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Dissertação apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do
grau de Mestre em Ordenamento do Território e Sistemas de Informação Geográfica,
realizada sob a orientação científica da Professora Doutora Margarida Pereira.
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Aos meus pais pela força e amor incondicional.
Aos meus avós que são as minhas estrelas no céu.
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AGRADECIMENTOS
Dirijo o meu primeiro agradecimento à Professora Doutora Margarida Pereira
na figura de orientadora, pela persistência e dedicação demonstrada durante a
execução deste trabalho, sempre com convicção que eu seria capaz.
Aos chefes e amigos Leonel Silva e Jack Alpestana, pela força motivacional
manifestada.
Aos técnicos entrevistados, dos 16 municípios do Algarve, pela recetividade e
pronta resposta.
Às amigas Ana Costa e Ana Matos Lima, que chegaram à minha vida como
separadoras de águas, um agradecimento especial por me terem incluído neste
desafio, sem nunca me terem deixado para trás, na certeza que eu podia ir mais longe.
Às minhas colegas de sala, pela força motivacional nas horas de maiores
lamentos ao longo deste percurso. Ainda à Inês Rafael, à Catarina Martins, à Sílvia
Almeida e à Isabel Neves pelo apoio. À amiga Joana Fernandes e à irmã de coração
Cecília Letra, pela energia positiva.
À minha família, sobretudo aos meus pais, Manuel Terra e Maria Eduarda
Terra, um obrigado gigante, por ambicionarem sempre mais para mim, mesmo que
isso tenha muitas vezes representado um esforço acrescido. Obrigado por serem meus
fiéis companheiros de vida, sobretudo por me darem tanto amor.
Por fim, e porque os últimos são também os primeiros, ao meu namorado
César Correia, pelo amor, pela compreensão demonstrada na minha falta de paciência
e por estar sempre ao meu lado, sobretudo por nunca ter duvidado que este dia iria
chegar.
Obrigado a todos, são parte disto, são parte de mim!
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EVOLUÇÃO, DIFICULDADES E DESAFIOS DO PLANEAMENTO MUNICIPAL
O exemplo do PDM de Loulé
LÍDIA AURORA CARDOSO TERRA
RESUMO
A presente dissertação incide sobre a evolução, principais dificuldades e desafios do Planeamento Municipal.
Nas duas últimas décadas as dinâmicas territoriais ganharam rapidez, intensidade e imprevisibilidade crescentes, decorrentes de um conjunto de alterações sociais, politicas e económicas a várias escalas. Essas alterações ocorrem na vigência de um modelo de planeamento racionalista, que mostra dificuldades descrentes em responder a problemas inesperados e cada vez mais complexos. Daí a necessidade da procura de novos modelos de gestão e resposta para um planeamento territorial mais eficaz.
Tendo em conta o referido, a dissertação inicia-se com a reflexão sobre o sistema de gestão territorial em Portugal, avaliando os seus instrumentos, objetivos e escalas de intervenção. Porém, tem como referência e maior incidência o Planeamento Municipal, apresentando-se as principais diferenças entre PDM de 1ª e 2ª geração.
O PDM do município de Loulé, localizado no Algarve, constitui o estudo de caso.
Primeiro, a análise recai sobre a escala do planeamento regional no Algarve, abordando as normas do Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT) e a eficácia das suas orientações para o planeamento municipal. Para tal, recorreu-se à auscultação, através de questionário estruturado, de técnicos municipais sobre o instrumento PROT no Algarve e sua articulação com o planeamento municipal, e sobre o estado dos Planos Diretores Municipais (PDM) nos municípios da região e as causas subjacentes.
Depois, tendo enfoque o PDM de Loulé, ao longo dos 22 anos de vigência (1995 - 2017), procedeu-se à análise das dinâmicas territoriais ocorridas, tendo como intuito perspetivar a eficácia do PDM como instrumento regulador das dinâmicas territoriais e da transformação do uso do solo.
Por fim apuram-se os desafios e princípios orientadores expectáveis para o PDM do município de Loulé em revisão, considerando as dinâmicas territoriais analisadas e as alterações decorrentes do enquadramento legislativo publicado em 2014 e 2015, sobretudo por força da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo e do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial.
PALAVRAS-CHAVE: Planeamento Municipal, Dinâmicas Territoriais, Revisão,
Instrumentos de Gestão Territorial, Plano Diretor Municipal de Loulé (PDM Loulé),
Modelo Territorial.
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EVOLUTION, DIFFICULTIES AND CHALLENGES OF MUNICIPAL PLANNING
The example of the PDM of Loulé
LÍDIA AURORA CARDOSO TERRA
ABSTRACT
This dissertation focuses on the evolution, the main difficulties and challenges of municipal planning.
In the last two decades the territory dynamics gain speed, increasing intensity and unpredictability, due to a set of social, political and economic changes at different scales. These changes occurred during a rationalist planning model that has shown difficulties and skeptical responses towards new and unexpected problems. Therefore the need to seek new management models for a more effective territorial planning response.
Taking this into account, this dissertation begins with the reflection of Portugal´s territorial management system, evaluating its instruments, objectives and intervention scales. However, it has as reference and greater incidence the municipal planning, and the main differences between the 1st. and 2nd generations of PDMs (land use plans).
Loulé´s municipal PDM, located in the Algarve, is the case study.
First, the analysis falls upon the scale of Algarve´s regional planning, addressing the regional spatial plan (PROT) legal guidelines, and its effectiveness over the municipal planning. To this end, a structured questionnaire was discussed with municipal technicians about the instrument PROT and its relationship with municipal planning, the state of the municipalities PDMs and underlying causes.
Later, focusing on Loulé´s PDM along the last 22 years of validity (1995-2017), the territorial dynamics occurred were analyzed, with the purpose of envision the effectiveness of the PDM as a regulatory instrument of the territorial dynamics and land use transformation.
At last, the challenges and guiding principles that are expected for Loulé´s PDM in review were identified, considering the territorial dynamics analyzed and the changes resulting from the legislative framework published in 2014 and 2015, mainly the Land Use Public Policy, Spatial Planning und Urbanism Founding Law and the Territorial Management Instruments Legal Framework.
KEYWORDS: Municipal Planning, Territorial Dynamics, Revision, Territorial
Management Instruments, Municipal Land Use Plan (PDM Loulé), Territorial Model.
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ÍNDICE
LISTA DE ABREVIATURAS ....................................................................................................................... 8
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 11
CAPÍTULO I: PROBLEMÁTICA EM ESTUDO ............................................................................................ 13
I.1. Apresentação da problemática ......................................................................................... 13
I.2. Objetivos gerais e específicos ........................................................................................... 14
I.3. Metodologia ...................................................................................................................... 15
I.4. Estrutura da dissertação ................................................................................................... 16
CAPÍTULO II: SISTEMA DE GESTÃO TERRITORIAL EM PORTUGAL ......................................................... 18
II.1. Instrumentos, objetivos e escalas de intervenção ........................................................... 18
II.2. O Planeamento Municipal: o Plano Diretor Municipal .................................................... 22
II.3. PDM de 1ª e 2ª Geração: continuidade ou mudança? .................................................... 26
II.4. O novo sistema de gestão territorial: que alterações no planeamento municipal? ........ 32
II.5. A avaliação no planeamento municipal ........................................................................... 34
CAPÍTULO III: PLANEAMENTO REGIONAL E MUNICIPAL NO ALGARVE ................................................. 38
III.1. Enquadramento da região algarvia ................................................................................. 38
III.2. PROT Algarve: normas orientadoras para a região ......................................................... 39
III.3. Perspetiva dos técnicos municipais sobre os instrumentos de gestão territorial PROT e
PDM e sua articulação ............................................................................................................. 43
CAPÍTULO IV: MUNICÍPIO DE LOULÉ: 20 ANOS DE DINÂMICAS TERRITORIAIS ...................................... 65
IV.1. Inserção regional ............................................................................................................. 65
IV.2. Orientações do PROT Algarve para o território municipal ............................................. 66
IV.3. Caraterização do município ............................................................................................ 67
IV.3.1. População ................................................................................................................. 69
IV.3.2. Parque habitacional ................................................................................................. 73
IV.3.3. Infraestruturas e equipamentos .............................................................................. 75
IV.3.4. Mobilidade e acessibilidades ................................................................................... 76
IV.3.5. Atividades económicas ............................................................................................ 79
IV.3.6. Ocupação do solo ..................................................................................................... 81
IV.3.7. Síntese: Indicadores de evolução............................................................................. 82
IV.3.8. Análise SWOT ........................................................................................................... 83
CAPÍTULO V: PLANO DIRETOR MUNICIPAL DE LOULÉ (EM VIGOR) ....................................................... 85
V.1. Objetivos e modelo territorial ......................................................................................... 85
V.2. Avaliação da execução do PDM ....................................................................................... 89
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V.3. Dificuldades de gestão do PDM ....................................................................................... 95
CAPÍTULO VI: ORIENTAÇÕES PARA O PDM EM REVISÃO ...................................................................... 97
VI.1. Processo de revisão: constrangimentos e princípios orientadores ................................ 97
VI.2. Normas orientadoras para a revisão do PDM de Loulé .................................................. 98
VI.2. Implicações do atual quadro legal ................................................................................ 102
CONCLUSÕES ..................................................................................................................................... 105
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................................................... 108
ÍNDICE DE QUADROS ......................................................................................................................... 113
ÍNDICE DE FIGURAS ............................................................................................................................ 114
ANEXO I - ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O PDM EM REVISÃO ................................................. 115
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LISTA DE ABREVIATURAS
AAT – Áreas de Aptidão Turística
AED – Áreas de Edificação Dispersa
AMAL – Comunidade Intermunicipal do Algarve
ARU – Área de Reabilitação Urbana
CA – Comissão de Acompanhamento
CAOP – Carta Administrativa Oficial de Portugal
CC – Comissão Consultiva
CCDR – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
CMC – Comissão Mista de Coordenação
CML – Câmara Municipal de Loulé
DGT – Direção-Geral do Território
DPIGC – Divisão de Planeamento, Informação Geográfica e de Cadastro
ECD – Estudos de Caracterização e Diagnóstico
EMAAC – Estratégia Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas
EOT – Espaços de Ocupação Turística
IGT – Instrumentos de Gestão Territorial
INE – Instituto Nacional de Estatística
LBGPPSOTU – Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do
Território e de Urbanismo
LBPOTU – Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo
NDE – Núcleo de Desenvolvimento Económico
NDT – Núcleo de Desenvolvimento Turístico
OT – Ordenamento do Território
PA – Programa de Ação
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PDI – Plano Diretor Intermunicipal
PDM – Plano Diretor Municipal
PE – Plano Especial
PEOT – Plano Especial de Ordenamento do Território
PIER – Plano de Intervenção em Espaço Rural
PMOT – Plano Municipal de Ordenamento Território
PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
POOC – Plano de Ordenamento da Orla Costeira
POPNRF – Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa
PP – Plano de Pormenor
PR – Plano Regional
PROT – Plano Regional de Ordenamento do Território
PS – Plano Setorial
PSRN2000 – Plano Setorial da Rede Natura 2000
PU – Plano de Urbanização
RAN – Reserva Agrícola Nacional
REN – Reserva Ecológica Nacional
REOT – Relatório sobre o Estado do Ordenamento do Território
RERAE – Regime Extraordinário da Regularização de Atividades Económicas
RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
SIG – Sistema de Informação Geográfica
SINERGIC – Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral
SNIG – Sistema Nacional de Informação Geográfica
SNIT – Sistema Nacional de Informação Territorial
SWOT – Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats
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UOPG – Unidade Operativa de Planeamento e Gestão
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INTRODUÇÃO
O planeamento municipal pela sua multidisciplinaridade, é uma atividade que
constitui um enorme desafio à organização territorial. Tem evoluído associado à
vontade de mudança, mas colidindo em pressupostos legislativos em constante
mutação.
As orientações recentes, nesta área, são indicativas da necessidade de
monitorização, simplificação e adaptação, anunciando que uma nova era de
planeamento se avizinha.
Contudo, sempre que se inicia uma nova interpretação legislativa surgem
constrangimentos e ajustes. A solução para essas questões é por norma demasiado
lenta (atendendo que o território continua em permanente e rápida transformação)
resultando em complexas dinâmicas territoriais.
Por isso, é premente que os processos de planeamento se desenvolvam em
tempo útil, com maior flexibilidade, que prevejam ajustes, adaptação e
sustentabilidade do processo, passando pela desburocratização procedimental e
acrescentando a análise de custo-benefício.
Torna-se urgente reduzir a burocracia associada a qualquer plano, que se
traduz sempre num imbróglio de avanços e recuos, de pareceres e de prazos que se
prolongam por tempo indeterminado. Todo o procedimento deve ser repensado e
simplificado, criando um sistema mais assertivo, evitando a entrada numa espiral de
negligência territorial.
Para tal, ganha particular importância a monitorização, que “implica a
reavaliação permanente dos resultados alcançados face às metas programáticas
estabelecidas e a identificação dos desvios em tempo útil permite o controlo efetivo
das ações a prosseguir, conferindo carácter adaptativo ao planeamento a partir de
ajustamentos sucessivos, ao contrário das atualizações periódicas associadas à
revisão” (Pereira, 2003, p.196).
No entanto, o avanço do tempo clarifica que a complexidade no planeamento e
ordenamento do território (OT) persiste, e que as mudanças são pouco substanciais.
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A sensibilidade sobre a perceção do território também deve ser trabalhada no
sentido de melhorias sociais sobre a cultura territorial.
É vital ampliar o conhecimento e a cultura sobre o território, assim como
privilegiar a recuperação do edificado existente em função da nova construção (ao que
neste contexto a legislação mais atual começa a ser precisa), no sentido da contenção
da edificação dispersa e da expansão urbana.
A figura Plano Diretor Municipal (PDM) deve posicionar-se como um
instrumento cada vez mais eficaz na gestão territorial, por força do quadro legislativo
em vigor, será também o instrumento mais orientador, tornando o desenvolvimento
dos processos de revisão um momento único e imprescindível para a organização
territorial.
Para a organização mais eficaz, o novo quadro legislativo prevê ainda que sejam
vertidas no PDM orientações dos Planos Especiais de Ordenamento do Território
(PEOT), o que acarreta dificuldades, mas constitui também uma oportunidade para
refletir sobre a natureza operativa deste plano, que deverá ultrapassar os
constrangimentos e dificuldades retidos da experiência de longos anos de vigência,
expectando-se que se alcancem melhorias através de uma renovada geração do plano.
Adotando-se Loulé como caso de estudo importa, desde já, destacar as
particularidades deste território, subdividido de sul para norte entre litoral, barrocal e
serra (sub-regiões homogéneas), com uma centralidade de destaque na região algarvia
e com um dinamismo atrativo no contexto nacional.
Decorridos vinte e dois anos desde a publicação do PDM de Loulé (1995 -
2017), é exequível analisar a sua capacidade operativa (através da caraterização do
município e da análise das suas dinâmicas territoriais), apontando aspetos notáveis e
sensíveis do seu desempenho nas transformações territoriais ocorridas.
Contudo, importa atender igualmente à análise do planeamento ao nível da
região Algarve, com destaque para o papel do Plano Regional de Ordenamento do
Território (PROT) Algarve que constitui o quadro orientador para a elaboração dos
planos territoriais de âmbito municipal, com vista à coesão da região.
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CAPÍTULO I: PROBLEMÁTICA EM ESTUDO
I.1. Apresentação da problemática
Em Portugal, as dinâmicas territoriais ocorridas desde os anos 90 têm
conhecido alterações motivadas sobretudo pelo efeito Europa mas também pelo
fenómeno da globalização, com reflexos na forma de encarar e pôr em prática o
planeamento e ordenamento do território.
No entanto, o ritmo desta evolução nem sempre tem sido suficiente, o que é
evidente na configuração dos territórios.
Porém, a crescente informação e conhecimento coloca-nos perante um novo
ciclo de planeamento, em que a participação ganha notoriedade e em que os planos
assumem um papel mais estratégico. Estamos, portanto, perante uma mudança de
paradigma, a que se alia a experiência adquirida ao longo dos últimos anos na
elaboração e execução de planos, sendo por isso preponderante a avaliação da eficácia
dos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT).
O município de Loulé constitui o caso de estudo uma vez que o seu território
apresenta grande diversidade, com especificidades muito particulares ao nível biofísico
entre a serra, o barrocal e o litoral (sub-regiões homogéneas). O município é abrangido
por disposições provenientes de diferentes instrumentos de gestão, o que dificulta o
seu planeamento e ordenamento.
Após a publicação do PDM de Loulé (1995), esta figura constitui objeto de
reflexão no âmbito deste estudo, como instrumento de suporte ao planeamento
municipal. Esta análise estabelece um ponto de partida para um conhecimento
aprofundado da realidade territorial, neste período de tempo, interpretando as
mudanças ocorridas no território.
Importa perceber se os IGT, nomeadamente o PDM, estão a responder
eficazmente às atuais necessidades do ordenamento do país e aos problemas e aos
desafios que se colocam às regiões e aos municípios (Gonçalves, 2011, p. 10).
O PDM constitui, na legislação em vigor, o único instrumento vinculativo para
os particulares. Todavia, com um conteúdo cada vez mais pesado e um processo de
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revisão complexo e moroso, qual a sua real capacidade de resposta a dinâmicas cada
vez mais rápidas e inesperadas?
Para responder ao acima exposto, importa primeiro identificar a configuração
do território e avaliar os fenómenos tendenciais, como o exemplo da intensificação de
edificação dispersa, a ocupação intensiva do litoral e a densa edificação ao longo da
Estrada Nacional 125, resultado de anos de planeamento pouco eficaz.
I.2. Objetivos gerais e específicos
A dissertação faz uma reflexão sobre a figura e a operacionalização do PDM,
com o exemplo do PDM de Loulé e, através desta reflexão, pretende enunciar as
principais dificuldades e desafios do planeamento municipal em Portugal.
Os objetivos gerais da dissertação são:
- Analisar a evolução do enquadramento legal do Planeamento Municipal e da
figura de PDM;
- Analisar a figura do PDM nos municípios do Algarve, associando-a com o
planeamento regional (PROT-Algarve);
- Avaliar as transformações territoriais decorrentes da vigência do PDM no
município de Loulé.
Os objetivos específicos são:
- Caracterizar as dinâmicas territoriais do município de Loulé entre 1991 e 2011
(dados do Instituto Nacional de Estatística (INE));
- Refletir sobre o nível de execução do PDM e as principais dificuldades
colocadas à gestão do território municipal;
- Analisar diferentes perspetivas relacionadas com o PDM, decorrentes da
experiência de técnicos de municípios vizinhos relativamente a esta figura de
planeamento e relacionando a mesma com o quadro de referência do PROT Algarve
(Informação recolhida em 2017, com recurso a um questionário);
- Prospetivar os desafios/oportunidades para a gestão do território do
município de Loulé perante o novo ciclo de gestão territorial.
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I.3. Metodologia
A dissertação tem como ponto de partida uma pesquisa bibliográfica
(considerando diferentes tipos de fontes) relacionada com a temática do planeamento
territorial (desde a sua génese até à atualidade), com referência maior ao
planeamento municipal e à figura do PDM, analisando as diferentes abordagens, da
racionalista à estratégica.
É ainda:
- Abordada a legislação sobre o planeamento municipal, com incidência nas
alterações introduzidas em 2014 e 2015, assim como os documentos onde constam
orientações de articulação a que o planeamento municipal está sujeito;
- Recolhida informação, maioritariamente do INE para caraterizar as dinâmicas
do município de Loulé entre 1991 e 2011, assim como acesso ao repositório municipal
(sempre que disponível), e à base de dados eletrónica PORDATA para analisar e obter
informação mais atual (ano 2015 quando disponível) sobre planeamento e
ordenamento territorial local;
- Considerado para efeitos de análise uma alteração dos limites administrativos
das freguesias do município de Loulé, na “Carta Administrativa Oficial de Portugal”
(CAOP), em 2013. Esta alteração consistiu na criação da freguesia “União de Freguesias
de Querença, Tôr e Benafim” (a partir das antigas freguesias de “Querença”, “Tôr” e
“Benafim”). Uma vez que os dados dos Censos do INE reportam a 2011, optou-se por
considerar individualmente estas freguesias na análise da caracterização do município;
- Lançado um questionário aos técnicos de planeamento dos municípios da
região, com o objetivo de conhecer a situação do respetivo PDM e as implicações do
PROT Algarve no PDM (respondido ao longo de 2017);
- Realizadas entrevistas não estruturadas a técnicos do município de Loulé a
trabalhar em planeamento e gestão urbanística;
- Analisado o PDM de Loulé em vigor, assim como a informação disponibilizada
relativa à fase em que se encontra o seu processo de revisão (informação de 2005 a
2009).
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A pesquisa, tratamento e análise crítica da informação são os alicerces
fundamentais para a elaboração da dissertação, que está organizada em seis capítulos.
A análise da evolução das dinâmicas territoriais centra-se na população e
famílias, parque habitacional, mobilidade e acessibilidades, atividades económicas,
sistema urbano e povoamento, e usos do solo.
A avaliação do nível de execução do PDM em vigor tem por base a
concretização das propostas que lhe são associadas no modelo territorial.
I.4. Estrutura da dissertação
A dissertação organiza-se em 6 capítulos:
O capítulo I – PROBLEMÁTICA EM ESTUDO - introduz a problemática em
estudo, a metodologia de suporte, os objetivos da dissertação e a sua estrutura.
O capítulo II – SISTEMA DE GESTÃO TERRITORIAL EM PORTUGAL - expõe os
instrumentos, objetivos e escalas de intervenção do planeamento em Portugal, com
especial enfoque na evolução do planeamento municipal e na figura do PDM.
O capítulo III – PLANEAMENTO REGIONAL E MUNICIPAL NO ALGARVE –
descreve e enquadra de forma concisa a região algarvia e as suas particularidades.
Expõe as normas orientadoras do PROT de 1991 e do PROT de 2007 para o Algarve e o
potencial da operacionalização deste instrumento para o desenvolvimento da região.
Explana o resultado da investigação realizada junto de técnicos de planeamento acerca
da sua perspetiva sobre a ação do PDM nos municípios a que cada qual está afeto.
O capítulo IV – O MUNICÍPIO DE LOULÉ: 20 ANOS DE DINÂMICAS TERRITORIAIS
- aborda as dinâmicas territoriais do município de Loulé, analisa o seu enquadramento
regional e o modelo de desenvolvimento repercutido pelo PROT Algarve de 2007, no
sentido do desenvolvimento territorial municipal. Teve maior destaque a recolha,
tratamento e análise da informação relacionada com o caso de estudo,
especificamente as dinâmicas ocorridas nos últimos 20 anos, período em que o PDM
de Loulé se encontra em vigência.
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O capítulo V – PLANO DIRETOR MUNICIPAL DE LOULÉ (em vigor) – analisa os
objetivos do PDM e o modelo de ordenamento correspondente, a execução do plano e
as dificuldades associadas à sua operacionalização.
O capítulo VI – ORIENTAÇÕES PARA O PDM EM REVISÃO – analisa os princípios
orientadores da revisão em curso. Indica as normas orientadoras para a revisão do
PDM de Loulé e avalia as principais implicações que o recente quadro legal comporta
para o processo.
Por fim são apresentadas as conclusões. Seguem-se as referências bibliográficas
e os anexos mencionados ao longo da dissertação.
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CAPÍTULO II: SISTEMA DE GESTÃO TERRITORIAL EM PORTUGAL
II.1. Instrumentos, objetivos e escalas de intervenção
O sistema de gestão territorial em Portugal, à semelhança do que aconteceu
em todos os países da União Europeia, conheceu alterações significativas desde os
anos 80. Contudo, ainda são muitas as mudanças necessárias para efetivar uma real
integração das várias políticas territoriais e setoriais, no sentido de adaptar-se em
pleno ao efeito Europa. Nomeadamente no que diz respeito aos princípios da coesão, à
globalização, e a uma política que possibilite uma participação mais ampla dos
indivíduos, instituições e comunidades.
Segundo Ferrão, “(...) o ordenamento do território, no contexto das políticas
públicas, corresponde, em Portugal, a uma política duplamente «fraca»: fraca em
relação à sua missão, dada a desproporção que se verifica entre a ambição dos
objetivos visados e as condições efetivas para os atingir; e fraca em relação aos efeitos
indesejados decorrentes de outras políticas, dada a sua vulnerabilidade em relação a
impactes negativos à luz dos objetivos e princípios de ordenamento do território.
Existe, portanto, um problema simultâneo de eficiência e de resiliência” (2011, p. 25).
No que respeita à componente legislativa, sobretudo a disposições associadas
ao horizonte da revisão do plano, a regra é quase sempre o seu incumprimento.
