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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU DE DIREITO AMBIENTAL E POLÍTICAS PÚBLICAS

DISCIPLINA

POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Profa. Dra. Edna Ramos de Castro NAEA/UFPA

Assessoria Pedagógica para EAD:

♣ Nazaré Araujo da Fonseca ♣ Marianne Kogut Eliasquevici

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Apresentação da disciplina Prezado(a) aluno(a), Voce está iniciando a 2ª. Disciplina do Curso de Direito Ambiental que é Políticas Públicas e Desenvolvimento Regional. Nossa disciplina, como voce deve ter percebido, é da área de humanidades e sua formulação vem de um conjunto de ciências aplicadas, da sociologia à economia e à ciência política, por exemplo. Uma característica dessa disciplina é a perspectiva interdisciplinar amplamente adotada para dar conta de questões e desafios. Esta disciplina está dividida em cinco Unidades Didáticas que são: Unidade 1 – Introdução Apresenta as idéias que estiveram na base da formulação do conceito de políticas públicas e porque esse tema é altamente relevante para se pensar questões sociais e ambientais. Unidade 2 – Políticas públicas: relação estado e sociedade Nesta unidade iremos discutir a relação Estado e Sociedade, os conceito de cidadania movimentos sociais, e a relevância da formulação e implantação de políticas públicas. Atividades – Etapa 1. Unidade 3 – Políticas Públicas e Desenvolvimento Regional na Amazônia Examinaremos aqui algumas linhas de politicas que estiveram nos principais programas de governos nos últimos anos, no Brasil. Unidade 4 – Estado e políticas para a Amazônia: construindo novos cenários Nesta unidade nos determos na análise das mudanças no modelo de ocupação da Amazônia, no uso do solo e na organização da sociedade. Atividades – Etapa 2. No decorrer das aulas teremos dois momentos dedicados à realização de atividades, no final da 2ª. e da 4ª unidades; uma parada estratégica para revisão do conteúdo e troca de idéias com os colegas, sem esquecer, claro, de responder às questões. Mãos à obra! Edna Castro

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SUMÁRIO 1 - INTRODUÇÃO

♣ Indrodução ♣ O que chamamos de Políticas Públicas? ♣ Formulando uma Agenda de Políticas Públicas ♣ As Instituições e seu papel na elaboração de Políticas

2 - POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO ESTADO E SOCIEDADE

♣ Relação Estado e Sociedade ♣ Sociedade civil e Políticas Públicas ♣ Cidadania como referência de políticas públicas ♣ Estado e sociedade: os movimentos sociais

3 - POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA AMAZÔNIA

♣ Políticas para a Amazônia dos anos 70 ao 90 ♣ Transformações sócioeconômicas ♣ Modelo de Desenvolvimento e Desenvolvimento Sustentável

4 - ESTADO E POLÍTICAS PARA A AMAZÔNIA: CONSTRUINDO NOVOS CENÁRIOS

♣ A Amazônia e uma Agenda de Políticas Públicas ♣ Fronteira e desflorestamento ♣ A Amazônia enquanto questão internacional nos anos 1980 ♣ Discusos de Sustentabilidade

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UNIDADE 1 - RELAÇÃO ESTADO E SOCIEDADE

♣ Indrodução ♣ O que chamamos de Políticas Públicas? ♣ Formulando uma Agenda de Políticas Públicas ♣ As Instituições e seu papel na elaboração de Políticas

♣ Indrodução

Nesta disciplina vamos sistematizar a produção de conhecimento sobre políticas públicas e desenvolvimento regional. Isso significa entender como se tem processado as mudanças na sociedade e na economia e qual a natureza da discussão sobre desenvolvimento e desenvolvimento sustentável. O objetivo é melhorar nossa análise sobre os dilemas importantes com que se defronta a sociedade atual. Examinar o papel do Estado e os impactos de suas políticas sobre a sociedade, a economia e o meio ambiente. Compreenderemos como os indivíduos e as instituições agem, quais as estratégias colocadas em pauta para promover o desenvolvimento sustentável.

Quando falamos de políticas públicas estamos nos referindo a ações estruturadas em geral pelo Estado - mas não somente por ele, como vamos ver mais adiante -, para atingir um dado objetivo. Podem ser políticas de desenvolvimento nacional, com ênfase econômica ou ambiental, mas também políticas de âmbito local ou regional, políticas econômicas de caráter setorial (agrícola, de energia, de comunicação, industrial entre outras) ou políticas sociais nas áreas, por exemplo, da educação, da saúde, da geração de emprego e renda. Quando essas políticas são formuladas e aplicadas pelo Estado podemos nomeá-las por um termo mais preciso que é o de políticas estatais. Outros organismos da sociedade porém podem também formular e aplicar políticas de interesse público.

Considerando que a sociedade é formada por atores sociais que atuam e intervém na solução de problemas relativos ao desenvolvimento e ao meio ambiente, cabe perguntar como se dão essas relações, quais as disputas em curso e como se manifestam os conflitos. Assim, vamos analisar as políticas públicas a partir de uma idéia de que são os agentes sociais que formulam as questões que podem, ou não, se constituir em indicações para definir políticas públicas. Estas na prática podem ser executadas através de programas que visam, em última análise, atender as demandas da sociedade.

Há pertinência, portanto na associação desses dois temas, desenvolvimento regional e políticas públicas, aos quais está relacionado o de política ambiental.

♣ Relação Estado e Sociedade

Para começar não se pode discutir políticas públicas sem fazer menção à a relação Estado e Sociedade. As políticas públicas correspondem à ação do Estado, às respostas do Estado para as demandas da sociedade.

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Qual é a natureza dessa relação? Como é definido o papel do Estado na formulação de políticas públicas que a sociedade demanda? E qual a importância das políticas públicas? Essas questões serão examinadas nesta Unidade Pedagógica. Por outro lado, a relação Estado e economia é importante para se entender as modificações que ocorrem no âmbito da produção capitalista, incluindo uso de recursos, produção e circulação de mercadorias. Verifica-se portanto, mudanças que que decorrem da intervenção estatal, através de suas politicas. O Estado tem assumido o papel de articulador e organizador da economia e da sociedade, com maior ou menor ênfase, é verdade, dependendo de vários fatores, entre eles a própria concepção de ação política e de democracia que tem o governo. Algumas interpretações sobre o Estado foram influenciadas pela idéia de que este é um agente executor dos interesses da burguesia e do capital. Trata-se de uma concepção simplificadora, vendo o Estado como “instrumentalista”, sob comando da classe dominante. Novas abordagens mostram que a relação entre Estado e Sociedade é mais complexa e, por isso, se deve procurar entender as relações reais, as dinâmicas onde diversos segmentos da sociedade comparecem, formulam demandas, gestam conflitos e manifestam-se visando a formulação e implementação, pelo Estado, de políticas adequadas para solucionar problemas coletivos. O Estado que exerce o poder máximo em uma sociedade, mas com funções contraditórias, de acumulação de riqueza pois a lógica econômica é capitalista e, ao mesmo tempo, de legitimação política perante a sociedade, para poder criar as bases de um consenso através de suas políticas. As políticas representam a ação do Estado, o Estado em movimento como ator no jogo societário. É igualmente relevante entender a relação Estado e Movimentos sociais , no sentido de que o Estado age com suas políticas que serão mais ou menos democráticas, em função da capacidade de governança da sociedade, dos mecanuismos de controle do poder, das relações de força dos atores sociais e de sua capacidade de formular uma agenda com as demandas de políticas. É bom não esquecer que estamos falando do Estado capitalista e que sua ação está sempre referida às dinâmicas de classes, com seus interesses conflitantes, alianças e contradições.

