento Agropecuário de Sergipe
(EMDAGRO)
Aumentar o número de pequenos
produtores incluídos no Programa
de Produção Agroecológica e
vinculados a Organizações de
Controle Social que vendam
diretamente em feiras
agroecológicas e para mercados
privados e públicos/institucionais24
Referência (dezembro de 2011):
83 produtores, 5 mulheres
Final (dezembro de 2013):
100 produtores, 15 mulheres
Ação de política 10: Certificação20
de que os
participantes do programa estadual de
transferência e geração de renda Mão
Amiga estão cadastrados no programa
Sergipe Alfabetizado (certificação datada de
23 de agosto de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Inclusão, Assistência e Desenvolvimento
Social e Secretaria de Estado da Educação
Aumentar o número de
trabalhadores sazonais que se
beneficiam do programa Mão
Amiga incluídos no programa
Sergipe Alfabetizado
Referência (fevereiro de 2012):
zero
Final (dezembro de 2013): 565 (ou
50%), com 1/8 sendo mulheres
Ação de política 11: O Estado de Sergipe
promulga a Lei 7.251, de 31 de outubro de
2011, que cria o sistema detalhado de
transferência de recursos para financiar a
assistência social nos municípios e
institucionaliza acordos de cofinanciamento
com dois municípios (publicada no Diário
Aumentar o número de famílias
com renda per capita inferior a
R$ 70,00 por mês que vivem nos
15 municípios mais pobres
incluídas no CadÚnico
Referência (janeiro de 2010):
39.582 famílias
19
Programas do Governo Federal para a aquisição de alimentos: i) Programa de Aquisição de Alimentos da
Agricultura Familiar (PAA), criado pela Lei Federal 10.696/2003, e ii) Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE), criado pela Lei Federal 11.947/2009. 20
Um funcionário de alto escalão da Secretaria de Educação, da Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e
Desenvolvimento Social ou de um órgão pertinente emite um certificado de aprovação que atesta a exatidão da
lista de participantes.
25
OBJETIVOS AÇÕES DE POLÍTICA RESULTADOS PREVISTOS
Oficial do Estado em 7 de novembro de 2011)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da
Inclusão, Assistência e Desenvolvimento
Social e Ministério de Desenvolvimento Social
e Combate à Fome
Final (dezembro de 2013): 41.561
famílias
Ação de política 12: Acordo de Cooperação
Técnica firmado entre o Estado e pelo menos
um município em cada uma das 4 (quatro)
regiões com maior concentração de violência
baseada no gênero (Sul Sergipano, Agreste,
Baixo São Francisco e Alto Sertão) para
descentralizar os programas de apoio e
proteção das mulheres rumo ao interior do
Estado, conforme exigido pelo Acordo de
Cooperação de 21 de julho de 2009 entre o
Estado e o Governo Federal (acordos firmados
em 9 de outubro de 2012 com os municípios de
Poço Redondo, no Alto Sertão Sergipano,
Propriá, no Baixo São Francisco, e Itabaiana,
no Agreste Sergipano, acordo firmado em 7 de
dezembro de 2012 com o município de
Estância, no Sul Sergipano)
Responsabilidade: Secretaria de Estado de
Segurança Pública e Secretaria Especial de
Políticas para as Mulheres
Aumentar o número de mulheres
em situação de violência ou
vulnerabilidade atendidas na Rede
de Atendimento à Mulher Vítima
de Violência
Referência (março de 2012): 3.985
Final (dezembro de 2013): 6.973
B. ÁREAS DE POLÍTICA
Área de política 1: Consolidação das inovações na gestão fiscal e no setor público
Objetivos de política do governo e desafios
61. O objetivo do Governo de Sergipe é alcançar uma gestão pública de excelência ao
promover a responsabilidade fiscal e inovações na administração pública. Nesse
contexto, as ações tomadas pelo Estado demonstram um compromisso de i) melhorar a
resposta aos cidadãos; ii) implementar novas ferramentas integradas para a gestão do
orçamento, das finanças e dos recursos humanos e iii) combater a evasão fiscal para garantir
contribuições justas para as despesas públicas.
62. Atualmente, os processos por trás dos serviços oferecidos pelo Governo aos
cidadãos não são padronizados. Embora esses serviços sejam prestados em um único espaço
— os Centros de Atendimento ao Cidadão (CEACs) —, os processos não são uniformes.
As informações e o atendimento são prestados por funcionários diferentes, dependendo da
natureza da atividade, e de acordo com protocolos diferentes. A falta de padronização
prejudica a qualidade do atendimento e é óbvia não apenas nos CEACs, mas também em cada
unidade da administração do Estado que atende os cidadãos, como o Departamento de
Trânsito, a Secretaria de Segurança Pública e a Secretaria da Fazenda.
63. Há bastante espaço, tanto do lado da oferta como da demanda, para melhorar o
acesso dos cidadãos a dados, informações e serviços oferecidos pelo Governo. Do lado da
26
demanda, o modelo atual não atende as expectativas dos cidadãos; no momento, é preciso
cumprir diferentes exigências para cada serviço solicitado. Pesquisas sobre a qualidade dos
serviços dos CEACs mostram a insatisfação com a qualidade do atendimento. Do lado da
oferta, funcionários e chefes dos CEACs identificaram problemas e gargalos, como o
enfraquecimento da rede estabelecida com os gestores e representantes de órgãos do Governo
com os quais existem parcerias e que prestam atendimento, uma redução progressiva dos
recursos humanos lotados nos CEACs, equipamentos obsoletos ou insuficientes e falta de
manutenção. Outros desafios à implementação desta política abrangem: a) a indiferença ou
mesmo resistência dos quadros técnicos e administrativos frente à política de padronização;
b) as dificuldades em disseminar o conhecimento e as práticas necessárias para adotar o novo
paradigma entre os funcionários que operam a rede dos CEACs; c) o risco de descontinuidade
na prestação dos serviços enquanto as mudanças são implementadas e d) a existência de
diversos sistemas de tecnologia da informação e da comunicação, o que prejudica o
intercâmbio de dados e a integração entre os novos e os antigos sistemas.
64. No que diz respeito à implementação de sistemas integrados de gestão pública,
existe uma forte demanda de todos os setores da administração pública do Estado por
uma maior integração dos dados, informações e procedimentos, bem como por um
melhor controle gerencial. Atualmente, a base de dados de preços e os sistemas para a
gestão da dívida, dos recursos humanos e das compras e patrimônio são isolados e não têm
uma estrutura de dados relacional, o que dificulta a comunicação entre eles e o controle de
processos. Esses sistemas isolados tampouco oferecem interfaces de fácil uso para facilitar a
produção de informações gerenciais. Além disso, a Controladoria Geral do Estado e as
Secretarias da Fazenda (SEFAZ) e de Planejamento, Orçamento e Gestão (SEPLAG)
careciam de ferramentas para produzir informações em tempo real. Suprir as demandas do
Tesouro Nacional e do Tribunal de Contas do Estado era uma tarefa cercada de dificuldades
operacionais. Ademais, a falta de continuidade sistêmica nas bases de dados produzia
informações históricas incompatíveis, exigindo um esforço adicional para conectar os dados e
interpretar os resultados ao longo dos exercícios financeiros. Por último, o antigo Sistema de
Administração Financeira e Contábil (SAFIC) usava uma plataforma tecnológica
descontinuada, tanto em termos de hardware como de software. Com a adoção do novo
Sistema Integrado de Gestão Pública (i-Gesp), diferentes sistemas serão unificados. O i-Gesp
é um sistema integrado de gestão e informação que conecta as áreas de planejamento,
orçamento, finanças, contabilidade e logística do Estado. Oferece ferramentas para obter uma
melhor qualidade na gestão e controle das despesas públicas e dos recursos públicos, pois
simplifica, racionaliza e padroniza a gestão pública. O Estado também poderá cumprir a
exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal de que as empresas estatais usem o i-Gesp
(anteriormente, elas tinham o seu próprio sistema de execução e contabilidade). A conta
única, antes gerida pelo Banco do Estado de Sergipe, também será integrada no sistema
i-Gesp.
65. A expectativa é que a implementação de um sistema integrado reduzirá os custos
operacionais e financeiros associados à operação de todos os módulos do sistema e
oferecerá procedimentos, relatórios e balanços padronizados e mais confiáveis.
Especificamente, espera-se que o prazo médio para produzir relatórios gerenciais e fechar o
balanço anual seja reduzido.
27
66. Contudo, a implementação de um sistema integrado — iniciada em janeiro de
2011 com o lançamento dos módulos de planejamento, orçamento, controle
orçamentário e financeiro, contabilidade pública e gestão de pagamentos em atraso —
enfrenta alguns desafios. Os principais são i) adaptar os processos de trabalho, formados ao
longo de décadas, a uma ferramenta nova e complexa e ii) integrar as novas ferramentas
tecnológicas, regras e funcionalidades em um período curto. Os riscos mais significativos são
a resistência dos funcionários a um sistema de trabalho diferente que exigirá mais esforço
deles para dominar novos conceitos e práticas em um período curto e a possível resistência
das empresas estatais ao novo sistema.
67. Com respeito à administração tributária, há uma demanda clara por parte da
sociedade e de todos os setores por mais justiça fiscal e transparência. Existe a
consciência de que todos os cidadãos e empresas devem cumprir as suas obrigações com o
fisco e que esse cumprimento afeta diretamente a capacidade do Estado de mobilizar os
recursos necessários para melhorar as políticas públicas e a qualidade dos serviços prestados
aos cidadãos. Do lado da oferta, o Governo de Sergipe está fortemente empenhado em
combater a evasão e as fraudes fiscais não apenas para aumentar os seus recursos, mas
também para reforçar a legitimidade do Governo. Para alcançar esse objetivo, o Governo visa
ampliar e melhorar as ferramentas e procedimentos para cobrar impostos em atraso, buscando
reduzir o prazo entre a geração e a cobrança. As lacunas ora existentes são consideráveis.
Na fase administrativa, são necessários 616 dias, em média, para que as prestações sejam
pagas e 189 dias para proceder à liquidação; na fase judicial, esses prazos chegam a
1.313 dias para as prestações e 2.613 dias para a liquidação.
68. Os baixos índices de cobrança de impostos em atraso são um problema
generalizado no Brasil, tanto na esfera federal como na estadual, e Sergipe não foge à
regra. Essa situação fica longe do ideal porque transforma a procrastinação do pagamento em
uma estratégia confiável para as empresas, solapando o pagamento voluntário e espontâneo
pelos contribuintes. A fim de coibir esse comportamento, o Governo de Sergipe instituiu o
Cadastro Informativo dos Créditos Não Quitados21
com o Estado (CADIN), com a aplicação
de sanções aos contribuintes que não cumprem as suas obrigações. Promoveu também a
inclusão de impostos em atraso em bureaus de crédito como a Serasa, a maior instituição
desse tipo fora dos Estados Unidos. O Estado também integrou todos os órgãos do Governo e
o Judiciário no processo de cobrança de impostos em atraso, o que permite ao Estado
acompanhar os pagamentos em atraso desde a sua origem até a fase judicial, se necessário.
Trata-se de uma iniciativa totalmente nova no Brasil.
Ações de política específicas a serem apoiadas no âmbito desta operação
69. Para melhorar o atendimento aos cidadãos, propõe-se um novo sistema dentro
dos CEACs, que combinará a padronização de todos os processos e um modelo de
“guichê único”. O guichê único, definido como um modelo em que o cidadão recebe os
diversos serviços de que ele precisa de um único funcionário público, é considerado um
exemplo de boa prática. Tal sistema ajudará a diminuir o tempo médio gasto pelos cidadãos
para obter os serviços prestados nos CEACs. Especificamente, a expectativa é que o tempo
médio seja reduzido em 30%, aliviando uma das principais restrições à melhoria da qualidade
21
Créditos mantidos pelo Governo contra outras partes.
28
do atendimento aos cidadãos. O decreto que regulamenta a política de atendimento aos
cidadãos estabelecerá a padronização dos processos e o modelo de “guichê único” como
elementos fundamentais do novo sistema.
70. Como complemento dessas duas medidas essenciais, será elaborada e aprovada a
“Carta de Serviços”. Essa Carta especificará os direitos fundamentais dos cidadãos como
usuários dos CEACs e oferecerá outras informações sobre os serviços prestados por essas
unidades. Trata-se de uma importante ferramenta do lado da demanda, que complementará a
política do Estado tendente a estabelecer um sistema de oferta padronizado e unificado ao
garantir aos cidadãos a prestação dos dez serviços mais solicitados. Esses serviços atualmente
representam mais de 60% das ações dos CEACs, e a Carta especificará as providências a
serem tomadas para a prestação de cada serviço e o tempo necessário para a sua
implementação. Essa Carta é uma inovação na esfera estadual no Brasil; a única experiência
semelhante se encontra no Estado do Acre, mas lá o atendimento é terceirizado em vez de ser
prestado por funcionários do Estado.
71. Com respeito à modernização dos processos-chave de planejamento, orçamento,
execução orçamentária e controle, o Governo de Sergipe está implementando o i-Gesp,
uma solução de tecnologia da informação e da comunicação voltada para a gestão
pública. O i-Gesp proporciona mais agilidade, flexibilidade, integração, controle,
transparência e qualidade do que o sistema antigo, que estava defasado em termos de
tecnologia e processos e não permitia a adoção das Normas Internacionais de Contabilidade
do Setor Público (IPSAS), que todos os Estados Brasileiros deverão adotar até 2013. É um
sistema inteiramente integrado e contém módulos que abrangem as principais áreas de gestão:
i) planejamento; ii) orçamento; iii) controle orçamentário e financeiro; iv) contabilidade
pública e v) gestão de contratos. Além disso, é um sistema de desenvolvimento recente que
vem sendo efetivamente implementado desde janeiro de 2011 sem qualquer regulamentação.
A intenção do Governo é que o i-Gesp sirva como um sistema de Planejamento dos Recursos
do Governo (GRP ou Government Resource Planning, em inglês). Como o sistema engloba o
ciclo completo da atividade administrativa, é necessário regulamentação para estabelecer o
uso obrigatório no Executivo. Esta operação apoia a adoção dessa regulamentação. Por meio
de um decreto que regulamenta um conjunto de regras essenciais sobre as principais
características do i-Gesp, os seus objetivos e os seus componentes (módulos), o Governo
pretende dar transparência ao novo sistema, disseminar o seu conteúdo e proporcionar
segurança jurídica. A regulamentação também abrangerá um cronograma de implementação
para a base de dados de preços, a gestão da dívida e a adoção da nova regulamentação
nacional sobre a Contabilidade Pública em 2013; a integração com os sistemas de recursos
humanos e de compras em 2014; e a integração com a gestão de patrimônio em 2015.
72. A implementação do i-Gesp trará várias vantagens significativas e facilitará o uso
de boas práticas reconhecidas. Com relação às vantagens, a implementação do i-Gesp
implica a melhoria das condições técnicas para gerir o planejamento, o orçamento, a execução
orçamentária e financeira e a contabilidade; a melhoria das condições para o cumprimento das
obrigações legais com órgãos de controle interno e externo; e o aumento da flexibilidade em
termos de tecnologia para fazer face a necessidades futuras, como a integração de outros
sistemas e a concepção e implementação de novos módulos de gestão. Quanto a facilitar a
implementação de boas práticas reconhecidas, o i-Gesp permite a adoção do modelo do Plano
de Contas do Tesouro Nacional, que visa a padronização da contabilidade pública em todos os
29
Estados; a implementação de um Plano de Conta Única para toda a administração do Estado,
a ser usado por todos os órgãos e entes do Executivo em Sergipe; e o uso do conceito de conta
corrente contábil, que permite análises mais detalhadas das operações contábeis. Por último,
o sistema i-Gesp também implica a aplicação do conceito de programação financeira como
ferramenta de gestão para a execução orçamentária, bem como o uso de Unidades Gestoras
Coordenadoras e Unidades Gestoras Executoras, o que vai melhorar as condições de gestão
para a execução orçamentária dentro das diversas unidades orçamentárias (secretarias,
empresas estatais e outros entes da administração pública estadual).
73. Para combater a evasão fiscal, o Estado implementará um processo virtual e
integrado para a cobrança de impostos em atraso. Essa virtualização significa que todos os
documentos relativos à recuperação de impostos em atraso estão disponíveis para todas as
partes (agentes do fisco, procuradores do Estado e juízes) em formato eletrônico e não mais
em papel. Ademais, ao integrar todos os sistemas em uma única ferramenta de fluxo de
trabalho, elimina-se a necessidade de solicitar informações por meio de memorandos,
acelerando o processo. Ela também serve como ferramenta de monitoramento eficaz para os
participantes. Esse sistema também prevê a aplicação do CADIN e a inscrição dos devedores
na Serasa, instrumentos importantes para a recuperação de impostos em atraso. Além disso,
como a inclusão de uma empresa no CADIN a impede de ser contratada pela administração
pública e a sua inscrição na Serasa pode limitar o seu acesso a crédito bancário, têm-se
ferramentas importantes para aumentar o pagamento voluntário dos tributos estaduais.
A virtualização e a integração dos processos de recuperação de impostos em atraso facilitará a
interação entre os órgãos envolvidos (a SEFAZ, a Procuradoria Geral do Estado e o
Judiciário), ampliando a capacidade do Estado para cobrar impostos em atraso. Esses
processos precisarão ser regulamentados por meio de decreto para que tenham força de lei.
Em outubro de 2011, o CADIN e a inscrição de devedores no Serasa foram regulamentados
por meio de decreto. Agora, o Governo está elaborando um decreto para regulamentar a
virtualização e a integração dos processos para a cobrança de dívidas. Cumpre notar que esse
sistema é uma inovação no campo do combate à evasão fiscal na esfera estadual no Brasil;
apenas São Paulo conta com um processo virtual, mas sem a integração dos órgãos
envolvidos.
Área de política 2: Melhoria no acesso e na qualidade dos serviços públicos
Saúde
Objetivos de política do governo e desafios
74. A universalização de serviços de saúde de qualidade, voltados para o cliente,
é um dos objetivos principais do Governo, embora ele reconheça os enormes desafios
que tem pela frente nessa área. A estratégia delineada pelo Governo de Sergipe é fortalecer
o Sistema Único de Saúde (SUS) ao, entre outras coisas: i) aderir ao programa federal Rede
Cegonha, a fim de melhorar a qualidade dos serviços de atenção materno-infantil,
e ii) reforçar a integração entre os níveis de atenção, inclusive na rede de atenção materna e
neonatal. Do ponto de vista do gênero, esse enfoque é justificado porque, embora a
expectativa de vida no nascimento seja mais alta para as mulheres (75 anos) do que para os
homens (68 anos), as mortes relacionadas à gravidez continuam a ser um risco significativo.
30
75. A mortalidade materno-infantil melhorou de forma significativa em Sergipe na
última década. No entanto, os indicadores estaduais — 66 mortes maternas por 100 mil
nascidos vivos e 31,4 mortes infantis por mil nascidos vivos — ainda são superiores às
médias nacionais, 58 e 22,5, respectivamente (Anexo 7, IBGE 2010). As principais causas da
mortalidade materna em Sergipe, assim como no restante do Brasil, são a pré-eclâmpsia
(hipertensão durante a gravidez), a eclâmpsia (uma afecção grave que provoca convulsões e
sangramento) e as infecções pós-parto. Além disso, a maioria das mortes infantis ocorrem no
período neonatal e muitas poderiam ter sido evitadas com a devida atenção no período
pré-natal e durante o parto. Por exemplo, uma análise recente das mortes de recém-nascidos
em Sergipe identificou que um número desproporcional de neonatos estava infectado pela
sífilis congênita. Outras análises identificaram uma série de gargalos na prestação da atenção
pré-natal apropriada. Ocorriam gargalos em cada nível da cadeia de atenção, assim como na
comunicação entre níveis. Destacam-se a falta de testes-diagnóstico, a demora de seis
semanas ou mais para obter os resultados de testes cujo processamento era centralizado;
falhas na comunicação dos resultados aos pacientes e, por último, atrasos na administração do
tratamento à gestante e ao seu parceiro. Com respeito à sífilis congênita, a Secretaria de
Estado da Saúde (SES) tomou medidas, desde então, para corrigir as falhas em cada nível.
76. Contudo, uma abordagem mais sistêmica é necessária para atacar o problema de
forma mais ampla. O Governo de Sergipe identificou que, para obter avanços em termos dos
resultados da saúde materno-infantil, é preciso reforçar a qualidade do atendimento pré-natal
no nível da atenção primária, melhorar o encaminhamento para atendimento especializado e
reduzir o índice de cesarianas desnecessárias. A Secretaria de Estado da Saúde (SES) estima
que, em 2012, aproximadamente 6 mil das 40 mil gestações foram classificadas como de alto
risco. Embora 90% das gestantes no Estado tenha tido pelo menos quatro consultas de
pré-natal, menos de 50% receberam os testes-diagnóstico básicos recomendados para fazer a
detecção precoce de afecções ou doenças que poderiam pôr em risco a mãe ou o feto. Mesmo
no caso das mulheres cuja gravidez foi identificada como de alto risco, as falhas no sistema de
encaminhamento fazem com que muitas mulheres não recebam o atendimento especializado
de que precisam nos níveis mais elevados da rede. A falta de integração na rede de prestação
de serviços também significa que há uma descontinuidade na atenção entre os serviços
relacionados à gravidez (prestados no nível da atenção primária) e o parto propriamente dito,
que, na maioria dos casos no Brasil, é feito em hospitais. Outro fator que contribui para esse
quadro é que os índices de cesarianas em Sergipe — na faixa de 60% a 70% em algumas
maternidades — estão bem acima da média de 15% para o país recomendada pela
Organização Mundial da Saúde.22
Entre os riscos associados a cesarianas, em comparação
com partos naturais, destacam-se taxas mais altas de mortalidade materna, hemorragias e
infecções maternas, assim como uma possibilidade maior de bebês prematuros ou com baixo
peso ao nascer.
Ações de política específicas a serem apoiadas no âmbito desta operação
77. O DPL ajudará o Governo a melhorar a qualidade dos serviços de saúde materna
e neonatal, sobretudo nos casos de gravidez de alto risco. A SES planeja alcançar esse
objetivo aderindo ao Rede Cegonha, um programa de atendimento materno-infantil lançado
em 2011 pelo Ministério da Saúde. O Rede Cegonha é uma estratégia do Ministério da Saúde
22
Organização Mundial da Saúde (1985). Appropriate technology for birth. “Lancet” 326:436-7.
31
que estabelece um novo modelo para a assistência à mãe e à criança no nascimento e descreve
melhorias na rede de atenção materna e neonatal. O seu objetivo é reduzir as taxas de
mortalidade materno-infantis em todo o país, mas mais especificamente em áreas defasadas,
como o Nordeste. O programa prevê a identificação precoce de gestantes, a implementação do
protocolo para a classificação de pacientes de acordo com os níveis de risco (Acolhimento
com Classificação de Risco – ACCR) em toda a rede de atenção materna e neonatal, inclusive
no atendimento pré-natal, no parto e na atenção pós-natal; o estabelecimento de vínculos
formais entre as gestantes e a unidade de encaminhamento onde será feito o parto, assim
como com a rede de transporte em caso de emergência; a ampliação da abrangência dos
diagnósticos oferecidos nos níveis de atenção primária e especializada; e o fortalecimento do
sistema de gestão de informações em todos os níveis. O programa insta os municípios e
Estados a, com apoio do Governo Federal, formular planos de ação regionais visando a
implementação dessas e de outras disposições. Esses planos — na forma do Termo Aditivo ao
Contrato de Ação Pública — definem claramente metas quantitativas e qualitativas,
as atividades a serem realizadas, as funções e responsabilidades, e as transferências
financeiras da esfera federal para a municipal que servem de incentivo para a implementação
do programa. Ademais, os planos definem como a consecução dos resultados do programa
será monitorada e avaliada. O Ministério da Saúde validará os planos e verificará, a cada ano,
os resultados obtidos. Essa verificação será feita em colaboração com o Conselho Nacional de
Secretários de Saúde (CONASS) e com o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de
Saúde (CONASEMS).
78. A implementação da estratégia do Rede Cegonha em Sergipe, com apoio do
Ministério da Saúde, deve resultar em mudanças significativas que contribuirão para a
melhoria da qualidade dos serviços prestados. Entre as mudanças importantes relacionadas
à maneira como o sistema funciona, destacam-se: i) a definição clara de indicadores e metas
para a saúde materna e neonatal; ii) a criação de uma estrutura de gestão que reúne
administradores e prestadores de diferentes níveis da rede de serviço para formular planos de
trabalho baseados em evidências e fundamentados em análises situacionais que definam os
serviços a serem prestados, assim como a alocação das despesas correntes e dos investimentos
de capital; iii) a disponibilidade de quadros técnicos descentralizados do Ministério da Saúde
que ofereçam apoio na implementação do programa na esfera municipal, assim como apoio
no local aos prestadores dos serviços, e iv) a criação de um fórum para a discussão e
validação de planos envolvendo um amplo grupo de partes interessadas, inclusive
representantes da sociedade civil. Ademais, o Termo Aditivo ao Contrato de Ação Pública
cria uma estrutura jurídica que define e regulamenta as funções e responsabilidades das três
esferas de governo (municipal, estadual e federal) com respeito à formulação de políticas,
à organização do sistema de saúde e à prestação dos serviços. Por último, a participação
federal é acompanhada de recursos financeiros, além do apoio técnico já citado.
Educação
Objetivos de política do governo e desafios
79. O objetivo do Governo de Sergipe é ampliar o acesso a serviços públicos de
qualidade em toda a rede pública de ensino do Estado ao: i) fortalecer a gestão nas
escolas geridas pelo Estado e ii) melhorar os resultados do aprendizado nas escolas
municipais de ensino fundamental. O desempenho de Sergipe no setor da educação tem
32
sido fraco ao longo da última década. A taxa de analfabetismo no Estado tem melhorado, mas
ainda é alta, com 17% de analfabetos entre as pessoas com 10 anos ou mais em 2010 (Censo,
2010), em comparação com a taxa nacional de 9%. A média dos anos de escolaridade da
população adulta (25 anos ou mais) figura entre as dez mais baixas do Brasil (6,3 anos),
embora ela seja ligeiramente superior à média da região Nordeste (6 anos). A taxa líquida de
frequência escolar no ensino médio em todo o Estado é de 37%, inferior às médias da região
Nordeste (40%) e do Brasil (49%). Isso descreve o desafio enfrentado pelos Estados do
Nordeste, como Sergipe, para melhorar a qualificação para o mercado de trabalho e competir
com as regiões Sul e Sudeste. Com respeito ao fluxo de alunos no sistema educacional,
a distorção entre o ano escolar e a idade nos anos mais avançados do ensino fundamental e do
ensino médio é de 46% e 52%, respectivamente, em Sergipe, enquanto o Brasil registra 30% e
35%. O índice de matrícula e o desempenho das meninas são superiores aos dos meninos
tanto no ensino fundamental como no médio (os índices de aprovação são 76,5% para as
meninas e 67,5 para os meninos no ensino fundamental e 73,5% e 62,5%, respectivamente, no
ensino médio).
