direito financeiro agu – 2ª. fase prof. juliano...

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DIREITO FINANCEIRO AGU – 2ª. FASE

Prof. Juliano Colombo

� Orçamento;

� Receita Pública;

� Despesa Pública;

� Crédito Público;

� Mecanismos de responsabilização dos maus administradores (LRF 101/2000). Proteção da ‘coisa pública’.

Direito Financeiro X Direito Tributário

O Direito Tributário difere-se, dessa forma, do conceito de Direito Financeiro, uma vez que este regula a atividade financeira e orçamentária do ente público, enquanto aquele trata exclusivamente da obtenção de receitas no que concerne ao conceito de tributo e das obrigações derivadas da relação jurídica tributária.

Questão 01 – Direito Financeiro 2ª. Fase AGU Analise o seguinte dispositivo hipotético constante de uma Lei Orçamentária Anual da União:

Art. 5.º Na vigência desta lei: I – fica autorizado o início de novos investimentos destinados à recuperação da malha rodoviária federal, com duração de até 3 anos; II – fica vedada a realização de concursos públicos para provimento de cargos na Administração Pública Federal; III – passam a compor o rol de prioridades e metas da Administração Pública Federal os seguintes itens: a) ampliação da oferta de moradias a populações carentes; b) incremento do crédito oficial para a agricultura familiar; c) combate à prostituição infantil.

A respeito do dispositivo hipotético acima apresentado, redija um texto dissertativo que contemple, necessariamente, os seguintes aspectos: 1) compatibilidade com o conteúdo constitucional das demais peças legislativas orçamentárias; 2) observação dos princípios orçamentários do texto constitucional; 3) controle de constitucionalidade do dispositivo, levando-se em conta a natureza jurídica da lei orçamentária e a jurisprudência.

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Panorama Constitucional e Legal do Direito Financeiro - Constituição Federal – arts. 70 a 75 e arts. 163 a 169; - Lei 4320/64 – Lei Orçamentária; - Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – LC 101/2000. ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado1. Espelha a vida econômica da Nação e a atuação do Estado sobre a economia. Implementa o plano de ação do governo, a política governamental, a vontade política do governo. “Orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.2

Natureza Jurídica

A CFRB/1988 confere ao orçamento a natureza jurídica de lei, art 165, III e parágrafos. Planejamento definido em lei. A idéia de origem do Orçamento Público veiculado por lei, reside no controle pelo Poder Legislativo dos gastos públicos realizados pelo Poder Executivo, coibindo exageros e ilegalidades. Em suma, fixação de despesas e previsão de receitas para determinado período de governo. As leis orçamentárias recebem um regime peculiar de tramitação, estabelecido no art. 166 e parágrafos, entretanto não é exigido para sua aprovação o quorum qualificado, portanto, as lei orçamentárias são leis ordinárias. Código Penal: “Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei. Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos”. Previsão Constitucional do Orçamento O orçamento encontra fundamento constitucional nos art. 165 a 169 da CRFB/1988, nestes artigos fica estabelecido o Sistema Orçamentário.

1 Kiyoshi Harada 2 Aliomar Baleeiro

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Leis Orçamentárias Existem três espécies de orçamentos, todos são de iniciativa do Poder Executivo, art 165 da CRFB/1988: �Lei do Plano Plurianual (PPA); �Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO); �Lei Orçamentária Anual (LOA).

Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;

"Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação administrativo-constitucional, a competência para propor orçamento anual é privativa do Chefe do Poder Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04) "A Prefeitura Municipal de Recife, ao provocar a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela Procuradoria-Geral da República, não pretendeu se eximir da responsabilidade, que também lhe cabe, de zelar pela criança e pelo adolescente, na forma do art. 227 da Constituição Federal e do artigo 227, caput, e seus incisos da Constituição Estadual. Até porque se trata de 'dever do Estado', no sentido amplo do termo, a abranger a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Sucede que, no caso, o parágrafo único do art. 227 da Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma vinculação orçamentária, ao dizer: 'para o atendimento e desenvolvimento dos programas e ações explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão, anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos orçamentos gerais'. Mas a Constituição Federal atribui competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo (federal, estadual e municipal), para a iniciativa da lei orçamentária anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica cerceada com a imposição e automaticidade resultantes do texto em questão. (...) De qualquer maneira, mesmo que não se considere violada a norma do art. 168, inciso IV, da CF, ao menos a do art. 165, inciso III, resta inobservada. Assim, também, a relativa à autonomia dos Municípios, quanto à aplicação de suas rendas." (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 12-3-03, DJ de 2-5-03)