♣ Formulando uma Agenda de Políticas Públicas Numa acepção bem geral, políticas públicas são mecanismos de validação da relação Estado e Sociedade. Compõem-se de um conjunto organizado de ações, precedidas, evidentemente por uma concepção do que é o problema que deve ser atendido e de seu encaminhamento. As políticas resultam de ações anteriores investidas por indivíduos ou coletividades, para atender um rol de anseios, de demandas ou de problemas. Cabe ressaltar que as políticas públicas são processuais, ou seja, a sua ausência também interfere na dinâmica do problema. Não haver política estatal para uma dada questão, é também uma forma de política, de ação do Estado. Exemplo que tem ocorrido com a ausência de uma política fundiária voltada para a Amazônia, que realmente queira dar conta do ordenamento jurídico do território. A “ausência” do Estado fomentou dinâmicas concentradoras, grilagem, criminalização, violência e infustiças, como bem os abemos. Então, fazendo um jogo de palavras, essa ausência

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foi uma presença pois permitiu que uns se beneficiasse sobre outros, quando o papel do Estado era regulamentar para garantir direitos. Pelo menos reduziria assim a força da dinâmica de classes na sociedade capitalista que, por natureza (do capital) é concentradora. Várias disciplinas se interessam pelos estudos de políticas públicas, por isso é um tema por excelência interdisciplinar. No Brasil o interesse por esse tema tem crescido, aumentando as pesquisas, teses de mestrado e de doutorado direcionados à políticas governamentais e sobre avaliação de seus impactos. Esse interesse crescente tem a ver com as mudanças rápidas que vem ocorrendo no País. Podemos dizer o mesmo quanto aos estudos veiculados sobre as políticas governamentais realizados sobre a Amazônia. A produção do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos, da Universidade Federal do Pará, é relevante para o caso da Amazônia, tanto numa perspectiva macro, de políticas nacionais aplicadas à escala regional, quanto de políticas setoriais ou ainda de políticas de abrangência mais local. Avaliações sobre o que o governo faz e deixa de fazer. Novas questões são formuladas para se tornarem objeto de políticas governamentais, paradoxalmente em um momento em que o debate sobre o Estado mostra seu perfil crescentemente neoliberal. Ressaltamos uma diferença entre política pública tomada como política no sentido específico, e uma dimensão política mais ampla que faz parte de como os atores formulam e defendem suas demandas na arena política com base na relação Estado e Sociedade. Há uma sistematização para operacionalizar a elaboração e a execução de uma política públicas. Alguns autors divergem nesses encaminhamentos, em geral sobre uma concepção mais autoritária ou mais democrática no seu encaminhamento. Com base nessa discussão, propomos os seguintes passos ou procedimentos que fecham um ciclo desde a definição do problema de política até a sua aplicação e avaliação.

♦ Percepção do problema pela sociedade e/ou esfera técnico-política. ♦ Discussão sobre concepções do problema e soluções. ♦ Formulação e concepção da política. ♦ Consulta com segmentos sociais interessados. ♦ Implementação. ♦ Avaliação de procedimentos e resultados (procedimento contínuo). ♦ Manutenção, reformulação do problema e da política ou encerramento da

mesma. Certamente está em jogo na decisão de políticas uma série de questões. Sinalizarei algumas, entre outras: toda escolha de políticas é uma escolha trágica como diz Wanderley Guilherme dos Santos, pois não atende nem a todos os problemas cruciais que clamam por políticas, e nem a todos os que precisam de sua proteção; manipulação elitista da agenda de políticas; relação desigual de forças na sociedade; a omissão; a disponibilidade de recursos financeiros e humanos. E por isso a avaliação

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das políticas governamentais não pode se restringir a um momento, a uma etapa, ao contrário, ela deve acompanha todo o processo, visando preservar a possibilidade de correções.

♣ As Instituições e seu papel na elaboração de Políticas

É importante pensar que esse tema tem uma relaçãoe streita com o de instituições. Porque? Justamente em função de que são as instituições, estatis ou não, que executam as políticas.Podem ser órgãos federais, como os Ministérios que formulam as políticas nacionais ou órgãos a eles vinculados, caso da Agêncioa de Desenvolvimento da Amazônia/ADA (MIN), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis/IBAMA (MMA) ou o Inatituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária/NCRA (MDA). Fazem parte ainda muitas instituições como aquelas as Secretarias dos estados da federação, dos municípios, órgãos públicos e de uma série de outras organização para-estatais e da sociedade civil. A importânia das instituições decorre das funções que exercem dentro do âmbito governamental e dos recursos – monetários e não monetários – que mobilizam. A cultura institucional também conta no formato das políticas públicas pois tem órgaos mais flexiveis que outros, mais afeitos a concepções mais democrátios ou autoritárias, podendo agir como facilitadores de solução direcionadas aos problemas efetivos ou potencializar mais conflitos. Vários modelos de aplicação de políticas tem sido sugeridos e aplicados. Vamos aqui citar alguns que tem um perfil diverso, à guiza de informação. São os seguintes: modelos de administração de sisatemas, modelos de gestão e controle social; modelo burocrático, modelo de desenvolvimento organizacional e modelos de conclito e negociação. O papel das instituições justamente por serem estruturas organizacionais, tem se fortalecido nas últimas décadas, paralelamente às mudanças aceleradas que vem ocorrendo na sociedade e na economia e que exige novas modalidade de controle social. Esperamos que tenha ficado claro que o tema de políticas públicas é de natureza política, embora a eficiência técnica seja também importante.

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UNIDADE 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO ESTADO E SOCIEDADE

♣ Relação Estado e Sociedade ♣ Sociedade civil e Políticas Públicas ♣ Cidadania como referência de políticas públicas ♣ Estado e sociedade: os movimentos sociais

♣ Contrato Social e a formação da Sociedade Civil Aqui precisamos recorrer a um outro conceito estreitamente ligado ao de Estado, que é o de democracia, pois está em jogo, na dinâmica social, a construção de direitos e de deveres. Ora, as políticas públicas são o Estado em ação, como diz O´Donnel, e visa continuamente a restabelecer o contrato social celebrado entre os indivíduos. Para um outro autor, Martin Carnoy, o contarto social celebrado entre indivíduos e garantido pelo Estado, foi a solução encontrada para manter e regulamentar os direitos naturais entre membros de uma sociedade, criando assim mecanismos de coerção externa, de normas, além de governantes, para exercerem o controle social e evitarem a violência e a desordem social. Essa concepção esteve na base da criação do Estado moderno. Os primeiros autores da doutrina política e filosófica que desenvolveram o conceito de sociedade civil como princípio constitutivo de sociedade foram Montesquieu, Paine e Fergusson. O pensamento político dos séculos XVII e XVIII foi marcado por um debate sobre a origem do Estado. Ele opõe os jusnaturalistas (ou contratualistas), para quem o direito e o Estado são uma resultante da sociedade civil, aos naturalistas, cujos princípios eram fundados sobre a análise da sociedade natural e bárbara. A idéia de direito natural data da época clássica e perdura através da Idade Média (Bobbio). O termo jusnaturalismo, “escol a” ou “doutrina” do direito natural, encontramos na obra de Grotius (1588-1625), 12 anos antes o Discurso do método. É impossível entender esse período sem abordar o pensamento jusnaturalista.

Em relação à doutrina contratualista, o Estado e a sociedade nascem do estabelecimento de um contrato social entre os indivíduos. Essa teoria dos fundamentos filosóficos e morais do contrato social aparece, apesar de certas diferenças, tanto na obra de Hobbes quanto nas de Locke e Rousseau. A questão central consiste em determinar a origem do direito natural e sua legitimidade. Hobbes parte da análise do homem no “estado de natureza”, cuja característica seria de agir de maneira instintiva, o que subentende a existência de uma ordem superior, a da razão. Esta institucionalização da ordem decorreria da conclusão de um pacto – o contrato social – voluntário e responsável, permitindo a constituição do Estado e de direitos universais. Locke considera a liberdade do homem e a possibilidade de reavaliar e modificar as instituições ao decorrer da história, em função da aparição de novos direitos. Segundo Bobbio, o debate existente com as obras de Hobbes, Locke e Rousseau só concerne o direito público, que os referidos autores percebem como o elemento fundamental da natureza do Estado, enquanto as formulações no direito natural concernem tanto o direito privado - em direção do qual convergem as

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principais orientações – quanto o direito público. No entanto, direito público e privado permanecem separados pelo direito público moderno.

Rousseau salienta que o Estado é o prolongamento e uma criação da sociedade civil, que não constitui, porém uma sociedade política enquanto o contrato social não foi concluído. Para o conjunto dos jusnaturalistas o Estado é concebido com o fim proteger o indivíduo, para Rousseau o corpo político que emerge do contrato social tem por finalidade transformá-lo.

É, contudo na filosofia do direito de Hegel que a idéia de sociedade civil se torna central. A partir da constatação das carências de instituições civis tais como a família ou o Estado para atender às principais necessidades da vida em sociedade, Hegel desenvolve a idéia de um espaço político propício ao desabrochar de uma vida ética. Segundo Hegel, a sociedade civil resulta conseqüentemente das “ motivações egoístas e individualistas das ações individuais, dentro do sistema das necessidades e da pesquisa de um princípio ético que não poderá nunca ser medido pelo mercado”. Na Filosofia do direito, Hegel elabora uma crítica radical da doutrina do direito natural tal como formulada pelos pensadores precedentes. Como afirma Bobbio, esse pensamento tem o papel de antítese e antídoto aos conflitos gerados pelos interesses egoístas, dando finalmente conclusão ao modelo jusnaturalista.

