ruIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

~sma forma, o equilíbrio finan­,pesa) passa a ser uma imposi­rá analisar a constitucionalida­

uzida no art. 202 não é apta a irio de fixar ao seu alvedrio ou Ira cálculo dos benefícios que nstitudonais. Eisto serve tan­regime ao tempo da introdu­iOsteriormente ingressos. itucionalidade do fator previ­ler Juiz de primeira instância

1l1alisem a matéria cuidadosa­~m emJuízo, evitando desgas­lrisprudência contrária à tese. eJaneiro, é com tristeza que )s diariamente para julgar. À arbitrárias de benefícios pre­) ato de concessão (da Ren­'al , 80 ou 90% dessas ações :essual, seja do ponto de vis­)UCOs advogados entendem ar a legislação específica an­

ronos deverão analisar não cípios que delimitarão aati­'iamente deverão fazer pes­)r dependerá de conceitos írmula adotada assegura o ;egurado e órgão gestor da

emonstrada e não necessa­das eventualmente havidas l, os advogados tenderão a saberem formulá-lo, quan­) prejuízo havido pelos se­ldo equilíbrio atuarial.

DIREITO. ÉTICA E POLÍTICA ECONÔMICA

Ducíran Van Marsen Farena Procurador da República em São Paulo, Doutor em Direito Econômico pela USP

"Dizem que o nO 1 conserva OPríncipe, de Maquiavel, permanentemente à sua cabeceira. Tem de fazer assim:

desde Maquiavel, nada de realmente importante se disse a respeito das regras da ética política"

Anhur Koestler, o Zero e o Infinito.

1. INTRODUÇÃO

Tema recorrente nos domínios do Direito, da Filosofia e da Ciência Política, as inter-relações entre direito, ética e política podem facilmente ser conduzidas, em atenção à endêmica crise econômica nacional, a um debate sobre as políticas eco­nômicas conduzidas no Brasil, nos últimos anos.

Importam menos, nessa abordagem, eventuais inconstitucionalidades das po­líticas econômicas levadas a efeito do que anecessidade de deslindar as relações en­tre os mencionados critérios de avaliação do comportamento social, a fim de que se possa, deste exame, traçar um guia para a compreensão da crise presente, que é também a crise da política econômica.

Ética e política, mas também o Direito (cuja distinção da primeira tradicional­mente se põe em termos Kantianos, de autonomialheteronomia) estarão no centro das nossas reflexões.

INSTITUIÇÃO TOLEDO INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSlNO348

2. ÉTICA E POLÍTICA

o confronto entre ética e política na Idade Moderna, conforme acentua BOB­EIO, é, na verdade, o confronto entre a moral cristã e a práxis dos que desenvolvem ações políticas\ onde freqüentemente a razão de estado é invocada como funda­mento da ação. Éapartir dessa contraposição que surge adiscussão sobre se há um ou mais critérios de avaliação da conduta humana.

Política e a moral, prossegue BOBBIO,

"estendem-se pelo mesmo domínio comum, o da ação ou da prá­xis humana: pensa-se que diferem entre si em virtude de um prin­cípio ou critério diverso de justificação eavaliação das respectivas açõe~~ eque, em conseqüência disso, oque éobrigatório em moral, não se pode dizer que o seja em política, e o que é lícito em políti­ca, não se pode dizer que o seja em moralj em suma, pode haver ações morais que são impolíticas (ou apolíticas) e ações políticas que são imorais (ou amorais)"2.

Um reflexo dessa discussão pode ser vista na obra de Arthur Koestler, nas pa­lavras que o autor põe na boca do camarada Ivanov, em discussão com o prisionei­ro Rubachov:

"Só há duas concepções de ética humana, e estão em pólos opostos. I, Uma delas é cristã e humana, declara o indivíduo inviolável e

.' afirma que as regras da aritmética não se devem aplicar a unida­des humanas. Aoutra parte do princípio básico de que um alvo co­letivo justifica todos os meios, e não apenas permite, mas exige, que o indivíduo, sob quaisquer condições, se subordine e se sacri­fique ao bem da comunidade... Os embusteiros e diletantes sempre procuraram associar as duas concepçõesj na prática, é impossível. Quem quer que arque com opoder ea responsabilidade descobre, na primeira ocasião, que tem de escolherj e é fatalmente levado para a segunda proposição da alternativa. Apartir do estabeleci­mento do cristianismo como religião de estado, você conhece um único exemplo de estado que realmente tenha seguido uma políti­ca cristã? .. Em tempo de crise (e a política está crônicamente em tempo de crise) os governantes sempre puderam invocar "circuns­tâncias excepcionais", que exigiam medidas excepcionais de defe­