EMENTA: Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 100 da Lei nº 11.514, de 14 de agosto de 2007. 3. Consideração dos efeitos de propostas de alterações na legislação tributária e das contribuições, inclusive quando se tratar de desvinculação de receitas, que sejam objeto de proposta de emenda constitucional, de projeto de lei ou de medida provisória que esteja em tramitação no Congresso Nacional, na estimativa das

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receitas do Projeto de Lei Orçamentária de 2008 e da respectiva lei. 4. Preliminar de não-cabimento rejeitada: o Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas de diretrizes orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. 5. O art. 100 da Lei n° 11.514/2007 possui conteúdo normativo comum a qualquer programa orçamentário, que deve conter, obrigatoriamente, a estimativa das receitas, a qual, por sua vez, deve levar em conta as alterações na legislação tributária. 6. A expressão "legislação tributária", contida no § 2º do art. 165, da Constituição Federal, tem sentido lato, abrangendo em seu conteúdo semântico não só a lei em sentido formal, mas qualquer ato normativo autorizado pelo princípio da legalidade a criar, majorar, alterar alíquota ou base de cálculo, extinguir tributo ou em relação a ele fixar isenções, anistia ou remissão. 7. A previsão das alterações na legislação tributária deve se basear nos projetos legislativos em tramitação no Congresso Nacional. 8. Apesar da existência de termo final de vigência da CPMF e da DRU (31 de dezembro de 2007), não seria exigível outro comportamento do Poder Executivo, na elaboração da proposta orçamentária, e do Poder Legislativo, na sua aprovação, que não o de levar em consideração, na estimativa de receitas, os recursos financeiros provenientes dessas receitas derivadas, as quais já eram objeto de proposta de Emenda Constitucional (PEC n° 50, de 2007). O princípio da universalidade em matéria orçamentária exige que todas as receitas sejam previstas na lei orçamentária, sem possibilidade de qualquer exclusão. 9. Medida cautelar indeferida. (ADI 3949 MC, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/08/2008, DJe-148 DIVULG 06-08-2009 PUBLIC 07-08-2009 EMENT VOL-02368-02 PP-00248 RTJ VOL-00212- PP-00372)

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição.

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Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP n° 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008. (ADI 4048 MC, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008 EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232)

Nestas Leis Orçamentárias fica definido o Plano de Ação Governamental, por isso cabe ao Poder Executivo a proposta orçamentária. A competência privativa é exercida pelo Presidente da República.

Lei do Plano Plurianual

Estabelece a Política Governamental, programação econômica, ação do governo para os diversos setores da sociedade.

O Plano de Governo implica a execução de obras e serviços de duração prolongada.

PPA

LDO

LOA

Lei do Plano Plurianual

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Lei Orçamentária Anual

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O Plano Plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização das despesas dependerá da lei orçamentária. A lei do plano plurianual busca estabelecer programas, metas governamentais de longo prazo. Deverá refletir aquele projeto que o Governante, quando ainda candidato, apresentou ao povo como objetivo de seu governo.3

Art. 165, § 1º da CF - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

As despesas de capital são aquelas pertinentes a investimentos, assim definidas no art. 12, §1o, Lei 4.320/64. Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. (art. 165, §4o da CFRB/1988).

Ainda, art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

O exercício financeiro coincide com o ano civil, 1o de janeiro a 31 de dezembro, conforme art. 34 da Lei 4320/64.

Conforme ADCT, art. 35, §2º, I , o projeto do plano plurianual para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa4.