Mas é em Gramsci que achamos um progresso substancial da reflexão sobre a noção de sociedade civil, que o aproxima das considerações atuais e explica a importância dada ao seu pensamento nas teorias recentes. O acento é posto sobre a função da cultura na construção da hegemonia política, abordando a sociedade como um lugar privilegiado da organização da cultura, inclusive pelas classes subalternas. Gramsci salienta o papel da cultura, da ideologia e do consenso, se distinguindo dessa forma do pensamento hegeliano ou marxista. Ele critica nos dois autores duas formas de reducionismo do conceito de sociedade civil. Segundo ele, o primeiro reduz esse conceito a uma esfera dominada / direito de propriedade, e o segundo a uma lógica economicista. Gramsci, incorporando a esfera cultural - como também a relação orgânica desta com a política – no âmago dos processos de interação social, define a complexidade inerente à apreensão da cultura, e, conseqüentemente, encara as sociedades modernas sob o ângulo da diferenciação.

O conceito de sociedade civil começou a ser reexaminado nos anos de 1970 com a emergência de novos processos políticos, especialmente movimentos sociais e ações democratizantes tais como o movimento ecológico, o movimento feminista, o movimento negro e, mais recentemente, movimentos étnicos.

O debate atual confronta, portanto duas tendências procurando entender a sociedade civil em função dos elementos que a compõem e que constituem a vida social. A primeira adota uma visão dual sociedade civil /Estado; a segunda uma relação tripartite – sociedade civil /mercado/Estado. Para a primeira tendência, “ a sociedade civil é o campo de diversas formas de mobilização, associação e organização das forças sociais, que se desenvolvem na margem das relações de poder que caracterizam as instituições de Estado”.

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A segunda tendência introduz a idéia de uma diferenciação social, de uma atribuição, insistindo sobre a necessidade de distinguir a sociedade civil com o terceiro setor, regulado por lógicas distintas das do Estado e do mercado. Arato e Cohen, que se inscrevem nessa visão tripartite, desenvolvem uma teoria sobre a existência desse terceiro setor que seria a sociedade civil, contrapeso do Estado e do mercado. Eles distinguem duas esferas, uma integrada da maneira sistêmica e regida com uma lógica econômica e administrativa; outra socialmente integrada, correspondente ao “mundo da vida”. Esses autores fazem corresponder essas duas esferas à distinção efetuada por Habermas entre dois tipos de ações e duas formas de coordenação da ação na sua Teoria da ação comunicativa. Eles consideram que o conceito de “mundo de vida” proposto por Habermas constitui um campo propício ao desenvolvimento de uma racionalidade comunicativa, composta de formas de organização, de práticas associativas, das identidades e dos movimentos sociais como expressões da sociedade civil.

♣ Cidadania como referência de políticas públicas

No Brasil, o debate sobre a construção de direitos se centrou sobre a noção de cidadania a partir, sobretudo dos anos de 1970.

A principal formulação do conceito de cidadania está no livro de Marshall intitulado Cidadania, Classe Social e Status. Este autor propõe o entendimento da cidadania a partir de uma divisão em: cidadania civil, cidadania política e cidadania social. Uma das questões que o autor queria responder era que processos sociais levaram a sociedade inglesa, a partir do século XVIII, a desenvolver a noção de cidadão e de direitos, pois observava que aquela divisão correspondia a uma evolução da noção de cidadania. Assim, os direitos civis instauram-se no século XVIII, os políticos no século XIX e os direitos sociais mais recentemente, no século XX.

Marshall interroga se há relação entre cidadania e desigualdade social. Chega à conclusão que o desenvolvimento da cidadania teve uma influência relativamente fraca na redução da desigualdade social. Efetivamente, pois os direitos sociais eram restritos e não faziam parte do conceito de cidadania. Na crítica que outros autores fazem a Marshall observa-se que o avanço do conceito de cidadania era importante, mas não resolvia as contradições de classe, base da desigualdade social1.

A crítica feita à Marshall é que ele minimizou a dinâmica social independente do Estado, atribuindo a este o papel de “conceder” direitos” e p or isso, o entendimento da cidadania como uma concessão de direitos civis, políticos e sociais pelo Estado. As mobilizações de caráter político que ora observamos em países da Europa e da América Latina mostram a insatisfação pela sociedade das políticas estatais. Tem

1 A concepção histórica de Marshall é problemática na medida em que ele não encara isso como processo no qual o conflito, como matéria prima, permitiria que o tecido social seja constantemente reconstruído, mas como uma evolução linear e determinada. Na análise de Thompson ao contrário, os atores sociais pelas suas ações individuais como cidadãos, e o coletivo como lugar (locus) de identidade. Isso demonstra que a desigualdade não pode ser eliminada, mas pode ser reduzida e a política pública constitui um instrumento importante nessa direção.

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pressionado o Estado ora para manter direitos adquiridos, como é o caso das leis trabalhistas, ora para regulamentar novos direitos. A prática, assim, contesta o paradigma que considera o Estado como o “atribuidor” de direitos. O enfoque que emerge dos movimentos sociais é o da cidadania ativa, da formulação de direitos a partir de situações concretas, de demandas por políticas para garantir, na prática, esses mesmos direitos.

A cidadania é entendida aqui como uma qualidade conquistada na prática e o fundamento da construção de uma democracia participativa. A cidadania não pode ser entendida como um dom do Estado, pois a realidade mostra que ela é conquistada pela sociedade através de processos que têm a característica de serem conflituosos, pois lidam com uma questão crucial nas sociedades capitalistas que é a desigualdade social. Esse ponto de vista restabelece a separação entre a sociedade civil e o Estado já que se trata de uma lógica que se refere a espaços diferenciados de poder.

A garantia e o exercício dos direitos se inscrevem na dinâmica particular de cada sociedade. Isso implica apreender a cidadania como resultado da dinâmica participativa dos grupos antagônicos, como campo de forças em que direitos e deveres são ligados por lutas sociais. A análise desses direitos é importante porque permite a avaliação da natureza das mudanças ocorridas e do papel que as políticas públicas podem desempenhar para regular o contrato social.

♣ Estado e Sociedade: os Movimentos Sociais

Os movimentos sociais na América latina e no Brasil nas últimas décadas mostraram ter comum a orientação das lutas para a construção da cidadania através da demanda social de prestação de serviços de base - escola, trabalho, saúde, redução de encargos sociais - até o envolvimento nos processos políticos mais gerais (formação de partidos políticos, eleições, moralização do aparelho de Estado) e mesmo políticas públicas, a exemplo da política ambiental Esses movimentos vão bem além de simples demandas econômicas. Sua participação tem sido fundamental na reorganização das estruturas políticas, sociais e culturais anteriores, revitalizando a organização societal. Os movimentos sociais são defendem a restauração das formas de solidariedade postas em perigo pela racionalização sistêmica. Disputam espaços autônomos e democráticos, para reprodução cultural, de identidade e de solidariedade, muitas vezes com grandes corporações capitalistas e um Estado-providência, que tende a se substituir aos movimentos sociais e por conseqüente a limitar o campo da ação autônoma2.

A democratização supõe o reconhecimento de uma esfera encarregada de renovar o potencial do pluralismo e da cultura política democrática. É importante distinguir entre mobilizações efêmeras e o que fica na sociedade institucionalizado e se torna muitas vezes, políticas públicas, como é o caso da política ambiental que emerge, no Brasil, lentamente, nos anos 80 e 90 do século passado. É desejável que essa institucionalização inovadora da sociedade civil possa contribuir de maneira decisiva

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à ruptura de antigas estruturas de poder, e permita a emergência de processos mais democráticos de controle da ação do Estado.

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ATIVIDADES - UNIDADES DIDÁTICAS 1 e 2 Após a leitura das Unidades 1 e 2, responda o que se pede. Ao final, envie para o seu(ua) tutor(a) 1 – Descreva em 6 linhas, com base nas duas primeiras unidades pedagógicas, a relação entre Estado e Sociedade. 2 – Redija dois parágrafos explicando a relação entre Sociedade e Políticas Públicas? 3 – Responda em um parágrafo cada uma das perguntas: a) Qual a importância do tema de movimentos sociais para o entendimento de políticas públicas? b) Qual a importância do tema do movimento ambientalista para o debate e as políticas ambientais? Lembre-se de pedir, se necessário, apoio do tutor ou colegas, evitanto o acúmulo de dúvidas.

