documento do banco mundial - world...
TRANSCRIPT
Documento do
Banco Mundial
SOMENTE PARA USO OFICIAL
Relatório Nº 65455-BR
BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
DE PROPOSTA DE EMPRÉSTIMO
NO VALOR DE US$ 200 MILHÕES
AO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE
COM A GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
PARA UM
EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO INCLUSIVO DE BELO
HORIZONTE
9 de maio de 2013
Redes de Desenvolvimento Sustentável e Redução da Pobreza e Gestão Econômica
Unidade de Gestão de País Brasil
Região da América Latina e Caribe
Este documento está sendo divulgado antes da consideração pela Diretoria. Isso não implica um resultado
presumido. Este documento pode ser atualizado após a consideração pela Diretoria e o documento atualizado será
disponibilizado de acordo com a política do Banco sobre acesso à informação.
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Brasil – EXERCÍCIO FINANCEIRO
1º de janeiro – 31 de dezembro
EQUIVALÊNCIA MONETÁRIA
(Taxa de câmbio vigente em 17 de abril)
Unidade Real (R$)
US$1,00 R$1,99
Pesos e medidas Sistema métrico
ABREVIATURAS E ACRÔNIMOS
AEIS
BCB
BH
BHPREV
BHTRANS
BNDES
CDRU
CEF
CEPAC
Áreas Especiais de Interesse Social
Banco Central do Brasil
Belo Horizonte
Belo Horizonte Previdência
Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S/A
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Concessão de Direito Real de Uso
Caixa Econômica Federal
Certificado de Potencial Adicional de Construção
BIRD
ICLEI
ICMS
BID
IFC
IGP
FMI
IPCA
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
International Council for Local Environmental Initiatives
Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Corporação Financeira Internacional
Índice Geral de Preços
Fundo Monetário Internacional
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
COMFORÇA
CPS
Comissão de Acompanhamento e Fiscalização da Execução do Orçamento
Participativo Estratégia de parceria com o país
DPL
DRENURBS
DRM
Empréstimo para política de desenvolvimento
Programa de Recuperação Ambiental de Belo Horizonte
Gestão do risco de desastres
GBR
RMBH
OOR
Gestão baseada em resultados
Região Metropolitana de Belo Horizonte
Orçamento orientado para resultados
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPTU
IQVU
ISA
ISAVC
ISS
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
Índice de Qualidade de Vida Urbana
Índice de Salubridade Ambiental
Indicador das Condicionantes Sócio-Ambientais para a vida na cidade
Imposto sobre serviços
ITBI Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis
LRF
PIB
Lei de Responsabilidade Fiscal
Produto interno bruto
LRF
M&A
Lei de Responsabilidade Fiscal
Monitoramento e avaliação
MCMV Minha Casa, Minha Vida
NAC
RCL
OP
OPD
OPH
Núcleos de Alerta de Chuvas
Receita corrente líquida
Orçamento Participativo
Orçamento Participativo Digital
Orçamento Participativo de Habitação
PAC
PAF
PASEP
PBH
PEAR
Programa de Aceleração do Crescimento
Plano de Ação Familiar
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
Prefeitura de Belo Horizonte
Programa Estrutural em Áreas de Risco
PEUC
GFP
Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios
Gestão financeira pública
PLHIS
PPAG
PPP
Plano Local de Habitação de Interesse Social
Plano Plurianual
Parceria Público-Privada
PNUD
URBEL
ZEIS
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte
Zona Especial de Interesse Social
SMAGC
SMF
SMPS
SUDECAP
Secretaria Municipal Adjunta de Gestão Compartilhada
Secretaria Municipal de Finanças
Secretaria Municipal de Política Social
Superintendência de Desenvolvimento da Capital
Vice-Presidente: Hasan A. Tuluy
Diretora do país: Deborah L.Wetzel
Gerente Setorial: Anna Wellenstein
Líder da equipe de trabalho: Alessandra Campanaro
Co-Líderes da equipe de trabalho Thadeu Abicalil e Rafael Barroso
ii
BRASIL
EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO INCLUSIVO DE BELO HORIZONTE
SUMÁRIO
I. Introdução ..................................................................................................................... 1 II. Contexto do país ........................................................................................................... 2
A. Evolução econômica recente do Brasil ........................................................................... 2 B. Situação macroeconômica atual...................................................................................... 3 C. Situação socioeconômica e fiscal de Belo Horizonte ..................................................... 7
III. O Programa do governo e processos participativos ..................................................... 10 IV. Apoio do Banco ao programa do Governo ................................................................... 12
A. Ligação com a CPS ......................................................................................................... 12 B. Relação com outras operações do Banco ........................................................................ 14 C. Base analítica .................................................................................................................. 16 D. Colaboração com o FMI e outros doadores .................................................................... 18 E. Lições aprendidas ........................................................................................................... 19
V. Empréstimo de Política de Desenvolvimento Urbano Inclusivo de Belo Horizonte ............ 20 A. Descrição da operação .................................................................................................... 20 B. Áreas de política ............................................................................................................. 21
VI. Implementação da operação ......................................................................................... 40 A. Pobreza e impacto social ................................................................................................ 40 B. Aspectos ambientais ...................................................................................................... 45 C. Implementaçao, monitoramento e avaliação ................................................................... 46 D. Aspects fiduciários ......................................................................................................... 47 E. Desembolso .................................................................................................................... 49 F. Riscos e Mitigação .......................................................................................................... 50
ANEXOS
ANEXO 1: Carta de Política de Desenvolvimento .................................................................. 52 ANEXO 2: Matriz do Empréstimo de Política de Desenvolvimento Urbano Inclusivo de Belo
Horizonte ................................................................................................................................... 61 ANEXO 3: Situação econômica do Brasil ............................................................................... 64 ANEXO 4: Análise fiscal de Belo Horizonte ........................................................................... 73 ANEXO 5: O país em resumo .................................................................................................. 85 ANEXO 6: Mapa da região de Belo Horizonte ........................................................................ 87
TABELAS Tabela 1. Brasil: indicadores econômicos selecionados e projeções (2006:2016) ..................... 3 Tabela 2. Crescimento anual da população (%) ......................................................................... 7 Tabela 3. Resumo das ações prévias à operação proposta ....................................................... 20
BOXES
Boxe 1: Federalismo fiscal brasileiro e o controle do desempenho fiscal subnacional ............. 6
iii
O Empréstimo para Política de Desenvolvimento Urbano Inclusivo de Belo Horizonte foi preparado por
uma equipe do BIRD composta de Anna Wellenstein, Alessandra Campanaro, Ana Campos, Monica
McDonough, Alexandra Panman, Valerie Santos, Patricia Acevedo (LCSDU), Rafael Chelles
Barroso, Yaye Seynabou Sakho (LCSPE), Fabio Pittaluga, Alberto Costa, Flavia Carbonari, Jessica
Gallegos (LCSSO), Catarina Portelo, Alejandro Alcala Gerez, (LEGLA), Augusto Mendonça,
Catalina Marulanda (LCSEN), Joseph Mubiru Kizito (LCSFM), Georges Darido (LCSTR), Miguel
Santiago Oliveira (CTRLN), Deborah L. Wetzel, Boris Utria, Tania Lettieri (BSBWB), Ede Jorge
Ijjasz-Vasquez, Paul Kriss (LCSSD), Wambui G. Gichuri e Thadeu Abicalil (LCSWS).
iv
RESUMO DO EMPRÉSTIMO E PROGRAMA
BRASIL
EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO INCLUSIVO DE
BELO HORIZONTE
Mutuário Município de Belo Horizonte
Agência
Implementado
ra
Secretaria Municipal de Finanças
Dados do
financiamento
US$ 200 milhões com uma garantia soberana da República Federativa do
Brasil. Empréstimo flexível do BIRD vinculado ao compromisso, com
spread variável, amortização personalizada, período de carência de seis
meses e prazo de vencimento de 25,5 anos. Todas as opções de conversão
selecionadas. Os prêmios para tetos ou bandas da taxa de juros e a
comissão inicial serão financiados com recursos próprios.
Tipo de
Operação Uma parcela de US$ 200 milhões
Principais
áreas de
política
Inclusão social; sustentabilidade ambiental/resiliência climática;
desenvolvimento urbano/governo/setor público e gestão fiscal
Principais
Indicadores de
resultados
Promover o desenvolvimento urbano inclusivo mediante políticas
inovadoras focadas nos cidadãos pobres e vulneráveis: Número de
famílias beneficiadas pela regularização fundiária entre 2009 e 2013; Base
2011 = 8.768; Meta 2013 = 12.155. Número de novas unidades
habitacionais de baixa renda; Base 2011 = 1.470; Meta 2013 = 5.302.
Número de terrenos transferidos pela Caixa; Base 2011 = 0; Meta 2013 =
1.470. Número de pessoas em conjuntos habitacionais após dois anos;
Base 2011 = 75%; Meta 2013 = > 85%. Número de famílias com plano de
ação implementado; Base janeiro de 2011 = 750; Meta dezembro de 2013
= 1.500. Percentagem de famílias chefiadas por mulheres com um plano
de ação dedicado; Base 2011 = 0; Meta 2013= 60%. Número de casas
reformadas em resultado do programa; Base dezembro de 2011 = 0; Meta
2013 = 250. Número de serviços prestados nas unidades de BH Resolve;
Base = 94.678; Meta 2013 = 148.500. Percentagem de usuários
classificando os serviços das unidades de BH Resolve como bons ou
excelentes. Base 2010 = 0; Meta 2013 90.
Apoiar práticas ecológicas e sustentáveis. Plano de Ação Municipal sobre
Mudança Climática que integra e referencia iniciativas setoriais em
resíduos sólidos, água, energia e silvicultura urbana com o objetivo de
promover eficiência e sustentabilidade; Base 2011 = 0; Meta 2013 = 1.
Base de dados consolidada: (i) parâmetros hidrológicos e climáticos; (ii)
desastres e danos; Base 2011 = 0; Meta 2013 = 1. Número de relatórios
mensais do sistema de alerta precoce; Base 2011 = 0; Meta 2013 = 12.
Habilitar governança urbana sustentável do ponto de vista social e fiscal:
Percentagem de resultados obtidos anualmente de acordo com o
v
cronograma; Base 2010 = 33%; Meta 2013 = 70%. Demanda efetiva de
projetos decididos pela comunidade que são incluídos no plano plurianual
da cidade; Base 2011 = 0%; Meta 2013 = 25%. Aumento no número de
participantes da sociedade civil em processos participativos (OP Digital,
OP Regional, PPR); Base 2011 = 10%; Meta 2013 = 15%. Déficit atuarial
do plano de aposentadoria dos funcionários públicos. Base 2010 = R$
6,933 bilhões. Meta 2013 = R$ 6,857 bilhões.
Tendo em vista o tempo decorrido entre a preparação da operação e a
discussão pela Diretoria, os resultados estão se dirigindo para a
implementação da operação.
Objetivo de
desenvolvime
nto do
Programa e
contribuição à
Estratégia de
Parceria com
o País (CPS)
O objetivo da operação proposta é apoiar o desenvolvimento urbano
integrado e sustentável e reduzir a vulnerabilidade social em Belo
Horizonte. Isso será obtido introduzindo enfoques inovadores para
abordar o planejamento urbano, desenvolvimento ambientalmente
sustentável, inclusão e participação social e governança sustentável. A
operação proposta é totalmente congruente e estreitamente vinculada com
os objetivos da CPS para o Brasil, 2012-2015, discutida pelos Diretores
Executivos em 1º de novembro de 2011. Em particular, por meio de suas
ações prévias, o empréstimo para política de desenvolvimento (DPL)
ajudará o município a aumentar o investimento e terá um impacto
significativo no fortalecimento dos sistemas de proteção social mediante a
promoção de habitações acessíveis e melhores condições de vida para as
populações mais vulneráveis. Esse DPL municipal também cumpre a
diretriz de interação com governos subnacionais contida na CPS.
Riscos e
mitigação
A operação enfrenta vários tipos de risco, inclusive risco politico e
institucional relacionado à coordenação das intervenções do Banco com
as de outros parceiros (Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID,
Corporação Financeira Internacional - IFC), outros programas municipais,
riscos de reputação que podem surgir em caso de desastre natural se as
pessoas não estiverem satisfeitas com a resposta de Belo Horizonte.
Também há riscos ambientais e sociais associados aos possíveis impactos
das políticas apoiadas pela operação (inclusive possível reassentamento
de famílias que vivem em áreas de alto risco de desabamento e
inundação) como parte da estratégia governamental de habitação e gestão
do risco de desastres, risco de implementação devido ao número de
órgãos municipais envolvidos na coordenação das ações e pequeno risco
de que a reforma das pensões incluída na operação não seja aprovada ou
seja questionada posteriormente. Os riscos estão sendo abordados
mediante uma estreita coordenação e comunicação com o governo
municipal sobre os planos de implementação das reformas de políticas e
estratégias conexas e revisão do sistema municipal de salvaguardas
ambientais e sociais durante a preparação do projeto para assegurar que os
impactos ambientais e sociais sejam adequadamente abordados no
programa do governo.
P126749
BRASIL
EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO INCLUSIVO
DE BELO HORIZONTE
I. INTRODUÇÃO
1. Este documento apresenta uma proposta de empréstimo de política de
desenvolvimento (DPL) ao Município de Belo Horizonte (BH) no valor de US$ 200
milhões. O objetivo da operação proposta é apoiar o desenvolvimento urbano integrado e
sustentável e reduzir a vulnerabilidade social em Belo Horizonte. Isso será obtido
introduzindo enfoques inovadores para abordar o planejamento urbano, desenvolvimento
ambientalmente sustentável1, inclusão e participação social e governança sustentável. Há dois
motivos para essa interação com Belo Horizonte: ajudar o governo a lidar com os desafios
decorrentes de seu compromisso com políticas inovadoras e adquirir experiência à medida
que BH se converte num laboratório de experimentação.
2. O desenvolvimento em Belo Horizonte seguiu dois caminhos contrastantes. Por
um lado, o crescimento econômico e os serviços municipais melhoraram, mas, por outro,
a desigualdade e os assentamentos informais aumentaram. A cidade de Belo Horizonte,
capital de Minas Gerais, tem 2,4 milhões de habitantes que vivem em 331,4 km2 (a densidade
demográfica é quase 7.300 habitantes por quilômetro quadrado). Devido à sua geografia a
negligência histórica da população mais vulnerável, os moradores mais pobres sofreram com
habitação inadequada e acesso deficiente a infraestrutura e serviços básicos. Em resultado, os
indicadores sociais e econômicos nas vilas são mais baixos que em outras partes da cidade.
3. Estratégias proativas de desenvolvimento urbano integrado são urgentemente
necessárias para abordar a exclusão social e criar governança eficaz e sustentável no
longo prazo para beneficiar todos os moradores. Reconhecendo essas prioridades, Belo
Horizonte adotou um enfoque prático propondo novos mecanismos participativos de tomada
de decisões para promover a inclusão e participação direta dos cidadãos na alocação do
orçamento, formulação de políticas e planejamento. O município também apoia novas
políticas e práticas de reassentamento e está adotando um enfoque muito inovador para atingir
as famílias mais vulneráveis formulando um plano de ação de desenvolvimento específico
para cada família não atingida atualmente pelos programas sociais, ajustado às suas
necessidades específicas. Essa operação vai recompensar e apoiar essas políticas.
4. O valor agregado desta operação reside na potencial parceria de conhecimento
com o município. Belo Horizonte pode se tornar um importante laboratório de
experimentação com novas ideias e processos de planejamento e gestão urbana, à luz do
conhecimento que o Banco proporciona ao cliente em questões específicas como habitação,
práticas de reassentamento, programas sociais, adaptação e mitigação da mudança climática e
gestão baseada em resultados (veja a seção sobre valor agregado na página 12 deste
documento).
5. A operação proposta segue a experiência positiva do empréstimo ao município do
Rio de Janeiro. No Rio, o trabalho no âmbito municipal foi acompanhado de apoio a
1 Em todo o documento, referências a práticas ou políticas sustentáveis no contexto do meio ambiente são
intercambiáveis com as chamadas práticas ou políticas “verdes”.
2
políticas no âmbito estadual, que criou sinergias e um forte alinhamento de políticas de
prestação de serviços (especialmente saúde e educação) num contexto de fortes políticas
territoriais e de desenvolvimento sustentável no âmbito estadual. Como aconteceu no Rio de
Janeiro, a operação proposta também se beneficiará da duradoura relação do Banco com o
Estado de Minas Gerais, particularmente nas áreas de governança urbana e metropolitana no
âmbito municipal e estadual. A operação está plenamente alinhada com a Estratégia de
Parceria com o País (CPS) e criará um ambiente para permitir a coordenação de políticas entre
os governos estadual e municipal mediante um enfoque de desenvolvimento integrado.
6. A operação proposta começou a ser preparada em 2011 e experimentou atrasos;
contudo, durante esse período não ocorreu defasagem ou reversão de ações prévias. A
operação proposta foi avaliada e negociada com o cliente durante 2011-2012. O projeto estava
pendente da resolução de aprovações internas com a administração do cliente, que já foram
resolvidas. Confirmou-se que as ações prévias ao projeto continuam guiando a política
municipal e permanecem válidas.
II. CONTEXTO DO PAÍS
A. SITUAÇÃO ECONÔMICA RECENTE DO BRASIL
7. A economia brasileira desacelerou significativamente em 2011 e 2012. O PIB real
cresceu 0,9% em 2012 em comparação com 2,7% in 2011. Com o crescimento tendencial
estimado em cerca de 4%, essa desaceleração do crescimento representa um grande
enfraquecimento do desempenho econômico. A desaceleração foi provocada por fatores
internos e externos. Políticas monetárias e fiscais mais rigorosas para reduzir as pressões de
superaquecimento enfraqueceram a demanda interna. A demanda externa foi prejudicada pela
fraqueza e incerteza nas economias avançadas e crescimento lento nas principais economias
emergentes, como a China. Embora a desaceleração tenha ocorrido em todos os setores, a
produção industrial e a demanda de investimento foram afetadas de maneira desproporcional.
8. O crescimento desapontador do Brasil provocou várias intervenções nas políticas.
A política monetária sofreu um afrouxamento agressivo: a SELIC baixou 525 pontos, para
7,25%, em outubro de 2012. Contudo, após quatro meses de estabilidade, o Banco Central
aumentou a taxa para 7,5% em abril de 2013 em resposta ao aumento da inflação (que chegou
a 6,6% em março de 2013). A política fiscal tornou-se mais expansionista na esteira da
fraqueza cíclica da receita e medidas discricionárias de estímulo na forma de corte de
impostos e aumento dos gastos, que levou a um superávit primário de 2,4% – bem abaixo da
meta de 3,1%. As intervenções fiscais destinadas a reviver a indústria mediante redução dos
encargos trabalhistas, financiamento mais barato e mais expansivo através do banco de
desenvolvimento, corte de impostos sobre alguns bens de consumo duráveis e reduções no
preço da energia. Um imposto sobre transações financeiras e uma melhor intervenção cambial
ajudaram a reverter a valorização da taxa de câmbio real, apoiando a competitividade externa
da indústria.
9. O lado financeiro da economia brasileira enfrentou bem a desaceleração. O
sistema bancário continua sólido e resiliente. Apesar do rápido crescimento do crédito, taxas
de juros mais baixas reduziram as pressões sobre os mutuários, contendo a inadimplência e
permitindo uma ampla estabilização dos indicadores de qualidade dos ativos. Os indicadores
de solvência e liquidez continuaram em nível confortável. O balando de pagamentos registrou
3
um déficit em conta corrente de 2,4% no fim de 2012 devido à deterioração no saldo
comercial, mas o investimento estrangeiro direto foi mais do que suficiente para cobrir o
déficit. Contudo, os fluxos de carteira mostraram volatilidade significativa: impulsionadas
pelos diferenciais das taxas de juros, as entradas foram fortes até que aumentou a aversão ao
risco global, a SELIC foi reduzida e foram lançados impostos sobre as transações financeiras.
A Tabela 1 apresenta detalhes dos indicadores econômicos e projeções.
Tabela 1. Brasil: Indicadores econômicos selecionados e projeções (2006:2016)
B. PERSPECTIVAS MACROECONÔMICAS
10. Prevê-se que o crescimento aumente gradualmente em 2013, chegando a 3,1% no
fim do ano. A demanda interna deve guiar a recuperação. À medida que aumenta a confiança
do consumidor, o consumo - que havia desacelerado, mas continuava relativamente resiliente
– deve ser impulsionado pela situação favorável dos fundamentos. O investimento, que
registrou uma grande queda, deve ter uma recuperação à medida que o sentimento melhorar e
será ajudado pelo desenvolvimento de novos campos de petróleo na plataforma continental e
preparativos para os próximos megaeventos. Enquanto o ambiente externo provavelmente vai
se estabilizar, se não melhorar, a contribuição da demanda externa provavelmente continuará
Estimates
Indicator 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
National Accounts
Real GDP Growth 4.0 6.1 5.2 -0.3 7.5 2.7 0.9 3.1 3.7 3.5 3.7
Gross domestic investment 16.8 18.3 20.7 17.8 20.2 19.7 17.6 20.8 21.2 21.5 21.9
External Sector
Current account 13.6 1.6 -28.2 -24.3 -47.3 -52.5 -54.2 -62.9 -69.3 -82.7 -87.4
Merchandise trade balance 46.5 40.0 24.8 25.3 20.1 29.8 19.4 15.0 14.5 8.2 6.2
Exports (fob) 137.8 160.6 197.9 153.0 201.9 256.0 242.6 262.2 274.8 299.8 331.2
Imports (fob) 91.4 120.6 173.1 127.7 181.8 226.2 223.2 247.2 260.3 291.6 325.0
Nonfactor services, net -9.6 -13.2 -16.7 -19.2 -30.8 -37.9 -41.1 -41.9 -44.9 -45.9 -47.1
Income and current transfers, net -23.2 -25.3 -36.3 -30.3 -36.6 -44.3 -32.6 -36.0 -38.9 -45.0 -46.5
Direct investment, net -9.4 27.5 24.6 36.0 36.9 67.7 68.1 60.0 60.0 60.8 62.9
Portfolio equity, net 1 6.8 24.8 -7.3 39.7 43.9 16.0 3.3 4.6 4.7 4.8 4.9
Gross international reserves 85.8 180.3 193.8 238.5 288.6 352.0 373.1 390.6 404.7 423.9 437.3
Current account (% of GDP) 1.3 0.1 -1.7 -1.5 -2.2 -2.1 -2.4 -2.4 -2.5 -2.8 -2.7
General Government
Total Revenues and Grants 34.6 34.3 35.0 33.9 35.4 35.0 35.0 35.3 35.4 35.5 35.5
Total Expenditure 38.1 36.9 36.3 36.9 38.1 37.6 38.1 38.2 38.3 38.3 38.2
Current Expenditure 36.1 35.1 34.0 34.7 34.1 35.4 35.6 35.7 35.7 35.7 35.5
of which: Interest payments 6.8 6.1 5.4 5.2 5.2 5.7 5.4 5.2 5.1 5.0 4.9
Capital Expenditure 1.9 1.8 2.2 2.2 4.0 2.3 2.5 2.5 2.6 2.6 2.7
Primary Balance 3.3 3.5 4.1 2.2 2.5 3.1 2.4 2.3 2.2 2.2 2.2
Overall Balance -3.5 -2.6 -1.3 -3.0 -2.7 -2.6 -3.0 -2.9 -2.9 -2.8 -2.7
Gross Public Sector Debt 66.7 65.2 63.5 66.9 65.2 64.9 65.0 62.7 60.6 58.7 56.9
Prices
GDP Deflator 6.1 5.9 8.3 7.2 8.2 7.0 6.0 5.5 5.3 4.9 4.9
Consumer Price Index (eop) 3.1 4.5 5.9 4.3 5.9 6.5 5.8 5.8 5.7 5.3 4.9
Producer Prices (eop) 4.3 9.4 9.8 -4.1 13.8 4.1 11.1 4.8 5.1 4.7 4.7
Memorandum items:
Nominal GDP (in R$ billions) 2,369 2,661 3,032 3,239 3,770 4,143 4,403 5,294 5,768 6,273 6,809
Source: IMF, BCB, IBGE, EIU, WB Calculation
Projections
Note 1: Porfolio equity does not include debt securities
(in percent of GDP)
(annual percent change)
(annual real percent change)
(in percent of GDP)
(in US$ billions, unless noted)
4
refreado por fatores estruturais que afetam a competitividade das exportações, bem como o
provável aumento da demanda de importações provocado pela força da demanda interna.
11. A inflação continua sendo um desafio. O hiato de produção negativo que resultou do
fraco desempenho recente da economia não impediu o surgimento de pressões inflacionárias,
uma tendência que pode se acentuar à medida que a recuperação se firmar. Os riscos de
inflação surgiram na esteira do rápido crescimento dos salários (acima do crescimento da
produtividade) em parte devido a um mercado de trabalho restringido, sendo que os aumentos
salariais afetaram particularmente os preços dos serviços preços. Ao planejar as políticas, as
autoridades precisam manter o equilíbrio entre apoiar a recuperação e medidas para impedir o
ressurgimento da inflação.
12. Os riscos para a perspectiva de médio prazo continuam centrados no ambiente
externo. Um agravamento da economia global provocado por uma possível desaceleração dos
EUA e/ou China, junto com um agravamento da situação fiscal de alguns países na zona do
euro, pode se traduzir numa menor demanda externa para os produtos exportados pelo Brasil,
bem como uma deterioração nas relações de troca. O Brasil continua vulnerável ao sentimento
do mercado, representando um risco tanto para a carteira quanto para os fluxos de IED.
Contudo, as vulnerabilidades externas do Brasil são mitigadas por vários fatores, como níveis
adequados de reservas internacionais, composição favorável da dívida externa, conta corrente
totalmente coberta por IED e baixo grau geral de abertura comercial.
13. Uma desaceleração prolongada representaria um risco para a consecução das
metas fiscais. Se a economia continuar fraca, a situação fiscal deve deteriorar-se em resultado
tanto de um crescimento menor da receita e maiores gastos devido ao ciclo como da
probabilidade de estímulo fiscal e quase-fiscal adicional. Os riscos fiscais adicionais a serem
monitorados decorrem de múltiplas fontes, como o aumento do salário mínimo em janeiro de
2013, isenção fiscal para algumas indústrias e as atividades quase-fiscais do BNDES.
14. O quadro macroeconômico geral do Brasil é considerado adequado e sustentável
no médio prazo. As políticas do Brasil (veja no Boxe 1 mais detalhes sobre o federalismo
fiscal do Brasil) têm proporcionado às autoridades margem suficiente para responder às crises
anteriores e à crise atual com uma gama de medidas fiscais, monetárias e externas para
estimular a demanda. A dívida bruta do setor público deve diminuir no future, apesar das
dificuldades em manter o saldo fiscal face às grandes necessidades de investimento e pressões
do atual crescimento das despesas. Taxas de câmbio flexíveis e reservas internacionais
relativamente grandes proporcionam conforto adicional para enfrentar as contingências
externas.
15. O desafio decisivo no médio prazo para o Brasil consiste em aproveitar seu
potencial de crescimento. Para continuar a subir na escada da renda per capita, e ao mesmo
tempo assegurar que o crescimento seja inclusivo e sustentável, o Brasil precisa aproveitar seu
potencial criando melhores condições de crescimento. Isso exigirá não só aproveitar o
dinâmico crescimento interno (que está ligado ao seu grande mercado interno e crescente
classe média), mas também obter mais benefícios da integração do Brasil à economia
mundial.
16. Energizar os motores subjacentes do crescimento exigirá esforços plurianuais
determinados para abordar os persistentes gargalos estruturais. Entre esses desafios
5
destaca-se a necessidade de acelerar e fortalecer a qualidade da formação de capital humano
para elevar os padrões de vida e aumentar o crescimento da produtividade. Além disso, existe
a necessidade de aumentar o investimento público e privado, abordar os crescentes gargalos
de infraestrutura e assentar as bases para um crescimento liderado pela inovação. Outros
desafios importantes estão relacionados à importância de desenvolver um mercado de capital
de longo prazo privado, um mercado de trabalho mais flexível e um ambiente de negócios
mais ágil que promova a competição interna e a competitividade externa. O Anexo 3
apresenta em detalhes a situação econômica recente do Brasil e as perspectivas
macroeconômicas.
6
Boxe 1: Federalismo fiscal e controle do desempenho fiscal subnacional no Brasil
A situação fiscal dos estados sempre foi um elemento importante na gestão macroeconômica do Brasil. Até
fim dos anos 1990, as políticas fiscais expansionistas dos estados e a falta de controles efetivos de seu
endividamento resultaram em frequentes crises da dívida subnacional. Em três ocasiões (1989, 1993 e 1997)
o Governo Federal teve que assumir e reestruturar a dívida dos estados. A maior operação ocorreu em 1997,
no âmbito da Lei 9496, quando o Governo Federal reestruturou R$ 200 bilhões (12% do PIB) das dívidas dos
estados.
Na operação de refinanciamento de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. Essa dívida
refinanciada, chamada de dívida intralimite, tem uma taxa de juros real de 6% e o valor nominal dívida
aumenta com a inflação. O serviço da dívida foi limitado a 13% da receita corrente líquida dos estados.
Qualquer serviço da dívida acima desse limite de 13% é recapitalizado e adicionado ao estoque de dívida
intralimite. No fim dos contratos (em 2028), se houver saldo residual da dívida, o estado deve pagar o
restante em 10 anos.
O socorro de 1997 foi condicionado ao cumprimento pelos estados de programas de ajuste fiscal e reforma
estrutural de médio prazo. Em troca do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida incluem a
implementação de um Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF) de três anos a ser acordado pela
STN e os 25 estados que tiveram sua dívida resgatada pela Secretaria do Tesouro Nacional durante o período
do contrato. Os PAFs estabelecem metas anuais para endividamento, saldo primário, despesas com pessoal,
receita tributária e investimento público, de modo a garantir uma redução gradual da dívida. Além disso, os
PAFs incluem reformas estruturais, como privatização ou outras iniciativas de modernização do setor
público.
O controle do desempenho fiscal subnacional foi fortalecido pela aprovação da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) em 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo,
incorporando restrições orçamentárias num quadro unificado. Explicitamente proíbe operações de
refinanciamento da dívida entre níveis de governo, abordando o problema do risco de improbidade nas
relações fiscais entre governos causado por socorros sequenciais. Resoluções complementares do Senado
também proíbem o endividamento se: (i) a dívida consolidada líquida exceder duas vezes a receita corrente
líquida (RCL) (ii) novas operações de crédito excederem 16% da RCL; (iii) serviço da dívida exceder 11.5%
da RLC. O endividamento também é proibido se violar os esquemas de redução da dívida estabelecidos pelos
contratos de renegociação da dívida nos termos da Lei 9496. Finalmente, segundo resolução do Senado
Federal, a emissão de títulos de governos subnacionais está proibida até 2020. Esse sistema de controle
resultou em repetidos superávits estaduais e municipais, um ajuste que continuou por quatro administrações
federais. Além disso, esse sistema também favorece a adoção de programas apropriados de gastos pelos
governos subnacionais. Além do controle sobre o endividamento, os requisitos da LRF melhoraram a
transparência e fortaleceram as práticas orçamentárias.