Em suma (PPA):

- Ordena as ações do Governo para levar ao atingimento dos objetivos e das metas fixadas para um determinado período de tempo;

- Abrange o período de 4 anos, iniciando sua execução no segundo ano do Mandato do Chefe do Poder Executivo e encerrando-a no primeiro ano do mandato do próximo dirigente eleito;

- Será encaminhado pelo Poder Executivo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

3 Elaine Guadanucci Llaguno, em sua obra “Direito Financeiro” 4 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

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- A Lei do PPA deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública tanto para as despesas de capital e outras decorrentes, quanto para as relativas aos programas de duração continuada.5

3.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

Estabelecerá as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subseqüente.

Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Caráter Anual da LDO.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá anteceder a LOA.

Art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Lei formal na qual ficam estabelecidas as orientações para a confecção do orçamento.

Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."

Portanto, deverá a LDO, no que tange a Despesa com Pessoal, para os casos de vantagem, aumento, criação de cargos, entre outros, autorizar especificamente tais atos.

Conforme a LRF em seu art. 4o, §§ 1o e 2o integrará o projeto da LDO o anexo de metas fiscais e o anexo de risco fiscais.

Em suma (LDO):

- Refere-se ao exercício financeiro subseqüente; - Orienta a elaboração da LOA; - Despesas de Capital exercício financeiro subseqüente; - Alteração na Legislação Tributária;

5 Alexandre Vasconcellos, em sua obra “Orçamento Público”

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- Agências de Fomento.

Deverá ser elaborada e devolvida para sanção: (art. 35, §2o, II do ADCT)

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;6

3.3.3. Lei Orçamentária Anual

Lei Orçamentária Anual – lei para vigorar por somente um exercício financeiro (lei ânua).

Nenhuma despesa pode ser realizada sem fixação orçamentária. Realiza a previsão das receitas e a fixação/destinação (dotações orçamentárias) das despesas na implementação da política governamental. Instrumento através do qual se viabilizam as Ações Governamentais. A lei orçamentária é lei de efeito concreto para vigorar por prazo determinado. Formada por três espécies de orçamento, conforme art. 165: - Orçamento Fiscal; - Orçamento de Investimento; - Orçamento de Seguridade Social. Art. 165. (...) § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

6 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

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§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Fixação das despesas (dotações orçamentárias) – inserção nas leis orçamentárias anuais de autorização para o Executivo corrigir as dotações, periodicamente, de acordo com os índices inflacionários. Lei Autorizativa. A previsão da despesa não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial . “o simples fato de ser incluída no orçamento uma verba de auxílio a esta ou

àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a previsão de despesa,

em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial” REXT

34.581-DF e 75.908-PR.

A proposta da Lei Orçamentária Anual deverá ser enviada ao Congresso Nacional pelo Presidente da República até quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, nos termos do inciso III, do §2o, do art. 35 do ADCT.

Consoante art. 10, “1” da Lei 1.079/50 constitui crime de responsabilidade contra a lei orçamentária não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa.

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5o estabelece algumas peculiaridades no que tange a LOA: I – demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e as metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; II – demonstrativo de compensação, renúncia de receitas e aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado (despesas correntes com obrigação superior a dois exercícios) III – reserva de contingência para atender apenas aos Passivos Contingentes e eventos fiscais imprevistos.

Emendas à Lei Orçamentária

O cabimento de emenda ao projeto de Lei Orçamentária deverá ocorrer conforme previsto no art. 166, §§ 3o, 4o e 5o a saber:

“§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

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III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Portanto, conforme previsão constitucional, as emendas poderão ser apresentadas tanto pelos Parlamentares, como pelo chefe do Poder Executivo, é a ordem política-jurídica do orçamento, respeitado o art. 63, I da CRFB/1988.

É vedada a edição de Medida Provisória sobre matérias relativas a plano plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e crédito adicionais e suplementares , ressalvado os créditos extraordinários, art. 167, §3o da CRFB/1988, conforme dispõe o art. 62, I, d da CRFB/1988.

