do orÇamento participativo ao monitoramento … · a experiência do governo federal é ainda...
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
AO MONITORAMENTO PARTICIPATIVO:
O LUGAR E O MÉTODO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL
NAS ESCOLHAS ESTRATÉGICAS DE GOVERNO
DANIEL PITANGUEIRA DE AVELINO JOSÉ CARLOS DOS SANTOS
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Painel 01/003 Participação social e transversalidade
DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO AO MONITORAMENTO
PARTICIPATIVO: O LUGAR E O MÉTODO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NAS ESCOLHAS ESTRATÉGICAS DE GOVERNO
Daniel Pitangueira de Avelino
José Carlos dos Santos
RESUMO O Brasil é referência mundial em estruturas de participação social e as práticas reconhecidas de orçamento participativo são em boa medida responsáveis por essa boa fama. A experiência do governo federal é ainda precária, em relação à participação social nas fases de elaboração orçamentária. Apesar disso, o que se observa é que vem sendo construída no governo federal uma estratégia e uma cultura de acompanhamento da execução das atividades públicas pela sociedade por meio dos conselhos nacionais, o que pode por sua vez ser considerada uma referência em termos de monitoramento. Essa prática apresenta uma forte característica de acompanhamento continuado daquilo que já foi pactuado, deslocando o momento de maior intensidade participativa das fases de debate prévias à aprovação legislativa para a execução da política propriamente dita, como um instrumento de gestão pública. Além disso, o caso federal privilegia, como método, a discussão das escolhas estratégicas de governo e suas metas, o que confere protagonismo ao planejamento público e sua expressão, o Plano Plurianual – PPA.
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1 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Os orçamentos participativos consistiram em um conjunto de práticas
governamentais voltadas ao fortalecimento da participação da sociedade civil nas
decisões públicas. Em comum, elegem a definição do orçamento municipal, por
meio da elaboração do projeto de lei orçamentária anual, como o momento em que
a população é consultada e tem a oportunidade de colaborar com a priorização da
atuação do ente público. Considerado esse contexto, as formas e as metodologias
para a intermediação de interesses são bastante heterogêneas.
O caso do orçamento participativo de Porto Alegre, em 1989, é
considerado como a manifestação mais conhecida da prática. Desde então, a
adoção de processos participativos na elaboração da lei orçamentária anual vem
ganhando espaço junto aos municípios brasileiros.
A década de 1990 e o início da década de 2000 representaram uma
expansão particularmente visível no número de municípios com orçamento
participativo. A expansão desses tipos de processos participativos pode ter uma
possível explicação no contexto político da época. Enquanto no governo federal
havia uma ênfase na busca do equilíbrio fiscal e no que viria a ser a Reforma
Gerencial do Estado, com um arrefecimento do ímpeto de abertura e
democratização da máquina pública marcado pelo processo constitucional de 1987
e 1988, nas administrações municipais havia espaço político suficiente para o
experimentalismo e adoção de novas estratégias de legitimação das decisões
públicas. Com isso, boa parte da energia transformadora das organizações e
movimentos sociais encontrou solo mais fértil nas experiências locais de
orçamento participativo.
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Número de municípios com práticas de orçamento participativo
Fonte: Projeto Democracia Participativa, 2004.
Já na década de 2000 era possível encontrar municípios realizando algum
tipo de orçamento participativo em todas as regiões brasileiras. A difusão dessas
experiências pelo território nacional evidenciou que não se tratava de uma estratégia
de participação social modelada para as grandes capitais ou restrita ao tipo
específico de relação que se formou entre sociedade e governo municipal na capital
Porto Alegre de fins da década de 1980. Pelo contrário, a sucessiva adoção dos
modelos de orçamentos participativos por cidades com contextos sociais muito
díspares revelou certa universalidade das características fundamentais da prática,
no cenário urbano brasileiro, ao mesmo tempo em que trouxe destaque para sua
flexibilidade procedimental, que produziram as adaptações na forma de organização
do processo participativo, de acordo com a realidade de cada cidade.