80. Embora os indicadores econômicos de Sergipe sejam relativamente bons em
comparação com os da região Nordeste como um todo, os indicadores da educação
salientam a necessidade urgente de melhorar a qualidade do ensino fundamental. Desde
o lançamento do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) pelo Ministério da
Educação, o desempenho de Sergipe melhorou ligeiramente nos primeiros anos do ensino
fundamental, passando de 3,0 em 2005 para 3,9 em 2011, uma discreta melhoria em relação à
meta projetada pelo Ministério para o Estado em 2011 (3,8). Contudo, o desempenho nos anos
mais avançados do ensino fundamental ficou estagnado em 2,9 desde 2005, bem abaixo da
meta de 3,3 projetada para 2011. No ensino médio, o Estado alcançou 2,9, mais uma vez
abaixo da meta de 3,1 fixada pelo Ministério para o período; Sergipe permaneceu como o
quarto Estado mais mal classificado na região Nordeste. Trata-se de uma situação difícil se
considerarmos que os países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) alcançam 6,0 ou mais na escala do IDEB.
81. Os índices de repetência e evasão escolar também são altos. No ensino médio,
o índice de repetência de 13,7% em 2011 foi superior à média do Nordeste, de 10,4%.
Também no ensino médio, a evasão escolar foi de 13,2% em 2011, ligeiramente superior à de
outros Estados do Nordeste, como o Piauí (11,5%) e a Bahia (12,5%). Os índices de
aprovação nos ensinos médio e fundamental, 73% e 76%, respectivamente, são os mais baixos
entre os Estados do Nordeste.
Tabela 9. IDEB das Escolas Estaduais de Sergipe, 2009
Ensino fundamental (1º ao 9º ano)
Ensino médio 1º ao 4º ano 5º ao 9º ano
2005 2007 2009 2011 2005 2007 2009 2011 2005 2007 2009 2011
Brasil 3,9 4,3 4,9 5,1 3,3 3,6 3,8 3,9 3,0 3,2 3,4 3,4
Nordeste 2,9 3,3 3,7 3,9 2,6 2,8 3,0 3,1 2,7 2,8 3,1 3,0
Sergipe 3,0 3,4 3,7 3,9 2,9 2,9 2,7 2,9 2,8 2,6 2,9 2,9
82. Assim como em outros Estados do Brasil, o baixo desempenho de Sergipe na
educação é reflexo da fraca coordenação das políticas e programas entre o Estado e os
municípios. A falta de coordenação e de uma divisão clara de responsabilidades entre a
33
Secretaria de Estado da Educação e as 78 secretarias municipais de educação tornam a
administração do setor desnecessariamente ineficiente na sua resposta às exigências e desafios
do sistema. Os problemas associados aos sistemas paralelos criam dificuldades para otimizar
recursos, responsabilizar e garantir a existência de padrões e pré-requisitos comparáveis em
termos de insumos e produtos do sistema. Ademais, apesar da forte política de
municipalização do ensino fundamental nos Estados nordestinos, que conta com apoio do
Governo Federal, Sergipe ainda tem um número considerável de escolas administradas pelo
Estado que oferecem os primeiros anos do fundamental.
83. O sistema de ensino público do Estado enfrenta vários obstáculos. Destacam-se:
i) a cobertura insuficiente da educação básica, sobretudo no ensino médio e nos programas de
ensino técnico e profissionalizante; ii) baixos resultados do aprendizado; iii) gestão ineficiente
das escolas e falta de mecanismos de mérito para a seleção dos gestores e pessoal técnico para
as escolas e iv) planejamento fraco e baixa capacidade para monitoramento e avaliação.
Ações de política específicas a serem apoiadas no âmbito desta operação
84. O Governo entende que é necessária uma abordagem mais profissional e
participativa na gestão das escolas. Atualmente, os gestores escolares são nomeados
segundo critérios políticos e têm pouca experiência administrativa. Percebendo que melhorias
na qualidade e na eficiência também são afetadas pela gestão da escola e tomando nota da
experiência positiva de vários Estados no Brasil, o governo vai adotar um modelo mais
descentralizado de gestão escolar, dando mais autonomia às escolas e oferecendo incentivos
para que elas sejam mais responsáveis perante a comunidade escolar e o Governo do Estado.
Ademais, o Governo pretende institucionalizar a gestão e o monitoramento do sistema de
ensino das escolas usando os seguintes instrumentos: criação de compromissos de gestão a
serem firmados entre a SEED e os gestores escolares; um índice para avaliar o desempenho da
escola; diretrizes curriculares estruturadas, a criação de Conselhos Escolares e o
fortalecimento do Sistema Escolar de Gestão Integrada (SIGA).
85. O DPL ajudará o Governo a promover o fortalecimento da gestão escolar e os
resultados do aprendizado nas escolas públicas. Como ação prévia, o Governador
promulgará um decreto que estabelece um novo sistema de gestão para as escolas
administradas pelo Estado, definindo um processo meritocrático e participativo/democrático
para selecionar os gestores das escolas. Em termos concretos, a principal mudança resultante
dessa política será a substituição da nomeação de gestores com base em critérios políticos por
um processo de seleção de duas etapas. A primeira etapa do processo envolve uma análise das
qualificações profissionais e uma prova de conhecimentos práticos em gestão escolar (seleção
meritocrática). Na segunda etapa, os candidatos com as maiores pontuações apresentam uma
proposta à comunidade escolar, que então elege o gestor da sua preferência (processo
participativo/democrático). Na fase da eleição, os gestores escolares serão eleitos pela
comunidade escolar, representada pelos professores, alunos e pais em um processo
participativo que aumenta a interação entre a escola e a comunidade. Os candidatos eleitos são
então nomeados pelo Governo para um mandato de três anos, prorrogável por mais três anos.
Um decreto que cria esse novo sistema de gestão para as escolas administradas pelo Estado
será promulgado pelo Governador. O novo sistema vai definir um processo de seleção
meritocrático para os gestores escolares, fortalecer os Conselhos Escolares e assegurar que os
gestores selecionados estejam técnica e juridicamente aptos a administrar os recursos
34
humanos, financeiros e técnicos das escolas. Os resultados desejados do apoio deste DPL ao
fortalecimento da gestão escolar são a seleção meritocrática de gestores escolares em 40% das
378 escolas administradas pelo Estado, inclusive com a assinatura de compromissos de
gestão, a adoção de diretrizes para avaliação e o uso do Sistema Integrado de Gestão
Acadêmica (SIGA).
86. O DPL apoiará o Governo na melhoria da coordenação no sistema educacional
como um todo por meio da institucionalização do novo regime de colaboração entre o
Estado e os subsistemas municipais para a implementação do Programa Nacional de
Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Como ação prévia, uma Portaria será publicada
estabelecendo as diretrizes para os acordos técnicos entre a SEED e os sistemas de ensino
municipais para apoiar a implementação do PNAIC, entre outros programas. O resultado
desejado do apoio deste DPL é a elevação dos índices de alfabetização das crianças nos
primeiros anos do ensino fundamental nas escolas municipais. Os resultados do programa
serão medidos pela aplicação da Provinha Brasil, que testa o nível de alfabetização das
crianças, e por uma avaliação externa no fim do terceiro ano escolar.
87. Nesse novo regime de colaboração entre os Estados e os subsistemas dos
municípios, a SEED pretende implementar o PNAIC nas escolas administradas pelo
Estado e apoiar a sua implementação nas escolas municipais. O PNAIC é um programa
integrado destinado a alfabetizar em português e matemática todas as crianças até o terceiro
ano do ensino médio. Esse programa nacional tem como alvo todas as crianças das escolas
estaduais e municipais nas áreas rurais e urbanas. As principais características do programa
são: i) a educação continuada dos professores alfabetizadores por meio de uma série de
atividades, como a capacitação e o uso de material de apoio às atividades de ensino e
aprendizagem para as crianças do primeiro ao terceiro ano; ii) diretrizes curriculares e
iii) a supervisão e o apoio técnico em caráter permanente aos professores que trabalham no
programa. A gestão do programa é dividida entre o Governo Federal, os Estados e os
municípios. A SEED ficará encarregada de oferecer assistência técnica e orientação aos
municípios participantes do PNAIC. Essa iniciativa visa garantir que todas as escolas
municipais alcancem o objetivo de alfabetizar as crianças na idade certa, conforme medido
por exames anuais e avaliações externas envolvendo todos os alunos que concluam o terceiro
ano. O programa também será monitorado pelo Conselho Estadual de Educação, pelos
Conselhos Municipais de Educação e pelos Conselhos Escolares por meio de reuniões e
visitas.
Área de política 3: Promoção do desenvolvimento socioeconômico com crescimento
inclusivo
Acesso ao mercado e crescimento da renda
Objetivos de política do governo e desafios
88. Sergipe ainda é, em grande medida, uma economia agrícola, com cerca de 30%
da população vivendo em áreas rurais. Embora a participação da agropecuária na economia
do Estado tenha sido apenas 6% em 2008 (frente a 4,6% em 2007), essa porcentagem
subestima a dependência da economia em relação à produtividade desse setor. Boa parte da
economia rural não é monetária e muitas atividades de outros setores dependem
35
essencialmente da agropecuária e são suscetíveis a flutuações da sua produção. Ademais,
a inclusão econômica dependerá cada vez mais da expansão da agropecuária comercial,
sobretudo no Alto Sertão, uma das regiões mais pobres do Estado, porém, contraditoriamente,
um dos territórios mais produtivos para o milho e o leite (cuja produção cresceu 280% e 18%,
respectivamente, entre 2006 e 2009). O milho e o leite são produzidos essencialmente por
produtores familiares.
89. Embora o ritmo da criação de empregos em Sergipe durante a última década
tenha sido mais lento do que a média nacional, tanto na região metropolitana como no
interior do Estado, foram criados no Estado mais de 54 mil novos empregos (um
aumento de 98%) no período entre 2007 e 2010. A proporção de trabalhadores sem carteira
assinada em ambas as áreas recuou entre 1995 e 2011. Contudo, no interior, essa proporção
ainda se situava acima de 50% em 2011, o que reflete o desafio ainda maior da informalidade
nos mercados locais.
90. Entre 2007 e 2010, o Programa de Desenvolvimento Industrial de Sergipe atraiu
110 novas indústrias, um aumento de 56% em comparação com o período entre 2003 e
2006. A tendência positiva na geração de empregos formais permitiu a Sergipe reduzir
bastante a taxa de desemprego, com uma trajetória de queda contínua. O crescimento
econômico, o acesso a crédito e a queda da taxa de desemprego contribuíram para uma forte
redução do índice de pobreza no Estado.
91. Sergipe avançou na melhoria dos indicadores econômicos e sociais nos últimos
anos. No entanto, embora o seu PIB per capita seja o mais alto da região Nordeste, ele está
em décimo oitavo entre as 27 unidades da Federação.23
A despeito dos avanços recentes,
o Estado enfrenta desafios significativos: os níveis de pobreza ainda são inaceitavelmente
altos em Sergipe, com 15% da população vivendo abaixo da linha de pobreza extrema
regional24
e quase um terço dessas pessoas (29%) vivendo nas áreas rurais. É evidente que,
para manter os ganhos em termos de inclusão social e alcançar uma redução substancial dos
atuais níveis de pobreza, será necessário um crescimento econômico mais rápido e inclusivo.
23
Fonte: IBGE, 2010. 24
A “linha de pobreza extrema” é definida pelo Governo do Brasil como uma renda inferior a R$ 70 por mês.
36
Tabela 10. PIB per Capita de Sergipe em Relação ao de Outros Estados
Estados – Região Nordeste
Posição do PIB per
capita entre os Estados
do Nordeste
Posição do PIB per
capita no país
Sergipe 1º 18 º
Bahia 2 º 19 º
Pernambuco 3 º 20 º
Rio Grande do Norte 4 º 22 º
Ceará 5 º 23 º
Paraíba 6 º 24 º
Alagoas 7 º 25 º
Piauí 8 º 26 º
Maranhão 9 º 27 º
Fonte: IBGE, 2010.
Ações de política específicas a serem apoiadas no âmbito desta operação
92. O DPL apoiará o Governo na melhoria das políticas e mecanismos institucionais
para promover o desenvolvimento socioeconômico e o crescimento inclusivo no interior
do Estado, sobretudo nas áreas rurais. Isso deve resultar em ganhos socioeconômicos para
os pobres e os grupos sociais mais vulneráveis. Nas reuniões com as principais partes
interessadas, destacou-se a relação de causa e efeito entre o desenvolvimento rural social e
ambientalmente sustentável e as reformas baseadas na integração de: i) assistência técnica
direcionada para os pequenos e médios produtores e as comunidades tradicionais,
ii) programas de inclusão produtiva e iii) políticas de proteção social conforme o proposto
nesta operação. A combinação dessas reformas complementares deve surtir impactos
positivos nas áreas social, econômica e ambiental para as famílias rurais pobres, assim como
promover o uso de tecnologias verdes nas práticas agropecuárias em Sergipe. A expectativa é
que a reforma das políticas institucionais, aliada às políticas socioeconômicas e de
crescimento inclusivo, contribuirá de forma positiva para a redução da pobreza e a melhoria
das práticas sustentáveis em ecossistemas frágeis. Isso também deve contribuir para o reforço
do vínculo entre os grandes produtores e os pequenos produtores familiares, ajudando a
superar a instabilidade social nas áreas rurais.
93. O DPL apoiará a ampliação do acesso a mercados e o crescimento da renda por
meio do fortalecimento dos principais núcleos da agropecuária familiar, como os
Núcleos de Produção de Leite. O Estado prestará apoio aos produtores rurais na forma de
capital inicial, assistência técnica e extensão rural em cadeias de produtores selecionados,
com vistas a permitir uma maior participação no mercado, sobretudo em nichos institucionais,
como o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), bem como em mercados
privados. Os resultados desejados a serem alcançados por meio da melhoria da assistência
técnica e de cursos de capacitação são: um aumento do número de pequenos produtores
incluídos no Núcleo de Produção de Leite e que vendam pelo menos 90% da sua produção
para mercados privados e públicos.
37
Agricultura sustentável e inclusão produtiva
Objetivos de política do governo e desafios
94. No Nordeste, a seca, o solo pobre, a escassez de água e a distribuição desigual de
terras e de renda contribuem bastante para a pobreza, a vulnerabilidade e a exclusão
social, as quais são mais marcantes nas áreas rurais. Desde 1993, os governos estaduais no
Nordeste buscam interromper esse círculo vicioso por meio de investimentos em várias
gerações de operações de desenvolvimento lideradas pela comunidade em toda a região.
Em complementação a esses programas, duas décadas de programas federais de grande escala
em favor dos pobres, além de políticas macroeconômicas sólidas, promoveram um
crescimento econômico rápido e generalizado e reduziram os índices de pobreza na zona rural
nordestina e em Sergipe. Contudo, ainda é um desafio oferecer às famílias rurais pobres
opções produtivas e sustentáveis e promover a inclusão social e econômica.
Ações de política específicas a serem apoiadas no âmbito desta operação
95. O DPL apoiará políticas que combinam a inclusão produtiva e a ação afirmativa
para promover o uso sustentável das áreas rurais. Essas políticas contribuem para a
redução da pobreza ao atenuar as restrições ambientais que pioram a vida dos pobres no
bioma da caatinga. Além disso, por reduzirem o uso de produtos químicos, práticas e
tecnologias agropecuárias sustentáveis diminuem os custos para os produtores familiares e
facilitam o cumprimento das exigências agroecológicas nas atividades agropecuárias. Essas
políticas também estimulam os produtores a incluir tecnologias novas e ambientalmente mais
sólidas nos seus sistemas produtivos, reduzindo a sua pegada ambiental. Não raro,
os pequenos produtores familiares são a principal ameaça ao bioma porque estão assentados
nas terras mais frágeis, recorrem a sistemas produtivos mais rudimentares (a agricultura de
coivara) e carecem de conhecimento e recursos para promover a conservação do solo. O uso
intensivo da terra e o desmatamento da caatinga, assim como o uso excessivo de pesticidas,
são os principais fatores por trás da degradação ambiental, da erosão, do assoreamento dos
cursos de água e da contaminação das nascentes.
96. A conscientização ambiental também é um fator crucial para reforçar o senso de
responsabilidade coletiva, a sensação de pertencer a uma comunidade e os vínculos
afetivos com o ambiente rural. Esses ingredientes contribuem para formar a coesão social
necessária para administrar com eficácia os recursos comuns. A promoção do
desenvolvimento ambientalmente sustentável nessa região deve surtir impactos positivos
sobre a saúde e o bem-estar da população em geral. A adoção de tecnologias sustentáveis
contribuirá para: i) a gestão dos recursos naturais (sobretudo, para a otimização do uso da
água e o aumento da sua eficiência) na área em questão e ii) a expansão dessa metodologia e
enfoque para outras áreas rurais. O Governo já preparou marcos, baseados no Programa de
Produção Agroecológica, que estabelecem os princípios básicos em cada uma dessas áreas;
esses marcos foram apresentados à população por meio de um processo de divulgação.
Durante a preparação do projeto, fizeram-se avaliações sobre a capacidade global de gestão
no tocante às questões sociais e ambientais. O Governo, que já tinha uma capacidade
relativamente boa para implementar e coordenar ações de política nessas áreas, também está
apoiando um reforço ainda maior dos sistemas estaduais. A existência das políticas e marcos
atuais deve garantir o cumprimento satisfatório no âmbito da operação proposta.
38
97. As mulheres são o principal grupo a promover as práticas de conservação na
agricultura familiar. Além disso, também aceitam com mais frequência práticas
sustentáveis. Portanto, é importante incluir as mulheres na assistência técnica e nos cursos de
capacitação que apresentem novas metodologias e apoiem as atividades produtivas. Indícios
de todo o mundo sugerem que as sociedades que promovem uma maior igualdade de
oportunidades para homens e mulheres têm maior crescimento, menos pobreza e melhores
resultados em termos de desenvolvimento. Ainda assim, pelo mundo afora, as mulheres não
conseguem ter o mesmo nível de participação que os homens em muitos aspectos da vida em
sociedade quando não podem expor o seu ponto de vista sobre decisões que afetam as suas
vidas, não têm uma representação política justa, carecem de acesso livre à educação,
enfrentam a discriminação no emprego, não têm direito a terra nem à sua propriedade ou
sofrem com a violência nos seus próprios lares.
98. Este DPL apoiará a agricultura sustentável e a inclusão produtiva.
Ele: i) promoverá o uso de práticas agrícolas ambientalmente sustentáveis — o crescimento
inclusivo verde;25
ii) promoverá a inclusão das mulheres nas atividades produtivas por
intermédio das suas organizações produtivas e iii) ampliará as oportunidades de trabalho e
renda para a população mais vulnerável (especialmente os trabalhadores rurais sazonais da
cultura da cana-de-açúcar e da laranja). Os resultados esperados são que pelo menos 50% dos
trabalhadores sazonais do programa Mão Amiga no Estado serão incluídos no programa
Sergipe Alfabetizado e que pelo menos 60% dos trabalhadores participem de cursos de
capacitação do Estado para inserção em mercados/empresas formais. Ademais, esse programa
reconhece que o crescimento sustentado é necessário para suprir as necessidades urgentes de
desenvolvimento dos pobres do Estado e que há margem suficiente para crescer de forma
mais limpa sem desacelerar o crescimento.
Proteção social e prevenção da violência baseada no gênero
Objetivos de política do governo e desafios
99. O Governo reconhece que, para erradicar a pobreza extrema, é essencial
fortalecer a gestão dos serviços de proteção social e aumentar a oferta de serviços para
os pobres. Para fazer face a esses desafios, o governo formulou o Sergipe Mais Justo, um
plano para erradicar a pobreza extrema no Estado. Esse plano reúne várias ações em áreas
diversas, como saúde, educação, habitação, agropecuária, acesso a água potável, meio
ambiente e inclusão econômica e social. Assim, foi concebido um conjunto de medidas que
tira partido do arcabouço definido pelo Governo Federal para o programa nacional de alívio
da pobreza, o Brasil Sem Miséria. O objetivo é reduzir a desigualdade na população
fortalecendo a coordenação entre programas de transferência de renda e inclusão produtiva,
bem como ampliando o acesso a serviços públicos. Essas medidas visam melhorar a oferta de
serviços por meio do cofinanciamento de serviços sociais prestados pelos municípios e da
melhoria da identificação de famílias pobres que têm direito a receber assistência no âmbito
25
O crescimento inclusivo verde é o caminho para o desenvolvimento sustentável. Uma variedade de falhas
institucionais, no mercado e nas políticas significa que o capital natural tende a ser usado de maneiras
economicamente ineficientes e que geram desperdício, sem levar na devida conta os verdadeiros custos sociais
do esgotamento dos recursos e sem reinvestir de maneira adequada em outras formas de riqueza. Essas falhas
ameaçam a sustentabilidade do crescimento no longo prazo e os progressos realizados em termos de bem-estar
social.
39
dos programas sociais federais, estaduais e municipais. Um dos principais desafios do Sergipe
Mais Justo é encontrar e incluir os mais vulneráveis e os mais pobres no Cadastro Único
(CadÚnico) dos programas sociais do Governo Federal, um instrumento para identificação e
classificação das famílias de baixa renda. Até o momento, o CadÚnico tem sido usado
exclusivamente como um cadastro dos beneficiários do Bolsa Família. A intenção agora é
ampliar a função desse instrumento ao usá-lo como cadastro para todos os programas sociais,
a fim de identificar e classificar as pessoas e famílias pobres de todos os municípios
brasileiros. A Busca Ativa, que visa identificar e incluir esse conjunto mais amplo de
beneficiários no CadÚnico, será implementado por meio de acordos entre o governo estadual
e os municípios.
100. A abordagem da sustentabilidade dos meios de subsistência pode ser usada como
base para explorar as questões relacionadas à subsistência do ponto de vista do gênero. O patrimônio, as estratégias de sobrevivência, as vulnerabilidades e os resultados refletem as
diferenças entre mulheres e homens, entre as famílias chefiadas por mulheres e as chefiadas
por homens, e entre as mulheres que chefiam uma família e as que não.
101. As funções e as responsabilidades dos gêneros estão relacionadas a expectativas
culturais sobre as funções, responsabilidades e o comportamento de mulheres e homens. O termo distingue os aspectos construídos socialmente dos determinados biologicamente no
que tange a ser homem ou mulher. As mudanças nas funções de cada gênero ocorrem em
resposta à evolução das circunstâncias econômicas, naturais ou políticas, o que passa pelos
esforços que visam o desenvolvimento. As mulheres e os homens desempenham funções
múltiplas na sociedade, relacionadas à produção, à família ou à reprodução, e à comunidade.
Os homens tendem a se concentrar nas funções ligadas à produção e à comunidade, e
costumam cumprir as suas múltiplas funções de forma sequencial. As mulheres, em
contrapartida, normalmente assumem todas essas funções simultaneamente e precisam
encontrar um equilíbrio para dividir seu tempo entre as diferentes exigências.
102. A análise dos gêneros deve ser incorporada à análise dos meios de subsistência e,
assim, representa outro pilar do desenvolvimento de políticas. Essa análise deve ser parte
integrante da implementação do programa e das atividades para monitorar o progresso e
avaliar o impacto do programa.
Ações de política específicas a serem apoiadas no âmbito desta operação
103. O DPL apoiará a proteção social e a prevenção da violência baseada no gênero.
Especificamente: i) fortalecerá o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) ao incluí-lo no
CadÚnico e cofinanciá-lo em pelo menos 20% de todos os municípios e ii) ampliará o apoio
dos governos estadual e municipais para promover a proteção das mulheres ameaçadas pela
violência e vulnerabilidade ao aumentar em 50% o número de mulheres atendidas pela Rede
de Atendimento à Mulher Vítima de Violência.
40
VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO
A. IMPACTOS SOCIAIS E SOBRE A POBREZA
104. As ações de política apoiadas por esta operação devem ter um impacto global
positivo sobre a pobreza e as desigualdades sociais, pois buscam eliminar restrições
fundamentais ao crescimento socialmente inclusivo e reforçar os processos democráticos
da governança pública em Sergipe. A operação apoiará mudanças de política que vão:
i) modernizar a gestão do Estado, melhorar a qualidade do atendimento aos cidadãos e elevar
as receitas do Estado ao aumentar a eficiência fiscal; ii) ampliar o acesso a serviços públicos
melhores nas áreas da saúde e educação, beneficiando, em maior medida, as mulheres e
crianças mais pobres; iii) promover o acesso ao mercado e o crescimento da renda em prol
dos agricultores familiares, os quais representam uma parcela excessivamente grande da
população menos favorecida do Estado e abrangem as comunidades tradicionais e os povos
indígenas;26
e iv) promover a inclusão social ao adaptar a assistência social para chegar até os
grupos sociais mais vulneráveis e fortalecer os programas para prevenir e combater a
violência baseada no gênero. Para avaliar os possíveis efeitos distributivos dessas mudanças
de políticas sobre a sociedade e a pobreza, recorreu-se a uma análise de dados secundários, a
entrevistas e a consultas em grupos de discussão envolvendo partes interessadas
fundamentais.27
105. Fez-se uma análise do contexto de referência. Ela revelou que: a) as condições
sociais em Sergipe são piores do que as médias nacionais; b) a pobreza e a pobreza extrema
são mais intensas nas áreas rurais — os extremamente pobres representam 28,9% da
população que vive nessas áreas, em comparação com 10,1% da população urbana — em
virtude da concentração de terras, da baixa produtividade e do acesso limitado dos pequenos
produtores familiares a renda monetária e empréstimos; c) a pobreza tem como fortes
26
O povo Xocó — que abrange uma população de 400 pessoas — é o único grupo indígena em Sergipe. Habita a
Aldeia Indígena de Caiçara/Ilha de São Pedro (4,317 hectares). Os seus meios de subsistência são análogos aos
das populações pobres em áreas ribeirinhas e rurais, combinando a agricultura de subsistência, a criação de gado
e a pesca. No Estado, 21 comunidades rurais e uma comunidade urbana foram certificadas pela Fundação
Palmares como quilombolas. Apenas uma recebeu do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(Incra) o título de propriedade da terra. 27
Essas entrevistas foram feitas durante os meses de fevereiro e abril de 2012. Envolveram representantes das
organizações da sociedade civil no Conselho Estadual de Saúde e representantes das equipes de saúde da família
dos municípios de Estância e Nossa Senhora do Socorro; a Federação dos Trabalhadores na Agricultura do
Sergipe (FETASE) e a Federação da Agricultura do Estado de Sergipe (FAESE); a Federação das Indústrias do
Estado de Sergipe e a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de Sergipe
(FECOMERCIO-SE); o Conselho Estadual de Educação, o Sindicato dos Trabalhadores em Educação Básica da
Rede Oficial do Estado de Sergipe (SINTESE), professores e gestores de três escolas estaduais (Escola Estadual
24 de Outubro e Colégio Estadual Costa e Silva, no município de Aracaju, e Colégio Estadual Edélzio Vieira de
Mello, no município de Capela); organizações e comunidades quilombolas; representantes dos Sindicatos de
Trabalhadores Rurais dos municípios de Boquim, Pacatuba e Capela, onde predominam as culturas da cana-de-
açúcar e da laranja, e beneficiários do programa estadual Mão Amiga; produtores de leite envolvidos no
programa estadual Balde Cheio (Assentamento Jabiberi, no município de Tobias Barreto) e duas organizações de
produtores orgânicos dos municípios de Areia Branca e Itabaiana; associações comunitárias de bairros pobres de
Aracaju (Confederação Nacional de Moradores e Entidades Comunitárias do Brasil, Federação das Associações
de Moradores de Aracaju e Cooperativa dos Agentes Autônomos de Reciclagem de Aracaju); representantes da
sociedade civil no Conselho Estadual de Assistência Social e três organizações de mulheres (Federação das
Mulheres de Sergipe, Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Mulher e Grupo de Mulheres Negras Maria
do Egito).