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UNIDADE 3 - DESENVOLVIMENTO REGIONAL E NOVOS DESAFIOS

♣ Estado e internacionalização da questão sócio-ambiental ♣ Mudanças no Papel do Estado ♣ Políticas para a Amazônia: Eixos Nacionais de Integração ♣ Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento

♣ Estado e internacionalização da questão sócio-ambiental A orientação observada na política nacional é a de traçar medidas que reforcem a integração de mercados com os países que se alinham nas amplas fronteiras da região amazônica, sob a liderança pretendida do Brasil. Essa dinâmica do jogo político equaciona, a nosso ver, de outra forma, o lugar da Amazônia na atual geopolítica, como estratégia nacional. É possível que se esteja inclusive em face de uma revisão da noção de fronteira, não mais somente como espaço de (re)conquista e ocupação de atores econômicos e sociais, de novos usos dados aos recursos naturais, mas como uma fronteira cujo papel político é redefinido pela sua capacidade de potencializar a integração de mercados para além dos limites nacionais. Enfim, a ação do Estado se efetiva por meio de processos econômicos, reais ou virtuais, como estratégia fundamental de presença ativa em mercados além-fronteira. E a Amazônia, pela singularidade de ter oito países como vizinhos, representa um trunfo a ser mais bem apropriado no novo rearranjo geopolítico. O debate em curso sobre a globalização a partir da década passada orienta-se para distinguir os processos econômicos que reconfiguram dimensões-chave do mercado mundial, em especial eficiência, produtividade e competitividade. E por isso é fundamental a análise das perspectivas políticas e das respostas imediatas que estão sendo dadas pelo Estado e pela sociedade civil, pois o que se tem observado é a expansão das relações mercantis em direção a novos espaços incorporados à economia pelo avanço tecnológico das últimas décadas, e pela conseqüente reconceptualização do tempo. Altvater (1996) mostra que ainda vivemos uma época de constituição do sistema capitalista com a globalização, que prossegue o curso de redefinição do tempo e de busca de novos espaços de exploração mercantil.

Para Giddens, “a maior parte das questões ecológicas é tão obviamente global, as formas de intervenção para minimizar os riscos ambientais terão necessariamente uma base planetária. Um sistema geral de cuidado planetário pode ser criado, tendo como meta a preservação do bem-estar ecológico do mundo como um todo.

Desde os anos 70 processam-se no mundo mudanças significativas no sistema produtivo, em sua organização e na dinâmica de mercado. Nos anos 80, experimentou-se, de forma mais visível, uma profunda ruptura no nível dos paradigmas da ação do Estado não somente como regulador, mas como agente de intervenção na cena econômica e social. Ao longo desse período, as idéias de universalidade, centralidade, integração e intervenção são paulatinamente substituídas pelas de pluralidade social, multiplicidade de pontos de referência, coordenação

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múltipla de atores e participação em redes e em parcerias. Nesse novo padrão, o conceito de participação, relevante na discussão de políticas públicas, encontra seu corolário econômico nos de competitividade e eficácia. Mas em que medida as idéias de pluralidade social e de integração econômica podem ser elucidativas das novas dinâmicas sociais e econômicas? Essa é uma das questões que subjazem, a nosso ver, à compreensão das ações políticas do Estado brasileiro voltadas hoje para a Amazônia.

Em síntese, a discussão sobre as ações do Estado acompanha esse caminho de integração de mercado do ponto de vista de implementação de políticas macro, a exemplo das opções tomadas com os grandes projetos para a Amazônia das décadas de 70 e 80, em especial a construção de grandes eixos rodoviários – Transamazônica, rodovia Cuiabá-Santarém, rodovia Manaus-Porto Velho, e Perimetral Norte –, os programas de colonização, o Polamazônia, os grandes projetos industriais e hidroelétricos – Projeto Ferro Carajás, ALBRÁS, ALUMAR, Mineração Rio do Norte, Usinas de Tucuruí e Balbina –, entre muitos outros.

Trata-se agora, neste início de um outro milênio, de novos patamares e desafios que se colocam a um projeto desenvolvimentista do Estado brasileiro. Do ponto de vista macro, as ações planejadas pelo Estado e em curso já começaram a gerar seus impactos econômicos, sociais e ambientais. Elas se inscrevem no Plano Plurianual/PPA – Avança Brasil – de 1996-1999 e 2000-2003, no qual se encontram definidos os Eixos Nacionais de Integração, recuperando-se a concepção de intervenção do Estado por meio de grandes projetos de infra-estrutura que priorizam largamente o crescimento econômico. Da mesma forma, o Projeto SIVAM se ampara em uma percepção geopolítica a partir de sofisticados meios de processamento de informações que potencializam a informação.

Peguntamos: 1 - Qual o papel do Estado em face da tendência da economia à globalização? 2 - E da dinâmica da sociedade civil? 3 - Qual o lugar do mercado na lógica da ação da política nacional?

É importante distinguir entre estratégias e ações empreendidas pelo Estado e por empresas diante da concorrência e da competição global e aquelas de âmbito regional e local, pois estão vinculadas a estratégias que remetem, de certa forma, às relações mercantis globalizadas. O local está irremediavelmente ligado não só nas relações econômicas, ao global, ainda que por processos diferenciados. O movimento ambientalista é esencialmente internacionalizado.

O Estado é redimensionado pelas suas políticas como ator; é o Estado em ação de O´Donnell (1981), que retoma suas práticas de intervenção no plano macro, do qual o Plano Brasil em Ação não representa senão um modelo tradicional, convencional. Tal intervenção desenvolvimentista na economia, pela via de grandes eixos, foi reivindicação cara no debate avançado para a época, e no qual se perfilava a intelectualidade latino-americana dos anos 50 e 60.

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Cabe ainda assinalar as mudanças provocadas pela globalização no papel do Estado e na formulação de suas políticas públicas3. Um novo padrão de gestão da esfera pública tem se colocado como matéria essencial, reforçando a necessidade de reforma do Estado. Uma série de acontecimentos políticos verificados nas últimas décadas fez nascer a necessidade dessa reforma, cuja natureza política depende de como os processos democráticos e de participação têm conseguido encontrar espaços no meio caminho das relações entre Estado e mercado. A abertura de mercados com a globalização, discutida em parte como desregulamentação, baseia-se na premissa de que o mercado encontra, por si só, seu ponto de equilíbrio, e, por isso, o Estado, na maior parte das teorias modernas sobre desenvolvimento, deixa de ser um Estado keynesiano ou um Estado de Bem-Estar Social. O Estado mínimo é a tese de maior repercussão, e a redução dos gastos públicos e a modernização das estruturas organizacionais são apresentadas como garantia de transparência e de eficácia na gestão da coisa pública. Nessa perspectiva, a globalização, que tem sido analisada na sua dimensão essencialmente econômica, e não como um fenômeno de ruptura e reafirmação no processo de desenvolvimento do capitalismo, precisa ser vista na sua forma mais profunda e complexa. Sem obscurecer, evidentemente, as tendências do capital à concentração e à centralização, intensificando sua interdependência e cooperação em nível mundial. Altvater (1996) examina a globalização como processo de modernização, e a globalidade, como a modernidade, reúne formas sociais que Habermas (1993) abrigaria em sua noção de mundo da vida, no sentido de revelar as relações de poder que se tecem entre mercado e sociedade, relações que produzem e significam ao

3 A globalização como processo em marcha pode ser examinada por vários ângulos. Em primeiro lugar, é certamente importante reconhecer, no plano econômico, a competição interempresarial e intergrupal de empresas que tende a se intensificar. Verificou-se, ao longo da última década, a falência de um número significativo de empresas de sólida constituição eliminado pela concorrência. Em segundo lugar, constata-se que as empresas impulsionadas ainda pelo caráter da concorrência – crescimento intenso e globalizante que tem exigido uma redefinição das estratégias empresariais no mercado – procuraram se reestruturar, buscando formas de reduzir seus custos com estratégias que objetivaram aumentar a produtividade do trabalho e do capital. Procuraram formas flexíveis de produção, novos padrões de gerenciamento, orientando-se em direção a demandas futuras, a incertezas e riscos do mercado. Apesar da crise econômica, inúmeros estudos mostraram que a reestruturação produtiva que se difundiu pelos diferentes setores de atividades permitiu aumentar a produtividade do capital e sobretudo a do trabalho. Em terceiro lugar, observa-se um reforço no processo de concentração e centralização de capital, com empresas e grupos multinacionais que se associaram como estratégia de crescimento, conseguindo também maior controle no mercado mundial. Nesse caso, é necessário reconhecer que as estratégias interempresariais têm revelado outra forma de cooperação internacional, apesar da intensa competitividade no plano do mercado, e sua compreensão é fundamental, pois tais procedimentos inauguram também uma mundialização de padrões de consumo e mesmo de gestão da força de trabalho. Pode-se dizer que a recomposição de forças políticas, pela articulação de grandes empresas industriais e financeiras em busca de uma unidade, resulta também da unificação, nos países mais avançados, dos mercados financeiro, cambial, de títulos e valores. Finalmente, numa quarta direção, as alterações importantes verificadas no âmbito do trabalho nos colocam diante de uma das principais mudanças deste final de século, a reconfiguração do lugar do trabalho que toca profundamente na organização dos modos de vida das sociedades.