Quanto à avaliação e monitorização do ordenamento, designadamente no que se
refere à execução de Relatórios Municipais sobre o Estado do Ordenamento do
Território (REOT), a nível nacional poucos estão concluídos e são ainda em menor
número os municípios que respeitaram a periodicidade para a sua realização. Tudo
isto, degrada não só o sentido de estado de direito, como constitui um atentado à
salvaguarda do território.
A grande questão da ausência de avaliação prende-se com o facto de ser
impossível corrigir lacunas na gestão territorial se estas não forem identificadas.
No que refere à articulação entre programas e planos, os planos municipais
devem ter em si vertidas as orientações definidas nos programas territoriais pré-
existentes, ou sempre que entre e vigor um novo programa é obrigatória a alteração e
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ou atualização (n.º 6 do art.º 27 e n.º 5 do art.º 3, do RJIGT) seja, devem assegurar a
sua compatibilidade.
Todavia, se avaliado até então o papel do Programa Nacional da Política de
Ordenamento do Território (PNPOT) e dos PROT, percebe-se que essa articulação,
implementação e monitorização dos instrumentos de gestão nem sempre foi
conseguida, sobretudo ao nível dos instrumentos de escala municipal, onde a inclusão
das disposições dos planos de hierarquias superiores nem sempre é efetiva.
No entanto, a nível nacional, Portugal detém instrumentos suficientes para um
processo de planeamento eficaz. Para que isso aconteça, é necessário: garantir a
articulação positiva (suprimindo orientações contrárias) entre IGT, prever uma maior
participação pública e reduzir o tempo de elaboração dos planos, tornando-os mais
adaptáveis a contextos de rápidas mudanças.
Para a prossecução de um sistema de gestão mais eficaz, foram publicados em
2014 e 2015 dois diplomas (Quadro 1) fundamentais: a Lei nº 31/2014, de 30 de maio
e o Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio. Estes diplomas revogaram,
respetivamente, a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo
- LBOTU (Lei n.º 48/98, de 11 de agosto) e o respetivo Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) (Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de
setembro). Espera-se que os instrumentos agora em vigor vão ao encontro das
necessidades presentes e sejam determinantes para uma nova fase na gestão
territorial (consequentemente no planeamento municipal).
Quadro 1 - Diplomas legais em vigor sobre o sistema de gestão territorial
Diploma Legal Sumário do diploma legal
Lei n.º 31/2014, de 30 de
maio
Estabelece as bases gerais da política pública de solos, de
ordenamento do território e de urbanismo (LBPPSOTU);
Decreto-Lei n.º 80/2015,
de 14 de maio
Aprova a revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão
Territorial (RJIGT).
Fonte: A autora (consulta à Lei n.º 31/2014, de 30 de maio e Decreto-Lei n.º 80/2015 de 14 de maio)
Estes diplomas legais têm como objetivo simplificar o sistema de gestão
territorial, nas suas escalas de organização e coordenação nacional, regional,
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intermunicipal e municipal. Apesar desse propósito, persistem dúvidas quanto à real
simplificação do mesmo.
Este sistema integra um conjunto diversificado de instrumentos (Figura 1):
Figura 1 - Instrumentos de gestão territorial – designações, escalas e tipologias
Fonte: A autora
- O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) (que
orienta para um modelo policêntrico, cidades com qualificação dos serviços prestados
à população, articulação entre centros urbanos e áreas rurais, garantia de acesso ao
conhecimento, a serviços, à comunicação e boas condições de mobilidade);
- Os Programas Regionais (PR) (que pretendem atingir a coesão regional,
através de uma análise da diversidade e identidade dos territórios, sendo que os PDM
irão reforçar as orientações dos mesmos assegurando o desenvolvimento económico e
social);
- Os Programas Setoriais (antes Planos Sectoriais (PS) “estabelecem os objetivos
e as medidas indispensáveis ao adequado ordenamento agrícola e florestal do
território, equacionando as necessidades atuais e futuras.”- n.º 2 do artigo n.º 14.º do
RJIGT);
- Os Programas Especiais (antes Planos Especiais (PE), contudo, decorrente do
novo quadro legal, o conteúdo das normas de salvaguarda de recursos e valores
naturais diretamente vinculativas dos particulares devem constar nos planos
municipais);
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- Os planos territoriais de âmbito municipal (que definem o modelo estratégico
e espacial de organização do território municipal) e planos intermunicipais (planos
facultativos). Ao nível intermunicipal está também previsto o Programa;
Nos planos municipais são mantidas as figuras já existentes: PDM, Plano de
Urbanização (PU) e Plano de Pormenor (PP).
A configuração do atual sistema reforça as competências do poder LBPPSOTU
local, embora mantenha a visão de “cima para baixo”. Verifica-se que é fulcral a devida
avaliação e monitorização do sistema. Embora o novo RJIGT se apresente mais sólido
nestas matérias, o que é positivo, da experiência passada e já segundo Campos “…não
basta inscrever no Diário da República o dever de avaliação. É necessário construir as
bases para que essa avaliação possa ser feita em moldes regulares, consistentes e úteis
para as finalidades pretendidas” (2010, p. 14).
A elaboração de um REOT pelos municípios foi instituída pela LBPOTU (1998) e
respetivo RJIGT (1999). Esta figura é mantida na LBPPSOTU (2014) e respetivo RJIGT
(2015), embora tenha sido alterada a periodicidade da sua elaboração (anteriormente
de 2 em 2 anos e agora de 4 em 4 anos). O REOT tem como objetivos dotar os
municípios de um instrumento de apoio à caraterização, diagnóstico, avaliação, revisão
e apoio à tomada de decisão, assim como um elemento de informação para as
distintas partes interessadas (sectores público e privado).
Nesta matéria será necessário aguardar com expectativa a implementação das
alterações no sistema nos próximos anos (apontadas pelos dois diplomas legais
referidos – Quadro 1), complementando as alterações legislativas com um sistema
informatizado de partilha, que constitua efetivamente uma plataforma responsável de
recolha, tratamento e disponibilização de informação técnica (incluindo a legislativa
por vezes tão dispersa). Assim, o sistema deverá permitir que os diversos
intervenientes da área possam compartir as suas preocupações, dificuldades e boas
práticas.
22
II.2. O Planeamento Municipal: o Plano Diretor Municipal
O planeamento deve compreender, acompanhar e orientar os processos de
mudança do território, intervindo de forma a dar respostas aos efeitos indesejados
existentes e precavendo o aparecimento de outros no futuro.
Nesse contexto, o planeamento municipal apresenta-se como um desafio
relacionado com a governação e transformação do território local, onde o papel dos
instrumentos de gestão territorial é vital, assim como a escolha de modelos
estratégicos de desenvolvimento e ordenamento do território a adotar, no sentido de
acompanhar a contemporaneidade das necessidades e objetivos das comunidades e
das atividades económicas, em permanente reconfiguração.
O planeamento municipal tem grande influência na transformação do
território, sendo simultaneamente ao nível local que mais se evidencia o défice de
cultura territorial. Herrero (2009, p.276), identifica duas dimensões inerentes ao
território:
“ – a dimensão material (corresponde aos usos, às formas de ocupação e aos
modelos de produção, ou seja, às relações funcionais que os grupos sociais
estabelecem com o território para a satisfação das suas necessidades).
– a dimensão simbólica (corresponde aos valores, aos aspetos culturais e
identitários que os grupos sociais atribuem ao território)”.
Muitos dos constrangimentos relacionados com o território estão associados a
um misto das dimensões referidas, acrescidas da dimensão económica, desvalorizando
o valor do recurso em detrimento do valor económico, numa total apropriação e
direito quanto às formas de ocupação e uso do solo.
Deve ser evidenciado que “o planeamento municipal está subjugado a um
conjunto de princípios gerais e orientações regionais, que remetem para o nível
municipal a responsabilidade de promover ações e mudanças estruturais que
permitam superar os desafios atuais identificados” (Drago, 2013, p.19). Isto é, o
planeamento municipal deve procurar combater as disparidades territoriais, pela
indução de novas dinâmicas sócio territoriais. Para tal, deve definir metas, apontar
para formas inovadoras de urbanismo, encontrar estratégias para reinventar espaços,
23
cumprindo com a salvaguarda dos recursos territoriais e do acesso equitativo a
equipamentos e serviços.
As orientações que se vertem para a escala municipal são, quer regionais quer
nacionais, pois o sistema de gestão territorial está hierarquicamente relacionado e
sustentado por dois tipos de instrumentos, os programas e os planos.
O planeamento municipal em relação à elaboração, alteração e revisão de
planos parece por vezes entrar num ciclo sem fim, quando terminada ou avançada
uma dada fase do procedimento. É necessário recomeçar, por força de novas
possibilidades não enquadradas no plano em elaboração, de alterações de contexto
económico-social, físicas, políticas, entre outras. É no PDM que mais ressaltam os
constrangimentos acima descritos, que devem ser avaliados com rigor, para não gerar
novas dificuldades e ou efeitos que não foram acautelados, podendo até ofuscar os
benefícios pretendidos para determinados domínios do plano. Contudo, é de
salvaguardar que “o planeamento municipal não se circunscreve à elaboração e gestão
do Plano Diretor Municipal (PDM). Todavia, este assume um lugar preponderante, pelo
seu carácter de obrigatoriedade e de abrangência territorial” (Pereira, 2003, p. 181).
Assim, importa enquadrar este plano, que, envolto de ambição mas também de
complexidade, surge explicitamente através da redação conferida pelo Decreto - Lei
n.º 208/82, de 26 de maio. Porém, só em 1990 através das disposições do Decreto - Lei
n.º 69/90, de 2 março (inerentes ao efeito União Europeia) é que se conhecem as
bases que deram origem aos designados PDM de 1ª geração. Este diploma simplifica o
processo de elaboração do plano face ao enquadramento legal que revoga, eliminando
alguns momentos do procedimento que se revelavam demasiado morosos e difíceis de
atingir, e tornando facultativos alguns elementos anteriormente consagrados (caso do
Plano de Financiamento e do Programa de Execução). Mas o PDM passa a condição
obrigatória para os municípios acederem a fundos comunitários, a contratos
programas e ainda ao reconhecimento de interesse público para efeito de
expropriações, o que justificou a rápida mobilização em redor da sua elaboração.
Este enquadramento legal é alterado com a publicação da Lei de Bases da
Politica de Ordenamento do Território e Urbanismo (LBPOTU) e do respetivo Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) (Decreto Lei n.º 380/99 de 22
24
de setembro). Fortemente ancorado aos princípios da sustentabilidade, a partir de
então é instituída a obrigatoriedade do PDM e definido com maior precisão o regime
de coordenação nas diferentes escalas, nacional, regional e municipal.
O PDM, com todas as suas particularidades, é o que melhor descreve a
realidade municipal, pois é o único que abrange a totalidade do território municipal e,
por isso ”rompeu com a perspetiva de planeamento voltado para o centro das cidades.
Trata-se de um instrumento inovador em termos de conceitos e ideologia, que
abrange o rural e o urbano e apela ao envolvimento das populações no processo de
planeamento” (Lopes, 1990, p. 38-39).
Em segundo lugar, porque é um instrumento através do qual o município
assegura a sua estratégia de desenvolvimento e organização territorial, descreve e
assume as suas opções para uma política de ordenamento do território e de
urbanismo, e a respetiva articulação com as restantes políticas urbanas, segundo o
modelo territorial. Integra e relaciona as orientações estabelecidas pelos instrumentos
de gestão territorial que lhe são hierarquicamente superiores (nacional e regional).
Em terceiro lugar, porque é um instrumento condutor para a elaboração dos
planos de urbanização (PU) e planos de pormenor (PP), assim como para o
desenvolvimento de intervenções setoriais no território municipal.
Finalmente, porque tem natureza de regulamento administrativo, sendo
vinculativo tanto das entidades públicas como dos particulares.
Em suma, “Os Planos Diretores Municipais são instrumentos fundamentais para
um bom planeamento e gestão do território municipal, cabendo-lhes a definição da
política de ordenamento do território traduzida no respetivo modelo de organização e
assente na identificação dos valores e recursos naturais e territoriais, como a Reserva
Ecológica Nacional (REN), a Reserva Agrícola Nacional (RAN), a estrutura ecológica, as
redes de acessibilidades e de equipamentos, o sistema urbano, sendo indispensável o
aperfeiçoamento e qualificação das práticas de ordenamento conducentes à
sustentabilidade do território” (CCDRC, 2012, p. 1).
O quadro legal de 2014/2015 mantém o PDM como um instrumento de
planeamento obrigatório para os municípios. O seu conteúdo ganha maior densidade,
25
por força de legislação avulsa publicada ao longo do tempo. É o caso do Relatório
Ambiental, decorrente do quadro legal da Avaliação Ambiental Estratégica, publicado
em 2007 pelo Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de junho.
O conteúdo do Plano é regulamentado através do RJIGT (2015), que distingue o
seu conteúdo material (artigo n.º 96.º) e documental (artigo n.º 97.º).
O conteúdo material relaciona-se com a definição do quadro estratégico, ou
seja, o modelo territorial a adotar. Para tal encontra-se apoiado numa ampla
caraterização setorial, onde se definem os critérios de sustentabilidade a prosseguir,
os critérios e a localização de atividades, a referenciação dos usos, a identificação e
delimitação do solo rústico e urbano, das áreas de cedência, de áreas de interesse
público, assim como critérios e regras de compensação, de redistribuição e de
beneficiação. Identifica ainda condicionantes permanentes, aponta o procedimento
para as áreas de reabilitação urbana, para a salvaguarda de recursos naturais, e para
todas as disposições enunciadas nos devidos regimes de exceção. Por fim, verte o seu
modelo estratégico territorial nos planos que lhe são hierarquicamente inferiores (PU
e PP).
Quanto ao conteúdo documental, verifica-se que o PDM é composto pelos
seguintes elementos:
“a) Regulamento;
b) Planta de ordenamento, que representa o modelo de organização espacial
do território municipal, de acordo com os sistemas estruturantes e a classificação e
qualificação dos solos, as unidades operativas de planeamento e gestão definidas e,
ainda, a delimitação das zonas de proteção e de salvaguarda dos recursos e valores
naturais;
c) Planta de condicionantes, que identifica as servidões administrativas e as
restrições de utilidade pública em vigor que possam constituir limitações ou
impedimentos a qualquer forma específica de aproveitamento.” (n.º 1 do artigo n.º
97.º do RJIGT).
Este plano é acompanhado por outros elementos, como por exemplo: relatório
de fundamentação sobre o modelo de organização territorial preconizado, relatório
26
ambiental, programa de execução, plano de financiamento (devidamente
fundamentado). Contém ainda plantas temáticas, assim como o mapa de ruído, ficha
de dados estatísticos e as participações que acompanharam o procedimento público
do PDM.
No entanto, é de reforçar o papel dos elementos cartográficos - planta de
condicionantes e planta de ordenamento documentos integrantes e fundamentais do
PDM. A articulação entre a planta de condicionantes e de ordenamento é fulcral, para
uma correta análise territorial, na medida que uma espacializa as condicionantes legais
e a outra estabelece o regime de uso de solo (ou seja, complementam-se), por forma a
assegurar o equilíbrio ambiental e territorial, evitando situações de risco para a
população.
Em suma, o instrumento PDM revela-se o instrumento mais exigente e o mais
operativo no planeamento municipal, com implicações diretas em toda a estrutura da
gestão territorial.
II.3. PDM de 1ª e 2ª Geração: continuidade ou mudança?
Os PDM de 1ª geração emergiram da afirmação de um planeamento
racionalista, foram desenvolvidos com base em definições, objetivos e soluções
standard, apresentando-se pouco adaptados e enquadrados à realidade do seu
município, como uma “produção em série, numa total indiferença pelo território”
(Pereira, 2003, p.186).
Os PDM de 2ª geração devem romper com esse paradigma, seguindo uma linha
mais estratégica, cujo planeamento “trata de melhorar as capacidades competitivas de
um território avaliando as mudanças nos mercados e as suas competências e, a partir
dessa avaliação, tomar medidas para melhorar as suas atuações apoiando-se nos seus
pontos fortes e atenuando os pontos fracos. (…) O planeamento estratégico está
orientado para a ação e apresenta-se como pragmático, realista e viável” (Guerra,
2000, p.49). Atualmente, vários municípios dispõem de PDM de 2ª geração.
O relatório de Avaliação do Programa de Ação (PA) 2007-2013 do PNPOT lista o
ponto de situação dos PDM no Continente até ao final de 2013, destacando a
importância e predomínio dessa figura face aos outros planos. Verifica-se que foi no
27
decorrer dos anos 90 que mais PDM foram elaborados (261) e que em 2013 quase a
totalidade do território tinha PDM (277 municípios no total, com exceção de Lagos),
embora a sua maioria ainda de 1ª geração. Contudo, “a prevalência das revisões dos
PDM sobre a 1ª publicação de PDM é mais notória no 2º período de vigência do RJIGT,
correspondente ao período de vigência do PA/PNPOT (entre 6 de setembro de 2007 e
31 de dezembro de 2013)” (DGT, 2014, p.73). No final de 2013, apenas 23% dos
municípios tinham concluído a revisão do seu PDM, sendo o Algarve a única região
sem qualquer PDM revisto em vigor (região dotada de um PROT, o que não ocorre em
todo o território nacional). A média de vigência da 1ª geração dos PDM já revistos, no
Continente, foi de 15 anos e dos 187 PDM com revisão em curso, a média de anos do
processo já ultrapassava os 15 anos. Assim, a maior parte dos municípios ainda não
dispõe de PDM de 2ª geração, embora alguns estejam a finalizar o processo de revisão.
Num momento em que subsiste à partida alguma estabilidade legislativa, e em
que mais de 200 municípios se encontram a rever os seus PDM (agora com prazos para
conclusão da revisão mais realistas), espera-se que estes PDM reproduzam uma nova
dinâmica territorial. Sobretudo pelas novas orientações legislativas, que restringem o
aumento dos perímetros urbanos (o que poderá obrigar a contrair as áreas urbanas e
consequentemente produzir efeitos na reabilitação urbana, travando a urbanização
fragmentada e a edificação dispersa), e que impõem a obrigatoriedade de avaliação e
a introdução de disposições decorrentes dos PE.
Assim, consubstanciadas as novas orientações acima referidas, poderemos já
não estar na continuidade de uma 2ª geração de PDM, e sim, estarmos perante uma
nova geração de planos, a 3ª geração.
Importante será que os objetivos do PDM, que outrora eram standard (muito
colados aos definidos para a figura de plano) passem a ser mais ajustados às
especificidades de cada território, traduzindo-se na afirmação do planeamento
estratégico (fundamentado na escolha de prioridades) face ao racionalista.
Também nesta nova geração de PDM, devem emergir conceitos como
resiliência e sustentabilidade, integrando a diversidade de interesses e dos múltiplos
28
atores chave. Espera-se que esta nova geração cumpra igualmente e cumulativamente
cada vez mais com padrões de qualidade ambiental1.
A mudança deve passar pela consolidação de uma visão realista do território,
aposta na proteção e promoção dos recursos naturais e disponibilização de forma
simplificada dos elementos do plano, aumentando a transparência e proximidade aos
cidadãos.
Os PDM de 1ª geração depararam-se com enormes contrariedades, pela sua
obrigatoriedade para acesso aos fundos estruturais e necessidade de elaboração
célere (o que acabou por não acontecer). A escassa experiência de planeamento
territorial e a débil estrutura técnica nos municípios aumentou as dificuldades na
formulação de objetivos e na definição do modelo de ordenamento correspondente,
fazendo com que atualmente muitos dos municípios que ainda dispõem de PDM de 1ª
geração não se revejam nos mesmos. Por outro lado, a nível cartográfico a informação
de base era limitada e com fraca qualidade, elaborada sobre cartas militares à escala
1:25000. Os PDM de 1ª geração estavam muito direcionados para a regulamentação
da urbanização e da edificação, descurando outras dinâmicas territoriais. A
participação pública neste primeiro procedimento foi muito escassa.
Os futuros PDM suportados no quadro legal aprovado em 2014 e 2015 devem
refletir maior capacidade técnica, organização social e tecnológica.
Os elementos cartográficos, pela existência de cartografia vetorial e de
Sistemas de Informação Geográfica (SIG) robustos, permitem proporcionar uma gestão
do território mais habilitada, enquanto nos PDM de 1ª geração se verificavam muitos
problemas de leitura cartográfica com omissões e falhas. Atualmente, existe legislação
com normas de qualidade para a produção da cartografia no território nacional,
nomeadamente constantes no Decreto-Lei n.º 141/2014, de 19 de setembro2 e no
Regulamento n.º 142/20163, de 9 de fevereiro.
1 Esta orientação já está regulamentada, o que pode ser visto na nova - LBPSOTU (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) onde os princípios constantes estão
subordinados aos princípios ambientais.
2 Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a produção cartográfica no território nacional.
3 Regulamento das Normas e Especificações Técnicas da Cartografia topográfica e topográfica de imagem a utilizar na elaboração, alteração ou revisão dos
planos territoriais e na cartografia temática
29
Os planos em revisão devem ser encarados como uma oportunidade.
Contrariamente ao que aconteceu com os PDM de 1ª geração (com a população pouco
esclarecida sobre este instrumento), o conhecimento da existência de regras para a
ocupação do território foi-se difundido e consolidando. A própria participação pública
ao longo do procedimento funciona como um elemento de monitorização e avaliação.
Este processo conta igualmente com: mais experiência técnica, um maior número de
técnicos afetos a estas áreas, maior transversalidade na gestão do planeamento
municipal e maior cooperação entre os diversos agentes envolvidos.
Assim, os objetivos dos novos PDM devem estar mais direcionados para
resultados, identificar, analisar e propor soluções catalisadoras do desenvolvimento
territorial do município pela sua individualidade e atender a cenários prospetivos, para
uma real execução do plano.
Importante será encontrar alguma flexibilidade para continuar no futuro a
rever este plano. Perante as rápidas dinâmicas territoriais não será aceitável mais de
dez anos para a sua revisão (limite não cumprido para revisão dos PDM de 1ª geração),
apostando em mobilizar os cidadãos e todos os restantes intervenientes, de modo a
tornar o processo mais interativo, fazendo assim justiça ao termo “democracia
participativa”.
A consulta pública e a participação serão os elementos chave para este
processo. A consulta pública não passa apenas pela disponibilização de informação às
partes interessadas, mas pretende igualmente a recolha de contributos, opiniões e
sugestões, garantindo a transparência e a responsabilização dos intervenientes.
A consulta pública é integrada no âmbito da participação pública, que é mais
abrangente, visa promover a difusão do plano e intervenção a todos os atores
interessados no processo de decisão, durante o processo de planeamento, onde os
agentes chave são envolvidos em inúmeras ações (ex: apresentações e fóruns de
discussão) dos quais também poderão vir a resultar contributos.
A participação pública é um meio integrador dos cidadãos no processo de
planeamento, havendo uma necessidade crescente de “planear com e não para os
cidadãos” (McDougall, 1992, p. 12).
30
A noção que existem grandes diferenças entre PDM de 1ª e 2ª geração é
evidente (Quadro 2) daí, acredita-se na mudança de paradigma e nas reais
repercussões dos novos PDM nos territórios, onde o plano deve assumir “o papel
inicial de clarificador de opções e de catalisador de vontades, tanto públicas como
particulares e privadas” (Nunes da Silva, 2002, p.36). Deve passar conjuntamente pela
maior capacitação deste instrumento, maior transparência, assim como pelo
crescimento da cultura do território. Tendo a noção que sempre existirão pressupostos
difíceis de contornar (exemplo disso, a natural tendência do homem à litoralização), e
que a classificação do uso do solo, objetivo máximo dos planos municipais, continue a
ser a matéria dominante e a mais vinculativa para todas as ações que se pretendam
tomar.