41
determinantes a raça, o gênero, a escolaridade e a idade; e d) o combate à violência baseada
no gênero é uma preocupação cada vez maior no Estado.28
Nesse cenário, os impactos sociais
e econômicos combinados das políticas apoiadas por esta operação devem ser positivos para a
população mais vulnerável.
106. As políticas de inclusão produtiva e social tratam de determinantes-chave da
pobreza rural no Estado de Sergipe e podem contribuir de forma positiva para a
melhoria dos meios de subsistência e da qualidade de vida dos pobres nas áreas rurais. Os dados disponíveis e as consultas às partes interessadas indicaram que há uma cadeia causal
positiva entre o apoio à produção de leite e a redução da vulnerabilidade de pequenos
produtores familiares. A produção leiteira é uma atividade central e uma fonte confiável de
renda monetária para esses produtores. Hoje em dia, porém, eles enfrentam algumas restrições
fundamentais ao tentar aumentar a produtividade e a produção, melhorar os seus rebanhos e as
condições sanitárias da produção de leite e ganhar acesso a mercados novos e mais formais.
As entrevistas com produtores que já se beneficiaram das políticas para fortalecer a cadeia
produtiva do leite, as quais serão apoiadas por esta operação, mostram impactos positivos
dessas políticas sobre os ganhos, as condições de trabalho, a saúde e os padrões de vida. Esses
produtores agora conseguem alimentar devidamente e durante o ano todo um rebanho três
vezes maior do que conseguiam antes de se beneficiarem dessas políticas. A produção diária
de leite cresceu dez vezes, a carga de trabalho foi reduzida e a saúde das pessoas melhorou,
pois passaram de um sistema produtivo que dependia fortemente de agroquímicos para um
sistema agroecológico. Antes, eram obrigados a trabalhar fora das suas propriedades,
ganhando pouco; agora, muitos deles contratam trabalhadores de forma contínua para
trabalharem nas suas propriedades. Uma importante limitação à ampliação dessas políticas é o
elevado nível de analfabetismo e/ou a taxa de analfabetismo funcional dos produtores mais
velhos, uma vez que o programa Balde Cheio exige o controle rigoroso das atividades e,
portanto, a capacidade de ler e escrever. Na sua área-piloto, essa limitação foi superada com o
envolvimento dos membros mais jovens das famílias no registro das informações.
107. As políticas em apoio à agricultura agroecológica também podem ter impactos
positivos sobre a renda e sobre as condições de saúde dos agricultores familiares,
embora atinjam um grupo mais restrito de produtores rurais. A produção agroecológica
requer muita mão de obra, o que exige mais dos trabalhadores. Ao mesmo tempo, porém, por
não depender de agroquímicos, pesticidas nem fertilizantes, os seus produtos podem reduzir
os riscos para a saúde dos produtores e, também, dos consumidores. Embora os custos e a
produtividade dos produtos agroecológicos sejam comparáveis aos dos produtos
convencionais, o seu mercado está em expansão e tem uma margem considerável sobre o dos
produtos convencionais. Além disso, os produtores agroecológicos se beneficiam de subsídios
mais altos ao vender a sua produção aos mercados institucionais. Em consequência, a taxa de
lucratividade é altamente competitiva. No entanto, a necessidade de deixar a terra sem cultivo
por um período de dois anos antes de obter a certificação de produtor orgânico, bem como a
falta de assistência técnica, restringe a ampliação e o impacto dessa política. A política
apoiada por esta operação aumentará a assistência técnica e deve trazer retornos positivos para
os produtores agroecológicos.
28
A análise completa dos impactos sociais e sobre a pobreza, contendo um exame mais aprofundado das
condições de referência, é apresentada no Anexo 7.
42
108. As reformas de políticas relacionadas à inclusão social beneficiarão de forma
direta e positiva alguns dos grupos mais vulneráveis da população rural — os colhedores
de laranja e os cortadores de cana-de-açúcar — por meio de transferências de renda
sazonais. Esses trabalhadores estão entre os mais desfavorecidos na agricultura familiar.
Normalmente, eles não têm acesso à terra, trabalham em condições precárias e enfrentam o
desemprego sazonal. O perfil socioeconômico dos beneficiários do programa estadual Mão
Amiga em 2011 mostra que os índices de analfabetismo e pobreza entre esses grupos ainda
são piores do que a média entre as populações rurais. O analfabetismo prejudica as
oportunidades de vida de 15% dos colhedores de laranja e de 21% dos cortadores de cana. As
taxas de pobreza e de pobreza extrema entre os cortadores de cana chegam a 42% e 7%,
respectivamente, e a 19% e 72% entre os colhedores de laranja. A maioria dessas famílias
(76%) tem direito a receber ajuda no âmbito do programa Bolsa Família, do Governo Federal,
e 65% delas estão efetivamente cadastradas no programa. Em 2011, o Mão Amiga já
beneficiou 7,673 famílias de cortadores de cana e colhedores de laranja (36% e 64% do total,
respectivamente) em 29 municípios, reduzindo o peso do desemprego sazonal por meio de
transferências de renda. A prevalência e a continuação da pobreza nesses dois grupos sociais
se devem a fatores crônicos e passageiros (essencialmente, o desemprego sazonal).29
O programa de transferência de renda do Estado deve gerar impactos positivos sobre a
redução da pobreza porque a privação cíclica de renda é uma condição que adia ou dilui o
possível impacto de políticas concebidas para aumentar a capacidade dos pobres (como os
programas públicos nas áreas da educação e saúde). Esse programa também deve ter um
impacto positivo maior sobre as novas gerações de colhedores de laranja e cortadores de cana,
que podem se beneficiar mais das atividades de formação de capital humano, como a
alfabetização e a capacitação para o trabalho e, assim, ter mais acesso a empregos mais bem
remunerados.30
Contudo, existe um consenso entre as principais partes interessadas em torno
da preocupação de que será necessário um esforço no âmbito do Mão Amiga para fechar a
lacuna entre a capacitação para o trabalho oferecida e as qualificações exigidas pelos
mercados de trabalho regionais. O objetivo seria produzir melhores resultados em termos de
abertura do acesso dos beneficiários a mercados de trabalho formais, bem como surtir
impactos mais sustentáveis sobre a mão de obra, a renda e os padrões de vida.
109. As políticas de inclusão social também contribuirão para aumentar o bem-estar
social ao buscar atingir as pessoas menos favorecidas e tornar as políticas sociais
29
A pobreza crônica está associada mais comumente à falta de capital humano, à composição demográfica das
famílias, à localização da residência, à falta da posse de bens físicos e ao trabalho mal remunerado. De forma
distinta, o tamanho das famílias, as transferências do governo, a sazonalidade das atividades econômicas,
a migração e os eventos que marcam o ciclo da vida são os principais fatores que contribuem para a pobreza
passageira. 30
A raça, a escolaridade, o trabalho informal, o gênero e a residência na região Nordeste do Brasil são as
características que mais determinam a permanência da pobreza e a mobilidade descendente dos adultos nas áreas
urbanas brasileiras. A maioria dos pobres (73%) está sujeita à pobreza principalmente em função da persistência
do seu estado de pobreza no passado, contra o qual intervenções de curto prazo no mercado de trabalho e
transferências de renda por si só não são eficazes porque não alteram as características adversas das pessoas e
famílias (como a falta de escolaridade ou de bens). No entanto, políticas de transferência de renda, as quais são
necessárias para retirar as famílias da pobreza durante um certo período, também podem ajudar a reduzir as
possibilidades de essas mesmas famílias retornarem à pobreza caso a persistência da pobreza derive do grau de
dependência da pobreza atual em relação ao estado de pobreza no passado. Consequentemente, políticas de
combate à pobreza mais eficazes devem combinar um enfoque multissetorial que busque melhorar o capital
humano e ampliar o acesso a serviços públicos de qualidade, com uma ampla política de redistribuição de renda
(Ribas e Machado, 2007 e 2008).
43
acessíveis a elas. As partes interessadas manifestaram o seu pleno apoio aos esforços do
Estado para tratar a pobreza como um fenômeno multidimensional e buscar atingir as famílias
extremamente pobres e, muitas vezes, “invisíveis” que, historicamente, fogem à atenção da
rede de serviços sociais e vivem em uma situação de pobreza que tende a se perpetuar e piorar
a cada nova geração. De modo geral, essas famílias não são vistas, ouvidas nem atendidas,
embora apresentem índices acima da média em termos de gravidez na adolescência e partos
prematuros, desnutrição, doenças crônicas e mortalidade entre crianças, negligência e
violência contra as crianças e mulheres; crianças fora da escola ou trabalhando; dependência
de drogas e alcoolismo; condições de moradia precárias e baixo nível de escolaridade das
mães. As partes interessadas concordaram que as principais falhas na tentativa de chegar até
essas famílias estão na esfera municipal e dizem respeito à fraca disseminação e entendimento
das políticas estaduais, à interferência política na seleção de recursos humanos e beneficiários,
a condições de trabalho precárias, à alta rotatividade dos assistentes sociais e ao fraco controle
social. As políticas apoiadas por esta operação atacarão esses problemas ao cofinanciar o
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em pelo menos 20% dos municípios.
A expectativa é que as famílias extremamente pobres sejam quem mais venha a se beneficiar
do acesso aos serviços sociais que têm o potencial de produzir maiores dotações de capital
humano, novas oportunidades de trabalho e um reforço dos bens das famílias.
110. As políticas nas áreas da inclusão social e da saúde também terão um impacto
positivo sobre as questões de gênero e devem beneficiar principalmente as mulheres
pobres e os seus filhos. Ha um consenso entre as organizações em prol das mulheres de que
as medidas propostas para fortalecer a capacidade do Estado para prevenir e combater a
violência baseada no gênero são bastante necessárias e benéficas. Na opinião dessas
organizações, também é necessário que essas políticas tenham o respaldo de uma melhor
divulgação das condenações impostas a homens violentos e das medidas educativas para
mudar a cultura e o comportamento baseados no gênero. As políticas de saúde apoiadas por
esta operação respondem a preocupações fundamentais identificadas pelos principais
interessados (usuários, trabalhadores e profissionais de saúde) com respeito à saúde materno-
infantil. Ao buscar reduzir a incidência das taxas de mortalidade materno-infantil, bem como
a incidência da gravidez precoce e/ou de risco, essas políticas podem beneficiar mais os
pobres, uma vez que estes dependem bastante do sistema público de saúde.
111. Por último, os pobres serão quem mais se beneficiará das políticas que ampliam o
acesso ao ensino público de melhor qualidade. As entrevistas feitas com as principais partes
interessadas sobre o setor da educação revelaram grandes divergências. Contudo, também
mostraram pontos em comum. Elas concordam quanto ao fraco desempenho de Sergipe nos
principais indicadores educacionais — resultados do aprendizado fracos, índices elevados de
repetência e de evasão escolar e um alto número de jovens fora da escola — e quanto à
necessidade de melhorar a qualidade do ensino e do aprendizado nas escolas públicas. Todos
têm uma opinião crítica sobre as interferências políticas na administração das escolas, que
resulta em ineficiência e na baixa qualidade dos serviços educacionais. Por último, valorizam
as ações tendentes a aumentar a participação da comunidade nos processos de tomada de
decisões nas escolas. As políticas apoiadas por esta operação tratam das questões relacionadas
à interferência política, à participação da comunidade e à qualidade do aprendizado nas
escolas públicas. A expectativa é que essas políticas beneficiarão mais as crianças e jovens
pobres, uma vez que são eles os principais usuários das escolas municipais e estaduais em
Sergipe, assim como nos demais Estados do Brasil. Considerando a correlação forte e positiva
44
entre a educação, a melhoria das oportunidades de emprego e a renda, também se espera que
essas políticas contribuam de forma positiva para romper o círculo vicioso que reproduz a
pobreza, criando novas e melhores oportunidades de vida para as crianças e os jovens da
metade inferior da sociedade de Sergipe.
B. ASPECTOS AMBIENTAIS31
112. Sergipe conta com um arcabouço legislativo sólido que lhe permite cumprir com
as suas obrigações ambientais. A estrutura legal vem sendo reforçada nos últimos cinco
anos, com ênfase no licenciamento ambiental e na conformidade com a regulamentação
ambiental. Desde 2007, várias estratégias foram aplicadas e melhoraram o desempenho do
Estado em áreas cruciais como a gestão dos recursos hídricos, o licenciamento ambiental e
outras atividades de controle e fiscalização. A agenda ambiental do Estado também foi
ampliada.
113. Contudo, alguns componentes dessa agenda exigem revisões do arcabouço legal e
institucional. Alterações recentes na regulamentação federal exigem que as políticas de
alguns Estados sejam atualizadas; por exemplo, a política de resíduos sólidos precisa estar em
conformidade com as novas normas estabelecidas na lei nacional sobre o assunto. A gestão
dos recursos hídricos estaduais requer o fortalecimento das instituições para dar continuidade
à implementação do modelo atual. Os avanços obtidos em algumas políticas ambientais
avançadas no Estado precisam ser consolidados. Por exemplo, é necessário instituir a política
referente à mudança climática. O Governo já tem uma estratégia para a sua implementação.
114. O Estado está dotado de recursos e capacidade instalada significativos para a
proteção ambiental, com uma ampla agenda de responsabilidades ambientais. Os recursos organizacionais do sistema de gestão ambiental estadual foram reforçados, o que
apoiou a expansão das atividades e um grande aumento da capacidade de gastos. A obtenção
de recursos para a gestão ambiental por meio da concessão de licenças e autorizações também
cresceu, em reflexo do desempenho das atividades da Administração Estadual do Meio
Ambiente (ADEMA), da Superintendência de Recursos Hídricos (SRH) e da Secretaria de
Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH) na organização do sistema de
gestão desses recursos no Estado.
115. Apesar desse panorama positivo, a capacidade da ADEMA para custear as suas
despesas operacionais está diminuindo. Considerando a agenda do Governo e as
responsabilidades institucionais, percebe-se que os recursos e a capacidade instalada na esfera
estadual são insuficientes para atender a todas as demandas. A importância conferida ao meio
ambiente ainda é muito baixa, o que se reflete na participação mínima do meio ambiente nos
gastos do Estado e no fato de o órgão técnico responsável estar saturado. As equipes técnicas
da SEMARH e da ADEMA estão sobrecarregadas pelo volume de trabalho representado pelo
trabalho de rotina na formulação, implementação, monitoramento, avaliação e conformidade
dos projetos ambientais. Como exemplo, em 2011, cada técnico produziu 22 atos
administrativos.
31
Esta seção se baseia em uma avaliação ambiental (Neves 2012) com uma extensa revisão da literatura e uma
lista completa da legislação pertinente.
45
116. A capacidade para a gestão ambiental na esfera municipal ainda é precária,
apesar das melhorias nos últimos anos. Os gestores estaduais têm apoiado o fortalecimento
da capacidade local, uma vez que está um curso, no Estado, uma iniciativa de
descentralização. Até o momento, apenas um município está inteiramente pronto para
desempenhar as suas atribuições referentes ao meio ambiente. Assim, o Estado reconhece a
necessidade de continuar a apoiar os governos locais no curto e médio prazo.
117. A avaliação do impacto ambiental das ações de política apoiadas por este DPL
mostra que o programa resulta em impactos benéficos e adversos sobre a qualidade do
meio ambiente. O Estado conta com a capacidade institucional para a gestão e proteção do
meio ambiente. Os aspectos mais fracos da capacidade e dos recursos disponíveis dizem
respeito às limitações operacionais e à uniformidade na dotação de pessoal. O impacto
ambiental global deste DPL pode ser positivo caso as ações possivelmente benéficas sejam
ampliadas e caso sejam adotadas estratégias para neutralizar os prováveis impactos adversos.
Essas estratégias teriam dois focos, a saber: uma ampliação da capacidade operacional do
sistema de governança ambiental e a regularização das questões institucionais pendentes.
118. A visão e os planos estratégicos do Estado favorecem a descentralização e a
desconcentração das políticas, com a participação ativa dos municípios em
conformidade com as características cooperativas do federalismo brasileiro. No contexto
deste DPL, a atenção à saúde é promovida mediante ações cooperativas e descentralizadas.
Contudo, a situação atual das capacidades ambientais na esfera municipal indica que, mesmo
que sejam intensificados os esforços do Estado para promover o fortalecimento institucional
nos municípios, a concentração das responsabilidades na esfera estadual será um traço
decisivo das instituições ligadas ao meio ambiente em Sergipe, no curto e no médio prazo.
119. As atividades destacadas na Carta Consulta indicam que a execução de algumas
das políticas públicas que podem vir a ser apoiadas por esta operação talvez gerem
impactos ambientais adversos. As áreas em particular identificadas como de possível risco
são: i) setor da saúde — a operação pode vir a apoiar políticas para melhorar a cobertura e a
qualidade dos serviços públicos (R$ 300 milhões foram destinados ao setor para cobrir a
infraestrutura e a prestação de serviços); ii) setor da educação — planeja-se aumentar a oferta
de capacitação e formação profissional, o que abrange a reforma de escolas e a construção de
12 novas escolas e iii) desenvolvimento inclusivo — são várias as atividades no setor privado
que poderiam ter impactos ambientais, porém, em vista da concepção atual do programa,
esses impactos são considerados pouco significativos.
C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
120. Esta é uma operação multissetorial abrangendo três áreas de política: 1) gestão
fiscal e do setor público; 2) serviços públicos nos setores da saúde e educação; e
3) desenvolvimento socioeconômico, passando pela agropecuária, proteção social e
gênero. Em vista da sua natureza, a operação seria implementada por sete secretarias do
Estado de Sergipe, a saber: Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão
(SEPLAG), Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ), Secretaria de Estado da Saúde (SES),
Secretaria de Estado da Educação (SEED), Secretaria de Estado da Agricultura e
Desenvolvimento Rural (SEAGRI), Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SEPM)
e Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e Desenvolvimento Social (SEIDES). Essas
46
secretarias vão monitorar a implementação e os resultados nas suas respectivas áreas técnicas,
enquanto a SEPLAG também vai ter uma função coordenadora.
121. A preparação desta operação está sendo liderada pela SEPLAG. Essa secretaria
ficará encarregada das atividades gerais de coordenação, monitoramento e avaliação do DPL
e, assim, será o principal interlocutor do Banco Mundial, inclusive durante a implementação.
Como coordenador formal, a SEPLAG deverá compilar todas as informações relacionadas à
operação fornecidas pelas demais secretarias participantes e elaborar os documentos
necessários. Nesse sentido, duas tarefas devem ser desempenhadas: i) fornecer informações
em tempo hábil e em um formato satisfatório ao Banco, a fim de cumprir as condições
exigidas do empréstimo não parcelado e ii) facilitar a conclusão em tempo hábil das
atividades necessárias para cumprir essas condições.
122. A SEPLAG também será responsável pela implementação das reformas previstas
no âmbito da área de política 1. Especificamente, se encarregará das ações destinadas a
aumentar a qualidade dos serviços para os cidadãos mediante o desenvolvimento de processos
e procedimentos padronizados. Além disso, trabalhará com a SEFAZ para implementar
atividades destinadas a modernizar processos essenciais das funções de planejamento,
orçamento e controle por meio da revisão de processos e da criação de um novo sistema de
informação.
123. A SEFAZ ficará responsável pela consolidação fiscal, pelas reformas associadas à
melhoria do uso do patrimônio do Estado, pelo aumento das receitas do Estado e pela
diminuição da evasão fiscal, conforme previsto na área de política 1. Para tanto, trabalhará
em conjunto com a Procuradoria Geral do Estado e o Poder Judiciário para melhorar as
ferramentas e procedimentos, inclusive os associados às informações eletrônicas.
124. A Secretaria de Estado da Saúde (SES) e a Secretaria de Estado da Educação
(SEED) supervisionarão a implementação da área de política 2, abrangendo os setores
da saúde e da educação, respectivamente. A SES está encarregada da execução de políticas
relacionadas à saúde que abrangeriam a gravidez de alto risco e a atenção neonatal. Isso será
feito com a criação de redes de saúde regionais entre os municípios do Estado de Sergipe e
com a sua adesão ao Rede Cegonha, o programa federal de saúde materno-infantil.
A participação dos municípios também exigiria a aprovação do Ministério da Saúde e a
divulgação dos planos regionais. Já a SEED supervisionaria a execução de reformas para
ampliar o acesso, melhorar a qualidade e aumentar a eficiência do ensino fundamental,
sobretudo por meio da melhoria do modelo de gestão das escolas do Estado e do apoio ao
Programa Nacional de Alfabetização na Idade Certa (PNAIC), do Ministério da Educação,
o que exigiria o fortalecimento da descentralização e acordos entre o Estado e os municípios
participantes.
125. Por último, a área de política 3 será implementada pela Secretaria de Estado da
Agricultura e Desenvolvimento Rural (SEAGRI), pela Secretaria de Estado da Inclusão,
Assistência e Desenvolvimento Social (SEIDES) e pela Secretaria Especial de Políticas
para as Mulheres (SEPM). Essas secretarias apoiarão, respectivamente, reformas nas áreas
da agropecuária (cadeia produtiva do leite, oferta de sementes e raízes tuberosas,
e “crescimento verde inclusivo”); oportunidades de trabalho e renda; e inclusão e proteção das
mulheres vulneráveis. Essas políticas e reformas seriam implementadas mediante o apoio à
47
capacitação; o acesso aos mercados, a participação no programa de alfabetização,
transferências entre fundos para financiar a identificação e cadastramento dos mais
vulneráveis (Busca Ativa), assim como a inclusão nos programas de proteção social;
e o fortalecimento da rede de proteção para as mulheres em situação de violência. Essas
atividades também receberiam o apoio de outras instituições, como a Companhia de
Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Irrigação (COHIDRO) e a Empresa de
Desenvolvimento Agropecuário (EMDAGRO).
D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS
Gestão das finanças públicas
126. A Constituição da República Federativa do Brasil fundamenta a gestão das
finanças públicas em todos os níveis de governo do país. As exigências e diretrizes mais
detalhadas relacionadas aos procedimentos de gestão das finanças públicas (GFP) a serem
adotados por todos os níveis de governo estão contidos em um arcabouço jurídico bem
elaborado. Esse arcabouço foi elaborado por meio da adoção de uma série de reformas
jurídicas e institucionais ao longo de vários anos para ajudar a fortalecer a responsabilidade e
a transparência na condução das finanças públicas no Brasil. A Lei de Normas Gerais de
Direito Financeiro (Lei 4.320, de 1964) regulamenta os controles financeiros, o processo de
elaboração do orçamento e a prestação de contas nos níveis federal, estadual e municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, estabeleceu exigências específicas quanto à
disciplina macroeconômica e fiscal que definem muitos aspectos da gestão das finanças
públicas. O contexto em que essas leis são implementadas advém da crescente demanda por
responsabilidade e prestação de contas no uso dos recursos públicos e de várias iniciativas
lançadas nas diversas esferas de governo destinadas a aumentar a eficiências dos gastos
públicos.
127. O sistema de GFP de Sergipe tem regras e controles internos sólidos, além de
uma definição clara das responsabilidades e dos mecanismos institucionais para a gestão
das finanças públicas. O compromisso do Governo de Sergipe com um sistema sólido de
GFP está evidente na sua estratégia de desenvolvimento, que reconhece a transparência,
a prestação de contas e o aumento da eficiência dos gastos públicos como elementos
fundamentais para garantir o crescimento econômico equitativo no Estado.
128. O sistema de classificação do orçamento é regido por regras federais compatíveis
com normas internacionais. Essas regras também preveem exigências específicas
relacionadas à inclusão de informações completas na documentação orçamentária. O processo
de elaboração do orçamento é organizado e foi concebido de modo a promover a participação
de todas as partes interessadas e órgãos setoriais relevantes. O processo é orientado por
procedimentos de elaboração bem definidos e por um calendário que estabelece o devido
sequenciamento das atividades, para que haja tempo suficiente para a realização de cada uma
delas. O Estado vem cumprindo sistematicamente os prazos de elaboração dos principais
documentos orçamentários e de apresentação ao Legislativo para deliberação e aprovação.
Esses documentos são o Plano Plurianual Participativo (PPA-P), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O Governo do Estado está
empenhado em melhorar as perspectivas de médio prazo em seu processo de planejamento e
orçamento.
48
129. Contudo, ainda existem alguns pontos fracos na gestão das finanças públicas no
Estado. Para eliminá-los, o Governo fez uma série de reformas para melhorar a eficiência,
a transparência e a prestação de contas no uso de recursos públicos. Essas reformas visavam o
fortalecimento dos vínculos entre o planejamento estratégico e o processo de elaboração do
orçamento, o reforço da capacidade das funções de contabilidade e auditoria interna e a
atualização de seus sistemas de informação.