Transparência: os resultados orçamentários e cumprimento da LRF — inclusive uma declaração das medidas
corretivas se as disposições relevantes forem descumpridas — são informados regularmente. Os municípios e
estados também devem informar os resultados fiscais do ano anterior ao Ministério da Fazenda. O legislativo
de cada nível de governo, auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas, monitora a observância das metas e
tetos fiscais.
Instituições orçamentárias: a LRF introduz requisitos mais rigorosos para as metas fiscais na preparação da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), fortalecendo seu papel na preparação do orçamento e gestão fiscal
em geral. A LRF também recomenda uma avaliação detalhada do passivo contingente do Governo e fortalece
o vínculo entre a Lei de Orçamento Anual (LOA) e a LDO. Uma Lei dos Crimes Fiscais complementar é
aplicada a todos os níveis da administração pública, com a possibilidade de detenção para os funcionários
públicos que não cumprirem a LRF.
7
C. SITUAÇÃO SOCIOECONÔMICA E FISCAL DE BELO HORIZONTE
Crescimento Econômico
17. Belo Horizonte, capital do Estado de Minas Gerais, tem 2,4 milhões de habitantes
e uma área total de apenas 331,4 km2. A cidade representa somente 3,5% da região
metropolitana.2 Entre 2000 e 2010, BH teve a menor taxa anual de crescimento demográfico
(0,6%) entre as cidades vizinhas, e sua posição está caindo.3 Isso se deve à área limitada e
falta de espaços para construção de moradias. BH tem uma alta densidade populacional (7.291
habitantes por quilômetro quadrado) e seu tamanho pequeno atua como barreira ao
crescimento demográfico. A Tabela 2 apresenta o crescimento demográfico de BH desde
1950.
Tabela 2. Crescimento demográfico anual (%)
1950/60 1960/70 1970/80 1980/91 1991/00 2000/10
Belo Horizonte 6,8 6,1 3,7 1,2 1.1 0.6
Região
Metropolitana de
Belo Horizonte
5,4 5,4 4,6
2,5
2.4 1.1
Estado de Minas
Gerais
2,5 1,6 1,6
1,3
1,4 0.9
Fonte: IBGE
18. Belo Horizonte, uma cidade planejada fundada em 1897, passou a ser um centro
político e administrativo de Minas Gerais e um importante centro industrial na segunda
metade do século 20. Os planos originais eram de uma cidade de no máximo 200.000
moradores, com pouco espaço para uso industrial. Em 1945, a população chegou a 273.000
habitantes, e a cidade se tornou a mais industrializada do estado, com 14% da produção
industrial. A atividade industrial ocorria em áreas sem zoneamento específico.
19. Entre 1950 e 1980, Belo Horizonte e sua região metropolitana (RMBH) se
consolidaram como uma região industrial. A CEMIG foi criada para resolver o problema
dos apagões que prejudicava o desenvolvimento industrial em BH. Esse período viu o
surgimento de dois poderosos conglomerados de construção localizados em BH que se
beneficiaram de grandes obras públicas, inclusive a construção de Brasília. A industrialização
da RMBH foi impulsionada pelos programas do governo federal e pela aglomeração industrial
em São Paulo e Rio de Janeiro. A abundância de recursos naturais, como ferro e outros
metais, na região conhecida como Quadrilátero Ferrífero permitiu que as indústrias extrativas
e do aço florescessem e depois passassem à produção metalo-mecânica, inclusive bens de
capital e transportes. As cidades vizinhas de Betim e Contagem se tornaram centros
industriais, absorvendo as industries que não podiam se estabelecer em Belo Horizonte.
Assim, BH gradualmente se tornou um foco sofisticado de atividades do setor terciário.
20. Nos anos 1990, à medida que o Brasil passava por uma reorganização de suas
capacidades produtivas, tornou-se claro que a RMBH estava competindo por
investimentos com outras regiões industriais. Essas regiões incluíam Curitiba e Porto
Alegre, bem como outras cidades médias e grandes do Estado de São Paulo, e as áreas
industriais mais tradicionais do Nordeste. O mesmo processo de descentralização industrial e
2 Em comparação, o Rio de Janeiro representa 23% da região metropolitana.
3 BH era a 3ª maior cidade do país em 1990, a 4ª em 2000 e atualmente é a 6ª.
8
incentivo fiscal que havia beneficiado Belo Horizonte no passado agora estava prejudicando a
cidade.
21. Durante a década atual, o desenvolvimento econômico de Belo Horizonte e Minas
Gerais chegou a uma encruzilhada. Por um lado, a enorme demanda da China por metais
está alimentando um ciclo inédito de investimento em minas novas e reabilitadas. Por outro, o
setor industrial de RMBH está sofrendo a concorrência internacional, o que é agravado pelos
obstáculos estruturais ao desenvolvimento que existem no Brasil.
22. O governo estadual e o municipal estão promovendo o desenvolvimento em
indústrias novas e modernas, promovendo o corredor norte da região metropolitana. As
atividades promovidas, inclusive biotecnologia, produtos farmacêuticos, nanotecnologia,
aeroespacial, microeletrônica e turismo de negócios ainda estão numa etapa inicial, mas
compartilham vantagens competitivas, inclusive uma força de trabalho altamente educada e
especializada e vínculos com centros locais de pesquisa.
23. Em 2010, o PIB de Belo Horizonte foi de R$ 51,6 bilhões (US$ 29,3 bilhões) e o
PIB per capita R$ 21.748 (US$ 12.362), em comparação com R$ 39.450 em São Paulo e R$
30.088 no Rio de Janeiro. Grande parte do crescimento de Belo Horizonte na segunda metade
do século 20 foi produto de atividades industriais na região metropolitana. A riqueza agrícola
e mineral do estado proporcionou a base para o crescimento da indústria pesada nos anos
1950 e 1960. A partir dos anos 1980, a economia se tornou um centro de serviços urbanos
dentro dos aglomerados industriais que evoluíram na região metropolitana. Em 2010, 85% do
PIB da cidade foi gerado por serviços. Os restantes 15% são dominados pelas atividades
industriais, inclusive construção e serviços de utilidade pública, que evoluíram no sentido de
processos mecânicos e técnicos “de alta tecnologia”. A atividade agrícola é escassa, refletindo
as características urbanas e área reduzida de Belo Horizonte.
Situação Fiscal
24. A receita fiscal per capita foi R$ 932.15 (US$ 477.05) em 2012. A receita fiscal
como percentagem do PIB atingiu 3,3% em 2010, segundo maior nível entre as capitais
brasileiras. O coeficiente entre a receita corrente líquida (RCL) e o PIB foi 9,2% em 2010. As
principais despesas incluem educação (30% da receita) e saúde (15% da receita e
transferências).
25. O orçamento municipal prevê R$ 7 bilhões de receita em 2011, um aumento de
7,7% em comparação com 2010 (R$ 6,5 bilhões).4 Apesar do elevado coeficiente entre
4 Segundo o padrão GFS. Veja a
9
receita fiscal e PIB, 50,3% da receita corrente de BH proveio de transferências estaduais e
federais em 2012. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é um
imposto estadual que deve ser dividido (25%) com os municípios. A transferência do ICMS
para Belo Horizonte representou R$ 783 milhões em 2012. A cidade recebe uma média de
11,3% da receita total de ICMS transferida pelo Estado de Minas Gerais. Sua maior fonte de
receita própria é o imposto sobre serviços (ISS), que arrecadou R$ 856,8 milhões em 2012.
Embora a receita de capital não seja uma fonte importante de renda, prevê-se seu crescimento
à medida que o município contrair empréstimos e receber transferências federais para a
construção de infraestrutura e obras públicas.
26. As despesas recorrentes (R$ 2,8 bilhões) e a folha de pagamento (R$ 2,6 bilhões)
foram as maiores rubricas em 2012.5 Em termos das funções do governo, a maior parte dos
no Anexo 4. 5 As despesas recorrentes incluem gastos de manutenção como TI, publicidade de serviços gerais e aluguéis, bem
como subsídios fornecidos pelo governo. As despesas recorrentes, junto com a folha de pagamento e pagamento
de juros da dívida compreendem as despesas correntes do governo.
10
recursos do município destinou-se a despesas de saúde (R$ 2 bilhões) e educação (R$ 1,2
bilhão). Essas duas áreas fazem uso intensivo da mão de obra e são descentralizadas, o que
ajuda a explicar os grandes gastos nessas duas categorias. O serviço da dívida chegou a R$
372 milhões em 2012, ou 6,1% da RCL do município. Por último, em 2012 a PBH investiu
R$ 1,041 bilhão principalmente em construção e recuperação de estradas e programa de
drenagem (DRENURBS).
27. A dívida total municipal em fevereiro de 2013 era de R$ 2,5 bilhões, dentro dos
limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O coeficiente entre a
dívida consolidada líquida (DCL) e a RCL era 21,2% em fevereiro de 2013, bem abaixo do
limite de 120%. Os principais credores do município são o governo federal e bancos públicos,
como a Caixa Econômica Federal (CEF), BNDES e Banco do Brasil. Cerca de 12% da dívida
de BH foi contraída junto a companhias de ônibus privadas que operam o sistema de
transporte da cidade. O município também tem uma dívida com a COPASA.6 A dívida
decorrente de ordens judiciais que obrigam o governo a efetuar pagamentos (precatórios)
chegou a R$ 379 milhões. Por fim, a folha de pagamento como percentagem da RCL, que é
um importante teto estabelecido pela LRF, atualmente é 38,5%, bem abaixo do limite de 54%
para o executivo.
28. Embora a crise econômica global tenha afetado Belo Horizonte em 2009, a receita
municipal mostrou resiliência e cresceu quase 10% em termos reais em 2010 e 2011, mas
diminuiu para 4,5% em 2012. O município optou por manter a taxa atual de crescimento das
despesas; assim, as despesas aumentaram 9,9% em termos nominais de 2008 a 2009. O
resultado foi um saldo primário e global negativo levando em conta todas as despesas
empenhadas. Contudo, a disciplina fiscal foi reconquistada nos anos seguintes e BH registrou
um superávit primário de R$ 118 milhões em 2012. Prevê-se um aumento moderado da
receita nos próximos anos devido à revisão do valor dos imóveis para fins do imposto predial.
Do lado das despesas, o investimento deve ter o maior aumento relativo devido à construção
de infraestrutura e obras públicas para facilitar a mobilidade urbana.
29. O programa de despesas e os arranjos fiscais do município com o governo central
são considerados apropriados. As despesas são dirigidas para as áreas em que o município
deve atuar. São financiadas mediante fontes estáveis e as transferências são quase todas
baseadas em regras. Os resultados orçamentários mostram que os procedimentos são
satisfatórios para cumprir o programa fiscal.
30. Segundo a Constituição do Brasil, os municípios são entidades autônomas. Nesse
sentido, não precisam de autorização do governo estadual para arrecadar impostos, contrair
empréstimos e efetuar despesas publicas. Também têm autonomia politica, já que os prefeitos
e vereadores são eleitos diretamente pela população, sem interferência indevida do governo
estadual. Além disso, transferências fiscais, em sua maioria, baseiam-se em regras com
critérios estabelecidos na legislação. Ademais, as transferências federais aos municípios não
passam pelo orçamento estadual. Finalmente, o estado e o município têm contas totalmente
separadas. Portanto, de acordo com o Documento da Diretoria sobre Empréstimos de Política
de Desenvolvimento a Subdivisões Politicas, o Banco não considerou necessário avaliar a
política macroeconômica do governo do Estado de Minas Gerais.
6 Essas dívidas tiveram origem em acordos de reconhecimento da dívida entre o município e as companhias, que
em troca resolveram sua situação de inadimplência fiscal.
11
Análise da dívida
31. Considera-se que a dívida do município é sustentável porque, além de estar num
nível baixo, seu índice, os riscos de taxa cambial e taxa de juros são equilibrados, e tem
um perfil positivo de amortização e vencimento. O coeficiente entre a dívida e a receita é
de 21,2% e a maior parte da dívida está indexada ao IPCA, que está fortemente
correlacionado à receita. O perfil de vencimento mostra um padrão declinante, sem
concentração de grandes pagamentos. A análise de sensibilidade também mostra que a
projeção do serviço da dívida resiste a choques relevantes em seus principais fatores. O
empréstimo do Banco Mundial acrescentará 0,5% ponto percentual da RCL ao serviço da
dívida de 2012 a 2014. O Anexo 4 contém uma análise detalhada.
Desenvolvimento Urbano e Social e Crescimento Verde
32. Belo Horizonte tem um longo histórico de problemas de moradia inadequada.
Mesmo antes de sua fundação, a cidade registrava a existência de favelas. Desde os anos
1980, BH foi pioneira em políticas para lidar com o problema da moradia inadequada, mas
ainda é necessário fazer mais. Quase meio milhão de pessoas em BH ainda vivem em vilas e
favelas, e a informalidade urbana aumentou de 14% em 1991 para 21,5% atualmente. A
incidência de pobreza é distribuída desigualmente em termos espaciais e está correlacionada
com condições de moradia, desigualdade, acesso a emprego e gênero. A incidência de
pobreza nas favelas é aproximadamente 2,5 vezes maior do que a das pessoas que vivem em
outros lugares. Finalmente, pesquisas extensivas documentaram que a pobreza e a exclusão
social afetam predominantemente famílias com mais de três filhos, mães solteiras com filhos,
e famílias com jovens e mulheres como chefes do lar. Em relação ao desenvolvimento verde,
o PBH ainda não elaborou um plano de ação abrangente que enfoque a mitigação e a
adaptação à mudança climática. Contudo, políticas sustentáveis são integradas no modelo de
gestão com base em resultados da cidade (BH Metas e Resultados) assim como nos três
índices (IQVU, ISAVC e ISA) que direcionam a alocação de recursos.
III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS
33. Em 2008, o governo de Belo Horizonte introduziu um modelo de prestação de
serviços orientado por resultados que forneceu um novo quadro para administrar e
monitorar o desenvolvimento urbano e iniciativas de políticas sobre prestação de
serviços. O BH Metas e Resultados é uma iniciativa municipal em conformidade com o
programa Estado de Minas Gerais por Resultados de 2003, que identifica objetivos de
políticas específicos, define indicadores de resultados e formula projetos para alcançar
objetivos determinados. Em Belo Horizonte, o novo modelo de serviço orientado por
resultados fornece um quadro intermediário para um enfoque multissetorial que aborde os
desafios e vulnerabilidades do município. O modelo inclui os seguintes elementos: (i)
definição de áreas prioritárias; (ii) introdução de programas estruturais para ajudar a alcançar
resultados; (iii) acordo sobre um quadro de resultados para cada setor ou área. O quadro
estabelece objetivos em doze áreas de políticas, incluindo educação, saúde, competitividade,
moradia e uso da terra, e fornece um monitoramento transparente das políticas públicas
através de um conjunto de indicadores. Adicionalmente, 40 projetos específicos (projetos
sustentadores) foram identificados para o período 2009–2012 e o exercício está sendo feito
novamente para 2013-2016, com resultados visados e métricas de desempenho. Esses projetos
são a ligação chave com o orçamento anual (PPA). Os detalhes dos projetos (incluindo as
12
equipes de gestão responsáveis) são incorporados em um novo sistema de monitoramento.
Esse sistema engloba uma avaliação semanal do desempenho pelo governo. Os resultados são
continuamente atualizados no site Metas e Resultados7 para assegurar transparência e
responsabilidade.
34. Cumprindo as normas de transparência e direcionamento com base em
resultados, 10% do orçamento municipal para desenvolvimento urbano são alocados
através do envolvimento direto do cidadão. Esquemas de participação comunitária no
orçamento direcionaram mais de US$ 170 milhões para 1.000 projetos de obras públicas entre
1993 e 2008. Essa participação foi alcançada através de três canais: (i) o Orçamento
Participativo (OP), criado em 1993 e baseado na participação comunitária local em decisões
sobre recursos a serem alocados para projetos locais; (ii) o Orçamento Participativo da
Habitação (OPH) relativo a decisões acerca da alocação de recursos para moradia de baixa
renda; e (iii) o Orçamento Participativo Digital (OPD), um mecanismo participativo de
alocação de recursos para projetos municipais com base na internet. Os dois primeiros canais
envolvem cidadãos locais em projetos de desenvolvimento em seu bairro. O sistema de OP
permite que os cidadãos votem num orçamento alocado bienalmente para decidir quais obras
públicas devem ser financiadas. Os cidadãos também elegem um comitê (comissão regional
de monitoramento do orçamento participativo, ou COMFORÇA) para monitorar a execução
dessas obras.
35. Nos últimos 18 anos, o município de Belo Horizonte liderou e consolidou sua
experiência com procedimentos de consulta e governança participativa. O debate sobre
políticas acerca de setores a serem apoiados pela operação proposta está ancorado na
participação de organizações da sociedade civil e organizações comunitárias, legalmente
constituídas para desempenhar papéis deliberativos com relação a importantes setores de
políticas por meio de conselhos municipais e fóruns. Adicionalmente, milhares de pessoas
(em sua maior parte dos bairros mais vulneráveis e grupos de renda mais baixa) foram
envolvidas através do OP e do OPH em processos de tomada de decisões sobre políticas
públicas para a construção de infraestrutura prioritária, a provisão de serviços públicos e a
melhoria da moradia urbana. A experiência mais recente de promoção do uso da internet para
consultas públicas online visando a atingir e incluir a classe média e os jovens (que
geralmente não participam desses processos) mobilizou centenas de milhares de pessoas para
participarem da seleção de obras prioritárias na cidade. A composição e o desempenho desses
grupos foram avaliados e o município está comprometido em melhorar as metodologias para
responder aos desafios de aumentar a participação popular de maneira contínua.
36. Belo Horizonte tem um longo histórico de participação dos cidadãos na gestão da
cidade e políticas propostas para o DPL foram endossados em várias reuniões plenárias
com representação genuína da sociedade civil. Os programas projetos e políticas de
assistência social são deliberados pelo Conselho Municipal de Assistência Social, composto
de 40 membros, que foi criado em 1996. Metade dos membros do Conselho é constituída de
representantes dos usuários do Sistema Municipal de Assistência Social, que realizam
reuniões mensais abertas ao público. Os Conselhos Regionais de Assistência Social têm um
papel consultor e monitorador sobre as políticas de assistência social implementadas em seus
territórios. Os conselhos regionais são compostos de representantes dos usuários de serviços
7 www.bhmetaseresultados.com.br
13
de assistência social e representantes municipais.8 O Conselho Municipal de Habitação
(composto de vinte membros) e a Conferência Municipal de Habitação possuem poderes
deliberativos sobre políticas públicas para a habitação e desenvolvimento urbano. Esse
conselho também se reúne mensalmente e realiza reuniões semestrais abertas ao público. A
cada dois anos, é realizada uma Conferência Municipal de Habitação. Finalmente, a política
sobre reforma de pensões foi amplamente discutida com representantes de sindicatos de
funcionários públicos e associações e a maioria das suas propostas foi introduzida no projeto
de lei. Adicionalmente, o Município de Belo Horizonte mantém um portal de transparência
em seu site por meio do qual os cidadãos podem ter acesso a informação sobre orçamentos e
gastos públicos, assim como sobre a implementação tanto do Plano de Ação Plurianual do
Governo como do programa de planejamento do BH Metas e Resultados. Finalmente, visando
a renovação da participação popular em processos de tomada de decisões, o município criou
recentemente a Subsecretaria Municipal de Gestão Compartilhada, cuja missão é estender e
integrar a participação da sociedade civil na gestão da cidade, fortalecendo os canais
existentes de participação e alcançando novos atores sociais.
IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO
A. LIGAÇÃO COM A CPS
37. O Brasil e o Banco Mundial revisaram sua parceria na Estratégia de Parceria do
Grupo do Banco Mundial para 2012-2015 (Relatório #63731-BR) discutida pelos
Diretores Executivos em 1º de novembro de 2011. Durante esse período de quatro anos, o
Banco focaliza o seguinte: (i) aumentar a eficiência do investimento público e privado; (ii)
melhorar a qualidade e expandir a provisão de serviços públicos para famílias de baixa renda;
(iii) promover o desenvolvimento econômico regional através de investimentos estratégicos e
políticas; e (iv) melhorar a gestão sustentável de recursos naturais e a resiliência à mudança
climática.
38. O DPL proposto fará o programa do Banco avançar em três dos quatro objetivos
estratégicos da CPS. O empréstimo ajudará o município a aumentar o investimento através
de apoio orçamentário e no longo prazo ajudando a focar no desequilíbrio do sistema de
previdência social dos funcionários públicos. A operação também terá impactos significativos
no fortalecimento do sistema de proteção social, fornecendo moradia acessível para grupos de
baixa renda e melhorando as condições de vida de populações vulneráveis mediante apoio a
programas municipais como o Pré e Pós Morar e o Família Cidadã, Cidade Solidária. A
operação também promoverá a agenda de crescimento verde apoiando o desenvolvimento de
políticas municipais sobre mudança climática e programas de desenvolvimento
ambientalmente sustentável. Finalmente, modernizando as ações do governo municipal sobre
gestão de riscos de desastres (GRD) e a agenda verde, esse DPL promoverá os quatro
objetivos da CPS aumentando a resiliência da cidade à mudança climática.
39. O DPL focaliza outro objetivo da CPS, que é o envolvimento com governos
subnacionais. Essa operação envolverá a capital de Minas Gerais, um estado com o qual o
Banco tem uma relação longa e sólida. Esse compromisso duplo cria a oportunidade de
8 Além disso, a gestão do programa BH Cidadania inclui comissões locais que avaliam a estratégia e
implementação do programa, mobilizam a rede de parceiros locais, disseminam ações locais e implementam o
plano de ação local.
14
sinergia futura entre os dois níveis de administração, modernizando políticas e a prestação de
serviço aos moradores de Belo Horizonte. De fato, a nova operação de Minas Gerais em
preparação pode apoiar políticas de governança metropolitana.
Valor Agregado
40. A operação agregará valor ao município de Belo Horizonte através de seu pacote
de reformas políticas inovadoras, financiamento atraente e geração de conhecimento.
Através da implementação de reformas pioneiras, a operação tem o potencial de converter
Belo Horizonte numa “cidade de aprendizado” para outros grandes centros urbanos no Brasil
e no mundo. A parceria com Belo Horizonte complementará a forte parceria que o Banco tem
com o Estado de Minas Gerais, atendendo assim a outra exigência da CPS. A maioria das
áreas e ações políticas apoiadas por essa operação foi influenciada e/ou implementada durante
o período de preparação do projeto. Alguns aspectos desse trabalho são detalhados mais
adiante.
41. O pacote de reforma construído com o cliente em questões específicas como o
desenvolvimento habitacional, reassentamento, programas sociais, adaptação à
mudança climática e sua mitigação e a gestão com base em resultados vai contribuir
para promover práticas de políticas e acumular conhecimento. O envolvimento com o
Banco vai ajudar o município a institucionalizar boas práticas (como no enfoque de gestão
baseada em resultados) na governança de longo prazo, assim como práticas no setor
habitacional e social que atualmente estão sendo seguidas informalmente. Na área do uso do
solo, o Banco ajudou o município de Belo Horizonte a reforçar a relação entre políticas de
transporte e habitação através da aplicação do Modelo Integrado do Uso do Solo e Transporte
(MUST) cofinanciado por doações específicas e pelo orçamento municipal.
42. O Banco e o município estão trabalhando juntos para institucionalizar melhores
praticas na área de política de reassentamento. As práticas de reassentamento (pré e pós)
existem em Belo Horizonte há anos. Contudo, hoje elas não são obrigatórias e são seguidas
voluntariamente pelos praticantes. O Banco está apoiando o PBH na construção de um
programa de reassentamento com base nessas práticas, padronizando práticas e criando um
manual. O Banco também examinou o conteúdo do manual para assegurar harmonização com
padrões federais nessa área. Dessa forma, práticas informais e não documentadas se tornam
legalmente codificadas, contribuindo para sua sustentabilidade.
43. Na agenda verde, a operação apoia o município para que adote uma abordagem
mais estratégica, integrada à gestão de prioridades ambientais locais num contexto que
também leve em conta os impactos globais da mudança climática. De fato, a operação
fortalecerá o trabalho que está sendo feito pelo município consolidando e coordenando todas
as iniciativas que enfocam prioridades locais, que atualmente estão dispersas e não
coordenadas. A operação também ajudará o município a formalizar e operacionalizar a agenda
de mitigação da mudança climática e integrar a agenda de GRD. Isso ajudará o município a
colher sinergias entre todos os esforços da agenda verde e a melhor monitorá-los. O Banco e o
município também realizarão uma avaliação TRACE para avaliar o potencial de eficiência
energética de BH, tornando Belo Horizonte a primeira cidade piloto na América Latina a
exibir essa nova política de desenvolvimento ambientalmente sustentável. Finalmente, o
Banco está comprometido com BH em um diálogo para melhorar a gestão baseada em
15
resultados e mecanismos participativos, bem como sobre a execução de medidas de
sustentabilidade fiscal no longo prazo.
44. Do lado da governança, o Banco está criando uma parceria com BH para
avançar na fronteira tecnológica da participação dos cidadãos. Belo Horizonte está
integrando um componente de planejamento participativo em seu sistema de orçamento
participativo para tornar o sistema mais forte e aumentar o envolvimento da cidade com seus
cidadãos. O Banco está apoiando o município na criação de um projeto piloto para ligar o
portal na internet e serviços de reclamação do cidadão (serviços 311) a um aplicativo de
celular e integrar o uso de SMS para aumentar o acesso e promover ainda mais a participação
na governança da cidade.
B. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO
45. A operação proposta reflete o maior compromisso do Banco com governos
subnacionais. Esse DPL segue-se à implementação do DPL de Consolidação Fiscal para
Eficiência e Crescimento do Município do Rio de Janeiro (P117244), que foi aprovado pela
Diretoria em julho de 2010 e elaborado para ajudar o município do Rio de Janeiro a criar o
espaço fiscal necessário para investimentos na melhora da qualidade e eficiência da prestação
de serviços públicos, especialmente em áreas pobres. Outros exemplos desse envolvimento
aprofundado incluem DPLs de ajuste fiscal (Consolidação Fiscal para Eficiência e
Crescimento do Município do Rio de Janeiro, P111665, Sustentabilidade Fiscal do Rio
Grande do Sul, P106767 e Reforma da Gestão Pública e Fiscal de Alagoas, P103770) e
operações setoriais (Minas Gerais, P101324, Ceará, P106765, Pernambuco, P106208, e
Distrito Federal, P107843).
46. O Banco está envolvido em esforços de desenvolvimento urbano em 10
municípios através de duas séries de APLs municipais. Além disso, forneceu apoio aos
estados de Pernambuco, Bahia e Ceará através de Financiamentos de Projetos de
Investimento. Essas operações apoiam as cinco linhas de atividades dos Sistemas de Cidades:
urbanização para o crescimento e alívio da pobreza, Estratégia de Governo Urbano e Local do
Banco Mundial de 2009 (gestão, governança e financiamento da cidade, pobreza urbana,
cidades e crescimento econômico, planejamento da cidade, solo e moradia e meio ambiente
urbano, mudança climática e gestão de desastres). Essas operações permitem que o Banco
ganhe experiência de base no planejamento e implementação de investimentos e reformas de
políticas em grandes centros urbanos do Brasil.
47. As atividades do Banco no Brasil estão fornecendo apoio consolidado por meio de
grandes operações. As operações recentes no Brasil passaram de projetos específicos de
pequena escala para um enfoque mais holístico, englobando vários setores relacionados para
produzir resultados com um efeito multiplicador. Um desses projetos é o DPL para
Desenvolvimento Urbano e Habitacional do Rio de Janeiro (P122391), aprovado em março de
2011, que adotou um enfoque integrado de desenvolvimento urbano no apoio ao governo do
estado para fortalecer suas políticas de planejamento e gestão do crescimento territorial na
região metropolitana.
48. A operação proposta segue de perto o modelo do DPL de Desenvolvimento
Urbano e Habitacional do Rio de Janeiro. Apesar de o DPL do Rio de Janeiro ter sido
concedido ao governo do Estado do Rio (enquanto a operação proposta é para o município de
16
Belo Horizonte), continua sendo um bom modelo para a operação proposta por causa de seu
enfoque multissetorial de desenvolvimento integrado para fortalecer políticas de planejamento
e gestão do crescimento territorial, promovendo o fornecimento de moradia acessível e
criando programas integrados de desenvolvimento social direcionados aos pobres.
49. O apoio do Banco ao Estado de Minas Gerais tem sido amplamente
multissetorial, com ênfase especial na gestão fiscal e do setor público. O programa de
Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, aprovado em abril de 2006 (P088543),
reforçou a Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil e os controles fiscais federais apoiando
melhoras na eficiência e eficácia do uso e alocação de recursos públicos e inovações na gestão
publica e fortalecendo a gestão baseada em resultados no governo do estado. Também apoiou
a gestão fiscal, a gestão do setor público e o desenvolvimento do setor privado no estado. O
Programa de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais II, aprovado em maio de 2008
(P101324), foi uma continuação dessa operação, acompanhado de um financiamento
adicional (P119215) aprovado em abril de 2010. Um terceiro DPL para o Estado do Rio foi
aprovado em agosto de 2012 (P126465). Este inclui um foco na gestão metropolitana que
possui implicações diretas para o DPL proposto. Adicionalmente, o Banco se envolveu com o
município de Belo Horizonte em 2011 e 2012 através de uma doação do Fundo Global para o
Meio Ambiente (GEF), o Projeto de Transporte Sustentável e Qualidade do Ar do GEF
(P114010).
50. O Banco estabeleceu um diálogo de longo prazo com o Brasil acerca do setor
habitacional e forneceu apoio ao recente desenvolvimento da política nacional de
habitação, que resultou no maior financiamento de moradias de baixa renda. O
Empréstimo Programático para o Crescimento Sustentável e Equitativo, para habitação, e o
Empréstimo de Assistência Técnica paralelo ao setor de habitação apoiou o governo do Brasil
na revisão das políticas de financiamento do setor, incluindo subsídios direcionados e
mercados fundiários, com ênfase num melhor acesso para os pobres. Essas operações
apoiaram o desenvolvimento de um plano nacional de moradia (PlanHab) aprovado em
dezembro de 2008, particularmente o desenvolvimento e implementação de subsídios de
moradia para os pobres através do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS).
Essas atividades foram importantes para o financiamento de moradia no programa Minha
Casa, Minha Vida e no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
51. O Banco também investigou mecanismos de governança participativa no Brasil. O Documento Econômico e Setorial Abrangente (ESW) sobre as práticas de orçamento
participativo em Porto Alegre foi concluído em 2008 (P095802). O estudo não encontrou uma
relação consistente positiva entre o OP e resultados fiscais. Contudo, foi encontrada uma
relação positiva, embora não muito robusta, entre o OP e o crescimento favorável aos pobres.
Finalmente, embora reconheça sua importância, o estudo apresentou várias sugestões para
transformar o OP numa ferramenta de responsabilidade social mais abrangente.
52. A Corporação Financeira Internacional (IFC) está apoiando um projeto de
Parceria Público-Privada em Belo Horizonte. A Atenção Primária BH aprovada em agosto
de 2010 com um orçamento estimado em US$ 3,2 milhões oferece assistência consultiva ao
município de Belo Horizonte para melhorar a rede de atenção primária à saúde através de
parcerias público-privadas (PPPs). O objetivo é implementar PPPs em 147 clínicas de atenção
primária em BH.