'Eúca e PoJiúca in Elica e Política (a cura de Waller Tega) Parma Praúche, 1984, pago 08 'Verbele "Polílica" in Dicionário de PolÍlica, Brasilia: UNB, 1991, vaI 11, pago 960/1

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1984, pag. 08. 19 960/1

INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

sa, Desde a existência de nações e classes, vivem num estado per­manente de autodefesa, que osforça a adiar para outra ocasião a aplicação prática do humanismo... "

Percebe-se, nesta preleção, a influência da teoria dualista (atribuída a MaqLÚa­vel) ,isolando a política da ética cristã, e enfatizando a impenetrabilidade dos critérios.

Desse modo, avaliar-se-ia a ação política por medida diversa da ação moral, sendo que, para o príncipe, prevaleceria o critério da oportunidade. Consoante apregoa Maquiavel, no famoso capítulo dezoito de "O Príncipe":

"conquanto s~ja louvável um príncipe manter sua palavra e viver sem astúcia ou embustes, freqüentemente a experiência mostra que príncipes que não tomaram tais principios em conta ultrapas­saram em obras os que se basearam na lealdade".

Ao príncipe, pois, se lhe atribui a prerrogativa de derrogar o princípio em nome de "circunstâncias excepcionais" que precisam ser superadas - no caso, a unificação da Itália. O que importa na ação política não é a obediência a princípios, mas as gran cose. Éo primado da política para o príncipe, na condução dos negócios públicos. Ea política, vdle lembrar, "está cronicamente em tempo de crise".

Assim, a moral e a política representam dois critérios distintos de avaliação da conduta humana, na esfera privada ou pública. Numa visão monista, pode-se negar a existência do confronto, admitindo-se apenas um desses sistemas normativos - re­duzindo-se, pois, a moral à política ou a política à moral. Desse modo, somente um desses sistemas poderia ser considerado a norma suprema da conduta humana, seja ela política ou de outra natureza. Numa visão dualista, resta o problema de se lidar com a antinomia, o que veremos a segLÚr.

Outra vertente do dualismo consiste na distinção weberiana entre ética de convicção e ética de responsabilidade:

"... há uma diferença insuperável entre o agir segundo a máxima da ética da convicção, que em termos religiosos soa assim. 'o cris­tão age como justo e deixa o resultado nas mãos de Deus' e o agir segundo a máxima da ética da responsabilidade, conforme a qual é preciso responder pelas conseqüências previsíveis das próprias ações (La Politica como Profissione, in 11 Lavora Intel/ectuale come Profissione, Torino, i948, p. II2) "3.

Énesse ponto que introduzimos a questão: cabe discutir uma política econô­mica em termos de seu conteúdo ético, ou somente enquanto boa ou má política

'Norberto Bobbio, Verbele "Política", cil., pag. 961.

349

I

l

350 INSTITUlÇÃO TOLEDO DE ENSlNO

econômica, conforme sua capacidade de alcançar os resultados propostos? Sob essa ótica, seria lícito ao governante apelar para meios como, por exemplo, a surpresa e a dissimulação, para alcançar seus propósitos de natureza econômica?

Exemplifica-o a recente maxidesvalorização, em meio a protestos de que nun­ca seria realizada, a colher a população de surpresa, medida que teve e tem seus de­fensores, no terreno dos resultados, mas que sem dúvida implicou no emprego de meio moralmente duvidoso.

Tal como ocorre com o príncipe, indaga-se se o gestor da política econômica pode ser homem ético, ou vice versa.

Cuida-se aqui não de uma ética da atividade econômica - problema também relevante, mas diverso -, mas sim de uma ética da política econômica, titularizada pelo Estado, e exercida através do ato de intervenção.

Apolítica econômica, ao longo dos anos, transfigurou-se de mero manto pro­tetor da iniciativa privada para a assunção explícita de objetivos que antes eram con­fiados a esta, fazendo, dessa forma, sobressair a importância dos resultados, do êxi­to da ação.

Pauta-se, pois, como qualquer política, por uma ética de resultados, diferente da ética de princípios característica da moral cristã.

Trata-se, do ponto de vista de critérios de orientação da conduta humana, de éticas distintas, como nota BOBEIO. Apolítica persegue o êxito, a consecução de suas metas. Amoral é categórica, atém-se a princípios, cuja validade independe de conseqüências ulteriores.

ODireito, por sua vez, se estriba em juízos de dever ser, permitindo uma maior flexibilização (dado que pode ser visto como um feixe de juízos incidentes sobre uma conduta), mas ainda assim prendendo-se aos limites traçados pela norma.