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Distribuição nacional dos municípios com orçamento participativo, 2004
Fonte: PNUD/SG-PR-Brasil - Conferência Internacional Democracia, Participação Cidadã e Federalismo, 2004
O mesmo mapa é capaz de revelar, ainda, que a expansão do orçamento
participativo nos municípios brasileiros não ocorreu de forma homogênea e que
houve, desde então, uma grande concentração dos casos nas Regiões Sul e
Sudeste do país, em especial no interior dos estados do Rio Grande do Sul e São
Paulo. Isso sugeria a existência de condições favoráveis que seriam mais presentes
e mais intensas naqueles dois estados do que em outros em que a expansão
aconteceu de forma mais lenta. Alguns fatores sociais, como nível de renda e
escolaridade, podem ser explicações parciais para o fenômeno. Outra é a
predominância de gestores municipais ligados a partidos ideologicamente de
esquerda naquelas regiões.
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Quantidade de experiências de orçamento participativo no Brasil, segundo
o partido autor da iniciativa – Brasil, 1989-2000
Gestão política
OP %
PT
%
PMDB
%
PSDB
% OUTROS DIREITA
% OUTROS ESQUERDA
1989-1992 13 92 3,4 - - -
1993-1996 53 62 - - - -
1997-2000 120 43 11,7 15,9 9,1 20,3
2000-2004 190 59 17,5 11,6 2,7 9,2
2005-2008 201 65 18,5 10,5 1 5
Fonte: Avritzer; Vaz, 2013.
A análise dos dados mostra que, apesar de ser na origem uma iniciativa
tipicamente petista, o orçamento participativo passou a ser uma prática
compartilhada por um espectro mais amplo de partidos, inclusive de adversários
históricos do PT. A adoção por um número maior de legendas é uma indicação de
que o desenvolvimento de processos de participação social ligados à elaboração
orçamentária cada vez mais é assumida pelos gestores municipais como um
exemplo de boa prática nas administrações locais.
Uma outra mirada sobre os números permite notar que o período de
maior expansão das práticas de orçamento participativo, no começo da década de
2000, corresponde também ao momento de maior distribuição da iniciativa entre os
diversos partidos.
Em outras palavras, é possível perceber uma relação entre os
fenômenos, o que torna razoável inferir que o orçamento participativo conquista mais
espaços quando é mais apropriado como ferramenta de gestão por prefeitos ligados
a partidos de diferentes espectros ideológicos.
Com essas considerações de caráter mais geral, seria adequado
imaginar que a ocupação de governos estaduais e federal por coalizões com
presença do PT pudesse levar à adoção de práticas de orçamento participativo
também nesses entes da federação. De fato, o final da década de 2000 e início da
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década de 2010 assistiu à expansão da adoção de práticas participativas na
elaboração da lei orçamentária anual em diversos estados brasileiros, como foram
os casos do Rio Grande do Sul, Distrito Federal e Paraíba, atualmente membros
da Rede Brasileira de Orçamento Participativo (Anexo I). Os processos de
orçamento participativo estadual colocam em questão os conceitos desenvolvidos
nas experiências municipais e exigem a reformulação das metodologias para
alcançar maiores escalas e novos recortes territoriais. Envolvem, portanto, uma
adaptação bastante significativa.
Quando a análise se desloca para o plano do governo federal, a situação
não é facilmente perceptível. Não se identifica ainda uma estratégia mais ampla de
participação da sociedade civil nas discussões sobre orçamento público, que se
possa identificar com as práticas de orçamento participativo. Com isso, há um hiato
aparente entre a tendência que se desenvolve no âmbito local e o estado em que
ainda se encontra o processo de elaboração do orçamento federal. Isso pode ser
devido às diferenças de escala entre o contexto de uma administração local e o do
governo federal, o que exigiria uma metodologia diferenciada que termina por se
afastar do que se conhece como orçamento participativo. Para confirmar essa
presunção é importante avaliar se existem práticas participativas no âmbito federal
que envolvam a elaboração orçamentária e como elas acontecem.