17
C. BASES ANALÍTICAS
53. A operação proposta baseia-se em amplas discussões e análises de políticas nos
setores urbano, habitacional e desenvolvimento social no Brasil. Um relatório do Banco de
2006 fornece um diagnóstico abrangente e recomendações estratégicas sobre desenvolvimento
urbano.9 Ele ressalta quatro prioridades estratégicas para a formulação de políticas no Brasil:
competitividade, financiamento (cidades merecedoras de crédito), mercados fundiários e
prestação de serviços e desenvolvimento institucional (cidades parceiras). O relatório oferece
informações importantes (particularmente sobre mercados fundiários e regulamentação) para
a operação atual. A operação também se beneficiará de trabalho anterior da AAA sobre
orçamento participativo em Porto Alegre e do programa setorial Criação de uma Base de
Evidências para a Redução do Crime e da Violência no Brasil (P116659). Trabalhos analíticos
mais recentes do Banco em desenvolvimento urbano focaram áreas especificas, como
Assistência Técnica no Crescimento das Cidades e Competitividade (P101424), entregue em
junho de 2009. Por último, a operação também terá sinergias com o amplo programa de GRD
que está sendo lançado pelo Banco a pedido do governo federal (P126154).
54. Com mais de 10 anos de experiência na prestação de apoio analítico para
reforma e formulação de políticas habitacionais no Brasil, o Banco tem um profundo
conhecimento desse complexo setor. O Banco ofereceu apoio para a formulação da Política
Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação e uma série de missões do setor
habitacional no contexto do DPL de Desenvolvimento Urbano e Habitacional do Rio de
Janeiro e o Empréstimo para Assistência Técnica do Setor Habitacional (P050761). Este
último forneceu análise técnica e recomendações sobre questões importantes de políticas de
subsídio, financiamento de moradia, acordos institucionais e reforma da gestão do solo. Além
disso, o Banco concluiu duas fases da Assistência Técnica e Orientação na Implementação do
Minha Casa Minha Vida e Integração no Plano Nacional de Habitação (P117727 e P125651).
O Banco também está fornecendo apoio nas áreas de subsídios para moradia e monitoramento
e avaliação do setor de habitação.
55. Uma série de estudos foi executada por acadêmicos e o Banco Mundial sobre
questões de política social, urbanização e desenvolvimento urbano integrado no Brasil, e
mais especificamente em Belo Horizonte. Um estudo de Tonucci Filho e Avila10
analisou os
processos e políticas para regularizar vilas e favelas em Belo Horizonte. O estudo mostrou
que o crescimento do investimento através do PAC exigirá um enfoque mais intersetorial para
reduzir desigualdades espaciais na área metropolitana. Um enfoque territorial integrado ao
desenvolvimento urbano também foi proposto por Albano Felix11
em seu estudo da eficácia
de políticas de desenvolvimento social e territorial em BH. Além disso, políticas sociais e
processos de orçamentos participativos foram extensivamente analisados durante os quase 20
anos de implementação em Belo Horizonte.
9 Relatório Nº 35749-BR, novembro de 2006 (Brasil: Insumos para uma Estratégia para as Cidades).
10 Tonucci, J. e J. Avila, Urbanização da Pobreza e Regularização de Favelas em Belo Horizonte.
www.academia.edu 11
M. Felix, O Território Social: Uma Nova Abordagem Para a Implantação de Ações de Politicas Sociais.
http://www.favelaeissoai.com.br/upload/territ%F3rio%20social%20revisto2.pdf
18
56. O Banco Mundial também realizou uma série de estudos analíticos que ajudam a
posicionar as ações de políticas apoiadas por este DPL. Entre eles o documento do Setor
Econômico intitulado Reassentamento Involuntário no Brasil: um Exame de Políticas e
Práticas, 2011 (P112026). Esse estudo examinou políticas e a implementação de
reassentamentos no Brasil identificando boas práticas em andamento e utilizando uma
avaliação do marco jurídico e institucional de aquisição de terras para projetos públicos. O
estudo concluiu que o Brasil estabeleceu “boas práticas” para a identificação de impactos
adversos resultantes da aquisição de terras, bem como para o planejamento abrangente devido
ao remanejamento físico, melhores consultas às pessoas afetadas e o desenho de programas de
reabilitação econômica com base agrária.
57. O Banco também realizou vários estudos das dimensões sociais do
desenvolvimento urbano no Brasil. Análises de experiências e impactos do
desenvolvimento urbano em São Paulo e Salvador são referências bastante úteis para os
aspectos de desenvolvimento social do DPL proposto. Por exemplo, um resultado desses
estudos foi o estabelecimento de um sistema de informação georreferenciado sobre
assentamentos informais no município de São Paulo (HABISP), similar ao que o município de
Belo Horizonte já implementou. O HABISP recebeu o Prêmio de Melhores Práticas para Base
de Dados no Melhoramento das Condições de Vida de 2008 (UN-HABITAT) e poderia
oferecer melhores práticas e lições aprendidas para Belo Horizonte nessa área. Outra
iniciativa útil é um projeto global para aprimorar assentamentos informais, liderado pela
âncora do Desenvolvimento Social, que se concentra nos obstáculos da economia politica ao
desenvolvimento.
58. Em termos de crescimento verde, esse DPL se baseia numa série de projetos e
iniciativas focadas em abordagens municipais para a mitigação da mudança climática. O
Estudo de Baixo Carbono para o Brasil de 2010 forneceu informação histórica e tendências do
setor que são úteis no desenho dos componentes dessa operação relativos à mudança
climática. O Documento Econômico e Setorial sobre Desenvolvimento de Cidades Verdes no
Brasil (P118238), entregue em junho de 2011, sublinhou a importância de desenvolver planos
municipais integrados de mudança climática que incorporem medidas de mitigação e
adaptação, no contexto das cidades brasileiras. Esse trabalho também ressalta a necessidade
de definir explicitamente benefícios locais de medidas de mitigação da mudança climática nas
cidades, que são muitas vezes incentivos mais poderosos do que impactos globais. O desenho
dessa operação também se beneficiou de enfoques referenciais desenvolvidos pelo ESMAP
(por exemplo, Ferramenta para Avaliação Rápida da Energia das Cidades) e pela Rede
Urbana (por exemplo, Global City Indicators Facility).
59. O desenho da operação proposta é sustentado por trabalho analítico extenso
no campo da redução do risco de desastres realizado pelo GFDRR, o Banco Mundial, o
Banco Interamericano de Desenvolvimento e agências especializadas das Nações Unidas.
Esse trabalho forneceu a base para o diálogo com o Governo de Belo Horizonte durante
o desenho deste DPL. A capacidade de administrar o risco de desastres (em vez de tratar um
desastre como um choque exógeno ao desenvolvimento que não pode ser proativamente
abordado) foi documentada numa ampla gama de estudos e é a base de sustentação do Quadro
de Ação de Hyogo (HFA). BH reconheceu que gerir o risco de desastres é uma boa prática
para o desenvolvimento sustentável. Além do HFA, essa operação se baseia nas conclusões de
uma série de documentos e publicações importantes, como: (i) Natural Disaster Hotspots, A
Global Risk Analysis (World Bank 2005). Trata-se de uma análise abrangente da exposição
19
dos países a riscos hidrometereológicos e geotectônicos. O estudo constatou que o Brasil está
entre os países com mais alto risco de secas, enchentes e perigos de deslizamento, com base
na área de terra, porcentagem total da população e PIB exposto; (ii) O Relatório da Avaliação
Global sobre Redução do Risco de Desastres (Nações Unidas, 2011). Essa avaliação é uma
análise ampla dos riscos naturais que ameaçam a humanidade. Também é crítico o exame de
instrumentos de GRD onde ainda existem barreiras significativas, como o planejamento do
uso do solo, a formação de códigos e a gestão do ecossistema, e onde novas abordagens
precisam ser adotadas. O estudo concluiu que o risco de desastres está aumentando
rapidamente em países de renda baixa e média baixa com economias que crescem muito
rapidamente e que os países com economias pequenas e vulneráveis são menos resilientes.
Embora o Brasil seja considerado um país de renda alta e média, no passado recente sua
economia foi afetada por choques externos, incluindo os causados por riscos naturais. (iii)
Natural Hazards, UnNatural Disasters. The Economics of Effective Prevention (Banco
Mundial e Nações Unidas, 2011). Esse relatório concentra-se na economia de reduzir a
vulnerabilidade a desastres naturais e apresenta exemplos de todo o mundo que demonstram
que investimentos do governo em medidas ex ante, em vez de apenas na resposta a
emergências e ações de recuperação, podem ser mais eficazes em função do custo.
D. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES
60. Já que o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha diretamente com
municípios, não houve colaboração com a instituição sobre essa operação específica.
Contudo, o Banco e o Fundo trabalham muito estreitamente no programa geral do Brasil. Isso
é coerente com o Plano de Ação para Gestão Conjunta (JMAP),12
que, a fim de melhorar a
coordenação no país, solicitou que funcionários do Banco e do Fundo se consultassem pelo
menos anualmente na preparação de seus programas de trabalho.13
As unidades de gestão do
país no Banco e no Fundo também vem se reunindo regularmente. O objetivo primário dessas
consultas é informar a outra instituição dos projetos e estudos em andamento. O objetivo
secundário é compartilhar visões sobre a direção e eficácia das políticas macroeconômicas do
governo, bem como coordenar e influenciar mutuamente as prioridades setoriais e
macroeconômicas.
61. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) também está ativo em Belo
Horizonte. Em abril de 2004, o BID e o município assinaram um empréstimo de US$ 46,5
milhões para apoiar o programa de restauração ambiental (DRENURBS). O empréstimo, que
já foi desembolsado, tinha três componentes: alívio do risco de enchentes, melhora da
qualidade dos canais e melhora da gestão municipal em drenagem urbana e meio ambiente. O
BID recentemente se comprometeu com uma atividade de cooperação técnica (Projeto de
Mobilidade Urbana Sustentável da RMBH) com o governo estadual e 10 municípios na região
metropolitana, incluindo BH, para promover uma mobilidade urbana mais dinâmica nessas
cidades.
12
Veja FMI-Banco Mundial, 2007. 13
Um memorando de fevereiro de 2008 do Primeiro Diretor-Gerente Adjunto do FMI, Lipsky, e Diretor
Administrativo do Banco Mundial ,Wheeler, endereçado aos Líderes de Departamentos de Área do FMI e Vice-
Presidentes Regionais do Banco indicaram que, no começo de abril de 2008, todas as equipes de país do Banco e
missões do Fundo preparando relatórios de progresso CAS ou consultas do Artigo IV (o que for primeiro)
deveriam manter discussões anuais para reunir trabalhos analíticos e diagnósticos, discutir questões
macrossetoriais críticas e outras questões e sequenciar melhor o trabalho analítico necessário.
20
E. LIÇÕES APRENDIDAS
62. O proposto Empréstimo de Desenvolvimento Urbano de Belo Horizonte
aproveita a experiência do Banco no Brasil no âmbito federal, estadual e municipal. Em
particular, o conteúdo de políticas e as prioridades dessa operação refletem conclusões
relevantes do extenso trabalho analítico do Banco no Brasil e a literatura mais ampla sobre
desenvolvimento urbano. O desenho dessa operação incorpora lições específicas aprendidas
na implementação de empréstimos e operações anteriores apoiadas pelo Banco no Brasil e em
outros lugares da América Latina e do Caribe. O principal é o DPL de Consolidação Fiscal
para Eficiência e Crescimento do Município do Rio de Janeiro, o DPL de Desenvolvimento
Urbano e Habitacional do Rio de Janeiro e o Empréstimo de Assistência Técnica para o Setor
Habitacional (P050761). Também informaram o desenho dessa operação as lições aprendidas
acerca de questões do desenvolvimento do setor urbano e social através da implementação de
uma variedade de operações de investimento.
63. Cinco lições principais resultantes da experiência do Banco
i. Lição 1: O conteúdo de políticas da operação deve pertencer e refletir as prioridades
do cliente e o processo de formulação de políticas deve envolver ampla consulta pública. O
compromisso de BH com uma consulta pública mais ampla é uma marca registrada de seu
processo de formulação de políticas. Seu compromisso com as políticas é evidenciado pelo
progresso sustentado na implementação, durante a preparação e depois no longo período
ocioso devido a questões de processamento que atrasaram a data de aprovação pela Diretoria.
ii. Lição 2: Importância de um bom diálogo durante a preparação da operação. O
Banco trabalhou de perto com a administração de BH para definir as reformas a serem
apoiadas pelo DPL e estabelecer acordos para ajudar a implementação no médio prazo.
Também foram identificadas áreas para um potencial acompanhamento da assistência técnica,
como políticas de uso do solo, moradia e reassentamento e monitoramento e avaliação do
desenvolvimento social.
iii. Lição 3: Trabalho em coordenação estreita com o governo federal. A experiência com
DPL subnacionais mostrou a importância da coordenação com o governo federal. A operação
foi iniciada com a concordância do Tesouro Nacional. BH também está colaborando com o
governo federal na implementação de programas importantes para o sucesso deste DPL, como
o Minha Casa Minha Vida.
iv. Lição 4: Manter a continuidade do apoio à reforma multissetorial. A operação
proposta baseia-se num enfoque multissetorial inovador. O município de BH está
implementando uma agenda bastante progressista com relação ao desenvolvimento urbano,
onde questões de uso e regularização do solo, prestação de serviços básicos, inclusão,
participação, redução da vulnerabilidade e gestão do risco de desastres estão integrados em
termos de formulação e implementação da política. O estabelecimento de objetivos e reformas
de médio e longo prazo também melhorará a capacidade de medir resultados.
v. Lição 5: As ações prévias devem se limitar a algumas importantes reformas de
políticas e institucionais. Sem esse foco, a implementação corre o risco de perder de vista as
prioridades da operação. Essa operação tem como áreas prioritárias a governança urbana
21
socialmente sustentável, o crescimento verde e o desenvolvimento urbano inclusivo com
políticas focadas nos cidadãos pobres e vulneráveis.
V. EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO
INCLUSIVO DE BELO HORIZONTE
A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO
64. O objetivo da operação proposta é apoiar o desenvolvimento urbano integrado e
sustentável e reduzir a vulnerabilidade social em Belo Horizonte. Isso será alcançado
mediante a introdução de enfoques inovadores para abordar o planejamento urbano,
desenvolvimento ambientalmente sustentável, inclusão e participação social e governança
sustentável. A operação proposta é um empréstimo de política de desenvolvimento em uma
parcela (US$ 200 milhões), alinhando o interesse expressado pelo município com a atuação
do Banco. A seleção das três áreas de políticas para esta operação (inclusive desenvolvimento
urbano integrado, crescimento verde e governança urbana sustentável) reflete as prioridades
do governo e sua importância para o crescimento sustentável de BH no longo prazo.
Tabela 3. Resumo das ações prévias à operação proposta
Objetivo Ação prévia
Área de política 1: Promover desenvolvimento urbano inclusivo mediante políticas inovadoras que
focalizam os cidadãos pobres e vulneráveis
a) Fortalecer a
gestão e
planejamento do
solo
Ação de política 1: PBH (a) fortalece sua legislação urbana incorporando
instrumentos inovadores em matéria de uso do solo, gestão e planejamento
urbano para reduzir a exclusão social; (b) apoia a expansão da provisão pelo
setor privado de moradias à população de baixa renda.
b) Melhorar as
condições de vida e
inclusão de cidadãos
pobres e vulneráveis
Ação de política 2: PBH aumenta a propriedade de moradores em seu
programa habitacional de baixa renda desenvolvendo e implementando um
modele de inclusão social e meios de subsistência sustentáveis.
Ação de política 3: PBH lança um programa para identificar as famílias mais
vulneráveis em seu território e habilita o desenvolvimento de um plano
dedicado a famílias vulneráveis com assistência personalizada.
c) Fortalecer a
prestação de serviços
a todos os cidadãos
Ação de política 4: PBH melhora a prestação de serviços estabelecendo um
ponto de acesso para prestação de todos os serviços municipais à população.
Área de política 2: Apoiar práticas verdes e sustentáveis
d) Melhorar a
capacidade de
mitigação da
mudança climática e
desenvolvimento
verde
Ação de política 5: PBH fortalece seu marco jurídico e institucional para
mitigação da mudança climática e promove políticas de crescimento
sustentável.
e) Melhorar a
capacidade de
adaptação à
mudança climática
(gestão do risco de
desastres)
Ação de política 6: PBH estabelece um Plano Diretor da Defesa Civil e coloca
em operação um sistema de monitoramento e alerta para chuvas fortes em
áreas críticas de seu território.
Área de política 3: Habilitar governança urbana sustentável do ponto de vista social e fiscal
22
f) Fortalecer a
governança urbana
mediante gestão
baseada em
resultados e
planejamento urbano
participativo
Ação de política 7: PBH promove desenvolvimento sustentável de longo
prazo estabelecendo um modelo de gestão baseada em resultado para
governança de longo prazo.
Ação de política 8: PBH fortalece a governança urbana ampliando os
mecanismos participativos de execução orçamentária.
g) Fortalecer a
sustentabilidade
fiscal no longo prazo
Ação de política 9: PBH melhora sua sustentabilidade fiscal no longo prazo
reformando seu sistema de aposentadoria dos funcionários públicos.
B. ÁREAS DE POLÍTICA
Área de política 1: Promover o desenvolvimento urbano inclusivo mediante políticas
inovadoras que focalizam os cidadãos pobres e vulneráveis.
65. Objetivos da política do governo: O objetivo do governo é implementar políticas
inovadoras de desenvolvimento urbano inclusivo mediante políticas inovadoras que focalizam
os cidadãos pobres e vulneráveis. Especificamente, as áreas prioritárias que requerem ação
para atingir os objetivos incluem planejamento do uso do solo, gestão do risco de desastres,
habitação e desenvolvimento social e desenvolvimento urbano mediante prestação de
serviços.
1.A. Planejamento do uso do solo
Contexto e desafios
66. A exclusão social e espacial em Belo Horizonte resultou dos altos níveis de
urbanização, uma densidade populacional muito alta, uso da terra insatisfatório e
desigualdades na distribuição da terra (Bede e Pinho 1995). Pressões fundiárias e o acesso
limitado à terra para moradias de baixa renda constituem um problema para Belo Horizonte
desde sua fundação. A situação foi exacerbada por padrões de migração populacional e a
concentração de serviços públicos e empregos em determinadas áreas da cidade. Como
resultado, incapazes de achar moradia acessível, as pessoas de baixa renda construíram seus
lares em assentamentos ilegais, incluindo vilas e favelas, que muitas vezes careciam de
serviços básicos e oportunidades de emprego. Por sua própria natureza, esses assentamentos
se desenvolveram de uma forma desordenada, com traçados que dificultam a capacidade do
governo de disponibilizar serviços públicos. Esse problema é intrínseco quando a terra é
escassa e a demanda por terra é alta e crescente, e isso está por trás dos padrões atuais dos
assentamentos. Para abordar esse problema e iniciar o processo de reparação da exclusão
social e espacial, o Governo de Belo Horizonte deve representar um papel ativo na
identificação de terras que podem ser liberadas, redistribuídas ou rezoneadas para moradia de
baixa renda, assim como enfrentar desafios que surgem da falta de áreas verdes e espaços
públicos para recreação. Uma das opções seria adquirir terras privadas e/ou não utilizadas
através de mecanismos e instrumentos de negociação apropriados.
23
67. A quantidade de terras desocupadas ou subutilizadas que poderia ser convertida
em casas para pessoas de baixa renda é limitada em Belo Horizonte.14
O governo
municipal está atualmente avaliando o estoque de terra disponível que poderia ser liberada
para atender à demanda de moradia de baixa renda. Contudo, a escassez de terra e a alta
demanda significam que a terra urbana é extremamente cara, constituindo outro empecilho
para a integração de famílias pobres na estrutura da cidade. Como resultado, instrumentos de
gestão e planejamento adequados que fornecem incentivos para proprietários de terras e
construtores para construir novas moradias de baixa renda são uma parte importante da
solução dos problemas do desenvolvimento integrado e inclusivo em Belo Horizonte.
68. A cidade está abordando a verticalização excessiva em algumas zonas de renda
alta por meio do estabelecimento de limites ao número de andares. Belo Horizonte
enfrenta uma verticalização excessiva em bairros de alta renda perto da área central, o que
piora o tráfego e a poluição do ar e coloca a infraestrutura existente em risco. Para lidar com
isso, o município reduziu o número de andares que podem ser construídos nesses bairros e
está considerando invocar os estatutos do direito de construção e a implementação de
operações urbanas integrando desenvolvimento urbano e infraestrutura de transporte de
massa. A meta é equilibrar melhor o desenvolvimento da cidade, controlar a verticalização
excessiva e a densidade e simultaneamente evitar a aglomeração urbana.
69. Instrumentos de uso do solo e programas habitacionais, particularmente os
dirigidos a aumentar o fornecimento de moradia para os pobres, devem ser coordenados
com políticas de transporte e planejamento na cidade. Os instrumentos de
desenvolvimento urbano devem levar em conta os dois principais desafios de longo prazo
associados a questões de transporte. O primeiro desses desafios de longo prazo é tornar os
serviços e oportunidades econômicas acessíveis para trabalhadores de baixa renda, que arcam
com um ônus relativamente maior em termos de longas horas de viagem e custo do transporte.
O segundo desafio é criar uma rede de transporte equilibrada e mais eficiente que responda à
demanda atual e futura. Esses desafios podem ser enfocados através de transporte integrado e
planejamento do uso do solo que reconheça as relações fundamentais entre a escolha do local
de moradia e comércio com respeito à mobilidade, acessibilidade e outros benefícios. Isso
pode ser alcançado em BH com o uso adequado de instrumentos e incentivos financeiros para
a construção de bairros relativamente mais densos em torno de serviços de transporte público
atuais e futuros. Isso também pode ser agilizado através da promoção do desenvolvimento do
uso misto do solo para minimizar a necessidade de investimentos caros em transportes que só
são necessários em horários de pico.
Programa do Governo apoiado pela Operação
70. A Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (atualizada em 2010) forma a
base de um quadro inclusivo de governança fundiária para apoiar a democratização do
acesso a terra e moradia. A lei incorpora novos instrumentos urbanos (anteriormente
introduzidos no Estatuto da Cidade) para a gestão do território municipal.15
O estatuto é uma
lei federal aprovada em 200116
que estabelece responsabilidades municipais para fornecer
14
Existem critérios específicos para identificar áreas e criar novas moradias para populações de baixa renda,
como a exclusão de áreas ambientalmente protegidas, limitação dos edifícios a quatro andares, etc. 15
Incluem instrumentos como a AEIS (Áreas Especiais de Interesse Social), o PEUC (Parcelamento, Edificação
e Utilização Compulsórios), o IPTU progressivo, operações urbanas, etc. 16
Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001.
24
moradia adequada a seus moradores, especialmente moradia social para os mais vulneráveis.
Permite uma maior autonomia local na disposição de propriedade urbana e decisões sobre
regulação e zoneamento. A meta é evitar que pressões comerciais e de outro tipo se tornem
obstáculos ao direito à moradia para a maioria da população. A lei de 2010 reúne fragmentos
de leis já existentes sob um mesmo texto legislativo, dando a Belo Horizonte uma maior
capacidade e flexibilidade na aquisição de terras para implementar projetos de moradia social
por meio de programas como o Minha Casa Minha Vida (MCMV) e o Vila Viva.
71. A lei visa a criar políticas orientadas pelos princípios de uso misto do solo como
diretrizes para reduzir e diminuir a segregação espacial no decorrer do tempo.
Adicionalmente, cria instrumentos inovadores (como operações urbanas que coordenam
investimentos públicos e privados segundo normas urbanas específicas) que exploram o nexo
entre transporte, uso do solo, planejamento sustentável e desenvolvimento econômico e
enquadram soluções urbanas alternativas.17
Esses instrumentos vinculam o uso do solo a
programas de moradia e indiretamente a investimentos no transporte urbano e aumentarão a
urbanização em áreas que têm ou planejam ter os níveis necessários de infraestrutura e
serviços. Embora ainda não se disponha de resultados, será estudada a viabilidade econômica
de três operações urbanas que aplicarão os novos instrumentos. Finalmente, a lei busca
introduzir instrumentos, como direitos de construção e limite ao número de andares, que
tentam equilibrar questões relativas a áreas com excesso de construções resultantes de
regimes rígidos de zoneamento, densidade e provisão de infraestrutura, por exemplo,
aumentando os custos para empreiteiros que buscam construir edifícios muito altos, assim
como encorajando ativamente ou desencorajando diferentes tipos de construção em diferentes
áreas da cidade.
72. O Governo de Belo Horizonte identificou estratégias para maximizar o uso de
terras desocupadas e subutilizadas para fornecer mais espaço para construir casas para
as famílias mais vulneráveis. A cidade está seguindo duas estratégias específicas nessa área.
Uma dessas estratégias é a doação de terras para construtoras e a Caixa, cuja responsabilidade
será contratar e construir nesses lotes com acordos de PPP. A outra estratégia consiste em
vender as terras de mais alto valor que pertencem à cidade e aplicar o dinheiro em um fundo
para construção de moradias de baixa renda. Esse é um esforço para promover a participação
do setor privado orientado por um princípio de zona de uso misto. Contudo, as terras assim
vendidas contêm restrições sérias sobre seu uso, assim como áreas restringidas à construção
de moradias para pessoas que ganham até três salários mínimos por mês. Em 2010, o
município de Belo Horizonte aprovou legislação que formaliza o processo de doação de terras
públicas municipais para construção de moradias de baixa renda dentro do programa federal
MCMV. O município abordou ativamente a questão da falta de terras para construção de
moradias de baixa renda, melhorando ainda mais sua capacidade de abordar o déficit de
moradias de baixa renda. Desde que a ação prévia foi realizada, seus instrumentos de
planejamento do uso do solo se mostraram um meio importante para aumentar a inclusão
social e espacial na cidade; com base nisso, o PBH está empreendendo um estudo com o
objetivo de expandir a adoção desses tipos de instrumentos, identificando e regulando terrenos
adicionais nos quais o setor privado poderia expandir sua provisão de moradias de baixa
17
No prazo curto a médio, as Operações Urbanas Associadas e sua cobertura pela grande infraestrutura de
transporte (em particular, três novos corredores de BRT em desenvolvimento) serão o melhor veículo para essa
transformação. No prazo mais longo, o Plano Mestre Urbano considerará zoneamento e incentivos apropriados
acerca de postes e pontos de acessibilidade com infraestrutura de transporte público existente ou planejada.
25
renda. Esse estudo será a base de um projeto de lei que ampliará ainda mais a legislação
urbana. O fortalecimento da legislação urbana incorporando vários instrumentos inovadores
em questões de uso do solo, gestão e planejamento urbano para reduzir a exclusão social e
apoio à expansão do fornecimento pelo setor privado de moradias para a população de baixa
renda são ações prévias apoiadas por esse DPL.
1.B. Moradia e Integração Social
Contexto e Desafios
73. A redução da pobreza e vulnerabilidade em Belo Horizonte exige um enfoque
coordenado pelo município. Nas duas últimas décadas, Belo Horizonte deu passos
importantes para melhorar a vida das pessoas que vivem em vilas, favelas e conjuntos
habitacionais. Muitos desses esforços, contudo, têm um foco predominantemente setorial, em
saúde, proteção social, educação e na provisão de infraestrutura física. O resultados dessas
iniciativas tão bem intencionadas foi menos do que ótimo em termos de impacto. A
desigualdade continua sendo uma questão premente em mais de 270 comunidades dentro das
fronteiras municipais e a exclusão social continua a formar a base do comportamento
antissocial, da violência e do crime. É necessário um novo e inovador conjunto de abordagens
para enfocar a complexa ligação de exclusão social, pobreza e vulnerabilidade de forma
holística. Nesse nexo, a melhora das condições de moradia é crucial, mas não suficiente, a
menos que acompanhada de intervenções sociais que removam algumas das causas
fundamentais da pobreza e da vulnerabilidade das pessoas. É importante descobrir formas de
implementar o desenvolvimento territorial integrado e sustentável. Em tal visão, o foco é
espacial (território, local como foco para integrar a prestação de serviços aos cidadãos) e
como humano (colocando as pessoas no centro da política pública)
74. Alcançar os mais vulneráveis é crucial para erradicar a pobreza e a exclusão
social em Belo Horizonte. Apesar dos ganhos impressionantes na redução da pobreza durante
as últimas duas décadas, os mais vulneráveis continuam a cair nas brechas da rede de serviços
sociais. Essas famílias e indivíduos carregam um ônus maior em termos de maior incidência
de doenças, taxas de mortalidade infantil mais altas, níveis mais altos de abusos dos direitos
humanos (especialmente contra mulheres e crianças) e uma maior exposição a hábitos
socialmente destrutivos, atividades criminosas e comportamentos violentos. A fim de escapar
desses ciclos de pobreza e exclusão social, Belo Horizonte precisará melhorar a coordenação
de serviços públicos no nível comunitário, criar novos caminhos para sair da pobreza e da
vulnerabilidade com um foco nos mais vulneráveis e diminuir a disseminação da violência e
da criminalidade. Os programas Família Cidadã, Cidade Solidária e Pós Morar têm um grande
potencial de alcançar aqueles cujas vozes ainda não foram ouvidas, contando com um enfoque
integrado e holístico para criar pontes para que eles se tornem cidadãos plenos da Belo
Horizonte do futuro.
75. Do ponto de vista espacial, um desafio importante é o grande número de famílias
que continuam a viver em áreas de risco e precisam ser reassentadas. Atualmente,
existem aproximadamente 270 assentamentos informais e precários (vilas e favelas) em Belo
Horizonte que abrigam cerca de 471.000 pessoas (21,5% da população total) (Tonucci Filho e
Teixeira Ávila, 2008). Essas áreas incluem terras públicas que ficam muito próximas a
estradas, terras com uma inclinação superior a 47%, terras cujas condições geofísicas não são
aptas para construção, áreas propensas a enchentes, áreas que receberam materiais daninhos
26
ou tóxicos e áreas onde a degradação ambiental teria impactos negativos sobre condições
sanitárias gerais. As comunidades e famílias que vivem nesses ambientes talvez tenham que
ser deslocadas para áreas mais seguras. Embora Belo Horizonte tenha desenvolvido um bom
conjunto de práticas e abordagens para implementar programas de assentamentos, vários
desafios permanecem, relacionados às configurações institucionais para implementar
programas de reassentamento, assim como à sustentabilidade dos resultados. Belo Horizonte
colocou em prática uma série de iniciativas para abordar o ex ante (isto é, fase preparatória) e
ex post (isto é, fase de integração) de seus programas de reassentamento, inclusive respaldo
social para famílias reassentadas durante o processo de mudança e sessões de informação e
coordenação com autoridades locais. Contudo, o programa (atualmente intitulado Pós-Morar)
ainda não foi adequadamente institucionalizado e é um composto de muitas ações que,
embora percebidas como importantes pelas partes interessadas locais, precisam de uma
estrutura de coordenação formal. As múltiplas ações que foram colocadas em prática pela
Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) em coordenação com outros
departamentos locais e prestadores de serviços ainda precisam de uma metodologia clara que
seja endossada por todas as instituições interessadas, para o que o Banco está oferecendo
apoio durante a preparação e supervisão do projeto.