Quadro 2 - Síntese das principais diferenças entre PDM segundo os vários enquadramentos legais
PDM DL N.º69/90 DL N.º 380/99 DL N.º 80/2015
CARÁTER
Não obrigatório (apenas um requisito obrigatório para os municípios acederem a fundos comunitários e alguns nacionais)
Obrigatório Obrigatório
PLANEAMENTO Racionalista. Estratégico/prospetivo Estratégico/prospetivo
ESTRATÉGIA
Instituir uma estrutura espacial para o território do município
Propostas a alcançar Propostas a executar
OBJETIVOS
DO PDM
Nem sempre ajustados à realidade dos municípios (soluções reproduzidas de igual forma para vários municípios) Nota: na maior parte dos casos muito próximos dos objetivos da figura de plano, sem um esforço de interpretação desses objetivos à realidade objeto de intervenção
Maior preocupação com o ajustamento à realidade dos municípios
Objetivos orientados para a realidade territorial de cada município, com enfoque em resultados
ESTUDOS INERENTES AO PROCEDIMENTO
Estudos de caracterização
Estudos de caracterização Estudos de caracterização e estudos prospetivos
ELEMENTOS QUE Regulamento Regulamento Regulamento
31
COMPLEMENTAM/
CONSTITUEM O PDM
Plano de ordenamento Planta atualizada de condicionantes
Planta de ordenamento Planta de condicionantes
Planta de ordenamento Planta de condicionantes
ELEMENTOS QUE ACOMPANHAM O PDM
Relatório Planta de enquadramento Programa de execução (facultativo) Plano de financiamento (facultativo) Anexo ao plano: Estudos de caracterização Extrato do regulamento do PDM Planta Síntese Planta da situação existente
Estudos de caracterização do território municipal Relatório (estrutura espacial para o território do município e indicação das principais medidas adotadas) Programa de execução Plano e Financiamento E ainda Planta de enquadramento regional Planta da situação existente, com a ocupação do solo, à data de elaboração do plano; Relatório e ou planta com a indicação das licenças ou autorizações de operações urbanísticas emitidas Carta da estrutura ecológica municipal; Participações recebidas em sede de discussão pública e respetivo relatório de ponderação. Mapa de ruído. (Portaria n.º 138/2005 de 02/2)
Relatório (estratégia e modelo de desenvolvimento local) Relatório ambiental Programa de execução (obrigatório) Plano de financiamento (obrigatório) Ainda, elementos complementares: Planta de enquadramento regional Planta da situação existente Planta e relatório de compromissos urbanísticos; Mapa de ruído; Participações recebidas em sede de discussão pública Relatório de ponderação; Ficha dos dados (modelo DGT)
INFORMAÇÃO CARTOGRÁFICA
Cartografia de base limitada Informação em formato analógico
Cartografia de base a utilizar regulamentada – Decreto Regulamentar n.º 10/2009, de 29/5 Informação georreferenciada atualizada e fidedigna
Cartografia de base a utilizar regulamentada – Decreto‐Lei n.º 141/2014 de 19 de setembro Informação cartográfica de base de qualidade (Informação em formato raster e informação em formato vetorial)
POPULAÇÃO VS TERRITÓRIO
População pouco esclarecida
População pouco esclarecida
Aumento do conhecimento da existência de regras para a ocupação do território
PARTICIPAÇÃO Quase inexistente Escassa Procedimento participado
CORPO TÉCNICO Início deste tipo de processo (pouca experiência)
Corpo técnico com maior experiência e mais qualificado
Corpo técnico com maior experiência e mais qualificado.
Fonte: A autora
32
II.4. O novo sistema de gestão territorial: que alterações no planeamento municipal?
Como já referido, recentemente o planeamento municipal deparou-se com a
entrada em vigor da nova LBGPPSOTU, do novo RJIGT, do Decreto‐Lei n.º 141/2014 de
19 de setembro (cartografia), do Decreto Regulamentar n.º 15/2015, de 19 de agosto4
(classificação, reclassificação e qualificação do solo), do Regulamento n.º 142/2016, de
9 de fevereiro e do DL n.º 29/2017, de 16 de março5, tendo todos como finalidade
incutir maior simplicidade aos pressupostos que orientam.
O novo sistema de gestão territorial divide-se em programas territoriais e
planos territoriais, tendo apenas como planos os de incidência municipal e
intermunicipal. Todos os outros passam a programas, nomeadamente os PR, os PE e os
PS. Os programas vinculam apenas as entidades públicas, enquanto os planos
territoriais (PDM, PU e PP) vinculam as entidades públicas e os particulares, e definem
o regime do uso do solo.
Com esta mudança, o planeamento municipal, nomeadamente através do
PDM, conhece uma maior responsabilização, visto que as normas dos planos especiais
passam a ser integradas no PDM (com objetivo de facilitar a informação até aqui mais
dispersa, das normas que condicionam a transformação, ocupação e uso do solo),
assim como as orientações dos programas territoriais. Neste sentido, o planeamento
municipal e o poder dos municípios (local) são reforçados.
A organização da estrutura de gestão territorial, agora apresentada segundo
quatro âmbitos - nacional, regional, intermunicipal e municipal - pode ditar que alguns
municípios contíguos possam levar a cabo o seu planeamento municipal de forma
conjunta, embora quanto a esse modelo persistam dúvidas do interesse dessa
cooperação intermunicipal, por parte essencialmente dos executivos municipais,
sobretudo no que cabe ao PDM.
Também ao nível dos conceitos, e da distinção entre solo urbano e solo rural,
passando agora o rural a designar-se rústico. O conceito de solo urbano (total ou
parcialmente urbanizado ou edificado), integra as seguintes categorias de espaço:
4 Estabelece os critérios de classificação e reclassificação do solo, bem como os critérios de qualificação e as categorias do Solo Rústico e do Solo Urbano em
função do uso dominante, aplicáveis a todo o território nacional.
5 Aprova o regime do Sistema Nacional de Informação Geográfica Revisão do SNIG e criação do Registo Nacional de Dados Geográficos (RNDG)
33
centrais, habitacionais, atividades económicas, verdes, urbanos de baixa densidade e
de uso especial (espaços de equipamentos, espaços de infraestruturas estruturantes e
espaços turísticos). A designação “solo urbanizável”, deixa de existir, na expectativa de
aumentar a reabilitação e a compactação dos espaços urbanos, tendo a reclassificação
de solo rústico para urbano carater excecional. No que respeita à reabilitação, as áreas
de reabilitação urbana passam a estar obrigatoriamente identificadas nos planos
territoriais.
A classificação/qualificação do uso do solo passa a ocorrer exclusivamente em
sede dos planos municipais ou intermunicipais, assim como a proposta de
“desafetações ou alterações dos condicionamentos do aproveitamento específico do
solo resultantes das restrições de utilidade pública” (n.º 3 do artigo. 11.º da
LBGPPSOTU), o que faculta domínio ao planeamento municipal nesta vertente.
Passa também a existir um regime de regularização de operações urbanísticas,
assente no artigo n.º 59 da LBGPPSOTU, onde: “A lei estabelece um procedimento
excecional para a regularização de operações urbanísticas realizadas sem o controlo
prévio a que estavam sujeitas bem como para a finalização de operações urbanísticas
inacabadas ou abandonadas pelos seus promotores (…)”.
Assim o novo sistema de gestão territorial parece conhecer melhorias, como a
maior utilização dos SIG no planeamento municipal (com ferramentas muito
facilitadoras no processo de gestão). A criação do Sistema Nacional de Informação
Geográfica (SNIG)6 e do Sistema Nacional de Informação Territorial (SNIT)7 surgem na
perspetiva de tornar o sistema territorial mais dinâmico e acessível.
A coordenação rigorosa e melhorada entre programas e planos, e a cooperação
no planeamento municipal entre territórios, deve tornar o PDM num instrumento
capaz de provocar mudanças, assente nos princípios da sustentabilidade e coesão
territorial e apoiado cumulativamente em melhorias na administração e reformas
legislativas quando necessárias.
“Nesse sentido, tornar o processo de planeamento um processo completo,
continuado e inteligente é uma forma de tornar a própria governação municipal um
6 Mais informações no sitio eletrónico: http://snig.dgterritorio.pt/portal/
7 Mais informações no sitio eletrónico: http://www.dgterritorio.pt/sistemas_de_informacao/snit/
34
processo de governação transparente na definição e avaliação dos seus impactes e
fundado na constante aprendizagem sobre as dinâmicas territoriais e na consequente
formulação das opções de desenvolvimento e ordenamento do território” (Caldeira,
2010, p. 14).
Será igualmente necessário encontrar formas para que os territórios cooperem
entre si, criando sistemas mais facilitadores, baseados em modelos que pela troca de
experiências e pela flexibilidade de ajustes, possam servir a todos.
II.5. A avaliação no planeamento municipal
“A organização do território não prescinde do planeamento, mas pode ser
vítima dele quando este se processa segundo ideias erradas e dogmáticas que se
transformam em fatores de desordenamento” (Pardal, 2006, p. 4). É deste pressuposto
que surge a importância de proceder à avaliação de programas e planos territoriais em
Portugal, assumindo que planeamento e avaliação devem ocorrer de forma paralela.
A avaliação deve ser integrada no processo de elaboração do plano e
igualmente prevista durante a sua implementação e posteriormente antecedendo o
processo de revisão.
No planeamento territorial a avaliação, instituída mas pouco praticada na
vigência do anterior RJIGT, é reafirmada na revisão do referido diploma e explanada no
preâmbulo pela seguinte redação “prevê-se a obrigatoriedade de fixação de
indicadores destinados a sustentar a avaliação e a monitorização dos programas e dos
planos territoriais no respetivo conteúdo documental, de cujos resultados passam a
depender diretamente os processos de alteração e revisão dos planos” (Decreto-Lei n.º
80/2015).
A importância da avaliação destaca-se ainda pela densificação ao longo do
referido diploma e sobretudo pela inovação do Capítulo VIII dedicado exclusivamente
à avaliação (artigo 187.º ao artigo 190.º do RJIGT) que enuncia que esta deve ser
sustentada em indicadores qualitativos e quantitativos, o que não acontecia no
anterior diploma, assim como um aprimoramento relacionado com os “Sistemas
nacionais de informação” assumindo duas distintas plataformas, uma colaborativa e
35
outra de submissão automática (Quadro 3), sem nunca referir o observatório
integrador e generalista para o OT explanado no anterior RJIGT, que nunca vigorou.
Quadro 3 - Descrição das plataformas previstas no RJIGT para apoio à gestão territorial
RJIGT - alínea a) e alínea b) do n.º 2 do artigo 190.º O Governo assegura, através da Direção-Geral do Território (DGT), no âmbito do sistema de informação referido no número anterior, a utilização das seguintes plataformas eletrónicas:
a) Plataforma colaborativa de gestão territorial, destinada a servir de apoio ao acompanhamento dos programas e dos planos territoriais, quer pelas entidades responsáveis pela sua elaboração, alteração ou revisão, quer pelas entidades representativas dos interesses públicos em presença na respetiva área de intervenção;
b) Plataforma de submissão automática, destinada ao envio dos programas e dos planos territoriais para publicação no diário da república e para depósito na Direção-Geral do Território, bem como ao envio para publicação no diário da república, de todos os atos constitutivos dos processos de formação dos programas e dos planos territoriais identificados no artigo seguinte.
http://pcgt.dgterritorio.gov.pt/ http://ssaigt.dgterritorio.pt/
Fonte: RJIGT (Decreto – Lei n.º 80/2015, de 14 de maio)
As duas plataformas têm como intuito acompanhar e disponibilizar informação
em todos os momentos relacionados com programas e planos aos distintos
intervenientes na matéria, possibilitando a avaliação e participação.
A avaliação é crucial e aparece introduzida no domínio do ordenamento do
território como uma ferramenta de gestão, visando melhorar a qualidade e eficiência
dos IGT (basicamente planos). “Nesta ótica, o foco da avaliação é, naturalmente, o
instrumento (o plano), não o território sobre o qual incide, os procedimentos
utilizados, as pessoas e comunidades afetadas, ou as instituições envolvidas na sua
elaboração, execução e monitorização“ (Ferrão e Mourato, 2010, p. 15).
Por isso, a prática da avaliação no planeamento municipal deve: i) ocorrer em
todos os momentos, no sentido de atender e corrigir as atuais disfunções,
nomeadamente relacionadas com a dificuldade na articulação entre planos, bem como
entre entidades envolvidas; ii) procurar avaliar e solucionar incongruências; iii)
melhorar a participação pública e a própria noção de cultura de ordenamento do
território.
Neste contexto de planeamento municipal, a avaliação tem relevância
sobretudo relacionada com o plano diretor municipal. O foco da avaliação deve estar
na definição dos indicadores e na definição de quem avalia.
O modelo definido e implementado pelo Departamento de Planeamento
Urbanístico do município de Vila Nova de Gaia (denominado de Gaiurb), que funciona
36
como observatório facilitador da monitorização e avaliação de planos, representa um
bom exemplo pela organização e constante atualização da informação (Figura 2). A sua
validade é reconhecida a nível nacional, através da qualidade dos relatórios de que o
município dispõe, disponibilizados no seu sítio eletrónico8 para a análise de qualquer
cidadão.
Figura 2 - Esquema de funcionamento da Unidade de Monitorização do Departamento de
Planeamento Urbanístico da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia
Fonte: Gaiurb
Este exemplo reforça a importância de criar uma plataforma,
preferencialmente nacional, que sirva quem trabalha em planeamento, no sentido da
junção da informação dispersa, respondendo às necessidades dos técnicos, e
potenciando a partilha de dúvidas e informações. Este sistema fortalece igualmente o
papel dos SIG, cujas ferramentas devem ser exploradas de forma conjunta nos
municípios, ou seja, pelos técnicos mais capazes de executar estas ferramentas, mas
por vezes menos conhecedores das questões procedimentais, em parceria com os
técnicos afetos ao planeamento e OT, procurando definir indicadores, parâmetros e
elaborar questões às quais o SIG consegue responder, permitindo assim avaliar a
concretização das decisões em planeamento. Para tal, é vital afetar recursos técnicos à
monitorização do planeamento, para recolha, atualização e gestão da informação.
8 Mais informações: http://www.gaiurb.pt/smit.htm
37
Em suma “a mensagem é clara: não há futuro sem um território
adequadamente ordenado, consequentemente planeado e responsavelmente gerido”
(Bacharel, 2009, p. 75).
38
CAPÍTULO III: PLANEAMENTO REGIONAL E MUNICIPAL NO ALGARVE
III.1. Enquadramento da região algarvia
O Algarve é a região mais a sul de Portugal continental, com uma área de
4996,80 km2, subdividida em três zonas com características geográficas distintas, que
se posicionam de norte para sul segundo a seguinte ordem: serra, barrocal e litoral.
Com uma população residente de 451006 habitantes9 em 2011 (Figura 3), e
uma densidade populacional de 90,3 hab/km², registou entre 1991 e 2011 um
crescimento populacional de 12,3 %, denunciador de enorme atratividade.
Figura 3 - Evolução da população residente no Algarve
Fonte: INE, Censos da Pop. - séries históricas 1991, 2001, 2011
A região Algarve (coincidente com o Distrito de Faro) integra dezasseis
municípios (Figura 4), que vão desde o Barlavento (a ocidente) ao Sotavento (a
oriente) algarvio. São eles: Vila do Bispo, Aljezur, Monchique, Lagos, Portimão, Lagoa,
Silves, Albufeira, Loulé, Faro, São Brás de Alportel, Olhão, Tavira, Alcoutim, Castro
Marim e Vila Real de Santo António.
9 Toda a informação sócio económica exposta no III.1, tem como fonte o INE, e data dos Censos da População de 1991, de 2001 e de 2011
1991
2001
2011341404
395218
451006
Algarve - Evolução da População Residente
1991 2001 2011
39
Figura 4 - Enquadramento geográfico do Algarve
Fonte: A autora (CAOP 2016)
Conta com 11 cidades, 31 vilas e 61 freguesias (segundo os limites
administrativos constantes na CAOP de 2016).
Com uma extensa costa, complementada por elevados valores culturais,
históricos, gastronómicos e artísticos, o Algarve é a principal região turística do País.
Muito por impulso do setor turístico, o Algarve dispõe de infraestruturas diversificadas
e de um amplo leque de serviços, que abrange todas as faixas etárias.
III.2. PROT Algarve: normas orientadoras para a região
O PROT Algarve surge pela necessidade de ter um PR, capaz de promover a
coesão territorial da região e de conter e disciplinar a intensa e acelerada pressão
urbanística.
O primeiro PR entrou em vigor há vinte e seis anos (1991), com o objetivo de
impor normas para um modelo territorial que se refletisse no futuro organizacional da
região, portanto de carácter regulador, bem como representar o elemento matriz para
elaboração dos PDM. O Plano, elaborado ao abrigo do Decreto Regulamentar n.º
11/91, de 21 de março, rapidamente foi considerado por especialistas e técnicos
dotado de “inconsistência, incoerência e ausência de articulação num plano regional”
(Domingues e Cabral, 2014, p. 14), com orientações vagas e genéricas, conflituando
com o campo de atuação dos municípios. Com a publicação da LBPOTU e do RJIGT, o
plano de reforma de ordenamento do território ganha um novo âmbito: a reforma do
ordenamento do território passa a ter um carácter estratégico, ao nível da articulação
40
e concertação entre as diferentes escalas de planeamento, e a necessidade de revisão
do PROT ganha maior pertinência.
Nesse contexto, a Resolução do Conselho de Ministros nº 126/2001, de 14 de
agosto, determinou a revisão do PROT Algarve aprovado em 1991.
Apresentando a região do Algarve um sistema territorial, social e económico
caraterizado por assimetrias (sobretudo entre o litoral e o interior), o PROT (aprovado
em Conselho de Ministros a 24 de maio de 2007 e publicado em Diário da República 1ª
série, n.º 149, de 3 de agosto de 2007) teve como missão tornar-se um instrumento
orientador, integrador e desafiante para a região.
Neste contexto, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º
102/2007 de 3 de agosto, o PROT, em conformidade com a LBPOTU, preconiza a
afirmação do Algarve como “Uma Região Dinâmica, Competitiva e Solidária no
Contexto da Sociedade do Conhecimento”, e pretende alcançar quatro objetivos
estratégicos:
“I) Qualificar e diversificar o cluster turismo/lazer; (…)
II) Robustecer e qualificar a economia, promover atividades intensivas em
conhecimento; (…)
III) Promover um modelo territorial equilibrado e competitivo; (…)
IV) Consolidar um sistema ambiental sustentável e durável. (…)”
Decorrente dos objetivos enunciados, as orientações estratégicas
estruturantes, para o desenvolvimento e organização territorial da região, enquadram-
se nos seguintes domínios: Sustentabilidade Ambiental; Reequilíbrio Territorial;
Estruturação Urbana; Qualificação e Diversificação do Turismo; Salvaguarda e
Valorização do Património Cultural Histórico-Arqueológico; Estruturação das Redes de
Equipamentos; Estruturação das Redes de Transporte e Logística.
O modelo territorial do PROT de 2007 (Figura 5) divide o território em quatro
grandes Unidades Territoriais (Litoral Sul e Barrocal, Baixo Guadiana, Serra e Costa
Vicentina). Através das singularidades traçadas e elementos dinamizadores definidos,
pretende atingir a homogeneidade territorial, o planeamento e o desenvolvimento de
41
oportunidades, pela sobreposição dos sistemas urbano, turístico, litoral, ambiental, de
acessibilidade e mobilidade e de unidades e subunidades territoriais.
Figura 5 - Modelo territorial proposto (PROT Algarve de 2007 – mapa sem escala)
Fonte: Volume I do PROT Algarve - peça gráfica 01
Decorridos dois anos de vigência do PROT Algarve de 2007, a CCDR-Algarve,
através do Centro de Investigação sobre o Espaço e as Organizações (Universidade do
Algarve), mandou elaborar o 1.º Relatório Anual de Acompanhamento de
Monitorização do PROT Algarve, assente no pressuposto de um acompanhamento da
execução deste plano, através da avaliação de indicadores bem definidos (consumo de
água por habitante, densidade habitacional, ocupação do solo para usos urbanos,
percentagem de restauro/reabilitação, consumo de combustível automóvel por
habitante, percentagem de solo especialmente protegido, taxa de esforço de acesso à
habitação, motivação da escolha do Algarve como destino turístico e valorização do
destino turístico do Algarve e qualidade da informação municipal disponibilizada na
internet sobre os PMOT (Planos Municipais de Ordenamento do Território)10 e
envolvendo as entidades diretamente responsáveis pela sua implementação.
10
Agora designados planos territoriais de âmbito municipal
42
Quadro 4 - Análise dos indicadores do PROT Algarve
INDICADORES META PRINCIPAIS CONCLUSÕES
CONSUMO DE ÁGUA POR HABITANTE
Reduzir a média regional do consumo doméstico de recursos hídricos para 200 litros/hab/dia até 2015
Consumo médio na região do algarve > à média do continente (entre 2004 e 2006).
DENSIDADE HABITACIONAL
Compactar os espaços urbanos para que apresentem uma densidade bruta média igual ou superior a 20 fogos/ha, no ano 2015.
Evolução do número de fogos/ha em área urbana estável (desde 2002).
OCUPAÇÃO DO SOLO PARA USOS URBANOS
Colmatar e consolidar a totalidade dos espaços urbanos existentes de forma que os espaços urbanos contínuos representem 0,2% no ano 2015. Tornar os aglomerados urbanos mais compactos, através de um processo de consolidação e edificação dos espaços urbanizados.
Ocupação do solo urbano mais que duplicou em 16 anos (entre 1990 e 2006);
Algarve é a região com maior ritmo de ocupação do território.
PERCENTAGEM DE RESTAURO/ REABILITAÇÃO
Atingir uma média regional de 30% de restauro/reabilitação no ano 2015.
Evolução positiva do restauro/reabilitação: decréscimo de 14,2% de novas construções (entre 2002 e 2008);
CONSUMO DE COMBUSTÍVEL AUTOMÓVEL POR HABITANTE
Até 2015 reduzir o consumo de combustível automóvel por habitante para o valor médio nacional.
Consumo de combustível automóvel por habitante na região do algarve aumentou (entre 2005 e 2007);
Motivado pela rede pouco eficiente de transportes públicos.
PERCENTAGEM DE SOLO ESPECIALMENTE PROTEGIDO
Sem informação disponível.
3/4 do território classificados como área protegida (RAN, REN, Rede Natura ou área protegida)
TAXA DE ESFORÇO DE ACESSO À HABITAÇÃO
Garantir o direito constitucional a uma habitação condigna e compatível com os rendimentos familiares através da diminuição da taxa de esforço das famílias no pagamento dos encargos para valores que não ultrapassem os 30% do rendimento bruto do agregado familiar, em 2015
Taxa de esforço de acesso à habitação elevada face à realidade nacional (2008):
- 29%, no Algarve;
- 20%, em Portugal.
MOTIVAÇÃO DA ESCOLHA DO ALGARVE COMO DESTINO TURÍSTICO E VALORIZAÇÃO DO DESTINO TURÍSTICO
A definir uma valorização média após os primeiros resultados de 2008
Principais características motivacionais: sol e praia, natureza, paisagem e gastronomia.
QUALIDADE DA INFORMAÇÃO MUNICIPAL DISPONIBILIZADA NA INTERNET SOBRE OS PLANOS TERRITORIAIS DE ÂMBITO MUNICIPAL
Cumprimento do direito à informação (art.º 5º do Decreto Lei n.º 380/99) até ao final do ano 2008
Falta de disponibilidade de informação;
Nota: Informação a disponibilizar no 2º relatório anual de acompanhamento e monitorização.
Fonte: A autora - Adaptado do 1º Relatório de Acompanhamento e Monitorização - 2009
No entanto este relatório de avaliação não teve sequência, e o objetivo aí
explanado de um acompanhamento regular e sistemático da implementação das
medidas do PROT Algarve, não se concretizou.
43
III.3. Perspetiva dos técnicos municipais sobre os instrumentos de gestão territorial
PROT e PDM e sua articulação
Para conhecer a “Evolução, Dificuldades e Desafios do Planeamento Municipal”
na região do Algarve, com maior incidência no PDM e na sua articulação com o PROT,
optou-se por realizar um questionário junto dos técnicos municipais com maior ligação
funcional ao PDM. Promoveram-se com estes, em simultâneo, algumas entrevistas não
estruturadas.
Para a sua concretização, foi necessário percorrer as fases constantes na figura
6.
Figura 6 - Workflow para a obtenção dos resultados do Questionário “Evolução, Dificuldades e
Desafios do Planeamento Municipal no Algarve” Fonte: A autora
Estas fases consistiram no seguinte: i) pesquisa de informação para selecionar o
que mais importava saber sobre o tema em destaque; ii) formulação das questões e
elaboração do questionário (através da ferramenta “Formulários do Google”); iii)
identificação dos contactos nos 16 municípios do Algarve e realização do contacto com
os técnicos; iv) envio do questionário, ressalvando que a resposta deveria ser
assegurada pelo técnico com maior envolvimento nas questões de planeamento
relacionadas com o PDM do município, sob garantia do seu anonimato e de não
explanação integral da sua resposta no corpo da dissertação; v) receção dos resultados
e respetiva análise (tratamento da informação).
5.Resultados =
Análise
1. Pesquisa/ Problema
2. Elaboração do
Questionário
3. Contacto com os 16 municípios
4.Resposta
44
O questionário foi dividido em 5 secções, cada uma integrando diferentes
questões sobre temáticas específicas (Quadro 5).
Quadro 5 - Questionário “Evolução Dificuldades e Desafios do Planeamento Municipal no Algarve”
N. Secção Questões
1 Perfil dos técnicos
inquiridos
Município em que exerce funções?