130. O Brasil já definiu um cronograma para a adoção das Normas Internacionais de
Contabilidade do Setor Público (IPSAS) por todos os entes do Governo Federal até 2013. A intenção com a adoção das IPSAS é melhorar a qualidade e a pertinência das informações
financeiras disponíveis para as decisões dos gestores do setor público. Isso reforçaria a
transparência e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos e, ao mesmo tempo,
apoiaria o objetivo do Estado de aumentar a eficiência na gestão desses recursos. O Governo
de Sergipe está empreendendo uma série de reformas para preparar-se para a implementação
das novas normas de contabilidade. Por exemplo, criou um comitê para coordenar as
atividades nessa área e lançou um programa de sensibilização de todos os servidores sobre as
mudanças administrativas necessárias. A preparação também prevê um programa de
capacitação para assegurar que os servidores públicos tenham as qualificações e
conhecimentos necessários para implementar as novas normas de contabilidade.
131. As informações financeiras no Brasil têm um elevado nível de transparência. Isso
se dá em virtude do uso da Internet e de outras mídias para disseminar informações sobre
planos, orçamentos, relatórios financeiros periódicos e demonstrações financeiras anuais.
O Estado vem constantemente conseguindo elaborar as suas demonstrações financeiras dentro
dos prazos estipulados. As leis pertinentes são bastante claras quanto às obrigações
relacionadas à elaboração dessas demonstrações financeiras. O governo está empenhado em
assegurar que a quantidade, qualidade e formato dessas informações sejam suficientes para
permitir uma ampla participação nos processos de elaboração e acompanhamento da execução
do orçamento.
132. O Estado definiu como prioritária a implementação do novo Sistema Integrado
de Gestão Pública (i-Gesp), um software adquirido no âmbito de um acordo com o
Estado de Pernambuco. O objetivo é atualizar os sistemas de informação de Sergipe de
modo a permitir a geração automática de relatórios orçamentários do exercício corrente e
reduzir o risco de surgirem imprecisões na classificação e registro dos dados. Essa atualização
também reforçará a integração efetiva dos sistemas contábeis e, ao mesmo tempo, apoiará a
adoção das novas normas e regulamentos contábeis.
133. A função de auditoria interna fica a cargo da Controladoria Geral do Estado
(CGE), que tem autonomia suficiente para tanto. A CGE tem acesso suficiente a outras
secretarias do Governo de modo a permitir-lhe fazer suas auditorias. De modo geral, suas
recomendações são implementadas, em parte como resultado da estreita colaboração com o
Tribunal de Contas do Estado (ver abaixo). A Controladoria pretende modernizar a sua
metodologia de auditoria e reforçar a capacidade dos seus recursos humanos.
134. A atribuição de auditar as demonstrações financeiras de Sergipe está investida
pela Constituição no Tribunal de Contas do Estado, que, grosso modo, está apto a
49
realizar auditorias de escopo razoável. No passado recente, o Tribunal conseguiu apresentar
relatórios ao Legislativo (responsável pela revisão e aprovação das contas) em tempo hábil.
As ações recomendadas são geralmente implementadas, conforme comprovado pelos
relatórios do próprio Tribunal. O exame do orçamento e das demonstrações financeiras pelo
Legislativo segue regras e procedimentos claros. Atualmente, o Tribunal está empreendendo
reformas visando a adoção de práticas modernas de auditoria e o alinhamento dos seus
métodos com as normas internacionais.
135. Em consequência da avaliação acima, o Banco está satisfeito que o ambiente de
GFP no Estado de Sergipe é adequado para apoiar a operação proposta. Além disso,
a estratégia de desenvolvimento do Governo e as ações empreendidas para implementar
reformas refletem de maneira satisfatória seu compromisso com o aprimoramento do
ambiente de GFP.
Ambiente de controle cambial
136. O FMI fez uma avaliação das salvaguardas do Banco Central do Brasil em
outubro de 2002 e a atualizou em março de 2004. Concluiu-se que o Banco Central não
apresentava vulnerabilidades generalizadas que poderiam comprometer a salvaguarda dos
recursos do Fundo. O Banco também examinou as demonstrações financeiras do Banco
Central para avaliar se o ambiente de controle cambial permanecia adequado. Como parte
desse exame, o Banco Mundial examinou as demonstrações financeiras referentes aos
exercícios findos em 31 de dezembro de 2006 a 2011. As demonstrações continham notas
explicativas às demonstrações e um relatório da auditoria independente realizada por um
escritório de auditoria internacional. Desse relatório constava um parecer sem ressalvas sobre
as demonstrações financeiras de todos os anos. As notas explicativas, parte integrante das
demonstrações, apresentavam uma explicação detalhada das políticas de gestão de risco do
Banco Central, inclusive as relacionadas aos instrumentos financeiros adotados para
administrar as reservas internacionais. Em relação aos riscos operacionais, as notas afirmam
que o Banco Central “usa sistemas de controle interno considerados adequados para suas
atividades”. A conclusão do Banco Mundial com base no exame das demonstrações
financeiras foi que o ambiente de controle que rege as operações do Banco Central, através do
qual as divisas do empréstimo tramitariam, mantinha-se adequado.
E. DESEMBOLSO E AUDITORIA
137. A operação proposta seguirá os procedimentos de desembolso do Banco Mundial
para empréstimos para políticas de desenvolvimento. Os recursos do empréstimo serão
desembolsados com a condição de que o programa de políticas de desenvolvimento seja
implementado de maneira satisfatória e não estarão vinculados a compras específicas.
Após a entrada em vigor, os desembolsos serão feitos pelo Banco Mundial em uma conta
mantida pelo Estado na Caixa Econômica Federal, um banco comercial considerado aceitável
pelo Banco Mundial, pois se trata de uma instituição que: i) é financeiramente sólida; ii) está
autorizada a manter a conta na moeda acordada entre o Banco Mundial e o Estado;
iii) é auditada regularmente e recebeu relatórios de auditoria satisfatórios; iv) está apta a
executar um grande número de transações imediatamente; v) está apta a desempenhar uma
variada gama de serviços bancários de maneira satisfatória; vi) está apta a fornecer
demonstrativos detalhados da conta; vii) faz parte de uma rede de correspondentes bancários
50
satisfatória e viii) cobra taxas razoáveis pelos seus serviços. A conta será denominada em
reais e não fará parte das reservas internacionais oficiais do país. Contudo, o Banco Central
será informado do depósito desse montante. Tão logo os recursos sejam depositados na conta,
a Caixa Econômica Federal creditará um montante equivalente na conta única do Tesouro do
Estado usada para financiar as despesas do orçamento. O Estado enviará confirmação ao
Banco Mundial de que: i) os recursos do empréstimo foram recebidos na conta denominada
em moeda nacional e ii) um montante equivalente foi creditado na conta que financia as
despesas orçadas. Essa confirmação será enviada ao Banco Mundial no prazo de 30 dias após
o pagamento. Se o mutuário desejar que os recursos sejam depositados em um banco
comercial diferente da Caixa Econômica Federal, precisará obter a aprovação do Banco a essa
mudança. Caso os recursos do empréstimo sejam usados para fins inaceitáveis, conforme
definido no Acordo do Empréstimo de Desenvolvimento, o Banco Mundial exigirá do Estado
a restituição do montante. À luz das conclusões relacionadas à adequação do ambiente de
gestão das finanças públicas do Estado, não serão estabelecidas outras disposições fiduciárias
para esta operação.
F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS
138. Fatores nacionais, estaduais e setoriais. Risco moderado a baixo. Conforme descrito
na contextualização nacional e estadual, apesar dos riscos externos e dos desafios em termos
de políticas internas, o quadro macroeconômico global do Governo do Brasil é considerado
sustentável no médio prazo. Na esfera estadual, a economia sergipana cresceu nos últimos
anos, registrando o mais alto crescimento do PIB (25,2%) em comparação com os demais
Estados no Nordeste e com o país como um todo. Além disso, o Governo de Sergipe vem
cumprindo os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e não parece
haver riscos para a sustentabilidade fiscal no médio prazo. O Governo do Estado também vem
demonstrando uma forte identificação e o desejo de implementar e manter as reformas de
política a serem apoiadas por esta operação, o que também é reforçado pela estabilidade
política no Estado nos últimos anos.
139. Fatores sociais. Risco moderado. Foi feita uma análise do impacto social e sobre a
pobreza, passando por um exame dos dados secundários e por entrevistas em grupos de
discussão com as principais partes interessadas. A análise concluiu que a combinação dos
impactos sociais e econômicos sobre a população mais vulnerável deve ser positiva. Os riscos
sociais associados à operação são moderados e dizem respeito: a) ao risco de nem todas as
mulheres informarem casos de violência baseada no gênero, o que pode limitar o impacto das
políticas dissuasivas; b) às elevadas taxas de analfabetismo e/ou de analfabetismo funcional
entre os pobres e os produtores rurais mais velhos, o que pode afetar o sucesso das políticas
de inclusão produtiva e social; c) a necessidade de deixar a terra sem cultivo por longos
períodos antes de obter a certificação de produtor orgânico, o que pode tornar a agricultura
orgânica menos atraente para os produtores pobres e os pequenos proprietários de terra;
e d) a lacuna entre os cursos de capacitação oferecidos e as qualificações exigidas pelos
mercados de trabalho regionais, o que pode transformar o programa Mão Amiga em, tão
somente, uma política compensatória de transferência de renda e não um programa de
qualificação para o trabalho.
51
140. Fatores ambientais. Risco moderado. Foi feita uma avaliação ambiental e a
conclusão foi que os aspectos ambientais das intervenções do programa devem ser positivos.
Os riscos ambientais associados à operação são moderados e dizem respeito: a) ao risco de a
capacidade institucional para assegurar a conformidade com as normas ambientais não ser
suficiente para fazer face à expansão da demanda pelos serviços e b) de os trabalhadores das
cultura da cana-de-açúcar e da laranja no âmbito do programa Mão Amiga não receberem
capacitação suficiente e adequada para minimizar uma possível exposição a pesticidas. Essa
capacidade institucional será fortalecida por meio da operação, minimizando os possíveis
riscos. O Estado está estudando formas de incluir no programa Mão Amiga um componente
de capacitação reforçada para chegar até essas populações possivelmente vulneráveis.
141. Fatores fiduciários. Risco baixo. Os procedimentos de gestão das finanças públicas
são bem desenvolvidos no Brasil e adotados por todas as esferas de governo. Um arcabouço
jurídico sólido foi desenvolvido ao longo de vários anos para ajudar a fortalecer a
responsabilidade e a transparência na gestão das finanças públicas no país. O sistema de GFP
de Sergipe tem regras e controles internos sólidos, além de uma definição clara das
responsabilidades e dos mecanismos institucionais para a gestão das finanças públicas.
Os pontos fracos estão sendo resolvidos pelo Estado por meio de uma série de reformas,
as quais mitigariam os riscos relacionados à gestão das finanças.
142. Fatores institucionais e relativos à implementação. Risco moderado a baixo.
A análise vai de riscos moderados a baixos para os fatores institucionais e relativos à
implementação. Ela depende, em sua maior parte, do nível e da situação da implementação
das reformas propostas, da secretaria executora responsável, da adesão necessária das partes
envolvidas e de a reforma de políticas ser um mandato do Estado ou depender de outros atores
nas esferas nacional ou subnacional. Os parágrafos a seguir descrevem a capacidade de
implementação e os respectivos riscos para cada uma das secretarias envolvidas.
143. A SEPLAG é a principal secretaria encarregada da gestão, orçamento e
planejamento e, assim, conta com a estrutura e os conhecimentos técnicos para
coordenar outros órgãos e executar as atividades sob a sua responsabilidade. Contudo,
no que respeita à melhoria da qualidade do atendimento aos cidadãos, pode haver riscos
relacionados à capacidade da SEPLAG para desenvolver e integrar diferentes sistemas em
tempo hábil e capacitar funcionários nos novos processos propostos associados ao guichê
único. Além disso, pode haver riscos e atrasos relacionados às mudanças físicas necessárias
nas instalações que prestam esse atendimento, além de resistência dos funcionários aos novos
processos propostos. As medidas de mitigação abrangeriam reuniões regulares,
o planejamento e monitoramento das ações necessárias, a elaboração de documentos de
arquitetura, a capacitação dos funcionários e campanhas de comunicação.
144. A SEFAZ demonstra uma capacidade de implementação acima da média quando
comparada com outras secretarias e instituições estaduais em virtude do acesso histórico
a pessoal técnico capacitado e bem remunerado. Além disso, uma característica singular do
Governo de Sergipe é a forte cooperação entre a SEFAZ, a Procuradoria Geral do Estado e o
Poder Judiciário. Os riscos para esta operação estão associados a dificuldades em integrar
vários sistemas com tecnologias diversas, manter uma boa coordenação e as relações entre as
partes envolvidas, e a resistência dos funcionários e empresas dependentes ao novo modus
operandi e ao sistema. As medidas de mitigação abrangeriam o planejamento detalhado e o
52
monitoramento das ações necessárias, a capacitação de funcionários sobre o uso do novo
sistema, simulando situações do dia a dia no trabalho, e a disponibilidade de uma equipe de TI
para oferecer suporte em tempo hábil e atender às necessidades dos funcionários.
145. Os homólogos da SES estão confiantes de que podem assumir a responsabilidade
de implementar as reformas de políticas e as atividades associadas ao programa Rede
Cegonha. A SES destacou que o programa é uma prioridade da Presidente. Dessa maneira,
a SES beneficiou-se da sólida parceria e do forte apoio do Ministério da Saúde na
implementação do Termo Aditivo ao Contrato de Ação Pública (TCAP),32
o instrumento legal
entre as esferas federal e estadual que descreve as atividades, funções e responsabilidades
relacionadas às redes regionais de saúde, como o Rede Cegonha. Os possíveis riscos
associados às reformas e os indicadores propostos no âmbito desta operação são os seguintes:
i) uma das ações prévias referentes ao setor da saúde depende do Ministério da Saúde, ou seja,
não está sob a tutela de Sergipe; ii) as verbas federais para as redes regionais de saúde
seguiriam a tabela de valores definidas pelo SUS para o reembolso de serviços de saúde e,
assim, talvez não cubram os custos efetivos, o que implica o cofinanciamento pelo Estado
e/ou pelos municípios; e iii) o fluxo das recompensas baseadas nos resultados não está claro,
uma vez que várias metas são, por natureza, regionais e, assim, exigem ações em diversos
níveis da rede de atendimento, quando apenas os municípios têm o direito a receber os
recursos (ou seja, as regiões não constituem entidades gestoras de recursos). Outro desafio —
e risco — diz respeito às falhas dos sistemas de dados da SES, que precisariam ser reforçados
para apoiar devidamente o processo de gestão baseada em informações. A fim de mitigar o
primeiro risco, foi criado um grupo de representantes do Estados, dos municípios e do
Ministério da Saúde, com uma agenda e um plano de trabalho definidos a serem cumpridos.
De acordo com a SES, a questão dos recursos seria mitigada por verbas complementares dos
Estados e dos municípios sempre que necessário, o que foi permitido recentemente pelo
Ministério da Saúde para algumas intervenções.
146. Quanto à SEED, os riscos relacionados às reformas da política educacional estão
associados ao estabelecimento de um sistema meritocrático para a seleção de gestores
das escolas administradas pelo Estado e à resistência que esse processo pode enfrentar
pelas partes interessadas, como o sindicato dos professores. Contudo, a implementação
dessa política está sendo precedida por um amplo debate envolvendo os professores e
gestores, o Conselho Estadual de Educação, responsáveis pelas políticas do setor, autoridades
do Governo e outras partes interessadas. Ademais, a SEED contratou um consultor que está
prestando apoio na definição de políticas estruturais e na adoção de um modelo de gestão
baseada em resultados mediante a criação de um guia segundo o qual as escolas, professores e
alunos serão monitorados e avaliados.
147. A SEAGRI e os órgãos associados a ela, EMDAGRO e COHIDRO, já têm a
experiência, infraestrutura e capacidade técnica para implementar as políticas e ações
apoiadas por este DPL. Além disso, a EMDAGRO conta com pessoal para oferecer
assistência técnica em 40 municípios. Já a COHIDRO tem a infraestrutura e pessoal
trabalhando em seis perímetros irrigados em Sergipe; a capacidade atual poderia abranger 75
municípios do Estado.
32
No futuro próximo, o TCAP será substituído pelo Contrato Organizativo de Ação Pública (COAP), o novo
instrumento jurídico para regulamentar as parcerias entre a União e os Estados.
53
148. A SEIDES é responsável pelas políticas de proteção social, as quais são
implementadas no âmbito de uma ampla rede de serviços sociais em todo o Estado. Além
disso, muitas dessas políticas são obrigações previstas na Constituição ou resultam de acordos
e parcerias com o Governo Federal; assim, os riscos são baixos. A implementação das
políticas e ações desta operação reforçaria o trabalho ora em andamento, permitindo a
obtenção de resultados mais amplos e robustos.
149. A SEPM está executando atividades que resultam de políticas e acordos bem
estabelecidos com o Governo Federal. Além disso, conta com o apoio de outras instituições
estaduais e municípios para a implementação. Assim, embora a SEPM tenha sido criada
recentemente, em 2011, não se contemplam riscos importantes no âmbito da operação na área
relacionada à proteção das mulheres e prevenção da violência baseada no gênero.
150. A ADEMA e a SEMARH contam com recursos significativos e capacidade
instalada para a proteção ambiental; contudo, eles são insuficientes para atender a toda
a demanda. Na esfera municipal, eles são, na melhor das hipóteses, desiguais. A importância
conferida ao meio ambiente ainda é muito baixa, o que se reflete na participação mínima do
meio ambiente nos gastos do Estado e no fato de o órgão técnico responsável estar saturado.
Até o momento, apenas um município está inteiramente pronto para desempenhar as suas
atribuições referentes ao meio ambiente.
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ANEXOS
ANEXO 1. SERGIPE: CARTA DE POLÍTICAS
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SERGIPE LETTER OF DEVELOPMENT POLICY (UNOFFICIAL TRANSLATION)
GOVERNMENT OF SERGIPE OFFICE OF THE GOVERNOR
Official Letter No. 3.299/2012 Ref.GE No. 303/2012
Aracaju, October 03, 2012 Mr. Jim Yong Kim President The World Bank Washington, DC Subject: Sergipe – Development through Inclusion – Letter of Development Policy
This document provides an overview of the public policies of the State of Sergipe, as well as a general, up-to-date view of the State’s economic and fiscal situation. It also includes the Government’s objectives for the years ahead, set out in the 2012-2015 Multiyear Plan – Sergipe: Development through Inclusion, which are broken down into initiatives aimed at the eradication of extreme poverty, the promotion of inclusive economic development and the building of a more equitable society.
We are convinced that financial support from the World Bank, in the form of
a Development Policy Loan (DPL), will greatly strengthen the initiatives included in the Sergipe Plan: Development through Inclusion, and have a positive impact on the expected results. 1. Public Policies in the State of Sergipe: context, recent progress, objectives and challenges The aim of public policies in the State of Sergipe in recent years has been to consolidate social policies and, at the same time, promote sound economic growth. In 2007, economic development through social inclusion was incorporated into the State’s public policy agenda, to allow for a refocusing of state action.
In the State of Sergipe, the first initiatives based on this new development paradigm date from the 2008-2011 Multiyear Plan – Development with Inclusion through Rights and Income, under which efforts were already under way to implement “a new development model for the reduction of social exclusion and social and regional inequalities.”
The realignment of state action in Sergipe broadly follows the same trend
observed in the agenda of the Federal Government, where the imperative of social
70
inclusion with economic development has gained significant impetus in the last decade. The convergence of the federal and state programs can be viewed as a major factor in the increasing effectiveness of public policies in Sergipe in recent years.
With GDP growth rates above the national average and significant
improvements in its social indicators, results made possible by the acknowledged success of implemented policies, Sergipe intends to strengthen the public policies instituted in 2007.
Despite the international financial crisis that erupted at end-2008, the
growth of market price GDP in Sergipe remained above 5 percent between 2007 and 2010, except in 2008 when it fell to 2.6 percent. In 2009, Sergipe had the fourth highest growth rate among all Brazilian states.
Other economic indicators show that Sergipe’s economy became stronger
and more dynamic during the period. The increase in the number of formal jobs created in the State was nearly 100 percent greater than in the preceding four years. Spurred by the Sergipe Industrial Development Program, a total of 110 new industrial enterprises were launched, resulting in a significant jump in employment in the sector. Both consumption and credit expanded sharply between 2007 and 2010.
Sizable investments in the expansion of potassium operations and in the
fertilizer industry in the State are projected. Increased investment in the oil and natural gas industry is also planned, following confirmation of a new deep-water exploration area in the Sergipe basin. This discovery constitutes a milestone in this important segment of Sergipe’s economy, with the potential to double oil and natural gas production.
Sergipe has made equally significant strides in the social arena. The
improvement in recent years in such social indicators as access to basic sanitation, income, access to consumer goods, and living conditions has surpassed the national average.
Between 2007 and 2010, the promotion of productive inclusion through
income growth carried the economic development process to the interior of the State. More than half of all the new jobs created during the period were generated in cities in the interior of the State, primarily as a result of the development of industrial centers in the textile, food, and footwear industries and in the sugarcane production chain. In 2011, jobs created in the interior of the State accounted for 62 percent of the total.
Family farming began to play an important role in social inclusion in the
semi-arid region of the State, owing in large part to the expansion of dairy farming and the growing of corn. The policy of rural development through the promotion of family farming, the encouragement of agribusiness and the strengthening of local production chains contributed to the growth of these two economic sectors in the
71
State’s interior. Between 2006 and 2009, corn production in Sergipe grew from 185,000 tons to 703,000 tons, representing a 280 percent increase in production. Milk production during the same period rose 18 percent, in addition to the advances made in processing the product.
With significant improvements in the social indicators of health, education
and per capita income, Sergipe is proud to have the highest Human Development Index (HDI) and the best Socioeconomic Development Index (Índice de Desenvolvimento Socioeconomico — IDSE/FGV) of all the states in the northeast region. However, according to a survey conducted in 2010 by the Ministry of Social Development and Hunger Alleviation (MDS), it is estimated that more than 300,000 people, or close to 15 percent of the total population, are still living in extreme poverty in the State of Sergipe.
The Multiyear Plan Sergipe: Development through Inclusion 2012-2015 is
aimed at strengthening the model for development with social inclusion through the implementation of public policies targeting the poorest segment of the population. The goal driving the Plan is the eradication of extreme poverty, which will guide the action of the State of Sergipe in the years ahead. Priority is therefore given to initiatives under four strategic pillars: (i) social development and affirmation of citizenship; (ii) excellence in public management; (iii) productive and logistical infrastructure; and (iv) inclusive economic development.
The Plan also includes a policy monitoring and assessment methodology.
Following the preparation of specific action plans defining objectives, goals, indicators, timeframes and responsible parties, a situation room will oversee the priority actions and programs. This unit, in addition to allowing for a more integrated and interdisciplinary approach to monitoring and assessment, will incorporate the cross-cutting nature of public policies through Governance Centers in four areas, in line with the strategic pillars defined in the Plan. The methodology permits comprehensive monitoring of the implementation process, to facilitate the provision of technical and analytical assistance to the Government Strategic Center.
The methodology has been applied to the process of monitoring and
assessing the Sertão Sergipano Agenda and the Plan for a Sergipe Mais Justo. The latter aims to expand public policies for productive inclusion and income generation, with priority given to the population living in extreme poverty. Monitoring is carried out continuously by a “situation room,” which consolidates data from the various responsible agencies and entities, prepares physical and financial monitoring reports assessing the progress of actions, and proposes adjustments and solutions.
The reports produced by the “situation room” support the decision-making
and direction of the monthly meetings of the Policy Integration Committees (Social Infrastructure Policy Committee, Committee for Policies on Access to Public Services, and Productive Inclusion Policy Committee) and of the quarterly
72
Management Committee meetings, and are made available directly to the Governor of the State.
2. Fiscal situation of the State of Sergipe
In 2011, the State of Sergipe observed the prudential limit established in the
Fiscal Responsibility Law, with total personnel expenditure accounting for 56.54 percent of net current revenue, of which 46.76 percent in the Executive Branch, 5.12 percent in the Judicial Branch, 1.63 percent in the Public Prosecutor’s Office and 3.03 percent in the Legislative Branch.
State revenue totaled R$ 6.05 billion, representing nominal growth of 11.5
percent compared to 2010. Expenditure in 2011 was of the order of R$ 6.03 billion, indicating nominal growth of 10.3 percent since 2010.
Of particular note is the fact that deducting total expenditure from total
revenue reveals that the State of Sergipe achieved a surplus of R$ 21.5 million in 2011, which, compared to 2010, represents an increase of 142.0 percent. This positive development confirms that the adjustments made by the Government of Sergipe in the wake of the 2008 crisis are producing results. The deficit of R$ 130.1 million in 2009 was reduced to R$ 50.2 million in 2010 and eliminated in 2011, the year in which the surplus occurred.
In 2011, revenue from the main state tax, the ICMS (state sales tax),
amounted to R$ 1,958.1 million, the equivalent of approximately 81 percent of tax revenue and 32 percent of the State’s total revenue, representing nominal growth of 11.66 percent compared to the same period of the preceding fiscal year. The upward trend of IPVA (motor vehicle ownership tax) revenue continued, as a result of the national policy of temporarily reducing motor vehicle taxes. In 2011, IPVA revenue amounted to R$ 93.5 million, representing nominal growth of 17.10 percent compared to 2010.
3. Policies included in the World Bank operation The State of Sergipe, in view of the priorities defined in the multiyear plan, especially with reference to the incentivizing goal – the eradication of extreme poverty in the State –, proposes the composition of the project in three policy areas: (i) consolidation of fiscal management and innovations in public management; (ii) promotion of improvement in access to and the quality of public services and (iii) further deconcentration of development and productive inclusion in the territories. These three areas are reflected in the following specific objectives, which can be supported by the loan:
73
3.1. Policy 1 – Consolidation of fiscal management and innovations in public management
3.1.1 Improve the quality of citizen service
The State of Sergipe’s citizen service policy is guided by the need to offer the population practicality and promptness in the delivery of public services through centralization in a single location. This is the rationale behind the Citizen Service Center (CEAC) network, which, in the last decade, has provided relevant services to the population of Sergipe, with more than eight million services provided between 2001 and 2011 in the three permanent units set up in the capital of Sergipe (Riomar, Rodoviária and Rua do Turista) and in one mobile unit, which, in the last three years, has traveled through all 75 (seventy-five) of Sergipe’s municipalities.