2 CONSELHOS E ORÇAMENTO
O Brasil conta com um número expressivo de órgãos colegiados de
participação social, na forma dos conselhos de políticas públicas. No âmbito federal,
estão presentes em diversas áreas de governo e em diferentes políticas públicas.
Segundo o Guia dos Conselhos Nacionais, editado pela Secretaria-Geral da
Presidência da República, temos em funcionamento 35 conselhos, 05 comissões
nacionais e outros 57 órgãos colegiados (BRASIL, 2013):
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Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT)
Conselho das Cidades (CONCIDADES)
Conselho Nacional de Economia Solidária (CNES)
Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)
Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)
Conselho Nacional de Educação (CNE)
Conselho Nacional de Saúde (CNS)
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM)
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES)
Conselho Nacional de Imigração (CNIg)
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)
Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO)
Conselho de Relações do Trabalho (CRT)
Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE)
Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP)
Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT)
Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção (CTPCC)
Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP)
Conselho Nacional do Esporte (CNE)
Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (CONAETI)
Conselho Nacional Assistência Social (CNAS)
Conselho Nacional de Política Energética (CNPE)
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI)
Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca (CONAPE)
Conselho Nacional de Política Sobre Drogas (CONAD)
Conselho Nacional do Turismo (CNT)
Comissão Nacional para Erradicação do Trabalho Escravo (CONATRAE)
Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (CCT)
Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS)
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA)
Conselho Curador do FGTS (CCFGTS)
Conselho Nacional de Combate a Discriminação e Promoção dos Direitos de LGBT (CNCD)
Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR)
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (CONADE)
Conselho Curador Empresa Brasil de Comunicações
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF)
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC)
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)
Os conselhos foram criados como órgãos colegiados de participação
social, voltados para o fortalecimento da relação entre Estado e sociedade civil, nas
respectivas áreas. Será utilizada neste trabalho a definição da Secretaria-Geral da
Presidência da República, que por meio da Nota Técnica nº 7, de 10 de maio de
2013, conceitua os órgãos colegiados de participação social:
A leitura analítica da expressão órgão colegiado de participação social fornece, de maneira direta e intuitiva, os critérios essenciais que definem este conceito: a. órgão significa órgão público, o que especifica que os conselhos são criados e mantidos pelo Poder Público, a quem incumbe zelar pelo seu bom funcionamento. Dessa característica de publicidade decorrem outras duas: (1) os conselhos, como órgãos públicos, são estruturas permanentes do Estado; (2) os conselhos, como órgãos públicos, são estruturas formalmente instituídas por ato governamental. b. colegiado significa que o órgão é composto por mais de um titular, compartilhando o
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mesmo nível hierárquico e poder de decisão, em que as manifestações em nome desta instituição são formadas de maneira coletiva, por deliberação dos seus membros. c. participação social é a inclusão dos cidadãos e cidadãs como sujeitos de direito e titulares de interesse no processo de tomada de decisão governamental. Envolve, portanto, a confluência entre, de um lado, os temas e assuntos da agenda estatal e, de outro, a sociedade civil organizada em torno daqueles temas, na perspectiva de uma agenda pública. Os órgãos públicos são espaços de participação social se conseguem trazer atores sociais para o debate de temas públicos, o que significa, no caso de colegiados, que existem representantes não governamentais entre seus membros. (AVELINO, 2013, p.7)
O conjunto dos conselhos existentes no governo federal não é
homogêneo em termos de formas de organização e conjunto de atribuições. Há,
portanto, conselhos (chamados deliberativos) com competências mais fortes, que
envolvem a tomada de decisão sobre aspectos relevantes das políticas públicas a
que se vinculam, e conselhos (chamados consultivos) que atuam como órgãos de
assessoramento, fornecendo opiniões, propostas e elementos de convicção de
forma não vinculante para determinada autoridade pública, esta sim responsável
pela tomada de decisão.