Eventuais derrogações àregra geral, ditadas pela excepcionalidade, são incor­poradas ao próprio ordenamento jurídico, sob a forma de legítima defesa ou estado de necessidade. No plano coletivo, assumem a forma de Estado de Emergência ou Estado de Sítio. Mas, no marco da ordem econômica constitucional, não há previsões semelhantes - como a de um "Estado de Emergência Econômica". Não obstante, a doutrina costuma traçar paralelos nessa linha de raciocínio.

Admitindo-se que a política econômica se funda numa ética de resultados, po­rém, surge o problema da avaliação dos resultados perseguidos. Enquanto a políti­ca econômica persegue fins específicos, o Direito estabelece fins (que são também do Estado) de forma ampla (redução das desigualdades, desenvolvimento, etc). Nessas condições, torna-se difícil verificar a incompatibilidade dos objetivos. Doutra parte, justificaria a perseguição desse resultado a exceção àregra ética, permitindo ao aplicador da política econômica infringi-la I

Uma ética de princípios, assim, suscita o problema da exceção a que é obriga­da a ceder diante dos casos concretos. Temos então que não há princípio que não comporte exceções. Arazão de estado encontraria seu paralelo na legítima defesa

INSTITUIÇÃO TOLE

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INSTlTUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

ou no estado de necessidade. No marco da política econômica, costuma ser invoca­da sob as mais variadas formas, para justificar medidas excepcionais ( não raro de discutível constitucionalidade) destinadas a debelar a inflação, a fuga de divisas, etc.

Aquestão repousa em conciliar a Ética com a política econômica - de se apre­ciar uma política econômica não só do ponto de vista utilitário, mas também valora­tivo. Se não é possível buscar um critério único, pelo menos que caminhem essas duas grandes linhas em paralelismo.

Parece evidente que ambos os critérios em certo sentido convergem, pois uma ética de princípios sem resultados leva ao extremo dofiatjustitia pereat mun­dus e que uma ética de resultados sem princípios leva ao maquiavelismo, traduzido na máxima de que os fins justificam os meios, expressa no capítulo dezoito d'O Prín­cipe: "...e nas ações de todos os homens, e máxime dos príncipes, quando não há indicação à qual apelar, olha-se aofim. Faça, pois, opríncipe por vencer e defen­der oEstado: os meios serão sempre considerados honrosos epor todos louvados".

Entendemos, com BOVERO, que a relação entre Ética e Política não é a de ci­são, ou isolamento, mas de mútua complementaridade. Sob essa perspectiva, os dois critérios encontram-se numa relação dialética de implicação-polaridade, de sor­te que sem se confundirem, um não pode perder de vista o outro. Repelidas as con­cepções monísticas, há lugar para a ética e para a política, quer se adote o prisma de uma ética de convicção/ética de responsabilidades ou o prisma de convergência en­tre política e moral.

A legitimidade do poder político é condição de compatibilidade, e não de identidade entre Ética e Política, possibilitando a que sobrevivam como "dois códi­gos diferentes, mas necessários" de que fala BOBEIO.

Não se cuida, portanto, nem de uma ética de princípios absoluta, descompro­missada de resultados, nem de uma ética de resultados oportunista e maquiavélica. Apolítica - e a política econômica - exigem uma ética de responsabilidade que não perca de vista princípios fundamentais, baseados na legitimidade e no consenso.

Aresponsabilidade transparece no momento em que se exige eficiência e eco­nomicidade nas políticas públicas estatais. Os princípios fundamentais estão expres­sos nas Constituições e têm seu fundamento maior nos Direitos Humanos.

Por outro lado, todo poder deve ter seu fundamento na legitimidade, sem a qual não há medida social que possa ter eficácia duradoura. O consenso, que não se supre com legitimidade momentânea, repele a violência e o engano.

O poder, segundo CELSO LAFER invocando a lição de Hannah Arendt, é um agir conjunto, que se descaracteriza face à violência e à mentira:

"Esta aproximação da violência eda mentira, enquanto dimensões da coerção, tem para Hannah Arendt conseqüências que são des­trutivas da comunidade política, porque ambas são impeditivas da liberdade do agir conjunto. Aviolência porque exclui a intera­

351

INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO352

ção cooperativa com os Outros. Amentira porque a confiança na veracidade funciona como fundamento efundação das relações entre os seres humanos... "4

E prossegue:

"Nas relações intersubjetivas, seja na esfera pública, seja na priva­da, a verdade -porque independe de razões - tem primazia sobre a mentira, que sempre pede uma desculpa, uma razão, freqüente­mente de natureza utilitária. Porque a mentira destrói a confian­ça entre as pessoas, tanto no âmbito do público quanto no do par­ticular, a sua eventual justificação, como nota Sissela Bok, não pode ficar no plano do escondido edo subjetivo. Deve ser capazde ser revelada, tornada pública eavaliada por um público indepen­dente, necessariamente mais amplo que o diálogo do eu comigo mesmo ou com uma audiência imaginária"5

Política é a construção do consenso, através do exercício das liberdades civis inerentes à cidadania. As prioridades de ação do Estado devem ser definidas por um consenso abrangente (sem exclusões) que tenha sempre como ponto de partida o respeito pelos direitos humanos.