76. Manter famílias reassentadas em casas melhoradas é por si só um grande desafio.
As tentativas de manter a população de baixa renda integrada na estrutura da sociedade
ressaltam o desafio de uma abordagem holística da moradia que vai além da provisão de
infraestrutura básica para abraçar uma solução que seja socialmente inclusiva. As primeiras
regularizações de terra no final dos anos 1970 foram executadas sem qualquer tentativa de
planejar os espaços urbanos ou fornecer infraestrutura. Somente depois dos anos 1990 a
URBEL começou a implementar um enfoque de desenvolvimento integrado, coordenado e
participativo no qual soluções in situ foram priorizadas. A URBEL implementa o processo
participativo através do Conselho Municipal de Habitação, uma entidade que representa um
papel deliberativo sem relação com a política municipal de moradia e inclui todos os
movimentos sociais que trabalham com questões habitacionais. Em esquemas tradicionais de
reassentamento (bastante criticados pelos movimentos sociais que abordam a questão
habitacional e por outras partes interessadas importantes), as pessoas que se mudaram para
novos locais muitas vezes abandonaram suas novas instalações porque ficavam muito longe
do trabalho. Outros fracassaram ao se adaptar a seus novos ambientes (especialmente quando
foram levados para edifícios). Finalmente, muitas pessoas temeram que o reassentamento
resultasse na fragmentação de seu capital social, suas conexões e redes de segurança
comunitária.
77. O planejamento e a execução do reassentamento constantemente enfrentam
novos desafios durante a implementação, exigindo novas orientações políticas. Conforme
Belo Horizonte ganha mais e mais experiência e desenvolve altos padrões para implementar
programas de reassentamento, novos desafios estão emergindo. Em particular, Belo Horizonte
está tentando determinar a melhor forma de abordar o reassentamento de edifícios comerciais
e pequenos negócios, que são inerentemente diferentes de construções residenciais e assim
requerem um enfoque diferente. Do mesmo modo, um importante desafio é achar soluções
para locatários de casas ou unidades residenciais que precisam ser deslocados para outro
lugar. Como carecem de título e/ou propriedade legal, as respostas de políticas precisam ser
adaptadas para atender a sua vulnerabilidade específica. Adicionalmente, o processo de
reassentar pessoas muitas vezes exige moradia temporária porque as novas unidades podem
27
não estar prontas logo após a remoção das pessoas. Finalmente, algumas famílias reassentadas
ocasionalmente foram vítimas de ataques do crime organizado, muitas vezes resultando em
seu deslocamento. Assim, é preciso criar políticas para proteger seus direitos nos novos
domicílios. Isso exige soluções eficazes e políticas claras para mitigar impactos sobre as
pessoas afetadas durante esse ínterim. Em particular, o reassentamento para novas áreas deve
ser minimizado, já que a disponibilidade de terra em áreas fora de risco é limitada. Nesse
sentido, deve-se dar prioridade a soluções que incluam desenvolvimento vertical in situ a fim
de evitar muitos dos riscos mencionados.
78. O desenvolvimento territorial integrado e sustentável permanece um desafio
crítico para melhorar as condições de vida daqueles que continuam em vilas, favelas ou
conjuntos habitacionais. Belo Horizonte está tentando romper as divisões setoriais que
impedem uma provisão eficaz de serviços de desenvolvimento social e urbano às pessoas
pobres e vulneráveis. Em áreas de favelas, programas de regularização da propriedade e a
provisão de infraestrutura adequada podem ser ineficazes na melhora das condições de vida
das pessoas se a exclusão socioeconômica não for abordada também. A experiência no Brasil
e outros lugares mostrou que programas de melhora das favelas precisam incluir ações para
acabar com a exclusão socioeconômica e espacial que causa vulnerabilidade e pobreza. O
programa Vila Viva foi uma ferramenta útil na abordagem desse problema em Belo
Horizonte. Contudo, o ambiente institucional para abordar os desafios remanescentes de
erradicar a exclusão social, econômica e espacial não foi totalmente eficaz em grande parte
porque os programas possuem enfoques temáticos (saúde, moradia, educação, proteção social,
geração de renda e desenvolvimento econômico). Esses programas muitas vezes trabalham de
maneira paralela, abordando os sintomas da pobreza e da vulnerabilidade sem remover suas
causas fundamentais. É necessário um enfoque mais integrado e focado nas pessoas.
Programa do Governo Apoiado pela Operação
79. Belo Horizonte continua desenvolvendo enfoques inovadores para colocar os
pobres e os mais vulneráveis no centro das políticas públicas urbanas. Com o Família
Cidadã, Cidade Solidária, Belo Horizonte acolheu um programa inovador e intersetorial para
beneficiar os mais pobres e vulneráveis e erradicar as causas de sua vulnerabilidade. Do ponto
de vista institucional, restrições importantes à inclusão social e aos alívio da pobreza em Belo
Horizonte foram recentemente abordadas por meio de um enfoque holístico integrando
desenvolvimento urbano, melhora da moradia, desenvolvimento social e governança
participativa. Esse enfoque envolve o desenvolvimento de programas específicos para abordar
as vulnerabilidades das pessoas que podem permanecer em seus lares e as das que precisam
ser reassentadas. Além do programa Pós Morar, o Família Cidadã, Cidade Solidária está
testando uma nova abordagem para colocar as pessoas no centro do desenvolvimento,
partindo da exclusão social e vulnerabilidade e integrando melhorias nessa perspectiva mais
ampla. Esse programa consiste de uma combinação de atividades para abordar de forma
holística a vulnerabilidade social e física dos grupos-alvo (isto é, combinando prestação de
serviço social com melhorias da moradia). O programa visa a colocar as famílias pobres no
centro de intervenções do governo e de ONGs, com um enfoque que ressalte a coordenação
intersetorial, descentralização da prestação de serviços, participação dos cidadãos e
desenvolvimento territorial. O programa adotou uma metodologia utilizada pela Associação
Saúde e Criança (uma ONG sediada no Rio de Janeiro) que se mostrou bastante eficaz em
romper os ciclos da pobreza e exclusão social dos grupos-alvo. Essas políticas começam
abordando questões de moradia, mas integram todos os serviços sociais necessários para
28
assegurar resultados sustentáveis. Nesse contexto, o objetivo deste DPL é promover a
implementação e institucionalização de programas de desenvolvimento urbano holísticos,
inclusivos, coordenados e integrados, com um foco duplo em desenvolvimento territorial
(onde o território é o terreno para a prestação de serviços aos cidadãos) e nas pessoas como
alvos finais das políticas públicas.
80. O BH Cidadania é um programa integrado que promove a inclusão social da
população que vive em áreas de alta vulnerabilidade social. O programa integra as
medidas adotadas pela cidade nas áreas de cultura, esporte, saúde, educação, direitos civis e
bem-estar social, agilizando o trabalho de equipes e seus custos e aumentando o número de
beneficiários. O programa trabalha através de 33 núcleos espalhados pelas nove regiões de
BH. Cada núcleo auxilia cerca de 5.000 famílias. As instalações abrigam um centro de
assistência à família, um auditório para múltiplos fins e salas para seminários, esporte, cultura,
atividades recreativas, etc. As áreas carentes atendidas pelo programa também devem ter uma
Unidade Municipal para Educação da Primeira Infância (UMEI), funcionando em horário
integral para crianças até 6 anos. Dentro desses 33 núcleos, o programa Família Cidadã,
Cidade Solidária atualmente trabalha com 750 famílias (30 famílias em cada um dos 25
núcleos onde o programa está sendo testado) que foram identificadas como as mais pobres e
vulneráveis no município. O programa utiliza um conjunto de 18 indicadores para determinar
a admissibilidade das famílias para se tornarem beneficiárias com base nas condições de
saúde, educação, crime, renda e moradia. Dois desses indicadores (adolescentes grávidas ou
mães adolescentes e famílias cuja mãe tem menos de quatro anos de estudo formal) enfocam
vulnerabilidades específicas de gênero. Além disso, um terceiro indicador utilizado é o de
famílias com filhos que sofreram abuso, o que tem um forte aspecto de gênero, especialmente
considerando a questão da violência de gênero que ele incorpora. Das primeiras 750 famílias
selecionadas, aproximadamente 39% são famílias com mães que possuem menos de 4 anos de
estudo formal e 13% têm adolescentes grávidas ou mães adolescentes. A filosofia
fundamental se baseia na ideia de “gestão de caso”, segundo a qual um Plano de Ação
Familiar (PAF) é elaborado para as necessidades específicas de cada família participante. O
plano assegura coordenação adequada entre os diferentes prestadores de serviços e estabelece
o quadro para monitoramento do progresso rumo a resultados bem-sucedidos por um período
de dois anos, ou até que atinja um determinado nível de bem-estar.18
81. Outra parte do programa se concentra na vinculação entre programas sociais e
habitação. Já que as condições habitacionais afetam o bem-estar geral dos beneficiários, o
programa Família Cidadã, Cidade Solidária está testando uma intervenção para melhorar as
instalações físicas das famílias participantes. A metodologia testada distingue entre famílias
que têm mão de obra suficiente para melhorar suas residências e as que não têm (por exemplo,
famílias chefiadas por mulheres com filhos). Para a primeira categoria, o programa oferece
treinamento em alvenaria e carpintaria e as ajuda a executar melhorias na moradia por sua
própria conta. Além de melhorar as condições da moradia, os benefícios deste programa
incluem a provisão de treinamento vocacional para membros da família (o que é
particularmente importante para ajudar os jovens a romper o ciclo de desemprego). Para o
segundo grupo, o programa inclui intervenções diretas para melhorar as residências dos
beneficiários. Essa iniciativa está sendo atualmente testada com 13 famílias e tem a meta de
250 residências por ano nos próximos quatro anos (num total de 1.000 unidades).
18
Foi elaborado um sistema de “indicadores de graduação” para monitorar o progresso das famílias participantes
e determinar quando as mesmas atingem um nível suficiente de integração social para poderem sair do programa.
29
82. O programa Família Cidadã, Cidade Solidária destaca-se porque coloca as
pessoas e famílias vulneráveis no centro das políticas públicas de Belo Horizonte. O
programa promove ações para ampliar a proteção social e os direitos humanos dos mais
vulneráveis. Esse enfoque inovador também tem implementação inclusiva. PAFs específicos
são elaborados em consulta e com a participação de famílias numa média de dois anos de
consultas e atividades de acompanhamento. O objetivo é a responsabilidade conjunta para
fomentar um maior sentido de independência e contrasta com o enfoque de “assistência” à
redução da vulnerabilidade. Desde que a ação prévia foi empreendida, o programa Família
Cidadã, Cidade Solidária foi selecionado como instrumento para implementar o programa do
governo federal Brasil Sem Miséria em Belo Horizonte em 2012. O programa foi executado
com sucesso em 2012 e a PBH identificou um orçamento para 2013 a fim de continuar suas
atividades. O lançamento de um programa para identificar as famílias mais vulneráveis em
seu território e possibilitar o desenvolvimento de um plano dedicado a famílias vulneráveis
com assistência sob medida é uma ação prévia (Ação prévia 3) apoiada por esse DPL.
83. Com o programa de Pré e Pós Morar, Belo Horizonte está integrando a prestação
de serviço social em programas de reassentamento para assegurar resultados
sustentáveis. O programa foi criado para abordar as questões ex ante e ex post enfrentadas
pelas pessoas que precisam ser reassentadas. Até o momento, aproximadamente 13.600
famílias se beneficiaram do programa. O programa baseia-se num enfoque participativo e
reconhece a importância de assegurar que as famílias afetadas assumam o processo de
remanejamento. Para isso, apoia atividades antes e depois da execução do processo de
remanejamento.19
O programa Pré e Pós Morar vai além dos enfoques tradicionais de
reassentamento que se concentram na compensação justa de ativos perdidos e provisão de
moradia e serviços de infraestrutura básica (acesso a água, saneamento e eletricidade). A fase
Pré-Morar inclui um estudo técnico para reduzir o impacto do processo de remanejamento
sobre as famílias que precisam ser reassentadas. O estudo recebe o nome de Plano de
Remoção e Reassentamento (PRR), é parte formal do processo de licenciamento ambiental e
constitui a base para monitoramento do processo de reassentamento desde seu início até sua
conclusão. O PRR inclui a criação de um perfil do território e das famílias a serem
reassentadas, um estudo das comunidades receptoras e estruturas físicas e o processo
participativo com a comunidade afetada. Uma série de alternativas é apresentada às pessoas
afetadas para que elas escolham sua opção favorita.
84. O programa concentra-se nos desafios sociais enfrentados pelas famílias
reassentadas, o que é crucial para assegurar melhores condições de vida para os
afetados. A meta é reconstruir os meios de subsistência nos locais de reassentamento e ajudar
as famílias a selecionar as melhores opções para elas, assim como a se adaptar à nova
situação.20
O programa Pré e Pós-Morar segue uma abordagem “centrada nas pessoas” e
19
Antes do reassentamento, as famílias indicam suas preferências, campanhas de informação ajudam a explicar o
processo, a situação de cada família é analisada e se fornece assistência para ajudar as famílias a entender os prós
e os contras das várias opções disponíveis. As ações implementadas após o reassentamento se estendem por um
período de pelo menos 6 meses e incluem campanhas de informação, reuniões com membros da comunidade,
facilitação do acesso a autoridades e serviços locais nas áreas receptoras, atividades para ajudar as famílias a
recuperar seu nível anterior de renda e subsistência, atividades sociais e registro das casas. 20
O programa oferece uma série de serviços que ajudam as pessoas reassentadas a entender melhor os desafios
de se mudar para um novo local, como as implicações socioeconômicas de viver em um edifício versus a
moradia independente (por exemplo, o potencial impacto de ser incapaz de vender bens informalmente na porta
de casa uma vez que a família é transferida de uma casa para um apartamento no quinto andar). O programa
30
enfatiza os elos entre os diferentes prestadores de serviço (saúde, educação, saneamento, etc.)
no enfoque das vulnerabilidades das pessoas afetadas. Ao mesmo tempo, o programa ressalta
as ligações de beneficiários com as unidades territoriais nas quais os vários prestadores de
serviço funcionam e as ligações entre cada família e sua comunidade de origem, bem como
com a comunidade que vai recebê-la. Finalmente, o programa aborda a questão fundamental
de oferecer segurança de posse para as famílias reassentadas facilitando a obtenção de título
de propriedade. Em 2011 o programa forneceu título de propriedade para 1.600 famílias e
espera concluir o processo para um total de 4.600 famílias até o final de 2012. Assim, o Pré e
Pós Morar visa a encontrar uma solução sustentável para a questão da integração
socioeconômica das famílias reassentadas, enfocando as questões essenciais de inclusão
enfrentadas por famílias de baixa renda. Desde que a ação prévia foi executada, o programa
continuou a trabalhar para ampliar a propriedade em seu programa de moradia de baixa renda
por meio da facilitação do acesso de um número cada vez maior de famílias pobres a
melhores condições de vida, além da prestação de serviço social. Nos últimos meses a PBH
trabalhou na finalização do Manual Operacional para o programa e este foi publicado. A
ampliação da propriedade em seu programa de moradia de baixa renda através do
desenvolvimento e implementação de um modelo de inclusão social e subsistência sustentável
é uma ação prévia (Ação prévia 2) apoiada por esse DPL.
85. Uma intervenção importante lançada por Belo Horizonte visa a proteger os
direitos das pessoas reassentadas em suas novas residências. Algumas famílias
reassentadas foram vítimas de ataques do crime organizado que operam nas áreas próximas
aos novos conjuntos de moradia social, muitas vezes resultando em seu deslocamento. O
Plano Integral de Prevenção a Invasões de Unidades Habitacionais em Belo Horizonte foi
lançado em abril de 2011 para proteger famílias reassentadas de expropriações violentas e
ilegais. Essa iniciativa responde a uma demanda da URBEL de enfocar uma questão premente
que estava afetando várias famílias reassentadas pelo município de Belo Horizonte. A partir
de abril de 2011, 221 famílias sofreram ocupações ou expulsões desse tipo, das quais 134
(61%) relataram a ocorrência a autoridades e 70 famílias (32%) receberam uma resposta do
Procurador Municipal. Das 70 famílias que receberam uma resposta, 30 receberam um
veículo legal para reclamarem sua moradia. O papel da PBH no Plano inclui a formulação de
políticas para proteger mulheres e jovens, entre outras populações vulneráveis. A metodologia
que está sendo desenvolvida inclui reuniões mensais com a participação do prefeito, assim
como o estabelecimento de um observatório temático para assegurar segurança pública em
áreas reassentadas. O programa estabeleceu uma série de protocolos e procedimentos para
responder pronta e eficazmente a casos de ocupação ilegal ou expulsão de famílias
reassentadas de suas residências.
86. Belo Horizonte também está investindo em empregos e desenvolvimento de
habilidades para pessoas vulneráveis de comunidades de baixa renda. O programa
Família Cidadã, Cidade Solidária, por exemplo, está sendo implementando em parceria com o
Instituto Tupinambá Yara, que oferece treinamento em profissões relacionadas à construção.
O curso cobre habilidades profissionais (construção de alvenaria, acabamento, eletricidade,
encanamento, carpintaria e segurança no local de trabalho), assim como habilidades cívicas e
comportamentais (relações humanas, ética, cidadania). O curso promove intervenções físicas
para melhorar as casas de famílias cobertas pelo BH Cidadania. Além disso, a Secretaria do
oferece também resolução de conflitos e serviços para assegurar sua integração total nas comunidades
receptoras.
31
Trabalho está lançando o Programa de Voluntariado do Cidadão em colaboração com
autoridades locais e prestadores de serviço social. Essa iniciativa oferece treinamento para
jovens com histórico de envolvimento em atividades criminosas menores ou em risco de
serem recrutados por gangues. Os jovens são treinados para se tornarem membros de brigadas
de incêndio com a intenção de desenvolver valores cívicos mais fortes e aumentar suas
chances de entrar para o mercado de trabalho formal. A Secretaria do Trabalho também criou
um Comitê de Desenvolvimento para reciclar lixo e treinar pessoas nessa nova profissão.
Finalmente, está sendo testado em fase piloto um programa de desenvolvimento de
empreendedorismo com 500 famílias em áreas urbanas selecionadas, assessorando-as em
oportunidades de mercado, comercialização, gestão básica, microcrédito, processos de
licenciamento de negócios e encaminhamento a cursos de treinamento específico.
1.C. Inclusão urbana através da prestação de serviços
Contexto e desafios
87. O município é o principal prestador de serviços para a maior parte das
necessidades diárias dos cidadãos comuns. BH fornece serviços para seus moradores que
variam de saúde e educação ao licenciamento de negócios e manutenção da cidade. A fim de
melhorar a qualidade desses serviços, a município adotou um Plano de Desburocratização
com 49 iniciativas para melhorar serviços e processos internos. As iniciativas são organizadas
em torno de três eixos: melhorar a atenção aos cidadãos, melhorar o ambiente de negócios e
melhorar os processos internos (ampliar a prestação de serviços). O primeiro eixo engloba
todos os projetos que se concentram em melhorar a prestação de serviços aos cidadãos. Os
projetos para melhorar a atenção a cidadãos incluem, entre outros, o estabelecimento de um
número de telefone para as pessoas se comunicarem com a prefeitura (a Central 156) e a
construção de três “one-stop shops” (OSS) para a prestação de serviços municipais aos
cidadãos (o BH Resolve). A fim de melhorar o eixo do ambiente de negócios, o governo de
Belo Horizonte agrupou todas as iniciativas relacionadas a redução de custos e tempo para
conceder licenças comerciais para que pudessem ser abordadas juntas e a questão ser
resolvida. Para melhorar os processos internos, o governo empreendeu uma pesquisa de todos
os projetos de modernização existentes e planejados para racionalizá-los. O governo agora
está apoiando e monitorando a implementação desses projetos.
88. A prestação de serviços antes do plano de desburocratização em BH era um
conjunto de iniciativas empreendidas por cada secretaria. Algumas secretarias forneciam
serviços pessoalmente em um local central, enquanto outras se esforçariam para prestar
serviços de forma descentralizada e por meio de múltiplos canais. Tampouco havia garantia
de que a informação dada por essas várias secretarias era coerente. Portanto, um cidadão
buscando por um serviço em uma determinada secretaria seria encaminhado a outra secretaria
para resolver um problema e outra secretaria podia muito bem ter dado informação diferente
ou ainda encaminhá-lo de volta ao ponto de entrada, de maneira circular. Os desafios
enfrentados pelo município incluem as dificuldades de pesquisar todos os serviços públicos
oferecidos pelos municípios para superar uma organização muito formal e departamental a
fim de modernizar os serviços e de mudar a mentalidade do serviço público para considerar os
cidadãos como clientes.
89. A criação de OSS para serviços públicos foi iniciada no Brasil pelos estados da
Bahia e São Paulo no final dos anos 1990. O estado de Minas Gerais começou a adotar esses
32
modelos em 2007. A implementação do BH Resolve é uma área de convergência política
entre os governos estadual e municipal, assim como uma política estadual muito bem testada
que está sendo colocada em prática pela PBH. Pesquisas mostram que 98,4% dos usuários
classificaram os serviços do BH Resolve como excelentes ou bons. Em média, a primeira
unidade do BH Resolve ofereceu cerca de 95.000 serviços por mês.
Programa do Governo Apoiado pela Operação
90. A principal ação do Plano de Desburocratização com respeito à prestação de
serviços aos moradores de BH é a implementação do BH Resolve. Após tomar posse em
2009, o prefeito de Belo Horizonte reuniu várias iniciativas novas e em andamento para
modernizar e melhorar os processos de trabalho em um Plano de Desburocratização. Uma das
iniciativas foi melhorar os serviços públicos em todos os canais (internet, telefone e
pessoalmente). A PBH executou um levantamento de todos os serviços oferecidos e mapeou
os serviços e informações prestadas num roteiro uniforme para que todos os cidadãos
tivessem o mesmo resultado independentemente do canal pelo qual se comunicassem com o
governo. Assim, a PBH reformulou o site de serviços da cidade e a central de atendimento e
criou o BH Resolve, que reúne todas essas agências em um edifício e fornece acesso a todos
os serviços oferecidos aos moradores em uma unidade conveniente. O BH Resolve é resultado
de uma renovação da prestação de serviços em BH. Desde que a ação prévia foi executada, as
atividades aumentaram, e o número de cidadãos que comparecem diariamente passou de
4.674 em 2010 para 5.069 em 2012. Além disso, conforme as pesquisas de usuário indicam, a
qualidade dos serviços especializados melhorou, com mais ofertas dedicadas para os cidadãos.
A melhora dos serviços estabelecendo um só ponto de acesso em funcionamento para a
prestação de todos os serviços municipais para a população é uma ação prévia deste DPL.
Área de Política 2: Apoiar práticas verdes e sustentáveis
Contexto e Desafios
91. O município de Belo Horizonte não possui um programa abrangente para avaliar
e responder aos impactos da mudança climática. BH é reconhecida por seus esforços na
área de gestão ambiental. O município está implementando iniciativas em todos os setores
(por exemplo, transporte, saneamento, eficiência energética) enfocando os principais
problemas ambientais da cidade. Embora os impactos locais dessas inciativas sejam
sistematicamente monitorados pelo BH Metas e Resultados, o município não estabeleceu
vínculos explícitos com a agenda de mudança climática e, portanto, não está captando os
benefícios climáticos desses programas. Além disso, na ausência de uma estratégia abrangente
para abordar a mudança climática no município, é difícil priorizar o impacto e, assim, a
importância dessas iniciativas no contexto da mitigação e adaptação à mudança climática.
92. Contudo, o município compilou dados de base que possibilitariam coordenar
iniciativas em andamento dentro do contexto da mudança climática. Em termos de
mitigação, o inventário municipal de 2007 sobre emissões de gás de efeito estufa identificou o
setor do transporte como a maior fonte de emissões. Em termos de adaptação, áreas
vulneráveis a enchentes e deslizamentos a partir de eventos climáticos extremos já foram
mapeadas. Discussões sobre mudança climática entre as várias agências municipais vêm
acontecendo desde 2006 no contexto do Comitê Municipal de Mudança Climática. Contudo,
33
BH se beneficiaria de um enfoque mais integrado à gestão da mudança climática, o que
poderia enquadrar melhor as iniciativas em andamento dentro do contexto de prioridades
municipais para abordar impactos da mudança climática e capitalizar benefícios. Esse enfoque
integrado não só avaliaria vulnerabilidades atuais e impactos esperados da mudança climática
no nível local, mas também poderia definir ações prioritárias, estabelecer metas, monitorar
protocolos e atribuir papéis e responsabilidades às várias agências municipais e estaduais.
2.A. Mitigação
93. A rápida urbanização combinada com prosperidade econômica exerceu pressões
cada vez maiores sobre recursos hídricos e a qualidade do ar em BH e produziu
emissões crescentes de gases de efeito estufa, particularmente de fontes veiculares. BH
está implementando uma série de programas para melhorar eficiência nos setores de energia,
água, resíduos sólidos e transporte, bem como recuperar o ambiente urbano. Esses programas
em andamento são totalmente coerentes com iniciativas de mitigação da mudança climática,
mas não foram elaborados para produzir reduções nas emissões de gases de efeito estufa. A
conexão entre esses programas e a agenda da mudança climática permitiria que a cidade
capitalizasse os benefícios de ações locais. Portanto, a fim de enfocar o crescimento
ambientalmente sustentável de forma mais estratégica e levar em conta os benefícios da
mitigação da mudança climática, é necessário: (i) integrar melhor e consolidar programas em
andamento (dentro do BH Metas e Resultados, assim como outras iniciativas ambientais)
dentro de uma cobertura geral de iniciativas de crescimento sustentável; (ii) identificar e
quantificar os benefícios de mitigação dessas iniciativas através do monitoramento das
reduções nas emissões de gases de efeito estufa.
94. Ademais, em conformidade com o enfoque de gestão estratégica do município, é
preciso desenvolver um plano de ação municipal para mudança climática que leve em
conta as várias iniciativas, atualize de forma clara as metas de mitigação e priorize ações
entre setores. Até o momento, BH administrou suas prioridades ambientais por meio de
programas setoriais específicos que estão produzindo melhorias na gestão da água e da
qualidade do ar. Um esforço adicional para enquadrar esse trabalho em andamento dentro do
contexto da mudança climática, através do desenvolvimento de um plano de ação de
mitigação no âmbito da cidade, elevaria o nível atual de gestão a uma posição muito mais
estratégica. Muitos dos elementos do que seria um plano de ação já estão estabelecidos, mas
precisam ser melhor coordenados. Também é necessário atualizar a avaliação dos
mecanismos de base e de monitoramento da cidade.
Programa do Governo apoiado pela Operação
95. A operação proposta ajudará o Governo de Belo Horizonte a abordar a
mitigação e adaptação à mudança climática. Uma lei decretada em 2011 (Lei 10.175 de 6
de maio de 2011) introduziu políticas municipais para mitigação dos efeitos da mudança
climática. Essa lei é abrangente (sublinhando ações especificas a serem tomadas nos setores
de transporte, energia, resíduos sólidos, construção e uso do solo) e visa a reduzir as emissões
de gases de efeito estufa. A lei define um mapa para identificar ações de mitigação e
estabelecer metas de redução de emissões de gases de efeito estufa, ressaltando a importância
de se definir uma base e preparar planos de ações para atingir essas metas. Além disso, a lei
atribui responsabilidades pelo monitoramento, execução, disseminação da informação e
conscientização pública e define possíveis instrumentos de financiamento. Esse é um grande
34
passo adiante no desenvolvimento de uma plataforma transetorial através da qual as
iniciativas existentes, assim como futuros programas setoriais, podem ser coordenadas de
forma mais estratégica.
96. A lei de mudança climática cria formalmente o Comitê Municipal de Mudança
Climática e Ecoeconomia e lhe dá o mandato de coordenar a participação de atores
relevantes na implementação da política de mudança climática. Em conformidade com o
enfoque participativo da cidade, o Comitê inclui representantes de agências do governo
(níveis municipal e estadual), setor privado, academia e sociedade civil. O estabelecimento
formal do Comitê é importante, pois consolida iniciativas de mitigação no âmbito da cidade,
esclarece acordos institucionais para mitigação da mudança climática e cria um fórum
intersetorial onde a implementação da agenda da mudança climática na cidade pode ser
discutida. Portanto, com a lei de mudança climática, o município abordou a necessidade de
esclarecer acordos institucionais sobre mudança climática e consolidou um plano estratégico
para medidas de mitigação que é mais focado, pode ser monitorado, é responsável e tem mais
probabilidade de obter reduções substanciais nas emissões de gases de efeito estufa, além de
cumprir prioridades locais de crescimento verde.
97. Essa operação irá avançar substancialmente a agenda verde de BH apoiando a
definição de um plano de mitigação que indica a maneira em que as políticas definidas
na lei de mudança climática devem ser implementadas. A PBH irá preparar e lançar um
processo para identificar todas as áreas e questões vulneráveis à mudança climática. Como
parte desse processo, o governo criará acordos institucionais para realizar essa avaliação e
fará um novo inventários de emissões (que poderá envolver um modelo baseado no consumo
além de uma abordagem baseada na produção). A PBH também vai lançar um plano de ação
municipal para abordar a mudança climática, incluindo medidas de adaptação e mitigação.
Esse processo envolve a definição de passos, marcos e mecanismos de coordenação que
possibilitarão a consecução das metas determinadas pela lei. Em termos gerais, envolve uma
clara definição das condições de base atualizando o inventário de 2007 e levando em conta
todas as ações de mitigação em andamento, estimando reduções nas emissões resultantes de
potenciais ações de mitigação, estabelecendo um sistema de monitoramento das reduções nas
emissões, estabelecendo mecanismos de coordenação e fornecendo “feedback”. Desde que a
ação prévia foi executada, a PBH concluiu seu segundo inventário municipal de emissões em
setembro de 2012 e apresentará seu plano multissetorial de redução de gases de efeito estufa
até maio de 2013. Várias ações adicionais foram realizadas para avançar essa agenda,
incluindo a implementação da Avaliação Rápida de Energia da Cidade (TRACE), que foi
apresentada no Congresso Mundial de Governos Locais pela Sustentabilidade (ICLEI)
organizado por Belo Horizonte em junho de 2012. O fortalecimento do marco jurídico e
institucional para mitigação da mudança climática e promoção de políticas de crescimento
sustentável são ações prévias do DPL.
2.B. Adaptação
35
Contexto e Desafios
98. A preparação para a mudança climática e maior variabilidade hídrica é um
componente crucial de qualquer plano de ação da cidade relativo à mudança climática. Um plano de ação pode ajudar uma comunidade a se tornar mais resiliente aos efeitos da
mudança climática. Conforme explicado pelo Conselho Internacional para Iniciativas
Ambientais Locais (ICLEI), “resiliência é a capacidade de uma comunidade de responder
criativamente, preventivamente, e proativamente a mudanças ou eventos extremos, mitigando
assim a crise ou desastre.” Alguns dos impactos mais sérios estão relacionados à água, como a
inundação de infraestrutura crítica e secas prolongadas. Felizmente, a criação de modelos
reduzidos cada vez mais precisos está ajudando as cidades a entender melhor suas
vulnerabilidades e as maneiras de se preparar para a mudança.