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mesmo tempo submissão dos modos de produção da vida ao mercado. Aí se inclui não somente a vida societal no sentido mais amplo, pois o que é processo de racionalização da cultura senão um processo de mundialização da cultura, como aponta Weber? A resistência de grupos à globalização é uma prova não da ausência da globalização, mas de que ela é um processo social que emerge de contradições e que delas se alimenta. Além disso, a relação é implícita entre globalização, comércio mundial e desenvolvimento. A globalização-mundialização traria hoje, como ontem, o desenvolvimento e o crescimento dos países emergentes, fundado em um comércio mundial colocado sob os auspícios da livre-troca. A história econômica apresenta essa relação de outra maneira. Assim, a análise da globalização coloca-nos diante da necessidade de interrogar as novas forças sociais, políticas e econômicas que emergem, sua organização e dinâmica; as formas pelas quais a sociedade civil reage e encontra outra funcionalidade; os lugares definidos nesse contexto para o processo de participação, ou para os valores de cidadania e democracia; a emergência de outras contratualidades e identidades sociais, políticas e econômicas; o aparecimento de novos acordos entre atores sociais, empresas e Estado, no âmbito de uma cultura política que se adapta às novas estruturas de tempo e de espaço.

♣ Mudanças no Papel do Estado

As tentativas mais recentes dos Estados nacionais de proteger sua economia e criar inclusive mercados cativos, sobretudo no nível de suas fronteiras, mostraram que é impossível resguardá-los da expansão do capital, particularmente numa nova equação de espaço e tempo. O exemplo do Brasil, que não é único, é o de incorporação cada vez mais evidente das ações de agências internacionais de controle monetário, como o Banco Mundial e o FMI, até mesmo na vida privada, uma vez que essas ações incidem sobre a redução do emprego, a valorização monetária, a alocação de investimentos etc., atingindo cada um em suas condições de trabalho e de vida4.

Do ponto de vista do Estado, as respostas que têm sido dadas às mudanças de mercado e à reestruturação produtiva, como ajustes externos e internos, estão presentes nas estratégias de integração de mercado, investimentos em infra-estrutura para potencializar empreendimentos, na desregulamentação e no enxugamento da máquina funcional. Estratégias estas ancoradas e ao mesmo tempo justificadas na fragilidade da capacidade política de conformação dos Estados nacionais diante das forças de mercado. Mas a noção de soberania dos Estados nacionais está mudando, e muitos conflitos observados nos últimos anos, em diferentes países, têm explicação nessas novas dinâmicas, pois certas instituições e organizações-chave apresentam uma tendência à fragilização. Ainda que os Estados permaneçam importantes como estruturas de organização política mundial e na formulação de políticas, a grande diferença é que, em lugar de fazer frente à necessidade de proteger e defender o território, hoje o Estado é chamado a defender a economia, a proteger o espaço monetário, como diz Altvater (1996). Talvez nunca tenha precisado tanto quanto

4 No mercado mundial todas as relações estão submetidas a uma dupla determinação: uma parte definida como economia (dimensões valor e dinheiro) e outra social e imaterial. A globalização está relacionada à primeira, pois na segunda não é possível subordiná-la à competitividade e a restrições de aumento da produtividade e portanto de valor, como informa Habermas (1993).

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neste momento de mercados globalizados. Uma outra característica desse processo contemporâneo é que a lógica racional que preside as ações é a da competitividade, eficiência e precisão nas relações econômicas, que conduz a reconhecer e a jogar com as mesmas cartas da competitividade. O Estado nacional está sendo levado, de mais a mais, a ceder uma parte de seu controle político sobre o território às potências econômicas mundiais e, numa primeira percepção, a essas agências que regulam o jogo monetário, como o FMI, o Banco Mundial e o sistema financeiro internacional. Isso impõe a necessidade de repensar o Estado e seu papel de definir e implementar políticas públicas, bem como a análise dessas políticas em relação às mudanças exigidas no próprio aparelho do Estado. Tais transformações não são impulsionadas pela dinâmica interna da sociedade nacional, mas correntemente pelas regulações derivadas da dinâmica global e dos interesses dos grandes grupos e grandes potências mundiais. O tema de políticas públicas, no contexto assim esboçado, exige continuamente uma avaliação da conjuntura mundial e das possibilidades de o Estado nacional jogar com as forças internas – atores econômicos e sociais – na condução do desenvolvimento nacional. A observação das diretrizes políticas consideradas pelo governo permite identificar as matrizes teóricas e conceituais nas quais encontraram inspiração. As atuais estratégias distanciam-se dos antigos paradigmas que orientaram a formulação de políticas de grandes investimentos polarizadas, nas quais foram priorizados os projetos de infra-estrutura. O Estado nacional quer contrariar, ou criticar, aquela concepção geopolítica que foi devastadora na Amazônia com suas estratégias de ocupação de territórios que não deram a devida atenção aos impactos sociais e ambientais, como ocorreu com os programas como Polonoroeste, Polamazônia, Transamazônica, Colonização, Grandes Projetos Minerais. O atual governo procura demarcar as diferenças com tal política militar dos anos 60 e 70. Apresenta propostas de desenvolvimento baseadas em um novo paradigma, aquele que incorporaria as noções que fazem parte de um padrão de expectativas de qualidade de vida, contratadas socialmente neste final de século. A política de integração de mercados empreendida pelo Estado considera de certa forma a América do Sul como uma fronteira nova, a ser desbravada, na linguagem de Silva (1997), que entende também que “a América do Sul ainda tem a oportunidade de desenvolver uma infra-estrutura de sistemas logísticos que atrairão e organizarão o desenvolvimento da colonização e da indústria. Esses sistemas podem ser localizados estrategicamente de forma a maximizar a produção econômica, minimizar os impactos ambientais e fazê-lo de forma socialmente responsável” (Silva, 1997). No Plano Plurianual, com seus Eixos Nacionais de Integração, está explícita a intenção de estreitar as relações sobretudo com os países do norte da América do Sul, na grande fronteira amazônica, uma vez que esse processo é entendido como uma seqüência natural à integração do sul, conformando um bloco econômico com maior poder de fogo em face da organização em curso de outros nichos de mercado nos diferentes continentes. Os mercados continentais do sul representam o grande interesse, o filet mignon que passa, na prática, sobre os problemas internos, nacionais, de novas regulações entre Estado e sociedade.

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Os novos paradigmas assim esboçados deixam claro que há uma continuidade na formulação das políticas, sendo priorizada a dinâmica econômica. As matrizes conceituais reais são ultrapassadas do ponto de vista de um desenvolvimento social e ambientalmente coerente e correto. Os impactos do Plano Brasil em Ação sobre a destruição da floresta, o aumento de conflitos pelo uso dos recursos naturais, a corrida desenfreada de novos atores, nacionais ou estrangeiros, incentivada pelo Estado, fazem-se sentir, aumentando a pressão sobre as populações tradicionais e a exclusão social. O outro lado da moeda é dado pela sociedade civil, que manifesta seu desacordo com o encaminhamento da estratégia que prioriza os grandes projetos de infra-estrutura na Amazônia. Dessa forma, a nosso ver, não se trata de mudança no papel do Estado, mas de uma forte adaptação à lógica atual de mercado, em um outro momento de globalização. E a idéia de Estado interventor está presente na atualidade, priorizando espaços econômicos de ponta, com investimentos de base para os setores produtivos. Resta examinar uma grande questão que diz respeito à formulação de políticas macro e de seu lugar na atualidade do Estado. Como corolário o lugar da formulação de políticas públicas, e como nessas esferas podem-se recriar as formas de ação e de proteção social.