Os Direitos Humanos (dentre os quais se sobreleva o direito àdignidade) são o substrato necessário de qualquer política, insuscetíveis de serem excepcionados em nome de qualquer consideração utilitarista. Somente partindo dessa premissa, se pode vislumbrar a política como cooperação na busca dos interesses coletivos, tendo o consenso como via, ao contrário da violência e do engano que dividem e isolam.

A ética da responsabilidade política envolve não só o compromisso dos for­muladores das políticas com o seu sucesso, mas sua efetiva responsabilidade por este. É, ademais, uma ética solidária, que resgata a dignidade do homem, erigido em fim e não usado como meio.

Esta ética da responsabilidade reconhece o outro, as suas necessidades e ca­rências vitais, dos alijados do processo produtivo, como um interesse coletivo, de tal sorte que a sociedade e o poder decisório não podem prosseguir deixando-o àmar­gem.

'A Rup/ura To/ali/ária e a Recom/nlção dos Direi/os Humanos - Um Diálogo com Harmah Arend/, São Paulo. Tese, USP, 1988, pago 255. 'Celso Lafer, ido ibid, pago 256.

INSTITUIÇÃO TOL

3. ÉTICA E PüLÍl

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Diálogo com Hannab Arendt, São Paulo,

3. ÉTICA E POLÍTICA ECONÔMICA

o principal problema que suscita a ética da política econômica é o controle desta. Avisão conservadora tende a ver como um mal a interpenetração entre polí­tica e economia e advoga como principal necessidade menos intervencionismo no domínio econômico.

Nessa linha de pensamento, a principal preocupação ética seria a limitação do poder do Estado, improdutivo, frente à atividade econômica privada, fecunda. Don­de as propostas de intervencionismo mínimo (ou orientado para propósitos do pró­prio mercado), redução dos gastos, alívio na carga tributária excessiva, etc.

Tal visão, no entanto, prima por ignorar a relação de interdependência entre o grande capital e o Estado, agudizada pelo fenômeno da globalização. Efetivamen­te, é impossível dissertar sobre política e mercado desprezando esta realidade, em que as decisões mais relevantes estão concentradas em poucos agentes econômicos e se baseiam, em larga medida, nos sinais emitidos pela política econômica gover­namental. Por sua vez, esta também será condicionada pelo comportamento desses grandes agentes, num mecanismo de ação e reação, sobre o qual o poder político tem escasso controle.

Destarte, afigura-se-nos ingênuo sustentar, especialmente quando nações in­teiras se fragilizam no trânsito dos capitais voláteis, a candura da iniciativa privada, ameaçada em sua espontaneidade pela voracidade e pelo poderio estatal.

Não raro, políticas econômicas são ditadas mais nas salas de reunião desses grandes agentes do que nos gabinetes ministeriais e palácios presidenciais. Ali são decididas as anistias fiscais, as isenções tributárias, os subsídios, os acordos seto­riais, etc.

Apolítica (pertencente ao Estado) não é território isolado da economia (titu­larizada por particulares). Anecessidade de controle e padrões de conduta vale para ambas.

Entretanto, cuidaremos aqui, como é nossa proposta, da ação estatal. Impor­ta realçar, nesse passo, que, no constante "estado de emergência econômica" em que se encontra o Brasil (como tantos outros países), sobreleva-se dominante a po­lítica econômica como atuação não só prioritária, mas também exclusiva do Gover­no. Tudo o mais gravita em torno dela; assim, a conjuntura econômica justifica, sob os mais variados argumentos, a suspensão ou supressão de políticas sociais, às quais são assinaladas verbas já pequenas, que, não gastas ou gastas numa ínfima porcen­tagem, acabam retornando ao orçamento estatal onde irão, invariavelmente, com­por a equação do déficit público.