De forma geral, o tema do orçamento público é acompanhado pelos
conselhos no que diz respeito à área governamental ou à política pública a que
estão relacionados. Não há uma obrigatoriedade de submissão da proposta de
orçamento público aos órgãos colegiados, que atuam apenas como observadores
qualificados, emitindo recomendações a serem apreciadas pelas autoridades
competentes, quando houver tema do seu interesse. Existem, no entanto, algumas
situações em que as atribuições dos conselhos são um pouco mais amplas.
O primeiro caso é o do Conselho Nacional de Saúde (CNS), órgão
colegiado de controle da execução da política de saúde no âmbito federal.
Historicamente, o CNS tem sido apontado como um modelo de conselhos de
políticas públicas, precursor dos atuais conselhos. A mobilização social que se
construiu em torno do tema foi responsável, entre outras transformações, na
definição constitucional do Sistema Único de Saúde, que inclui a participação em
suas diretrizes básicas:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
(...)
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III - participação da comunidade.
A Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, foi a responsável pela definição dos conselhos de saúde como órgãos colegiados de participação social no âmbito do Sistema Único de Saúde em conjunto com as Conferências Nacionais, dando operacionalidade à previsão constitucional de participação da comunidade. É nessa lei que estão definidas algumas regras de organização e atribuições dos conselhos de saúde, como a seguinte:
Art. 1º. (...)
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
De forma mais específica, o CNS constitui uma das instâncias de decisão
no processo de elaboração do orçamento público na área da saúde. Para isso,
cumpre o princípio do planejamento e orçamento ascendente, definido no art. 36 da
Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, como a compatibilização das
necessidades da política com a disponibilidade de recursos, do nível local até o
federal, ouvindo os órgãos deliberativos. No caso do governo federal, o Regimento
Interno do CNS dispõe:
Art. 11 Compete ao Plenário do CNS:
(...)
IV - aprovar a proposta setorial da saúde, no Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento Geral da União e participar da consolidação do Orçamento da Seguridade Social, após análise anual dos planos de metas, compatibilizando-a com os planos de metas previamente aprovados, observado o princípio do processo de planejamento e orçamento ascendente;
Há, portanto, na área da saúde, uma institucionalização da participação
social prevista constitucionalmente que envolve, inclusive, a atribuição de discutir e
decidir sobre as propostas orçamentárias da respectiva política. Essa construção
não se assemelha ao orçamento participativo, por envolver um número menor de
representantes da sociedade civil e por estar restrita a apenas uma área de políticas
públicas, mas já indica que existem alguns instrumentos de ampliação da
participação social em decisões orçamentárias federais.
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Caso semelhante acontece com a área da assistência social, que guarda
muitas semelhanças com a saúde em termos de promoção da participação social.
Também aqui há uma base constitucional que garante a participação da sociedade
na decisão sobre as políticas de assistência social, com o acréscimo de que neste
caso a intermediação de organizações representativas é explicitamente prevista:
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
(...)
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
De modo semelhante à área da saúde, as políticas de assistência social
também estão organizadas na forma de um Sistema Único de Assistência Social
(SUAS) que, por sua vez, apenas recentemente ganhou base legal com as
alterações de 2011 à Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. É nessa lei que estão
dispostas as atribuições do Conselho Nacionais de Assistência Social (CNAS),
inclusive no que diz respeito à deliberação sobre o orçamento da área:
Art. 17. Fica instituído o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma única recondução por igual período.
(...)
Art. 18. Compete ao Conselho Nacional de Assistência Social:
(...)