Art. 63. Não será admitido aumento de despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §3º e §4º;

“Por entender usurpada a iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo para instauração do processo legislativo em tema concernente ao aumento de remuneração e ao regime jurídico dos servidores públicos, de observância obrigatória pelos Estados-membros (CF, art. 61, § 1º, II, a e c), bem como violado o princípio da separação de poderes (CF, art. 2º), o Tribunal julgou procedente pedido formulado em ação direta proposta pelo Governador do Estado de Santa Catarina para declarar a inconstitucionalidade do § 5º do art. 1º, do § 2º do art. 3º e do art. 9º, todos da Lei estadual 1.115/88, que dispõem sobre reajuste de remuneração (os dois primeiros) e abono de faltas (o último) do pessoal civil e militar dos quadros da Administração Direta e Autárquica dos Poderes Executivo e Legislativo e do Tribunal de Contas do referido Estado-membro. Asseverou-se, no que se refere ao art. 9º da lei em questão, que a Corte tem reconhecido a faculdade de o Poder Legislativo emendar projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, desde que a emenda não implique aumento de despesa, guarde afinidade lógica com a proposição original e, tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observe as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º, da CF. Considerou-se que, no caso em exame, faltaria o requisito da aludida pertinência lógica, pois o projeto de lei originalmente enviado pelo Governador versava exclusivamente sobre reajuste de remuneração, tendo o Legislativo inserido, portanto, via emenda, matéria completamente diversa. Precedentes citados: ADI 2.619/RS (DJ de 5-5-06); ADI 1.470/ES (DJ de 10-3-06); ADI 2.705/DF (DJ de 31-10-03); ADI 233-MC/RJ (DJ de 19-5-95); ADI 1.333 MC/RS (DJ de 13-10-95).” ( ADI 13, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-07, Informativo 480). "O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza eminentemente constitucional qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — RTJ 37/113 — RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de

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proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política." (ADI 1.050 - MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21-9-94, DJ de 23-4-04) "Dispositivo que, ao submeter à Câmara Legislativa distrital a autorização ou aprovação de convênios, acordos ou contratos de que resultem encargos não previstos na lei orçamentária, contraria a separação de poderes, inscrita no art. 2º da Constituição Federal." (ADI 1.166, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 5-9-02, DJ de 25-10-02)

A Lei no. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, estabeleceu em seu art. 44 a gestão orçamentária participativa, sendo obrigatória a realização de debates, consultas e audiências públicas como condição para aprovação pela Câmara Municipal dos projetos de lei versando sobre a PPA, LDO e LOA.7

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS Princípio da Exclusividade Art. 165, §8o da CRFB/1988: § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. É vedada a chama ‘cauda orçamentária’, inclusão de matéria de natureza não-financeira, no projeto de lei do orçamento; Vigente portanto o Princípio da Exclusividade que preceitua que a lei orçamentária anual não pode conter dispositivo estranho à fixação da despesa e previsão de receita.

7 Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o

desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

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Mesmo a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito que tem sempre a natureza de antecipação de receita orçamentária, possuem a natureza de matéria orçamentária. O dispositivo impugnado, que permite a contratação de operação de crédito por antecipação da receita, é compatível com a ressalva do § 8º, do art. 165 da Constituição." (ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-06, DJ de 16-3- 07) Princípio da Não-Vinculação de Receita de Impostos / Não-Afetação Nos exatos termos do art. 167, IV da CRFB/1988, fica vedada a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa. Permitida a vinculação apenas nas exceções previstas pela própria Constituição EC 42/2003, quais sejam: a) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159) b) destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (art. 198, §2o) c) manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212); d) para realização de atividades de administração tributária (art. 37, XXII); e)prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, §8o) ;

Questão 02 Caso determinado estado da Federação apresente, como garantia ao pagamento de dívida que possui com a União, 5% da receita própria do IPVA, nessa situação, a afetação da receita representaria violação ao princípio da não-vinculação?

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f) para o Fundo Social de Emergência (art. 71 do ADCT); g) a vinculação de impostos estaduais e municipais para a garantia ou contragarantia à União para pagamento de débitos com ela (art. 167, §4o); h) outras vinculações da Receita Tributária: art. 204, parágrafo único / art. 216, §6 / arts. 79 e 80 ADCT / art. 82 ADCT.