99. Belo Horizonte está adotando estratégias de crescimento inteligente para se
adaptar à mudança climática. Embora já seja uma cidade compacta devido ao território
limitado, Belo Horizonte está aumentando a área terrestre a ser preservada, seja estabelecendo
novas áreas protegidas ou restringindo a construção em locais mais sensíveis. Além disso, está
ajudando comunidades a se preparar para eventos climáticos extremos e lidar com desastres
naturais. Algumas das estratégias que a cidade está seguindo estão de acordo com as melhores
práticas internacionais, inclusive as seguintes medidas: (i) dar ampla oportunidade para
participação de atores locais; (ii) desencorajar a construção em áreas propensas a enchentes;
(iii) buscar soluções não estruturais e explorar características protetoras naturais para abordar
problemas como as enchentes; (iv) melhorar os sistemas de águas pluviais para administrar
melhor os fluxos mais fortes das tempestades; (v) preservar áreas grandes contíguas de espaço
aberto para melhor proteger os ecossistemas que podem estar sob pressão da mudança
climática; (vi) encorajar construções e uso do solo eficientes em função da água e energia.
100. Algumas das medidas foram introduzidas pela Lei do Plano Diretor Urbano (que
foi revisada em 2010). Assim, o município pode utilizar instrumentos modernos de gestão
urbana (como a transferência de direitos de desenvolvimento) para proteger e preservar áreas
ambientalmente sensíveis. A lei resultou num aumento no uso de aquecimento solar, a
reutilização de água da chuva e águas residuais tratadas, a recuperação de áreas degradadas e
o aumento na área mínima permeável de lotes, entre outros.
101. Contudo, Belo Horizonte ainda precisa considerar outras medidas, como a
melhora da coordenação sobre uso do solo e o planejamento da infraestrutura do
transporte e a tomada de decisões e incorporação de projeções de mudança climática
nessas decisões. A cidade também pode se beneficiar da introdução de outras melhores
práticas na gestão urbana sustentável, como a infraestrutura verde para reduzir a quantidade
de escoamento de superfícies pavimentadas. Embora BH tenha uma historia positiva com
respeito ao planejamento local, a cidade ainda precisa melhorar a implementação eficaz de
leis e planos como forma de mitigação e adaptação à mudança climática.
102. Belo Horizonte também precisa melhorar sua coordenação com o Estado de
Minas Gerais para avaliar as vulnerabilidades hídricas à mudança climática, inclusive a
disponibilidade futura de água, precipitação, secas, padrões de escoamento e riscos de
enchente. Isso envolve o seguinte: (i) avaliar vulnerabilidades no abastecimento de água e se
preparar para mudanças nos recursos hídricos disponíveis; (ii) explorar opções legais criativas
para abordar problemas como as enchentes; (iii) priorizar o desenvolvimento de energia limpa
36
e eficiente; (iv) pensar sobre a vulnerabilidade à mudança climática em termos de preparação
para emergências e planejamento da gestão de riscos; (v) criar fontes dedicadas de
financiamento para preparação para a mudança climática; (vi) buscar parcerias regionais para
pesquisa e planejamento da mudança climática; e (vii) aproveitar os recursos existentes,
incluindo da Conferência de Governos Locais pela Sustentabilidade, realizada em BH em
2012.
103. O município está adotando um enfoque mais proativo para reduzir riscos, mas,
apesar de alguns avanços, precisa aumentar seu foco na criação de uma iniciativa ampla
e abrangente que englobe gestão de riscos, adaptação e esforços de gestão de
emergências. A adaptação e a gestão do risco de desastres abrangem uma ampla gama de
abordagens para reduzir os riscos de extremos climáticos e desastres e para administrar os
riscos remanescentes conforme eles mudam com o tempo. Essas abordagens são
complementares e muitas vezes se sobrepõem e podem ser adotadas simultaneamente.
Embora tenha havido progresso na identificação e mitigação de riscos naturais, o município
carece de leis, programas e planos para um enfoque mais sistemático à redução dos riscos de
desastres. É preciso combinar as forças e recursos de Belo Horizonte para se preparar e
executar ações para reduzir impactos adversos e moderar os danos ou explorar os benefícios
de uma melhor coordenação.
104. Um dos principais desafios que Belo Horizonte enfrenta é o de melhorar a
coordenação institucional entre os diferentes grupos que trabalham na redução dos
riscos de desastres, adaptação à mudança climática e gestão de emergências. Embora o
governo municipal tenha criado um grupo coordenador para administrar áreas em risco e um
comitê municipal para abordar a mudança climática, eles não coordenam ou regulam
claramente as responsabilidades específicas das várias entidades do governo local, nem
asseguram que existe capacidade suficiente no nível municipal para administrar de forma
eficiente os riscos de desastres.
105. O município reconheceu a necessidade de centralizar as informações e melhorar
a coordenação para alertas e está desenvolvendo protocolos para coordenar esforços de
resposta a desastres. A coleta de dados de hidrometeorologia e os esforços de mapeamento e
mitigação da vulnerabilidade são implementados independentemente sem coordenação
central. Além disso, os impactos de desastres anteriores geralmente não são levados em conta
e suas perdas econômicas não são avaliadas adequadamente. O município depende da URBEL
para enfocar o risco de deslizamentos, a SUDECAP e a DRENURBS para risco de enchentes
e a Defesa Civil para resposta e recuperação de desastres. Atualmente, a Defesa Civil dirige
operações de alívio e recuperação sem insumo ou apoio de agentes importantes envolvidos na
avaliação de riscos naturais.
Programa do Governo Apoiado pela Operação
106. O Governo de Belo Horizonte precisa abordar os desafios de se adaptar à
mudança climática, incluindo a falta de coordenação entre agências que lidam com GRD
e a falta de um sistema de alerta precoce. O governo está desenvolvendo um plano
estratégico (chamado Plano Diretor da Defesa Civil) que define o quadro institucional para
gestão do risco de desastres. Esse plano servirá de base para um enfoque abrangente da gestão
do risco de desastres e incluirá estratégias, políticas e medidas para melhorar o entendimento
do risco de desastres, fomentar a redução e a transferência do risco de desastres e promover
37
melhorias contínuas na preparação para desastres, resposta e práticas de recuperação. O
propósito explícito desses esforços é aumentar a segurança dos moradores, seu bem-estar e
qualidade de vida e promover o desenvolvimento sustentável.
107. O município de Belo Horizonte está desenvolvendo e implementando um
conjunto de protocolos que irão reger um sistema integrado de alerta precoce para
monitorar a precipitação atmosférica e níveis de água e alertar importantes atores e
comunidades afetadas. O Grupo Executivo de Áreas de Risco está estabelecendo protocolos
de emergência e melhorando a capacidade de gerar e disseminar informação oportuna e
significativa para as comunidades ameaçadas por enchentes ou deslizamentos para que
possam se preparar e agir apropriadamente de forma oportuna para reduzir a probabilidade de
dano ou perda. Esse esforço será liderado pela Defesa Civil e incluirá atores estratégicos
(URBEL, DRENURBS, SUDECAP, NEPE-SAN e a Secretaria Municipal de Obras e
Infraestrutura). As principais atividades incluirão: (i) operação da base de dados hidrológica;
(ii) monitoramento em tempo real das estações de controle de precipitação atmosférica e nível
da água; (iii) análises de consistência de dados e transferência para o Centro de Informação e
Alerta de Chuvas (CIAC); (iv) definição do nível crítico de água para cada curso (valor
limite); (v) geração de um relatório de cada evento de inundação; (vi) manutenção da rede de
monitoramento; (vii) a calibração de modelos; (viii) atualização dos mapas de enchentes; (ix)
trabalho com grupos comunitários de alerta sobre chuvas (NACs) para estabelecer ações
comunitárias e voluntárias, trocar informação e fornecer alerta e resposta a desastres; e (x)
monitoramento de riscos e gestão do sistema de alerta. Após o estabelecimento dos
protocolos, um centro de operações para alerta e emergência será montado para implementá-
los. Desde que ação prévia foi empreendida, no âmbito de uma estratégia global setorial
foram preparados planos anuais de contingência. Aprovado em julho de 2012, o atual Plano
de Contingência está em vigor e o Plano de Contingência de 2013 está sendo preparado e será
aprovado em julho de 2013. O estabelecimento de uma estratégia de gestão de desastres
(Plano Diretor da Defesa Civil) e de um sistema de monitoramento e alerta para grandes
eventos de precipitação atmosférica em áreas críticas de seus território é uma ação prévia do
DPL.
Área de Política 3: Habilitar uma governança urbana socialmente sustentável
108. Objetivos das Políticas do Governo: O objetivo do governo é assegurar que o futuro
desenvolvimento urbano sustentável seja acompanhado de mecanismos de governança
confiáveis com base em enfoques participativos, gestão baseada em resultados e gestão fiscal
sólida. Especificamente, as áreas prioritárias onde as ações precisam alcançar os objetivos
incluem planejamento urbano e gestão do setor público, assim como sustentabilidade fiscal no
longo prazo.
3.A. Governança Urbana: Gestão baseada em resultados e enfoque participativo
Contexto e Desafios da Governança Urbana.
109. A cidade de Belo Horizonte liderou inovações na formulação de políticas locais e
no desenvolvimento institucional com base em mecanismos participativos. Esse processo
enfatiza fortemente a necessidade de descentralizar a formulação de políticas públicas, assim
como a gestão de serviços públicos, e a gestão de recursos em geral. Para promover a maior
participação de cidadãos na tomada de decisões local, o governo formulou e avaliou políticas
38
locais, estabeleceu prioridades de investimento e avaliou a qualidade dos serviços públicos. O
desenvolvimento desse quadro institucional inovador é atualmente visto como uma forma de
endossar o surgimento de um novo tipo de envolvimento do cidadão através de: (i)
envolvimento público no processo de tomada de decisões, resultando no desenvolvimento de
responsabilidade compartilhada na formulação e implementação de politicas; (ii) aumento da
transparência no processo de tomada de decisões, principalmente com relação ao
estabelecimento de prioridades de investimento; (iii) fomento do comportamento ético na
política, resultando na redução da corrupção e privilégios; e (iv) promoção do controle social
sobre o desenvolvimento de políticas públicas, entre outros.
110. Apesar desses esforços, a criação de um quadro institucional participativo
eficiente encontrou desafios, incluindo o estabelecimento e implementação de uma visão
de longo prazo para a cidade e a manutenção do envolvimento dos cidadãos na
formulação de políticas. Esses esforços não só exigem uma previsão estratégica dos pontos
fortes e fracos da economia e das instituições do município, mas também a capacidade de
monitorar o progresso e manter um diálogo aberto e transparente com a população.
Adicionalmente, do ponto de vista da administração da PBH, os mecanismos relativos à
preparação participativa do orçamento parecem ter chegado a um patamar em termos de sua
capacidade de envolver as pessoas. O esforço para montar um Orçamento Participativo
Digital (OPD) para atingir moradores de classe média não rendeu os resultados esperados.
111. Apesar do enfoque de inclusão bastante progressista e do fato de que o impacto
de processos participativos é tangível e amplamente disseminado pela cidade, a
participação no decorrer do tempo oscilou, sem uma clara melhora na qualidade da
participação. Além disso, os processos participativos contaram com líderes comunitários
estabelecidos que, com o passar dos anos, passaram a dominar o próprio processo, correndo o
risco de se tornarem politizados e de perderem sua capacidade de representar suas
comunidades de forma adequada (principalmente mulheres e jovens). Assim, um desafio
importante é a ampliação do conjunto de líderes e representantes comunitários acima e além
das estruturas de liderança bem estabelecidas que se tornaram consolidadas com os anos.
Finalmente, um desafio da gestão compartilhada é o horizonte de tempo que ela prevê.
Durante os anos de preparação do orçamento participativo, moradores de comunidades de
baixa renda tendem a enfatizar e buscar respostas a necessidades imediatas, às vezes em
detrimento de um processo de planejamento mais estratégico no médio e longo prazo que
poderia eficazmente eliminar algumas das causas fundamentais da pobreza e da
vulnerabilidade em suas localidades.
Programa do Governo Apoiado pela Operação
112. Belo Horizonte elaborou uma estratégia e programa de longo prazo para
complementar o quadro de gestão baseada em resultados no curto e médio prazo a fim
de abordar questões de sustentabilidade relacionadas ao desenvolvimento e crescimento
urbano. Em 2011 e 2012, BH se envolveu em um exercício complexo para definir possíveis
cenários de desenvolvimento urbano e econômico para a cidade durante os próximos 20 anos,
levando em conta o contexto metropolitano, pressões atuais e esperadas e variáveis endógenas
e exógenas. O propósito desse esforço foi descobrir o cenário econômico mais provável para
Belo Horizonte e identificar questões e desafios futuros. O exercício também forneceu um
diagnóstico empírico das principais áreas de ação para fomentar potenciais estratégias de
crescimento para a cidade. Cada iteração desse exercício foi acompanhada de consultas
39
públicas. O resultado foi o desenvolvimento de uma visão de longo prazo para BH até 2030
que envolve 20 áreas essenciais com ações em seis objetivos estratégicos e 40 indicadores
para monitorar o impacto das políticas. A visão é baseada em planos sequenciais de quatro
anos, sendo o primeiro o programa Metas e Resultados 2009-2012 de BH. A PBH
desenvolveu um sistema terciário de objetivos dirigidos por um cronograma que define
especificamente objetivos para o curto prazo (2009-2012), médio prazo (2015) e longo prazo
(2030). Também foi criada uma secretaria para monitorar permanentemente o enfoque da
gestão baseada em resultados. Desde que ação prévia foi executada, a primeira fase do BH
Metas e Resultados atingiu suas metas estabelecidas para 2012 com o fim da última
Administração. A nova Administração decidiu continuar o programa e está preparando novos
objetivos para os próximos quatros anos do ciclo administrativo. A promoção do
desenvolvimento sustentável a longo prazo da cidade estabelecendo um modelo de gestão
baseada em resultados para a governança de longo prazo é uma ação prévia do DPL.
113. A fim de ampliar o alcance do processo decisório participativo, Belo Horizonte
está indo além do processo da preparação participativa de orçamentos (alocação de
recursos) e adotando o planejamento participativo. Essa iniciativa, liderada pela Secretaria
Municipal Adjunta de Gestão Compartilhada, e visa gerar uma visão compartilhada para o
desenvolvimento de Belo Horizonte, indo além da identificação de intervenções específicas e
ad hoc, para adotar intervenções mais estratégicas que definirão o curso do desenvolvimento
para a cidade. Além disso, essa intervenção irá fomentar um sentido mais forte de demanda e
responsabilidade pelos bens e serviços públicos por parte dos cidadãos para abordar questões
como o absenteísmo e vandalismo que continuavam sem solução. A iniciativa dividiu a
cidade em 40 subzonas (territórios), identificou novos líderes e representantes para cada zona
e está desenvolvendo um processo para criar um plano participativo. Esses 40 territórios estão
agrupados em 9 regiões com perfis sociais e econômicos semelhantes numa tentativa de
identificar áreas homogêneas e facilitar o processo de planejamento. A Gestão Compartilhada
foi lançada em junho de 2011 através de nove reuniões regionais. Essas reuniões foram feitas
para gerar conscientização acerca da metodologia utilizada para implementar o processo em
cada uma das 40 subzonas, a preparação de propostas de projetos e assistência técnica
oferecida pelas autoridades municipais para a conclusão das intervenções propostas.
114. A participação ativa de mulheres, jovens, funcionários do setor privado,
funcionários de escolas, trabalhadores da saúde e líderes religiosos é um elemento
específico da Gestão Compartilhada. Os resultados gerais foram anunciados a um Fórum da
Cidade no final do processo e os resultados acordados farão parte do Orçamento Participativo
para o biênio seguinte. Embora os processos tradicionais de OP tenham estabelecido tetos
orçamentários para intervenções lideradas pela comunidade, a Gestão Compartilhada não terá
esses limites. Essa decisão constitui uma tentativa de ir além da realização de projetos ad hoc
no nível micro e fornecer um espaço para intervenções transformadoras de maior escala para a
comunidade beneficiária. Em geral, o objetivo da Gestão Compartilhada é estabelecer um
contexto mais amplo para o planejamento participativo em termos de desenvolvimento urbano
e social. Nesse contexto, o OP tradicional se tornará um dos principais instrumentos de
implementação da estratégia formulada pelas comunidades em conjunto com autoridades
municipais. A implementação da Secretaria Municipal Adjunta de Gestão Compartilhada é
uma tentativa de renovar os fóruns participativos no município ampliando a transparência e a
responsabilidade de todos os conselhos setoriais de políticas, instituindo o planejamento
participativo de longo prazo e tentando envolver os cidadãos. Os esforços do Planejamento
40
Participativo resultaram em 2.500 propostas dos territórios no ciclo participativo que termina
em junho de 2012. A PBH instituiu um grupo de trabalho para avaliar as propostas de
inclusão no orçamento de 2013. O fortalecimento da governança urbana através da ampliação
de mecanismos participativos para a execução do orçamento é uma ação prévia do DPL.
115. Adicionalmente, BH está liderando uma iniciativa complementar para envolver
os jovens. Por meio do programa OP Criança e Adolescência, o município espera formar uma
cidadania mais comprometida nas gerações mais jovens através do uso de sites da rede social
e outras ferramentas. Esse programa envolve alunos do ensino primário e secundário no
estabelecimento de uma visão para BH e no fomento de um sentido de responsabilidade
compartilhada pela gestão de bens públicos nos cidadãos de amanhã.
3.B. Reformas fiscais de longo prazo
Contexto e Desafios
116. O orçamento de Belo Horizonte está sofrendo crescentes pressões para aumentar
o gasto em saúde, proteção social e moradia, assim como investimentos em transporte
urbano. Esses desafios devem ser enfrentados dentro das restrições orçamentárias. A gestão
fiscal prudente é uma condição sine qua non para qualquer plano de longo prazo para
melhorar o bem-estar conforme indicado no Plano BH 2030. Em geral, BH tem uma gestão
fiscal prudente. O governo está melhorando gradualmente seus processos e capacidade de
gestão orçamentária e financeira. Da parte do orçamento, instituiu tetos claros para propostas
de orçamento setoriais. Além disso, em 2011 todas as secretarias foram solicitadas a reduzir a
taxa de crescimento de gastos recorrentes a um ponto percentual abaixo da taxa de inflação, a
fim de disponibilizar recursos para investimento. Do lado da receita, o governo adotou várias
medidas para melhorar a eficiência da administração tributária e cobrir o déficit da receita.
117. Embora seja importante abordar os obstáculos à sustentabilidade fiscal no curto
prazo, enfrentar os desafios de longo prazo é crucial para o sucesso do plano BH 2030. Um desses riscos é o sistema de aposentadoria de funcionários públicos, financiado pelo
município. Existem hoje 29.418 funcionários públicos ativos, 9.892 aposentados e 2.995
pensionistas em BH. O atual desequilíbrio surgiu de regras antigas de benefícios generosos e
pequenas taxas e períodos de contribuição. Esses problemas foram abordados pela
implementação de novas regras relacionadas a taxas de contribuição, cálculo de períodos e
benefícios por emendas à Constituição Federal, que também se aplicam ao município. Estudos
atuariais mostram que um novo fundo que funcionasse somente de acordo com as novas
regras seria financeiramente sustentável. Atualmente, por causa do legado dos funcionários
públicos mais antigos, o déficit atuarial está em R$ 6,8 bilhões, enquanto o déficit atual
previsto para 2011 é de R$ 16 milhões.
Programa do Governo Apoiado pela Operação
118. O município está abordando um risco fiscal de longo prazo importante através da
reforma do plano de aposentadoria dos funcionários públicos. O Banco está apoiando a
reforma do sistema de pensões e aposentadoria dos funcionários públicos. A ação prévia é a
lei municipal 10362/2012, aprovada em 29 de dezembro de 2011. O principal elemento da
reforma é a segregação dos beneficiários em dois fundos. O novo fundo (BHPREV, Belo
Horizonte Previdência) recebe as contribuições de funcionários públicos que ingressaram no
serviço público após a aprovação da lei. O BHPREV acumula recursos, preparando a
41
transição de um sistema de reparto para um sistema totalmente financiado. Os funcionários
públicos atuais e aposentados que gozam de mais regras benéficas são pagos pelo fundo
financeiro (FUFIN), cujo déficit é sustentado pelo Tesouro municipal. Como corolário, a PBH
contribuirá com mais dinheiro durante um período transitório. Por outro lado, novos
funcionários cujas regras de aposentadoria são mais equilibradas de forma atuarial contribuem
para um fundo de capitalização que só paga os benefícios para funcionários públicos
recentemente contratados. Assim, esse fundo acumula recursos por quase 35 anos antes de
começar a fazer pagamentos. Após o término do período de transição mencionado
anteriormente, o sistema de aposentadoria e pensões dos funcionários públicos será
equilibrado e autossustentável. Desde que ação prévia foi executada, os novos funcionários
públicos já começaram a contribuir para o fundo de capitalização BHPREV. A melhora da
sustentabilidade fiscal no longo prazo através da reforma do sistema de aposentadoria dos
funcionários públicos é uma ação prévia para o DPL.
VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO
A. POBREZA E IMPACTOS SOCIAIS
119. As reformas de políticas apoiadas por essa operação abordam importantes
questões e necessidades relacionadas à segregação social e espacial histórica. Assim,
espera-se que tenham impactos sociais e econômicos positivos importantes sobre a
população mais vulnerável, em particular os pobres que vivem em moradias precárias e
assentamentos informais e em risco (vilas e favelas). Durante a fase de preparação do projeto,
o Banco realizou uma análise da pobreza e do impacto social para explorar os impactos
sociais desagregados sobre diferentes grupos.21
120. Essas políticas e reformas abordam as principais vulnerabilidades sociais de Belo
Horizonte, que estão ligadas ao acesso a serviços, terra e oportunidades econômicas,
desigualdade social e espacial, urbanização densa e assentamento em áreas
ambientalmente sensíveis e em risco. Houve uma forte queda nos índices de pobreza em
Belo Horizonte nas duas últimas décadas. Dados do censo de 2010 mostram que somente
5,4% da população da cidade vive abaixo da linha de pobreza, em comparação com 18,9% em
1991 e 14,2% em 2000. Somente 1,3% da população da cidade vive abaixo da linha de
pobreza extrema.22
Contudo, o retrato da pobreza é bem diferente quando se observa cada
21
Essa análise utilizou dados secundários e contou com dados primários coletados através de entrevistas
individuais e reuniões de grupos focais com importantes partes interessadas. A análise se concentra nas partes
interessadas e riscos. Uma de suas metas foi avaliar os efeitos distribucionais das políticas apoiadas pela
operação. A análise estudou também os potenciais riscos que as políticas podem impor sobre os grupos sociais
mais vulneráveis, identificando possíveis fontes de crítica social e resistência à implementação de politicas e os
riscos que estes apresentam para sua eficácia. Finalmente, o relatório avaliou os efeitos positivos e negativos que
as políticas podem ter sobre os pobres. Esse processo consultivo incluiu reuniões com as seguintes pessoas: (i)
moradores de vilas e favelas; (ii) líderes de associações comunitárias que participam dos COMFORÇA (os
comitês regionais que supervisam a implementação de obras selecionadas pelos processos de OP); (iii)
movimentos sociais relacionados a questões de moradia e participantes do programa do OPH; (iv) pessoas
afetadas por intervenções de melhoria urbana e moradia (Vila Viva) e o programa de reassentamento
involuntário (PROAS); (v) líderes comunitários de bairros que recebem serviços do Programa Cidadania de BH;
(vi) sindicatos de funcionários públicos e associações de classe; (vii) uma ONG ativa nas vilas e favelas; (viii)
estudiosos que pesquisaram a melhoria urbana e habitacional, a participação popular e a organização cívica. 22
Ministério do Desenvolvimento Social, Panorama Municipal: Belo Horizonte, disponível em
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php. Quase 183 mil famílias estão inscritas
42
uma das nove regiões administrativas nas quais a cidade é organizada. A taxa de pobreza
variou entre 9,1% e 18,9% em 2000 dependendo da região. Existem mais de 200
assentamentos informais e precários (vilas e favelas) em Belo Horizonte, compreendendo
quase 130.000 famílias (15,3% de todas as famílias), que muitas vezes vivem em áreas
íngremes ou beiras de rios propensos a desastres naturais (deslizamentos e enchentes).23
A
pobreza atinge de forma pior as famílias chefiadas por mulheres solteiras ou casais jovens
com filhos, afrodescendentes e pessoas com níveis mais baixos de educação formal. Essas
famílias estão super-representadas entre os moradores de vilas e favelas, entre os que vivem
em condições precárias de moradia e entre os que vivem em áreas de risco. Historicamente, os
serviços sociais fornecidos pelo município não alcançavam as famílias mais vulneráveis, que
também não conseguiam participar dos processos decisórios da cidade.
121. Na cidade de Belo Horizonte, essas grandes restrições à inclusão social e alívio da
pobreza foram recentemente abordadas por meio de um enfoque holístico dos
problemas relacionados a melhoria urbana e habitacional, desenvolvimento social e
governança participativa. Os fundamentos desse enfoque são o mecanismo de
financiamento do Orçamento Participativo (OP), a ferramenta de planejamento desenvolvida
pela Companhia de Urbanização de BH (URBEL) para implementar programas de melhoria
urbana e habitacional (Plano Local Abrangente, PGE) e o programa de assistência social (BH
Cidadania) implementado na maioria das áreas carentes da cidade. A análise das partes
interessadas mostrou um alto nível de consenso acerca dos efeitos positivos que essas
ferramentas tiveram na prestação de serviços públicos e na qualidade de vida em áreas da
cidade anteriormente negligenciadas. As melhores condições urbanas e de moradia tiveram
um impacto positivo sobre os ativos dos pobres. O melhor acesso à educação, serviços de
saúde e assistência social teve um impacto positivo sobre o capital humano e a expectativa de
vida. A melhor participação na tomada de decisões e o compartilhamento da autoridade e
responsabilidade teve um impacto positivo sobre a cidadania e laços comunitários,
melhorando a dignidade da vida das pessoas. Finalmente, a combinação de todas essas
melhoras teve um impacto positivo sobre sentimentos de autovalorização, respeito e
autoestima.
122. Uma questão importante relacionada à governança urbana e políticas de
desenvolvimento integrado se refere à representatividade dos vários grupos que
participam do de formulação de políticas. A análise das partes interessadas mostrou
também que os processos do Orçamento Participativo são bastante prezados pela maioria dos
representantes de bairros pobres e vulneráveis, pois tornaram as vilas e favelas “visíveis” às
autoridades públicas, deram voz à sua população mais desprovida e forneceram fundos
públicos para atender suas necessidades prioritárias. Apesar de todos os ganhos associados
com o OP, essa estratégia de governança pública está enfrentando cada vez mais críticas: (i)
recursos municipais escassos alocados para obras do OP e o consequente ritmo lento e caráter
fragmentado de suas intervenções; (ii) a captura de áreas participativas por elites políticas
tradicionais; (iii) a influência esmagadora que as coalizões de líderes comunitários têm sobre
no “Cadastro Único”, enquanto cerca de 73 mil se beneficiam do Programa Bolsa Família. Alcançando 5,3%, o
desemprego em Belo Horizonte é o mais baixo entre as regiões metropolitanas brasileiras (Fundação João
Pinheiro/Seade-Dieese: Pesquisa de Emprego e Desemprego, 2012.
http://www.seade.gov.br/produtos/ped/metropolitana/mensal/pdf/info_slides.pdf). 23
O déficit de moradia em BH é de 8%. Cerca de 5% desse déficit é devido a moradias precárias, 41% a
coabitação, 47% à demanda excessiva e 7% à aglomeração (Fundação João Pinheiro, 2007).
43
os processos decisórios, dificultando a inclusão de bairros que não fazem parte dessas
estruturas de liderança; (iv) o ritmo lento da rotatividade dos representantes comunitários
envolvidos nos processos; (v) a exclusão dos grupos mais vulneráveis do processo, pois
carecem do tempo e dos meios necessários para participar. Consequentemente, a confiança no
mecanismo participativo vem diminuindo e alguns consideram que, embora durante os
estágios anteriores o OP tenha respondido a necessidades comunitárias prioritárias e
promovido conscientização cívica entre os pobres da cidade, agora se arrisca a responder
principalmente a influências políticas e ao clientelismo. Alguns declararam também que a
participação caiu. De fato, no ciclo de 2009/2010, a participação no OP atingiu seu maior
número, reunindo quase 41 mil pessoas. Contudo, no ciclo seguinte este número caiu para
menos de 26 mil pessoas. As reformas de políticas apoiadas por essa operação mudaram as
regras de alocação do orçamento entre as regiões da cidade, favorecendo áreas com menor
acesso a serviços públicos.24
Elas também estão identificando e envolvendo novos líderes nas
comunidades que estão evoluindo, além de atrair e envolver os jovens e a classe média por
meio da ampliação do foco em reuniões participativas para incluir planejamento e questões
orçamentárias. Assim, as questões expressadas pela maioria das partes interessadas serão
respondidas e as conquistas feitas pelos segmentos mais pobres da população em termos de
participação comunitária pública e o envolvimento cívico nos processos participativos serão
renovadas, consolidadas e ampliadas.
123. A operação apoia a regularização fundiária, políticas de melhoria urbana e
habitacional, que abordam diretamente várias questões levantadas por representantes
de movimentos sociais e ONGs, bem como comunidades e famílias diretamente afetadas
pelo reassentamento involuntário e aqueles que participam de programas urbanos e
habitacionais. Essas políticas incluem a consolidação de um enfoque holístico de atividades
sociais pré e pós-reassentamento, a implementação de um plano integrado para prevenir
invasões ou recuperar aquelas que já foram tomadas e medidas adicionais para prevenir
desastres relacionados a enchentes e deslizamentos. Espera-se que essas políticas rendam
benefícios para a população pobre que vive em assentamentos informais e precários, em
moradias precárias e em áreas de risco. A URBEL (agência responsável pela política
municipal de habitação), o programa de melhora da favela (Vila Viva) e os programas de
reassentamento involuntário (PROAS e PEAR) possuem ampla experiência em melhoria
urbana e habitacional, bem como com o reassentamento involuntário. Seus esforços contam
com a participação de famílias afetadas em todas as fases das intervenções e enfoques
intensos de apoio social às famílias antes e depois do remanejamento (Programa Pré e Pós-
Morar). A reputação positiva da URBEL foi ressaltada durante a consulta e a maioria das
partes interessadas enfatizou os resultados obtidos em termos de reassentamento in situ e
reduções no número de famílias que vivem em áreas de risco. Representantes de comunidades
pobres e pessoas afetadas por essas políticas indicaram uma ampla gama de impactos
positivos resultantes da vida em melhores casas, em áreas livres de enchentes e deslizamentos
e em bairros mais seguros. Esses ganhos se refletem em melhores condições de saúde e
saneamento, maior valor de seus ativos e um sentido de liberdade pessoal. Melhoras na
autoestima e na privacidade também foram assinaladas. Mas o argumento mais persuasivo a
favor dessas políticas tem a ver com o sentimento de serem mais respeitadas como pessoas,
assim como sua crença de que as crianças agora estão melhor protegidas e podem vislumbrar
uma vida melhor. Esse novo sentido de dignidade se reflete na esperança renovada com
24
Prefeitura de Belo Horizonte, Orçamento Participativo 2013/2014: Metodologia e Diretrizes,
44
relação à capacidade de vencer na vida. Esses ganhos psicológicos e emocionais se refletem
na intenção de permanecer em suas comunidades.