VIII - apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência Social a ser encaminhada pelo órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social;
Essa mesma regra se repete no Regimento Interno do CNAS (art. 2º, X),
o que evidencia uma consolidação do papel do órgão colegiado na apreciação da
proposta orçamentária da área de assistência social. Portanto, além da saúde,
também na assistência social há uma estrutura permanente responsável por trazer
um olhar da sociedade sobre a elaboração do orçamento público.
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Por fim, merece destaque o caso do Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CONANDA), tratado na Lei nº 8.069, de 13 de julho de
1990, conhecida como Estatuto da Criança e do Adolescente. Nesse texto legal
estão dispostas as diretrizes da política de atendimento dos direitos da criança e do
adolescente, que incluem a criação de um fundo para financiamento das suas
atividades. Nessa estrutura, os conselhos aparecem como órgãos colegiados
responsáveis pela gestão dos respectivos recursos em cada esfera de governo:
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:
(...)
II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;
(...)
IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;
O CONANDA teve a sua estrutura e atribuições definidas no Decreto nº
5.089, de 20 de maio de 2004, que regulamenta o Estatuto nesse particular. A
função de gerir o fundo de direitos da criança e do adolescente no âmbito federal é
confirmada, acrescida de algumas competências sobre a aprovação orçamentária:
Art. 2º Ao CONANDA compete:
(...)
VII - acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da União, indicando modificações necessárias à consecução da política formulada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente;
VIII - gerir o fundo de que trata o art. 6o da Lei no 8.242, de 12 de outubro de 1991, e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do art. 260 da Lei no 8.069, de 1991; e (...)
Dessa forma, também ao CONANDA é reconhecida a atribuição de
intervir sobre o processo de elaboração do orçamento federal, na sua área de
atuação, muito embora essa determinação surja com características diferentes
daquelas vistas no caso da saúde e da assistência social. Aqui ganha destaque a
existência do fundo financiador da política que, muito embora também esteja
presente nas áreas de saúde e assistência social, tem no CONANDA seu órgão de
gestão, não apenas de controle e fiscalização.
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Esses casos ilustram como o processo de participação da sociedade
sobre a elaboração orçamentária do governo federal tem sido diferente do que foi
implementado no âmbito local via orçamentos participativos, mas não foi ausente. A
participação social é mediada pelos conselhos nacionais – e, portanto, indireta – e
se restringe, em cada caso, à proposta orçamentária de cada uma das áreas. Por
outro lado, também diferente dos casos de orçamento participativo, a instância de
participação social é permanente e também responsável pelo acompanhamento da
execução do que foi aprovado. Trata-se de um formato diferente, talvez mais
adequado à escala do governo federal.
3 PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Outro aspecto que chama a atenção no caso do governo federal é o
conjunto de experiências de promoção da participação social no planejamento
público. Para que seja melhor analisado, é preciso recordar que o orçamento público
é parte de um sistema de planejamento e orçamento, com base constitucional:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
No caso do governo federal, esses instrumentos foram organizados em
torno do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, regido pela Lei nº 10.180,
de 6 de fevereiro de 2001, tendo o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
como seu órgão central, coordenando os órgãos setoriais e os órgãos específicos.
Essa lei define as responsabilidades de cada integrante do sistema, que, diferente
dos outros apresentados até aqui, não conta com um órgão colegiado de
participação social vinculado e não prevê a articulação com os outros entes da
federação – não é um sistema “único”, mas apenas federal. Do mesmo modo, não
prevê a participação social como uma de suas diretrizes.
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Mesmo sem essa base legal mais sólida, o governo federal desenvolveu
algumas iniciativas de ampliação da participação social na elaboração do
planejamento público, não por coincidência no mesmo período de expansão do
orçamento participativo pelos municípios brasileiros, no início da década de 2000, e
também em uma gestão do PT. Assim, enquanto o orçamento participativo ganhava
fôlego em um número maior de municípios e iniciava sua impulsão sobre alguns
estados, o governo federal trazia a sociedade para debater sobre o seu Plano
Pluarianual (PPA).