Currently, the processes involved in providing services to citizens, both
within the CEAC network and in various units of the State Transit Department (DETRAN), the Secretariat of Public Safety (SSP), the Secretariat of Finance (SEFAZ) and other agencies, are not standardized, which compromises the quality of the services, inasmuch as each service is provided in accordance with a different protocol.
Thus, despite centralization in a single location, the current processes
involved in providing services in the CEACs are determined by the type of service provided, so that citizens are required to appear at different windows, depending on the type of service requested.
Consequently, the adoption of a “one-stop shop” is proposed for the one-
time receipt of requests for all services offered at each CEAC unit. In addition, a document will be prepared with information on the
procedures, commitments and service standards for the top ten services requested in Citizen Service Centers. This document, entitled “Charter of Services” will be widely disseminated, making it possible, on the one hand, to establish criteria for efficiency and effectiveness in the provision of services for the Public Administration and, on the other, to enhance credibility and build citizens’ confidence in the services.
Simplification of these processes, through standardization and implementation of the “one-stop shop,” with the expected reduction in the service delivery time, are the main challenges facing the State in its effort to improve the quality of service. Accordingly, the aim of the proposed adoption of a Citizen Service Policy, in parallel with implementation of the “one-stop shop” and broad dissemination of the “Charter of Services,” is to ensure that public services are provided promptly and are of high quality.
3.1.2 Modernize key planning, budgeting, execution and control processes
74
In the field of fiscal management, the state Government is adopting the
strategy of reviewing processes and putting in place a new integrated public management system known as i-Gesp (Integrated Financial Management Information System).
The establishment of the i-Gesp system is one of the most important
milestones in the recent process of modernizing the management of the public expenditure process in the State of Sergipe. The system is an IT solution for State Public Management that provides greater agility, flexibility, integration, control, transparency and quality.
The system is fully integrated and includes planning, budgeting, budget
execution, and financial and accounting modules. Because this system incorporates the entire range of government actions, requiring the use of the i-Gesp system in the executive branch is key to the success of the policy.
The system is being implemented gradually, with the main planning,
budgeting, budget execution, and financial and accounting models already in place. The next steps are implementation of the Price Bank, Public Debt Management, Integration with Human Resources (HR) Systems, and Asset Procurement and Control modules, which, in the medium term, will make the system a Government Resource Planning (GRP) system, with work schedules provided for in a decree that will require the use of the system in the executive branch.
It is expected that the i-Gesp system will help reduce the labor and financial
costs associated with all the modules included in the system, in addition to providing procedures, reports and standardized, more reliable balance sheets. Reduction of the average amount of time spent preparing management reports and the annual financial statements is one of the many specific impacts that adoption of the new system will have on State public management.
3.1.3. Boost revenue by combating tax evasion
The State of Sergipe plans to boost revenue by combating tax evasion. It plans to augment and improve tools and procedures for the collection of claims, with a view to shortening the period between the generation of a tax claim and its subsequent collection.
The establishment of the State Register of Unpaid Credits (State CADIN) and
the listing of debtors in Serasa33 will be important tools for the recovery of tax claims and will contribute significantly to increasing voluntary state tax
33
SERASA – Centralização de Serviços dos Bancos S/A – is a private Brazilian enterprise that collects and
analyzes personal economic and financial information to support credit-related decisions, such as those
concerning loans. It was created by banks with a view to centralizing information and reducing administrative
costs (source: http://www.significados.com.br/serasa/).
75
compliance, given that the “negative status” of supplier enterprises listed in registers of defaulters will disqualify them from contracting with public entities and may also prevent them from obtaining bank loans.
The purpose of the project to “virtualize” the past-due debt process is to
permit monitoring of the judicial execution of tax proceedings, through the agencies involved: Sergipe Secretariat of State for Finance (SEFAZ), Office of the Attorney General of Sergipe (PGE) and the Tribunal of Justice (TJ).
Implementation of the State Register of Unpaid Credits (State CADIN) and
the listing of debtors in Serasa, as well as the initiative to virtualize the past-due debt process, need to be regulated by a Decree in order to be legally effective.
In October 2011, regulations were issued concerning the State Register of
Unpaid Credits (State CADIN) and the listing of debtors in Serasa. The state Government is currently preparing a decree that will regulate virtualization of the past-due debt process.
3.2. Policy 2 – Promote improvements in access to and the quality of public services 3.2.1. Improve the quality of maternal-infant care in high-risk cases in response to a major cause of maternal mortality
Policies designed to expand access to and improve the quality of health care are key to strengthening the functioning of assistance networks in an integrated manner. Specialized networks providing care for women, such as the Rede Cegonha [stork] and Amamenta [breastfeeding] networks, emphasize state-provided maternal-infant care, the objective of which is to increase the number of pregnant women receiving care under the program, especially those at high risk, and to reduce maternal-infant mortality.
It should be noted that in terms of dealing with maternal-infant health issues, the performance of the State of Sergipe, like other states in the northeast region, is troubling. However, in 1985-2000, the rate of infant mortality improved significantly. In the last decade, the reduction of that rate in the State of Sergipe has kept pace with the national trend, with an average decrease of 1.72 percent per year.
The maternal mortality and infant mortality indicators are viewed as indicators of health system effectiveness and are useful in analyzing the health status of an administrative territory.
The Rede Cegonha program, the objective of which is to strengthen and improve maternal-infant care, involves actions in Sergipe ranging from welcoming expectant mothers to a Family Health Clinic (CSF) to helping with the assessment of delivery risks at admission in maternity hospitals. The program also seeks to
76
promote the following: (i) family participation at the time of delivery; (ii) natural childbirth; and (iii) breastfeeding and the donation of breast milk to the breast milk bank. To implement health networks in the State, including the Rede Cegonha, the Government of Sergipe signed a Public Action Contract (CAP), which reorganizes and defines the functioning of the SUS (Unified Health System) at the regional level, with accountability for each sub-national entity, the decentralization of care and the proposal of goals for observing health indicators.
The inclusion of federal entities in the Public Action Contract, pursuant to the Amendment to the Public Action Contract (TCAP), guaranteed more resources for the structuring of the Rede Cegonha, for maternal-infant care, and for the Urgent and Emergency Care network. Sergipe is the first Brazilian state to sign that document.
3.2.2. Improve the management of schools in the State of Sergipe system
The education indices in the Sergipe state system, such as the Basic
Education Development Index (IDEB), show that student performance is not commensurate with the joint efforts of teachers, managers and the government.
Analysis of the data produced by the system suggests that the disappointing
progress is attributable, among other factors, to the weak administrative management and teaching practices pursued in the schools. Much of this weakness is related to the nonobservance of criteria, especially meritocratic criteria, in the school director selection processes. The current process for the selection of directors does not require knowledge of minimum school management standards or of the educational policies that should be implemented in the schools.
To strengthen the education management policy, the State Government is
issuing a decree establishing a new merit-based system for the selection of school directors in the state system. In support of this policy and, with the help of a specialist in education management, the State Government is working jointly with managers and teachers in Sergipe to develop a forum for the discussion and development of pedagogical technologies aimed primarily at improving education outcomes.
In addition to the merit-based selection of directors, current efforts include
the training of managers and teachers with a view to improving the processes of planning, diagnosis and ongoing assessment of education activities. As an output of the workshops already held, two instruments were prepared: the “Management Agreement” and the “Guidance Index.” The former consists of a diagnosis and the establishment of a set of educational goals and actions defined for the system and for each school and agreed among the parties, in a collective commitment for improving the quality of education in the Sergipe state system.
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The latter document institutes procedures for monitoring and assessing the various dimensions of school activities, based on the systematic monitoring of daily school activities and the results they produce.
Parallel to this task, the State Government has introduced curricular
standards for the system and is discussing with the schools the development and systematization of school curricula. As part of these efforts, draft decrees and decree-laws have been prepared to standardize the merit-based selection of directors and other measures to improve education initiatives.
3.2.3. Improve learning conditions in the municipal basic education system
The effort of the State Government to improve the education indicators in the State of Sergipe must extend beyond the education system it manages. Some of the weakness of Sergipe’s education system is attributable to the municipalities, as demonstrated in indices such as the IDEB. Based on this observation, and considering the fact that the municipal system educates approximately 284,000 students (the State system has close to 200,000 students34 and the private system 96,900) the State administration understands that state and municipal policies and actions need to be coordinated and that the entire knowledge base and structure of the State Secretariat of Education must be made available to strengthen education in the State.
Consequently, one of the State Government’s objectives is to improve the
learning conditions in the municipal elementary education system, by supporting implementation of the National Program for Literacy at the Right Age (PNAIC) in the municipalities. To attain this objective, a state-municipal cooperation mechanism will be established for implementation of the PNAIC, including the formation of a central administrative unit, specifically to ensure coordination of the State policy with the municipal systems.
The PNAIC is an integrated program promoting literacy in the Portuguese
language and in mathematics up to the third year of elementary education, for all children in Brazil’s municipal and state schools. It is characterized by the integration of various actions and teaching materials that contribute to literacy; by the fact that the program is managed jointly by the Federal Government, the states and the municipalities; and by its aim of guaranteeing students’ right to learning and development, as determined through annual assessments.
The pillars put in place in the PNAIC to improve education are: teaching
materials, literature, digital education technologies, assessment and supervision, and social mobilization.
Accordingly, and considering the deficiencies of the municipalities, the main
objective of the partnership between these two groups – state and municipal – is to
34 Source: MEC/INEP – 2011 Basic Education Census
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improve education indices using new teaching tools, with the state accepting responsibility for coordination of the Program and for technical cooperation and assistance to the municipalities for implementation of the PNAIC in Sergipe. 3.3. Policy 3 – Promote socioeconomic development with inclusive growth 3.3.1. Strengthen the milk and dairy production chain, with a focus on family farming
Most of Sergipe’s dairy industry, which is based on small family farms, is located in the semi-arid region of the State. Dairy production in Sergipe recently experienced significant growth, with rates higher than those of other regions with better weather.
The structure of land ownership is quite fragmented, with small production
units predominating. Close to 90 percent of the production units are small landholdings of fewer than 30 hectares, each with a small herd: approximately 10 cows producing roughly 50 liters per day. This activity is the main source of income and means of participation in the market for nearly all family producers. The production is also characterized by the widely dispersed supply of milk, generally of poor quality, costly to produce primarily because of the intensive feeding required, and totally dependent on external purchases; by the poor organizational capacity of producers with low levels of education; and by a production process that is environmentally aggressive and depletes natural resources.
The milk and dairy production chain in Sergipe is expected to experience
demand growth in the medium term of roughly 300,000 liters of milk per day, with the start of operations of a large-scale dairy company currently under development in the sub-humid area of the State. It is unlikely that this volume can be supplied with the current production in the above-mentioned inland dairy region, amounting to approximately 800,000 liters per day, which are already committed to satisfying existing demand.
In this context, dairy farming is a potentially favorable option for the
economic conversion of producers in the irrigated perimeters of this region, provided that intensive, low-cost and environmentally conscious farming techniques are employed on sustainable bases.
Social inclusion through reinforcement of the milk production chain in the
semi-arid region requires improvement of the productive organization, through the inclusion of family farmers in intensive milk production centers, as well as improvement of the sanitary conditions of the product.
The State Government is therefore developing a program for the inclusion of
family producers in milk production centers, with prior training in intensive systems and sanitary practices. The idea is to replicate the model of the Balde Cheio, Intensive Milk Production System project for other organizations in the State.
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3.3.2. Promote the use of environmentally sustainable agricultural practices – “green growth”
Among other things, the aim of organic farming is to guarantee economic and ecological sustainability, maximize social benefits, minimize reliance on nonrenewable energy, and whenever possible, to use biological and mechanical cultivation methods, instead of synthetic materials (agrochemicals), as well as eliminate the use of genetically modified organisms.
In summary, it can be said that the objective of organic farming is the
formation of more balanced ecosystems, in order to preserve the biodiversity, cycles and biological activities of the soil. Consequently, action is generally taken through systems designed to support the growth of organic farming.
In Sergipe, the technical assistance and rural extension service, which is
under the responsibility of the State Company for Agriculture and Livestock Development (EMDAGRO), and other institutional partners are carrying out a series of green agriculture initiatives in the southern, rural and eastern areas of the State. More specifically, these actions take the form of technical assistance and ongoing training programs for specialists and producers, using ecologically based demonstration units, especially for produce.
The requirements for selling organic products in Brazil and elsewhere in the
world depend in large measure on the relationship of trust between producers and consumers, as well as quality control systems. Brazilian legislation exempts family farmers from the requirement of certification of organic products, enabling them to sell organic products directly to consumers.
As a result of this alternative, the work of EMDAGRO is growing and, in 2012,
this policy is expected to apply to 100 family farmers, including 15 women, through Social Control Organizations (OCS), which will allow for the direct sale of products at outdoor organic markets to be set up in those territories.
Thus, it is expected that actions under this policy will include the training of
specialists and producers in organic production systems, the improvement of environmental quality and the preservation of natural resources, the expansion of marketing channels for organic products and, lastly, increased family income and food security for consumers. 3.3.3. Expand employment and income opportunities for the socioeconomically vulnerable population (seasonal rural workers engaged in the growing of sugarcane and oranges)
The objective of productive inclusion is to promote access to income for people living in situations of social risk and vulnerability. The cycle of poverty
80
reproduction and household dependence on government social programs can only be broken when the necessary conditions for these households to gain autonomy and provide for themselves are created.
This is one of the main “pillars” of the national plan to eradicate poverty,
Brasil Sem Miséria, and of the corresponding plan in Sergipe, Sergipe Mais Justo. In rural areas, alternatives are being considered to increase family farm production, and interaction with the Agriculture and Food Security Programs is substantial.
One of the State Government’s foremost productive inclusion initiatives in
rural areas is the Helping Hand Program (Programa Mão Amiga), the aim of which is to implement measures to alleviate the effects of seasonal unemployment in the period between the sugarcane and orange crops, aimed at income generation, greater food security, vocational training and improvement of the quality of life of the affected population.
The annual goal of the Helping Hand Program is to help 10,000 workers:
5,000 orange grove workers and 5,000 sugarcane workers. The program provides assistance in the amount of R$ 190.00 during the four months between crops. In exchange, the worker or a member of his family attends professionalization courses and/or citizenship, health and agriculture modules.
Effective implementation of the partnership with the State Secretariat of
Education, with a view to including in the State Literacy Program illiterate rural workers covered by the Helping Hand Program, is yet another step toward breaking the cycle of poverty in the poorest regions of Sergipe. 3.3.4. Strengthen the Unified Social Assistance System (SUAS)
Since the 1998 Constitution, social assistance through the Unified Social Assistance System (SUAS) has become a universal, non-contributory, decentralized, and participatory policy that provides social protection services and assistance benefits to the socially vulnerable population.
The strengthening of the SUAS in Sergipe over the years has resulted in
significant advances: approximately 239,566 households are beneficiaries of the Bolsa Família Program, out of a universe of 358,808 households registered in the CadÚnico (single registry database) in March 2011; the coverage of Social Assistance Reference Centers (CRAS) now extends to all 75 municipalities in Sergipe, in addition to 35 Specialized Social Assistance Centers (CREAS) located in 32 municipalities and one Specialized Homeless Center (CREASPOP) located in the capital.
However, much remains to be done in terms of the management and quality
of services at the municipal level. Moreover, the Brasil Sem Miséria Plan and, at the state level, the Plan for a Sergipe Mais Justo, give rise to new demands and new challenges for the organization and delivery of social assistance services. Such
81
is the case with actively seeking out the extremely poor, which places more complex demands on social assistance managers, workers and advisors. This will undoubtedly place greater technical, political and ethical demands on these individuals.
In these circumstances, the State Government’s willingness to establish
“state co-financing” will be a major step forward. This involves the transfer of financial resources from the State Social Assistance Fund (FEAS) to the Municipal Social Assistance Funds (FMAS) to co-finance the improvement of management, services, programs, projects and possible benefits, such as, for example, active targeting in the municipalities. 3.3.5. Increase the access of women living in violent situations to protection and prevention programs and better quality services
The inequality between women and men in Brazil is an incontrovertible and
persistent fact. The World Economic Forum’s most recent Global Gender Gap Index (GGI), issued in November 2011, shows that Brazil is in 82nd place among the 135 countries in the ranking, behind all the other South American countries. The study demonstrates, in sub-indices, that the gender gap in Brazil is greatest in the areas of “political empowerment” and “economic participation and opportunities.”
The problem of violence against women widens the gender gap in Brazil,
primarily among the most disadvantaged where women live in a situation of greater social vulnerability.
The subject of gender inequality achieved public policy status in recent
years with the creation of government institutions and actions to tackle inequality and violence against women. In July 2009, the State of Sergipe signed the National Pact on Combating Violence Against Women, the aim of which is to reinforce the National Policy to Combat Violence Against Women through the implementation of integrated public policies throughout Brazil.
In parallel with the lines of action in the Pact, the State of Sergipe has
worked hard to expand the network of “Women’s Assistance Centers” by delegating responsibility for specialized services to key municipalities. The services provided by these centers for women living in situations of violence or vulnerability include shelters, specialized know-how, and services designed to re-educate aggressors and instill a sense of accountability.
Plans are under way to formalize the Terms for Technical Cooperation
between the State and the key municipalities in each planning area. With the expansion of the service network, it is expected that larger numbers of women victims of violence will receive help.
82
4. Request for financial assistance The State of Sergipe would like to strengthen its partnership with the World Bank through a Development Policy Loan (DPL) in the amount of US$150,000,000.00 (one hundred fifty million U.S. dollars), to be disbursed in accordance with the financial schedule for the operation.
These resources will be used to provide financial support for the policies described in this document and for the development policies plan of which they are a part, thus making a major contribution, in terms of scope, to greater economic development with social inclusion and the reduction of extreme poverty in the State of Sergipe.
Respectfully,
JACKSON BARRETO DE LIMA
Acting Governor of the State of Sergipe
83
ANEXO 2. SERGIPE: INCLUIR PARA DESENVOLVER – MATRIZ DE POLÍTICAS
OBJETIVOS AÇÃO DE POLÍTICA INDICADOR DE RESULTADOS
Ação Prévia 1: O Estado de Sergipe padroniza os serviços
voltados para atender as necessidades/queixas dos
cidadãos ao emitir a) o Decreto 28.837, de 18 de outubro
de 2012, que regulamenta o modelo de “guichê único”
(publicado no Diário Oficial do Estado em 22 de outubro
de 2012) e b) a Portaria 3,242, de 29 de outubro de 2012,
que cria o Estatuto dos Serviços de Atendimento ao
Cidadão (publicada no Diário Oficial do Estado em 31 de
outubro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado do Planejamento,
Orçamento e Gestão (SEPLAG)
Ampliar a capacidade de resposta às queixas
dos cidadãos nos Centros de Atendimento
ao Cidadão (CEACs)
Linha de base (outubro de 2011): 15% das
queixas recebem uma explicação por escrito
nos CEACs da Riomar e da Rua do Turista
Meta (dezembro de 2013): 90% das queixas
recebem uma explicação por escrito nesses
mesmos CEACs
Ação Prévia 2: O Estado de Sergipe emite o Decreto
28.830, de 16 de outubro de 2012, tornando obrigatório o
uso do i-Gesp (abrangendo os processos de
i) planejamento, ii) orçamento, iii) execução orçamentária
e financeira, iv) contabilidade pública e v) gestão de
contratos) no Poder Executivo, com um cronograma de
implementação para a base de dados de preços, a gestão
da dívida, a integração com os sistemas de recursos
humanos e os módulos de compras e monitoramento do
patrimônio (publicado no Diário Oficial do Estado em 18
de outubro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Fazenda
Reduzir o prazo para produzir os relatórios
gerenciais acordados, por meio do i-Gesp
Linha de Base (dezembro de 2010):
relatórios indisponíveis no sistema anterior
(SAFIC)
Meta (dezembro de 2013): quatro
relatórios35
produzidos automaticamente
Ação Prévia 3: O Estado de Sergipe emite o Decreto
28.843, de 19 de outubro de 2012, que regula um processo
virtual e integrado — entre a Secretaria de Estado da
Fazenda, a Procuradoria Geral do Estado e o Judiciário —
Aumentar a receita com a arrecadação de
impostos em atraso como porcentagem do
saldo de impostos em atraso
Linha de Base (dezembro de 2011): 0,43%
35
Os quarto relatórios são: 1) Controle da Venda de Ativos, 2) Comparação da Receita Arrecadada, 3) Comparação da Amortização da Dívida e
4) Construção/Instalações/Aquisição de Propriedades para Uso pelo Governo Estadual.
84
OBJETIVOS AÇÃO DE POLÍTICA INDICADOR DE RESULTADOS
para a cobrança de impostos em atraso (publicado no
Diário Oficial do Estado em 23 de outubro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Fazenda,
Procuradoria Geral do Estado de Sergipe
Meta (dezembro de 2013): 0,52%
2.A.1 MELHORAR A
QUALIDADE DOS SERVIÇOS
DE ATENÇÃO MATERNO-
INFANTIL PARA GESTANTES
DE ALTO RISCO
Ação Prévia 4: A Secretaria de Estado da Saúde publica
um Termo Aditivo ao Contrato de Ação Pública (TCAP)
que abrange o Rede Cegonha, um programa prioritário
para a saúde materno-infantil, integrando ações e serviços
municipais no âmbito do SUS-Sergipe (Data: 25 de abril
de 2012)
Ação Prévia 5: Os planos regionais anuais, que preveem a
implementação do Rede Cegonha, são aprovados pelo
Colegiado Interfederativo Estadual – CIE (emissão das
deliberações referentes às regiões de Aracaju, Itabaiana,
Estância, Nossa Senhora do Socorro, Propriá, Lagarto e
Nossa Senhora da Glória, 24 de maio a 22 de junho de
2012). A força dessa ação é respaldada também pela
validação dos planos pelo Ministério da Saúde por meio
da publicação da Portaria 3.069, de 27 de dezembro de
2012 (publicada no Diário Oficial da União em 28 de
dezembro de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Saúde,
Ministério da Saúde
Aumentar a porcentagem de maternidades
que adotam o protocolo para a classificação
de risco na realização do parto
(Acolhimento com Classificação de Risco –
ACCR)
Linha de Base (dezembro de 2011): 1
Meta (dezembro de 2013): 3 (75% de todas
as maternidades geridas pelo Estado em
operação em condições normais em 2013)36
Reduzir o índice de cesarianas no hospital
de referência Maternidade Nossa Senhora
de Lourdes, de acordo com as diretrizes da
Portaria 3.477/1998
Linha de Base (dezembro de 2011): 55,2%
Meta (dezembro de 2013): 50,2%
2.B.1 MELHORAR A GESTÃO
NAS ESCOLAS DA REDE DO
ESTADO DE SERGIPE
Ação Prévia 6: O Estado de Sergipe publica o Decreto
29.120, de 6 de março de 2013, que implementa um novo
modelo de gestão escolar baseado no uso de estratégias de
gestão baseadas em resultados e na seleção de gestores
escolares por mérito e por meio de processos
participativos/democráticos (publicado no Diário Oficial
Aumentar o número de diretores
selecionados por mérito e com
compromissos de gestão firmados
Linha de Base (dezembro de 2011): zero
Meta (dezembro de 2013): 151 diretores
selecionados e com compromissos de gestão
36
Uma de cada cinco maternidades públicas do Estado estará funcionando em instalações temporárias enquanto uma nova maternidade é construída.
85
OBJETIVOS AÇÃO DE POLÍTICA INDICADOR DE RESULTADOS
do Estado em 8 de março de 2013)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Educação
firmados (40% das 378 escolas estaduais)
2.B.2 MELHORAR A
APRENDIZAGEM NO ENSINO
FUNDAMENTAL NA REDE
MUNICIPAL
Ação Prévia 7: O Estado de Sergipe publica a Portaria
6.146, de 4 de outubro de 2012, que estabelece a
colaboração entre o Estado e os municípios para apoiar a
implementação do Programa Nacional de Alfabetização na
Idade Certa (PNAIC) na rede municipal de ensino
(publicada no Diário Oficial do Estado em 10 de outubro
de 2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Educação
Aumentar o número de municípios que
recebem assistência técnica do Estado para
a implementação do PNAIC
Linha de Base (dezembro de 2011): zero
Meta (dezembro de 2013): 38 municípios
(50% de todos os municípios do Estado)
3.A.1 FORTALECER A
CADEIA PRODUTIVA DO
LEITE E DERIVADOS COM
FOCO NA AGRICULTURA
FAMILIAR
Ação Prévia 8: O Estado de Sergipe publica o Decreto
28.733, de 27 de agosto de 2012, que organiza a produção
de modo a incluir os agricultores familiares nos Núcleos
de Produção de Leite, os quais fazem parte do sistema de
produção intensiva Balde Cheio. Esse sistema visa
melhorar a qualidade ao oferecer certificação das
condições sanitárias dos derivados do leite, bem como
melhoria genética do rebanho no perímetro irrigado do
Jabiberi (publicado no Diário Oficial do Estado em 30 de
agosto de 2012)
Responsabilidade: Companhia de Desenvolvimento de
Recursos Hídricos e Irrigação (COHIDRO)
Aumentar o número de unidades de
pequenos produtores capacitados nos
Núcleos de Produção de Leite e que vendam
pelo menos 90% da sua produção para
mercados privados e
públicos/institucionais37
Linha de Base (dezembro de 2011): 3
Meta (dezembro de 2013): 30
3.B.1 PROMOVER O USO
AMBIENTALMENTE
SUSTENTÁVEL DAS
PRÁTICAS AGRÍCOLAS –
“CRESCIMENTO VERDE”
Ação Prévia 9: O Estado de Sergipe promulga a Lei 7.270
em 17 de novembro de 2011, que cria o Programa de
Produção Agroecológica para inclusão de agricultores
familiares e estabelece instrumentos para oferecer
incentivos à produção ambientalmente sustentável
(publicada no Diário Oficial do Estado em 23 de
Aumentar o número de pequenos produtores
incluídos no Programa de Produção
Agroecológica e vinculados a Organizações
de Controle Social que vendam diretamente
em feiras agroecológicas e para mercados
privados e públicos/institucionais38
37
Programas do Governo Federal para a aquisição de alimentos: i) Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), criado pela Lei Federal
10.696/2003, e ii) Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), criado pela Lei Federal 11.947/2009.