Quais as funções que exerce no município?
Há quanto tempo desempenha essas funções?
2 Questões
relacionadas com o
Município
Quais os principais fatores que interferem na dinâmica do município?
Quais os elementos estruturantes que caracterizam a ocupação do território do município?
Como avalia a ocupação do território do município?
3
Questões relacionadas com o PROT
Algarve
Como avalia o PROT (1991) enquanto instrumento orientador para a elaboração dos planos municipais?
Considera que o caráter genérico do PROT Algarve de 1991 ditou incoerências na elaboração do PDM em vigor do seu município (quando aplicável)?
Quais as incongruências que considera mais notórias?
A Revisão do PROT Algarve (2007) constituiu uma mudança de paradigma do modelo de ordenamento face ao PROT de 1991 ou representou uma continuidade? Justifique.
A câmara municipal procedeu às respetivas alterações no seu PDM? Identifique as principais implicações do PROT Algarve (2007) no PDM em vigor do seu município.
Identifique as principais implicações do PROT no processo de Revisão do PDM.
Na sua perspetiva, quais as causas que justificam que todos os municípios da região do Algarve ainda tenham em vigor o PDM de 1ª geração?
Um dos objetivos do PROT 2007 é reforçar a coesão territorial da região. Se tivesse que classificar a eficácia do PROT Algarve neste sentido, que valor atribuía?
Justifique a classificação anterior.
Considera o PROT Algarve imperativo ou limitativo para uma eficaz gestão do território da região? Imperativo/Limitativo. Justifique
4
Questões relacionadas com o PDM
O modelo territorial preconizado pelo PDM em vigor refletiu-se na ocupação do território?
Justifique a resposta anterior
O seu município encontra-se a rever o PDM?
Se respondeu sim à questão anterior, em que data iniciou o processo?
Em que fase do procedimento se encontra?
A elaboração da revisão decorre internamente ou através de uma equipa externa?
Qual a estimativa temporal para a finalização do processo?
A visão estratégica para o novo PDM estabelece que tipo de orientações?
Considera que são distintas e mais adequadas face ao anterior?
No desenvolvimento/ou acompanhamento do processo de revisão do PDM quais as maiores adversidades com que se tem deparado no decorrer deste procedimento?
Qual o maior objetivo/desafio que julga que terá a implementação do PDM em revisão?
Na sua opinião, a crescente responsabilização imputada ao PDM com a transposição das normas dos PEOT, será benéfica para uma gestão territorial mais eficaz? Justifique.
A nova lei de bases do Ordenamento do Território e Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) adiciona o âmbito intermunicipal, a que estão associadas várias figuras de plano. Quando adotado o Plano Diretor Intermunicipal substitui o PDM dos municípios abrangidos. No caso do seu município, e considerando os municípios vizinhos, esta figura de plano poderia trazer mais-valias para a gestão do território municipal? Justifique.
5 Perspetivas
futuras
De uma forma global, como perspetiva o território do seu município e as dinâmicas que o definem daqui a 10 anos?
Observações/Considerações Finais (sem caracter obrigatório)
45
Fonte: A autora
Procedendo ao tratamento da informação (resultados), as respostas às
questões indicaram pontos interessantes de análise, que de seguida se apresentam
por secções temáticas.
“Perfil dos técnicos inquiridos”
As unidades orgânicas dos 16 municípios respeitantes à área do planeamento
(mais em concreto o PDM) têm designações diferentes e estão associadas a distintas
áreas, como: ambiente, urbanismo, ação social, turismo, fiscalização e informação
geográfica e cadastro. Tal facto indicia que o planeamento pode ser efetuado,
enquadrado e/ou apoiado em diferentes âmbitos e matérias.
A formação académica da maioria dos técnicos que responderam ao
questionário é Geografia (existindo também engenheiros do território, civis,
arquitetos, etc.), a maior parte exerce funções na área do Planeamento há mais de 9
anos.
“Questões relacionadas com o município”
Os fatores apontados como os mais influentes na dinâmica dos municípios do
Algarve são os económicos (17 %) seguindo-se os sociais (14 %), culturais (14 %) e
turísticos (14 %). Os restantes fatores identificados encontram-se ilustrados na figura
7.
46
Figura 7 - Fatores que mais influenciam a dinâmica municipal da região do Algarve
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Na determinação dos elementos estruturantes que caracterizam a ocupação do
território dos municípios, sobressaem a edificação dispersa, a grande ocupação
habitacional e a predominância de equipamentos no litoral (nos municípios localizados
nessa faixa).
Figura 8 - Avaliação da Ocupação do território pelos técnicos municipais afetos ao planeamento
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Quando solicitado aos técnicos que avaliassem a ocupação do território
municipal de 1 a 10 (sendo 1 uma ocupação muito desordenada e 10 muito ordenada),
a maioria das respostas posicionou-se nos valores entre 4 e 7. Apenas um técnico deu
valor 8 (nota mais elevada obtida), e só um técnico deu nota 3 (nota mais baixa
Económicos 17%
Culturais 14%
Geográficos 8% Turisticos
14%
Sociais 14%
Ambientais 5%
Naturais 6%
Demográficos 8%
Patrimoniais 3% Politicos
11%
Fatores que influenciam a dinâmica dos municípios
7 5 6 8
3 7 7 6 7
5 5 5 7 6 4 5
Munícipios - Avaliação da Ocupação do Território
Avaliação da ocupação do território
Legenda: 1 - Ocupação muito desordenada 10 - Ocupação muito ordenada
47
obtida). Esta classificação revela que a ocupação do território nos municípios algarvios
apresenta lacunas, resultado de anos seguidos de um planeamento pouco operativo.
Contudo, a leitura sobre os territórios revela uma resposta consciente, o que poderá
constituir uma alavanca para a necessidade de mudança.
“Questões relacionadas com o PROT-Algarve”
No que respeita ao PROT, a sua missão enquanto instrumento orientador para
a elaboração dos planos municipais suscitou opiniões divergentes. Estas podem ser
consultadas no quadro seguinte (Quadro 6).
Quadro 6 - Opiniões face ao PROT (1991) enquanto instrumento orientador para elaboração de PMOT
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Este resultado revela o carácter controverso deste instrumento junto da
opinião técnica.
Através de uma questão genérica, que teve como objetivo conhecer se o PROT
Algarve de 1991 ditou incoerências na elaboração do PDM em vigor (em cada um dos
municípios). Concluiu-se que 9 técnicos consideraram que tem incoerências ao
contrário dos restantes técnicos (7) que responderam que NÃO. Das incongruências
mais notórias impostas pelo PROT, sobressaem as opiniões constantes no quadro 7.
PR
OT
(-) Escala claramene desadequada
Condicionador do desenvolvimento do território
Pouco generalista
Pouco orientador
Ditador
Demasiado normativo/pouco estratégico
PR
OT
(+) Capaz de promover a cooperação
entre municípios
Com mérito, na medida que definiu uma estratégia para a região Algarve
Ferramenta de apoio à elaboração dos primeiros PDM
Bom
Instrumento possível à época
Tentou conter a edificação dispersa
48
Quadro 7 - Incongruências do PROT Algarve (1991) na elaboração dos PDM
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Como já referido, o PROT de 1991 foi elaborado com base na legislação de 1988
(sendo então um plano de natureza física, também regulador da transformação do uso
do solo, sendo, por isso, potencialmente conflituante com os PDM).
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 126/2001, de 14 de agosto,
determinou a revisão deste instrumento, considerando os 10 anos de vigência do
mesmo. Esta Resolução teve como principal objetivo atualizar o instrumento face ao
quadro legal então vigente, dotar o plano de uma componente estratégica regional,
incorporar novas orientações em matéria de ambiente, ordenamento do território e
desenvolvimento regional, tornando o PROT de 2007 um instrumento de
desenvolvimento territorial, de natureza estratégica, conforme consagrado na Lei de
Bases de 1998 e no correspondente RJIGT (1999).
Quando colocada a questão, se a revisão (2007) constituiu uma mudança de
paradigma do modelo de ordenamento face ao PROT de 1991, ou continuidade, de
Inco
ngr
ugê
nci
as
PR
OT-
Alg
arve
- Rede Ferroviária - Traçado Previsto pouco alinhado com as necessidades reais do Barlavento e do Sotavento;
- Condicionalismos impostos desajustados da realidade do município. Utilização dos mesmos critérios para os municípios do litoral e do interior algarvio;
- Qualificação das zonas de ocupação turística e sua envolvente;
- Incongruências nas orientações para delimitações dos aglomerados urbanos;
- Generalização do estereótipo "turismo de massa" a todo Algarve, num perfeito autismo das realidades e especificidades de cada Município;
- Falta de identificação de locais estratégicos e de interligação entre municípios;
- Pouca exequibilidade das Unidades Operativas de Planeamento e de Gestão (UOPG);
- As Áreas de Aptidão Turísticas (AAT) e respetivos Núcleos de Desenvolvimento (NDT), previstos no PROT e cartografados/ regulamentados na planta de ordenamento do PDM (caso concreto - Loulé), genericamente em áreas condicionadas por regimes específicos e sensíveis do ponto de vista ambiental, criaram expectativas erradas nos agentes decisores e nos investidores;
- A desarticulação da legislação (PROT vs RJIGT, etc.) ou eventuais conteúdos que permitam discricionariedade, entre outros geram potenciais incoerências, revelando que não é o PROT que as cria na elaboração do PDM, muito menos o seu "caráter genérico".
49
acordo com o disposto no parágrafo anterior, com as respostas da maioria dos
técnicos (Figura 9), concluiu-se que o PROT 2007 constituiu efetivamente uma
mudança.
Figura 9 - Revisão do PROT 2007 face ao de 1991 – Opinião Técnica: Mudança/Continuidade
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Quando questionados se o município procedeu às respetivas alterações,
identificando as principais implicações do PROT Algarve (2007) no PDM (alteração por
adaptação) em vigor do seu município, todos responderam afirmativamente, embora
com implicações distintas.
Sucintamente, as implicações do PROT Algarve de 2007 nos PDM foram as
seguintes:
Inclusão das diretrizes para os Núcleos de Desenvolvimento Turístico (NDT);
Inclusão de novas diretrizes para a edificabilidade, tendo terminado com as
razões ponderosas (tentando combater a edificação dispersa e a edificabilidade
em solo rural);
Inclusão de normas/regras de proteção do sistema litoral;
Eliminação das Áreas de Aptidão Turísticas (AAT).
Aos técnicos dos municípios que têm a revisão do PDM em curso, foi solicitada
a identificação das principais implicações do PROT no processo de Revisão.
Ainda que alguns tenham referido que o processo de revisão dos PDM nos seus
municípios ainda não tenha atingido a fase onde se poderão sentir as implicações do
25%
75%
Revisão do PROT 2007 face ao de 1991 - Mudança/Continuidade
Continuidade Mudança
50
PROT, os municípios em fases procedimentais mais avançadas, evidenciaram os
seguintes aspetos:
Nos PDM em revisão, à data da revisão do PROT, fez com que os trabalhos em
curso entrassem em compasso de espera e as suas normas retiraram o impulso
ao processo de revisão;
Implicações relacionadas com maior enfoque nas questões ambientais;
Necessidade de aplicação das normas orientadoras, de critérios e metodologias
a todo o território regional (com distintas realidades).
Em suma, as implicações mais notórias prendem-se com a aplicação das
normas orientadoras, critérios e metodologias previstos no PROT para o território
regional (com distintas realidades), nomeadamente ao nível da delimitação dos
perímetros urbanos (e consequente reclassificação do solo), das Áreas de Edificação
Dispersa (AED) e dos Espaços de Ocupação Turística (EOT). Neste âmbito, e no que
respeita à redução dos perímetros urbanos e consequente reclassificação do solo, a
inexistência de cadastro predial e eventuais compromissos urbanísticos assumidos,
constituem preocupações no âmbito da revisão do PDM. No que respeita às AED, a
aplicação dos critérios pode resultar na obrigatoriedade de elaboração de um elevado
número de planos municipais de âmbito territorial (nomeadamente de PP na
modalidade de Plano de Intervenção em Espaço Rural (PIER), o que se revela
inapropriado pela experiência existente).
Na prática o PROT, tal como está, vai influenciar as regras relativas aos
"investimentos estruturantes".
Quando solicitada a perspetiva dos técnicos sobre qual a justificação para o
facto de todos os municípios do Algarve ainda possuírem um PDM de 1ª geração, as
respostas reúnem grande convergência, embora cada município tenha as suas
especificidades. Esta perspetiva encontra-se sintetizada na figura 10.
51
Figura 10 - Síntese: Opinião dos técnicos face aos constrangimentos no processo de revisão do PDM
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Assim, identificaram-se como principais constrangimentos:
Alterações legislativas estruturais e sucessivas, exigências crescentes a adotar
nos procedimentos (que implicam as bases cartográficas e a abrangência dos
estudos);
Alterações dos quadros políticos (eleições legislativas e autárquicas), e
consequente alteração, fusão, e/ou extinção de organismos públicos assim
como mudança das próprias opções políticas;
Inércia dos municípios (falta de recursos humanos e/ou económicos);
Pouca flexibilidade do PROT e elevada exigência das entidades envolvidas;
Desarticulação ao nível das diversas entidades públicas a envolver nas
comissões de acompanhamento (agora consultiva) por representarem
interesses contraditórios e antagónicos, gerando situações de impasse;
Instabilidade social e económica dos últimos anos, que só agora permite traçar
novos rumos de planeamento;
Maiores exigências técnicas e regulamentares que implicam custos e
procedimentos morosos (caso da homologação de cartografia);
Cultura de planeamento ainda pouco enraizada, falta de técnicos qualificados e
de políticos informados;
Alterações regulamentares, tais como: revogações aos Regimes Jurídicos - ex.
PROT (2007); Plano Sectorial Rede Natura 2000 (2007); RJIGT, alterado em
Alterações legislativas / Regulamentares/no
quadro político/outras alterações
Desarticulação entre entidades
Falta de recursos técnicos/ Maiores exigências técnicas
Pouca flexibilidade do PROT
Informação desatualizada/Falta
de dados
Principais Constrangimentos
identificados na
Revisão do PDM
52
2007, 2009, 2011 e revogado em 2015; Decreto Regulamentar n.º 9/2009, n.º
10/2009 e n.º 11/2009 (respetivamente referentes aos conceitos técnicos,
cartografia a utilizar e critérios de classificação e qualificação do solo); AAE
(2007); REN (2008 e 2012 onde são publicadas as orientações estratégicas de
âmbito nacional e regional); RAN (2009); Regime Jurídico dos
Empreendimentos Turísticos -DL n.º15/2014 de 23 de janeiro (alterado em
2009 e 2014); Lei n.º 31/2014 (LBGPPSOTU); Normas dos PEOT a transpor
(2015), em concreto do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria
Formosa (POPNRF) e do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/
Vila Real de Santo António (VRSA), entre outros;
Dificuldades técnicas na disponibilização de dados e inerente desatualização
dos mesmos; ausência de cadastro predial; alteração dos limites
administrativos entre freguesias e concelhos (caso Loulé/Faro), bem como
alteração da denominação de freguesias; processos complexos de
homologação de cartografia; incompatibilidade de conceitos previstos no
PROT-Algarve e Decreto Regulamentar n.º 11/2009 (ex: EOT em solo urbano vs
EOT em solo rural); transformação entre sistemas de referência Hayford-Gauss
Datum 73 para PT-TM06/ETRS89 como critério para aprovação de planos;
orientações pouco claras e elevado grau de detalhe exigido pelas entidades;
desatualização da informação de base, que desincentiva e dificulta a conclusão
dos processos de revisão.
No que respeita à eficácia do PROT, enquanto instrumento capaz de reforçar a
coesão territorial na Região Algarve, foi requerido aos técnicos a sua classificação num
intervalo de 1 a 10 (sendo 1 - pouco eficaz e 10 - muito eficaz) (Figura 11).
53
Figura 11 - Classificação da eficácia do PROT Algarve - no sentido da coesão regional
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Os técnicos optaram por valores entre 3 a 7, sendo a média dos resultados das
suas respostas a classificação 4 e a moda os valores 5 e 3, revelando que este
instrumento tem uma eficácia média baixa.
Foi ainda solicitada a justificação da avaliação da eficácia do PROT, cujo
resultado evidenciou aspetos positivos/negativos que aproximam/afastam o PROT
Algarve do seu grande objetivo, que consiste em atingir a coesão territorial (Quadro 8).
Quadro 8 - Análise ao PROT Algarve de 2007 enquanto promotor da coesão regional: dificuldades e
contributos
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
O efetivo contributo do PROT para a coesão, ao nível da estruturação de um
modelo territorial para a região, assim como a sua real efetivação espacial remete para
0 1 2 3 4
Um (Pouco Eficaz)
Quatro
Sete
Dez (Muito Eficaz)
Um(PoucoEficaz)
Dois Três Quatro Cinco Seis Sete Oito NoveDez
(MuitoEficaz)
Número de técnicos 3 0 4 2 4 0 3 0 0 0
Classificação da Eficácia do PROT-Algarve no sentido da Coesão Regional
Classificação -»
PR
OT/
Co
esão
(-)
Não combate eficazmente as assimetrias regionais (opções estatégicas iguais para o litoral e para o interior);
Ao nível da mobilidade, a região continua fortemente dependente do uso automóvel nas deslocações. A este propósito refira-se que a ocupação do território regional é genericamente difusa/dispersa a sul da EN125;
Não há iniciativa de planos intermunicipais;
O PROT por si só não consegue ultrapassar as incompatibilidades de entidades externas, tais como: CCDR ; REN; ICNF - PNSACV; APA ; Domínio Público Marítimo; IP - Estradas e Caminhos de Ferro; outras.
PR
OT/
Co
esão
(+)
Maior compatibilidade entre PDM vizinhos;
Tentativa de atender aos territórios de caracteristicas distintas,tendo esses factores como parâmetro de referência;
Uniformização de conteúdos e temáticas.
54
a revisão dos PDM, o que é um processo moroso na realidade de cada município, não
se evidenciando uma clara expressão territorial do mesmo.
A questão colocada para determinação da ação do PROT Algarve, se limitativo
ou imperativo, dividiu a opinião dos técnicos: para 7 é limitativo, para 5 é imperativo, e
4 julgam que o PROT foi limitativo, embora também lhe reconheçam caraterísticas de
um plano imperativo.
Estas respostas, por vezes acompanhadas de alguma justificação, permitiram
analisar e agregar os aspetos fundamentais que levaram os técnicos a atribuir carácter
imperativo e/ou limitativo ao plano em questão (Quadro 9).
Quadro 9 - Carácter imperativo e/ou limitativo do PROT do Algarve sobre a revisão dos PDM
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Assim, na perspetiva dos técnicos entrevistados, o PROT de 2007, enquanto IGT
hierarquicamente superior, deveria ser um instrumento mais orientador e flexível em
relação ao planeamento municipal. À data da sua elaboração, assumiu logo uma
natureza excessivamente regulamentar. Como exemplo, verifica-se que as normas
propostas pelo seu carácter orientador produzem diferentes interpretações, abrindo
caminho para a discricionariedade, como o caso da possibilidade ou não da
reclassificação do solo do tipo urbano para rural no âmbito da revisão dos PDM, ou o
facto de ignorar algumas medidas decorrentes do PROT 1991, sobre as quais foram
assumidos compromissos nos PDM em vigor.
PR
OT/
Lim
itat
ivo
Limitativo na medida que...
- Generalizou a região - Não teve em conta as reais especificidades de cada munícipio, de modo a integrá-los no contexto regional;
- Foi e é, carente de atualização face à dinâmica da região e à realidade criada pela crise económica;
- É pouco flexível;
- O caráter estratégico pretendido para os PDM em revisão, a definir pelos municípios (a quem compete) está fortemente balizado quer pelo PROT, quer pela obrigatoriedade da conformação com legislação específica.
PR
OT/
Imp
erat
ivo
Imperativo na medida que é ...
- Fundamental existir um plano estratégico para a região, capaz de estabelecer as linhas orientadoras para o seu desenvolvimento integrado e sustentável;
- Fornece as opções territoriais estratégicas para o esbatimento das assimetrias serra /litoral;
- Imperativo para os municípios, por questões de lei e respetiva hierarquia dos instrumentos de gestão territorial.
55
A proposta do PROT, sobretudo nos pontos mais sensíveis inerentes ao
planeamento e ordenamento do território (faixa costeira, edificação dispersa em solo
rural e modelos de Núcleos de Desenvolvimento Turístico - NDT e Núcleos de
Desenvolvimento Económico - NDE), assumiu um carácter imperativo e limitativo, com
a definição de orientações e disposições absolutas, contrárias à prática dominante dos
agentes do território (ex: municípios, munícipes, investidores e promotores
imobiliários).
Ainda assim, e atento às boas práticas do planeamento e ordenamento do
território, considera-se positivo o facto da região do Algarve ser dotada de um PROT
com uma visão estratégia para o seu desenvolvimento. Embora essa visão e o modelo
de ordenamento do território sejam discutíveis, face ao modelo territorial
ambicionado por cada um dos 16 municípios do Algarve.
Avaliada a força do instrumento motriz à escala regional (PROT Algarve), segue-
se a análise à escala municipal.
“Questões relacionadas com o PDM”
Esta matéria inicia-se com uma questão genérica, que importa conhecer, se o
modelo territorial preconizado pelo PDM em vigor (1ª geração) teve reflexo na
ocupação do território. A maioria dos técnicos (11) respondeu SIM, e 5 responderam
NÃO, tendo-se evidenciado o padrão de justificação de respostas descrito de seguida.
Os técnicos que responderam SIM, fundamentaram que: i) o modelo
preconizado permitiu a diminuição da edificação dispersa; ii) essa ferramenta tornou-
se um instrumento válido pois vincula públicos e particulares; iii) a ocupação do solo
passou a obedecer a normas, tanto para o rural como para o urbano, o que permitiu
um crescimento mais ordenado do território; iv) a necessidade da preservação das
áreas mais sensíveis; v) a verificação de melhorias na distribuição da rede de
equipamentos e na resposta social existente.
Os que responderam NÃO fundamentaram que o modelo territorial falhou: i)
na implementação das já referidas UOPG (na faixa litoral) e nas AAT (barrocal/ serra),
bem como nas áreas industriais e empresariais. Áreas estas fortemente ligadas ao
setor do turismo que visavam diversificar o tecido económico, criar emprego e
56
aumentar a prestação de serviços; ii) no desenvolvimento do setor agroflorestal,
mostrando-se incapaz de contrariar o despovoamento no interior algarvio. Os centros
urbanos aí localizados continuaram a perder importância económica e demográfica
para territórios do litoral. Assistiu-se a um crescente abandono das áreas rurais e à
proliferação de incêndios florestais. A população e o edificado estão hoje muito mais
envelhecidos e o poder de atração ao investimento diminuiu.
Em síntese, considera-se que o modelo territorial preconizado pelo PDM
vigente se materializou nalguns aspetos em detrimento de outros, sendo de evidenciar
que a par da constante alteração legislativa, a conjuntura económica a partir de 2008
desacelerou a implementação da estratégia de desenvolvimento preconizada pelos
PDM da região.
A questão que se colocou de seguida visou identificar os municípios com PDM
em revisão.
Da análise ao questionário, apenas 12 municípios algarvios têm o processo de
revisão do seu PDM em curso (Figura 12). Dos 4 municípios sem revisão, apenas Lagos
viu o seu primeiro PDM aprovado recentemente (em 23 de junho de 2015), sendo
ainda o seu primeiro PDM, ou seja, finalizando um processo que já decorria há 13
anos, quando o município viu o seu PDM anulado. Os restantes 3 municípios (Alcoutim,
Aljezur e Monchique), embora tenham procedido a distintas alterações, não se
encontram à data a rever o PDM (PDM de 1ª geração).
57
Figura 12 - Algarve – Municípios com PDM em processo de revisão (2017)
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
O RJIGT consagra as seguintes fases do procedimento para revisão do PDM:
Divulgação e Participação Pública, Elaboração e Acompanhamento, Concertação,
Discussão Pública, Parecer Final/Proposta Final, Aprovação, Ratificação, Publicação e
Depósito.
Analisada a data em que este processo se desencadeou, e a fase em que se
encontram os vários municípios (Quadro 10), verifica-se claramente que todos eles
ainda se encontram numa fase inicial do processo de revisão.