A primeira experiência aconteceu em 2003, durante a elaboração do PPA
2004-2007. Organizações e movimentos sociais foram chamados para um grande
processo de mobilização e consulta, que envolveu a realização de audiências
regionais acerca do conteúdo do planejamento governamental para os quatro anos
seguintes. Diferente dos casos de acompanhamento orçamentário pelos conselhos,
nessa mobilização todo o conjunto das políticas públicas foi posto em debate.
Processo semelhante foi repetido em 2007, para a elaboração do PPA
2008-2011. Desta vez, o foco da mobilização foram os conselhos nacionais, que
foram chamados a realizarem debates específicos sobre as políticas a que estavam
vinculados, cujos resultados seriam reunidos e enviados ao governo federal. Tanto
em 2003 quanto em 2007 foi possível perceber críticas da sociedade acerca da falta
de continuidade do processo após o momento de elaboração do PPA.
Considerando essa situação, o processo participativo desenvolvido em
2011, para elaboração do PPA 2012-2015, alterou significativamente o formato do
diálogo. Foi criado o Fórum Interconselhos, como instância de discussão transversal
das políticas públicas, formado por representantes de todos os conselhos nacionais
e de mais algumas entidades e movimentos sociais. Coube ao Fórum intermediar o
debate que já ocorria no âmbito de cada conselho e reunir o resultado na forma de
propostas da sociedade civil ao governo.
Esse processo foi complementado por um conjunto de diálogos
regionalizados realizados com governadores e representantes de entidades
municipalistas, em todas as regiões do Brasil. Desse percurso vieram para o
planejamento federal propostas dos municípios e também dos governos estaduais,
que na mesma época elaboravam os seus PPAs para o mesmo período. Houve,
assim, uma preocupação de alinhamento federativo das ações do governo federal.
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O grande diferencial do Fórum Interconselhos é que a mobilização da
sociedade não se esgotou no momento da elaboração do Projeto de Lei do Plano
Plurianual. Passado esse momento, o Fórum foi convocado mais outras três vezes.
A segunda, ainda em 2011, para apresentar à sociedade o resultado de cada uma
das propostas apresentadas, na forma de respostas específicas elaboradas pelo
órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal. A terceira ocorreu
em 2012 e teve como objetivo apresentar as Agendas Transversais do PPA e
pactuar entre os participantes a forma de monitoramento do plano cuja vigência se
iniciou naquele ano. Por fim, a quarta e mais recente edição do Fórum
Interconselhos ocorreu em 2013, já como instância de monitoramento do
planejamento e orçamento, na qual foram apresentados de forma oficial e unificada
os relatórios de execução de cada uma das Agendas Transversais, para crítica da
sociedade civil.
Este formato se expandiu no ano de 2013 para alcançar também a
elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA) do governo federal. Representantes de conselhos e movimentos sociais foram
convidados a integrar um grupo de discussão que apresentou propostas de
emendas ao texto da LDO 2014, que foram individualmente analisadas e
respondidas na mesma forma específica iniciada pelo Fórum Interconselhos. Do
mesmo modo, também em 2013 foi realizada a primeira audiência pública
convocada pelo governo federal com o objetivo de discutir a sua proposta
orçamentária, antes do envio ao Poder Legislativo. As propostas recebidas foram
encaminhadas aos Ministérios gestores das respectivas políticas e respondidas
individualmente.
Desde 2003, portanto, houve um conjunto de iniciativas no governo
federal que visavam a ampliar o grau de participação da sociedade no processo de
definição do seu planejamento e orçamento. Essas ações, porém, não seguem o
formato de orçamento participativo e contam com algumas características que lhes
são próprias.