♣ Políticas para a Amazônia: Eixos Nacionais de Integração Desde os anos 60 e em especial a partir da construção da Belém-Brasília, a política que norteou o avanço da fronteira econômica na Amazônia estruturou-se de forma a permitir a integração do mercado nacional e a acumulação do capital. Foi com mecanismos explícitos de incentivos empresariais – como a Lei de Incentivos Fiscais – que o Estado procurou atrair capital e empreendedores para diversos setores da economia nas últimas décadas. Para outros grupos que migraram em direção a essa mesma fronteira sem ou com poucos recursos, atraídos por uma política de colonização, o apoio do Estado foi reduzido. As narrativas sobre essa saga dos migrantes compõem capítulos de uma história, para muitos trágica, da ocupação desse território. Muitos projetos não passaram de intenções formuladas por meio de políticas fragmentadas. Observa-se hoje, como resultado dessa dinâmica, o aumento da pressão sobre os recursos naturais explorados tradicionalmente pelas populações nativas, os conflitos fundiários que espocam em todas as direções, as chacinas com o aumento da violência e uma contínua migração de segmentos empobrecidos em direção à periferia das cidades. A Amazônia de hoje, com suas contradições crescentes, reflete as políticas públicas e os programas desenvolvimentistas que potencializaram ao mesmo tempo o crescimento econômico e as desigualdades sociais. Para entender os novos interesses pelas estratégias de controle do território da Amazônia é essencial tomar como referência o percurso da política econômica conduzida pelo governo, que tem demonstrado, nos seus inúmeros programas, reuniões de cúpula, pronunciamentos e documentos escritos (como a Carta do Rio de Janeiro), uma vontade política de negociar, institucionalmente, novos mercados no

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espaço sul-americano, mantendo a primazia das iniciativas. Pode-se, dessa forma, entender o papel assumido pelo Itamaraty na articulação do Mercosul, a sua maior aproximação com a Argentina e o Chile, justamente os dois países que têm acumulado maior tradição e peso na política econômica do continente, bem como os altos investimentos despendidos no projeto de mudanças ambientais globais na Antártica, cujo sentido maior era marcar a presença do Brasil nesse campo de ciência e tecnologia. O Estado empreende, com o objetivo de estimular o desenvolvimento econômico, nova dinâmica nas relações internacionais para sensibilizar os países vizinhos e aumentar sua posição hegemônica no continente. A entrada do Chile finalmente ao Mercosul tem um significado especial na estratégia territorial, pois ele representa um caminho natural para o Pacífico, bem como uma via que permite escoamento de produtos para o Caribe, como revela a política nacional baseada nos eixos de desenvolvimento. A atenção dada à estrada que liga Manaus/Boa Vista a Caracas sinaliza a importância estratégica de gerenciar essas relações internacionais. Na mesma direção, observa-se a intensificação das relações e das parcerias estabelecidas com o governo francês, em função das fronteiras do estado do Amapá com a Guiana. O Plano Plurianual 1996-1999, Brasil em Ação, foi apresentado ao público no final de agosto de 1996 pelo Presidente da República. É um documento que exprime no fundo a perspectiva de modernização do Estado, enquadrando suas ações por meio de técnicas de gerenciamento, visando à melhoria da qualidade e da gestão dos projetos. No dizer do próprio Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento, Antônio Kandir, o PPA corresponde a um software de gerenciamento e acompanhamento dos empreendimentos. A linguagem, portanto, é emprestada da cultura empresarial, da lógica de mercado, cujas relações entre empresa e cliente configuram-se como prestação de serviços. O documento traz um novo conceito de organização das ações públicas e de gerenciamento de projetos, aproximando-se da dinâmica administrativa regulada pelo mercado. O porta-voz do governo informa que ele está montado sobre três pilares: a área social, a infra-estrutura e o meio ambiente. Identifica-se aqui um apelo ideológico, associando problema social com meio ambiente. Imagem certamente com efeito mediático, para fazer face ao desgaste do governo e à descrença na capacidade das políticas públicas de encontrar saídas para o desemprego e para a exclusão social, restabelecendo o poder de compra de segmentos crescentes que se encontram fora do mercado de trabalho e do acesso aos serviços. O programa assume proporções de investimentos maciços em infra-estrutura para fins de dinamização econômica. Na Proposta Orçamentária para 1997, o governo previa, com os projetos do Plano Brasil em Ação, o comprometimento de 70% dos recursos orçamentários da União. O montante de investimento de 1996 a 1999 mostra para onde se dirigem os maiores esforços de governo: comunicações (30%), geração de emprego (14%), reforma agrária (9,8%), habitação (9,5%) transporte (8%), energia (6,5%), cabendo aos demais setores (agricultura, educação, saúde, saneamento, recursos hídricos e turismo) valores mais reduzidos.

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O atual PPA (2000-2003) explicita planos e metas para o quadriênio e foi encaminhado ao Congresso Nacional no último dia previsto pela atual Constituição, 31 de agosto (1999). Para o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão ele inova ao considerar as necessidades básicas do cidadão e monta-se sobre parcerias entre os setores públicos e privados. Pretende ainda envolver governo federal, estaduais e municipais. A tendência de globalização e de mercado está presente ao longo do plano e influencia sua formulação, as estratégias e os conceitos de base. O eixo central do plano é a viabilização econômica, os investimentos econômicos, notadamente na infra-estrutura de comunicação, de transporte e de energia. São apontados os seguintes objetivos: crescimento sustentado, geração de emprego e renda, combate à marginalização social e à pobreza, consolidação da democracia e defesa dos direitos humanos. Além das preocupações explicitadas de reduzir as desigualdades inter-regionais. O PPA foi elaborado como um desdobramento dos estudos sobre eixos de desenvolvimento e destinado a investimentos, em especial de infra-estrutura. Aplicando no PPA um montante estimado em R$317 bilhões de reais, dos quais 14,2 bilhões foram destinados a obras na Amazônia, o equivalente aproximadamente a 5% do total de investimentos – inferior portanto a de outras regiões se considerarmos, por exemplo, indicadores de população ou de espaço territorial –, o governo prevê integrar mais empresas privadas nesse volume de investimentos e na geração de empregos.5 Foram apresentados 365 programas, definidos a partir de um elenco de problemas e dos resultados dos estudos sobre os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. O conjunto desses programas prevê o total de R$317 bilhões a ser gasto nas seguintes áreas: telecomunicações, energia, transporte, desenvolvimento social, meio ambiente, informação e conhecimento. Esses programas representam uma carteira de oportunidades de investimento para os próximos oito anos (no horizonte mais amplo), explicitando as intenções de “descentralizar a riqueza e o desenvolvimento do País”. Uma das expectativas do governo é a integração da infra -estrutura existente. Para entender melhor as mudanças decorrentes dessa intervenção recente do Estado na Amazônia, é importante atentar para suas políticas de expansão mercantil, de produção e controle de informação que se efetivam por meio de dois programas: Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento e o Sistema de Vigilância da Amazônia/SIVAM.

♣ Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento

O programa de investimentos no período de 2000 a 2003 funda-se no conceito de eixo de desenvolvimento. São previstos grandes projetos, que darão continuidade às atuais ações do governo no âmbito das políticas públicas. O primeiro programa é o de desenvolvimento social (Brasil mais justo), o segundo é o de infra-estrutura econômica (Brasil mais forte), o terceiro é o de informação e conhecimento (Brasil mais competitivo) e o último é o de meio ambiente (Brasil preservado). Todos esses programas são definidos a partir de prioridades dadas aos eixos de desenvolvimento,

5 Ver Jornal do Brasil, 31/8/99, Caderno 1, p.6.

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também alinhados em 4 blocos, que são os Eixos do Sul, do Nordeste, do Sudeste e da Amazônia. Os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, proposta presente no Plano Plurianual de 1996-1999, constituem os focos da intervenção macro do Estado. Segue um perfil de intervenção consagrado em décadas anteriores, seja por meio da noção de pólos de desenvolvimento, de regionalização ou de grande projetos geopoliticamente referenciados. De certa forma, esses grandes projetos desenvolvimentistas, como bem sabemos, têm um papel desestruturador de relações sociais e econômicas e geram impactos importantes sobre os eco-sócio-sistemas. Os Eixos previstos para o Plano 2000-2007 consideraram quatro variáveis e seus indicadores, e até aí não há realmente muita diferença em relação ao planejamento estratégico dos anos 60 ou 70, como se pode observar: a rede multimodal de transportes, a hierarquia funcional das cidades, a identificação dos centros dinâmicos e os ecossistemas. ]Com a modernização do Estado, que torna este mais ágil, o governo pretende estimular os investimentos externos, a poupança e os investimentos internos, afirmando que “para tanto serão aperfeiçoadas as políticas de abertura comercial, de desregulamentação, garantia da concorrência e defesa do consumidor”, 6 embora considere relevantes os mecanismos de produção e emprego. O projeto inspirando-se, porém, numa visão distorcida do empreendedor como ator, para criar a figura da gestão (o não-ator) empreendedora. O projeto referente ao eixo Arco-Norte, que se estende pelo vale do rio Madeira e do Amazonas, recobrindo imensa região, baseia-se no conceito de recursos naturais abundantes e nas oportunidades de investimentos que podem se abrir a mercados nacionais e internacionais. Diz o PPA que "a exploração sustentável de produtos da floresta, o ecoturismo e a biotecnologia somam-se à agropecuária, à indústria, à exploração mineral e aos serviços, constituindo a base de desenvolvimento desses eixos". O PPA considera explicitamente a importância de investir na direção de uma "infra-estrutura moderna, que se integre à natureza, viabilizando a aproximação dos países vizinhos, referindo-se, nesse caso, aos projetos já há muito divulgados de construção de hidrovias, de energia produzida a partir de gás natural e dos sistemas avançados de telecomunicações”. 7 Essa linha de orientação das políticas governamentais voltadas para a Amazônia mantém o perfil desenvolvimentista que atravessou os governos de Fernando Henrique Cardoso e, na atualidade, o de Luis Inácio Lula da Silva. Os Planos de Desenvolvimento nacionais incentivam a intensificação de exploração de recursos naturais, a atração de investimentos estrangeiros e os subsídios a empresas com baixo poder, ou nenhum, de controle estatal de seus lucros. Em contrapartida, as políticas de caráter social têm mantido ou iniciado programas frágeis do ponto de vista de alteração da matriz de desigualdade social, da pobreza, da 6 Plano Plurianual/PPA, Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, Brasília, DF, 1999. 7 SEPLAN – Gabinete da Presidência.