Fundos Públicos

Fundos Públicos são constituídos por um conjunto de recursos vinculados ou alocados a uma área específica, com atribuição e responsabilidade para cumprimento de objetivos específicos, mediante execução de programas com elas relacionadas. Lei 4.320/64 – Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares para aplicação. - Receitas Especificadas – Vinculação a determinadas despesas de cunho social, econômica, prestação de serviços públicos emergenciais, entre outros – Fundo ligado a determinado órgão da administração – Descentralização do Processo Decisório – Descentralização da administração do Fundo – Mecanismos de Controle estabelecidos pela própria lei instituidora do Fundo. - Fundos x Princípios Orçamentários: a) Exceção ao Princípio da Especialidade: cfe. referido princípio os gastos devem ser individualizados no orçamento. Despesas especificadas não são exigidas nos fundos.

Questão 03 – Disserte sobre os fundos públicos, conceitos, princípios e limitações.

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b) Exceção ao Princípio da Unidade da Tesouraria: cfe. referido princípio todas as receitas são levadas ao tesouro e após são utilizados no orçamento. __________________________ CRFB/88 Art. 167. São vedados: IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Art. 165, §9º. Cabe à lei complementar: II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 20.711 - GO (2005/0158206-3) RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI (Relator): Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança assim relatado no parecer do Ministério Público Federal, de lavra do Subprocurador-Geral Dr. Wallace de Oliveira Bastos: Trata-se de recurso em mandado de segurança tirado da decisão do Eg. Tribunal de Justiça do Estado de Goiás que denegou o writ impetrado por Wanira Sócrates de Bastos contra ato do Juiz Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, que determinou a cobrança do percentual de 5% sobre a renda bruta da serventia não-oficializada da qual é titular a impetrante, destinando a receita ao Fundo Especial de Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário - FUNDESP, nos termos da Lei Estadual n° 12.986/97. A decisão recorrida recebeu a ementa transcrita a seguir (fls. 135/136): "MANDADO DE SEGURANÇA. COBRANÇA E DESCONTO DE PERCENTUAL DE 5% CALCULADA SOBRE A RENDA BRUTA DE SERVENTIAS NÃO OFICIALIZADAS E XTRAJUDICIAIS QUE UTILIZAM AS INSTALAÇÕES E DEPENDÊNCIAS DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. A cobrança e desconto de percentual de 5% calculada sobre a renda bruta de serventias não oficializadas e extrajudiciais que utilizam as instalações e dependências do Poder Judiciário não configura imposto ou taxa, tributos cuja criação estaria a exigir a edição de Lei Complementar, mas tão somente modalidade de distribuição de receita, prevista em lei, com o fim de, somados com outros recursos, promover a consolidação e o desenvolvimento de setores do referido Poder Judiciário. Segurança denegada." Recurso ordinário tempestivo (fls. 213/231), com fundamento no art. 105, II, "b" da Constituição Federal, sustentando a inconstitucionalidade do ato que determinou a cobrança do percentual de 5% sobre a receita bruta das serventias não-oficializadas do Estado de Goiás, inclusive aquela da qual é titular a ora recorrente, com base nas disposições do art. 3°, XI da Lei Estadual n° 12.986/96. Argüi a inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 12.986/96 por entender afrontados os arts. 165, § 9°, II e 167, IV da Constituição da República, aduzindo que "... só após a edição de Lei Complementar que

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estabeleça regras próprias para a criação de fundos de espécime, será possível a cobrança ora