Quadro 10 - Data de entrada em vigor do PDM e da revisão/fase do processo de revisão
Municípios
Data entrada em
vigor do PDM
N.º de anos desde a entrada
em vigor do PDM
Data de início da
Revisão do PDM
Nº de anos passados desde a data de
início da Revisão do PDM
Fase do Processo de
Revisão (2017)
Albufeira 04-05-1995 22 02-03-2016 1 Elaboração
Alcoutim 17-03-1995 22 * * *
Aljezur 21-11-1995 22 * * *
Castro Marim 20-07-1994 23 08-06-2009 8 Elaboração
Faro 19-12-1995 22 06-06-2006 11 Elaboração
Lagoa 10-05-1994 23 03-03-2015 2 Concertação
Lagos 31-08-2015 2 * * *
Loulé 24-08-1995 22 31-08-2005 12 Elaboração
Monchique 19-01-1994 23 * * *
Olhão 03-09-1994 23 27-08-2014 3 Elaboração
Portimão 07-06-1995 22 01-02-2008 9 Elaboração
58
Fonte: A autora com recurso ao Diário da República e sítio eletrónico dos municípios (Pesquisa -
janeiro 2017)
A análise revela ainda a morosidade da revisão, prolongando-se por vários
anos, ultrapassando largamente o limite estipulado pela lei para a revisão deste
instrumento.
No processo de revisão do PDM, liderado pelos municípios, nem sempre os
trabalhos são desenvolvidos internamente, por vezes apenas validados. Usualmente, a
equipa técnica afeta ao processo é composta por uma equipa municipal interna e por
uma equipa externa (que presta assessoria) que, em articulação com a Comissão de
Acompanhamento (CA)11 que assegura o acompanhamento da elaboração. No entanto
existem situações distintas de município para município.
A realidade nos municípios da região do Algarve quanto ao tipo de constituição
de Equipa Técnica afeta aos processos de revisão do PDM, encontra-se patente na
figura seguinte (Figura 13).
Figura 13 - Revisão do PDM nos municípios do Algarve - tipo de constituição da equipa técnica
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Como nenhum PDM se encontra numa fase de procedimento considerada
avançada, não é possível estabelecer um padrão quanto ao melhor mecanismo para
11
CA - De acordo com o novo quadro legal a CA passa a Comissão Consultiva (CC) – Artigo 83.º do RJIGT
7 4
1
Revisão do PDM - Tipo de Constituição da Equipa Técnica
Equipa externa ao município
Equipa interna ao municipio
Coordenador externo e equipainterna
São Brás de Alportel 19-07-1995 22 18-01-2011 6 Elaboração
Silves 04-12-1995 22 31-08-2005 12 Elaboração
Tavira 15-05-1997 20 08-04-2008 9 Elaboração
Vila do Bispo 24-11-1995 22 28-07-2009 8 Elaboração
Vila Real de St.º António
16-04-1992 25 11-11-2008 9 Concertação
Nota: * Município que não se encontra a rever o PDM
59
desenvolver este processo. No entanto, é notória a falta de recursos humanos nos
municípios, o que quase sempre justifica o recurso a equipas técnicas externas.
Quando solicitado aos técnicos uma previsão quanto à data de término do
procedimento de revisão, muitos preferiram não responder, outros apontaram para
datas céleres, como é o caso do técnico do município de Portimão, que balizou o
término para os próximos 6 meses (final de 2017), Vila Real de Santo António (cuja
revisão decorre internamente) apontou o término para 12 meses (durante o ano
2018), os restantes técnicos balizaram entre 1 ano (Silves) e 4 anos (Olhão) – entre
2018 e 2021.
Aprofundando o desenvolvimento dos PDM em revisão, os técnicos
descreveram as orientações estratégicas que este instrumento pretende estabelecer
para o futuro.
Atendendo que existem municípios na região que não estão a rever, e outros
que estão ainda em fase inicial de trabalho, os restantes explanaram as orientações
nucleares para o novo PDM (ver anexo I).
Quando questionados os técnicos quanto à aptidão das novas orientações
estratégicas face às dos PDM de 1ª geração, em regra foi respondido que são mais
claras e transparentes, similares e adequadas, em conformidade com as reais
necessidades territoriais, assim como com o quadro normativo vigente.
Desta forma, decorrente da experiência obtida pelos técnicos nos PDM de 1ª
geração, este momento representa uma oportunidade para inverter tendências
(combate à edificação dispersa, à sazonalidade no turismo, à melhoria das condições
de mobilidade, de salvaguarda ambiental, de reconhecimento patrimonial, etc.),
embora neste momento seja difícil antecipar o resultado.
O desenvolvimento e acompanhamento dos processos de revisão do PDM são
complexos. Por isso foi pedido aos técnicos indicação das maiores adversidades
encontradas até então, resultando as seguintes:
Condicionantes impostas pelas políticas de ordenamento existentes;
Questões económicas e políticas locais;
Falta de orientação eficaz e estruturada por parte do coordenador;
60
Falta de recursos humanos para promover este processo na Câmara Municipal;
Diversidade das matérias que são necessárias atualizar para rever o PDM;
Falta de dados atualizados e tratados;
Sucessivas alterações legislativas no decurso do processo;
Legislação antagónica;
Falta de entendimento das entidades com tutela sobre o mesmo território;
Exigências relativas à cartografia.
Desta análise, resulta que, as principais dificuldades em avançar com este
processo são inerentes à falta de entrega política, sendo dada prioridade a assuntos
mais imediatos e às exigências complementares conexas acima descritas.
Pareceu também relevante aferir a opinião dos técnicos em relação à crescente
responsabilização imputada ao PDM, com a transposição das normas dos PEOT, na
medida de verificar se a consideram benéfica para uma gestão territorial mais eficaz. A
opinião expressa pelos técnicos não reúne consenso, oscilando entre apreciações de
concordância e apreciações reticentes quanto a esta transposição (Quadro 11).
Quadro 11 - Perspetiva dos técnicos sobre a transposição de normas dos PEOT para o PDM
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Ainda que, dependendo da forma como esta transposição seja conseguida será,
à partida, positiva na medida em que ditará mais uniformidade na gestão territorial,
PEO
T -»
PD
M
RETICÊNCIA
- Poderia ser mais eficaz se os PEOT a transpor para os PDM, não apresentassem erros grosseiros;
- Se por um lado, do ponto de vista do munícipe/investidor será mais benéfico consultar um único instrumento de planeamento e de ordenamento do território, por outro será mais difícil concentrar e articular num único instrumento todas as normas vinculativas aos particulares (e entidades públicas);
- Dependendo da forma como a transposição for conseguida.
PEO
T -»
PD
M
ACEITAÇÃO
- A gestão territorial ficará mais clara ao não obrigar à consulta de múltiplos instrumentos;
- Maior transparência, autonomia e rapidez nos procedimentos;
- Aproxima as politicas de proteção de valores naturais e áreas sensíveis para um plano de implementação mais próximo dos cidadãos (PDM) e mais adaptado à realidade local;
- É positiva a concentração das regras de edificabilidade no PDM (ao contrário do que acontece à data), competindo aos PEOT a gestão dos espaços naturais, razão pelos quais os mesmos existem.
61
tornando-a mais célere e eficaz. Assim, a gestão territorial ganhará com esta
transposição, pelo menos ao nível dos princípios.
Percebe-se o propósito de apenas os planos territoriais serem vinculativos para
os particulares, numa lógica de reforço da qualidade e confiança do relacionamento
entre a Administração e os Cidadãos, contudo do ponto de vista operativo poderá ser
uma falsa questão, que poderia implicar um esforço acrescido (exemplo disso poderá
ser o cumprimento dos programas florestais pelos particulares).
Ainda, se tivermos presente a vocação do PDM, de natureza regulamentar para
efeitos de suporte à gestão urbanística, no referente a licenciamentos e comunicações
prévias de operações urbanísticas, e avaliando-se a complexidade e tempo limitado
associado à tarefa, a transposição poderá ficar condicionada, se não traduzir
exatamente o regime de salvaguarda. Deste modo, as regras de edificabilidade e
parâmetros urbanísticos dos PEOT deverão ser ponderados no processo de
transposição previsto.
A transposição revela ainda outras questões quanto à coerência, poderá ser
necessário produzir um capítulo autónomo no regulamento, dedicado à área de
intervenção do PE em transposição. Ou seja, poderá não existir uniformidade de regras
relativas às categorias de espaço e à proteção e salvaguarda dos recursos e valores
naturais e das peças dos planos.
A LBGPPSOTU adiciona o âmbito intermunicipal, a que estão associadas várias
figuras de plano e, quando adotado o Plano Diretor Intermunicipal (PDI), substitui o
PDM dos municípios abrangidos.
Considerou-se igualmente pertinente averiguar a opinião dos técnicos
ponderando a realidade regional, e o contexto de enquadramento, quanto aos seus
municípios vizinhos e se esta figura de plano poderia trazer mais-valias para a gestão
do território municipal. As opiniões dos técnicos dividiram-se: os que responderam
SIM, valorizam as semelhanças entre os territórios, podendo esta articulação entre
municípios vizinhos ter ganhos no investimento público e na respetiva eficácia; os que
responderam NÃO argumentam que existem visões distintas da gestão do território
em cada município, considerando mais razoável esta intermunicipalidade ao nível dos
62
PU e PP (com a vantagem de redução de custos e de implementação de estratégias e
projetos conjuntos), como foi o caso do PP do Parque das Cidades (Loulé – Faro), em
vigor.
Admite-se que os PDI poderão ser eventualmente considerados por municípios
com maiores dificuldades financeiras, escassos recursos humanos, ou que não
iniciaram as revisões dos respetivos PDM, ou ainda num horizonte mais distante, quer
no âmbito dos PDM de 2ª ou 3.ª geração.
Por fim, e num sentido prospetivo, os técnicos foram questionados sobre como
perspetivam os seus municípios e as dinâmicas que o definem daqui a 10 anos, cujas
opiniões estão explanadas no quadro 12.
Quadro 12 - Visão dos técnicos municipais sobre os municípios que representam em 2027
Municípios
OPINIÃO | Visão Prospetiva: Território/Dinâmicas
(horizonte de 10 anos)
Albufeira Dinâmica turística em consonância com as preocupações ambientais.
Alcoutim Agravamento do despovoamento e das assimetrias com os municípios do litoral.
Aljezur
Atendendo às imposições de todos os IGT em vigor, não se espera uma alteração
considerável face à situação atual. Contudo, a valorização do cluster turismo de
natureza poderá e deverá dinamizar este território na próxima década.
Castro Marim Poucas mudanças estruturais.
Faro Maior dinâmica turística.
Lagoa Um município com referenciais estratégicos mais consolidados (nas dimensões
territorial, ambiental, económica, social e cultural).
Lagos Provavelmente a dinâmica estará ainda muito balizada na componente
turística/2ª habitação, tendo por base os ciclos económicos.
Loulé
Os estudos no âmbito do processo de revisão do PDM incluíram a construção de
cenários: i) estabilidade; ii) estagnação e iii) crescimento. Em termos
demográficos, todos perspetivam um acréscimo da população (mais ou menos
acentuado). Na estrutura económica, e ainda que os cenários apontem para três
possíveis realidades futuras, considera-se que o setor turístico continuará a ser o
motor de desenvolvimento e de projeção regional, nacional e internacional.
Monchique
Um território "encravado" do ponto de vista geográfico, muito mais vulnerável
aos fenómenos climáticos extremos e riscos naturais, mais envelhecido, com um
tecido económico mais fragilizado e muito dependente da administração pública.
As dinâmicas migratórias acentuar-se-ão, sendo as novas formas de ocupação do
território rural, na forma de Turismo em Espaço Rural (TER) insuficientes face à
63
ausência de uma estratégia de base territorial.
Olhão Não há grandes perspetivas futuras enquanto não for dada a devida importância
ao Planeamento, sendo considerado como um entrave.
Portimão Mais construção.
São Brás de Alportel
A dinâmica não será muito grande e dependerá da existência de algum agente
económico que faça uma intervenção de relevo na malha urbana. Caso as
acessibilidades melhorem poderá haver um incremento da relocalização de
empresas no município. O crescimento populacional está a estabilizar.
Silves Sem uma dinâmica acentuada nem mudanças substantivas em termos de
desenvolvimento.
Tavira
Na ocupação do solo não haverá uma transformação considerável, sendo
expectável que os usos e atividades evoluam em função do ritmo e regras da
economia, nomeadamente no que respeita à componente turística.
Vila do Bispo
De forma global, e atendendo às características do território, o município terá de
explorar com racionalidade as suas condições naturais (fauna, flora, paisagística),
históricas, arqueológicas, culturais e científicas, associadas às condições
climatéricas excecionais, para promover um modelo económico sustentável com
base nas atividades que possam ser desenvolvidas nas áreas atrás identificadas.
O turismo seletivo e alternativo ao turismo de praia (o turismo relacionado com
o Surf podemos enquadrá-lo no turismo desportivo), é uma aposta a seguir, do
mesmo modo que uma relação com a comunidade científica deve ser explorada.
Vila Real de
Santo António
Afirmação dos valores específicos e identitários e com isso, uma requalificação
do seu território e populações.
Incremento no nível de procura por mercados e pessoas mais exigentes que
promovam a consolidação socio-territorial, através da estabilização do emprego
e maior valorização das atividades locais.
Recuperação de algumas atividades económicas ligadas ao mar e
regeneração/reconversão de áreas industriais obsoletas. Em paralelo, maior
rentabilização das utilizações possíveis em solo rústico, enquanto se consolidam
as zonas ambientalmente mais sensíveis.
Fonte: A autora (com base em opiniões de técnicos municipais)
Entre as opiniões mais positivas e as menos confiantes no futuro próximo, no
geral parece ser expectável que o território da região se continue a afirmar, sendo que
no horizonte temporal apontado (10 anos) não se perspetivam alterações substanciais
no modelo atual.
64
O setor turístico continuará a ser a grande força motriz regional, o que à partida
é positivo, se aliado à salvaguarda e equilíbrio ambiental, à redução da sazonalidade e
à salvaguarda da identidade local.
65
CAPÍTULO IV: MUNICÍPIO DE LOULÉ: 20 ANOS DE DINÂMICAS
TERRITORIAIS
IV.1. Inserção regional
Figura 14 - Enquadramento de Loulé na Região do Algarve
Fonte: A autora (CAOP 2016)
O município de Loulé destaca-se no Algarve pela sua centralidade na região e
pela sua dimensão territorial (764,39 km2). É o único município algarvio com duas
cidades: Loulé, a sede do município, e Quarteira.
Dada a localização central no território regional, Loulé é bem servido em
termos de acessibilidades, tanto rodoviárias (A22, Estrada Nacional/Estrada Regional-
125, Estrada Regional-270) como ferroviárias e também pela proximidade ao
Aeroporto Internacional de Faro.
Loulé é um dos principais centros económicos do Algarve e um dos mais
atrativos para investimentos diferenciados (sobretudo no setor da construção, serviços
e turismo, relacionados com a diversidade de recursos naturais), para habitar
(sobretudo pelo fator centralidade e pela oferta ampla de bens e serviços) e visitar
(quinto concelho do país com maior número de dormidas no ano 2016 – 2531404
dormidas, correspondente a 4.2% do total nacional12).
12 Anual - INE, Inquérito à permanência de hóspedes na hotelaria e outros alojamentos
66
IV.2. Orientações do PROT Algarve para o território municipal
As orientações do PROT Algarve dividiram-se em normas específicas de âmbito
geral, territoriais e setoriais. As primeiras relacionadas sobretudo com estruturação
económica, as segundas com planeamento e ordenamento do território,
especialmente a classificação e qualificação do solo rural e urbano e as últimas com a
salvaguarda ambiental e desenvolvimento.
Centradas em quatro eixos estratégicos (referidos no subcapítulo III.2), o PROT
de 2007 correspondeu mais a uma rotura com o anterior do que a uma revisão, pelo
que foi ignorado tudo o que já havia sido transposto para o PDM em vigor à data da
revisão.
O PROT de 1991 teceu orientações que foram transpostas para o PDM, tendo
sido assumidos compromissos e criadas expectativas sobre o uso do solo, que o PROT
revisto não contemplou.
De acordo com a lei, todos os municípios foram obrigados a adaptar os
respetivos PDM ao PROT Algarve (2007), em particular, às novas regras dos NDT e às
de edificação no solo rural e na faixa costeira. No que aos NDT diz respeito, os
procedimentos envolvidos desvirtuam a celeridade que se julga pretendida para a
implementação de novos empreendimentos turísticos, sendo este setor de atividade o
motor de desenvolvimento da região.
O PROT Algarve 2007 identifica na região três aglomerações urbanas
estruturantes (Vila Real de Santo António/ Castro Marim; Loulé/Faro/Olhão e
Portimão/ Lagoa/ Lagos) e assume uma clara distinção entre o litoral (onde reside a
maior parte da população e se desenvolvem as atividades económicas) e o interior
(menos povoado). As restrições à edificabilidade em solo rural poderão ter um efeito
contrário à coesão, aumentando o abandono do interior pela população. Porém, o
PROT reconhece um conjunto de opções estratégicas e objetivos operativos com vista
à coesão territorial, sobretudo na aposta de um modelo territorial competitivo,
contendo a pressão litoral em detrimento do desenvolvimento do interior.
Contudo, o PROT não ditou efetivamente orientações específicas para a
premência da contenção da pressão urbanística sobre todo o litoral, sendo que as
67
propostas para a revitalização do interior do município julgam-se insuficientes para
atrair a população e diminuir a carga sobre o litoral.
O PROT parece ainda ignorar a dificuldade de aprovação dos planos territoriais
(PU e PP), pelo grau de exigência processual e morosidade associada.
Importa referir ainda o caráter estratégico pretendido para os PDM em revisão,
a definir pelos municípios (a quem compete), que está fortemente balizado quer pelo
PROT, quer pela obrigatoriedade da conformação com legislação específica, em nada
abonatória para as freguesias do interior.
Considera-se por isso, que o município de Loulé demonstra constrangimentos
diferenciados na coesão territorial, em particular ao nível da ocupação do solo. Loulé
ocupa uma posição urbana central e por isso estratégica na região; possui uma rede
urbana assente em 3 polos (Loulé, Quarteira e Almancil), sendo patente a contínua
pressão sobre o litoral, o pouco desenvolvimento e abandono das freguesias do
interior, o deficitário sistema de mobilidade no litoral, sobretudo nas ligações com o
interior. O mesmo acontece no acesso a serviços e equipamentos muito concentrados
no litoral.
IV.3. Caraterização do município
O município de Loulé apresenta grande diversidade de características culturais,
territoriais, naturais, patrimoniais, ambientais, etc. Também é conhecido pela forte
demarcação do seu triângulo urbano, com 3 aglomerados urbanos (Figura 15) e polos
de atratividade turística (Vilamoura, Vale do Lobo e Quinta do Lago).
68
Figura 15 - Principais aglomerados urbanos do município de Loulé
Fonte: A autora
Administrativamente é formado por nove freguesias, a saber: Almancil, Alte,
Ameixial, Boliqueime, Quarteira, Salir, São Clemente (Loulé), São Sebastião (Loulé) e
União de Freguesias de Querença, Tôr e Benafim, ilustradas na figura 16.
Figura 16 - Concelho de Loulé – limites administrativos
Fonte: A autora (limites administrativos CAOP 2016)
O município possui praias (10) com condições de excelência para a prática
balnear, integra o Parque Natural da Ria Formosa e inclui as áreas de Paisagem
Protegida como o Local da Rocha da Pena e a Fonte Benémola. Cerca de 54% do
território municipal é abrangido pelo Plano Setorial da Rede Natura 2000 (PSRN2000).
Loulé
Quarteira
Triângulo Urbano
Almancil
69
Dada a sua localização geográfica, o município possui um clima temperado com
caraterísticas mediterrânicas, influenciado pela proximidade do mar e pela existência
de elevações montanhosas, à medida que se avança para norte. O município regista
uma grande variabilidade populacional (tal como a região), aumentando
substancialmente a sua população residente ao longo ano, com maior incidência na
época balnear. Em janeiro de 2016, a região do Algarve recebeu 65426 estrangeiros,
em agosto de 2016 recebeu 2009590 estrangeiros (Fonte INE, dados disponíveis no
travelBI by Turismo de Portugal). É notória a atração do concelho no setor do turismo,
que na proporção de hóspedes por localização geográfica na região, Loulé recebe cerca
de 66.2% do total. (Fonte: INE, Inquérito à permanência de hóspedes na hotelaria e
outros alojamentos – 2013).
IV.3.1. População
A análise à população é essencial para se compreender a dinâmica e
distribuição espacial desta no município, desde a entrada em vigor do PDM (1995).
Esta análise foi elaborada recorrendo a dados dos Censos da população 1991, 2001 e
2011 - INE, num período de 20 anos.
Com 70 622 habitantes em 2011, dos quais 34 449 do sexo masculino e 36 173
do sexo feminino, o município de Loulé contou com um acentuado acréscimo da
população (52%) entre 1991 e 2011 (Figura 17).
70
Figura 17 - Variação da população residente no município de Loulé (1991/ 2011)
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Censos - séries históricas
Todavia, o comportamento da população foi muito diferente por freguesias
(perdas drásticas nas freguesias do interior do município e acréscimo mais acentuado
nas freguesias do litoral). Para além de ser a freguesia mais populosa do município,
Quarteira foi a que mais cresceu em termos populacionais entre 1991 e 2011 (112%),
seguindo-se as freguesias de Almancil (85%) e de S. Clemente (58%).
Ao contrário, o Ameixial foi a freguesia com maior perda de população face a
1991, perdendo 51% dos seus residentes, seguindo-se Salir (18%), Benafim (16%), Alte
(15%) Querença (13%) e Boliqueime (13%).
A densidade populacional aumentou entre 1991 e 2011 (de 60,89 hab/km2 para
92,4 hab/Km2), sendo equivalente à densidade da região (90,3 hab/km2). Contudo, a
média da densidade demográfica não revela a heterogeneidade da distribuição
espacial da população. Assim, destaca-se a freguesia de Quarteira, atualmente a
freguesia mais populosa do concelho, com cerca de 22 mil habitantes e uma densidade
populacional próxima dos 600 habitantes/km2.
Quanto à evolução da estrutura etária, todos os escalões registaram uma
variação positiva da população neste município entre 1991 e 2011, com especial
71
destaque do escalão dos 0-14 anos cuja variação regista um aumento de 35%, dos 15-
24 anos (12%), e no escalão dos 65 e mais anos, um aumento de 48%.
Esta análise revela um panorama distinto quando comparado com a realidade
nacional (Quadro 13).
Quadro 13 - População residente segundo o grupo etário Portugal|Loulé (1991 a 2011)
Período de Referência dos dados
Grupo etário Por ciclos de vida
1991 2001 2011 Variação
Portugal Loulé Portugal Loulé Portugal Loulé Loulé (1991 - 2011)
Portugal (1991 - 2001)
N.º N.º N.º N.º N.º N.º % %
0 - 14 ANOS 1926263 8137 1679492 9098 1572900 11008 35% -18%
15 - 24 ANOS 1628229 6476 1434795 7793 1139411 7262 12% -30%
25 - 64 ANOS 5007160 24023 5557965 32139 5822441 38343 60% 16%
65 E MAIS ANOS 1388377 9054 1722417 11307 2007646 13375 48% 45%
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Censos - séries históricas
Em 2011, a representatividade no município de população residente com mais
de 65 anos, era de 19% em consonância com a realidade da região e nacional (19%),
contudo sobressaem os valores da freguesia do Ameixial (50,11%) (Figura 18).
Figura 18 - Proporção da população residente com 65 ou mais anos de idade (2011)
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Censos - séries históricas
72
Entre os 70622 habitantes do município de Loulé (INE, 2011), 9513 (13%) são
estrangeiros, oriundos dos diferentes continentes: Europa, com 5983 residentes (62%),
América com 2064 residentes (21%) África com 1143 residentes (12%), Ásia com 302
residentes (3%) e Oceânia com 21 residentes (2%).
Os países com maior representatividade são: Brasil (1859 residentes), Roménia
(1780 residentes), Reino Unido (1502 residentes) e Cabo Verde (635 residentes).
Esta realidade era bem menos notória em 1991, e até em 2001. De facto, entre
1991 e 2011 (período compreendido para análise), esta população duplicou (Quadro
14), revelando a atratividade do município.
Quadro 14 - Proporção da população residente de nacionalidade estrangeira (%) – Portugal|Loulé
(1991, 2001 e 2011)
Local de Residência
Proporção da população residente de nacionalidade estrangeira
Período de referência dos dados
1991 2001 2011
%
Portugal 1,09 2,24 3,74
Loulé 3,84 7,76 14,59
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Censos - séries históricas
No que diz respeito à taxa de analfabetismo, este indicador melhorou
consideravelmente ao longo dos últimos 20 anos, sendo que em 2011, apenas 4,8% da
população não sabia ler nem escrever, encontrando-se abaixo do panorama nacional e
regional (Quadro 15).