86
OBJETIVOS AÇÃO DE POLÍTICA INDICADOR DE RESULTADOS
novembro de 2011)
Responsabilidade: Empresa de Desenvolvimento
Agropecuário de Sergipe (EMDAGRO)
Linha de Base (dezembro de 2011): 83
produtores, 5 mulheres
Meta (dezembro de 2013): 100 produtores,
15 mulheres
3.B.2 AMPLIAR AS
OPORTUNIDADES DE
TRABALHO E RENDA PARA A
POPULAÇÃO MAIS
VULNERÁVEL
SOCIOECONOMICAMENTE
(ESPECIALMENTE OS
TRABALHADORES RURAIS
SAZONAIS DA CULTURA DA
CANA-DE-AÇÚCAR E DA
LARANJA)
Ação Prévia 10: Certificação38
de que os participantes do
programa estadual de transferência e geração de renda
Mão Amiga estão cadastrados no programa Sergipe
Alfabetizado (certificação datada de 23 de agosto de
2012)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Inclusão,
Assistência e Desenvolvimento Social e Secretaria de
Estado da Educação
Aumentar o número de trabalhadores
sazonais que se beneficiam do programa
Mão Amiga incluídos no programa Sergipe
Alfabetizado
Linha de Base (fevereiro de 2012): zero
Meta (dezembro de 2013): 565 (50%), com
1/8 sendo mulheres
3.C.1 FORTALECER O
SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
(SUAS) – BUSCA ATIVA
PARA INCLUSÃO NO
CADÚNICO
Ação Prévia 11: O Estado de Sergipe promulga a
Lei 7.251, de 31 de outubro de 2011, que cria o sistema
detalhado de transferência de recursos para financiar a
assistência social nos municípios e institucionaliza
acordos de cofinanciamento com dois municípios
(publicada no Diário Oficial do Estado em 7 de novembro
de 2011)
Responsabilidade: Secretaria de Estado da Inclusão,
Assistência e Desenvolvimento Social e Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Aumentar o número de famílias com renda
per capita inferior a R$ 70,00 por mês que
vivem nos 15 municípios mais pobres
incluídas no CadÚnico
Linha de Base (janeiro de 2010): 39.582
famílias
Meta (dezembro de 2013): 41.561 famílias
38
Um funcionário de alto escalão da Secretaria de Educação, da Secretaria de Estado da Inclusão, Assistência e Desenvolvimento Social ou de um órgão pertinente
emite um certificado de aprovação que atesta a exatidão da lista de participantes.
87
OBJETIVOS AÇÃO DE POLÍTICA INDICADOR DE RESULTADOS
3.C.2 AMPLIAR O APOIO
DOS GOVERNOS ESTADUAIS
E MUNICIPAIS AOS
PROGRAMAS QUE VISAM A
PROTEÇÃO DAS MULHERES
EM SITUAÇÃO DE
VIOLÊNCIA OU
VULNERABILIDADE
Ação Prévia 12: Acordo de Cooperação Técnica firmado
entre o Estado e pelo menos um município em cada uma
das 4 (quatro) regiões com maior concentração de
violência baseada no gênero (Sul Sergipano, Agreste,
Baixo São Francisco e Alto Sertão) para descentralizar os
programas de apoio e proteção das mulheres rumo ao
interior do Estado, conforme exigido pelo Acordo de
Cooperação de 21 de julho de 2009 entre o Estado e o
Governo Federal (acordos firmados em 9 de outubro de
2012 com os municípios de Poço Redondo, no Alto Sertão
Sergipano, Propriá, no Baixo São Francisco, e Itabaiana,
no Agreste Sergipano, acordo firmado em 7 de dezembro
de 2012 com o município de Estância, no Sul Sergipano)
Responsabilidade: Secretaria de Estado de Segurança
Pública e Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
Aumentar o número de mulheres em
situação de violência ou vulnerabilidade
atendidas na Rede de Atendimento à Mulher
Vítima de Violência
Linha de Base (março de 2012): 3.985
Meta (dezembro de 2013): 6.973
88
#ANEXO 3. VISÃO GERAL DO PAÍS E DO ESTADO
89
90
Sergipe: Visão Geral
P r i n c i p a i s i n d i c a d o r e s d e d e s e n v o l v i m e n to
2 0 10
P op u laç ão, m ead os d o an o (m i lh ões ) 1,A 2,1 190,8
Área (m i lh ares d e k m 2) A 22 8.515
C res c im en to m éd io d a p op u laç ão (2000-2010, % ) 1,A 1,50 1,17
P op u laç ão u rb an a (% d o to ta l d a p op u laç ão) 1,A 74 84
2 0 0 9
P IB (p reç os c orren tes , b i lh ões d e U S $) 2,B,C 10 1.622
P IB (p reç os c orren tes , b i lh ões d e R $) C 20 3 .239
P IB p er c ap i ta (p reç os c orren tes , U S $) 2,B,C,D 4.902 8 .472
P IB p er c ap i ta (p reç os c orren tes , R $) C,D 9.787 16.918
C res c im en to d o P IB (% ) C 4,44 -0,31
C res c im en to d o P IB p er c ap i ta (% ) D 3,39 -1,29
Ín d ic e d e in c id ên c ia d a p ob rez a a U S $1,25 p or d ia (P P C , % ) E 10,0 6,1
Ín d ic e d e in c id ên c ia d a p ob rez a a U S $2,00 p or d ia (P P C , % ) E 19,3 10,8
Ín d ic e d e in c id ên c ia d a p ob rez a ex trem a ( l in h a n ac ion al d e p ob rez a) 3,F 13,49 7,28
Ín d ic e d e in c id ên c ia d a p ob rez a ( l in h a n ac ion al d e p ob rez a) 3,F 37,63 21,42
G in i F 0,576 0,543
E x p ec tativ a d e v id a ao n as c er (an os ) G 71,7 73,3
M orta l id ad e in f an ti l (p or m i l n as c id os v iv os ) - 2010 H 15,0 13,9
D es n u tr iç ão in f an ti l (% d os m en ores d e c in c o an os ) - 2006 G 2.0* 1,9
*Região Nordeste
A l f ab etis m o (% d a p op u laç ão c om m ais d e 15 an os ) A 81,6 90,4
Ín d ic e l í q u id o d e m atr í c u la n o en s in o p r im ár io (% d a f a ix a etár ia) I 97,2 97,6
A c es s o a f on tes d e ág u a tra tad a (% d as f am í l ias ) 5,I 87,0 84,4
A c es s o a m elh ores c on d iç ões d e s an eam en to (% d as f am í l ias ) 6,I 53,1 59,1
F i n a n ç a s p ú b l i c a s J
2 0 0 1 2 0 0 9 2 0 0 1 2 0 0 9
R ec ei tas c orren tes ( in c l . d oaç ões ) 20,6 21,5 17,2 18,9
R ec ei ta tr ib u tár ia 7,3 7,6 7 ,5 8 ,0
D es p es as c orren tes 18,5 22,3 15,6 17,7
R es u l tad o g lob al 0,3 0,8 (1,9) (3 ,3)
S u p eráv i t p r im ár io 1,5 (0,8) 1,7 1,3
.. .. .. ..
(% d o P IB )
S e r g i p e B r a s i l
S e r g i p e B r a s i l
6 4 2 0 2 4 6
Less than a year
5-9
15-19
25-29
35-39
45-49
55-59
65-69
75-79
Sergipe, Distribuição Etária 2010 (% do total da população)
Homens Mulheres
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
1995 1998 2002 2005 2008
Sergipe, Índice de Incidência da Pobreza (% da população) - LInhas Nacionais de Pobreza (IPEA)
Pobreza extrema Pobreza
0,880,78
0,73
0,690,65
0,45
0,57
0,42
0,220,26
0,33
0,46 0,48
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*
DC
L/R
CL
Dív
ida
e R
ece
ita C
orr
en
te L
íqu
ida
(e
m b
ilhõ
es d
e R
$ d
e 2
01
2)
DCL/RCL DCL RCL
Sergipe, Dívida Consolidada Líquida (DCL) e Receita Corrente Líquida (RCL), 2000-2012*
* Até agosto de 2012
Menos de um ano
91
Sergipe
T e n d ê n c i a s e c o n ô m i c a s d e l o n g o p r a z o
19 8 0 - 19 9 1 19 9 1- 2 0 0 0 2 0 0 0 - 2 0 10
19 8 0 19 9 1 2 0 0 0 2 0 10
B ras i l 119,0 146,8 169,8 190,8 1,93 1,63 1,17
S erg ip e 1,2 1,5 1,8 2,1 2,34 1,99 1,50
19 9 5 - 2 0 0 0 2 0 0 0 - 2 0 0 5 2 0 0 5 - 2 0 0 9
19 9 5 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 0 9
B ras i l 927.037 1.024.052 1.174.788 1.358.203 2,01 2 ,78 3 ,69
S erg ip e 5.036 5.678 7.346 8.288 2,65 3 ,94 4 ,33
B ras i l 799.097 882.724 1.012.657 1.170.759
S erg ip e 4.341 4.894 6.332 7.144
S e to r e c o n ô m i c o C
19 9 5 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 0 9 19 9 5 - 2 0 0 0 2 0 0 0 - 2 0 0 5 2 0 0 5 - 2 0 0 9
B ras i l 5 ,8 5 ,6 5 ,7 5 ,6 3 ,27 4,18 3,14
S erg ip e 6,5 4 ,6 4 ,4 5 ,9 -1,41 6,28 9,16
B ras i l 27,5 27,7 29,3 26,8 1,08 2,50 1,39
S erg ip e 26,0 24,7 33,3 27,9 3 ,67 3,85 3,79
B ras i l 18,6 17,2 18,1 16,6 0 ,25 2,90 0,05
S erg ip e 14,5 14,0 10,7 8 ,6 3 ,81 4,33 3,66
B ras i l 0 ,8 1,6 2 ,5 1,8 3 ,06 6,36 2,06
S erg ip e 1,5 2 ,2 6 ,0 5 ,2 3 ,69 0,20 2,02
B ras i l 66,7 66,7 65,0 67,5 2 ,13 2,90 4,35
S erg ip e 67,5 70,7 62,3 66,2 2 ,32 3,63 3,84
2 O s d ad os d o P IB e d o P IB p er c ap i ta d o B ras i l f oram ti rad os d o re la tór io W orld E c on om ic O u tlook , d o F M I. O s n úm eros ref eren tes ao E s tad o d e S erg ip e f oram es tim ad os u s an d o a p ar tic ip aç ão n o to ta l d o P IB
(c on tas reg ion ais d o IB G E ) e a es tim ativ a d a p op u laç ão em 2009, am b as d o IB G E .
3 A l in h a d e p ob rez a ex trem a é es tim ad a c om o u m a c es ta d e c on s u m o c om as c a lor ias m í n im as n ec es s ár ias p ara a s ob rev iv ên c ia d e u m a p es s oa d e ac ord o c om a O M S . A l in h a d e p ob rez a é d u as v ez es o v a lor
d a l in h a d e p ob rez a ex trem a.4 D ad os ad m in is tra tiv os u s an d o a B u s c a A tiv a.
5 A c es s o à red e d e ab as tec im en to d e ág u a p or f am í l ia (T ab elas d o IB G E ).
6 A c es s o à red e d e es g oto ou a f os s a s ép tic a l ig ad a à red e d e es g oto p or f am í l ia (T ab elas d o IB G E ).
(c res c im en to an u al m éd io % )
P op u laç ão, m ead os d o an o (m i lh ões ) 1,A
P IB (p reç os c on s tan tes 1998, m i lh ões d e R $) 2,B,C
P IB (p reç os c on s tan tes 1998, m i lh ões d e U S $) 2,B,C
(c res c im en to an u al m éd io % )
(% d o P IB )
A g rop ec u ár ia
In d ús tr ia
T ran s f orm aç ão
(c res c im en to an u al m éd io % )
F on tes : A – C en s o 2010/IB G E ; B – F M I, W E O ; C – c on tas reg ion ais /IB G E ; D – IB G E ; E – B an c o M u n d ia l ; F - IP E A , u s an d o P N A D /IB G E ; G – M in is tér io d a S aúd e/D atas u s ; H – M in is tér io d a
S aúd e/M S /S V S /D A S IS /C G IA E ; I – P N A D /IB G E ; J – T es ou ro N ac ion al .
1 O s n úm eros s e ref erem ao C en s o d e 2010 d iv u lg ad o rec en tem en te p elo IB G E . A p op u laç ão b ras i le i ra d e 194,9 m i lh ões m en c ion ad a n o tex to e n a tab ela “ V is ão G era l d o B ras i l ” é a es tim ativ a of ic ia l d o IB G E d o
to ta l d a p op u laç ão em 2010, q u e es tav a d is p on í v e l à ép oc a d a e lab oraç ão d o d oc u m en to e h av ia s id o p u b l ic ad a an tes d a c on c lu s ão d o C en s o.
N otas :
E x trativ a
S erv iç os
-0,01
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Crescimento do PIB
Brasil Sergipe
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Crescimento do PIB per capita
Brasil Sergipe
92
ANEXO 4. ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE FISCAL
A4.1. As principais fontes de receita de Sergipe são transferências do Governo Federal.
Em 2011, as transferências representaram 44,7% das receitas do Estado, ao passo que as
receitas tributárias responderam por 36,5%. Essa relação foi praticamente mantida nos últimos
três anos. Também em 2011, as transferências totalizaram R$ 3,1 bilhões e as receitas
tributárias somaram R$ 2,4 bilhões. Outras fontes de receitas são as contribuições sociais para
o custeio do plano de pensão do funcionalismo público e outras pequenas receitas, como
rendas e dividendos pagos por empresas estatais.
A4.2. A principal transferência vem do Fundo de Participação dos Estados e totalizou
R$ 2,5 bilhões em 2011, ou 80% da receita de transferências do Estado. Trata-se de uma
transferência do Governo Federal determinada por lei, composta de recursos do Imposto de
Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Em virtude da produção considerável de
petróleo e energia, Sergipe também recebe transferências de royalties, que somaram
R$ 163 milhões em 2011.
A4.3. A principal fonte de receitas tributárias é o ICMS, um imposto sobre o valor
agregado, que arrecadou R$ 2 bilhões em 2011. Esse imposto é cobrado sobre todos os
bens e alguns serviços (comunicações e transportes) nas operações internas e interestaduais,
com a maior parte da receita vindo dos setores de combustíveis, de energia e de
telecomunicações. A segunda maior fonte de receitas tributárias é o imposto de renda que
incide sobre a folha do funcionalismo público, enquanto a terceira é o Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
Figura A4.1: Composição das Receitas,
2011
Figura A4.2: Composição das Transferências,
2011
A4.4. As receitas aumentaram de forma constante entre 2004 e 2011, registrando um
crescimento médio anual de 8,9%. A exceção foi 2009, quando as receitas caíram 2,6% em
decorrência da crise. As receitas passaram de R$ 3,6 bilhões em 2004 para R$ 6,6 bilhões em
2011. As maiores taxas de crescimento foram registradas na arrecadação de taxas (21,4%) e
do Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e por Doação (18,2%), com ambas as receitas
aumentando mesmo durante a crise. Contudo, o maior aumento em termos absolutos veio do
ICMS e das transferências federais.
36,5%
12,6%
46,9%
3,9%
Impostos Contribuições sociais Transferências Outras
80,7%
5,5%
5,3%8,5%
FPE Saúde Royalties Outras
93
A4.5. As despesas cresceram, em média, 9,7% ao ano, entre 2004 e 2011, superando o
crescimento das receitas. Em 2009, por exemplo, enquanto as receitas caíram 2,6%, as
despesas cresceram 10,1%, revelando a dificuldade do Governo de controlar os gastos e
mantê-los em linha com as receitas. Por outro lado, as despesas caíram 1,4% em 2007, o ano
inicial do primeiro mandato do atual governador. O principal fator para o aumento dos gastos
foi a remuneração de funcionários, que teve um crescimento médio de 11,4%, acrescendo
R$ 2 bilhões em novas despesas entre 2004 e 2011.
Figura A4.3: Composição da Receita
Tributária, 2011 Figura A4.4: Composição das Despesas,
2011
Nota: A despesa com o Fundeb39
na Figura A4.4 diz respeito à perda líquida do Estado em função de as suas
transferências para o Fundeb superarem as transferências recebidas desse fundo.
A4.6. A principal despesa do Estado é com a folha de pessoal— R$ 3,8 bilhões em 2011.
A segunda maior é com bens e serviços (R$ 1,4 bilhão), seguida pelas transferências para os
municípios (R$ 0,6 bilhão). Os pagamentos de juros sobre a dívida somaram R$ 120 milhões
em 2011, enquanto a amortização da dívida totalizou R$ 164 milhões. Com a soma dessas
duas rubricas, o serviço da dívida equivale a 4,3% das receitas. Por último, as despesas de
investimento totalizaram R$ 418 milhões. Em termos da classificação funcional, as principais
rubricas das despesas são a educação, a segurança pública e a saúde.
A4.7. Sergipe tinha 60 mil funcionários na sua folha de pagamento no fim de 2011. A maioria deles (70,4%) está na ativa, enquanto o resto compreende aposentados ou
pensionistas.40
A relação entre funcionários públicos na ativa e o total da população é de
aproximadamente 1:49. Os funcionários públicos estão concentrados na educação (46,3%),
segurança pública (18,9%) e saúde (15,2%). O número de funcionários na ativa cresceu
10,6% entre 2004 e 2011; contudo, o salário médio aumentou 214% em termos nominais,41
39
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb) recebe recursos de todas as três esferas de governo e faz transferências para os municípios e
Estados com base no número de alunos matriculados. 40
Para os efeitos deste texto, os pensionistas são os parentes (esposas e descendentes) de funcionários públicos
que tenham morrido. 41
A taxa de inflação no mesmo período foi de 52,7%.
83,4%
11,3%
3,9%1,4%
ICMS IRRF IPVA Outros
60,9%
1,9%
10,3%
21,4%
5,5%
Folha salarial Pagamentos de jurosTransferências Bens e serviçosFundeb
94
o que demonstra que a política de ganhos salariais reais do funcionalismo público é o
principal fator a impulsionar o crescimento da folha salarial nas contas do Governo.
A4.8. Apesar da elevada proporção de funcionários na ativa em relação a funcionários
aposentados, o déficit do plano de aposentadoria do funcionalismo público vem
aumentando rapidamente. Na verdade, esse déficit cresceu mais de oito vezes entre 2004 e
2011 (de R$ 33 milhões para R$ 318 milhões), o que equivale a um crescimento médio anual
de 38%. Isso se deve à decisão de segregar os pagamentos das aposentadorias em dois fundos.
O fundo antigo está pagando a maior parte dos benefícios e recebendo contribuições apenas
de servidores admitidos antes da criação do novo fundo, ao passo que o novo — criado com
base em um modelo de capitalização — faz menos pagamentos e está recebendo uma parcela
crescente das contribuições. As perspectivas de sustentabilidade do plano de aposentadoria no
longo prazo estão melhorando; contudo, os custos de transição devem pressionar mais as
contas do Governo no curto e no médio prazo.
A4.9. Embora Sergipe venha apresentando bons resultados fiscais, registrou-se uma
tendência de deterioração nos últimos anos. As despesas cresceram mais do que as receitas
entre 2004 e 2011 — 9,7% e 8,9%, respectivamente. Esse padrão se traduziu em saldos
operacionais brutos menores, ainda que positivos. Em 2004, esse saldo equivalia a 15,5% da
receita corrente líquida (RCL), mas, em 2011, era de 5,7% da RCL. Ademais, a deterioração
continuou desde a crise (2009) até hoje, pois o Governo não conseguiu controlar as despesas e
mantê-las em linha com a desaceleração do crescimento das receitas.
A4.10. O saldo primário também se deteriorou entre 2004 e 2011. O Estado registrou um
superávit primário de R$ 56,6 milhões em 2004, equivalente a 2,8% da RCL. Foram
registrados superávits primários até 2008, com valores particularmente significativos em 2007
e 2008. De 2009 em diante, em decorrência da crise que prejudicou a arrecadação,
a dificuldade do Governo em controlar o crescimento das despesas e o aumento ou a
manutenção dos níveis de investimento levaram o Estado a registrar déficits primários em três
anos consecutivos, de 2009 a 2011.
Figura A4.5: Crescimento Real das Receitas e
Despesas, 2005-2011
Figura A4.6: Despesas com Pessoal/RCL,
2004-2011
A4.11. O aumento dos recursos de empréstimos permitiu ao Estado manter os
investimentos e evitar novas deteriorações do seu saldo global. O Governo de Sergipe
649,0
371,0
659,2
890,8
270,5 266,6 277,9
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
800,0
900,0
1.000,0
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo operacional bruto Receitas Despesas
55,6%
49,0%
54,6%54,0%
49,1%
55,2%54,4%
56,6%
44,0%
46,0%
48,0%
50,0%
52,0%
54,0%
56,0%
58,0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Despesas com pessoal/RCL
95
recebeu R$ 1 bilhão em empréstimos entre 2009 e 2011, após três anos (2006 a 2008) sem
registrar desembolsos de empréstimos.
A4.12. O Governo de Sergipe vem cumprindo os limites estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). Em 2011, os gastos com a folha, conforme definidos na Lei
de Responsabilidade Fiscal, chegaram a 56,6% da RCL. A razão dívida consolidada
líquida/receita corrente líquida está em 43,4%, bem abaixo do limite de 200%. O Estado não
tem nenhuma garantia pendente e, nos últimos dois anos, o montante dos recursos de
empréstimos foi inferior a 16% da RCL.
A4.13. A dívida consolidada do Estado montou a R$ 2,8 bilhões em 2011, o equivalente a
58% da RCL. A razão dívida consolidada líquida/RCL foi de 43,4%. O Estado não tem
dívida mobiliária pendente no mercado. A maior parte da dívida é de natureza contratual
(77,5%) e decorrente de sentenças judiciais (14,6%). O principal credor é o Governo Federal
(39% do saldo da dívida) em função do socorro financeiro oferecido a todos os Estados no
passado. O segundo maior credor é o BNDES, com 24,2% do saldo da dívida. Entre os
demais credores internos, figuram outros bancos estatais, como a Caixa Econômica Federal e
o Banco do Nordeste do Brasil.
A4.14. O saldo da dívida externa monta a apenas R$ 39 milhões ou 1,4% do total da
dívida. O único credor externo do Estado é o BIRD, com dois programas de redução da
pobreza rural. A maior parte da dívida contraída pelo Estado tem juros fixos. Contudo, parte
da dívida é indexada e tem como principal índice o IGP-DI, em função da operação de
socorro financeiro promovida pelo Governo Federal em 1997. Com respeito a essa dívida,
Sergipe está em melhor situação do que a maioria dos Estados brasileiros, pois paga a taxa de
juros mais baixa (6%) e não está gerando saldos residuais. Além disso, os pagamentos
mensais equivalem a aproximadamente 2% da receita líquida real, enquanto o teto previsto no
contrato de renegociação da dívida é de 13%.
A4.15. Os coeficientes de endividamento relativos estão subindo, o que se deve, em parte,
aos seus níveis iniciais baixos e à assunção de novas dívidas pelo Estado. Após três anos
sem qualquer desembolso, Sergipe recorreu a empréstimos para reforçar os níveis de
investimento público no Estado. Assim, a razão dívida consolidada líquida/RCL subiu de
21,8% em 2008 para 43,4% em 2011. No entanto, ela ainda se situa bem abaixo do limite de
200% estabelecido na LRF. Apesar do endividamento maior, o serviço da dívida em 2011
(5,8% da RCL) está praticamente no mesmo nível que em 2008 (5,7% da RCL), quando a
razão dívida consolidada líquida/RCL esteve no seu nível mais baixo.
96
Tabela A4.1: Estatísticas das Finanças Públicas do Estado de Sergipe, 2004-2011 (milhões de R$, valores constantes)
42
Nota: O ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços) é um imposto sobre o valor
agregado. O IPVA é o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. O ITCMD é o Imposto sobre a
Transmissão Causa Mortis e por Doação. IRRF é o Imposto de Renda Retido na Fonte e incide sobre os
vencimentos do funcionalismo público.
42
Para produzir a demonstração das estatísticas das finanças públicas do Governo do Estado de Sergipe e para
garantir a possibilidade de comparação das demonstrações referentes a diferentes anos, foi preciso fazer alguns
ajustes nos relatórios fiscais apresentados pelo Governo segundo as normas brasileiras sobre as contas fiscais.