Uma primeira observação é o fato de que, ao contrário do que ocorre nas
administrações locais, no governo federal a participação no planejamento precede e
direciona os processos participativos de cunho orçamentário. Isso revela uma ênfase
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institucional na função de planejamento como orientadora da ação governamental,
inclusive da alocação de recursos orçamentários. Com isso, instrumentos como o
Plano Plurianual ganham muito mais destaque que a Lei Orçamentária Anual e
sobre ele se voltam os maiores esforços de ampliação da participação e
desenvolvimento de estratégias de monitoramento.
Outra importante distinção é a natureza da representatividade em cada
tipo de processo participativo. No âmbito local, prevalecem as estratégias
representativas que privilegiam o envolvimento direto dos cidadãos e a escolha de
representantes com base territorial ou comunitária. Já no governo federal há com
mais frequência a representação institucional, em que são representados não os
cidadãos diretamente, mas os conselhos nacionais e as entidades e movimentos da
sociedade civil organizada, o que faz surgirem os “representantes de
representantes”, ou indivíduos que são, simultaneamente, responsáveis por falar em
nome de várias instituições das quais fazem parte com igual legitimidade. No caso
do governo federal há, ainda, a prevalência de órgãos colegiados e movimentos
sociais de âmbito nacional, em contraste com as coletividades comunitárias e
territorializadas nos orçamentos participativos.
Por fim, há no caso do governo federal uma preocupação muito forte com
a permanência e continuidade da estratégia participativa, o que leva inclusive à
institucionalização de alguns espaços de debate como órgãos permanentes da
estrutura estatal. Nisso diferem bastante dos processos de orçamento participativo
municipais, que são marcados por uma intensa mobilização durante o período de
elaboração da Lei Orçamentária Anual, mas em geral não contam com uma
intensidade equivalente para o acompanhamento ou monitoramento da execução
das ações pactuadas. O fato de se basearem em eventos participativos transitórios,
sem a permanência dos coletivos criados, torna as experiências locais mais
vulneráveis à falta de continuidade e à desmobilização da sociedade após a
elaboração do instrumento orçamentário.
Em resumo, há nítidas diferenças de abordagem entre os processos
participativos federais e locais que tratam dos instrumentos de planejamento e
orçamento. Pelo fato de ser mais conhecido, o modelo de orçamento participativo
municipal termina por ser utilizado como parâmetro de comparação para aferir se há
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ou não participação social na elaboração orçamentária em um determinado ente
federativo. É preciso reconhecer, no entanto, que o orçamento participativo é apenas
uma das formas pelas quais esse influxo democrático pode ocorrer, não a única.
O governo federal demonstra uma abordagem diferenciada, em relação
ao orçamento participativo, que pretende ser mais adequada à escala nacional. Em
resumo, isso envolve a ênfase nos instrumentos de planejamento mais do que nos
de orçamento, a utilização de formas indiretas de representação da sociedade e a
aposta em processos continuados e instâncias permanentes, que possam ser
mobilizados não apenas durante a elaboração da peça de planejamento ou
orçamento, mas também durante a sua execução, como espaços de monitoramento.
É, portanto, uma alternativa de participação social que merece ser entendida e
analisada como tal.
REFERÊNCIAS
AVELINO, Daniel Pitangueira de. Órgãos colegiados e sistema nacional de participação social: conceito, aperfeiçoamento e articulação. Nota Técnica 7/2013-SNAS/SG/PR. 10 de maio 2013. Brasília: SGPR, 2013.
AVRITZER, Leonardo; VAZ, Alexander N.. O surgimento do orçamento participativo e a sua expansão pelo Brasil: analisando potencialidades e limites. In: DIAS, Nelson (org.). Esperança democrática: 25 anos de orçamentos participativos no mundo. São Brás de Alportel (Portugal): Associação In Loco, 2013, p.163-173.
BRASIL. Secretaria-Geral da Presidência da República. Guia dos conselhos nacionais. Brasília: SGPR, 2013.