Quadro 15 - Taxa de analfabetismo - Portugal|Algarve|Loulé (1991, 2001 e 2011)
Taxa de analfabetismo (%) por local de residência
Local de residência
Período de referência dos dados
1991
2001
2011
%
Portugal 11,01 9,03 5,22
Algarve 14,23 10,43 5,34
Loulé 14,53 9,62 4,8
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Censos - séries históricas
Em suma, os dados relacionados com a população revelam o aumento dos
residentes e uma maior diversidade de população. A população jovem e a maior
alfabetização aumentaram, valorizando consideravelmente o concelho.
73
IV.3.2. Parque habitacional
Os dados referentes à dinâmica habitacional, quanto à idade média dos
edifícios (Quadro 16), revelam que o parque habitacional mais recente está na
freguesia de Quarteira (22 anos) e Almancil (28 anos), reflexo da forte expansão que o
mercado imobiliário teve na última década (2001-2011), embora com muito menor
intensidade no interior do município, onde o parque habitacional data em média dos
anos 70.
Quadro 16 - Idade média dos edifícios Portugal|Algarve|Loulé (2011)
Idade Média Dos Edifícios Por Localização Geográfica
Localização Idade
Portugal 38
Algarve 35
Loulé (concelho) 33
Freguesias
Almancil 28
Alte 44
Ameixial 47
Boliqueime 37
Loulé (São Clemente) 37
Loulé (São Sebastião) 40
Quarteira 22
Salir 45
Querença 34
Tôr 36
Benafim 61
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Recenseamento da População e Habitação - Censos 2011
Em 2011, o número de alojamentos familiares, 65783, (Quadro 17), supera
largamente o número de famílias clássicas (28402), o que comprova que o parque
habitacional tem uma forte representatividade da habitação secundária (37382
alojamentos em função da diferença em relação ao número de famílias clássicas).
O número de alojamentos no município, entre 1991 e 2011, sofreu um
acréscimo de 70 %, bem acima da variação nacional.
Quadro 17 - Alojamentos familiares clássicos - Portugal|Algarve|Loulé (1991, 2001 e 2011)
Alojamentos Familiares Clássicos
Período de referência 1991 2001 2011 VARIAÇÃO (1991/2011)
Localização N.º N.º N.º %
Portugal 4182617 5046744 5878756 41%
Algarve 212090 277680 380126 79%
Loulé (concelho) 38675 48600 65783 70%
Freguesias
74
Almancil 4854 6834 10145 109%
Alte 1494 1470 1568 5%
Ameixial 384 403 458 19%
Boliqueime 2334 2445 3201 37%
Quarteira 18118 22652 31549 74%
Querença 426 519 556 31%
Salir 1610 1797 2016 25%
Loulé (São Clemente) 6092 7678 10269 69%
Loulé (São Sebastião) 2357 3609 4745 101%
Benafim 643 739 750 17%
Tôr 363 454 526 45%
Fonte: A autora com recurso a dados INE, Recenseamento da população e habitação - séries históricas
(1991 a 2011)
Também o peso dos alojamentos de uso sazonal no total de alojamentos
cresceu substancialmente entre 1991 e 2011, o que justifica em parte a dinâmica
construtiva (Quadro 18).
Quadro 18 - Peso do alojamento sazonal no total de alojamentos - Portugal|Algarve|Loulé
Alojamentos de Uso Sazonal
Período de referência 1991 2001 2011
Localização % % %
Portugal 15,86 18,42 19,34
Algarve 15,90 18,57 39,50
Loulé (concelho) 39,35 47,49 43,65
Freguesias
Almancil 35,85 43,27 44,46
Alte 20,64 26,16 31,09
Ameixial 10,94 28,29 51,53
Boliqueime 17,04 22,10 24,37
Quarteira 59,48 69,31 59,26
Querença 10,59 23,69 30,13
Salir 10,81 19,52 24,28
Loulé (São Clemente) 20,10 24,11 18,39
Loulé (São Sebastião) 16,09 22,35 25,03
Benafim 13,44 21,14 23,10
Tôr 11,05 20,04 17,27
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Recenseamento da população e habitação - séries
históricas (1991 a 2011)
Analisando-se a densidade de alojamentos por km², é evidente que num
período de dez anos (2001-2011) o parque habitacional representou para
75
determinados locais do território um aumento de carga substancial, sobretudo nas
freguesias litorais, sendo a freguesia de Quarteira a que apresenta um maior aumento
(Figura 19).
Figura 19 - Densidade de alojamentos (N.º/ km²) por freguesia (Censos 2001 e 2011)
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Censos - séries históricas
IV.3.3. Infraestruturas e equipamentos
No que respeita a infraestruturas e equipamentos de utilização coletiva no
município, o INE não dispõe de informação substancial ao nível geográfico requerido.
Assim, a análise seguinte está suportada na informação constante nos Estudos
de Caraterização e Diagnóstico (ECD) da Revisão do PDM de Loulé, no tema
“Equipamentos e Infraestruturas” e “Turismo e Património”. A informação constante
nos mesmos tem como fonte primordial elementos fornecidos pela Câmara Municipal
de Loulé (Balanço 1999-2007).
O resultado da informação foi adaptado e compilado no quadro que se segue
(Quadro 19), contudo não foi possível obter a desagregação da mesma por freguesia
(dados indisponíveis para a totalidade dos equipamentos no INE e no município).
Quadro 19 - Número de Equipamentos (2007) no município de Loulé (Públicos e Privados)
Equipamentos N.º (Ano 2017) (Público/Privado)
Saúde
1 Centros de Saúde
10 Extensão de Centros de Saúde
13 Farmácias
Educação 69 Educação pré-escolar, 1º ciclo do
ensino básico, 2º e 3º ciclo do ensino básico, ensino secundário, ensino
76
superior profissional
Solidariedade e segurança social
13 Creche
9 Lar de Idosos
10 Serviço de Apoio Domiciliário
12 Centro de Atividade de Tempos
Livres
8 Centro de Dia
12 Outros tipos de Serviços
Desporto
Equipamentos Desportivos
Públicos
13 Grande Campo de Jogos
6 Pequeno Campo de Jogos
2 Pavilhão
12 Sala de Desporto
3 Pista de Atletismo
7 Campos de Ténis
2 Piscinas Ar Livre
2 Piscinas Cobertas
1 Pista Ciclismo
Equipamentos Culturais e
Recreativos
5 Bibliotecas
10 Espaço Polivalente/ Sala de
Espetáculos
17 Galeria/ Sala de Exposições
6 Museu
Turismo e Património
12 Campos de Golf
4 Parques de Diversões
9 Centros Hípicos
1 Casino
1 Marina
5 Postos de Informação Turística
Segurança pública
6 Guarda Nacional Republicana
(Postos)
5 Bombeiros Municipais
(Quartel/Destacamentos)
Outros equipamentos 11 Cemitério
Fonte: A autora com recurso a dados do repositório municipal (CML)
De realçar o número de galeria/sala de exposições (17), bem como o número
de equipamentos de educação (69) existentes no concelho.
IV.3.4. Mobilidade e acessibilidades
No que respeita aos principais meios de transporte utilizados nos movimentos
pendulares, importa referir que Loulé é um município que atrai população de outros
concelhos para trabalhar, assim como para utilizar equipamentos e serviços, como
também provoca deslocações para o seu exterior. Os dados revelam que o automóvel
é o principal meio de transporte, cuja utilização foi reforçada entre 2001 e 2011
(Quadro 20).
Os dados permitem, ainda, considerar um contínuo desajustamento da oferta
de transporte público às necessidades efetivas da mobilidade da população. A
inexistência de uma rede de transportes coesa, tanto no município como na região, fez
com que o transporte individual, em 2011, continuasse a constituir o principal modo
utilizado nas deslocações.
77
Quadro 20 - Meio de transporte mais utilizado nos movimentos pendulares (2001 e 2011)
Local de residência
Meio De Transporte
Mais Utilizado Nos
Movimentos Pendulares
(N.º)
Período
ANO 2001 ANO 2011
Loulé
Total 35303 % 39375 %
A pé 9804 27,7 8477 24,8
Automóvel ligeiro - como
condutor 14566 41,2 19100 48,5
Automóvel ligeiro - como
passageiro 3938 11,1 7064 17,9
Autocarro 2444 6,9 2056 5,2
Transporte coletivo da
empresa ou da escola
2646 7,4 1736 4,4
Comboio 77 0,2 86 0,2
Motociclo
(designação censos 2001 -
motociclo e *bicicleta)
1258
3,5 412 1
Bicicleta * * 336 0,8
Barco Não Disponível Não Disponível
0,1
Outro meio 414 1,1 98 0,2
Não se aplica 156 0,4 Não Disponível Não Disponível
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Recenseamento da população e habitação - séries
históricas (2001 e 2011)
Assim, apenas 10% da população residente utilizava transportes coletivos à
data dos censos de 2011, face a 68,3 % que utilizava transporte individual (Figura 20).
Figura 20 - Proporção da população residente empregada ou estudante que utiliza modo de
transporte coletivo nas deslocações pendulares
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Recenseamento da população e habitação - séries
históricas (2011)
20% 10,1% 10%
63,3% 67,6% 68,3%
0
20
40
60
80
Portugal Algarve Loulé
%
Tipo de de meio de transporte utilizado nas deslocações pendulares da população residente
Transporte Coletivo Transporte Individual
78
Todas as freguesias apresentam grande dependência do automóvel, sobretudo
as localizadas no interior (Quadro 21), ditada pela debilidade da rede de transportes
coletivos, que é claramente insuficiente. Consciente da realidade na região, a
Comunidade Intermunicipal do Algarve (AMAL) encontra-se à data a elaborar um Plano
de Ação (VAMUS13) com o objetivo de ultrapassar os constrangimentos de mobilidade
na região (ação local e regional).
Quadro 21 - Meio de transporte mais utilizado nos movimentos pendulares (freguesias)
Local
Principal meio de transporte (2011)
To
tal
A p
é
Au
tom
óv
el
lig
eir
o -
co
mo
co
nd
uto
r A
uto
mó
vel
lig
eir
o -
co
mo
pa
ssag
eir
o
Au
toc
arr
o
Tra
ns
po
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co
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vo
da
em
pre
sa o
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da
esco
la
Co
mb
oio
Mo
toc
iclo
Bic
icle
ta
Barc
o
Ou
tro
N.º N.º N.º N.º N.º N.º N.º N.º N.º N.º N.º
Loulé (concelho) 39375 8477 19100 7064 2056 1736 86 412 336 10 98
Freguesias
Almancil 6382 1020 3032 1236 462 465 19 76 55 4 13
Alte 722 105 347 82 38 123 0 25 1 0 1
Ameixial 122 24 64 13 6 11 0 4 0 0 0
Boliqueime 2459 204 1397 547 156 72 22 38 13 0 9
Quarteira 12994 3617 5788 2378 499 347 15 115 197 6 32
Querença 307 24 182 52 23 22 0 4 0 0 0
Salir 1196 131 631 205 89 120 1 10 7 0 2
Loulé (São Clemente) 10333 2472 5186 1767 409 335 10 90 44 0 20
Loulé (São Sebastião) 4051 820 2030 674 311 124 18 41 17 0 16
Benafim 418 36 237 54 30 52 1 5 0 0 3
Tôr 391 24 206 56 33 65 0 4 2 0 1
Fonte: INE, Recenseamento da população e habitação - Censos 2011
Quanto às acessibilidades rodoviárias, o município detém uma rede satisfatória,
da qual se destacam os principais acessos:
Via do Infante ou A22 - Esta via atravessa o município (nas freguesias de S.
Clemente, S. Sebastião e Boliqueime) e toda a região algarvia. É o eixo viário mais
importante da região. Estabelece ainda ligação a Espanha, assim como à A2 (ligação a
Lisboa). Esta via sofreu uma acentuada perda de tráfego na sequência da introdução
de portagens eletrónicas, em 8 de dezembro de 2011.
13
VAMUS – Projeto de Mobilidade Urbana Sustentável do Algarve (informação obtida no sítio eletrónico http://vamus.pt/como-
deslocar-futuro/)
79
A2 - Designada Auto - estrada do Sul, que possibilita o acesso ao resto do País,
muito próxima do município de Loulé (município de Albufeira);
IC1 - Itinerário Complementar que estabelece a ligação, tal como a A2, ao resto
país, mas não tem portagens.
EN 125 - Estrada Nacional (agora regional), atravessa o sul da região do Algarve,
é o eixo mais utilizado da região, permitindo a ligação entre os principais centros
urbanos do litoral.
EN 270 – Estrada Nacional que atravessa o interior da região.
Outras vias têm surgido com a finalidade de constituir alternativas.
Presentemente o município de Loulé dispõe de cerca de 50 km de percursos
cicláveis, e conta com condições territoriais e climatéricas favoráveis para continuar a
desenvolver este modo suave de deslocação.
IV.3.5. Atividades económicas
A análise à população empregada, segundo o setor de atividade económica
entre 2001 e 2011, revela um declínio do setor primário e do setor secundário (embora
com menor expressão), ao contrário, o setor terciário aumentou o número de
população empregada, entre 2001 a 2011 (Figura 21).
Figura 21 - População empregada: por sector de atividade económica no município de Loulé
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Recenseamento da população - séries históricas
1686
6352
19440
719
5308
23900
Primário Secundário Terciário
População empregada por setor de atividade aconómica
2001 2011
80
Este território, onde o setor terciário se destaca, especialmente pelas empresas
ligadas ao Turismo, quer em número de trabalhadores, quer no tipo de atividades
relacionadas com Alojamento, Restauração e Similares (Quadro 22). Estas empregam
no total 5770 pessoas, o que associado ao volume de negócios (269.928027 € anuais,
no total de 1 558 448.346 €, informação disponível no INE - 2015) revela um bom
aproveitamento do potencial turístico da região, embora condicionado pelo fator
sazonalidade.
Quadro 22 - População empregada segundo atividade económica no município de Loulé (2011)
Fonte: A autora com recurso a dados do INE, Recenseamento da população e habitação, Censos 2011
O comércio a retalho (exceto veículos automóveis e motociclos) indica a
atividade económica com maior população empregada, seguindo-se a promoção
Atividade económica (cae rev. 3)
População empregada
Agricultura, produção animal, caça e atividades dos serviços relacionados 427
Pesca e aquicultura 273
Indústrias alimentares e de bebidas 256
Fabricação de produtos metálicos, exceto máquinas e equipamentos 261
Promoção imobiliária (desenvolvimento de projetos de edifícios); construção de edifícios 2655
Atividades especializadas de construção 591
Comércio, manutenção e reparação, de veículos automóveis e motociclos 629
Comércio por grosso (inclui agentes), exceto de veículos automóveis e motociclos 678
Comércio a retalho, exceto de veículos automóveis e motociclos 4114
Transportes terrestres e transportes por oleodutos ou gasodutos 594
Alojamento 2643
Restauração e similares 3127
Atividades de serviços financeiros, exceto seguros e fundos de pensões 261
Atividades imobiliárias 633
Atividades jurídicas e de contabilidade 663
Atividades de arquitetura, de engenharia e técnicas afins; atividades de ensaios e de análises técnicas 279
Agências de viagem, operadores turísticos, outros serviços de reservas e atividades relacionadas 256
Atividades de investigação e segurança 300
Atividades relacionadas com edifícios, plantação e manutenção de jardins 1486
Administração pública e defesa; segurança social obrigatória 1822
Educação 1895
Atividades de saúde humana 742
Atividades de apoio social com alojamento 290
Atividades de apoio social sem alojamento 372
Atividades desportivas, de diversão e recreativas 586
Outras atividades de serviços pessoais 520
Atividades das famílias empregadoras de pessoal doméstico 416
Outras atividades * critério utilizado para a apresentação das atividades (atividades com mais de 500 pessoas empregadas)
3158
TOTAL 29927
81
imobiliária e construção de edifícios. As atividades económicas com menor população
empregada são a indústria alimentar e de bebida e as agências de viagem, operadores
turísticos, outros serviços de reservas e atividades relacionadas.
IV.3.6. Ocupação do solo
A vasta área e a diversidade do concelho de Loulé, potenciam a procura deste
território. Essa procura deu lugar a uma intensa ocupação da linha de costa, com
impactos notórios no presente.
Para além da ocupação na faixa litoral, a edificação dispersa tem grande
expressão no município, pelo que o PROT Algarve de 2007 aboliu as disposições que
permitiam edificações dispersas por razões ponderosas, procurando assim travar a
desadequação da ocupação do solo.
A regra sobre edificação em espaço rural, constante no regulamento do PDM
em vigor, remete para a proibição de edificação dispersa (artigo 88.º) “1 — É proibida
a edificação em solo rural. 2 — Excetua-se do disposto no número anterior as
edificações isoladas, as obras de conservação, reconstrução, alteração e ampliação das
construções existentes e alteração de uso, as edificações de apoio e os
estabelecimentos hoteleiros isolados, nos termos dos artigos seguintes, sem prejuízo do
disposto nos artigos 88.º -E e 88.º -F. 3 — Excetuam -se ainda do n.º 1, as aprovações e
licenças válidas à data da entrada em vigor da presente alteração.” Tal proibição não é
bem aceite pelos particulares, contudo faz sentido ao diminuir a exigência de
investimento em infraestruturas base (saneamento básico, rede elétrica,
telecomunicações) e canalizando o investimento para locais mais populosos.
No que concerne à ocupação do solo do município, segundo o disposto no PDM
em vigor, o solo encontra-se dividido nas seguintes classes de espaço:
Solo Urbano (espaços urbanos; culturais; urbanizáveis; industriais; para
equipamentos e grandes infraestruturas; verde urbano).
Solo Rural (espaços agrícolas; florestais; para indústrias extrativas; naturais; e
espaços-canais).
82
Quadro 23 - Ocupação do solo urbano e rústico no modelo de ordenamento do PDM
Classes de Espaço ÁREA (KM2)
PERCENTAGEM (%)
ÁREA DO CONCELHO 764 KM2 100
SOLO URBANO 62 KM2 8
SOLO RURAL 702 KM2 92
Fonte: A autora através da Planta de Ordenamento do PDM Vetorizada - 1995 (CML)
No município de Loulé o solo rural corresponde a 92% e o solo urbano a 8 % da
área total do município, 53% insere-se em Rede Natura 2000, 18% corresponde a RAN e
32% corresponde a REN (Quadro 23).
À data, o município não dispõe de dados que permitam uma análise da evolução
do uso do solo nos últimos anos.
IV.3.7. Síntese: Indicadores de evolução
Ainda que de forma sumária, ao longo dos pontos anteriores foi possível extrair
alguma da informação para uma análise conjunta (Quadro 24), sempre que possível
alargando a informação ao horizonte de 2015 (informação disponível na base de dado do
PORDATA).
Quadro 24 - Síntese de indicadores de evolução 1991 a 2015
LOULÉ
1991 2001 2011 2015
FONTE: INE PORDATA
População residente N.º 46 585 59 160 70622 69399
Densidade populacional HAB/KM2 60,89 77,33 92,4 90,8
Proporção da população residente de nacionalidade estrangeira
(%)
3,84
7,76
14,59
ND
Taxa de analfabetismo (%) 14,53 9,62 4,8 ND
Idade média dos edifícios ANOS 29,27 30,06 32,62 ND
Alojamentos familiares N.º 38675 48 600 65783 66367
Alojamentos de 2ª residência (%) 39,35 47,49 43,65 ND
Densidade de alojamentos N.º/ KM² ND* Não
Disponível 63,6 86,0 86,6
Meio de transporte mais utilizado nos movimentos pendulares
Automóvel ligeiro - como condutor (%)
ND 41 49 ND
Pop. Empregada % ND 39 42 ND
Fonte: A autora (compilação de dados INE e PORDATA)
Avaliando o exposto, pode-se referir que o município apresenta dados de evolução
positivos, com exceção das condições de mobilidade, onde a utilização do automóvel
continua a crescer.
83
IV.3.8. Análise SWOT
A identificação de problemas em planeamento territorial é a base para a
identificação de soluções e amenização de constrangimentos.
A Matriz SWOT (Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats),
ferramenta de diagnóstico que permite apoiar a componente propositiva, centra-se na
análise dos pontos fortes e fracos, intrínsecos às caraterísticas do território, e das
oportunidades e das ameaças, que decorrem do contexto onde se insere o objeto de
estudo.
Quadro 25 - Matriz SWOT do município de Loulé
Pontos fortes Oportunidades
Ambiente
Qualidade ambiental Diversidade e qualidade paisagística
Amenidade do clima ao longo do ano Qualidade das áreas balneares
Cobertura e nível de serviço das redes de abastecimento de água e de saneamento
Dimensão das áreas protegidas
Aumento da procura do turismo de natureza
Crescente valorização da paisagem Aproveitamento dos recursos endógenos
Acessibilidade
Centralidade regional Qualidade da rede viária municipal
Proximidade ao aeroporto Proximidade à rede viária nacional (A2)
Integração no projeto VAMUS (mobilidade) Município servido pela rede ferroviária
Apoio financeiro à criação de ciclovias Aumento do número de voos no aeroporto de
Faro Reestruturação da rede de transportes públicos
Oferta turística focada na acessibilidade Mobilidade e Acessibilidades planeadas
Território
Tradição (centro emblemático da cidade de Loulé/mercado)
Diversidade de locais com forte atração turística Oferta diversificada de campos de golfe
Dimensão da oferta em empreendimentos turísticos de luxo (Vilamoura, Vale do Lobo e
Quinta do Lago) Proximidade à Universidade do Algarve
Praias de qualidade Triângulo urbano (Loulé – Quarteira – Almancil)
Zonas industriais infraestruturadas Boa cobertura de equipamentos de educação, de
saúde
Incremento nacional à reabilitação urbana Recuperação de áreas devolutas (Passeio das
Dunas) Recursos energéticos: energia solar e eólica
Valorização do turismo balnear Valorização do produto mar para atividades
desportivas Atualidade do quadro legal – IGT
Elevado potencial atrativo da área do Parque das Cidades
Sócio – economia
Diversificado número de unidades culturais Dinâmica económica
Crescimento demográfico Forte atração demográfica Forte atração empresarial
Tecido social robusto
Investidores externos mobilizados para a intervenção
Apetência para atividades culturais Espaços com potencial artístico
Desenvolvimento de hotelaria em crescimento Aposta económica nos produtos locais
84
Pontos fracos Ameaças
Ambiente
Elevada pressão urbanística sobre as áreas costeiras
Artificialização de praias Escassez de áreas verdes urbanas
Riscos Naturais
Zona sísmica Alterações climáticas
Incêndios Erosão costeira
Desertificação dos solos Aumento da escassez de água
Inércia na gestão das áreas protegidas
Acessibilidade
Rede de transportes coletivos insuficiente Excesso de tráfego de atravessamento na EN125
Deslocações maioritariamente apoiadas em transporte individual
Elevado custo de manutenção das infraestruturas rodo e ferroviárias
Subutilização da Via do Infante com a introdução de portagens
Sobrecarga de tráfego na EN125 e consequente aumento do risco de acidentes
Território
Elevado custo da habitação Edificação dispersa
Alastramento das áreas de baixa densidade na serra e no barrocal
Elevados custos de manutenção de infraestruturas em áreas de edificação dispersa
Degradação no uso do solo
Sócio – economia
População residente diminuta e envelhecida no barrocal e na serra
Assimetria na distribuição espacial da população Forte dependência económica do turismo
População ativa pouco qualificada Sazonalidade do turismo
Aumento do desemprego na “época baixa” do turismo
Tendência para o progressivo despovoamento dos territórios rurais
Tendência para o envelhecimento da população Instabilidade da economia a nível global
Fonte: A autora
85
CAPÍTULO V: PLANO DIRETOR MUNICIPAL DE LOULÉ (EM VIGOR)
V.1. Objetivos e modelo territorial
O PDM de Loulé em vigor foi elaborado pelo Departamento de Urbanismo da
Câmara Municipal de Loulé (CML), nomeadamente pelo Gabinete do Plano Diretor
Municipal. Dispõe das seguintes peças escritas e desenhadas: Relatório Final,
regulamento, Planta Geral de Enquadramento (1:10000), a Planta Síntese (1:25000),
Planta de Ordenamento (1:10000), Planta de Condicionantes (1:10000), Planta da
Situação Existente (1:10000) e elementos adicionais. A Planta de Ordenamento, Planta
de Condicionantes e regulamento (com vínculo jurídico) são, até à data, os
instrumentos elementares, reguladores efetivos das condições de uso e aptidão do
solo.
O PDM adotou como modelo territorial os pressupostos explanados nos
seguintes objetivos:
“a) Promover o desenvolvimento integrado do concelho, através da distribuição racional
das atividades, da implementação de infraestruturas e de equipamentos e de uma política
de solos que contribua para a resolução das carências habitacionais; b) Proteção e gestão
dos recursos naturais e culturais, com vista à melhoria da qualidade de vida das
populações; c) Valorizar: O turismo, no litoral e no interior do concelho; A indústria
transformadora; A agricultura e pescas; As áreas ecológicas mais sensíveis; As áreas
urbanas e urbanizáveis; d) Garantir um futuro de qualidade para o concelho, através da
defesa dos interesses dos munícipes e agentes económicos.” (artigo 3.º do regulamento
do PDM de Loulé).