As transferências para os municípios foram registradas como despesa em 2011, em oposição a uma dedução das
receitas, e a contribuição previdenciária paga pelo Estado também foi registrada como receita. Por último,
a perda líquida em que o Estado incorreu em função das transferências relativas ao Fundeb foi registrada como
despesa em todo o período.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
I. RECEITAS 3.631,9 4.198,1 4.595,5 4.823,7 5.614,2 5.469,5 6.220,2 6.597,4
Tributos 1.407,5 1.541,2 1.670,9 1.759,8 1.855,6 1.925,2 2.275,8 2.408,9
ICMS 1.260,1 1.368,9 1.443,8 1.521,1 1.591,5 1.637,8 1.920,2 2.007,9
IPVA 41,3 44,3 49,9 60,3 66,4 75,3 85,2 93,5
OUTROS 106,1 127,9 177,3 178,4 197,7 212,1 270,4 307,4
ITCMD 2,3 3,0 2,8 3,5 4,3 4,7 8,7 7,5
IRRF 96,9 115,7 152,3 156,8 171,7 184,9 238,2 273,0
Taxas 6,9 9,2 22,2 18,0 21,7 22,5 23,5 26,9
Contribuições sociais 410,1 412,8 441,9 537,2 599,8 642,9 777,7 833,5
Transferências 1.591,4 1.961,2 2.103,6 2.298,4 2.812,7 2.612,7 2.826,5 3.094,7
Transferências correntes 1.534,4 1.937,5 2.051,2 2.228,3 2.627,0 2.492,3 2.685,1 2.950,3
Transferências de capital 57,1 23,7 52,4 70,1 185,6 120,4 141,4 144,4
Outras receitas correntes 222,9 282,9 379,1 228,3 346,1 288,7 340,2 260,3
Receita de juros 15,2 19,5 11,2 11,7 75,7 60,0 75,8 41,2
Receita de ativos não financeiros 48,7 78,5 83,9 28,8 32,6 32,4 23,5 55,5
Outras receitas correntes 159,0 184,8 284,0 187,8 237,8 196,3 240,8 163,6
II. DESPESAS 3.314,9 3.549,1 4.224,5 4.164,5 4.723,4 5.199,0 5.953,6 6.319,4
Remuneração de funcionários 1.811,4 2.003,9 2.412,4 2.568,9 2.834,0 3.201,8 3.644,3 3.850,0
Pagamentos de juros 118,8 131,9 120,8 112,3 92,6 86,9 108,1 119,8
Outras despesas correntes 1.222,8 1.221,9 1.473,4 1.233,8 1.521,4 1.640,1 1.887,4 1.999,0
Transferências para municípios 362,7 403,3 456,0 485,8 526,8 535,1 643,7 647,9
Bens e serviços 860,2 818,6 1.017,4 748,0 994,5 1.105,0 1.243,7 1.351,0
Serviços contratados (terceiros) 369,2 356,2 463,5 373,7 504,9 635,9 831,4 888,5
Outros bens e serviços 490,9 462,4 553,9 374,3 489,6 469,1 412,3 462,5
Fundeb, perda líquida 161,9 191,4 217,9 249,5 275,4 270,1 313,8 350,6
III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (I - II) 317,0 649,0 371,0 659,2 890,8 270,5 266,6 277,9
% da RCL 15,5 25,6 12,9 21,2 23,4 6,9 5,8 5,7
IV. TRANSAÇÕES EM ATIVOS NÃO FINANCEIROS 363,9 386,9 463,5 187,1 407,0 472,4 637,4 470,2
Investimentos em ativos não financeiros 168,5 254,7 350,5 167,9 284,3 288,4 534,5 418,3
Investimentos em ativos financeiros 195,4 132,2 113,0 19,2 122,7 184,0 102,9 51,9
V. CAPACIDADE/NECESSIDADE LÍQUIDA DE FINANCIAMENTO (III - IV) -47,0 262,1 -92,5 472,1 483,8 -201,9 -370,8 -192,2
VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Pagamentos de juros líquidos) 56,6 374,4 17,1 572,7 500,8 -175,0 -338,5 -113,6
% da RCL 2,8 14,8 0,6 18,5 13,2 -4,4 -7,3 -2,3
VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS FINANCEIROS 47,0 -86,2 -108,2 -154,3 -159,4 56,2 317,2 213,1
Novos empréstimos 157,1 37,1 0,0 0,0 0,0 191,4 436,5 376,0
Amortizações, líquidas (110,7) (123,7) (131,3) (156,6) (160,4) (135,8) (119,8) (164,6)
Amortizações recebidas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Amortizações pagas 110,7 123,7 131,3 156,6 160,4 135,8 119,8 164,6
Alienação de ativos 0,7 0,4 23,1 2,3 1,0 0,6 0,5 1,8
VIII. NECESSIDADE BRUTA DE FINANCIAMENTO (Serviço líquido da dívida - VI) 214,3 236,0 240,9 257,2 177,3 162,7 152,0 243,2
% da RCL 10,5 9,3 8,4 8,3 4,7 4,1 3,3 5,0
VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 103,5 288,2 -91,1 418,4 341,3 -118,8 -21,3 99,5
Por memória:
Receita corrente liquida (RCL) 2.043,1 2.536,7 2.865,7 3.102,9 3.799,8 3.934,3 4.629,4 4.905,6
Investimentos não financeiros/RCL 8,2% 10,0% 12,2% 5,4% 7,5% 7,3% 11,5% 8,5%
97
Figura A4.7: Dívida Consolidada Líquida e Serviço da Dívida (% da RCL), 2004-2011
A4.16. Os riscos fiscais estão sob controle e não constituem uma ameaça para a
sustentabilidade das finanças do Estado no médio prazo. O principal passivo contingente
tem o seu custo estimado em mais de R$ 170 milhões e se trata de antigos reajustes salariais
da época do lançamento do Plano Real, em 1994. O Estado cumpre as determinações legais
quanto à vinculação de despesas para setores como a educação e a saúde. Mais
especificamente, paga aos professores o salário mínimo definido em nível nacional e cumpre
as exigências de vinculação dos gastos com saúde estabelecidas na recém-aprovada
Lei Complementar Federal 141/12.
Projeções
A4.17. As contas fiscais do Governo de Sergipe foram projetadas até 2015 para avaliar a
sustentabilidade fiscal deste ponto em diante. Fizeram-se projeções da dívida por um
período de 10 anos para avaliar a sustentabilidade da dívida. Os pressupostos econômicos
para as análises fiscal e da sustentabilidade da dívida estão de acordo com a tabela
apresentada no panorama macroeconômico atual constante do documento principal.
Os pressupostos fiscais do cenário de referência são apresentados abaixo.
A4.18. O cenário de referência foi construído de modo a refletir uma continuação das
práticas atuais no Estado. As receitas foram projetadas de forma conservadora, pressupondo
uma elasticidade igual a um, o que é inferior aos números de algumas rubricas, como o IPVA
e o ITCMD. Em virtude da forte vinculação de gastos e da política de expansão da folha de
pagamentos, não se preveem grandes retrações das despesas em termos absolutos. Contudo,
a previsão é que o Governo de Sergipe reduza a taxa de crescimento das despesas em função
da deterioração dos saldos fiscais, das regras fiscais impostas aos governos subnacionais e da
obrigação de manter uma política fiscal prudente para obter garantias do Governo Federal
para os seus empréstimos. Os gastos com bens e serviços devem aumentar em termos reais,
mas a um ritmo inferior ao do crescimento do PIB e das receitas, e o aumento da folha de
pagamentos também será contido, ficando abaixo das taxas de inflação e de expansão do PIB.
Os investimentos devem crescer de forma moderada e os recursos de empréstimos ficarão
restritos aos desembolsos de empréstimos já contraídos e a dois novos desembolsos de
64,7%
45,3%
57,1%
42,3%
21,8%26,7%
33,3%
43,4%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Dívida consolidada líquida/RCL Serviço da dívida/RCL
98
200 milhões em 2014 e 2015, em linha com os Programas de Ajuste Fiscal que estão sendo
celebrados entre os Estados e o Tesouro Nacional.
Tabela A4.2: Pressupostos para a Projeção Fiscal de Referência
A4.19. Os pressupostos acima também foram usados no exercício de sustentabilidade da
dívida. As projeções das razões dívida/RCL estão ilustradas na Figura A4.8. A linha da
situação atual reflete a previsão da razão dívida/receita caso nenhum outro empréstimo além
do DPL proposto seja contraído nem sejam feitos desembolsos dos empréstimos ora
existentes. Leva-se em consideração também que parte dos recursos do DPL serão usados
para pagar um empréstimo-ponte concedido pela Caixa Econômica Federal, conforme
informado pelo Governo de Sergipe e exigido nos termos do contrato de empréstimo.
O cenário de referência reflete as projeções fiscais de referência apresentadas na Tabela A4.2,
ao passo que o cenário mais pessimista representa uma crise em que as receitas são afetadas
em 2012 e 2013 e os investimentos são elevados para 12% da RCL, exigindo a contração de
mais empréstimos para financiá-los.
A4.20. A dívida do Estado de Sergipe é sustentável, pois, em nenhum dos cenários,
as projeções da razão dívida/receitas apresentam um aumento constante. O nível
reduzido de alavancagem reflete o pagamento das dívidas renegociadas com o Governo
Federal em decorrência da operação de socorro financeiro de 1997. Entre 2011 e 2020,
o saldo da dívida prevista nesse contrato, a maior dívida do Estado, será reduzido à metade.
Ademais, em todos os cenários, o Estado cumprirá a LRF. Na verdade, o nível de
endividamento do Estado ficará bem abaixo do limite de 200%.
I. RECEITAS
ICMS Crescimento do PIB e inflação
IPVA Crescimento do PIB e inflação
ITCMD Crescimento do PIB e inflação
IRRF Crescimento no mesmo ritmo que o da remuneração de funcionários
Taxas Crescimento do PIB e inflação
Contribuições sociais Crescimento no mesmo ritmo que o da remuneração de funcionários
Transferências correntes Crescimento do PIB e inflação
Transferências de capital Crescimento da inflação nos últimos três anos, média
Receita de juros Crescimento da inflação
Receita de ativos não financeiros Crescimento da inflação no período 2008-2010, média
Outras receitas correntes Crescimento do PIB e inflação
II. DESPESAS
Remuneração de funcionários Crescimento do PIB e inflação com redução em 2012
Pagamentos de juros Imputados pelo exercício de sustentabilidade da dívida
Transferências para municípios Crescimento no mesmo ritmo que o do ICMS e do IPVA
Serviços contratados (terceiros) Crescimento da inflação em 2012 e inflação mais 2% em termos reais
Outros bens e serviços Crescimento da inflação em 2012 e inflação mais 2% em termos reais
Fundeb, perda líquida Crescimento no mesmo ritmo que o dos impostos e das transferências correntes
IV. TRANSAÇÕES EM ATIVOS NÃO FINANCEIROS
Investimentos em ativos não financeiros Crescimento do PIB e inflação
Investimentos em ativos financeiros Crescimento da inflação nos últimos três anos, média
VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS FINANCEIROS
Novos empréstimos Desembolsos planejados em relação à dívida contraída mais 200 milhões em 2014 e 2015
Amortizações pagas Imputadas pelo exercício de sustentabilidade da dívida
99
Figura A4.8: Projeções da Razão Dívida/RCL, 2012-2021
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Situação atual Referência Cenário mais pessimista
100
Tabela A4.3: Projeções das Estatísticas das Finanças Públicas do Estado de Sergipe, 2012-2015 (milhões de R$, valores correntes)
2011 2012 2013 2014 2015
I. RECEITAS 6.597,4 6899,5 7576 8263,3 8995,7
Tributos 2.408,9 2548,2 2798,5 3058,9 3334
ICMS 2.007,9 2148,4 2359,5 2579 2810,9
IPVA 93,5 100,1 109,9101 120,1 131
OUTROS 307,4 299,7 329,2 359,8 392,1
ITCMD 7,5 8,1 8,9 9,7 10,6
IRRF 273,0 262,8 288,7 315,5 343,9
Taxas 26,9 28,8 31,6 34,6 37,7
Contribuições sociais 833,5 802,6 881,5 963,5 1050,2
Transferências 3.094,7 3298,8 3617,3 3942,5 4285,8
Transferências correntes 2.950,3 3156,7 3466,8 3789,4 4130,1
Transferências de capital 144,4 142,2 150,5 153,1 155,7
Outras receitas correntes 260,3 249,9 278,7 298,4 325,7
Receita de juros 41,2 43,3 45,7 48,0 50,3
Receita de ativos não financeiros 55,5 31,5 40,8 40,3 46,4
Outras receitas correntes 163,6 175,0 192,2 210,1 229,0
II. DESPESAS 6.319,4 6339,5 6907,9 7486,6 8111,5
Remuneração de funcionários 3.850,0 3707,4 4071,7 4450,5 4850,7
Pagamentos de juros 119,8 118,6405 107,9 86,7 81,2
Outras despesas correntes 1.999,0 2140,2 2318,4 2501,4 2691,3
Transferências para municípios 647,9 693,3 761,4 832,2 907
Bens e serviços 1.351,0 1446,9 1557,1 1669,2 1784,3
Serviços contratados (terceiros) 888,5 951,6 1024 1097,7 1173,4
Outros bens e serviços 462,5 495,4 533,1 571,5 610,9
Fundeb, perda líquida 350,6 373,2 409,9 448,1 488,3
III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (I - II) 277,9 560 668,1 776,7 884,2
% da RCL 5,7 10,9 11,85983 12,64098 13,21891
IV. TRANSAÇÕES EM ATIVOS NÃO FINANCEIROS 470,2 568,4 576,3 604,1 650,7
Investimentos em ativos não financeiros 418,3 447,5 475,5 504,4 534
Investimentos em ativos financeiros 51,9 120,8 100,9 99,7 116,7
V. CAPACIDADE/NECESSIDADE LÍQUIDA DE FINANCIAMENTO (III - IV) -192,2 -8,3 91,8 172,6 233,4
VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Pagamentos de juros líquidos) -113,6 67,0 154,0 211,2 264,3
% da RCL -2,3 1,3 2,7 3,4 4,0
VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS FINANCEIROS 213,1 45,0 114,1 97,6 32,7
Novos empréstimos 376,0 272,0 515,9 277,9 200,0
Amortizações, líquidas (164,6) (228,0) (402,8) (181,3) (168,3)
Amortizações recebidas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Amortizações pagas 164,6 228,0 402,8 181,3 168,3
Alienação de ativos 1,8 1,0 1,0 1,0 1,0
VIII. NECESSIDADE BRUTA DE FINANCIAMENTO (Serviço líquido da dívida - VI) 243,2 303,3 465,1 220,0 199,1
% da RCL 5,0 5,9 8,3 3,6 3,0
VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 99,5 112,0 268,1 308,8 296,9
Por memória:
Receita corrente liquida (RCL) 4.905,6 5.130,2 5.633,3 6.144,3 6.688,9
Investimentos não financeiros/RCL 8,5% 8,7% 8,4% 8,2% 8,0%
101
ANEXO 5. RELAÇÕES FISCAIS INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL
A5.1. O Brasil é um país federativo, composto de 26 Estados, além do Distrito Federal,
e 5.564 municípios. A cada esfera de governo é facultado levantar os seus próprios recursos
explorando bases de incidência específicas. A distribuição das responsabilidades pela
cobrança de tributos é, de modo geral, compatível com princípios econômicos que sugerem
que bases de incidência móveis devem ser tributadas pelo governo central e bases imóveis,
pelos governos subnacionais.
A5.2. Em termos gerais, o Governo Federal pode cobrar impostos sobre a renda
pessoal (IRPF), os ganhos das pessoas jurídicas (IRPJ), os produtos industrializados
(IPI), as operações financeiras (IOF), os combustíveis (CIDE), a propriedade rural
(ITR) e as importações (II). O Governo Federal também cobra contribuições sociais sobre os
lucros das pessoas jurídicas (CSLL), a folha de pagamentos (contribuições previdenciárias) e
a renda das pessoas jurídicas (PIS/COFINS). As contribuições sociais se destinam a financiar
as despesas com saúde, proteção social e previdência social. Diferentemente das receitas
tributárias, as contribuições sociais não são divididas entre os governos subnacionais.43
A5.3. A maior fonte de receitas tributárias do Governo do Estado é o ICMS, um
imposto de valor agregado. Além disso, são cobrados impostos sobre a propriedade de
veículos automotores (IPVA) e sobre as heranças e doações (ITCMD). Os municípios têm o
direito de tributar as propriedades urbanas (IPTU), os serviços (ISS) e a transmissão de
propriedades (ITBI).
A5.4. Para compensar as disparidades regionais, a Constituição também abre espaço
para transferências federais para os Estados e municípios, bem como para
transferências dos Estados para os municípios. As receitas dos impostos federais (IPI,
IRPF e IRPJ) compõem o Fundo de Participação dos Municípios e dos Estados (FPM e FPE,
respectivamente). O FPM é formado por 23,5% de receitas do IPI e do IRPF/IRPJ, enquanto o
FPE é formado por 21,5% de receitas do IPI e do IRPF/IRPJ. Os Estados também têm o
direito de receber outros 10% da arrecadação do IPI para compensá-los pela eliminação do
ICMS sobre a exportação de produtos industrializados. As transferências da Lei Kandir e do
Auxílio Financeiro para Fomento às Exportações também se destinam a compensar a perda da
receita do ICMS sobre as exportações de produtos primários, que passaram a ser isentos em
1997. Uma parcela de 25% do IPI-exportação e da Lei Kandir também é transferida para os
municípios. O Governo Federal também é obrigado a repassar 29% das receitas da CIDE.
Os recursos da CIDE são divididos entre os Estados de acordo com a extensão da sua malha
viária, o consumo de combustíveis e a população, além de uma parcela de 10% que é dividida
igualmente. Os Estados, por sua vez, são obrigados a dividir com os municípios 25% das
receitas transferidas da CIDE. Além das transferências acima mencionadas, os Estados e
municípios recebem uma pequena transferência de recursos do IOF e transferências setoriais
destinadas a financiar a saúde e a educação. Os Estados e municípios também podem receber
recursos transferidos voluntariamente pelo Governo Federal. Essas transferências são
definidas no âmbito de grandes programas federais ou caso a caso. Normalmente, têm como
objetivo cobrir despesas de capital e são regidas por acordos específicos. Por último, dos três
43
Uma exceção é o Salário-Educação, uma contribuição imposta sobre a folha de pagamentos das empresas
privadas para financiar as despesas com educação.
102
tributos estaduais, dois deles (25% do ICMS e 50% do IPVA) são divididos com os
municípios. O IPVA é dividido de acordo com o número de veículos automotores registrados
em cada cidade, enquanto o ICMS é dividido de acordo com o valor agregado em cada cidade
(75%) e de acordo com leis estaduais (os 25% restantes). Também é importante notar que,
embora os Estados transfiram recursos para os municípios, eles não exercem controle algum
sobre as finanças municipais.
A5.5. A Figura A6.1 representa graficamente as relações fiscais intergovernamentais
discutidas acima. Os tributos são classificados de acordo com a sua base de incidência.
Os tributos em azul são cobrados diretamente pela esfera de governo na linha correspondente,
ao passo que os tributos em verde indicam as receitas transferidas. A Figura A6.2 mostra os
números agregados correspondentes para as relações fiscais intergovernamentais em 2010,
incluindo os royalties do petróleo.
Figure A5.1: Alocação de Impostos e Transferências Fiscais Intergovernamentais no Brasil
Figura A6.2: Receita Arrecadada e Receita após Transferências por Esfera de Governo, 2010
Fonte: Afonso e Castro, 2011.
Pessoa FísicaPropriedade Transações Empresas Outros
Federal
Estadual
Municipal
ITR
IPVA
IPTU
ICMS
ITCMD
ISS
ITBI
IRPFII
IOFIPI
CIDE
PIS/COFINS
IRPJ
CSLL
Prev. Social
ITR
IPVAIPI
CIDE
ICMS
IPI
CIDEIRPJ
IRPJ
IRPF
IRPF
% do PIB % do total % do PIB % do total
Federal 23,8 67,8% 20,0 57,0%
Estadual 9,2 26,2% 8,7 24,7%
Municipal 2,1 6,0% 6,4 18,3%
TOTAL 35,2 100,0% 35,2 100,0%
Arrecadação de tributos Receita após transferências
103
A5.6. A disciplina fiscal em termos agregados é imposta por intermédio da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), dos Contratos de Renegociação da Dívida entre os entes
subnacionais e o Governo Federal e dos controles sobre a oferta e a demanda de crédito
ao setor público. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todas as esferas de governo,
com a adoção de fortes restrições orçamentárias no âmbito de um marco único. Ela proíbe
terminantemente as operações de refinanciamento de dívida entre diferentes níveis do
governo, atacando assim o risco moral decorrente de sucessivos resgates financeiros. Também
estabelece limites para a dívida, o serviço da dívida, as despesas com a folha e as garantias
dos governos subnacionais. Os Contratos de Renegociação da Dívida vinculam os governos
subnacionais a uma razão dívida/receita rigorosa e declinante, bem como a resultados
positivos em termos de saldo primário. As exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal
precisam ser cumpridas para que os governos subnacionais possam contrair empréstimos.
Esses governos também precisam receber a autorização do Governo Federal para tomar
empréstimos externos. No caso de empréstimos internos, aplica-se um limite de R$ 1 bilhão
sobre o saldo do crédito ao setor público, e são concedidas isenções apenas a programas
patrocinados e operados pelo governo. Por último, os governos são obrigados a publicar
balanços anuais, resumos bimestrais da execução orçamentária e, a cada quatro meses,
um relatório sobre os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A conformidade
com as regras fiscais é garantida pelo Tesouro Nacional e pelo Tribunal de Contas.
104
ANEXO 6. OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO
Indicadores Referência Efetivo Meta para 2015 Situação Referência Efetivo Meta para 2015 Situação
Objetivo 1. Erradicar a pobreza extrema e a fome
Meta 1.A: Reduzir pela metade a proporção da população cuja
renda é inferior a US$ 1 por dia
1.1 Proporção da população com renda inferior a US$ 1,25 por dia
(PPC, %)15,5 (1990) 3,8 (2009) 7,8 Já alcançada 68,5 (1991)b 51,0 (2010)b 34,3 Fora do rumo
Meta 1.C: Reduzir pela metade, entre 1990 e 2015, a proporção da
população que sofre de fome
1.8 Prevalência de crianças abaixo do peso com idade até cinco
anos (%)4,5 (1996) 2,2 (2007) 2,3
a Já alcançada 11,7 (1999)c 3 (2008)c 5,9 Já alcançada
Objetivo 2: Alcançar a universalização do ensino fundamental
Meta 2.A: Garantir que, até 2015, todas as crianças, de ambos os
sexos, tenham concluído o ensino primário
2.2 Índice de conclusão do ensino fundamental, ambos os sexos 107,7 (2000) 105,8 (2005) 100,0 Já alcançada 70,3 (1991) 92,6 (2009) 100,0 No rumo certo
2.2 Índice de conclusão do ensino fundamental, meninos 107,8 (2000) 109,8 (2001) 100,0 Já alcançada N/A N/A 100,0 --
2.2 Índice de conclusão do ensino fundamental, meninas 107,7 (2000) 111,2 (2001) 100,0 Já alcançada N/A N/A 100,0 --
Objetivo 3. Promover a igualdade dos gêneros e a autonomia das
mulheres
Meta 3.A Eliminar as disparidades entre os gêneros no ensino
fundamental e médio, se possível até 2005, e, em todos os níveis, o
mais tardar até 2015
3.1 Relação meninas/meninos no ensino fundamental e médio 1,06 (1991) 1,02 (2007) 1,00 Já alcançada N/A N/A 1,00 --
Objetivo 4: Reduzir a mortalidade infantil
Meta 4.A: Reduzir em dois terços, entre 1990 e 2015, a
mortalidade das crianças menores de cinco anos
4.1 Taxa de mortalidade das crianças até cinco anos por 1000
nascidos vivos55,7 (1990) 20,6 (2009) 18,6 No rumo certo 36 (1994) 21 (2008) 12 Fora do rumo
Objetivo 5: Melhorar a saúde materna
Meta 5.A: Reduzir em três quartos, entre 1990 e 2015, a taxa de
mortalidade materna
5.1 Taxa de mortalidade materna por 1000 nascidos vivos 120 (1990) 58 (2008) 30,0 Fora do rumo 64 (1996) 66 (2008) 16 Fora do rumo
Objetivo 7. Garantir a sustentabilidade ambiental
Meta 7.C: Reduzir pela metade, até 2015, a proporção da
população sem acesso sustentável a água potável e saneamento
básico
7.8 Proporção da população sem acesso a uma fonte de água
potável (%)12 (1990) 03 (2008) 6,0 Já alcançada 42 (1991) 15 (2008) 21 Já alcançada
7.9 Proporção da população sem acesso a melhores condições de
saneamento (%)31 (1990) 20 (2008) 15,5 Fora do rumo 68 (1991) 25 (2008) 34 Já alcançada
a Metade do número de 1996.b Linha nacional de pobreza.c Crianças até dois anos de idade.
Indicadores Selecionados – Sergipe
Fonte: Indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (Nações Unidas). Sergipe – Sínteses Estaduais: Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (Observatório Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade – ORBIS, 2010).
Indicadores Selecionados – Brasil
105
ANEXO 7. IGUALDADE DE GÊNERO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A7.1. Os meios de subsistência das jovens e mulheres no Brasil melhoraram
significativamente no último quarto de século. As mulheres agora representam 53% da
força de trabalho e 52,3% da força de trabalho na zona rural no Brasil. Além disso, há mais
meninas do que meninos no ensino médio e mais da metade dos universitários é do sexo
feminino.4 Em algumas áreas, porém, o avanço rumo à igualdade de gênero tem sido limitado.
A taxa de mortalidade das mulheres após o parto variou apenas ligeiramente no Brasil, caindo
de 1.677 mortes em 2000 para 1.590 em 2007. Embora o Brasil tenha adotado estratégias e
leis para combater a violência contra as mulheres (por meio da Lei Maria da Penha), ainda é
necessário fortalecer e ampliar redes multidisciplinares — abrangendo a assistência jurídica às
vítimas, o apoio psicológico, a aplicação das leis, os serviços sociais e a moradia — para que
o país possa alcançar uma redução significativa na vulnerabilidade das mulheres à violência e
seus efeitos.
A7.2. Apesar dos avanços substanciais realizados na última década em termos de
direitos políticos, sociais e civis das mulheres, o Brasil e Sergipe continuam a sofrer com
desigualdades baseadas no gênero. Conforme indicado na Figura A7.1, as mulheres no país
e no Estado conseguiram reduzir a diferença no ensino fundamental e continuaram a manter
níveis mais elevados de escolaridade após o ensino médio em comparação com os homens.
Não obstante, essas conquistas não reduziram as assimetrias de gênero em termos do índice de
participação no mercado de trabalho, do acesso a relações de trabalho menos precárias e dos
níveis de renda, conforme mostrado nas Figuras A7.1 a A7.3.
Figura A7.1: Assimetrias na Educação Baseadas no Gênero, Brasil e Sergipe, 2001-2008
Fontes: IBGE, PNAD 2001, 2004 e 2008. Soares 2010.
43%
36%
28% 28%
25%
22%
34%
29%
25%27%
24%
21%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
2001 2004 2008 2001 2004 2008
Sergipe Brasil
Parcela da população (15 anos ou mais) com até 4 anos de escolaridade
Homens Mulheres
3%
4%
5%
6%
7%
8%
4%
6%7% 7%
8%
9%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
10%
2001 2004 2008 2001 2004 2008
Sergipe Brasil
Parcela da população (20 anos ou mais) com 15 anos ou mais de escolaridade
Homens Mulheres
106
Figura A7.2: Assimetrias no Mercado de Trabalho Baseadas no Gênero, Brasil e Sergipe,
2001-2008
Fontes: IBGE, PNAD 2001, 2004 e 2008. Soares 2010.
Figura A7.3: Assimetrias na Renda Monetária Baseadas no Gênero, Brasil e Sergipe, 2001-2008
Fontes: IBGE, PNAD 2001, 2004 e 2008. Soares 2010.
A7.3. Além disso, as assimetrias baseadas no gênero são reforçadas pela discriminação
racial, tanto no Brasil como em Sergipe. O nível de escolaridade das mulheres não brancas
tende a ser inferior ao das mulheres brancas, o que torna aquelas menos capazes de participar
do mercado de trabalho e de se envolver em relações de trabalho menos precárias. Isso
também as empurra para a parte mais baixa da escala de renda.
A7.4. Para fechar as lacunas em matéria de gênero, o Governo de Sergipe decidiu
priorizar políticas e ações voltadas para a redução dos desequilíbrios entre os gêneros.