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desnutrição, da qualidade duvidosa dos serviços de água, da falta de esgotos nas cidades e no campo, enfim, uma agenda de políticas públicas que exige uma reflexão radical para poder se falar de desenvolvimento regional sustentável. Porém, houve um avanço na política ambiental, com definições de novos parâmetros da ação pública, instrumentos de controle, definição de áreas preservadas, e, também, instituições e regras aprovadas e em execução. Certamente exige avaliações de resultados, mas a influência das instituições internacional pesou na política nacional e nas ações voltadas para a Amazônia.

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UNIDADE 4 - ESTADO E POLÍTICAS PARA A AMAZÔNIA: CONSTRUINDO NOVOS CENÁRIOS

♣ A Amazônia e uma Agenda de Políticas Públicas ♣ Fronteira e desflorestamento ♣ A Amazônia enquanto questão internacional nos anos 1980 ♣ Discusos de Sustentabilidade ♣ Políticas de desenvolvimento e sutentabilidade na Amazônia

______________________________________________________________________ ♣ A Amazônia e uma Agenda de Políticas Públicas

Nestes últimos anos, correspondendo a um novo momento de ocupação da Amazônia, temos nos perguntado se a floresta sobreviverá à intensificação da ação antrópica que conduz ao desmatamento, à contínua depredação e poluição de seus rios e lagos. Antes, parecia longe que os interesses das indústrias farmacêuticas aumentassem, sobretudo, com o avanço da biotecnologia e a busca de riquezas genéticas. Parecia longe a época em que viajando pelas estradas ver-se-ia, por horas a fio, apenas pasto para o gado, ou plantações intensivas de uma só cultura agrícola. Isso era paisagem do sul e do sudeste do Brasil, no imaginário da sociedade regional, e ao mesmo tempo símbolos do progresso e de desenvolvimento. Mas esse tempo passou, hoje observamos uma disputa cada vez maior pelas terras e pelos recursos naturais da Amazônia. Uma gama maior de atores sociais conforma novas dinâmicas na região com fortes impactos sobre a cobertura florestal. Os paradigmas do nacional-desenvolvimento estiveram na base das mudanças que ocorreram na Amazônia nas últimas décadas. A percepção das elites brasileiras e de governos sobre essa região nos anos 50 e 60 alinhara-se no contexto de um projeto nacional de desenvolvimento, fortalecido pelos governos posteriores. Das políticas formuladas com base nesses princípios, duas delas materializam-se em grandes obras, definindo, a partir daí, e de forma irreversível, o futuro dessa região e de sua integração à economia nacional: a construção de Brasília e da Rodovia Belém-Brasília. A incorporação de novas terras às cadeias produtivas esteve ligada a essas iniciativas, asseguradas posteriormente pelos governos militares que levaram em frente esse ambicioso projeto nacional. O Estado atraiu capital e empreendedores para diversos setores da economia. Contingentes de brasileiros de varias partes atravessaram as fronteiras de seus estados em direção à Amazônia. Empresas de médio e grande portes também fizeram dessas novas fronteiras um espaço de oportunidades e investimentos, beneficiam-se, em larga escala, do financiamento público através dos Planos Nacionais de Desenvolvimento/PDAs e Planos de Desenvolvimento da Amazônia/PDAs.

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♣ Fronteira e desflortamento

O debate dos anos 70 sobre a Amazônia centrou-se sobre alguns conceitos, o mais recorrente certamente foi o de fronteira, procurando entender as mudanças no uso da terra e os fluxos de migrantes atraídos pelos programas de colonização oficial ou empresarial e ainda pelo movimento de migração espontânea. O movimento de expansão da fronteira foi impulsionado pelo aumento da demanda de produtos agrícolas para mercados internos e para atender a pauta de exportação de madeira, minério e agropecuária. A abertura da fronteira em direção ao grande norte, em parte destinada a famílias camponesas do sul e do nordeste do País e o uso dessa incalculável, à época, disponibilidade de terras, constitui parte da estratégia geopolítica nacional (HÉBETTE & ACEVEDO: 1976; BECKER:1982; LENA: 1984; WOOD, C. & WILSON, J. :1984. SMINK: 1988). Como resultado dessa dinâmica tem-se aumento da pressão e da competição sobre os recursos naturais, antes explorados em escala e intensidade bem menores. Os conflitos e as tensões não somente foram parte intrínseca desse processo, como definiram a imagem da Amazônia que foi veiculada no mundo como lugar de pistolagem, de trabalho escravo, de mortes políticas e chacinas. Os fatos de violência têm a ver com o modelo de ocupação do território. O planejamento governamental orienta-se para a integração de mercados por meio da implementação de políticas macro. Como exemplo destacamos a implantação de grandes projetos minerais e a construção de hidrelétricas nas décadas de 70 e 80, a abertura de eixos rodoviários – rodovias Transamazônica, Cuiabá-Santarém e Perimetral Norte –, a intensificação dos programas de colonização. Das políticas estatais derivam os grandes impactos sobre a ocupação da Amazônia. A Operação Amazônia (1966), seguida pelo Programa de Integração Nacional/PIN (1970), foi marcada pelas frentes migratórias e pela abertura de grandes fazendas. Inicialmente nas margens e ao longo das estradas e depois adentrando pelos fundos das terras já ocupadas, esse modelo logrou uma rápida expansão da pecuária provocando a perda crescente de extensas faixas da cobertura florestal, particularmente nos estados do Pará, Mato Grosso e de Rondônia. Tais projetos de colonização expressam o ideal desenvolvimentista proposto pelos governos da época. O padrão de avanço da fronteira na Amazônia segue a mesma linha dos processos ocorridos entre os anos 1950 e 1970 nas novas terras do oeste do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná.

A expansão das frentes pioneiras em direção à floresta tropical seduzia as elites nacionais, interessadas na exploração de novas áreas para seus negocios. A dinâmica econômica refez os fluxos de migrantes e acabou envolvendo novos segmentos da sociedade nacional. Por isso a fronteira é movimento e mobilidade, é a reunião de projetos individuais e familiares de ascensão social. Ela constitui um espaço regional

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em incorporação ao espaço nacional, global, como considerara Berta Becker em 1978.

♣ A Amazônia enquanto questão internacional nos anos 1980

Nos anos 1980 a questão ambiental na Amazônia ganha maior visibilidade. Ás notícias sobre o desmatamento somam-se às denúncias sobre a morte de índios, abertura de estradas e avanço de frentes garimpeiras. Nos discursos sobre meio ambiente formulado pela mídia, por organizações ambientalistas e agências multilaterais observa-se uma associação entre desmatamento e perda da biodiversidade da floresta tropical. Em questão, recursos e riquezas escondidos em seu sub-solo, em seus rios e em seu potencial genético.

A questão ambiental é um problema de política e de modelo de desenvolvimento. Por isso, é fundamental a análise da política e das respostas imediatas dadas pelo Estado e pela sociedade civil, ao aumento do desmatamento e à perda da biodiversidade provocadas pela expansão das relações mercantis em direção a novos espaços.