124. A capacidade de alcançar os mais vulneráveis através de projetos-piloto
selecionados também é uma importante questão social abordada pelas políticas apoiadas
por esta operação. A maioria das partes interessadas entrevistadas durante o estágio de
preparação aprovou veementemente as políticas municipais de serviços sociais, enfatizando os
ganhos que a cidade teve ao coordenar serviços públicos no nível comunitário, assim como as
novas atividades e oportunidades oferecidas a crianças e jovens vulneráveis, e esforços para
prevenir a violência e a criminalidade. Foram feitas críticas em termos de escassez de recursos
e esforços fracos de mobilização e participação comunitária, assim como para beneficiar os
que mais precisam de assistência. O município está bastante ciente deste último problema. As
famílias mais vulneráveis sempre “ficaram de fora” da rede de serviços sociais. São famílias
caracterizadas por taxas mais altas do que a média de gravidez adolescente e nascimentos
prematuros; desnutrição, doenças crônicas e mortalidade infantil; não respeito aos direitos das
crianças (incluindo negligência e violência contra crianças), crianças fora da escola e trabalho
infantil; dependência de drogas pelo menos em um dos membros da família, más condições de
moradia e alta dependência de transferências de renda do governo como principal fonte de
renda e subsistência; baixos níveis de educação formal das mães e grande número de pessoas
idosas. Esses fatores produzem uma situação de pobreza geracional que se autoperpetua e
piora a cada geração. Em geral, essas famílias permanecem despercebidas, desconhecidas e
abandonadas. As políticas apoiadas por essa operação abordarão esses problemas através do
programa Família Cidadã, Cidade Solidária, que testa uma metodologia de inclusão social. O
programa piloto irá preparar e implementar ao menos 750 Planos de Ação Familiar (PAFs)
para famílias vulneráveis em todos os 33 bairros que recebem serviços do BH Cidadania.
Cada PAF identifica as vulnerabilidades de cada membro da família, elabora as ações de
mitigação (em educação, saúde e assistência social, treinamento e obtenção de emprego,
melhoria da moradia, etc.) necessárias para superar essas vulnerabilidades e estabelece
objetivos e prazos para alcançá-los. O monitoramento e a avaliação dos resultados serão
executados para decidir se esse programa-piloto será ampliado para se tornar a estratégia de
erradicação da pobreza extrema. Espera-se que as famílias extremamente pobres tenham
ganhos importantes com relação a seu acesso a serviços públicos, formação de capital
humano, novas oportunidades de emprego e ampliação dos ativos familiares.
125. Aspectos de gênero também são abordados pelas reformas apoiadas por esta
operação. Elas reforçam políticas municipais de assistência social e melhoria urbana e
habitacional que abordam as restrições para superar a discriminação e desigualdade de gênero,
assim como situações de violência doméstica e de gênero.25
Em BH, assim como em qualquer
outro lugar do Brasil, as desigualdades sociais estão mais estreitamente relacionadas a
tendências de gênero e a pobreza atinge mais as famílias chefiadas por mães solteiras.
Famílias chefiadas por mulheres solteiras, famílias chefiadas por jovens e famílias com
grande quantidade de filhos são super-representadas entre as pessoas mais vulneráveis e
aquelas que vivem em vilas e favelas, assim como em áreas de risco.26
Os programas de
melhoria urbana e habitacional incluem atividades de treinamento e de qualificação para o
25
A cidade de Belo Horizonte conta com uma Coordenadoria Municipal e um Conselho Municipal dos Direitos
da Mulher e desenvolve programas e serviços relacionados com ação afirmativa, inclusão social e produtiva,
orientação e proteção de mulheres em situação de violência doméstica e de gênero. 26
Fonte: CEDEPLAR. 2004.
45
emprego. Eles também dão prioridade às mulheres e disponibilizaram novas oportunidades de
renda.27
Além disso, em programas de reassentamento, regularização fundiária, melhoria
urbana e habitacional, os títulos de propriedade são conferidos em nome do marido e da
esposa. As unidades municipais de educação infantil (UMEIs) incluídas como uma ação
principal na política do BH Cidadania removem uma grande restrição à entrada e à
participação da mulher no mercado de trabalho e sua independência econômica28
. O reforço
do programa Família Cidadã, Cidade Solidária vai beneficiar particularmente famílias
chefiadas por mulheres solteiras, melhorando seu acesso aos serviços públicos. Uma das
metas do programa é reduzir a incidência de doenças decorrentes de saúde debilitada durante
a gravidez, reduzir a gravidez prematura e de risco e aumentar a educação formal entre
mulheres, adolescentes e crianças. Espera-se que esses esforços tenham um impacto positivo
na superação do ciclo perverso de pobreza que dificulta as perspectivas das crianças e
mulheres em famílias chefiadas por mães solteiras.
126. Finalmente, consultas iniciais levantaram algumas questões acerca da política de
reforma do sistema de aposentadoria dos funcionários públicos do município, que foi
vista inicialmente como prejudicial a seus interesses e foi repudiada por sindicatos e
associações de trabalhadores.29
Foram realizadas consultas com representantes da
Subsecretaria Municipal de Administração de Pensões e representantes de sindicatos dos
funcionários públicos e associações profissionais (SINDIBEL, AFISA e APLENA).30
Esses
representantes concordaram que a legislação (Lei Municipal 10362/2011) foi ampla e
livremente debatida.31
Há consenso também de que a lei incorpora a maioria das demandas
feitas pelos sindicatos e organizações representativas (27 de 31 propostas). Houve consenso
também de que a reforma do sistema de pensões não resultaria em diminuições nas pensões e
aposentadoria dos funcionários públicos. Foi criado um Conselho de Administração para o
sistema de aposentadoria dos funcionários públicos do município (Instrução Normativa
Municipal 5.551, 15 de fevereiro de 2012), compreendendo um número igual de
representantes do governo municipal e representantes de sindicatos e associações de
27
Essas atividades são exemplificadas pela “Fábrica Social – Unidade Produtiva da Nova Esperança”, criada por
mulheres da Vila São José, que antes estavam desempregadas e agora produzem vestimentas, roupa de cama e
outros trabalhos de costura e criaram uma associação de costura. 28
Um estudo recente sobre o impacto de centros gratuitos de atenção à criança do Rio de Janeiro em bairros de
baixa renda mostrou que o acesso a serviços públicos gratuitos de atenção à criança (a) levou a um grande
aumento no uso de atenção médica; (b) encorajou as mães a entrarem para a força de trabalho, buscar e encontrar
trabalho; (c) aumentou seus ganhos, aumentou a renda de suas famílias, melhorou seu próprio bem-estar e o
bem-estar de suas famílias. Não obstante, o estudo também constatou que o acesso a centros gratuitos de atenção
à criança contribuiu para reduzir a demanda de centros privados pagos e diminuir o número de provedores
privados. Ademais, seu impacto sobre a renda da família é consideravelmente menor do que o custo público
mensal do serviço por criança atendida. Em consequência, o estudo conclui que, a menos que pesquisas mais
extensivas mostrem que os impactos do acesso à atenção à criança no desenvolvimento da primeira infância são
grandes, os altos custos atuais da prestação do serviço talvez não se justifiquem. (Paes de Barros et al, 2011). 29
Os aspectos da política que foram questionados pelos sindicatos se referem à composição do comitê de
administração de pensões, as regras de aposentadoria especial para funcionários públicos que trabalham em
condições perigosas e a definição de índices anuais de ajuste do custo de vida. 30
O SINDIBEL representa cerca de 22.000 funcionários públicos e possui 8.000 membros afiliados. A APLENA
representa 450 engenheiros e a AFISA representa 260 inspetores sanitários. 31
Quatro reuniões de trabalho, um seminário promovido pelos sindicatos representativos dos funcionários
públicos e um debate público aberto transmitido por uma rede de televisão local aconteceram de fevereiro a
setembro de 2011, para debater e melhorar o Projeto de Lei. Essas rodadas de negociação incluíram
representantes do Sindibel, Sind-Rede, Sinfisco, Somge, Sinmed, Aplena, Asfim, Apta, Aprom, Secretaria
Municipal de Planejamento, Subsecretaria Municipal de Gestão de Pensões e vereadores.
46
funcionários públicos. Esse Conselho agora está funcionando com ampla participação de
todos os sindicatos e associações de funcionários públicos, o que indica que as questões
anteriores foram resolvidas e superadas.
B. ASPECTOS AMBIENTAIS
127. Espera-se que a operação produza impactos ambientais positivos na região
metropolitana. As políticas e reformas apoiadas pela operação são de grande relevância para
melhorar a gestão ambiental geral no município de BH. Os desafios ambientais em BH são
resultado das rápidas taxas de urbanização, ocupação não planejada em longo prazo e falta de
infraestrutura e monitoramento adequados. A operação irá mitigar os impactos ambientais
existentes.
128. As políticas apoiadas por essa operação fortalecem a governança urbana e promovem
um enfoque mais inclusivo e integrado do desenvolvimento urbano no município. Devido às
restrições de terra e à alta densidade populacional de BH, a melhora na prestação dos serviços
vai mitigar potenciais impactos ambientais negativos. Os principais problemas ambientais
identificados em BH estão relacionados à densa urbanização associada com a ocupação de
áreas ambientalmente sensíveis e a pressão excessiva sobre recursos hídricos. Melhoras na
governança e na coordenação do setor social devem gerar efeitos regionais positivos,
melhorando a aplicação das normas sobre uso do solo e facilitando a implementação de
infraestrutura básica como os sistemas de saneamento. Além disso, melhores mecanismos de
governança podem aumentar a eficiência dos programas de gestão ambiental do município.
Melhoras na gestão e planejamento também podem ter impactos diretos positivos nas
condições ambientais, inibindo a ocupação de áreas ambientalmente sensíveis e reivindicando
áreas degradadas pela ocupação não planejada. O enfoque proativo de GRD pode beneficiar a
população que vive em áreas de risco e ter um impacto positivo sobre a preservação do meio
ambiente da região.
129. O DPL apoia ações específicas para fortalecer a gestão ambiental,
especificamente a mitigação e adaptação à mudança climática. As medidas incluem apoio
ao município em seus esforços para consolidar iniciativas em andamento para aumentar a
eficiência no uso de energia e água seguindo um enfoque mais multissetorial. Um enfoque
desse tipo permitiria a captura de benefícios da mudança climática global e realizaria
melhorias locais na gestão da água, qualidade do ar e outras áreas ambientais. A operação
também apoiará a entrada em vigor de um marco para desenvolvimento e implementação de
um plano de ação para mudança climática, que irá fortalecer a capacidade do município de
priorizar e atender necessidades de mitigação e adaptação. Essas ações resultarão em
melhoras gerais das políticas para a gestão ambiental no município.
130. Devido à sua natureza, as políticas de gestão e planejamento poderiam resultar
em efeitos ambientais locais adversos, mas estes devem ser mitigados pela forte
capacidade institucional de BH. Os programas de regularização fundiária e gestão
habitacional poderiam interferir em locais sensíveis e áreas de preservação. Contudo, o
município tem políticas ambientais abrangentes, disposições bem definidas e uma capacidade
institucional sólida para internalizar considerações ambientais e sociais durante a
implementação das políticas.
47
131. A gestão ambiental no Brasil é descentralizada nos três níveis de governo
(federal, estadual e municipal). As políticas municipais estão em conformidade com a
legislação ambiental federal e estadual, bem como com a Resolução da 369/2006 do
CONAMA, que estabelece requisitos para a ocupação de Áreas de Proteção Permanente
(APP). A Secretaria do Meio Ambiente do município é responsável por recomendar a emissão
de licenças ambientais pelo Conselho Municipal Ambiental (COMAM). A admissibilidade e
os requisitos para se obter uma licença ambiental encontram-se definidos na Lei 7277/1997. O
município recentemente instituiu um procedimento para autorizar construções urbanas,
incluindo conjuntos com mais de 300 unidades. Os pedidos de licença são enviados a um
Comitê que os avalia e faz recomendações ao Conselho Municipal de Política Urbana
(COMPUR). As licenças de construção urbana são emitidas pela Secretaria Municipal de
Serviços Urbanos, após aprovação do COMPUR.
132. Belo Horizonte possui políticas ambientais abrangentes que abordam a licença
ambiental, planejamento do uso do solo e programas de moradia em áreas
ambientalmente sensíveis. O sistema foi concebido para incluir uma Secretaria do Meio
Ambiente, subordinada diretamente ao Escritório do Prefeito. A Secretaria tem funcionários
qualificados encarregados de gestão e licenciamento ambiental e emite várias normas sobre
procedimentos específicos de licenciamento para projetos pequenos, médios e grandes em
áreas sensíveis. Atualmente, a Secretaria avalia mais de 1.000 licenças solicitadas por ano. A
Secretaria de Serviços Urbanos (encarregada de emitir licenças de construção) e as agências
municipais encarregadas de moradia e desenvolvimento da infraestrutura em bairros de baixa
renda (URBEL e SUDECAP) seguem a legislação aplicável, incluindo requisitos federais
rigorosos para a construção de moradias em áreas ambientalmente sensíveis. Ambas as
agências possuem funcionários de gestão ambiental qualificados e práticas de gestão
ambiental de alta qualidade. BH também possui normas sobre uso do solo abrangentes,
incluindo leis de zoneamento e áreas protegidas.
C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
133. A Secretaria Municipal de Finanças (SMF) será responsável pela implementação
geral da operação proposta, relatórios de progresso e coordenação das ações. A SMF
será responsável por coordenar atividades com outros departamentos setoriais
(desenvolvimento urbano, habitação, planejamento, planejamento orçamentário, gestão do
setor público, desenvolvimento social, gestão do risco de desastres e meio ambiente). A esse
respeito, duas tarefas são essenciais: (i) fornecer evidências justificando o desembolso do
empréstimo; (ii) supervisão e relatórios sobre o progresso na execução de ações prévias,
inclusive o monitoramento da implementação de ações prévias, facilitar a conclusão oportuna
dos estudos e atividades exigidos para cumprir essas ações prévias e relatórios consolidados
sobre indicadores de resultados.
134. A operação se baseará nos dados e indicadores já coletados pelo município para
monitorar e avaliar o projeto. Esse é o caso do Metas e Resultados de BH, o BH Resolve e
o sistema de aposentadoria, cujos indicadores já são monitorados regularmente pelo
município. Com relação às outras ações políticas, os indicadores estão sendo construídos com
base nos dados primários existentes. Isso vai reduzir qualquer inconveniente que o Banco
possa enfrentar durante o estágio de supervisão e melhorar as chances de que o quadro de
M&A em vigor dure após a conclusão do projeto.
48
135. Vale observar que o progresso da implementação entre a execução da ação prévia
e aprovação da Assembleia foi estável. Devido a um período incomumente longo de ócio da
operação entre a preparação e a liberação para aprovação da Diretoria (devido a obstáculos de
processamento interno do cliente), o PBH teve a chance de provar seu compromisso com o
pacote de reformas de políticas e começou o processo de implementação do programa. Os
resultados estão progredindo de maneira estável rumo à implementação da operação.
136. A SMF será responsável por coletar a informação necessária para demonstrar
que o município cumpriu satisfatoriamente as ações prévias e cláusulas. Se uma ou mais
das ações prévias não forem executadas ou forem só parcialmente cumpridas, a SMF
procederá a identificar e explicar os motivos, além de determinar o que pode ser feito para
mitigar os riscos resultantes.
137. Um Comitê de Implementação do Projeto composto de funcionários das agências
diretamente envolvidas na agenda de reforma apoiada pelo DPL vai monitorar a
implementação, incluindo todas as atividades de assistência técnica essenciais. Além dos
sistemas de monitoramento e gestão, esse projeto irá apoiar uma série de atividades de
avaliação que gerarão dados para informar as políticas públicas e assim fortalecer uma cultura
de formulação de políticas com base em evidências. Várias atividades apresentam
oportunidades para o aprendizado significativo, tanto para BH como para outros municípios
no Brasil. As principais iniciativas para atividades de avaliação estão ocorrendo no setor de
desenvolvimento social.
D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS
Gestão Financeira Pública (GFP)
138. O sistema de gestão financeira pública (GFP) do Brasil é ancorado em sua
constituição, que indica os procedimentos a serem adotados em todos os níveis do
governo. Um marco jurídico bem desenvolvido sustenta a gestão de finanças públicas em
todos os níveis do governo. Esse quadro é resultado de muitas reformas jurídicas e
institucionais introduzidas durante vários anos para ajudar a fortalecer a responsabilidade e
transparência na gestão das finanças públicas no Brasil. A Lei 4.320 de 1964 regulamenta os
controles financeiros, a preparação de orçamentos e os relatórios no âmbito federal, estadual e
municipal. Em particular, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que foi decretada em 2000,
estabeleceu requisitos específicos para a disciplina macroeconômica e fiscal que definem
muitos aspectos da GFP. Todos esses aspectos estão refletidos na avaliação do PEFA
empreendida pelo governo federal em 2009. Mais recentemente, o governo federal lançou
numa iniciativa para adotar padrões internacionais de contabilidade do setor público (IPSAS)
que melhorarão os relatórios financeiros e a prestação de contas em todos os níveis.
139. O sistema de GFP em Belo Horizonte apresenta fortes regras e controles internos
que definem claramente as responsabilidades de funcionários relevantes. Além disso,
foram estabelecidos arranjos institucionais claros para administrar as finanças públicas. As
secretarias de planejamento e finanças executam funções executivas relativas à preparação e
execução do orçamento. A Auditoria Geral do Município (AGM) é responsável por exercer a
função de auditoria interna. O sistema de classificação do orçamento é governado por regras
federais que são coerentes com padrões internacionais. As normas de contabilidade são
geralmente respeitadas e há um alto nível de transparência da informação financeira sobre as
transações do município. Isso se deve a uma série de fatores, incluindo a clareza com que as
49
leis relevantes descrevem obrigações com relação à preparação das demonstrações financeiras
e a diligência com a qual são aplicadas. O sistema de informação do município também é
adequado para a maioria dos propósitos, possibilitando a coleta, manutenção e geração de
dados financeiros.
140. A estratégia do município para melhorar a prestação de serviços reconhece as
contribuições cruciais de um forte sistema de GFP. Assim, empreendeu uma série de
reformas para ampliar a eficiência, transparência e responsabilidade no uso de fundos
públicos como meio de aumentar sua capacidade de executar as funções de contabilidade e
auditoria interna. Além disso, o município está empreendendo atividades em preparação para
a adoção de IPSAS, que ampliará a qualidade da informação disponível para fins de
contabilidade e gestão. Para isso, o município já empreendeu programas para capacitar
funcionários do governo e torná-los mais conscientes desses novos padrões e implementou
uma nova tabela de contas. Além do mais, o município está revisando seus sistemas de
informação para atualizar sua arquitetura e melhorar a integração em preparação para as novas
normas de contabilidade. Essas atividades são coordenadas por um Comitê Técnico
estabelecido através de um decreto para assegurar sua implementação eficaz.
141. Belo Horizonte e o governo federal do Brasil possuem um alto grau de
transparência orçamentária. A PBH publica oportunamente, de forma eletrônica e
impressa, sua proposta de orçamento anual e o orçamento aprovado. Fornece também ao
público relatórios periódicos de execução orçamentária. Esse nível de transparência é até
superado pelo governo federal brasileiro. De fato, a avaliação do governo federal pelo PEFA
o classificou como “A” pelo acesso público a informações fiscais importantes (PI-10).
142. A Lei Orgânica do município exige que suas demonstrações financeiras sejam
auditadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG), que envia seu
relatórios à Câmara para aprovação final. O TCE-MG tem uma responsabilidade similar
em todos os municípios do estado. Contudo, esse mandato não foi cumprido por muitos anos,
principalmente por falta de capacidade. Para resolver essa situação, o TCE-MG está
empreendendo uma série de reformas para fortalecer sua capacidade institucional e melhorar
seus métodos de auditoria, incluindo um enfoque com base no risco, assim como melhorar as
habilidades e conhecimento da equipe. As reformas também reconhecem a necessidade de
conceder a BH uma prioridade mais alta com respeito a outros municípios. A esse respeito,
está criando um departamento dedicado à auditoria das demonstrações financeiras de BH.
Prevê-se que esse departamento esteja funcionando no fim de 2012. O departamento adotará
os métodos de trabalho que permitirão que o TCE-MG emita pareceres de auditoria acerca das
demonstrações financeiras da município. Para facilitar esse trabalho, também está atualizando
seus sistemas de informação para aumentar o acesso a informações sobre execução do
orçamento.
143. Em conclusão, a gestão financeira pública em Belo Horizonte é adequada para
apoiar a operação proposta. Além disso, o Plano Estratégico do município indica que existe
compromisso satisfatório em melhorar a GFP.
Controle de moedas estrangeiras
144. Foram realizadas várias avaliações das vulnerabilidades financeiras com a
participação do FMI, do Banco Central do Brasil (BCB) e do Banco Mundial, sendo a
50
última em 2011. As avaliações concluíram que o BCB não apresenta vulnerabilidades
disseminadas que poderiam comprometer a salvaguarda de recursos do Fundo. Em seu exame
das demonstrações financeiras do BCB, o Banco avaliou o grau em que o controle de moedas
estrangeiras continua a ser adequado. Isso incluiu notas explicativas que acompanham as
demonstrações financeiras e um relatório da auditoria independente executado por uma
empresa internacional de auditores. Os relatórios de auditoria para esses anos contêm um
parecer sem ressalvas sobre as demonstrações financeiras. As notas explicativas, que são parte
integral das demonstrações financeiras, fornecem uma explicação extensiva das políticas de
gestão de risco do BCB, incluindo as relacionadas a instrumentos financeiros mantidos para
administrar reservas internacionais. Com relação aos riscos operacionais, a nota indica que o
BCB “utiliza sistemas de controle interno que são considerados adequados para suas
atividades.” A conclusão do Banco com base no exame das demonstrações financeiras foi de
que o sistema de controle que rege as operações do BCB nas quais os recursos do empréstimo
fluiriam continua adequado.
E. DESEMBOLSO
145. O empréstimo proposto seguirá os procedimentos de desembolso do Banco para
empréstimos de política de desenvolvimento. Os fundos serão desembolsados com base na
implementação satisfatória do programa de política de desenvolvimento e não estarão
vinculados a compras especificas. Uma vez que o empréstimo for aprovado pela Diretoria e
entrar em vigor, o Banco Mundial desembolsará os recursos numa conta bancária mantida
pelo município no Banco do Brasil S.A (Nova York). Esse banco comercial é uma instituição
financeira aceitável ao Banco porque: (a) é financeiramente sólida; (b) está autorizada a
manter a conta na moeda acordada entre o Banco e o Mutuário; (c) é auditada regularmente e
recebeu relatórios de auditoria satisfatórios (Demonstrações Financeiras examinadas em 31 de
dezembro de 2012 auditadas pelo KPMG); (d) é capaz de executar um grande número de
transações prontamente; (e) é capaz de oferecer uma ampla gama de serviços bancários
satisfatoriamente; (f) é capaz de fornecer uma declaração detalhada da conta; (g) faz parte de
uma rede de bancos correspondentes satisfatória; (h) cobra taxas razoáveis por seus serviços.
146. Essa conta no Banco do Brasil S.A (Nova York) será em moeda estrangeira, mas não
faz parte das reservas internacionais do país. Embora a política OP8.60 do Banco indique que
os recursos de um DPL são desembolsados em uma conta que normalmente faz parte das
reservas oficiais e mantidos no Banco Central, reconhece que existem situações atípicas,
como nesse caso, em que a conta pode não fazer parte das reservas internacionais.
147. Uma vez que os recursos forem desembolsados, o Banco do Brasil, mediante uma
transação de câmbio, vai transferir imediatamente uma quantia equivalente em reais
(R$) para a conta única do tesouro do município. O município vai se responsabilizar pelo
recebimento desta quantia em seu sistema de gestão orçamentária utilizando procedimentos
normais de gestão orçamentária. Também fornecerá uma confirmação ao Banco Mundial de
que (i) os recursos do empréstimo foram recebidos na conta comercial no Banco do Brasil
S.A (Nova York) e (ii) uma quantia equivalente foi contabilizada no sistema de gestão
orçamentária do município; essa confirmação deve ser enviada ao Banco dentro de 30 dias
após o pagamento. Devido à adequação da gestão financeira pública do município, nenhum
acordo fiduciário será executado para a operação.
51
F. RISCOS E MITIGAÇÃO DOS RISCOS
148. A operação proposta é considerada como de baixo risco. Os principais riscos
podem ser classificados em duas categorias: (i) riscos políticos e institucionais; (ii) riscos
sociais e ambientais. Desde a preparação da operação e desde que as ações prévias foram
empreendidas, nenhum desses riscos se materializou.
149. Os principais riscos políticos e institucionais giram em torno da coordenação e do
risco de reputação do município. Quanto ao primeiro, os riscos consistem na necessidade de
coordenar intervenções do Banco com as de outros parceiros (BID, IFC, outros programas
municipais). O risco é mitigado pelo fato de que o Governo de BH considera essa
coordenação como um pré-requisito para todos os programas e essa coordenação tem ocorrido
desde então. A operação proposta do Banco foi elaborada para complementar outros
programas em andamento (por exemplo, o projeto de mobilidade do BID, PPP do setor de
saúde da IFC). Os riscos de reputação podem surgir no caso de desastres naturais se as
pessoas não estiverem satisfeitas com a resposta da PBH. A PBH reconheceu a gravidade dos
desafios na gestão do risco de desastres e está empreendendo ações para abordá-los proativa e
sistematicamente, inclusive através desta operação. Uma estratégia de comunicação
apropriada também será desenvolvida.
150. Os riscos ambientais dessa operação se relacionam ao impacto ambiental. Algumas das políticas apoiadas pelo DPL, como programas de moradia e gestão fundiária,
podem ter alguns impactos ambientais negativos. O Banco examinou a avaliação ambiental e
o processo de licenciamento e descobriu que o município tem um bom sistema de gestão
ambiental. Assim, o risco de impacto negativo é considerado baixo devido à forte capacidade
institucional da PBH. Em termos de riscos sociais, podemos identificar dois tipos de situação.
151. Os riscos sociais dessa operação giram em torno do risco de consequências sociais
adversas em áreas de risco de desastres naturais e riscos de beneficiar os pobres. Por rum
lado, há o risco de consequências sociais adversas e conflitos que surgem da política
habitacional e de gestão de riscos, que pode envolver o reassentamento de famílias que vivem
em áreas de alto risco de deslizamentos e enchentes. Em resposta a esse risco, as atuais
práticas de reassentamento do URBEL foram avaliadas. As normas municipais sobre
reassentamento incluem a participação dos afetados em todos os estágios do processo de
reassentamento, assim como a provisão de opções de reassentamento. Fortes mecanismos de
comunicação e processos de consulta durante a implementação estão de acordo com as
disposições da política de reassentamento do Banco e foram introduzidos nas práticas
municipais. Por outro lado, os riscos sociais também incluem a possibilidade de que os mais
pobres talvez não se beneficiem muito das politicas de uso e regularização fundiária, pois é
incerta a capacidade do setor privado e público de implementar os instrumentos de gestão
fundiária apoiados por essa operação. O programa de moradia e gestão fundiária inclui um
forte programa de apoio social, atingindo as populações mais vulneráveis com assistência
específica para cada família. Comunicação, divulgação e apoio social direto às famílias
pobres que vivem nas favelas são as principais medidas para mitigar os riscos sociais.
152. Os riscos de implementação dessa operação se relacionam às múltiplas agências
envolvidas na implementação. As políticas apoiadas pela operação envolvem múltiplas
agências municipais (Secretarias de Finanças, Planejamento, Habitação, Obras Públicas e
Infraestrutura, Assistência Social, Defesa Civil) e a tarefa de coordená-las durante a
52
implementação pode ser complicada. O Governo de Belo Horizonte designou a Secretaria
Municipal de Finanças como líder responsável por supervisar essa operação. Representantes
de alto nível de todas as agências são informados e envolvidos na preparação da operação e se
comprometerão a trabalhar eficazmente durante a preparação e implementação da operação.
Além disso, o Governo de Belo Horizonte tem experiências bem-sucedidas com programas
grandes (como o PAC) que exigem coordenação entre várias agências.
53
ANEXO 1: CARTA DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
54
55
56
57
58
59
60
61
62
MATRIZ DO EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO INCLUSIVO
Objetivo Estratégia Ação prévia Resultado Indicadores de resultado
Área de política 1: Promover o desenvolvimento urbano inclusivo mediante políticas inovadoras focadas nos cidadãos pobres e vulneráveis.
a) Fortalecer a
gestão e
planejamento
do solo
Modernizar sistema
regulatório do uso do solo e
facilitar oferta de terras a
serem usadas para moradia
acessível
Ação de política 1: A PBH (a) fortalece sua legislação
urbana incorporando vários instrumentos
inovadores em matéria de uso do solo, gestão e
planejamento urbano para reduzir a exclusão social;
(b) apoio à expansão da provisão pelo setor privado
de moradia para a população de baixa renda.
(Lei de Uso do Solo 1765/1996 modificada pela Lei
9959/2010 e Lei de doação de terras 9814/2010
publicada no Diário Oficial)
Melhor acesso à terra para
os pobres.
Número de famílias beneficiadas pela
regularização fundiária entre 2009 e 2013.
Base 2011 = 8.768; Meta 2013: 12.155.
Número de novas unidades habitacionais
de baixa renda. Base 2011 = 1.470; Meta
2013 = 5.302.
Número de terrenos transferidos pela
Caixa. Base 2011 = 0; Meta 2013 = 1.470.
b) Melhorar as
condições de
vida e inclusão
de cidadãos
vulneráveis e
pobres
1) Fortalecer os mecanismos
para inclusão de famílias
assentadas ou reassentadas
em novas comunidades
2) Facilitar a prestação de
serviços ás famílias mais
vulneráveis
Ação de política 2: PBH aumenta a propriedade de
moradores em seu programa de moradia de baixa
renda desenvolvendo e implementando um modelo
para inclusão social e subsistência sustentável. (Decreto 14641/2011, que institui o programa Pré e Pós
Morar e sua equipe gerencial)
Melhora das condições de
vida dos segmentos mais
pobres da população em
termos de habitação,
acesso a serviços básicos
e melhor integração no
tecido econômico de BH.
Melhores condições de
vida das famílias
vulneráveis que sempre
foram negligenciadas
devido a desvantagens
intrínsecas.
Número de pessoas que continuam nos
conjuntos habitacionais após dois anos
Base 2011 = 75%; Meta 2013 = > 85%.
Número de famílias com um plano de ação
implementado. Base janeiro de 2011 =
750; Meta dezembro 2013 = 1.500.
Percentagem de famílias chefiadas por
mulheres com plano de ação dedicado.
Base 2011 = 0%. Meta 2013 = 60%.
Número de casas reformadas em resultado
do programa. Base dezembro 2011 = 0;
Meta dezembro 2013 = 250.