As políticas estaduais para ampliar as oportunidades de trabalho e renda deram atenção
especial à inclusão das mulheres. As políticas de saúde deram grande ênfase à melhoria dos
86% 87%84% 85% 85% 84%
56%
64%
58% 56%59% 60%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2001 2004 2008 2001 2004 2008
Sergipe Brasil
Participação no mercado de trabalho (pessoas com 20 anos ou mais)
Homens Mulheres
8%
4%
5%
7%
6% 6%
4%
2%3%
4% 4%5%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
2001 2004 2008 2001 2004 2008
Sergipe Brasil
Parcela da população (20 anos ou mais) em empregos com poder de decisão
Homens Mulheres
50% 48% 49%
38% 38% 36%
67%62% 63%
58% 56%53%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2001 2004 2008 2001 2004 2008
Sergipe Brasil
Parcela da população (10 anos ou mais) sem renda ou com renda inferior a um salário mínimo
Homens Mulheres
107
resultados em termos de saúde materna. Além disso, em 2009, o Estado aderiu ao Pacto
Nacional pelo Enfrentamento à Violência Contra a Mulher, celebrado entre os governos
federal, estaduais e municipais e regido por cinco eixos estruturais: i) garantir a aplicabilidade
das normas relacionadas à violência contra as mulheres; ii) garantir a segurança pública e o
acesso à Justiça; iii) assegurar os direitos sexuais e reprodutivos, combatendo o tráfico de
mulheres; iv) dar autonomia às mulheres em situações de violência e ampliar os seus direitos;
e v) expandir e fortalecer a Rede de Atendimento à Mulher Vítima de Violência. Ademais,
o Governo de Sergipe criou a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SEPM) em
2011, a qual conta com Coordenadorias Municipais de Políticas para as Mulheres em 28 dos
75 municípios.
A7.5. A iniciativa do Estado está inteiramente alinhada com os objetivos do Banco
Mundial de reduzir as disparidades e desigualdades de gênero ao fortalecer a voz das
mulheres na família e na sociedade e ao reduzir a mortalidade feminina. Nos últimos
cinco anos (exercícios financeiros de 2006 a 2010), mais de US$ 65 bilhões (37%) dos
empréstimos e doações do Banco Mundial foram destinados a operações orientadas pelo
gênero,44
em áreas como educação, saúde, acesso à terra, serviços financeiros e agropecuários,
emprego e infraestrutura. No ano passado, a proporção do apoio orientado pelo gênero chegou
a quase metade do total dos nossos empréstimos, somando cerca de US$ 26,3 bilhões.
44
As operações orientadas pelo gênero consideram sistematicamente as desigualdades de gênero e buscam
incorporá-las na concepção, implementação, impacto previsto e monitoramento dos projetos.
Fontes: 1World Development Report 2012, Gender Equality and Development, Banco Mundial;
2Gender and
Governance in Rural Services: Insides from India, Ghana, and Ethiopia, Banco Mundial e International Food
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Anísio Teixeira. – Brasília: O Instituto, 2007; 4Anuário das Mulheres Brasileiras, Departamento Intersindical de
Estatísticas e Estudos Socioeconômicos, São Paulo, 2011.
108
ANEXO 8. IMPACTOS SOCIAIS E SOBRE A POBREZA
A8.1. As ações de política apoiadas por esta operação devem ter um impacto global
positivo sobre a pobreza e as desigualdades sociais, pois buscam eliminar restrições
fundamentais ao crescimento socialmente inclusivo e reforçar os processos democráticos
da governança pública em Sergipe. A operação apoiará mudanças de política que vão:
i) modernizar a gestão do Estado, melhorar a qualidade do atendimento aos cidadãos e elevar
as receitas do Estado ao aumentar a eficiência fiscal; ii) ampliar o acesso a serviços públicos
melhores nas áreas da saúde e educação, beneficiando as mulheres e crianças mais pobres;
iii) promover o acesso ao mercado e o crescimento da renda em prol dos agricultores
familiares, os quais representam uma parcela excessivamente grande da população menos
favorecida do Estado e abrangem as comunidades tradicionais e os povos indígenas;45
e
iv) promover a inclusão social ao adaptar a assistência social para chegar até os grupos sociais
mais vulneráveis e fortalecer os programas para prevenir e combater a violência baseada no
gênero. Para avaliar os possíveis efeitos distributivos dessas mudanças de políticas sobre a
sociedade e a pobreza, recorreu-se à análise de dados secundários, a entrevistas e a consultas
em grupos de discussão envolvendo partes interessadas fundamentais.46
A expectativa é que a
combinação dos impactos sociais e econômicos sobre a população mais vulnerável seja
positiva.
Contexto de referência
A8.2. As informações de referência revelam que as condições sociais em Sergipe são
piores do que as médias nacionais.47
O PIB per capita médio do Estado equivale a apenas
61% da média nacional, a taxa de mortalidade infantil e a taxa de analfabetismo (entre
45
O povo Xocó — que abrange uma população de 400 pessoas — é o único grupo indígena em Sergipe. Habita a
Aldeia Indígena de Caiçara/Ilha de São Pedro (4.317 hectares). Os seus meios de subsistência são análogos aos
das populações pobres em áreas ribeirinhas e rurais, combinando a agricultura de subsistência, a criação de gado
e a pesca. Como as suas terras estão localizadas na bacia do Rio São Francisco, as suas atividades produtivas são
menos vulneráveis aos ciclos de estiagem. No Estado, 21 comunidades rurais e uma comunidade urbana foram
certificadas pela Fundação Palmares como quilombolas. Apenas uma recebeu do Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (Incra) o título de propriedade da terra. 46
Essas entrevistas foram feitas durante os meses de fevereiro e abril de 2012. Envolveram representantes das
organizações da sociedade civil no Conselho Estadual de Saúde e representantes das equipes de saúde da família
dos municípios de Estância e Nossa Senhora do Socorro; a Federação dos Trabalhadores na Agricultura do
Sergipe (FETASE) e a Federação da Agricultura do Estado de Sergipe (FAESE); a Federação das Indústrias do
Estado de Sergipe e a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de Sergipe
(FECOMERCIO-SE); o Conselho Estadual de Educação, o Sindicato dos Trabalhadores em Educação Básica da
Rede Oficial do Estado de Sergipe (SINTESE), professores e gestores de três escolas estaduais (Escola Estadual
24 de Outubro e Colégio Estadual Costa e Silva, no município de Aracaju, e Colégio Estadual Edélzio Vieira de
Mello, no município de Capela); organizações e comunidades quilombolas; representantes dos Sindicatos de
Trabalhadores Rurais dos municípios de Boquim, Pacatuba e Capela, onde predominam as culturas da
cana-de-açúcar e da laranja, e beneficiários do programa estadual Mão Amiga; produtores de leite envolvidos no
programa estadual Balde Cheio (Assentamento Jabiberi, no município de Tobias Barreto) e duas organizações de
produtores orgânicos dos municípios de Areia Branca e Itabaiana; associações comunitárias de bairros pobres de
Aracaju (Confederação Nacional de Moradores e Entidades Comunitárias do Brasil, Federação das Associações
de Moradores de Aracaju e Cooperativa dos Agentes Autônomos de Reciclagem de Aracaju); representantes da
sociedade civil no Conselho Estadual de Assistência Social e três organizações de mulheres (Federação das
Mulheres de Sergipe, Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Mulher e Grupo de Mulheres Negras Maria
do Egito). 47
IPEA (2010).
109
pessoas com 15 anos ou mais) estão, respectivamente, 40% e 68% acima das médias
nacionais. O índice de pobreza caiu acentuadamente no Estado nos últimos anos, mas
permanece alto e revela diferenças inter-regionais significativas, inclusive em termos de raça
e gênero. No período entre 1995 e 2008, o índice de pobreza caiu 31%, mas ainda supera em
68% a média brasileira. O número de pessoas que vivem em situação de extrema pobreza foi
reduzido pela metade, mas ainda é quase o dobro da média do Brasil. No Estado, o índice de
Gini, que mede a desigualdade, recuou a um ritmo mais lento do que no país como um todo
(7% em comparação com 10%).
A8.3. Há uma forte relação positiva entre a maioria das áreas rurais do Estado e a
pobreza extrema. Assim, conforme mostra a Figura A8.1, abaixo, a pobreza extrema está
concentrada na bacia do São Francisco (na fronteira norte do Estado), bem como nos
municípios ao sul em que as taxas de urbanização são mais baixas. Dados do censo de 2010
mostram que 15% da população do Estado (ou seja, 311.162 pessoas) viviam na pobreza
extrema, o que representa 29% da população das áreas rurais e 10% da população das áreas
urbanas do Estado. Cerca de 83% das famílias que vivem em áreas rurais e 56% das que
vivem em áreas urbanas têm renda nominal per capita igual ou inferior a um salário mínimo
por mês.
Figura A8.1: Mapa da Pobreza Extrema em Sergipe, 2011
A8.4. Em Sergipe, há uma correlação positiva entre a pobreza rural e a concentração
de terras, a baixa produtividade e o baixo acesso de pequenos agricultores familiares a
rendas monetárias e empréstimos. São mais de 100 mil propriedades rurais no Estado e os
agricultores familiares são responsáveis pelo cultivo de 90% delas. A propriedade média tem
14,7 hectares, mas o tamanho médio das propriedades dos pequenos agricultores familiares é
110
metade disso (7,9 hectares).48
Ao todo, as 90.330 propriedades familiares somam apenas
48,1% das terras agrícolas do Estado. O valor total da produção e o total da renda dessas
propriedades mal chegam a um quarto em comparação com os das propriedades não
familiares. Apenas uma pequena porcentagem das propriedades familiares e não familiares
(8% e 6%, respectivamente) tem acesso a crédito para investimento.
A8.5. A raça, o gênero, a idade e o analfabetismo são determinantes fundamentais da
pobreza e da pobreza extrema em Sergipe. As pessoas não brancas abrangem 71% da
população total do Estado e representam 77% da população em situação de pobreza extrema;
elas têm menos anos de escolaridade e a taxa de analfabetismo é mais alta do que entre os
brancos.49
Os não brancos também são a maioria das pessoas que vivem em aglomerados
subnormais.50
As mulheres representam praticamente metade (51%) dos extremamente
pobres, mas existem desequilíbrios de gênero, os quais se refletem, por exemplo, em níveis de
renda mais baixos entre as mulheres (apenas 77% da renda dos homens). As assimetrias de
gênero são reforçadas por padrões culturais que tradicionalmente atribuem o trabalho
doméstico às mulheres; assim, enquanto os homens de 16 anos ou mais gastam uma média de
10,1 horas por semana em tarefas domésticas, as mulheres na mesma faixa etária gastam mais
de duas vezes esse tempo nessas tarefas (27,8 horas por semana), o que reduz a sua
capacidade para ingressar no mercado de trabalho e/ou faz com que carga de trabalho delas
seja mais pesada do que a deles. As famílias chefiadas por uma mulher com filhos, quase 22%
das famílias que vivem em Sergipe, são as mais afetadas por essas assimetrias. Ademais,
é excessivamente grande a proporção de jovens e analfabetos entre os extremamente pobres:
eles representam, respectivamente, 49% e 32% desse grupo populacional, mas apenas 20% e
16%, respectivamente, da população como um todo.
A8.6. Apesar de algumas melhorias nas últimas décadas, os sistemas educacional e de
saúde do Estado continuam a apresentar um desempenho fraco, o que reduz a qualidade
de vida e prejudica as perspectivas dos pobres, pois eles dependem desses sistemas. Quase 96% das crianças e jovens do quintil de renda mais baixo e 86% do segundo quintil
mais baixo estão matriculadas em escolas públicas; elas compõem uma parcela
desproporcional, 35% e 26%, respectivamente, dos alunos dessas escolas. As famílias pobres
também são as que mais dependem do sistema de saúde pública.51
Além disso, o número de
mortes maternas, de recém-nascidos e de crianças é maior entre os pobres. Isso reflete,
em parte, o uso menos frequente do atendimento preventivo em Sergipe em relação ao país
48
As propriedades familiares fazem uso intenso de mão de obra — para gerar cada ocupação no setor agrícola,
uma propriedade familiar exige 3,15 hectares, enquanto uma propriedade não familiar necessita de
17,94 hectares. Na agricultura familiar, a força de trabalho é caracterizada pelo desequilíbrio de gênero, com
uma forte predominância de homens (71% da mão de obra ocupada) e é composta, na sua maioria, por
trabalhadores com laços familiares com o proprietário da terra (88%), com apenas uma pequena minoria
assalariada (menos de 3%). 49
A taxa de analfabetismo chega a 12% entre os brancos, 18% entre os negros e 18% entre os mestiços.
A escolaridade média é de 7,7 anos entre os brancos, 6,5 anos entre os negros e 6,3 anos entre os mestiços. 50
Aglomerados subnormais referem-se a assentamentos irregulares, informais e precários, como as favelas.
Em Sergipe, apenas 4% da população vive nessas condições. Cerca de 81% das famílias que vivem nesses
aglomerados têm renda per capita inferior a um salário mínimo por mês, em comparação com apenas 58% do
total da população do Estado. 51
Em Sergipe, apenas 16,4% da população conta com a cobertura de um plano de saúde privado. Assim como
nos demais Estados do Nordeste, a maioria dos beneficiários desses planos são pessoas cuja renda mensal é
superior a cinco salários mínimos.
111
como um todo, o que se traduz em taxas de mortalidade no Estado superiores às médias
nacionais.52, 53
A8.7. Episódios relacionados à violência baseada no gênero têm sido relatados
sistematicamente nos últimos anos e há um número crescente de inquéritos policiais
nessa área. Os dados disponibilizados pela Secretaria de Estado de Segurança Pública
apontam um número constante de ocorrências registradas em delegacias de polícia (uma
média anual de 4.638 em todo o Estado) e um número crescente de inquéritos policiais
relacionadas à violência contra a mulher (um aumento de 45% em dois anos). Nos últimos
três anos, as ameaças (32%), calúnia e difamação (19,7%), violência doméstica (17%) e
agressões físicas (14%) foram os principais tipos de ocorrências registradas pelas mulheres.
Impactos distributivos previstos nos campos social e econômico
A8.8. As políticas de inclusão produtiva e social tratam de determinantes-chave da
pobreza rural em Sergipe e podem contribuir de forma positiva para a melhoria dos
meios de subsistência e da qualidade de vida dos pobres nas áreas rurais. Os dados
disponíveis e as consultas às partes interessadas indicaram que há uma cadeia causal positiva
entre o apoio à produção de leite e a redução da vulnerabilidade de pequenos produtores
familiares. A produção leiteira é uma atividade central e uma fonte confiável de renda
monetária para esses produtores. Hoje em dia, porém, eles enfrentam algumas restrições
fundamentais ao tentar aumentar a produtividade e a produção, melhorar os seus rebanhos e as
condições sanitárias da produção de leite e ganhar acesso a mercados novos e mais formais.
As entrevistas com produtores que já se beneficiaram das políticas para fortalecer a cadeia
produtiva do leite, as quais serão apoiadas por esta operação, mostram os impactos positivos
dessas políticas sobre os ganhos, as condições de trabalho, a saúde e os padrões de vida. Esses
produtores agora conseguem alimentar devidamente e durante o ano todo um rebanho três
vezes maior do que conseguiam antes de se beneficiarem dessas políticas. A produção diária
de leite cresceu dez vezes, a carga de trabalho foi reduzida e a saúde das pessoas melhorou,
pois passaram de um sistema produtivo que dependia fortemente de agroquímicos para um
sistema agroecológico. Ademais, os seus ganhos com a produção de derivados do leite agora
são suficientes para melhorar o padrão de vida das suas famílias. Antes, eram obrigados a
trabalhar fora das suas propriedades, ganhando pouco; agora, muitos deles contratam
trabalhadores de forma contínua para trabalharem nas suas propriedades. Uma importante
limitação à ampliação dessas políticas é o elevado nível de analfabetismo e/ou a taxa de
analfabetismo funcional dos produtores mais velhos, uma vez que o programa Balde Cheio
exige o controle rigoroso das atividades e, portanto, a capacidade de ler e escrever. Na sua
área-piloto, essa limitação foi superada com o envolvimento dos membros mais jovens das
famílias no registro das informações.
52
A taxa de mortalidade infantil no Estado caiu de 37,5 por mil nascidos vivos em 2004 para 31,4 em 2009.
Embora seja inferior à média regional de 33,2, ainda está bem acima da média nacional (22,5 por 1000). Houve
520 mortes fetais e infantis em 2011, das quais 306, ou 59%, decorreram de causas evitáveis. 53
Um recente estudo transversal sobre todos os partos no hospital maternidade de Aracaju (que responde por
cerca de 40% de todos os partos no Estado de Sergipe) revelou que 69% das mães eram consideradas pobres
(renda inferior a três salários mínimos), 21% eram adolescentes e 20% eram solteiras. Em torno de 31,6% de
todos os partos foram cesarianas, e as crianças com baixo peso ao nascer e prematuras corresponderam a 7,2% e
7,7% de todos os recém-nascidos, respectivamente (Ricardo Queiroz Gurgel et al., 2009).
112
A8.9. As políticas em apoio à agricultura agroecológica também podem ter impactos
positivos sobre a renda e sobre as condições de saúde dos agricultores familiares,
embora atinjam um grupo mais restrito de produtores rurais. A produção agroecológica
requer muita mão de obra, o que exige mais do trabalhador. Ao mesmo tempo, porém, por não
depender de agroquímicos, pesticidas nem fertilizantes, os seus produtos podem reduzir os
riscos para a saúde dos produtores e, também, dos consumidores. Embora os custos e a
produtividade dos produtos agroecológicos sejam comparáveis aos dos produtos
convencionais, o seu mercado está em expansão e o seu valor de mercado tem uma margem
considerável sobre a dos produtos convencionais. Além disso, os produtores agroecológicos
se beneficiam de subsídios mais altos ao vender a sua produção aos mercados institucionais.
Em consequência, a taxa de lucratividade é altamente competitiva. No entanto, a necessidade
de deixar a terra sem cultivo por um período de dois anos antes de obter a certificação de
produtor orgânico, bem como a falta de assistência técnica, restringe a ampliação e o impacto
dessa política. A política apoiada por esta operação aumentará a assistência técnica e deve
trazer retornos positivos para os produtores agroecológicos.
A8.10. As reformas de políticas relacionadas à inclusão social beneficiarão de forma
direta e positiva alguns dos grupos mais vulneráveis da população rural — os colhedores
de laranja e os cortadores de cana-de-açúcar — por meio de transferências de renda
sazonais. Esses trabalhadores estão entre os mais desfavorecidos na agricultura familiar.
Normalmente, eles não têm acesso à terra, trabalham em condições precárias e enfrentam o
desemprego sazonal. O perfil socioeconômico dos beneficiários do programa estadual Mão
Amiga em 2011 mostra que os índices de analfabetismo e pobreza entre esses grupos ainda
são piores do que a média entre as populações rurais. O analfabetismo prejudica as
oportunidades de vida de 15% dos colhedores de laranja e de 21% dos cortadores de cana.
As taxas de pobreza e de pobreza extrema entre os cortadores de cana chegam a 42% e 7%,
respectivamente, e a 19% e 72% entre os colhedores de laranja. A maioria dessas famílias
(76%) tem direito a receber ajuda no âmbito do programa Bolsa Família, do Governo Federal,
e 65% delas estão efetivamente cadastradas no programa. Esse grupo vulnerável se
beneficiaria da capacitação oferecida pelo programa Mão Amiga, que deve prestar orientação
sobre os riscos da exposição a pesticidas e sobre o uso desses produtos. Em 2011, o Mão
Amiga beneficiou 7.673 famílias de cortadores de cana e colhedores de laranja (36% e 64%
do total, respectivamente) em 29 municípios, reduzindo o peso do desemprego sazonal por
meio de transferências de renda. A prevalência e a continuação da pobreza nesses dois grupos
sociais se devem a fatores crônicos e passageiros (essencialmente, o desemprego sazonal).54
O programa de transferência de renda do Estado deve gerar impactos positivos sobre a
redução da pobreza porque a privação cíclica de renda é uma condição que adia ou dilui o
possível impacto de políticas concebidas para aumentar a capacidade dos pobres (como os
programas públicos nas áreas da educação e saúde). Esse programa também deve ter um
impacto positivo maior sobre as novas gerações de colhedores de laranja e cortadores de cana,
que podem se beneficiar mais das atividades de formação de capital humano, como a
alfabetização e a capacitação para o trabalho e, assim, ter mais acesso a empregos mais bem
54
A pobreza crônica está associada mais comumente à falta de capital humano, à composição demográfica das
famílias, à localização da residência, à falta da posse de bens físicos e ao trabalho mal remunerado. De forma
distinta, o tamanho das famílias, as transferências do governo, a sazonalidade das atividades econômicas,
a migração e os eventos que marcam o ciclo da vida são os principais fatores que contribuem para a pobreza
passageira.
113
remunerados.55
Contudo, existe um consenso entre as principais partes interessadas em torno
da preocupação de que será necessário um esforço no âmbito do Mão Amiga para fechar a
lacuna entre a capacitação para o trabalho oferecida e as qualificações exigidas pelos
mercados de trabalho regionais. O objetivo seria produzir melhores resultados em termos de
abertura do acesso dos beneficiários a mercados de trabalho formais, bem como surtir
impactos mais sustentáveis sobre a mão de obra, a renda e os padrões de vida.
A8.11. As políticas de inclusão social também contribuirão para aumentar o bem-estar
social ao buscar atingir as pessoas menos favorecidas e tornar as políticas sociais
acessíveis a elas. As partes interessadas manifestaram o seu pleno apoio aos esforços do
Estado para tratar a pobreza como um fenômeno multidimensional e buscar atingir as famílias
extremamente pobres e, muitas vezes, “invisíveis” que, historicamente, fogem à atenção da
rede de serviços sociais e vivem em uma situação de pobreza que tende a se perpetuar e piorar
a cada nova geração. De modo geral, essas famílias não são vistas, ouvidas nem atendidas,
embora apresentem índices acima da média em termos de gravidez na adolescência e partos
prematuros, desnutrição, doenças crônicas e mortalidade entre crianças, negligência e
violência contra as crianças e mulheres; crianças fora da escola ou trabalhando; dependência
de drogas e alcoolismo; condições de moradia precárias e baixo nível de escolaridade das
mães. As partes interessadas concordaram que as principais falhas na tentativa de chegar até
essas famílias estão na esfera municipal e dizem respeito à fraca disseminação e entendimento
das políticas estaduais, à interferência política na seleção de recursos humanos e beneficiários,
a condições de trabalho precárias, à alta rotatividade dos assistentes sociais e ao fraco controle
social. As políticas apoiadas por esta operação atacarão esses problemas ao cofinanciar o
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em pelo menos 20% dos municípios.
A expectativa é que as famílias extremamente pobres sejam quem mais venha a se beneficiar
do acesso aos serviços sociais que têm o potencial de produzir maiores dotações de capital
humano, novas oportunidades de trabalho e um reforço dos bens das famílias.
A8.12. As políticas nas áreas da inclusão social e da saúde também terão um impacto
positivo sobre as questões de gênero e devem beneficiar principalmente as mulheres
pobres e os seus filhos. Ha um consenso entre as organizações em prol das mulheres de que
as medidas propostas para fortalecer a capacidade do Estado para prevenir e combater a
violência baseada no gênero são bastante necessárias e benéficas. Na opinião dessas
organizações, também é necessário que essas políticas tenham o respaldo de uma melhor
divulgação das condenações impostas a homens violentos e das medidas educativas para
mudar a cultura e o comportamento baseados no gênero. As políticas de saúde apoiadas por
esta operação respondem a preocupações fundamentais identificadas pelos principais
55
A raça, a escolaridade, a informalidade, o gênero e a residência na região Nordeste do Brasil são as
características que mais determinam a permanência da pobreza e a mobilidade descendente dos adultos nas áreas
urbanas brasileiras. A maioria dos pobres (73%) está sujeita à pobreza principalmente em função da persistência
do seu estado de pobreza no passado, contra o qual intervenções de curto prazo no mercado de trabalho e
transferências de renda por si só não são eficazes porque não alteram as características adversas das pessoas e
famílias (como a falta de escolaridade ou de bens). No entanto, políticas de transferência de renda, as quais são
necessárias para retirar as famílias da pobreza durante um certo período, também podem ajudar a reduzir as
possibilidades de essas mesmas famílias retornarem à pobreza caso a persistência da pobreza derive do grau de
dependência da pobreza atual em relação ao estado de pobreza no passado. Consequentemente, políticas de
combate à pobreza mais eficazes devem combinar um enfoque multissetorial que busque melhorar o capital
humano e ampliar o acesso a serviços públicos de qualidade, com uma ampla política de redistribuição de renda
(Ribas e Machado, 2007 e 2008).
114
interessados (usuários, trabalhadores e profissionais de saúde) com respeito à saúde
materno-infantil. Ao buscar reduzir a incidência das taxas de mortalidade materno-infantil,
bem como a incidência da gravidez precoce e/ou de risco, essas políticas podem beneficiar
mais os pobres, uma vez que estes dependem bastante do sistema público de saúde.
A8.13. Por último, os pobres serão quem mais se beneficiará das políticas que ampliam o
acesso ao ensino público de melhor qualidade. As entrevistas feitas com as principais partes
interessadas sobre o setor da educação revelaram grandes divergências. Contudo, também
mostraram pontos em comum. Elas concordam quanto ao fraco desempenho de Sergipe nos
principais indicadores educacionais — resultados do aprendizado fracos, índices elevados de
repetência e de evasão escolar e um alto número de jovens fora da escola — e quanto à
necessidade de melhorar a qualidade do ensino e do aprendizado nas escolas públicas. Todos
têm uma opinião crítica sobre as interferências políticas na administração das escolas, que
resulta em ineficiência e na baixa qualidade dos serviços educacionais. Por último, valorizam
as ações tendentes a aumentar a participação da comunidade nos processos de tomada de
decisões nas escolas. As políticas apoiadas por esta operação tratam das questões relacionadas
à interferência política, à participação da comunidade e à qualidade do aprendizado nas
escolas públicas. A expectativa é que essas políticas beneficiarão mais as crianças e jovens
pobres, uma vez que são eles os principais usuários das escolas municipais e estaduais em
Sergipe, assim como nos demais Estados do Brasil. Considerando a correlação forte e positiva
entre a educação, a melhoria das oportunidades de emprego e a renda, também se espera que
essas políticas contribuam de forma positiva para romper o círculo vicioso que reproduz a
pobreza, criando novas e melhores oportunidades de vida para as crianças e os jovens da
metade inferior da sociedade de Sergipe.
115
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