A Eco-92 destacou a Amazônia na agenda ambiental com intuito de formar uma consciência sobre os principais problemas da região nesse campo. Chama a atenção para as ameaças de destruição da floresta e das populações locais ali existentes. A década de 90 se caracteriza pela disputa entre posições desenvolvimentistas e ambientalistas que marcam os discursos sobre a Amazônia. O que isso significa na prática? De um lado os interesses de grandes corporações econômicas instaladas voltadas para a exportação e, de outro, organizações ambientalistas, não governamentais em especial que protagonizam ações voltadas para a preservação dos ecossistemas. Na arena internacional, as populações locais ao serem envolvidas no discurso ambientalista são também alçadas a condição de defensoras incontestes do meio ambiente. Essas novas dinâmicas permitem, em contrapartida, a inserção desses grupos no circuito internacional demonstrando o entendimento que é nesta arena que se dão as principais disputas nos planos econômico e social, sendo cada vez mais constante a participação em fóruns mundiais, a exemplo do Fórum Social Mundial, da Conferência Mundial de Mulheres de Beijin e outros encontros alternativos às Reuniões de Cúpula de Estados, demonstrado sua inserção nas relações entre o local e o global. Observa-se assim uma ruptura com os temas chaves que fundaram o debate nos anos 1980. A ocupação do território é importante, mas na perspectiva de assegurar a integração definitiva ao mercado e seu controle sobre os recursos naturais e o seu território.

A Amazônia, para além de um interesse global voltado, sobretudo para a salvação do planeta, e que justifica o apoio de programas de preservação ambiental – a exemplo do PPG-7 - é um mercado de produtos e insumos muito concreto, ligado à redes internacionais altamente sofisticadas. Isso é real para grandes empresas, como é o caso da siderurgia, mineração, madeira e agronegócios. Mas também permeiam redes

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internacionais com uma gama de produtos da floresta. Os pequenos ou médios produtores organizados em sistemas coletivos, conseguem, por meio de redes informais de comercialização, repassar produtos valorizados ao mercado globalizado pelos seus conteúdos cultural e ambiental.

♣ Discusos de Sustentabilidade A palavra sustentabilidade se tem produzido discurso com conteúdos bem diversos que tem a ver com os também diversos atores que disputam e defendem seus interesses no mesmo espaço que se constitui como uma arena internacional. Quem acompanhou os fóruns mundiais onde os governantes dos Estados discutiam temas de desenvolvimento e meio ambiente, pode constatar a pertinência dessa observação. Mas, é bom lembrar, por traz da palavra sustentabilidade, está uma noção e que corresponde a diferenças entre os que participam dessa mesma arena. A percepção sobre essas diferenças passa a ser essencial para se saber o lugar social de onde cada um deles fala, ou seja, os seus interesses, para quem esse discurso se dirige e que efeitos pretende produzir. No texto Os Novos Discursos da Sustentabilidade, Michael R. Redclifi8, considera que somente clarificando os pressupostos e as conclusões desses discursos se poderia entender os

compromissos que envolvem a política ambiental e a abordagem das ciências sociais ambientais. Com as mudanças na materialidade e na consciência, começamos a entrar num mundo do qual a sustentabilidade significa novas realidades materiais, bem como novas posições epistemológicas. [...] A tese que defendemos neste trabalho é a de que a idéia de sustentabilidade ainda e útil, mas que não deve se associar unicamente a "natureza exterior". As mudanças nas comunicações globais e na genética têm alterado tão substancialmente nossas relações com o meio ambiente, que seria pouco produtivo inscrevê-las fora da "natureza que descrevemos como "sustentável". No século XXI, faz sentido considerar-nos nós mesmos como parte do discurso da sustentabilidade.

♣ Políticas de desenvolvimento e sutentabilidade na Amazônia

A Amazônia, por uma via ou outra está irremediavelmente ligada ao global e seu entendimento e preservação, a nosso ver precisa considerar essa esfera da política econômica e ambiental mundializada. É com essa perspectiva e antecipando uma leitura da Amazônia no contexto do debate sobre a relação entre biodiversidade e

8 In: FERNANDES, M. & GUERRA, M. Contra-Discurso do Desenvolvimento Sustentável. Belém: UNAMAZ, 2003. 253p . Este arrtigo estará disponibilizado na Plataforma do Curso.

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biotecnologia que Laymert comenta que a “grande maioria dos brasileiros ignora por completo que, com o enorme agravamento da crise ambiental planetária na década de 80, o Brasil passou a ter um papel nas relações internacionais. O povo brasileiro nem acredita que o país possa ter uma voz no âmbito internacional”. Essa sua entrada é pela porta da biodiversidade de suas floretas tropicais, mas percebendo que o brasileiro ignora o debate que é travado em nível global e os potenciais da biodiversidade de sua floresta tropical.

A orientação observada na política nacional na última década foi de reforçar a integração de mercados com os países que se alinham nas amplas fronteiras da região amazônica, sob a liderança pretendida do Brasil. Essa dinâmica do jogo político equaciona, a nosso ver, de outra forma, o lugar da Amazônia na atual geopolítica, enquanto estratégia nacional. Mais recentemente a abertura em direção a outros mercados na África e na Ásia, com base nas metas de maior competitividade da agricultura e da indústria, entrou mais fortemente na agenda nacional. Nessa perspectiva, a ação do Estado efetiva-se justamente através de uma estratégia de presença ativa em mercados além-fronteira, aproveitando a singularidade de ter oito países como vizinhos, pela região amazônica, um trunfo a ser mais bem aproveitado em novos arranjos geopolíticos. No entanto, como fica nesse contexto o meio ambiente? Esse é o desafio ainda intransponível. Questão difícil, pois a lógica e o esforço maior do país acaba sendo na direção de equacionar os interesses do mercado, ficando como possibilidades a capacidade de gerenciar essas dimensões tratadas como antagônicas, a econômica e a ambiental. A natureza se torna um objeto de política internacional para quem é preciso renovar até mesmo a forma de fazer ciência social para entender os novos desafios que se colocam para atores que vivem na região, instituições que atuam no planejamento do desenvolvimento.

Abre-se um debate que busca apreender como e por que razões se elabora um discurso ético mundial em torno de um tema meio ambiente pois ele em si se auto-justifica e se legitima enquanto princípio superior de regulação de interesses diversos. Esse é o dilema político de maior importância e nele a Amazônia não somente está referida, mas é um objeto central. Há uma ação internacional em torno da floresta e de sua biodiversidade. Os espaços da ação política e dos atores locais se alteram. O discurso ambientalista foi construído na esfera internacional e por isso é globalizante, impondo-se como uma questão da ordem da governabilidade global.

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EXERCÍCIOS DAS UNIDADES DIDÁTICAS 3 e 4 Estas são as atividades finais da disciplina. Para realizá-las, tenha em mãos o conteúdo didático, poste suas dúvidas no fórum, faça as leituras complementares e, não se esqueça que é uma das funções do(a) tutor(a) acompanhá-lo(a) em suas atividades. 1 – Explique, em um parágrafo, o que é sustentabilidade econômica, social e ambiental, tomando como referência o que ocorre em sua região. 2– Faça uma relação dos nomes dos agentes sociais que participam das políticas ambientais voltadas para a Amazônia 3 – Liste três políticas públicas que você conhece e que acha que geraram grandes impactos sobre a sociedade brasileira e sobre sua região. 4 - Refletindo sobre as questões anteriores, identifique problemas em sua cidade e em sua região. Liste três e mostre que agentes individuais e institucionais estão envolvidos.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS PARA LEITURA:

Indicamos os textos a seguir, segundo Unidades Pedagógicas. Procure adquirir, ler e deixar na sua biblioteca para novas consultas. Unidades 1 e 2

Godard, O. (1997): O desenvolvimento sustentável: paisagem intelectual, in: E. Castro/F. Pinton (orgs), Faces do trópico úmido, Cejup/UFPA-NAEA, Belém

OST, François (1998) Ecologia e Direito: qual o diálogo? In: Castro, E. & Pinton, Florence. Faces do Trópico Úmido. Belém, CEJUP MELO, Marcus André – Estado, Governo e Políticas Públicas In: O que ler nas Ciências Sociais Brasileiras (1970-1995), Ed. Sumaré/Anpocs, São Paulo, 1999 – pp. 59-100 Unidades 3 e 4 BUTTEL, Frederick - Instituições Sociais e Mudanças Ambientais. In: Idéias. A Questão Ambiental e as Ciências Sociais. Revista do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Campinas, UNICAMP. (Pags. 9-37) CASTRO, Edna (1997) Território, Biodiversidade e Saberes de Populações Tradicionais.In: CASTRO, E. & PINTON, F. - Faces do trópico Úmido. Conceitos e Questões sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente. CEJUP, Belém. CAVALCANTI, C.. (Org.) (1997) Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. São Paulo: Ed. Cortez e FJN.

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