refutada ". Argumenta que a cobrança do percentual de 5% em referência constituiria hipótese de bi-tributação sobre a renda da recorrente, tendo em vista que sobre tais valores já incidiria o imposto de renda. Por fim, alega afronta ao princípio da isonomia, ao fundamento de que outras serventias teriam sido beneficiadas com a inexigibilidade da cobrança do percentual de 5% destinada ao FUNDESP-PJ . Contra-razões às fls. 180/188." (fls. 202/203) O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso ordinário. É o relatório. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 20.711 - GO (2005/0158206-3) RELATOR : MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI EMENTA ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. FUNDO ESPECIAL DE REAPARELHAMENTO E MODERNIZAÇÃO DO JUDICIÁRIO DE GOIÁS. COBRANÇA DE PERCENTUAL SOBRE RENDIMENTO BRUTO DE CARTÓRIO JUDICIAL NÃO OFICIALIZADO. CONSTITUCIONALIDADE. 1. "A exigência de prévia lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei nº 4.320, de 17.03.64" (STF, ADIN-MC 1.726, Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 30/04/04). 2. "As custas, a taxa judiciária e os emolumentos constituem espécie tributária, são taxas, segundo a jurisprudência iterativa do Supremo Tribunal Federal. Precedentes do STF. II. - A Constituição, art. 167, IV, não se refere a tributos, mas a impostos. Sua inaplicabilidade às taxas." 3. A cobrança de "cinco por cento (5%) da arrecadação bruta, pela prestação de serviços das serventias não oficializadas e extrajudiciais quando utilizam as instalações e dependências do Poder Público" não coincide com a base de cálculo do imposto sobre a renda da pessoa física - IRPF. 4. Recurso ordinário desprovido. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI (Relator): (...) 2. Não prospera o argumento de inconstitucionalidade formal da Lei em apreço, sob a alegação de que a instituição de fundo seria reservada à lei complementar. Dispõe o art. 165, § 9º, II, da CF/88 o seguinte: "§ 9° - Cabe à lei complementar: (...) II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos." Da interpretação literal do dispositivo exsurge clara a subordinação à lei complementar apenas das normas gerais sobre a instituição e o funcionamento de fundos, não constando exigência para que a criação de um fundo em particular seja feita por essa espécie normativa. Acerca da matéria, já se manifestou o STF, no julgamento da ADIN-MC 1.726. Veja-se trecho do voto do Min. Nelson Jobim nesse sentido: "(...) o argumento de fundo do art. 165, § 9º, inciso II,

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dispõe, efetivamente, que se exige lei complementar para se estabelecer condições para a instituição e funcionamento de fundos. Não se estabelece, evidentemente, que a criação do fundo vá se fazer por lei complementar, ou seja, o próprio sistema autorizaria a criação de fundos por decreto do Executivo desde que antecedido de autorização legislativa". E sobre a existência de lei complementar disciplinando a instituição e o funcionamento de fundos, assentou o STF no julgamento citado, a recepção da Lei 4.320/64 para tal finalidade. Veja-se o voto do Min. Maurício Corrêa: É que até agora não tendo sido editada lei complementar que discipline o preceito constitucional invocado, a Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, que instituiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos da União está recepcionada pela Constituição Federal, com status de lei complementar, visto que do contrário restaria de braços cruzados, e em pânico, a Administração Pública, impedida que estaria de realizar as suas atividades institucionais. 4. Este tem sido o entendimento da doutrina, como se vê em José Maurício Conti {in Direito

Financeiro na Constituição de 1988, 1ª edição, SP, Ed. Oliveira Mendes, 1988; Toshio Mukai (in A Administração Pública na Constituição de 1988, Saraiva, 1988, p. 120); Ricardo Lobo Torres (in Curso de Direito Financeiro e Tributário , 3ª ed., Renovar, 1996, p. 2) e J. Teixeira Machado Júnior e Haroldo da Costa Reis (in A Lei 4.320 Comentada , 28ª edição, IBAM, 1997, P. 14), dentre outros. 5. Embora a Constituição não se refira a fundos especiais, contudo estão eles disciplinados na lei n° 4.320/64, que se aplica à espécie, e que foi recepcionada pela Carta Política Federal vigente, ao contrário do que alega o Requerente em sua inicial. 6. Com efeito, esse diploma legal, utilizando a expressão fundo especial (artigos 71 a 74), nada mais fez do que defini-lo (artigo 71), impondo as condições para a sua instituição e funcionamento (artigos 72 a 74). Transcrevo abaixo o inteiro teor desses dispositivos: “Art .71 - Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização

de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Art. 72 - A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei Orçamentária ou em créditos adicionais. Art. 73 - Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Art. 74 - A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas do órgão equivalente. " (...) 8. Os artigos 72 a 74 impõem condições para a instituição e funcionamento do fundo especial, válidas, como disse, até a edição da lei complementar a que se refere o artigo 165, § 9°, II da Carta Federal. (...) O aresto recebeu a seguinte ementa: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.061, DE 11.11.97 (LEI Nº 9.531, DE 10.12.97), QUE CRIA O FUNDO DE GARANTIA PARA PROMOÇÃO DA COMPETIVIDADE - FGPC. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 62 E PAR. ÚNICO, 165, II, III, §§ 5º, I E III, E 9º, E 167, II E IX, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A exigência de prévia lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei nº 4.320, de 17.03.64, recepcionada pela Constituição com status de lei complementar; embora a Constituição não se refira aos fundos especiais, estão eles disciplinados nos arts. 71 a 74 desta Lei,