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Anexo I
PARTICIPANTES DA REDE BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Região Sul Região Sudeste
Bagé (Rio Grande do Sul) Aracruz (Espírito Santo)
Bento Gonçalves (Rio Grande do Sul) Araçatuba (São Paulo)
Brusque (Santa Catarina) Araraquara (São Paulo)
Cachoeira do Sul (Rio Grande do Sul) Bauru (São Paulo)
Canoas (Rio Grande do Sul) Belo Horizonte (Minas Gerais)
Campo Largo (Paraná) Botelhos (Minas Gerais)
Caxias do Sul (Rio Grande do Sul) Botucatu (São Paulo)
Concordia (Santa Catarina) Betim (Minas Gerais)
Esteio (Rio Grande do Sul) Cachoeiro do Itapemirim (Esp.Santo)
Garibaldi (Rio Grande do Sul) Cariacica (Espírito Santo)
Gravataí (Rio Grande do Sul) Congonhas (Minas Gerais)
Joinville (Santa Catarina) Contagem (Minas Gerais)
Nova Hartz (Rio Grande do Sul) Cubatão (São Paulo)
Parobé (Rio Grande do Sul) Diadema (São Paulo)
Porto Alegre (Rio Grande do Sul) Embu das artes (São Paulo)
Santa Maria (Rio Grande do Sul) Francisco Morato (São Paulo)
Santa Rosa (Rio Grande do Sul) Guarulhos (São Paulo)
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul) Ipatinga (Minas Gerais)
São Leopoldo (Rio Grande do Sul) Jacareí (São Paulo)
Sapucaia do Sul (Rio Grande do Sul) Mogi-Guaçu (São Paulo)
Seara (Santa Catarina) Monte Alto (São Paulo)
Montes Claros (Minas Gerais)
Nova Lima (Minas Gerais)
Osasco (São Paulo)
Santo André (São Paulo)
São Bernardo do Campo (São Paulo)
São Carlos (São Paulo)
Serra (Espírito Santo)
Suzano (São Paulo)
Teresópolis (Rio de Janeiro)
Várzea Paulista (São Paulo)
Viana (Espírito Santo)
Vitória (Espírito Santo)
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Região Nordeste Região Norte
Anadia (Alagoas) Manaus (Amazonas)
Caaporã – (Paraíba)
Cajazeiras – (Paraíba)
Campina Grande (Paraíba)
Conde (Paraíba)
Crateus – (Ceará)
D. Inês – (Paraíba)
Fortaleza (Ceará)
João Pessoa (Paraíba)
Lauro de Freitas (Bahia)
Patos – (Paraíba)
Paudalho (Pernambuco)
Picuí – (Paraíba)
Pombal (Paraíba)
Recife (Pernambuco)
CIDADES EM PROCESSO DE ADESÃO
Região Sul Região Sudeste
Biguaçu – (Santa Catarina) Campinas – (São Paulo)
Capão da Canoa – (Rio Grande do Sul) Juatuba – (Minas Gerais)
Cruz Alta – (Rio Grande do Sul) Linhares – (Espírito Santo)
Dois Irmãos – (Rio Grande do Sul) Ouro Branco – (Minas Gerais)
Erechim – (Rio Grande do Sul) Ouro Preto – (Minas Gerais)
Taboão da Serra – (São Paulo)
Maricá – (Rio de Janeiro)
Região Nordeste
Barbalha – (Ceará)
Cascavel – (Ceará)
Natal – (Rio Grande do Norte)
Olinda – (Pernambuco)
Santarém – (Paraíba)
Serrinha – (Bahia)
ESTADOS
Distrito Federal Rio Grande do Sul
Paraíba
Fonte: www.redeopbrasil.com.br . Acesso em fevereiro de 2014.
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AUTORIA
Daniel Pitangueira de Avelino – Secretaria Geral da Presidência, SG/PR.
Endereço eletrônico: [email protected] José Carlos dos Santos – Presidência da República, GP/PR.
Endereço eletrônico: [email protected]