O modelo territorial estabelecido pelo PDM oferece uma configuração espacial
do município, integrando como componentes territoriais estruturantes, a
racionalidade no sistema urbano e rural, a proteção e gestão dos recursos, a
valorização das atividades económicas e a garantia de qualidade social.
Face a este contexto, o horizonte temporal do PDM em vigor permite que se
sintetizem numa análise os principais aspetos do território, como os sistemas que
estão na base do seu desenvolvimento, com suporte em documentos disponíveis e que
86
acompanham a revisão do PDM, bem como de informações disponibilizadas pelos
serviços municipais.
O modelo territorial apresenta a seguinte composição:
No espaço urbano foram previstas áreas urbanas e urbanizáveis de dois tipos:
Tipo A: inclui perímetros urbanos bem definidos, relativos aos 3 aglomerados
estruturantes, Loulé, Quarteira e Almancil – com bolsas ainda livres, mas
sobretudo, com grande pressão urbanística, encontrando-se muitas destas
áreas comprometidas; Tipo B e C: constituem perímetros urbanos mais
pequenos, no interior do concelho, com menor procura;
O solo urbano representa cerca de 8% da área do município, com maior
incidência no litoral. O modelo territorial remete para a elaboração de PU ou
PP nas categorias e subcategorias de espaço que integram o solo urbano,
admitindo operações de loteamento ou a figura de empreendimentos
turísticos.
Nas áreas urbano-turísticas foram previstas áreas a ocupar por
empreendimentos turísticos, ou por projetos da mesma natureza com maior
incidência no litoral;
O modelo territorial definiu ainda áreas de edificação dispersa a estruturar
(áreas fragmentadas), espaços culturais (zonas históricas), áreas destinadas à
localização de equipamentos sociais, desportivos, de lazer e serviços e áreas
com função não habitacional (atividades comerciais ou de outros serviços);
O modelo territorial definiu áreas industriais, nomeadamente Loulé, Tôr e
Boliqueime, a serem executadas através de PP ou operação de loteamento;
Os espaços destinados a equipamentos e grandes infraestruturas integram 27
equipamentos diversificados;
Quanto à limitação de áreas de verde urbano, dividiu-se em verde urbano de
proteção, dentro dos perímetros urbanos, e ainda em áreas mais densas o
verde urbano equipado (correspondente a campos de golfe);
87
No solo rural, a edificabilidade é proibida. Com as seguintes exceções: ”as
edificações isoladas, as obras de conservação, reconstrução, alteração e
ampliação das construções existentes e alteração de uso, as edificações de
apoio e os estabelecimentos hoteleiros isolados,…”.(artigo 88.º RPDM de
Loulé). A admissibilidade da construção em solo rural está indexada à área
mínima das unidades de cultura. Estas são áreas destinadas a atividades
agrícolas, florestais, pecuárias, espaços naturais de proteção ou de lazer.
Na prossecução das orientações constantes no PROT Algarve 1991, e com o
objetivo da valorização do turismo, foi definida a figura das AAT numa
perspetiva de desenvolvimento sustentável entre o litoral e o interior (figura
revogada, no entanto recuperada e sem expressão cartográfica, no âmbito da
alteração por adaptação do PDM ao PROT Algarve de. 2007);
Também resultante de orientações do PROT (1991), o modelo territorial define
Unidades Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG) - constam cinco
unidades delimitadas ao longo da faixa litoral do município, mais uma em
Quarteira que surgiu no âmbito do Plano Ordenamento da Orla Costeira
(POOC) Vilamoura – Vila Real de Santo António. As UOPG com vista à
valorização, salvaguarda e gestão da faixa litoral, constituem unidades
indicativas que preveem a elaboração de PU e PP, sobre áreas livres, ou
semiocupadas. Esta figura também se encontra revogada por adaptação do
PDM ao PROT Algarve em 2008 (Aviso n.º 5374/2008, de 27 de Fevereiro), pela
dificuldade encontrada na evolução dos planos de hierarquia inferior (PU/PP),
relacionado com a difícil articulação com outros instrumentos, como o POOC
Vilamoura – Vila Real de Santo António e com o POPNRF da competência da
administração central.
Descrito o modelo territorial do PDM em vigor, de seguida sintetizam-se os principais
marcos que deixou no território:
O concelho de Loulé tem atualmente o maior número de população residente
no Algarve;
88
O crescimento concentrou-se nas áreas litorais, Quarteira e Almancil, em
paralelo à regressão da ocupação do interior;
O maior desenvolvimento urbano no litoral representa 60% das licenças de
construção do município (informação da CML);
O maior grau de ocupação do solo urbano ocorre no litoral (87%),
contrariamente às freguesias do interior (cerca de 33%);
O turismo reforçou a sua importância constituindo uma atividade
preponderante para a economia local e PIB regional/nacional;
O setor terciário continua a ser o setor dominante, tendo o número de
empresas com sede no município aumentado 77% entre 1999 e 2005. A
importância deste setor face à empregabilidade também é notória. Em 2001,
num total de população empregada de 29927, 23900 pertenciam a este setor.
Em 2011, num total de população empregada de 27 478, o setor contava com
19445 empregados.
A valorização tem sido assegurada pela cuidada imagem concelhia e forte
atratividade turística, com aposta na crescente mudança de padrões e
comportamentos sustentáveis.
A oferta pública de equipamentos de utilização coletiva aumentou em
quantidade e qualidade.
A CML enfrentou, na atividade de planeamento, constrangimentos para fazer
aprovar e executar PP ou PU. A ocupação do solo urbano foi sobretudo ditada
por ações isoladas, ou integradas em operações de loteamento ou ainda em
figuras de empreendimentos turísticos.
Para colmatar dificuldades relacionadas com o planeamento, o município
apostou também na figura dos “estudos de conjunto”, que funcionam como
orientadores para a estruturação urbana, assim como em novos projetos e/ou
em projetos já executados, na renovação e modernização das infraestruturas,
numa perspetiva de sustentabilidade do sistema.
89
Figura 22 - Modelo territorial baseado no PDM de Loulé (1995)
Fonte: A autora
V.2. Avaliação da execução do PDM
O PDM de Loulé em vigor14, não se manteve estático desde 1995. Foi sujeito a
alterações, nomeadamente na redação das disposições do seu regulamento (entre elas
evidencia-se a alteração por adaptação ao PROT, em 2008).
No âmbito da revisão do PDM, em curso, o município avaliou a sua execução,
através da realização de um Relatório Preliminar de Avaliação, para dar cumprimento
ao fixado no quadro legal aplicável (CML, 2005).
Face às ferramentas existentes e às constantes imposições atuais em matéria
de planeamento, na prossecução do PDM em vigor, não tem sido uma tarefa exequível
e contínua a avaliação da execução deste IGT.
14
Com a redação atual conferida pela Declaração de retificação n.º608/2017. publicada no Diário da República n.º 179,
2ª série, de 15 de setembro.
90
Admitindo que o solo urbano representa 8% do solo do município, desagregado
em diferentes categorias e subcategorias, constata-se que Loulé tem aprovado poucos
Planos Municipais (PU e PP – Figura 23), dificuldade comum a todas as autarquias
neste âmbito. Não obstante, o município de Loulé tem-se demonstrado dinâmico,
sendo um dos municípios da região do Algarve com maior número de PU e PP em
vigor.
Em matéria de planos territoriais de hierarquia inferior ao PDM, a freguesia de
Quarteira é aquela que é em maior área regulada por esses IGT.
Figura 23 - Proporção de território por tipo de plano que o regula
Fonte: a autora
No entanto, analisando a informação do supracitado relatório é possível extrair
a seguinte análise síntese, face à execução do solo urbano no município (Quadro 26).
Quadro 26 - Síntese de avaliação da execução do solo urbano
SOLO URBANO
AVALIAÇÃO
Espaços Urbanos e Urbanizáveis do tipo A
(Loulé, Quarteira e Almancil)
- Com áreas ainda por edificar (áreas maioritárias);
- Forte pressão imobiliária (sobretudo na faixa costeira);
- Áreas urbanas infraestruturadas;
Espaços Urbanos e Urbanizáveis do tipo B e C
- Pressão urbanística moderada;
- Perímetros urbanos menores;
- Carência de espaços urbanos;
- Crescentes pedidos de alteração do uso do solo nas proximidades dos perímetros urbanos;
Áreas Urbano-Turísticas
- Áreas com forte procura;
- Localizadas com maior incidência no litoral;
- Ocupação quase total das mesmas;
1% 2%
97%
Proporção de Territorio Municipal por tipo de plano que o regula
PP PU PDM
91
Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar - Inexistência de PP ou PU;
- Áreas com tendência para a densificação;
Espaços Culturais
Zona Histórica de Loulé e os Núcleos urbanos antigos de Querença, Boliqueime, Alte, Salir e São Lourenço – Almancil
- Espaços com desenvolvimento decorrente de diferentes ações, algumas no âmbito de candidaturas a fundos comunitários;
- Plano de Pormenor de Querença.
Áreas com função não habitacional
- Implementação através de loteamentos ou PP;
- Previstas atividades comerciais e ou de serviços;
- Dois dos planos previstos para estas áreas não evoluíram até à data;
- Uma das áreas, junto à Zona Industrial de Loulé, deu origem a um loteamento.
Espaços Industriais
- Previstas atividades industriais/armazenagem;
- As áreas previstas evoluíram por loteamento ou plano:
- Plano de Pormenor para a Zona Industrial de Boliqueime;
- A sul da cidade de Loulé através de operações de loteamento (possui áreas já construídas para comércio, serviços e armazenagem. Nos seus 218 000 m
2, estão instaladas mais de
130 empresas.).
Espaço para equipamentos e grandes infraestruturas
- Da lista considerada no PDM de Loulé, verificou-se que dos previstos apenas alguns foram construídos, tendo sido construídos outros não previstos.
Verde Urbano
(Equipado e de Proteção)
- Foram implementados campos de Golfe de iniciativa privada (concentrados em Vilamoura, Vale do Lobo e Quinta do Lago);
- Para além das áreas urbanas definidas em PDM outras estão acauteladas em planos territoriais de nível inferior.
Fonte: A autora - Adaptação/sintetização de informação constante no relatório preliminar de
avaliação do PDM (revisão do PDM)
A pressão urbanística intensa, sobre o espaço urbano, inflaciona o valor do solo
em causa, sendo o resultado tendencial a propensão de edificação fora dos
aglomerados urbanos. A forte apetência para a procura da edificação em solo rural é
confirmada pelos mais de 1050 pedidos de alteração ao uso do solo, dispersos pelo
município, requeridos até à data no âmbito do processo de revisão do PDM, com o
intuito da conversão do solo rústico em urbano.
Quanto às dinâmicas territoriais podem-se ainda abordar algumas questões
relevantes que no quadro acima não estão explanadas.
Começando pela concretização das áreas turísticas, em áreas não classificadas
por “Urbano-Turísticas”, temos o exemplo do Plano de Pormenor do Núcleo de
Desenvolvimento Turístico da Quinta da Ombria (em vigor desde 2008), que teve por
objetivo a prossecução e concretização de um projeto de natureza turística no interior
92
do concelho de Loulé, enquadrado no NDT da AAT de Querença/Tôr, conforme
determinado no PDM. Das AAT previstas no PDM esta foi a única que vingou. O
conjunto de projetos que materializam a proposta de plano tem subjacente o conceito
de turismo sustentável, respeitando o ambiente e contribuindo como elemento
dinâmico dos aspetos sociais e económicos. À data, a execução do plano encontra-se
em curso, numa primeira fase através de operação de reparcelamento, seguida de
obras de urbanização, operações de loteamento e obras de edificação.
No que diz respeito à dinâmica da expansão urbana da cidade de Loulé, esta
concretizou-se através de operações de loteamento em solo urbano. Em concreto, em
Áreas de Expansão, Espaços Urbanizáveis de Expansão, localizados a nascente do
núcleo urbano consolidado. As novas urbanizações que aqui surgiram atraíram e
fixaram população mais jovem e quadros qualificados. A expansão ocorreu, assim, fora
da área urbana consolidada, através de operações de loteamento.
Assente nas razões ponderosas, assim como nas áreas de Edificação Dispersa a
Conter, delimitadas em solo rural, até à entrada do PROT Algarve (2007), notou-se um
acréscimo da edificação dispersa no concelho, em particular junto à Estrada Nacional
125 (agora denominada Estrada Regional).
No que respeita às áreas industriais ou áreas de edificação não habitacional,
assim classificadas no PDM, a sua concretização não ocorreu de forma homogénea. A
sul da cidade de Loulé, várias operações de loteamento definiram e estruturaram a
área empresarial da cidade.
Por outro lado, a previsão de uma nova área industrial junto ao nó da A22, em
Boliqueime, com a posterior elaboração e entrada em vigor do PP da Zona Industrial
de Boliqueime (2008), não foi até à data executada. Este facto está relacionado com a
falta de investimento público e privado, associada à crise económica/ social que
emergiu na última década.
Mais recentemente, o PU Caliços-Esteval (em vigor desde 2013), visa dar
resposta à procura de áreas para instalação de atividades económicas junto à A22. O
plano, elaborado ao abrigo de um contrato para planeamento entre o município e o
grupo IKEA, ao definir o uso e ocupação do solo, bem como dotar de infraestruturas
93
uma área superior à área de intervenção do IKEA, permitiu reforçar quer o eixo
definido do PROT Algarve, Loulé-Faro-Olhão, quer a centralidade Parque das Cidades.
A unidade de execução do complexo de atividades económicas foi executada com
contrato de urbanização, através de operação de loteamento e subsequentes obras de
edificação. Dos quatro lotes constituídos, três já têm as unidades comerciais em
funcionamento.
O PP do Parque das Cidades (em vigor desde 2001), teve como objetivos: i)
permitir a construção do Estádio Intermunicipal de Faro — Loulé, no contexto da
candidatura da Federação Portuguesa de Futebol à realização do campeonato Europeu
de 2004; ii) associar o referido estádio à realização, de forma integrada e planeada, de
um empreendimento de interesse público, designado por Parque das Cidades, que
propicie o desenvolvimento e bem-estar das populações, nomeadamente nas áreas do
lazer, desporto, cultura, investigação, saúde e ambiente. A concretização do Hospital
Central do Algarve poderá tornar esta área num novo polo regional de serviços, não
existindo à data aprovação, desconhecendo-se por isso a data prevista para a sua
execução.
Face à morosidade da revisão do PDM, o município tem vindo a promover
diversas ações com vista a facilitar e estimular quer a reabilitação urbana quer a
dinamização económica.
O município, de forma a salvaguardar, qualificar e dinamizar as zonas antigas,
bem como valorizar e dignificar os seus centros históricos e o seu património, apoiado
no novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovou três Áreas de Reabilitação
Urbana (ARU): ARU do Centro Histórico de Loulé – Cidade Intramuros e Mouraria; ARU
do Centro Histórico de Loulé – Bairros da Graça, Alto de S. Domingos e S. Francisco e
do Centro Histórico de Quarteira.
Entretanto, o município para dar resposta a novas orientações face às opções
de estratégia ao nível da política municipal de ordenamento do território, em 2017 à
alteração pontual do regulamento do PDM que visa nomeadamente criar uma norma
habilitante que permita a regularização das operações urbanísticas realizadas sem o
controlo prévio a que estavam sujeitas, nos termos do previsto no art. 59.º da Lei n.º
31/2014 de 30 de maio (LBGPPSOTU), conjugado com o disposto no art. 102.º-A do
94
Decreto-Lei n.º 136/2014 de 9 de Setembro (RJUE). Cumulativamente, foi revisto o
Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, que regula as condições e
procedimentos de tais regularizações.
À data, tendo presente o disposto no RJIGT, conjugado com o artigo 12.º do
Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro, referente ao Regime Extraordinário da
Regularização de Atividades Económicas (RERAE), o município de Loulé desencadeou
um novo procedimento de alteração do PDM, cujo período de discussão pública teve
início no final de dezembro de 2017. Este procedimento tem em vista sanar a
desconformidade das atividades económicas, objeto de decisão favorável ou favorável
condicionada emitidas ao abrigo do RERAE, com as regras do PDM.
Neste contexto e face às opções de estratégia ao nível da política municipal de
ordenamento do território, esta alteração tem como objetivos:
a) Regularizar as atividades económicas locais existentes, com enquadramento
no RERAE e cuja conferência decisória tenha resultado uma deliberação favorável ou
favorável condicionada. Legalizar as operações urbanísticas inerentes a estas
atividades económicas, atualmente desconformes com o regime de uso do solo
previsto no PDM, de modo a garantir a sua continuidade de funcionamento e/ ou a sua
adaptação funcional às necessidades interpostas sectorialmente.
b) Promover as condições de funcionamento daquelas atividades económicas e
incrementar o desenvolvimento sócio - económico concelhio, reforçando o dinamismo
local, a criação de emprego e de riqueza e a melhoria nos níveis de desenvolvimento e
coesão territorial.
c) Racionalizar o investimento privado e público, na salvaguarda do
ordenamento do território.
Em suma, esta análise permite sintetizar o sistema urbano consolidado,
identificar os principais motivos de pressão sobre o território, enumerar as áreas com
potencialidades competitivas e de maior procura, assim como apresentar a resposta às
novas orientações face à morosidade da revisão do PDM e à sua estratégia política de
gestão urbanística, planeamento e ordenamento do território.
95
V.3. Dificuldades de gestão do PDM
O acompanhamento do PDM de Loulé é assegurado pela Divisão de
Planeamento, Informação Geográfica e de Cadastro (DPIGC).
Das principais dificuldades de gestão, sobressai a inexistência de formato
vetorial dos elementos gráficos que acompanham o plano em vigor (causada pela
origem analógica do plano em 1995), ditando constrangimentos ao nível da análise
territorial.
Para além destas, identificam-se também nas peças gráficas, instrumentos que
têm mais de 20 anos. No que respeita à simbologia, nem sempre as tramas escolhidas
foram as mais adequadas, para uma visualização e leitura legível, assim como a
dificuldade ditada pela ausência de cor (preto e branco).
Quanto ao definido na planta de ordenamento do PDM, existiram
contrariedades na execução de grandes equipamentos (definidos no art.º 34 do
regulamento do PDM), assim como na implementação das figuras UOPG e das AAT.
Considerando o período longo de vigência do PDM (22 anos), o modelo
territorial aí consagrado, tornou-se pouco ajustado face às dinâmicas associadas ao
território, mostrando-se incapaz de controlar a edificação dispersa.
A questão, ou permissiva das razões ponderosas, fundamentadas pelos
interessados, para edificar em solo rural (anteriores ao PROT de 2007), não ficaram
claramente definidas. O rigor vago de critérios ditou desajustes territoriais, permitindo
construções isoladas destinadas a habitação.
O facto do município de Loulé não possuir à data cadastro predial dificulta
qualquer ação de planeamento que se possa efetuar no âmbito da gestão urbanística.
Ainda em matéria de cadastro, importa referir que Loulé foi selecionado pelo
Estado Português como território integrante do projeto pioneiro de Execução do
Cadastro Predial para implementação do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de
Informação Cadastral (SiNErGIC), com início em 2013 e ainda em curso. A execução
deste projeto é da competência da DGT, devendo os proprietários identificar os
prédios localizados na área geográfica do município, demarcar fisicamente os seus
96
limites (através de marcos ou marcas de propriedade) e apresentar as respetivas
declarações de titularidade junto daquela entidade.
O modelo territorial existente, repleto de restrições relacionadas com o regime
da RAN, da REN e da Rede Natura, penaliza sobretudo o interior do município, o que
ao longo dos anos afastou a fixação da população destas áreas, em prol da
concentração no litoral.
Por fim, atendendo à localização geográfica do município (centralidade no
contexto regional), com caraterísticas que promovem a fixação de um leque amplo de
atividades, traz para a gestão do PDM dificuldades acrescidas em gerir a diversidade de
interesses dos atores económicos, sociais e dos cidadãos em geral, muitas vezes
antagónicas e até incompatíveis entre si.
97
CAPÍTULO VI: ORIENTAÇÕES PARA O PDM EM REVISÃO
VI.1. Processo de revisão: constrangimentos e princípios orientadores
Após 10 anos de vigência do PDM, e pela premência deste instrumento
acompanhar a evolução do quadro económico, social, ambiental e cultural, em 2005
foi determinado, proceder à revisão do PDM de Loulé (decisão formalizada através da
deliberação camarária, de 31 de agosto de 2005). Nesse contexto, foi aberto concurso
para a contratação de uma equipa técnica que desenvolvesse o processo de revisão
em parceria com a equipa municipal da Divisão de Prospetiva e Planeamento (atual
DPIGC).
O acompanhamento da revisão é assegurado por uma Comissão Mista de
Coordenação (CMC), uma vez que este processo implica ponderar diversos âmbitos da
gestão territorial. Esta comissão foi posteriormente convertida numa CA e publicada a
sua constituição no Diário da República, sob o Aviso n.º 25852/2008, de 29 de outubro
de 2008.
No período temporal já decorrido, o processo de revisão do PDM sofreu um
notável atraso, particularmente devido a causas externas, como por exemplo:
- o tempo dispensado na promoção dos processos de concurso para com a
empresa que desenvolve os ECD no âmbito da revisão do PDM de Loulé;
- as alterações legislativas ao nível dos IGT;
- os atrasos na definição de orientações regionais para a delimitação da RAN
(2010) e da REN (2012);
- o grau de pormenor exigido aos estudos de caraterização e a não
disponibilização de dados pelas diversas entidades que integram a CA, em
tempo útil, atrasaram a aprovação dos mesmos;
- a ausência de orientações concretas para a transposição de algumas normas
previstas no PROT Algarve (2007), situação que aumentou o grau de
conflitualidade subjacente ao processo;
98
- a inexistência de uma cultura de acompanhamento por parte de todas as
entidades relacionadas com o processo, que privilegie uma metodologia de
trabalho mais proativa, em detrimento da conflitualidade que impera.
VI.2. Normas orientadoras para a revisão do PDM de Loulé
De acordo com os Estudos de Caraterização e Diagnóstico (ECD) no âmbito da
revisão do PDM (CML, 2009), as normas orientadoras propostas que visam
consubstanciar uma Proposta de Ordenamento, estão concentradas em 9 domínios
distintos, que se complementam entre si (Figura 24).
Figura 24 - Domínios orientadores para a revisão do PDM de Loulé
Fonte: A autora – Com base nos ECD do PDM de Loulé (CML, 2009)
Em síntese, as grandes linhas orientadoras são as seguintes:
Ambiente: Aposta em padrões elevados de sustentabilidade, desenvolvimento
de soluções que melhorem a eficiência na utilização da água, eliminem perdas nos
sistemas relacionados e promovam o seu uso eficiente;
Estrutura Ecológica Municipal: onde se insere um modelo de sustentabilidade a
consolidar, atento ao sistema biofísico e às componentes da Estrutura Regional de
Proteção e Valorização Ambiental (atento às orientações decorrentes do PROT Algarve
bem como à necessidade de redelimitação da REN e da RAN). Os sistemas ecológicos
devem ser encarados ainda como potenciais promotores de desenvolvimento
económico e de enaltecimento territorial;
PDM 2ª Geração
(Domínios) Ambiente
Estrutura Ecológica Municipal
Território
Riscos Litoral Património Social
Acessibidades Turismo
99
Território: estímulo ao desenvolvimento no interior do município, com o
objetivo da coesão territorial. Enquadramento da problemática da edificação dispersa,
desenvolvimento de uma rede urbana integrada, capaz de gerar competitividade local
e regional. Delimitação dos perímetros urbanos (na ótica da contenção) e ponderação
do território anteriormente abrangido por UOPG e AAT (figuras agora revogadas);
Riscos: identificação e compreensão dos riscos potenciais, concebendo
orientações com vista à sua minimização, em concreto na gestão florestal, na
salvaguarda dos recursos hídricos, na avaliação de zonas de risco de cheias, nas zonas
de perigosidade sísmica compatibilizando com o cumprimento de planos e programas,
como o POOC no que respeita à salvaguarda da linha de costa, com o impacto
resultante da erosão costeira;
Litoral: contenção da urbanização na faixa costeira, através, entre outros
pressupostos, da delimitação de áreas para a Estrutura Ecológica Municipal. Pela forte
atratividade do litoral, este domínio é intrínseco aos domínios Ambiente, Território e
Turismo;
Património: preservação e promoção do leque diversificado de recursos
patrimoniais no município;
Social: aposta no conhecimento, pela valorização da qualificação da população,
bem como a estruturação de equipamentos coletivos que possam servir o maior
número de população. Aposta na liderança regional em áreas da ciência, tecnologia e
inovação, mediante orientações do PROT para o Parque das Cidades - Pólo Tecnológico
da Universidade do Algarve e Centro de Congressos do Algarve.