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que se aplica à espécie: a) o FGPC, criado pelo art. 1º da Lei nº 9.531/97, é fundo especial, que se ajusta à definição do art. 71 da Lei nº 4.320/63; b) as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos especiais estão previstas nos arts. 72 a 74 da mesma Lei. (...)

Créditos Adicionais

São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Regulados nos art. 40 a 46 da Lei 4320/64.

Os créditos adicionais classificam-se em:

- suplementares, destinados a reforço da dotação orçamentária;

- especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

- extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas , em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Geralmente, a Lei Orçamentária Anual veicula a autorização para a abertura de créditos suplementares.

A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa. Tais recursos provêm do superávit financeiro8, os provenientes de excesso de arrecadação9, os resultantes de anulação de dotações orçamentárias, etc.

Quanto ao crédito extraordinário, aplica-se o disposto no art. 167, §3°:

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

8 Superávit financeiro entende-se pela diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas. 9 Excesso de arrecadação é o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

Questão 04 – Disserte acerca dos créditos adicionais.

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Art. 167, § 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: FISCALIZAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. ADVOGADO EMPREGADO DA EMPRESA QUE DEIXA DE APRESENTAR APELAÇÃO EM QUESTÃO RUMOROSA. I. - Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). II. - As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista. III. - Numa ação promovida contra a CHESF, o responsável pelo seu acompanhamento em juízo deixa de apelar. O argumento de que a não-interposição do recurso ocorreu em virtude de não ter havido adequada comunicação da publicação da sentença constitui matéria de fato dependente de dilação probatória, o que não é possível no processo do mandado de segurança, que pressupõe fatos incontroversos. IV. - Mandado de segurança indeferido. (MS 25092, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 10/11/2005, DJ 17-03-2006 PP-00006 EMENT VOL-02225-03 PP-00407) EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ENTIDADES FISCALIZADORAS DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA: NATUREZA AUTÁRQUICA. Lei 4.234, de 1964, art. 2º. FISCALIZAÇÃO POR PARTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. I. - Natureza autárquica do Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Odontologia. Obrigatoriedade de prestar contas ao Tribunal de Contas da União. Lei 4.234/64, art. 2º. C.F., art. 70, parágrafo único, art. 71, II. II. - Não conhecimento da ação de mandado de segurança no que toca à recomendação do Tribunal de Contas da União para aplicação da Lei 8.112/90, vencido o Relator e os Ministros Francisco Rezek e Maurício Corrêa. III. - Os servidores do Conselho Federal de Odontologia deverão se submeter ao regime único da Lei 8.112, de 1990: votos vencidos do Relator e dos Ministros Francisco Rezek e Maurício Corrêa. IV. - As contribuições cobradas pelas autarquias responsáveis pela fiscalização do exercício profissional são contribuições parafiscais, contribuições corporativas, com caráter tributário. C.F., art. 149. RE 138.284-CE, Velloso, Plenário, RTJ 143/313. V. - Diárias: impossibilidade de os seus valores superarem os valores fixados pelo Chefe do Poder Executivo, que exerce a direção superior da administração federal (C.F., art. 84, II). VI. - Mandado de Segurança conhecido, em parte, e indeferido na parte conhecida. (MS 21797, Relator(a): Min. CARLOS

Questão 05 – Os Conselhos Federais e Regionais de Profissão Regulamentada sofrem a fiscalização do TCU?

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VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/03/2000, DJ 18-05-2001 PP-00434 EMENT VOL-02031-04 PP-00711 RTJ VOL-00177-02 PP-00751)

direito financeiro agu – 2ª. fase prof. juliano...

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