Ação de política 3: PBH lança um programa para
identificar as famílias mais vulneráveis em seu
território e habilita o desenvolvimento de um plano
para famílias vulneráveis com assistência
personalizada. (Decreto 14878/2012 que institui o programa Família
Cidadã Cidade Solidária e define seu manual de
operação e metodologia)
c) Fortalecer a
prestação de
serviços a todos
os cidadãos
Reduzir a burocracia em
todos os processos de
serviços ao cidadão para
proporcionar tratamento
uniforme e racionalizado
Ação de política 4: PBH melhora os serviços
prestados estabelecendo um único ponto de acesso
para prestação integrada de todos os serviços
municipais à população. (Lei 10101/2011 e Decreto 14600/2011 que
institucionaliza o BH Resolve, relatório de atividades)
Maior satisfação dos
cidadãos com os serviços
prestados e melhor
eficiência.
Número de serviços prestados em
unidades da BH Resolve. Base 2011 =
94.678; Meta 2013 = 148.500.
Percentagem de usuários que classificam
os serviços prestados como bons ou
excelentes nas unidades de BH Resolve.
Base 2011 = 0%; Meta 2013 90%.
63
Área de política 2: Apoio a práticas verdes e sustentáveis.
d) Aumentar a
capacidade de
mitigação da
mudança
climática e
desenvolviment
o verde
Melhorar os esforços de
mitigação dos efeitos da
mudança climática e
políticas ambientalmente
sustentáveis
Ação de política 5: PBH fortalece seu marco jurídico
e institucional para mitigação da mudança climática
e promove políticas de crescimento sustentável.
(Lei de Mudança Climática 10175/2011 e Decreto
14794/2012 sobre processo para executar o Plano de
Ação Municipal para Mudança Climática publicado no
Diário Oficial)
Fortalece coordenação
intersetorial para
planejamento estratégico
e investimento para
mitigação da mudança
climática.
Plano de Ação Municipal para Mudança
Climática que integra e referencia
iniciativas setoriais de resíduos sólidos,
água, energia e silvicultura urbana com a
meta de promover eficiência e
sustentabilidade. Base 2011 = 0; Meta
2013= 1.
e) Maior
capacidade de
adaptação à
mudança
climática
(gestão de
riscos de
desastres)
Melhorar a coordenação na
adaptação e resposta a
desastres
Ação de política 6: PBH estabelece uma estratégia de
gestão de desastres (Plano Diretor da Defesa Civil) e
coloca em operação um sistema de monitoramento e
alerta para chuvas fortes em áreas críticas do
território. (Decreto 14879/2012 que institucionaliza o Plano
Diretor da Defesa Civil, plano de contingência para
sistema de alerta precoce é emitido, relatório de
atividade do sistema)
Melhor preparação e
planejamento para riscos
de desastres. Sistema de
monitoramento funcional
e alertas emitidos.
Base de dados consolidada de: (i)
parâmetros hidrológicos e climáticos; (ii)
desastres e danos. Base 2011 = 0; Meta
2013 = 1.
Número de relatórios mensais de
desempenho do sistema de alerta precoce
emitidos. Base 2011 = 0; Meta 2013 = 12.
Área de política 3: Habilitar uma governança urbana social e fiscalmente sustentável.
f) Fortalecer a
governança
urbana
mediante gestão
baseada em
resultados
(RBM) e
planejamento
urbano
participativo
1) Criar um plano de longo
prazo para a cidade, com
base na carteira de projetos e
seu quadro de GBR
2) Fortalecer mecanismos de
participação dos cidadãos no
planejamento e gestão
urbana
Ação de política 7: PBH promove desenvolvimento
sustentável estabelecendo um modelo de gestão
baseada em resultados para governança de longo
prazo.
(Lei 10101/2011 que estabelece a secretaria permanente
do BH Metas e Resultados, e Decreto 14791/2012 que
emite Visão 2030 publicado no Diário Oficial)
Maior eficiência e
transparência na gestão do
planejamento da cidade.
Maior participação dos
cidadãos no planejamento
e orçamento.
Percentagem de resultados completados
anualmente segundo o cronograma. Base
2010 = 33%; Meta 2013 = 70%.
Demanda efetiva de projetos decididos
pela comunidade incluídos no plano
plurianual da cidade. Base 2011= 0%;
Meta 2013 = 25%.
Aumento no número de participantes da
sociedade civil nos processos (OP Digital,
OP Regional, PPR). Base 2011 = 10%;
Meta 2013 = 15%.
Ação de política 8: PBH fortalece a governança
urbana ampliando os mecanismos participativos
para execução do orçamento.
(Decreto 14724/2011 que reconhece os 40 territórios e
Decreto 14607/2011 que institucionaliza o Comitê de
Planejamento Participativo)
g) Fortalecer a
sustentabilidade
fiscal no longo
prazo
Aumentar o espaço fiscal
abordando os riscos fiscais
de longo prazo (plano de
aposentadoria)
Ação de política 9: PBH melhora a sustentabilidade
fiscal reformando o sistema de aposentadoria dos
funcionários públicos. (Lei 10362/2011 que reforma o sistema de pensões)
Menor pressão futura para
financiar déficit do plano
de aposentadoria.
Déficit atuarial do plano de aposentadoria.
Base 2010 = R$ 6,933 bilhões. Meta 2013
= R$ 6,857 bilhões.
64
65
ANEXO 2: SITUAÇÃO ECONÔMICA RECENTE DO BRASIL
1. A economia brasileira desacelerou significativamente em 2011 2012. O PIB real
cresceu somente 0,9% em 2012, em comparação com 2,7% em 2011. Com um crescimento
tendencial estimado em cerca de 4%, essa desaceleração representa um grande
enfraquecimento do desempenho econômico. A desaceleração foi provocada por fatores
internos e externos. Políticas monetárias e fiscais mais rigorosas destinadas a reduzir as
pressões de superaquecimento enfraqueceram a demanda interna. A demanda externa foi
atenuada pela fraqueza e incerteza das economias avançadas e menor crescimento das
principais economias emergentes, como a China.
2. Embora a desaceleração tenha ocorrido em todos os setores, a produção
industrial e a demanda de investimento foram afetadas de maneira desproporcional (Figuras 1 e 2). O importante setor de serviços sofreu uma redução significativa, mas foi o
setor industrial que teve a maior desaceleração. Isso ocorreu devido à demanda fraca, taxa de
câmbio relativamente forte do real (apesar da recente desvalorização) e gargalos estruturais
que afetam a competitividade externa (como altas taxas de juros reais, deficiências de
infraestrutura e escassez de capital humano). O fraco desempenho da indústria também reflete
a fraqueza da demanda de investimento. Com a demanda de exportações estagnada e a
demanda de importações enfraquecida em resultado da redução do consumo, a contribuição
da demanda externa se fortaleceu nos últimos trimestres, mas continuou negativa.
Figura A3-1. Contribuição ao crescimento trimestral por setor
Fonte: IBGE e cálculos do Banco Mundial
Nota: Contribuições trimestrais ao crescimento do valor agregado definido como taxa de crescimento da soma do valor agregado dos
trimestres t a t - 3 em relação à soma do valor agregado dos trimestres t-7 a t-4. O valor agregado é medido pelo custo dos fatores. A discriminação do crescimento para 4Q2012 foi estimada usando crescimento anual de 2012 A discriminação do crescimento para 4Q2012 foi
estimada usando crescimento anual de 2012 A discriminação do crescimento para 4Q2012 foi estimada usando crescimento anual de 2012.
-3.0%
-2.0%
-1.0%
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
07Q1 08Q1 09Q1 10Q1 11Q1 12Q1
Services Industry Agriculture Value added at factor cost
66
Figura A3-2. Contribuição ao crescimento trimestral por despesa
Fonte: IBGE e cálculos do Banco Mundial
Nota: Contribuições trimestrais ao crescimento do PIB definido como taxa de crescimento da soma do PIB dos trimestres t a t-3 em relação à
soma do PIB dos trimestres t-7 a t-4. A discriminação do crescimento para 4Q2012 foi estimada usando o crescimento anual de 2012.
3. Os primeiros sinais sugerem que o ciclo de negócios pode ter começado a ganhar
impulso. Os dados trimestrais indicam várias melhorias. Após quatro trimestres consecutivos
de contração, a demanda de investimento teve pela primeira vez uma expansão no último
trimestre de 2012. O modesto aumento de 0,5% foi ajudado por um aumento acentuado nos
empréstimos do BNDES. O setor de serviços também registrou avanços, com um crescimento
de 1,1% durante o último trimestre de 2012, depois de ter ficado estagnado no trimestre
anterior. Contudo, o setor industrial desacelerou em relação ao trimestre anterior, embora
tenha continuado a registrar uma tendência positiva (0,4%). Os indicadores mensais sugerem
que a produção industrial mostrou bom crescimento em janeiro (2,5%) e quase 67% do setor
industrial apresentou crescimento. Do mesmo modo, os bens de capital tiveram uma expansão
de 8,2%, após dois meses de queda.
4. Após um período de distensão agressiva em meio a preocupações com o
crescimento, recentemente a política monetária se tornou mais estrita à medida que
aumentaram as preocupações com a inflação. O Banco Central do Brasil iniciou uma série
de ajustes que baixaram a SELIC para 7,25% em outubro de 2012: uma redução acumulada
de 525 pontos percentuais desde agosto de 2011. Essas medidas foram acompanhadas de
esforços complementares para aumentar a oferta de crédito e reduzir os spreads bancários. A
política monetária ficou em suspenso de novembro de 2012 a março de 2013, refletindo um
cuidadoso malabarismo entre, por um lado, a necessidade de proteger o crescimento em meio
a uma economia ainda fraca e uma perspectiva global incerta e, por outro, o ressurgimento das
pressões inflacionárias. Nesse ínterim, a inflação anualizada chegou a 6,6% em março de
2013, bem acima da meta de 4,5%, levando as autoridades monetárias a elevar a SELIC em
25 pontos em abril de 2013.
-6.0%
-4.0%
-2.0%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
07Q1 08Q1 09Q1 10Q1 11Q1 12Q1
Household Consumption Government consumption
Net Imports Inventory investment
Fixed Investment GDP
67
5. A fraqueza cíclica da receita combinada com medidas de estímulo tornou a
política fiscal mais expansionista, mas a dívida continua num nível moderado. Devido ao
fraco crescimento da receita, cortes de impostos e maiores gastos, estima-se um superávit
primário de 2,4% do em 2012, bem abaixo da meta de 3,1%. Para contrabalançar, as
autoridades recorreram ao fundo de riqueza soberana, adiantaram pagamentos de dividendos
do BNDES e deduziram do superávit primário as despesas em projetos de investimento. Com
apoio de fatores subjacentes como o perfil da dívida do governo com limitada exposição a
moedas estrangeiras e alto nível de reservas internacionais, a dívida continuou bem controlada
em torno de dois terços do PIB. As projeções indicam uma queda contínua na dívida do setor
público do Brasil no médio prazo. Em janeiro de 2013, o setor público consolidado registrou
um superávit primário de R$ 30,3 bilhões. Contando os 12 meses, o superávit primário do
setor público consolidado chegou a 2,46%.
Tabela A3-1. Brasil: indicadores econômicos selecionados e projeções (2006:2016)
6. As recentes intervenções fiscais se concentraram no estímulo ao desempenho da
indústria. Um primeiro pacote de estímulo foi lançado em abril de 2012: os impostos sobre a
folha de pagamento foram reduzidos para indústrias mais afetadas pela desaceleração,
Estimates
Indicator 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
National Accounts
Real GDP Growth 4.0 6.1 5.2 -0.3 7.5 2.7 0.9 3.1 3.7 3.5 3.7
Gross domestic investment 16.8 18.3 20.7 17.8 20.2 19.7 17.6 20.8 21.2 21.5 21.9
External Sector
Current account 13.6 1.6 -28.2 -24.3 -47.3 -52.5 -54.2 -62.9 -69.3 -82.7 -87.4
Merchandise trade balance 46.5 40.0 24.8 25.3 20.1 29.8 19.4 15.0 14.5 8.2 6.2
Exports (fob) 137.8 160.6 197.9 153.0 201.9 256.0 242.6 262.2 274.8 299.8 331.2
Imports (fob) 91.4 120.6 173.1 127.7 181.8 226.2 223.2 247.2 260.3 291.6 325.0
Nonfactor services, net -9.6 -13.2 -16.7 -19.2 -30.8 -37.9 -41.1 -41.9 -44.9 -45.9 -47.1
Income and current transfers, net -23.2 -25.3 -36.3 -30.3 -36.6 -44.3 -32.6 -36.0 -38.9 -45.0 -46.5
Direct investment, net -9.4 27.5 24.6 36.0 36.9 67.7 68.1 60.0 60.0 60.8 62.9
Portfolio equity, net 1 6.8 24.8 -7.3 39.7 43.9 16.0 3.3 4.6 4.7 4.8 4.9
Gross international reserves 85.8 180.3 193.8 238.5 288.6 352.0 373.1 390.6 404.7 423.9 437.3
Current account (% of GDP) 1.3 0.1 -1.7 -1.5 -2.2 -2.1 -2.4 -2.4 -2.5 -2.8 -2.7
General Government
Total Revenues and Grants 34.6 34.3 35.0 33.9 35.4 35.0 35.0 35.3 35.4 35.5 35.5
Total Expenditure 38.1 36.9 36.3 36.9 38.1 37.6 38.1 38.2 38.3 38.3 38.2
Current Expenditure 36.1 35.1 34.0 34.7 34.1 35.4 35.6 35.7 35.7 35.7 35.5
of which: Interest payments 6.8 6.1 5.4 5.2 5.2 5.7 5.4 5.2 5.1 5.0 4.9
Capital Expenditure 1.9 1.8 2.2 2.2 4.0 2.3 2.5 2.5 2.6 2.6 2.7
Primary Balance 3.3 3.5 4.1 2.2 2.5 3.1 2.4 2.3 2.2 2.2 2.2
Overall Balance -3.5 -2.6 -1.3 -3.0 -2.7 -2.6 -3.0 -2.9 -2.9 -2.8 -2.7
Gross Public Sector Debt 66.7 65.2 63.5 66.9 65.2 64.9 65.0 62.7 60.6 58.7 56.9
Prices
GDP Deflator 6.1 5.9 8.3 7.2 8.2 7.0 6.0 5.5 5.3 4.9 4.9
Consumer Price Index (eop) 3.1 4.5 5.9 4.3 5.9 6.5 5.8 5.8 5.7 5.3 4.9
Producer Prices (eop) 4.3 9.4 9.8 -4.1 13.8 4.1 11.1 4.8 5.1 4.7 4.7
Memorandum items:
Nominal GDP (in R$ billions) 2,369 2,661 3,032 3,239 3,770 4,143 4,403 5,294 5,768 6,273 6,809
Source: IMF, BCB, IBGE, EIU, WB Calculation
Projections
Note 1: Porfolio equity does not include debt securities
(in percent of GDP)
(annual percent change)
(annual real percent change)
(in percent of GDP)
(in US$ billions, unless noted)
68
forneceu-se financiamento adicional ao BNDES e foram cortados alguns impostos sobre
vendas de bens de consumo duráveis. Um segundo esforço de estímulo em junho de 2012 viu
uma diminuição da taxa de empréstimo do BNDES de 50 centésimos de ponto percentual para
promover o investimento, complementando medidas anteriores para apoiar o consumo. Em
resposta aos resultados decepcionantes do PIB do terceiro trimestre, as autoridades
anunciaram outras medidas em dezembro de 2012: uma redução do imposto sobre a folha de
pagamentos na construção civil, um Programa de Sustentação do Investimento, outro corte de
50 centésimos de ponto percentual na taxa de empréstimo do BNDES (levando a taxa a 5%).
Também estão em andamento esforços para reduzir os custos de energia para empresas e
famílias.32
7. Após as rápidas entradas de capital, fizeram-se esforços para frear a valorização
da taxa de câmbio. Em resposta à valorização significativa da moeda, as autoridades
tentaram frear a entrada de capital através de um imposto sobre transações financeiras e maior
intervenção no mercado de câmbio. Apoiadas pro uma política monetária mais frouxa e maior
aversão ao risco devido a uma economia global fraca, essas ações ajudaram a reduzir as
entradas de capital em curto prazo e levaram a uma valorização da taxa de câmbio real de
25% entre julho de 2011 e dezembro de 2012. Para evitar uma maior valorização e os efeitos
sobre a inflação que a acompanham, no início de dezembro o Banco Central afrouxou
algumas das restrições que isentavam empréstimos com vencimento acima de um ano do
imposto sobre transações financeiras. Como resultado, a taxa de câmbio real valorizou-se
quase 3% em janeiro de 2013. Pressões contínuas sobre a valorização poderiam levar a novas
intervenções no mercado de câmbio a fim de proteger a competitividade da indústria.
8. À medida que o Brasil navegou pela turbulência mundial, seu sistema financeiro
se manteve sólido e resiliente. Após um período de rápido crescimento do crédito (com
crédito pendente ao setor privado chegando a metade do PIB), os indicadores de qualidade
dos ativos se estabilizaram amplamente. Em janeiro de 2013, cerca de 8% dos empréstimos ao
consumidor e 3,7% dos empréstimos a empresas foram classificados como em atraso (com
atraso de mais de 90 dias). Taxas de juros mais baixas aliviaram pressões sobre mutuários,
mantendo as inadimplências em níveis muito mais manejáveis. O sistema bancário parece
estar bem preparado para aguentar perdas, com cobertura de provisão para perdas de
empréstimos em 160% dos empréstimos em atraso e coeficiente de solvência de 16,4% em
junho de 2012. Embora o rápido crescimento do crédito interno tenha aumentado as
preocupações com uma bolha, esses empréstimos ainda representam somente 13% do crédito
total do setor privado e suas taxas de inadimplência caíram recentemente graças a melhoras
no processo de liquidação de hipotecas.
9. O déficit em conta corrente foi totalmente coberto pelo investimento estrangeiro
direto em 2012. O ambiente externo mais fraco diminuiu o volume de comércio e levou a
uma deterioração das relações de troca do Brasil. isso afetou a balança comercial levando a
um déficit em conta corrente de 2,4%. Com 2,9% do PIB, o Brasil foi o quarto maior destino
32
Estima-se que as medidas de estímulo fiscal implicam um custo geral de impostos de R$ 40 bilhões em 2012,
sendo que uma parte importante corresponde à redução temporária do IPI sobre carros, aparelhos domésticos e
móveis (R$ 8,5 bilhões) e redução de impostos sobre bens de capital (R$ 7,6 bilhões). Outras medidas incluíram
a redução de impostos sobre a folha de pagamento e sobre a venda de aparelhos elétricos. Além disso, o imposto
sobre combustíveis (CIDE) foi reduzido para compensar aumentos no combustível (imposto de R$ 6,8 bilhões).
69
de investimento estrangeiro direto em 2012. Os fluxos da carteira externa, contudo,
mostraram menos estabilidade. Apoiado por diferenciais na taxa de juros, as entradas de
carteira foram inicialmente fortes, estimulando a taxa de câmbio e levando a medidas de
taxação de transações financeiras. Estas, junto com a maior aversão global ao risco, levaram a
um esfriamento significativo das entradas de carteira. Isso foi agravado ainda mais pela
diminuição da SELIC, que ajudou a reduzir os diferenciais da taxa de juros. O déficit em
conta corrente aumentou para 2,6% no período de 12 meses até janeiro de 2013.
PERSPECTIVAS MACROECONÔMICAS
10. Prevê-se que o crescimento se fortaleça gradualmente durante 2013,
estabilizando-se em 3,1%. A demanda interna deverá impulsionar melhorias. À medida que
a confiança do consumidor se fortalecer, o consumo - que tinha diminuído, mas permaneceu
relativamente resiliente – deve ganhar um estímulo com os fundamentos favoráveis. O
investimento, que teve uma grande queda, deve se reavivar à medida que a confiança
melhorar e será ajudado pela exploração de novos campos de petróleo offshore e pelos
preparativos para futuros megaeventos. Enquanto o ambiente externo provavelmente vai se
estabilizar, se não melhorar, a contribuição da demanda externa provavelmente permanecerá
amortecida por fatores estruturais que afetam a competitividade das exportações, assim como
o provável estímulo à demanda de importações que surge da força de demanda interna.
11. A inflação continua sendo um desafio. O hiato de produção que resultou do recente
desempenho fraco da economia não evitou o surgimento de pressões inflacionárias, uma
tendência que pode ser mais acentuada à medida que a recuperação se firmar. Os riscos
inflacionários surgiram junto com o rápido crescimento dos salários (acima do crescimento da
produtividade) parcialmente devido a um mercado de trabalho mais firme, sendo que os
aumentos salariais afetaram principalmente os preços dos serviços. As pressões sobre os
preços também estão relacionadas a fatores externos, como a grave seca no Centro-Oeste dos
EUA. Após atingir 4,9% em junho, a inflação de 12 meses chegou a 6,6% em março de 2013.
Apesar de dois anos de crescimento fraco, as forças inflacionárias inerciais ainda são fortes e
estão contribuindo para manter a inflação alta. Isso levou o Banco Central a iniciar o aperto da
política monetária em sua última reunião em abril de 2013.
12. No futuro, os responsáveis pelas políticas precisarão se equilibrar para apoiar de
forma eficaz o cenário básico de recuperação contínua em meio a um prognóstico
incerto da inflação. Mesmo se for ativamente utilizada para apoiar a recuperação, a política
fiscal deverá manter uma postura prudente, que é considerada apropriada devido à
necessidade de manter a credibilidade passada. As defasagens de implementação e impacto da
política fiscal também podem torná-la um instrumento menos adequado de política de gestão
da demanda, principalmente num ambiente incerto que exige agilidade na resposta das
políticas. Já que a política monetária deve arcar com a maior parte do ajuste anticíclico, os
responsáveis pelas políticas deverão agir com cautela. Por um lado, para administrar as
expectativas inflacionárias, a força e a natureza das pressões incipientes sobre os preços
precisarão ser monitoradas de perto e contidas caso se tornem mais consolidadas. Por outro
lado, a recuperação ainda é fraca e o ambiente externo permanece complexo, o que ressalta a
necessidade de exercer cautela para não deter o impulso de crescimento antes de se tornar
mais amplo.
70
13. Os riscos para as perspectivas de curto prazo continuam concentrados no
ambiente externo. Uma piora da economia global causada por uma possível desaceleração
nos EUA e/ou China, combinada com uma piora da situação fiscal de alguns países na zona
do euro, pode se traduzir em uma demanda externa mais fraca para as exportações brasileiras,
devido à composição dos seus mercados de exportação. Na primeira metade de 2011, as
exportações para os EUA, Europa e China representaram 50% das exportações totais: a China
com 18%, os 25 países da UE 20% e os EUA 12%.33
As vulnerabilidades externas também
decorrem da parcela crescente das exportações de produtos primários, que deve ter excedido
58% na primeira metade de 2012, devido em grande parte a aumentos nos preços dos
principais produtos primários de exportação nos últimos anos. À medida que abrandam as
perspectivas de crescimento econômico da China, que sustentou os altos preços desses
produtos no passado, as relações de troca do Brasil deverão continuar a cair, levando a um
enfraquecimento maior do real. Assim como outras economias de mercado emergentes, o
Brasil também permanece vulnerável ao sentimento do mercado, apresentando um risco tanto
à carteira como às entradas de IED. Não obstante, a vulnerabilidade do Brasil a eventos
externos deverá permanecer moderada devido a suas altas reservas, composição favorável da
dívida externa, papel desproporcional do investimento estrangeiro direto no financiamento da
conta corrente, grau relativamente baixo de abertura do comércio comparado com outros
mercados emergentes e a baixa porção da dívida do governo em poder de estrangeiros.
14. Não obstante sua atual posição estável, o setor bancário continua vulnerável a
uma desaceleração global e interna prolongada. Bancos de pequeno e médio porte, que
mantêm atualmente 8% e 12% dos ativos do sistema bancário, estão expostos ao risco de
liquidez por recorrerem a fontes mais voláteis de financiamento interno, enquanto os bancos
maiores, com mais acesso ao financiamento externo, poderiam enfrentar dificuldades para
refinanciar a dívida externa. De fato, a elevação dos níveis da dívida externa do setor privado,
refletindo em grande parte a maior emissão de garantias por empresas e bancos, levantou
questões acerca da capacidade de algumas empresas de pagar suas dívidas. Contudo, a
medição mais tradicional da estrutura do capital sugere que o nível e a composição34
da dívida
externa do setor privado não apresentam nenhum risco particular à estabilidade do setor
financeiro nesse estágio. Em geral, a avaliação do sistema bancário indica que os riscos são
bem administrados. O sistema bancário do Brasil atualmente possui níveis sólidos de liquidez
e reservas de capital adequadas e a exposição direta do sistema em moeda estrangeira é
limitada: 7,2% de ativos e 4% de ativos.
15. O agravamento do ambiente econômico global apresenta um risco à consecução
das metas fiscais. A consecução de metas do superávit primário pode ser afetada pela
desaceleração da atividade econômica, à medida que as receitas federais tendem a cair e os
gastos com proteção social tendem a aumentar. Ademais, já que as taxas de juros baixas
limitaram a margem para afrouxamento monetário, o foco mudou para instrumentos fiscais e
quase-fiscais para estimular a economia. Os riscos fiscais adicionais a serem monitorados
33
Simulações sugerem que uma queda de 1% no PIB da China levaria a uma queda nas exportações brasileiras
para a China de 0,97% em todos os produtos e 0,68% nos produtos primários. As exportações brasileiras para a
UE ou para os EUA seriam mais resilientes, caindo cerca de 0,91% para todos os produtos e 0,60% no caso dos
produtos primários. 34
Os níveis da dívida externa do setor privado no curto prazo permanecem muito baixos, apesar de terem
aumentado desde 2007.
71
provêm de múltiplas fontes, como o aumento do salário mínimo em janeiro de 2013, o alívio
fiscal para indústrias selecionadas e atividades quase-fiscais do BNDES.
16. A despeito desses riscos e desafios, o quadro macroeconômico geral do Brasil é
considerado adequado e sustentável no médio prazo. As políticas do Brasil (veja no
Quadro 1 mais detalhes sobre o Federalismo Fiscal Brasileiro) forneceram ao Governo a
flexibilidade para responder à crise financeira mundial de 2008/2009 e à piora contínua do
ambiente externo provocada pela crise fiscal europeia com uma série de medidas fiscais,
monetárias e externas para estimular a demanda interna. A dívida bruta do setor público
deverá cair no futuro, apesar das dificuldades em manter o equilíbrio fiscal frente às grandes
necessidades de investimento e pressões do atual crescimento dos gastos. Ademais, as taxas
de câmbio flexíveis e reservas internacionais relativamente grandes devem ajudar o Brasil a
abordar as consequências de uma potencial crise externa, incluindo uma possível mudança
abrupta nas percepções do mercado e uma reviravolta nos fluxos de capital.
17. As previsões de médio e longo prazo para o Brasil dependerão criticamente de
sua habilidade em aproveitar seu grande potencial de crescimento. Do ponto de vista
histórico, a economia do Brasil viveu claramente um período de crescimento acelerado na
última década, mas o crescimento poderia ter sido significativamente mais forte devido ao
vasto potencial do país. Para que o Brasil continue a elevar a renda per capita, e ao mesmo
tempo assegurar que o crescimento seja inclusivo e sustentável, será necessário aproveitar
esse potencial através da criação de melhores condições para o crescimento. Isso exigirá não
só aproveitar a dinâmica do crescimento interno do Brasil (que está vinculada ao grande
mercado interno e crescente classe média), mas também obtendo maiores benefícios da
integração do Brasil à economia mundial.
18. Energizar os motores subjacentes do crescimento exigirá esforços plurianuais
determinados para abordar os persistentes gargalos estruturais. Entre esses desafios
destaca-se a necessidade de acelerar e fortalecer a qualidade da formação de capital humano
para elevar os padrões de vida e aumentar o crescimento da produtividade. Além disso, existe
a necessidade de aumentar o investimento público e privado, abordar os crescentes gargalos
de infraestrutura e assentar as bases para um crescimento liderado pela inovação. Outros
desafios importantes estão relacionados à importância de desenvolver um mercado de capital
de longo prazo privado, um mercado de trabalho mais flexível e um ambiente de negócios
mais ágil que promova a competição interna e a competitividade externa. O Anexo 3
apresenta em detalhes a situação econômica recente do Brasil e as perspectivas
macroeconômicas.
19. As autoridades lançaram vários esforços a esse respeito. O Plano Brasil Maior
(2011-2014) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC) visa a
estimular a competitividade da economia brasileira abordando gargalos transversais e
oferecendo apoio específico aos setores. O plano prevê a redução de custos dos negócios,
aceleração do crescimento da produtividade e fortalecimento da competitividade externa do
Brasil no mercado global. Além disso, foram lançadas iniciativas recentes para estimular o
investimento privado em infraestrutura e reduzir os custos com eletricidade. Embora os
investimentos em infraestrutura recentemente anunciados não sejam pequenos em termos
absolutos (cerca de US$ 66 bilhões para estradas e ferrovias), só somam 0,3% do PIB do
Brasil, espalhados por 25 anos. Contudo, o plano tem um importante valor de sinalização,
mostrando a maior ênfase do Governo em (i) estimular o investimento (além do consumo)
72
como forma de acelerar a recuperação econômica, (ii) fortalecer as bases para um crescimento
sustentado no médio prazo (não só a recuperação de curto prazo) e (iii) ampliar a participação
do setor privado no desenvolvimento da infraestrutura, complementando seu limitado espaço
fiscal para um investimento público em rápida expansão.
73
Boxe A3-1: Federalismo Fiscal e Controle do Desempenho Fiscal Subnacional no Brasil A situação fiscal dos estados sempre foi um elemento importante na gestão macroeconômica do Brasil. Até
fim dos anos 1990, as políticas fiscais expansionistas dos estados e a falta de controles efetivos de seu
endividamento resultaram em frequentes crises da dívida subnacional. Em três ocasiões (1989, 1993 e 1997)
o Governo Federal teve que assumir e reestruturar a dívida dos estados. A maior operação ocorreu em 1997,
no âmbito da Lei 9496, quando o Governo Federal reestruturou R$ 200 bilhões (12% do PIB) das dívidas dos
estados.
Na operação de refinanciamento de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. Essa dívida
refinanciada, chamada de dívida intralimite, tem uma taxa de juros real de 6% e o valor nominal dívida
aumenta com a inflação. O serviço da dívida foi limitado a 13% da receita corrente líquida dos estados.
Qualquer serviço da dívida acima desse limite de 13% é recapitalizado e adicionado ao estoque de dívida
intralimite. No fim dos contratos (em 2028), se houver saldo residual da dívida, o estado deve pagar o
restante em 10 anos.
O socorro de 1997 foi condicionado ao cumprimento pelos estados de programas de ajuste fiscal e reforma
estrutural de médio prazo. Em troca do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida incluem a
implementação de um Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF) de três anos a ser acordado pela
STN e os 25 estados que tiveram sua dívida resgatada pela Secretaria do Tesouro Nacional durante o período
do contrato. Os PAFs estabelecem metas anuais para endividamento, saldo primário, despesas com pessoal,
receita tributária e investimento público, de modo a garantir uma redução gradual da dívida. Além disso, os
PAFs incluem reformas estruturais, como privatização ou outras iniciativas de modernização do setor
público.