Acessibilidades: reconhecimento da necessidade de soluções alternativas entre
aglomerados de alta e baixa densidade; aperfeiçoamento da cobertura territorial da
rede de transportes; melhoria nas articulações entre os modos rodoviário e ferroviário
e melhoria entre os serviços de transporte nos principais aglomerados urbanos.
Destaque para três eixos estruturantes: Loulé – Almancil – Quarteira; Loulé – Parque
das Cidades – Aeroporto e eixo transversal serrano.
Turismo: tendo em conta a diversidade de recursos no município, a aposta vai
no sentido do Turismo de Luxo e de Qualidade. O desafio passa pela aposta em
100
produtos como, percursos turísticos temáticos (paisagem e cultura), bem como no
aproveitamento de outras potencialidades, como é o caso das Minas de Sal Gema
(localizadas na freguesia de São Clemente, sítio da Campina de Cima).
As orientações resultantes dos ECD datam de 2009. A necessidade da sua
reavaliação é óbvia, face às dinâmicas entretanto ocorridas no município e região, bem
como às alterações do contexto económico-financeiro do país.
Observando-se o acima explanado, e cruzando o disposto em cada domínio
com o quadro de desenvolvimento estratégico mais contemporâneo, a atualização
deverá atender ao seguinte:
No domínio do Ambiente, além da importância dada à valorização e
salvaguarda dos recursos hídricos, este deve igualmente compreender a valorização da
produção de energia com base em fontes de energia renováveis;
No domínio do Território o desafio ditado pelo novo enquadramento legislativo
é atualmente maior. Decorre no sentido de encontrar um modelo de contenção dos
perímetros urbanos que promova a coesão entre o litoral e interior e contemple novos
pontos estratégicos no município (novas unidades comerciais, novos equipamentos
escolares e de saúde, etc.);
No domínio da Estrutura Ecológica Municipal deve-se atender à biodiversidade
autóctone;
No domínio dos Riscos, que deverá ser encarado como prioritário, será
necessário aprofundar o conhecimento sobre os mesmos, por tipologia (naturais,
tecnológicos e humanos). Em concreto, compreender os seus impactos a médio e
longo prazo, estudar cenários e projeções no sentido de uma efetiva adaptação ou
mitigação aos mesmos. O mesmo acontece com o domínio do Litoral, onde o
conhecimento, já no presente da crescente erosão costeira, deverá fazer com que se
estabeleça uma posição restritiva do município quanto a este fenómeno no que
concerne às suas competências;
O domínio das Acessibilidades deverá ser adequado ao novo domínio da
Mobilidade, no sentido da promoção da acessibilidade entre distintos meios de
101
transporte e da rede devidamente articulada, mas sobretudo na promoção e
valorização dos modos suaves;
O domínio do Turismo deve estar orientado para um produto de natureza que
valorize a sustentabilidade, o património natural e paisagístico.
Recentemente, o município no âmbito das suas competências, desenvolveu
uma Estratégia Municipal de Adaptação às Alterações Climáticas – EMAAC (junho
2016) e contratualizou um serviço para elaboração do Plano Estratégico Loulé 2020
(julho 2016). Elementos estes com orientações estratégicas atuais, que deverão ser
contempladas em sede de revisão do PDM, no sentido da conformidade (Quadro 27).
Quadro 27 - Síntese das principais linhas de orientação da EMAAC de Loulé e do PE Loulé 2020
Fonte: A autora
Decorrente da imposição do quadro legal em vigor, a todas as normas
orientadoras para a revisão do PDM, deverão ser associados indicadores de
monitorização, capazes de reproduzir uma efetiva avaliação da execução do
instrumento territorial.
EMAAC DE LOULÉ
•Capítulo 6 - Orientações para a integração das opções de adaptação da Estratégia nos IGT
(através de quatro níveis estratégico, regulamentar, operacional e de governação territorial);
•Uma das opções da EMAAC"incorporar critérios de Adaptação às alterações climáticas nos Regulamentos, Planos e Projetos Municipais;
•ORIENTAÇÕES
•Salvaguarda e proteção das zonas costeiras;
•Reabilitação/Requalificação Urbana;
•Cartografia do munícipio atualizada;
•Criação de redes para o reforço da mobilidade sustentável;
•Uso racional e eficiente dos recursos;
•Criação de corredores verdes e aumento de espaços arborizados, com espécies autóctones. Fonte: http://www.louleadapta.pt/uploads/document/2_EMAAC_DE_LOULE.pdf
PLANO ESTRATÉGICO LOULÉ 2020
•Reforçar o papel da cidade de Loulé no quadro regional;
•Fomentar a utilização eficiente dos recursos;
•Valorizar e dinamizar os recursos locais;
•Apostar em produtos turisticos sustentáveis;
•Desenvolver um modelo urbano integrado entre os principais aglomerados;
•Dinamizar o potencial existente em áreas de baixa densidade;
•Preservação da biodiversidade;
•Estabelecer análise de risco no sentido da adaptação às Alterações Climáticas.Etc Fonte: http://cms.cm-loule.pt/upload_files/client_id_1/website_id_1/files/Publicacoes/Planos/PE%20Loule_VFINAL_20160728.pdf
102
Assim, face ao conteúdo nos ECD do PDM de Loulé em revisão (CML, 2009),
considera-se que as normas orientadoras, carecem de ser atualizadas e de evoluírem
em conformidade com o acima disposto.
Complementarmente aos domínios, deve atender-se à importância da
existência de informação cartográfica de qualidade, ferramentas de gestão e análise,
aumento da informação/conhecimento púbico sobre cada um dos domínios e a
proximidade e corresponsabilização sobre o território, através do fomento da
participação pública.
O processo de revisão do PDM de Loulé, agora com o quadro legal mais estável,
deve caminhar rapidamente para uma proposta de Plano coerente, que permita ao
município ficar dotado de um IGT atual e adaptado aos desafios presentes, mas em
simultâneo inovador no sentido prospetivo da evolução do seu território.
Será importante o município considerar com urgência a monitorização da
informação, visto que, no presente ainda não consegue de forma expedita quantificar
a sua dinâmica territorial.
É importante que se assuma o modelo base do conceito de coesão territorial
defendido no “Livro Verde sobre a Coesão Territorial” (2008), assente num modelo
territorial policêntrico, que favorece a criação de territórios compactos e de usos
mistos de forma a promover menores necessidades de deslocação. Este procedimento
leva à criação de espaços sustentáveis e vitais, baseando-se em modelos territoriais de
curta distância, conduzindo a uma redução do consumo de carbono e,
consequentemente à diminuição do impacte negativo provocado no ambiente e nos
recursos naturais presentes nos territórios. Este modelo requer uma articulação entre
a população, a rede de infraestruturas, os equipamentos e os transportes.
VI.2. Implicações do atual quadro legal
De acordo com o n.º 1 do artigo n.º 78.º da LBGPPSOTU, os municípios tinham,
no prazo de três anos, a contar da data da entrada em vigor da presente lei (30 de
maio de 2014) que adequar/adaptar os PDM em vigor ao novo regime legal,
transpondo as normas dos planos especiais para estes. O referido prazo foi entretanto
103
prorrogado até 13 de julho de 2020, disposto na da Lei n.º 74/2017, de 16 de agosto
(primeira alteração à LBGPPSOTU).
Desta forma “o regime transforma os planos regionais e especiais em
programas e determina a transposição das suas normas nos planos territoriais, o que
trará impactos em cadeia nos tempos de procedimento, incertezas nas tomadas de
decisão imediatas, ou seja, uma acrescida perturbação da articulação e dinâmica do
processo de revisão dos PDM ou mesmo simples atualização daqueles que foram
aprovados recentemente. Constata-se a introdução de medidas supostamente visando
a eficiência de processo. Contudo, analisadas em detalhe deteta-se que as soluções
encontradas, trazendo melhorias, não asseguram a eficácia temporal desejada” (Grave
e Pereira, 2016, p.150).
Segundo o citado, parece ainda não encontrado um modelo para esta
articulação. Contudo, num momento em que se revê o plano (PDM), o esforço em
transpor as normas dos planos especiais para o PDM irá decorrer através de uma
análise meticulosa, artigo a artigo, procurando adequar as normas decorrentes do
POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António e do PPNRF.
Para além deste desafio, já ambicioso, cabe ainda em sede de PDM introduzir
alterações ao nível da qualificação do solo urbano, abolindo a categoria de solo
urbanizável e estabelecer como urbano, apenas o solo total e parcialmente edificado.
“Assim, a definição dos critérios de avaliação do papel das diversas áreas
classificadas como “solo urbanizável” a integrar no solo urbano, bem como das que se
encontram adjacentes a infraestruturas já instaladas que interessa rentabilizar,
deverão ser questões a discutir antecipadamente e não em cima dos processos de
revisão” (Soares, 2016, pp. 148).
Face ao novo quadro legal, em sede de PDM, serão definidos critérios que
produzam um modelo adequado, abolindo deste processo a ideia de apenas
atualização do existente. A aposta passa pela contenção dos perímetros urbanos,
oferecendo espaços concentrados de qualidade que reduzam o custo de execução de
novas infraestruturas. A intenção supera o propósito de um modelo territorial mais
concentrado relacionado com os custos de infraestruturas, estando alinhada com a
104
necessidade de uma melhor qualidade ambiental (na salvaguarda de recursos) e a
melhoria das acessibilidades e meios de mobilidade, que permitam a utilização dos
modos suaves, contribuindo para a mitigação com uma redução efetiva de CO2. Em
rigor, um melhor planeamento do espaço físico contribuirá também para uma melhor
sustentabilidade ambiental e territorial.
Em suma, o quadro legal prevê em sede de PDM: i) uma mudança de
paradigma com a reclassificação do solo urbano com um carácter cada vez mais
extraordinário, e apenas através de PP com efeitos registais e de fundamentação
rigorosa da sustentabilidade económico-financeira das pretensões; ii) a exclusão da
categoria de solo urbanizável; iii) a ressalva de áreas de solo público; iv) um
planeamento mais prospetivo, mais estratégico e mais flexível.
Considerando que o quadro legal está neste momento estabilizado, é premente
um novo impulso no processo de revisão do PDM do município de Loulé. O município
está fortemente empenhado nesse sentido, encontrando-se à data a reavaliar o
modelo territorial a analisar e a definir os perímetros urbanos.
105
CONCLUSÕES
A ocupação do território diz muito sobre o que tem sido o planeamento em
Portugal nas últimas décadas. Com vista à dinamização do processo de planeamento,
tem vindo a consolidar-se a vontade de mudança, sobretudo por força do atual quadro
legal, que insiste no combate ao modelo urbano extensivo e a dispersão da construção
e reforça a importância da avaliação e da atualização dos planos territoriais, criando
penalizações aos municípios que não concretizem estas obrigações, impostas pelo n.º
4 do artigo n.º 29 e n.º 6 do artigo n.º 189 do RJIGT.
Estamos, portanto, perante uma transição de paradigma, a que se alia a
experiência adquirida ao longo dos últimos anos na elaboração e execução de planos,
sendo, por isso, preponderante a avaliação da eficácia dos IGT.
Esta dissertação permitiu aferir dificuldades e desafios que o planeamento
enfrenta no dia-a-dia, nas suas escalas regional e sobretudo municipal.
Começando pelo PROT, plano com o objetivo de impor normas para um modelo
territorial que se refletisse no futuro organizacional da região. Tornou-se um elemento
matriz para elaboração dos PDM. Contudo, o Plano é unanimemente apontado com
orientações muito genéricas, conflituando com o campo de atuação dos municípios.
Esta opinião resulta do apuramento dos maiores constrangimentos do PROT, realizado
através da consulta de legislação e artigos de especialistas na base de um questionário
endereçado aos técnicos municipais com maior ligação funcional ao planeamento, na
região do Algarve. O que possibilitou concluir que o PROT ignorou as dificuldades de
aprovação dos PDM, pelo grau de exigência processual e morosidade associados.
Na escala do PDM, um dos principais desafios passa pela monitorização do
plano, em articulação com o SIG e a outros repositórios de informação. Este desafio é
um caminho indispensável para superação de dificuldades de análise, leitura,
monitorização, visualização, modelação e avaliação da informação.
Outro objetivo, prende-se com o alcance de uma cultura mais exigente ao nível
do território, onde os IGT possam dar maior abertura a um envolvimento dos cidadãos
ao longo de todo o processo.
106
Conclui-se no que respeita à componente legislativa, sobretudo a disposições
associadas a prazos, que a regra é maioritariamente o incumprimento dos mesmos, o
que degrada o sentido de estado de direito e constitui um atentado à salvaguarda do
ordenamento do território.
Sobressai da análise que o planeamento municipal carece, em articulação com
as restantes escalas, de reajustes, uniformização de ferramentas de trabalho assentes
em bases que possam ser replicadas em vários municípios, e onde seja possível
explanar e debater as dificuldades e soluções intrínsecas à gestão urbanística.
O PDM enquanto instrumento, é premente que seja visto não como um modelo
definitivo para vigorar anos, mas como apto a ser atualizado com celeridade,
programado para um período de tempo válido e capaz de alcançar objetivos definidos
na estratégia de desenvolvimento e organização territorial.
Num momento que se transita para os PDM de 3ª geração, pretende-se que
estes novos PDM reproduzam uma renovada dinâmica territorial, sobretudo, pelas
orientações legislativas que restringem o aumento dos perímetros urbanos, o que
poderá obrigar a contrair as áreas urbanas e consequentemente produzir efeitos na
reabilitação urbana, travando a urbanização fragmentada e a edificação dispersa.
Ainda importa referir que o caráter estratégico pretendido para os PDM de 2.º
ou 3.ª geração a definir pelos municípios está fortemente balizado pelo PROT, já
desatualizado e pouco coerente com as distintas realidades regionais, nomeadamente
ao nível da delimitação dos perímetros urbanos, das AED e dos EOT.
Por último, analisando o PDM de Loulé, considera-se que o modelo territorial aí
preconizado se materializou nalguns aspetos em detrimento de outros, sendo de
evidenciar que a par das constantes alterações legislativas, a conjuntura económica a
partir de 2008 desacelerou a implementação da estratégia de desenvolvimento
preconizada.
Quanto à morosidade do processo de revisão, entre as principais dificuldades
em avançar com este processo, passa pela prioridade dada a requisitos mais imediatos,
e pelas exigências complementares conexas acima descritas. Contudo, há informação
que o PDM de Loulé em revisão, conhecerá em 2018 um novo arranque dos trabalhos.
107
Com o quadro legal mais estável, o objetivo é alcançar uma proposta de Plano que
permita ao município ficar dotado de um IGT adaptado à realidade e inovador no
sentido prospetivo da evolução do seu território, mais estratégico e mais flexível.
Assim, em entrevistas não estruturadas a técnicos municipais, ligados ao
planeamento, foi possível avaliar que serão definidos critérios que produzam um
modelo territorial mais concentrado, alinhado com a necessidade de uma melhor
qualidade ambiental (na salvaguarda de recursos), melhoria das acessibilidades e
meios de mobilidade, que permitam a utilização dos modos suaves, contribuindo para
a mitigação com uma redução efetiva de CO2. E ainda, segundo o novo quadro legal, a
reclassificação do solo urbano terá um carácter cada vez mais extraordinário, apenas
exequível através de PP com efeitos registais e de fundamentação rigorosa da
sustentabilidade económico-financeira das pretensões.
Em suma, avaliando as recentes orientações do quadro legal e atendendo aos
22 anos de vigência do PDM de Loulé e aos 12 anos do início do seu processo de
revisão, importa refletir que o município de Loulé poderá vir a enquadrar um dos
primeiros planos de um novo ciclo de PDM no país, a ser denominado
presumivelmente de 3 ª geração.
Por fim, conclui-se que existindo, um quadro legal estável, uma coordenação
melhorada, maior capacitação técnica, monitorização e avaliação periódicas,
cooperação na gestão territorial, participação pública, e um planeamento estratégico,
estão reunidos os elementos fundamentais para um planeamento eficaz, no respeito
pelos princípios da sustentabilidade e coesão territorial.
108
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112
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Declaração de retificação n.º 608/2017, de 15 de setembro. Diário da República n.º 179 – II Série. Município de Loulé. Lisboa
113
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 - Diplomas legais em vigor sobre o sistema de gestão territorial ............................... 19
Quadro 2 - Síntese das principais diferenças entre PDM segundo os vários enquadramentos
legais............................................................................................................................................ 30
Quadro 3 - Descrição das plataformas previstas no RJIGT para apoio à gestão territorial ........ 35
Quadro 4 - Análise dos indicadores do PROT Algarve ................................................................. 42
Quadro 5 - Questionário “Evolução Dificuldades e Desafios do Planeamento Municipal no
Algarve” ....................................................................................................................................... 44
Quadro 6 - Opiniões face ao PROT (1991) enquanto instrumento orientador para elaboração
de PMOT ...................................................................................................................................... 47
Quadro 7 - Incongruências do PROT Algarve (1991) na elaboração dos PDM ........................... 48
Quadro 8 - Análise ao PROT Algarve de 2007 enquanto promotor da coesão regional:
dificuldades e contributos ........................................................................................................... 53
Quadro 9 - Carácter imperativo e/ou limitativo do PROT do Algarve sobre a revisão dos PDM 54
Quadro 10 - Data de entrada em vigor do PDM e da revisão/fase do processo de revisão ....... 57
Quadro 11 - Perspetiva dos técnicos sobre a transposição de normas dos PEOT para o PDM .. 60
Quadro 12 - Visão dos técnicos municipais sobre os municípios que representam em 2027 .... 62
Quadro 13 - População residente segundo o grupo etário Portugal|Loulé (1991 a 2011) ........ 71
Quadro 14 - Proporção da população residente de nacionalidade estrangeira (%) –
Portugal|Loulé (1991, 2001 e 2011) ........................................................................................... 72
Quadro 15 - Taxa de analfabetismo - Portugal|Algarve|Loulé (1991, 2001 e 2011) ................. 72
Quadro 16 - Idade média dos edifícios Portugal|Algarve|Loulé (2011) ..................................... 73
Quadro 17 - Alojamentos familiares clássicos - Portugal|Algarve|Loulé (1991, 2001 e 2011) .. 73
Quadro 18 - Peso do alojamento sazonal no total de alojamentos - Portugal|Algarve|Loulé .. 74
Quadro 19 - Número de Equipamentos (2007) no município de Loulé (Públicos e Privados).... 75
Quadro 20 - Meio de transporte mais utilizado nos movimentos pendulares (2001 e 2011) .... 77
Quadro 21 - Meio de transporte mais utilizado nos movimentos pendulares (freguesias) ....... 78
Quadro 22 - População empregada segundo atividade económica no município de Loulé (2011)
..................................................................................................................................................... 80
Quadro 23 - Ocupação do solo urbano e rústico no modelo de ordenamento do PDM ............ 82
Quadro 24 - Síntese de indicadores de evolução 1991 a 2015 ................................................... 82
Quadro 25 - Matriz SWOT do município de Loulé ...................................................................... 83
Quadro 26 - Síntese de avaliação da execução do solo urbano .................................................. 90
Quadro 27 - Síntese das principais linhas de orientação da EMAAC de Loulé e do PE Loulé 2020
................................................................................................................................................... 101
114
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Instrumentos de gestão territorial – designações, escalas e tipologias ..................... 20
Figura 2 - Esquema de funcionamento da Unidade de Monitorização do Departamento de
Planeamento Urbanístico da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia ...................................... 36
Figura 3 - Evolução da população residente no Algarve ............................................................. 38
Figura 4 - Enquadramento geográfico do Algarve ...................................................................... 39
Figura 5 - Modelo territorial proposto (PROT Algarve de 2007 – mapa sem escala) ................. 41
Figura 6 - Workflow para a obtenção dos resultados do Questionário “Evolução, Dificuldades e
Desafios do Planeamento Municipal no Algarve” ....................................................................... 43
Figura 7 - Fatores que mais influenciam a dinâmica municipal da região do Algarve ................ 46
Figura 8 - Avaliação da Ocupação do território pelos técnicos municipais afetos ao
planeamento ............................................................................................................................... 46
Figura 9 - Revisão do PROT 2007 face ao de 1991 – Opinião Técnica: Mudança/Continuidade 49
Figura 10 - Síntese: Opinião dos técnicos face aos constrangimentos no processo de revisão do
PDM ............................................................................................................................................. 51
Figura 11 - Classificação da eficácia do PROT Algarve - no sentido da coesão regional ............. 53
Figura 12 - Algarve – Municípios com PDM em processo de revisão (2017) .............................. 57
Figura 13 - Revisão do PDM nos municípios do Algarve - tipo de constituição da equipa técnica
..................................................................................................................................................... 58
Figura 14 - Enquadramento de Loulé na Região do Algarve ....................................................... 65
Figura 15 - Principais aglomerados urbanos do município de Loulé .......................................... 68
Figura 16 - Concelho de Loulé – limites administrativos ............................................................ 68
Figura 17 - Variação da população residente no município de Loulé (1991/ 2011) ................... 70
Figura 18 - Proporção da população residente com 65 ou mais anos de idade (2011) ............. 71
Figura 19 - Densidade de alojamentos (N.º/ km²) por freguesia (Censos 2001 e 2011) ............ 75
Figura 20 - Proporção da população residente empregada ou estudante que utiliza modo de
transporte coletivo nas deslocações pendulares ........................................................................ 77
Figura 21 - População empregada: por sector de atividade económica no município de Loulé 79
Figura 22 - Modelo territorial baseado no PDM de Loulé (1995) ............................................... 89
Figura 23 - Proporção de território por tipo de plano que o regula ........................................... 90
Figura 24 - Domínios orientadores para a revisão do PDM de Loulé.......................................... 98
115
ANEXO I - ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O PDM EM REVISÃO
Município Orientações
Albufeira A estratégia ainda não foi definida.
Alcoutim O município não se encontra a rever o PDM.
Aljezur O município não se encontra a rever o PDM.
Castro Marim A estratégia ainda não foi definida, mas será pensada em função de um
melhor ordenamento.
Faro Faro centro geoestratégico do Algarve: Reforçar a Capitalidade de Faro,
Turismo e Cultura, Desenvolvimento Urbano, Investimento Turístico e Cultural,
Reforço da Identidade e Cultura Local;
Conhecimento e Sociedade Inclusiva: Competências, Conhecimento, Inclusão;
Município Plurissectorial: Desenvolvimento dos Setores de atividade,
Sustentabilidade e Ambiente.
Lagoa Não respondeu.
Lagos O município não se encontra a rever o PDM.
Loulé Ainda que o modelo de ordenamento do território se encontre em construção,
o mesmo visa materializar as opções abaixo definidas: Aposta na qualificação e
diversificação do turismo, na requalificação do território e património
edificado, no reforço da acessibilidade/ mobilidade intra e inter concelhia,
com destaque para três eixos estruturantes: i) Loulé – Almancil – Quarteira; ii)
Loulé – Parque das Cidades – Aeroporto; iii) eixo transversal serrano.
Monchique O município não se encontra a rever o PDM.
Olhão A estratégia ainda não foi definida (Fase: caracterização).
Portimão A estratégia ainda não foi definida (depende da vontade política).
São Brás de Alportel 1- Promover São Brás de Alportel como Marca de Qualidade de Vida;
2- Fortalecer a economia de São Brás de Alportel;
3- Enaltecer e promover a cultura, a educação e formação.
Silves A estratégia ainda não foi definida.
Tavira A estratégia ainda não foi definida.
Vila do Bispo A estratégia ainda não foi definida.
116
Vila Real de Santo
António
As decorrentes dos seguintes objetivos estratégicos:
a) A afirmação do concelho de Vila Real de Santo António, pelas suas
especificidades e diferenças, enquanto local aprazível para viver e enquanto
destino turístico diversificado e de qualidade;
b) O reforço da marca de Vila Real de Santo António no desporto, recreio e
lazer, no património e na conservação da natureza;
c) A proteção, valorização e integração do património natural e construído;
d) A promoção da requalificação e da reconversão urbanística;
e) O incentivo de novas práticas de mobilidade e implementação de princípios
de eficiência energética;
f) A minimização dos efeitos da sazonalidade através da criação de condições
que permitam o reforço da atividade empresarial e comercial para a criação e
qualificação de emprego;
g) A valorização da posição geoestratégica de Vila Real de Santo António na
articulação do Algarve com a Andaluzia, de Portugal com Espanha, e do Sul da
Europa com o Norte de África.