Um primeiro aspecto, assim, diz respeito ao abandono ou postergação dos in­teresses dos mais carentes, em nome de políticas ditadas sob o nome do interesse comum - mas que não raro voltam-se para os interesses imediatos dos setores dota­dos de poder de pressão. Em outras palavras, milhões têm violado seu direito fun­

353

:1,54

damental à dignidade e mesmo à vida, privados das necessidades b;ísicas em nome de metas econômicas fixadas de forma pouco democrática e de alcance duvidoso.

Por outro lado, a pressão pela solução dos problemas, e a sujeição à populari­dade instantânea levam a um clamor por "reformas constitucionais" ou a uma flexi­bilização excessiva de sua interpretação pelas autoridades, abalando os alicerces da segurança jurídica e comprometendo não só o Estado de Direito, mas também o Es­tado Democrático de Direito implantado pela Constituição de 1988.

Mais do que abalada pela instabilidade da moeda, o "horizonte de estabilida­de" necessário para o curso natural dos benefícios do mercado (o que implica a pre­visibilidade das ações) acaba sendo comprometido por legislação introduzida a toda hora, de forma excepcional, através de medidas provisórias.

Efetivamente, destacava Hannah Arendt a importância do "horizonte de esta­bilidade" inerente à legalidade, pois a experiência totalit;íria mostrou que uma "le­galidade" que muda diariamente, sem um quadro estável de referência, pode levar à criminalidade generalizada de governantes e governados"'.

Não se trata aqui da defesa do território intangível da economia. Mas, na ver­dade, a instabilidade, a falta de regras claras prejudica mais a iniciativa privada do que a demonizada "intervenção estatal".

Sob um último aspecto, a moralidade de uma determinada política pode ser aferida pelo "teste de publicidade" de que fala Celso Lafe!'. Consoante sua lição:

"Em outras palavra" a mentira pública, como exceção, requer uma avaliação pública do seu emprego, através do acesso, no tem­

:1' po, do direito à informação, que constitui} assim, um antídoto a seu abuso. É o caso, por exemplo, da autoridade econômica res­

" ponsável por uma política cambial que dissimula e nega a hipóte­se de uma maxi-desvalorização cambial que pretende levar a cabo, pois o principio da veracidade pode provocar uma especu­laçâo privada comprometedora da política econômica pública. A efetivação da alteraçâo cambial, no entanto, torna do conheci­mento de todos que ogovernante induziu emfalsidade a opiniâo alheia, permitindo deste modo, à cidadania, uma avaliação cole­tiva a respeito da utilidade ou inutilidade da mentira pública de que se valeu"i

Como se vê, qualquer utilitarismo da providência enganosa encontra seu obs­táculo no direito à informação, no teste da publicidade Neste ponto, pode-se veri­ficar o caratér anti-ético das iniciativas atualmente em curso, que visam a suprimir o

'Conforme Celso Later. "A Ruptura Tota]irária, eirado, pag. 215. 'Celso Larer, Ética e Política, in Desafios: Ética e Polilica, São Paulo: Sicili:mo: 1995, pago 25.

INST[TUIÇÃO TüLI

direito à informação ridade investigatória à imprensa, sob pem timidade, honra, etc. to de "segurança naCl

No abandono d ço, sem que um cem: dade jurídica e no cel sibilidade ética dos nl malluiavelismo quand ria "inevit;ível", muda dão os motivos que d 1'.0 por cujo insucesso,

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1cia enganosa encontra seu obs­lade. Neste ponto, pode-se veri­mcurso, que visam a suprimir o

iliano: 1995, pag. 25.

direito à informação (e conseqüentemente o teste da puhlicidade) ao vedar à auto­ridade investigatória (Ministério Público, Trihunal de Contas) fornecer informações à imprensa, soh pena de responsahilidade, tudo isso estribado em conceitos de in­timidade, honra, etc. definidos imprecisamente, de forma a lembrar o antigo concei­to de "segurança nacional".

No ahandono dos carentes (a despeito dos planos divulgados com estardalha­ço, sem que um centavo do orçamento seja depois neles despendido), na instabili­dade jurídica e no cerceamento da informação pública reside, atualmente, a insen­sihilidade ética dos nossos "Números Um", que ainda se pautam pelo mais estrito maquiavelismo quando se trata das políticas que levam a cabo. Consideram a misé­ria "inevitável", mudam leis e Constituição de forma casuística, mantêm na escuri­dão os motivos que determinaram suas escolhas; e nessas bases constróem o futu­ro por cujo insucesso, naturalmente, não responderão.

Tais práticas ferem de morte a legitimidade da política hrasileira, abrindo ca­minho para soluções de exceção, salvadores da pátria ou convulsões de elevado grau. A "ingovernabilidade" é fruto de uma prática política, e náo de um determinis­mo inerente àsociedade hrasileira.

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