O controle do desempenho fiscal subnacional foi fortalecido pela aprovação da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) em 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo,
incorporando restrições orçamentárias num quadro unificado. Explicitamente proíbe operações de
refinanciamento da dívida entre níveis de governo, abordando o problema do risco de improbidade nas
relações fiscais entre governos causado por socorros sequenciais. Resoluções complementares do Senado
também proíbem o endividamento se: (i) a dívida consolidada líquida exceder duas vezes a receita corrente
líquida (RCL) (ii) novas operações de crédito excederem 16% da RCL; (iii) serviço da dívida exceder 11.5%
da RLC. O endividamento também é proibido se violar os esquemas de redução da dívida estabelecidos pelos
contratos de renegociação da dívida nos termos da Lei 9496. Finalmente, segundo resolução do Senado
Federal, a emissão de títulos de governos subnacionais está proibida até 2020. Esse sistema de controle
resultou em repetidos superávits estaduais e municipais, um ajuste que continuou por quatro administrações
federais. Além disso, esse sistema também favorece a adoção de programas apropriados de gastos pelos
governos subnacionais. Além do controle sobre o endividamento, os requisitos da LRF melhoraram a
transparência e fortaleceram as práticas orçamentárias.
Transparência: os resultados orçamentários e cumprimento da LRF — inclusive uma declaração das medidas
corretivas se as disposições relevantes forem descumpridas — são informados regularmente. Os municípios e
estados também devem informar os resultados fiscais do ano anterior ao Ministério da Fazenda. O legislativo
de cada nível de governo, auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas, monitora a observância das metas e
tetos fiscais.
Instituições orçamentárias: a LRF introduz requisitos mais rigorosos para as metas fiscais na preparação da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), fortalecendo seu papel na preparação do orçamento e gestão fiscal
em geral. A LRF também recomenda uma avaliação detalhada do passivo contingente do Governo e fortalece
o vínculo entre a Lei de Orçamento Anual (LOA) e a LDO. Uma Lei dos Crimes Fiscais complementar é
aplicada a todos os níveis da administração pública, com a possibilidade de detenção para os funcionários
públicos que não cumprirem a LRF.
74
ANEXO 3: ANÁLISE FISCAL DE BELO HORIZONTE
20. O município de Belo Horizonte tem uma sólida situação fiscal que continua a
melhorar. Os indicadores de saúde fiscal do município estão todos abaixo dos limites
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Além disso, está gradualmente
incorporando boas práticas de gestão orçamentária e financeira para gerar orçamentos
equilibrados sustentáveis. O atual estoque de dívida é o pequeno e o serviço é manejável
mesmo nas piores hipóteses. Por fim, o governo de Belo Horizonte regularizou seu balanço
reconhecendo pagamentos atrasados e disputas judiciais, como as dívidas com as companhias
de ônibus, companhias de utilidades públicas e precatórios.
Receita
21. A receita do município aumentou 83,2% em termos reais entre 2004 e 2012. A receita
total aumentou de R$ 3,7 bilhões para R$ 6,9 bilhões. A receita é composta principalmente de
receitas correntes, que atingiram R$ 6,2 bilhões em 2012 (90% do total). As receitas correntes
incluem transferências de R$ 3,1 bilhões (49,3%), receita fiscal de R$ 2,2 bilhões (32,1%),
multas e arrecadação de atrasados no total de R$ 349,7 milhões (5,6%) e pequenos itens como
taxas de usuários.
22. Belo Horizonte obtém a maior parte de sua receita corrente de transferências do
governo federal e estadual. Essa situação não é diferente da maioria das capitais. De fato,
somente São Paulo e Rio de Janeiro têm receita própria (fiscal) maior que a receita de
transferências.35
Figura A4- 1. Composição da receita corrente:
2012
Figura A4- 2. Composição das transferências
correntes:
2012
Fonte: balanço anual da PBH 2012.
35
Por ser um Estado federativo, a maior parte da base tributária do Brasil corresponde ao governo federal e
estadual.
50.3%
35.7%
5.6%
8.4%
Transfers Tax Revenues Fines and Arrears Others
37.8%
7.1%
10.9%
24.9%
13.4%
5.8%
Health Fundeb+ Education FPM ICMS IPVA Others
75
23. De 2004 a 2012, as transferências cresceram menos que a receita fiscal (80,4% em
comparação com 88,6%). As transferências do governo federal (81,4%) cresceram mais que
as estaduais (70,1%). Além disso, as transferências federais foram um pouco mais altas que as
estaduais (R$ 1,6 bilhão em comparação com R$ 1,4 bilhão em 2012). Também têm caráter
diferente, pois as estaduais assumem a forma de compartilhamento de receita (R$ 783 milhões
do ICMS e R$ 422 milhões do IPVA), enquanto a maior contribuição federal é uma
transferência para a saúde (R$ 1,2 bilhão). Além disso, o município recebeu R$ 432 milhões
para educação do FUNDEB.36
24. As transferências do estado (VAT, ICMS) foram as que mais sofreram durante a
recente crise econômica mundial. De fato, Minas Gerais registrou as piores perdas de
arrecadação de impostos nos últimos anos. O FPM também sofreu durante a crise e somente
em 2011 recuperou o nível de 2008. Contudo, as transferências do IPVA e transferências para
a saúde aumentaram durante o período. Por fim, o aumento das transferências do FUNDEB se
deve principalmente ao aumento gradual dos recursos previsto pela legislação.
Figura A4- 3. Evolução das transferências: 2007-2012
(R$ milhões – valor real) Figura A4- 4. Evolução dos impostos: 2007-2012
(R$ milhões – valor real)
Fonte: balanço anual da PBH 2007-2012.
25. A segunda maior fonte de recursos é a arrecadação de impostos. O maior fluxo de
receita vem do imposto sobre serviços (ISS), seguido do imposto predial e territorial urbano
(IPTU) e do imposto sobre transmissão de bens imóveis (ITBI). Esse padrão está estabelecido
desde 2006, quando as receitas do ISS ultrapassaram o IPTU. Contudo, a receita do ITBI
mostrou a maior taxa de crescimento real entre 2004 e 2010, de 233,9%, em comparação com
113,9% para o ISS e 63,3% para o IPTU.
26. Esse padrão é comum a outras capitais brasileiras e decorre de melhoras na legislação
federal sobre ISS introduzidas em 2003 e também de inovações na administração municipal
de impostos que se espalharam por todo o país. O aumento na receita do ITBI é mais recente e
pode ser atribuído ao aumento nos valores imobiliários e hipotecas em cidades maiores, assim
como ao fato de muitos governos municipais, em vez de basear o imposto sobre transmissão
de bens imóveis no valor histórico da propriedade, passarem a fazê-lo com base no valor atual
36
FUNDEB é um fundo para financiamento da educação básica cujos recursos provêm do governo estadual e
municipal. O Governo federal também contribui ao fundo para os estados que não atingem o nível mínimo de
gasto por aluno estabelecido pela lei. Em 2012, BH contribuiu com R$ 432 milhões e recebeu R$ 311 milhões,
um ganho líquido de R$120 milhões.
715.4820.9
937.6 992.31,072.4 1,189.2
142.0149.4
138.6 183.9 200.6 224.8266.8 315.5 286.2 296.1
348.1 341.4
605.1724.0 653.3
753.8 777.0783.9
307.8339.6 365.5 379.7 402.1
422.7
147.2 165.9 132.0 121.9127.0
183.0
0.0
200.0
400.0
600.0
800.0
1,000.0
1,200.0
1,400.0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Health Fundeb+ Education FPM ICMS IPVA Others
552.0
638.8666.4
734.8798.2
856.8
486.0 494.5 509.8
593.4
665.8696.2
147.2 170.8 182.1235.7
277.0309.0
145.3 146.8 152.9 146.0 140.2 152.7
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2007 2008 2009 2010 2011 2012
ISS IPTU ITBI Fees
76
de mercado. Uma característica de Belo Horizonte é a proporção relativamente mais alta da
receita de ITBI e IPTU na receita total.
27. Embora as alíquotas do ISS variem de 2 a 5%, a alíquota mais alta é a mais prevalente.
A cidade possui cerca de 174.000 contribuintes do ISS, sendo que 8.000 deles somam 85% da
receita total. A maior parte das receitas provém do setor financeiro (18%) e TI e serviços
profissionais (13%), seguido dos setores de construção e saúde. A arrecadação do ISS é bem
implementada. Desde 2005, medidas adequadas foram adotadas para prevenir a evasão dos
impostos decorrente da guerra fiscal. Ademais, desde novembro de 2009 existe a fatura
eletrônica fiscal. O cruzamento de dados e análises estatísticas e econômicas dos contribuintes
é empregado para informar as inspeções rotineiras do imposto. Fatores recentes que explicam
os aumentos na receita do ISS incluem acordos que resolveram conflitos antigos com grandes
contribuintes inadimplentes como a COPASA (2010), e com empresas de ônibus (2006).
Além disso, a alíquota do ISS para profissionais como advogados, que é determinada como
uma taxa ad rem, foi aumentada em 2010.
28. Existem aproximadamente 700.000 contribuintes que pagam o imposto predial e
territorial urbano (IPTU). Em 2011, 12,4% dos contribuintes eram totalmente isentos do IPTU
como resultado de disposições constitucionais ou leis locais. Além disso, 4,8% dos
contribuintes gozavam de isenções parciais. Isenções totais são concedidas para edifícios do
governo, igrejas e residências no valor máximo de R$ 40.000. As alíquotas de impostos são
estabelecidas progressivamente de acordo com o valor do imóvel, começando em 0,6% para
propriedades residenciais e 1,2% para propriedades comerciais e subindo até 1% e 3% para
propriedades residenciais e comerciais, respectivamente.
29. O departamento encarregado da administração de impostos (SMAA) recentemente
tomou medidas para fortalecer a arrecadação do IPTU. O departamento comprou um estudo
aerofotogramétrico para toda a cidade, que levou os contribuintes com informações cadastrais
divergentes a legalizar sua situação com a Prefeitura. Os valores das propriedades também
foram atualizados para ficarem de acordo com os valores de mercado, resultando em impacto
nos impostos cobrados em 2010 e 2011.37
Contudo, o município não reajustou a taxa de coleta
de lixo durante esses dois anos. Além disso, existe uma coordenação estreita com o
departamento de licenciamento de propriedade na prefeitura para atualizar o cadastro do
IPTU.
Despesas
30. As despesas totais chegaram a R$ 6,9 bilhões em 2012, um aumento real de 87,2%
desde 2004.38
As despesas correntes somam 81,1% do total, enquanto as de capital completam
o restante. Entre 2004 e 2012, as despesas correntes cresceram 76,9% em termos reais,
enquanto as de capital apresentaram um aumento de 149,8%.
31. As despesas correntes totalizaram R$ 5,6 bilhões em 2012, apresentando uma taxa de
crescimento médio de 6,5% entre 2004 e 2012. A crise econômica mundial e uma postura
37
De 2004 a 2011, o número de propriedades no cadastro aumentou em 8,3%, enquanto a base do imposto
cresceu 96%. 38
Todas as cifras de gastos citadas aqui foram calculadas no estágio de empenho, ou estágio inicial, um conceito
mais amplo.
77
fiscal mais prudente produziram uma taxa de crescimento mais baixa nos dois últimos anos da
extensão. As principais despesas correntes em 2012 foram a folha de pagamentos (incluindo
pensionistas e funcionários públicos aposentados), totalizando R$ 2,6 bilhões; serviços
contratados pelo município, totalizando R$ 1,5 bilhão; subsídios, somando R$ 463 milhões; e
pagamentos do serviço da dívida de R$ 372 milhões.
32. A folha de pagamentos do município, incluindo pensionistas e funcionários públicos
aposentados, totalizou R$ 2,6 bilhões em 2012, apresentando um aumento real de 73,6% entre
2004 e 2012, no mesmo nível das despesas correntes gerais.
33. De 2004 a 2010, o município reestruturou a maior parte das carreiras do funcionalismo
público, o que levou a um aumento nos gastos com pessoal. De acordo com a Subsecretaria de
Recursos Humanos (SMARH), somente três carreiras ainda precisam ser reorganizadas, e
estas são pequenas. Além disso, o vale refeição foi aumentado em 2011 para proporcionar um
valor mais alto e uniforme (R$15 por dia) a todos os funcionários municipais. O número de
funcionários públicos também aumentou devido à criação de duas novas carreiras: guarda
municipal (2.337 funcionários) e professores do jardim de infância (2.111 professores). Outro
fator que levou a um aumento no número de funcionários públicos foi a demanda do promotor
público para acabar com a terceirização e rescindir os contratos temporários. As taxas de
crescimento de 2011 e 2012 provam que essa foi uma medida extraordinária e que não deve
haver nenhuma grande pressão da folha de pagamento sobre os gastos nos próximos anos.
34. O município tinha 41.267 funcionários públicos em sua folha de pagamentos em
dezembro 2012, incluindo empresas estatais e fundações. O número de funcionários públicos
aumentou 31,7% de 2004 a 2008, mas só 4,8% de 2008 a 2010. A maioria dos funcionários
(66%), incluindo professores e profissionais da saúde, é contratada pelas administrações
regionais, refletindo a descentralização da gestão de Belo Horizonte. Em dezembro de 2010, o
salário médio mensal dos funcionários públicos em Belo Horizonte era de R$ 2.809, mas o
salário médio em algumas Secretarias pode chegar a R$ 9.000.
35. O município também está tomando medidas para fortalecer a administração dos
recursos humanos. O sistema de TI que lida com RH e a folha de pagamentos está sendo
melhorado e unificado para todos os órgãos administrativos. O município está implementando
gradualmente um pagamento com base no mérito ligado ao programa Metas e Resultados de
BH e está iniciando estudos para o planejamento da força de trabalho.
78
Figura A4- 5. Composição das despesas - 2012
(R$ milhões)
Figura A4- 6. Evolução das despesas:
2007-2012 (R$ milhões – valor real)
Fonte: Balanço anual PBH 2007-2012.
36. A política atual da PBH sobre salários públicos inclui um aumento anual por custo de
vida para todos os servidores. Contudo, profissionais de saúde e educação recentemente
receberam aumentos maiores por decisão do Prefeito. Funcionários de saúde e educação
receberam um aumento de 20% em 2011 e 2012, enquanto outros servidores receberam
13,92%.39
37. Os pagamentos do serviço da dívida não exercem uma grande pressão sobre o
orçamento do município. Os pagamentos de juros e amortização em 2012 somaram R$ 372
milhões, que correspondem a somente 5,4% dos gastos totais. Contudo, o município tem dois
contratos de dívida caros (PASEP e Medida Provisória 1969/99) que poderiam gerar uma
poupança significativa se fossem refinanciados a uma taxa mais baixa.
38. Os itens mais importantes nas despesas recorrentes são os serviços contratados pela
PBH e subsídios pagos pelo município. O primeiro é composto de todos os tipos de serviços
contratados pelo município, incluindo construções públicas e manutenção da cidade
(jardinagem e limpeza das ruas). Embora esses serviços tenham somado R$ 1,5 bilhão em
2012, essa rubrica do orçamento cresceu 63,1% de 2004 a 2012. Não obstante, essa taxa de
crescimento permanece abaixo do crescimento da receita e do gasto corrente total, não
apresentando assim uma ameaça à sustentabilidade fiscal. O aumento nos subsídios reflete
uma decisão administrativa para delegar tarefas de manutenção escolar às escolas, devendo
estabilizar-se no futuro próximo.
39. Desde 2004, o município mantém um alto nível de investimentos. Em 2012, os
investimentos chegaram a R$ 1 bilhão, que corresponde a 15,1% dos gastos totais. Os níveis
mais altos de investimento de 2008 em diante foram possíveis devido a empréstimos e
receitas extraordinárias, provenientes da venda de ações da empresa estadual de água e esgoto
mantidas pelo município. Em 2012, a maioria dos gastos com investimento foi direcionada à
39
Veja Lei 10.252, de 13 de setembro de 2011.
2,642.7
372.9
2,860.5
1,041.8
PayrollDebt ServiceRecurrent Expenditures
3,949.9 4,278.5 4,484.9
4,895.5 5,216.3
5,613.7
760.4 1,136.4 1,107.0
845.2 1,105.4 1,304.2
4,710.3
5,415.0 5,592.0 5,740.7 6,321.7
6,917.9
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Current Expenditures Capital Expenditures Total Expenditures
79
construção de estradas e transporte público, moradia, drenagem de água e escolas e unidades
de saúde.
Figura A4- 7. Evolução dos gastos de pessoal: 2007-
2012 (R$ milhões – valor real)
Figura A4- 8. Evolução do funcionalismo
público: 2007-2012
Fonte: Balanço anual da PBH, 2007-2012, SMARH.
Resultados fiscais
40. Os resultados do orçamento melhoraram nos últimos anos, após apresentar alguns
resultados negativos devido a quedas na receita em resultado da crise econômica mundial. Em
2012, o município apresentou balanço primário e geral positivo, mostrando que o município
pôde pagar todos os seus gastos sem atrasos.
41. Os déficits primários foram um subproduto de investimentos maiores financiados por
receitas não primárias, como lucros de empréstimos e vendas de ativos, já que o município
gerou uma poupança corrente positiva. Por último, os resultados nominais são um reflexo de
variações no estoque da dívida, que, por sua vez, foram provocadas por choques externos
(índice geral de preço e taxas de câmbio) e novos empréstimos contratados.
Figura A4- 9. Dívida líquida consolidada/receita
corrente líquida: 2007-2012 (%)
Figura A4- 10. Gastos de pessoal/receita corrente
líquida: 2007-2012 (%)
Fonte: Relatório de Gestão Fiscal 3o quadrimestre 2007-2012.
42. O município obedeceu aos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) durante todo esse período. Os gastos com pessoal como porcentagem da receita
1,364.4 1,579.4
1,703.5 1,752.8 1,785.0
1,908.7
285.2 320.3 341.0 321.5
383.6 426.4
59.1 64.8 68.2 59.5 65.0 81.1 231.2 224.4 225.9 265.4 205.7 226.6
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Active Civil Servants Retired Civil Servants
Pensioners Other Payroll Expenditures
30,794
37,369 38,603 39,168 40,082 41,267
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012
36.93%
29.36%
35.96%
30.52%33.03%
34.79%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
2007 2008 2009 2010 2011 2012
NCD/ NCR
41.76%42.01%
44.30%
42.16%
39.29%
42.16%
36.0%
37.0%
38.0%
39.0%
40.0%
41.0%
42.0%
43.0%
44.0%
45.0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Payroll Expenditures/ NCR
80
corrente líquida (RCL) flutuaram entre 41% e 44%, muito abaixo do limite de 60%. Em 2012,
o coeficiente ficou em 42,2%. O município não emitiu nenhuma garantia e a receita de
recursos de empréstimos ficou abaixo de 16%.
43. O limite da LRF para o estoque da dívida e serviço também foi respeitado. O
coeficiente entre a dívida líquida consolidada (DLC) e a RCL manteve-se constante de 2007
(36,9%) a 2012 (34,8%). Em fevereiro de 2013, chegou a 21,3%. Variações no estoque da
dívida estão associadas com o reconhecimento de dívidas e novos contratos de empréstimo.
Os gastos com serviço da dívida variaram entre 3,3% em 2005 e 5,4% em 2012, muito abaixo
do limite de 11,5%.
Precatórios
44. Os precatórios são requisições judiciais apresentadas contra o município sobre as quais
foi emitido um julgamento desfavorável (isto é, a Prefeitura perdeu a causa). Em resultado, o
município tem que pagar uma quantia estabelecida pelo tribunal como reparação. Essas
requisições judiciais devem ser pagas dentro de 18 meses no máximo; contudo, como outras
cidades e estados brasileiros, Belo Horizonte está em atraso com esses pagamentos.
45. A Emenda Constitucional 62/09 foi introduzia para abordar esses atrasos. Em
concordância com essa emenda, o município optou por pagar todos os seus precatórios em 15
anos (incluindo os que estão atualmente atrasados e os novos). Além disso, o município foi
autorizado a buscar um desconto (limitado a 50%) dos titulares de precatórios e os juros
acumulados nos precatórios também foram reduzidos.
46. Contudo, uma decisão recente do Supremo Tribunal considerou essa emenda
inconstitucional e colocou o pagamento dos precatórios em situação de grande incerteza.
Assim, no curto e médio prazo, as contas municipais podem ser pressionadas por pagamentos
mais altos do que o previsto desses precatórios. O município tem R$ 379 milhões em dívida
de precatórios.
Parcerias Público-Privadas
47. O município aprovou uma lei que rege as parcerias público-privadas (PPP) em 2005 e
atualmente possui sete projetos em sua carteira em diferentes estágios de implementação. A
PBH tem um contrato para gestão de terraplanagem, que custa R$ 30 milhões por ano.
Também está construindo um hospital, o Hospital Metropolitano do Barreiro, que será
operado parcialmente por um parceiro privado a um custo anual de R$ 55 milhões. O
município também submeteu a audiência pública um projeto para a construção de 37 escolas.
Outros projetos no inventário incluem unidades de saúde, um sistema de metrô, rede de fibra
óptica e drenagem urbana.
Sustentabilidade da Dívida
48. A dívida bruta total de Belo Horizonte, incluindo os precatórios, chegou a R$ 2,59
bilhões no fim de 2012. Essa cifra diminuiu levemente para R$ 2,49 bilhões no fim de
fevereiro de 2013. A dívida contratual representa a maior parte da dívida bruta (85%).
81
49. A maioria da dívida foi contraída internamente. De fato, no final de 2012 o município
só tinha um contrato de dívida externa com um valor pendente de R$ 80 milhões. Os
principais prestadores do município são as empresas de ônibus e a COPASA (21,2%), a CEF
(46,4%), o governo federal (20%) e o BNDES (7,2%).
50. A maioria dos empréstimos é indexada ao índice de preços ao consumidor (IPCA) a
20,8%, ou ao índice da conta de poupança (TR) a 47,9%. Outros índices relevantes são: o
índice geral de preços (IGP) ao qual 9,3% do estoque da dívida está indexado, e a taxa de
juros de longo prazo (TJLP) com 7,2%. A dívida do PASEP é o único contrato indexado à
SELIC.
51. Finalmente, com relação à amortização e perfil de vencimento, a dívida do município
mostra uma tendência levemente em queda. Os contratos da dívida possuem vencimento
longo e não há concentração de vencimento no futuro próximo. O serviço da dívida irá somar
em média 4,8% da receita corrente líquida (RCL) de 2011 a 2014, e o estoque da dívida
permanecerá bastante constante de 15,3% da RCL em 2012 a 16,2% em 2015.
52. A análise de sensibilidade mostra também que o serviço da dívida do projeto é
resistente a choques relevantes em seus principais fatores. O exercício estimulou a trajetória
do serviço da dívida dobrando a variação esperada no IGP e na SELIC. As maiores variações
foram registradas quando um choque é aplicado ao IGP. O desvio da hipótese de base chega a
0,08% da RCL em 2023, enquanto o desvio médio para os próximos anos é de 0,02% da RCL.
Um choque na SELIC altera o serviço da dívida em 0,01% da RCL no máximo. Um choque
no IPCA não foi simulado, já que as receitas deverão crescer junto com a inflação do
consumidor.
82
Figura A4- 11. Estoque da dívida por índice:
2012
(% do total)
Figura A4- 12. Estoque da dívida por credor: 2012
(% do total)
Figura A4- 13. Projeção do serviço da dívida: 2011-2030
(% da receita corrente líquida)
Fonte: cálculos do Banco Mundial com base em dados da SMF da PBH.
53. O estoque de dívida e o serviço projetado não sofrerão um impacto significativo
depois que o município contrair o empréstimo do Banco Mundial, pois a PBH já se
comprometeu com o governo federal a usar esses recursos para pagar empréstimos pendentes.
Contudo, o empréstimo do Banco Mundial acrescentaria 0,29 ponto percentual de receita
corrente líquida anualmente em média de 2012 a 2014, se o município não pagar os
empréstimos pendentes.
Projeções Fiscais
54. A
55.
56.
20.8%
9.3%
47.9%
7.2%
6.0%
IPCA IGP-M TR TJLP US$
46.4%
20.0%
21.2%
7.2%5.2%
CEF Gov federal Onibus + Copasa BNDES Others
7.49%
3.68%3.23%
2.45%2.14%
1.81%
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
83
57.
58.
59. mostra os dados fiscais reais e projetados para Belo Horizonte no formato de
estatísticas financeiras do governo (GFS). As projeções são feitas para avaliar a
sustentabilidade.
60. As cifras fiscais foram projetadas a partir de 2013, levando em consideração a atual
receita e despesa e as estimativas mais recentes para cifras de fim de ano. Para os anos
seguintes, o Banco tentou identificar as tendências dos principais itens de receita e despesa,
84
bem como os fatores que poderiam afetar as contas fiscais no médio prazo. Quando
necessário, as previsões macroeconômicas usadas são as apresentadas no CPS.
61. A maior parte da receita fiscal e de transferências foi estimada com base nas cifras do
ano anterior, ajustadas pela inflação e aplicando a mesma taxa de crescimento do PIB
nacional. Portanto, há um pressuposto conservador para a elasticidade da receita igual a um.
As exceções são o IPTU e ITBI. Supõe-se que o primeiro cresça junto com a inflação e o
crescimento do estoque de imóveis, enquanto as projeções do ITBI foram fornecidas pela
Secretaria de Finanças, pois é influenciado pelo valor de mercado e número de transações
realizadas.
62. Com poucas exceções, supõe-se que todas as outras receitas aumentem junto com a
inflação. Itens específicos de receita como a receita das concessões devem durar somente até
2013, de acordo com o contrato entre o município e as companhias de ônibus. Os recursos do
empréstimo foram projetados distribuindo os fundos de contratos já assinados.
63. Do lado das despesas, o enfoque é similar. Contudo, a rigidez das despesas devida a
destinação específica e alguns itens permanentes e contratuais (como folha de pagamento e
serviço da dívida) significa que a maioria dos itens de despesa cresce segundo regras
especificas.
64. Os gastos de pessoal devem aumentar de acordo com a taxa de inflação mais 3,5% em
termos reais. O aumento real leva em conta o crescimento natural dos gastos de pessoal
decorrente de promoções automáticas e aumentos salariais estabelecidos na legislação (2,5%
ao ano) e também a expansão dos pagamentos baseados no mérito e alguns ganhos reais que
os funcionários públicos sempre receberam. As pensões e aposentadorias aumentam na
mesma proporção, já que a legislação garante que a maioria dos beneficiários receba o mesmo
aumento dos funcionários ativos. Projeta-se que outros pagamentos aos funcionários cresçam
junto com a taxa de inflação.
65. Os pagamentos de juros e amortização são obtidos do cenário básico no exercício de
sustentabilidade da dívida. Uma hipótese subjacente é que o município não contrairá novos
empréstimos durante este período. O empréstimo do Banco Mundial não foi incluído no
cenário atual.
66. Por fim, projeta-se que o investimento enfrentará várias restrições simultâneas.
Primeiro, não deve fazer com que o orçamento descumpra a regra de ouro, segundo a qual as
despesas de capital devem ser iguais ou inferiores à receita de capital. Segundo, quaisquer
déficits no orçamento ou gastos imprevistos são ajustados pelos investimentos; assim, devem
ser corrigidas para obter resultados primários e orçamentários que mantenham a posição fiscal
de BH num caminho sustentável e permitam que o município obtenha a garantia do governo
federal para seus empréstimos.
67. O cenário apresentado é conservador. A receita e a despesa foram projetadas um
pouco do lado pessimista da distribuição de probabilidades. Contudo, os resultados
orçamentários estão em conformidade com os níveis pré-crise. Uma análise de sensibilidade
mostra que a principal influência (positiva e negativa) é o crescimento do PIB, já que a
maioria das despesas já foi contraída e uma receita inferior à prevista pode forçar a PBH a
reduzir investimentos ou enfraquecer os resultados orçamentários. Por outro lado, um PIB
85
maior que o previsto deixará o município com mais espaço fiscal para aumentar os
investimentos ou amortizar a dívida.
Figura A4- 14. Projeções fiscais de Belo Horizonte: padrão GFS
86
Fonte: cálculos do Banco Mundial baseados em dados da SMF.
2011 2012 2013 2014 2015
I. REVENUE 6,034.8 6,506.8 7,007.6 7,587.1 8,215.1
Taxes 2,212.3 2,386.0 2,555.8 2,756.9 2,966.5
ISS 798.2 856.8 933.7 1,021.5 1,113.2
IPTU 665.8 696.2 744.6 794.9 847.0
OUTRAS 748.2 833.0 877.5 940.6 1,006.3
ITBI 277.0 309.0 309.9 323.9 338.5
IRRF 331.0 371.3 404.6 442.6 482.4
Taxas 140.2 152.7 163.0 174.1 185.4
Social Contributions 2.0 2.1 2.4 2.5 2.7
Transfers 3,396.0 3,695.0 4,026.7 4,405.3 4,801.2
Current Transfers 3,273.9 3,487.8 3,800.8 4,158.3 4,531.9
Capital Transfers 122.1 207.2 225.8 247.1 269.3
Other Current Revenues 424.6 423.7 422.8 422.3 444.7
Interest Revenues 69.8 56.3 59.5 62.8 66.1
II. EXPENSE 5,216.3 5,613.7 6,219.8 6,670.3 7,085.3
Compensation of Employees 2,439.4 2,642.7 2,878.3 3,097.8 3,210.5
Interest Payments 121.9 110.5 146.8 77.9 71.7
Other Current Expenditures 2,655.0 2,860.5 3,194.7 3,494.5 3,803.2
III. GROSS OPERATING BALANCE (I - II) 818.5 893.1 787.8 916.9 1,129.8
% of NCR 14.0% 14.7% 11.9% 12.8% 14.2%
IV. TRANSACTIONS IN NON-FINANCIAL ASSETS 887.2 1,041.8 820.9 963.3 1,115.9
Investiment in Non-Financial Assets 34.9 40.9 32.2 37.8 43.8
Investment in Financial Assets 852.3 1,000.9 788.6 925.5 1,072.0
V. NET LENDING / BORROWING (III - IV) -68.7 -148.7 -33.0 -46.4 13.9
VI. PRIMARY BALANCE (V + Net Interest Payments) 53.3 -38.2 113.7 31.5 85.5
% of NCR 0.9% -0.6% 1.7% 0.4% 1.1%
VII. TRANSACTIONS IN FINANCIAL ASSETS AND LIABILITIES 125.7 136.2 78.8 242.4 258.2
New Loans 284.3 390.1 427.5 427.5 427.5
Amortizations, net -218.2 -262.4 -348.7 -185.1 -169.2
Amortizations received 0.0 0.0 0.0 0.0 1.0
Amortizations paid 218.2 262.4 348.7 185.1 170.2
Asset sales 59.6 8.5 0.0 0.0 0.0
VIII. GROSS FINANCING NEEDS (Net Debt Service - VI) 68.7 148.7 33.0 46.4 -13.9
% of NCR 1.2% 2.4% 0.5% 0.6% -0.2%
VIII. OVERALL BALANCE (VI + VII) 179.0 98.0 192.5 273.8 343.8
Memo Items:
Net Current Revenue (NCR) 5,860.9 6,092.8 6,612.2 7,155.3 7,945.8
Non-Financial Investment / NCR 0.6% 0.7% 0.5% 0.5% 0.6%
87
ANEXO 4: O PAÍS EM RESUMO
88
89
ANEXO 5: MAPA DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE