direito administrativo vol 1 - rodrigo bordalo - 2011

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  • 2011

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  • ISBN 978-85-02-13369-3 volume 2

    Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

    Bordalo, Rodrigo

    Direito administrativo / Rodrigo Bordalo. So Paulo : Saraiva, 2011. (Coleo preparatria para concursos jurdicos; v. 2)

    Bibliografia.

    1. Direito administrativo 2. Direito administrativo - Brasil 3. Direito administrativo - Concursos - Brasil I. Ttulo. II. Srie.

    11-01797 CDU-35 (81) (079.1)

    ndices para catlogo sistemtico:

    1. Brasil : Direito administrativo : Provas e concursos 35 (81) (079.1)2. Brasil : Provas e concursos : Direito administrativo 35 (81) (079.1)

    F il iais

    AMAZONAS/RONDNIA/RORAIMA/ACRERua Costa Azevedo, 56 CentroFone: (92) 3633-4227 Fax: (92) 3633-4782 Manaus

    BAHIA/SERGIPERua Agripino Drea, 23 BrotasFone: (71) 3381-5854 / 3381-5895Fax: (71) 3381-0959 Salvador

    BAURU (SO PAULO)Rua Monsenhor Claro, 2-55/2-57 CentroFone: (14) 3234-5643 Fax: (14) 3234-7401 Bauru

    CEAR/PIAU/MARANHOAv. Filomeno Gomes, 670 JacarecangaFone: (85) 3238-2323 / 3238-1384Fax: (85) 3238-1331 Fortaleza

    DISTRITO FEDERALSIA/SUL Trecho 2 Lote 850 Setor de Indstria e AbastecimentoFone: (61) 3344-2920 / 3344-2951Fax: (61) 3344-1709 Braslia

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    MATO GROSSO DO SUL/MATO GROSSORua 14 de Julho, 3148 CentroFone: (67) 3382-3682 Fax: (67) 3382-0112 Campo Grande

    MINAS GERAISRua Alm Paraba, 449 LagoinhaFone: (31) 3429-8300 Fax: (31) 3429-8310 Belo Horizonte

    PAR/AMAPTravessa Apinags, 186 Batista CamposFone: (91) 3222-9034 / 3224-9038Fax: (91) 3241-0499 Belm

    PARAN/SANTA CATARINARua Conselheiro Laurindo, 2895 Prado VelhoFone/Fax: (41) 3332-4894 Curitiba

    PERNAMBUCO/PARABA/R. G. DO NORTE/ALAGOASRua Corredor do Bispo, 185 Boa VistaFone: (81) 3421-4246 Fax: (81) 3421-4510 Recife

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    RIO DE JANEIRO/ESPRITO SANTORua Visconde de Santa Isabel, 113 a 119 Vila IsabelFone: (21) 2577-9494 Fax: (21) 2577-8867 / 2577-9565Rio de Janeiro

    RIO GRANDE DO SULAv. A. J. Renner, 231 FarraposFone/Fax: (51) 3371-4001 / 3371-1467 / 3371-1567Porto Alegre

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    Rua Henrique Schaumann, 270, Cerqueira Csar So Paulo SPCEP 05413-909PABX: (11) 3613 3000SACJUR: 0800 055 7688De 2 a 6, das 8:30 s 19:[email protected]: www.saraivajur.com.br

    Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora Saraiva.A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

    Data de fechamento da edio: 15-2-2011

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    Acesse www.saraivajur.com.br

    Diretor editorial Antonio Luiz de Toledo PintoDiretor de produo editorial Luiz Roberto CuriaGerente de produo editorial Lgia AlvesEditor Jnatas Junqueira de Mello Assistente editorial Sirlene Miranda de SalesAssistente de produo editorial Clarissa Boraschi Maria Preparao de originais Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan

    Raquel Modolo De NardoArte e diagramao Cristina Aparecida Agudo de Freitas

    Edson Colobone Mnica Landi

    Reviso de provas Rita de Cssia Queiroz GorgatiMaria Regina Machado

    Servios editoriais Elaine Cristina da SilvaVinicius Asevedo Vieira

    Colaborao Dbora Faria GarciaCapa APIS design integradoProduo grfica Marli RampimImpresso Acabamento

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    Sumrio

    1. DIREITO ADMINISTRATIVO

    1.1. Direito Administrativo. Aspectos introdutrios ................................... 171.2. Funo administrativa .............................................................................. 191.3. Regime jurdico-administrativo .............................................................. 21

    1.3.1. Interesse pblico ............................................................................. 231.4. Fontes de Direito Administrativo ........................................................... 24

    1.4.1. Lei ..................................................................................................... 241.4.2. Jurisprudncia ................................................................................ 25 1.4.3. Costume ........................................................................................... 251.4.4. Princpios gerais de direito ........................................................... 25 1.4.5. Doutrina fonte de direito administrativo? ............................... 26

    1.5. Interpretao do Direito Administrativo ............................................... 26 Questes ............................................................................................................ 27

    2. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO

    2.1. Introduo .................................................................................................. 312.2. mbito de aplicao ................................................................................. 322.3. Princpios bsicos do Direito Administrativo ....................................... 33

    2.3.1. Princpio da legalidade .................................................................. 342.3.1.1. Para aprofundamento: princpio da juridicidade ........ 35

    2.3.2. Princpio da impessoalidade ........................................................ 372.3.2.1. Em relao aos particulares ............................................. 372.3.2.2. Em relao Administrao ............................................ 38

    2.3.3. Princpio da moralidade ................................................................ 392.3.3.1. Qual o contedo do princpio da moralidade?............. 40

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    2.3.4. Princpio da publicidade ............................................................... 412.3.4.1. Candidato de concurso pblico submetido a exame psico-

    tcnico tem direito a ter vista do respectivo laudo?...... 422.3.5. Princpio da eficincia ................................................................... 43

    2.4. Outros princpios ...................................................................................... 442.4.1. Princpio da proporcionalidade e da razoabilidade ................. 442.4.2. Princpio da segurana jurdica .................................................... 46

    2.5. Jurisprudncia destacada do Supremo Tribunal Federal. Valor dos princpios .................................................................................................... 48

    2.6. Resumo esquemtico ................................................................................ 49Questes ............................................................................................................ 50

    3. PODERES DA ADMINISTRAO

    3.1. Introduo .................................................................................................. 533.2. Poder hierrquico ...................................................................................... 543.3. Poder disciplinar ....................................................................................... 573.4. Poder regulamentar .................................................................................. 60

    3.4.1. Para aprofundamento: poder normativo .................................... 633.5. Poder de polcia ......................................................................................... 65

    3.5.1. Definio .......................................................................................... 653.5.2. Contedo ......................................................................................... 663.5.3. Meios de atuao ............................................................................ 663.5.4. Polcia administrativa e polcia judiciria .................................. 683.5.5. Atributos .......................................................................................... 683.5.6. Competncia ................................................................................... 693.5.7. Delegao a particularidades: cabimento? ................................. 693.5.8. Limites ............................................................................................. 70

    Questes ............................................................................................................ 72

    4. ESTRUTURA

    4.1. Introduo .................................................................................................. 814.2. Tcnicas de distribuio de competncias ............................................. 824.3. rgos pblicos ......................................................................................... 834.4. Entidades da Administrao direta ........................................................ 874.5. Entidades da Administrao indireta .................................................... 88

    4.5.1. Introduo ....................................................................................... 884.5.2. Autarquias ....................................................................................... 90

    4.5.2.1. Autarquias de regime especial ........................................ 91

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    4.5.3. Fundaes governamentais .......................................................... 914.5.4. Empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de econo- mia mista) ........................................................................................ 92

    4.5.4.1. Regime jurdico ................................................................. 944.5.4.2. Diferenas entre empresas pblicas e sociedadesde economia mista ......................................................................... 97

    4.5.5. Direito das agncias ....................................................................... 984.5.5.1. Agncias executivas .......................................................... 994.5.5.2. Agncias reguladoras ....................................................... 99

    4.6. Entidades paraestatais e terceiro setor ..................................................1024.6.1. Organizaes sociais .....................................................................1034.6.2. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ...........104

    4.7. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores ...........................1064.7.1. Smula relevante do Supremo Tribunal Federal ......................1064.7.2. Smulas relevantes do Superior Tribunal de Justia ...............1064.7.3. Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil ..........106

    Questes ...........................................................................................................107

    5. ATOS ADMINISTRATIVOS

    5.1. Distino entre atos e fatos ..................................................................... 1135.2. Definio .................................................................................................... 114

    5.2.1. Polmica quanto definio de ato administrativo ................. 1145.2.2. Notas relevantes da definio ..................................................... 1155.2.3. Outras distines ........................................................................... 1175.2.4. Para aprofundamento: regulamentos so atos administrativos? . 117

    5.3. Atributos .................................................................................................... 1185.3.1. Presuno de veracidade e de legitimidade .............................. 1185.3.2. Imperatividade (ou coercibilidade) ............................................ 1195.3.3. Autoexecutoriedade ......................................................................1205.3.4. Tipicidade .......................................................................................121

    5.4. Requisitos do ato administrativo ...........................................................1225.4.1. Competncia ..................................................................................1225.4.2. Objeto ..............................................................................................1245.4.3. Forma ..............................................................................................1245.4.4. Motivo .............................................................................................1255.4.5. Finalidade .......................................................................................128

    5.5. Abuso de poder ........................................................................................1295.6. Classificao dos atos administrativos .................................................130

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    5.6.1. Atos de imprio e de gesto .........................................................1305.6.2. Atos simples, complexos e compostos ......................................1315.6.3. Atos gerais e individuais ..............................................................1325.6.4. Atos perfeitos, imperfeitos, pendentes e consumados ............1335.6.5. Atos restritos e ampliativos de direitos ......................................1345.6.6. Atos vinculados e discricionrios ...............................................134

    5.6.6.1. Controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio .1365.7. Atos administrativos em espcie ...........................................................138

    5.7.1. Em relao ao contedo ...............................................................1395.7.1.1. Autorizao .......................................................................1395.7.1.2. Permisso ..........................................................................1395.7.1.3. Licena ...............................................................................1405.7.1.4. Admisso ...........................................................................1405.7.1.5. Aprovao .........................................................................1415.7.1.6. Homologao ....................................................................1415.7.1.7. Parecer ...............................................................................141

    5.7.2. Quanto forma ..............................................................................1425.7.2.1. Decreto ...............................................................................1425.7.2.2. Resoluo e portaria ........................................................1425.7.2.3. Circular ..............................................................................1425.7.2.4. Despacho ...........................................................................1425.7.2.5. Alvar ................................................................................142

    5.8. Extino dos atos administrativos .........................................................1435.8.1. Cumprimento de seus efeitos ......................................................1445.8.2. Desaparecimento do sujeito ou do objeto ..................................1445.8.3. Contraposio ................................................................................1445.8.4. Caducidade ....................................................................................1445.8.5. Cassao .........................................................................................1455.8.6. Revogao ......................................................................................1455.8.7. Invalidao .....................................................................................146

    5.8.7.1. Dever de invalidar e os seus limites ..............................1505.9. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores ...........................152

    5.9.1. Smulas 346 e 473 do STF ............................................................1525.9.2. Presuno de legitimidade e veracidade e inverso do nus da prova ....................................................................................................153

    Questes ...........................................................................................................154

    6. INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE

    6.1. Introduo .................................................................................................171

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    6.2. Limitao administrativa ........................................................................1726.3. Servido administrativa ..........................................................................1746.4. Requisio administrativa ......................................................................1766.5. Ocupao temporria ..............................................................................1776.6. Tombamento .............................................................................................1786.7. Desapropriao .........................................................................................183

    6.7.1. Definio .........................................................................................1836.7.2. Previso constitucional e legal ....................................................1836.7.3. Natureza jurdica ...........................................................................1846.7.4. Pessupostos ....................................................................................1856.7.5. Objeto ..............................................................................................1866.7.6. Indenizao ....................................................................................188

    6.7.6.1. Indenizao. Excees. Desapropriaes extraordi- nrias ........................................................................................190

    6.7.7. Processo ..........................................................................................1916.7.7.1. Fase declaratria ..............................................................191

    6.7.7.1.1. Tredestinao e retrocesso .............................1926.7.7.2. Fase executria .................................................................193

    6.7.8. Desapropriao por zona .............................................................1966.7.9. Desapropriao indireta ...............................................................196

    6.8. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores ...........................2016.8.1. Smulas do Supremo Tribunal Federal referentes desapro- priao .................................................................................................2016.8.2. Smulas do Superior Tribunal de Justia referentes desapro- priao .................................................................................................201

    Questes ...........................................................................................................202

    7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO

    7.1. Introduo .................................................................................................2097.2. Histrico ....................................................................................................2107.3. Fundamento principiolgico da responsabilidade objetiva do Estado ...2127.4. Teorias adotadas pelo direito brasileiro ................................................212

    7.4.1. Responsabilidade por ao: teoria da responsabilidade objetiva ..2127.4.1.1. Requisitos da responsabilidade objetiva ......................2137.4.1.2. Teoria do risco administrativo ou teoria do risco inte- gral? ..........................................................................................216

    7.4.2. Responsabilidade por omisso........................................................217

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    7.4.3. Responsabilidade por situao produzida pelo Estado direta- mente propiciatria ...........................................................................218

    7.5. Responsabilidade por atos legislativos e juridicionais .......................2197.5.1. Responsabilidade por atos legislativos ......................................2197.5.2. Responsabilidade por atos jurisdicionais ..................................219

    7.6. Relaes jurdicas estabelecidas pelo art. 37, 6, da CF ...................2207.6.1. Reparao do dano .......................................................................2207.6.2. Direito de regresso ........................................................................224

    7.7. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores ...........................2257.7.1. Usurios de servios pblicos .....................................................2257.7.2. Responsabilidade do Estado por omisso .................................226 7.7.3. Smulas do Superior Tribunal de Justia ..................................227

    Questes ...........................................................................................................227

    8. LICITAO

    8.1. Introduo .................................................................................................2378.2. Objetivos da licitao ...............................................................................2388.3. Disciplina normativa ...............................................................................2398.4. Princpios aplicveis s licitaes pblicas ..........................................240

    8.4.1. Princpios gerais da Administrao ............................................2408.4.2. Princpio da isonomia ...................................................................2418.4.3. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio ............2418.4.4. Princpio do julgamento objetivo ................................................2428.4.5. Princpio da adjudicao compulsria .......................................2428.4.6. Outros princpios ..........................................................................243

    8.5. Excees ao dever de licitar. Hipteses de contratao direta...........2438.5.1. Licitao dispensada .....................................................................2448.5.2. Licitao inexigvel .......................................................................244

    8.5.2.1. Primeira hiptese de licitao inexigvel: fornece- dor exclusivo (art. 25, I) .........................................................2448.5.2.2. Segunda hiptese de licitao inexigvel: servio tc- nico profissional especializado (art. 25, II) .........................2458.5.2.3. Terceira hiptese de licitao inexigvel: contratao de artistas (art. 25, III) ............................................................245

    8.5.3. Licitao dispensvel ....................................................................2468.6. Fases da licitao ......................................................................................250

    8.6.1. Instrumento convocatrio ............................................................2518.6.2. Habilitao .....................................................................................2518.6.3. Classificao e julgamento ...........................................................252

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    8.6.4. Homologao .................................................................................2538.6.5. Adjudicao....................................................................................253

    8.7. Modalidades .............................................................................................2558.7.1. Concorrncia ..................................................................................2568.7.2. Tomada de preos..........................................................................2578.7.3. Convite ............................................................................................2588.7.4. Concurso .........................................................................................2598.7.5. Leilo ...............................................................................................2608.7.6. Prego .............................................................................................261

    8.7.6.1. Introduo .........................................................................2618.7.6.2. Objeto e tipo do prego ...................................................2628.7.6.3. Inverso de fases ..............................................................2628.7.6.4. Existncia de lances verbais ...........................................2638.7.6.5. Fase recursal......................................................................2648.7.6.6. Espcies de prego ...........................................................2648.7.6.7. Vedaes ............................................................................264

    Questes ...........................................................................................................265

    9. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

    9.1. Definio ....................................................................................................2719.2. Direito positivo .........................................................................................2739.3. Formalidades ............................................................................................2739.4. Prazo determinado ...................................................................................2739.5. Clusulas exorbitantes ............................................................................275 9.5.1. Exigncia de garantia....................................................................275

    9.5.2. Alterao unilateral .......................................................................2769.5.3. Fiscalizao ....................................................................................2779.5.4. Aplicao de penalidades ............................................................277

    9.5.5. Restrio ao uso da exceo do contrato no cumprido .....2789.6. Mutabilidade (teoria da impreviso) ....................................................2809.7. Formas de extino dos contratos administrativos .............................281

    9.7.1. Resciso ..........................................................................................2819.7.2. Anulao .........................................................................................282

    9.8. Responsabilidade da Administrao em relao aos atos do contra-tado .............................................................................................................283

    9.9. Contratos em espcie ...............................................................................2849.9.1. Contrato de gesto ........................................................................2849.9.2. Convnio ........................................................................................286

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    9.9.3. Consrcios pblicos ......................................................................288Questes ...........................................................................................................291

    10. SERVIOS PBLICOS

    10.1. Conceito ...................................................................................................29910.2. Classificao ............................................................................................300

    10.2.1. De acordo com a essencialidade ...............................................30110.2.2. De acordo com a possibilidade de delegao .........................30110.2.3. De acordo com os destinatrios ................................................30210.2.4. De acordo com a obrigatoriedade .............................................303

    10.3. Princpios .................................................................................................30410.3.1. Princpio da mutabilidade do regime jurdico ........................30410.3.2. Princpio da continuidade do servio pblico (ou da per-

    manncia) .....................................................................................30410.3.3. Princpio da generalidade ..........................................................30510.3.4. Princpio da modicidade ............................................................305

    10.4. Competncias .........................................................................................30610.5. Regime de concesso de servios pblicos .........................................307

    10.5.1. Introduo ....................................................................................30710.5.2. Definio .......................................................................................30910.5.3. Direito positivo ............................................................................31010.5.4. Poder concedente ........................................................................31010.5.5. Concessionrio ............................................................................. 31110.5.6. Necessidade de autorizao legislativa ...................................31410.5.7. Licitao ........................................................................................31410.5.8. Regime de exclusividade ...........................................................31610.5.9. Poltica tarifria ...........................................................................31710.5.10. Prazo ...........................................................................................31910.5.11. Extino .......................................................................................31910.5.12. Reverso .....................................................................................32210.5.13. Arbitragem .................................................................................32310.5.14. Permisso de servio pblico ..................................................323

    10.6. Parceria pblico-privada (PPP) ............................................................32410.6.1. Introduo ....................................................................................324

    10.6.2. O que parceria pblico-privada? ...........................................32410.6.3. Prazo .............................................................................................32510.6.4. Licitao ........................................................................................32510.6.5. Arbitragem ...................................................................................326

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    10.6.6. Garantias previstas pela Lei n. 11.079/2004 .............................326 10.6.7. Repartio objetiva de riscos ......................................................328Questes ...........................................................................................................329

    11. AGENTES PBLICOS

    11.1. Definio ..................................................................................................33511.2. Classificao ............................................................................................33511.3. Regime jurdico funcional .....................................................................33711.4. Emprego pblico ....................................................................................33811.5. A figura do servidor temporrio (art. 37, IX, da CF) .........................33911.6. Cargo ........................................................................................................341

    11.6.1. Introduo ....................................................................................34111.6.2. Classificao .................................................................................342

    11.6.2.1. Critrio da segurana.....................................................34211.6.2.2. Critrio da posio funcional .......................................346

    11.7. Provimento ..............................................................................................34811.7.1. Provimento originrio ................................................................34811.7.2. Provimento derivado ..................................................................349

    11.7.2.1. Promoo .........................................................................34911.7.2.2. Readaptao ....................................................................34911.7.2.3. Reingresso .......................................................................350

    11.8. Vacncia ...................................................................................................35211.9. Concurso pblico ...................................................................................35411.10. Sistema remuneratrio ........................................................................356

    11.10.1. Regime de remunerao ...........................................................35611.10.2. Regime de subsdio ...................................................................35711.10.3. Agentes pblicos e direitos sociais (art. 7 da CF) ................35911.10.4. Teto remuneratrio ....................................................................36011.10.5. Outras caractersticas ................................................................361

    11.11. Proibio de acumulao remunerada de cargos, empregos e funes ............................................................................................ 36211.12. Direito de greve e associao sindical ...............................................36311.13. Aposentadoria .......................................................................................36411.14. Responsabilidade dos agentes pblicos ............................................367

    11.14.1. Responsabilidade civil ..............................................................36811.14.2. Responsabilidade penal ............................................................36811.14.3. Responsabilidade administrativa ...........................................36811.14.4. Comunicabilidade entre as instncias de responsabilidade ....370

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    11.14.4.1. Repercusso entre instncias penal e civil ................37011.14.4.2. Repercusso entre instncias penal e administrativa ...370

    11.15. Improbidade administrativa ...............................................................37211.15.1. Introduo ..................................................................................37211.15.2. Natureza jurdica .......................................................................37211.15.3. Sujeitos envolvidos no ato de improbidade ..........................37311.15.4. Atos de improbidade administrativa .....................................37511.15.5. Sanes ........................................................................................37611.15.6. Aspectos processuais ................................................................377

    11.16. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores .......................38111.16.1. Smulas Vinculantes do Supremo Tribunal Federal ............38111.16.2. Smulas do Supremo Tribunal Federal ..................................38211.16.3. Smulas do Superior Tribunal de Justia ...............................38211.16.4. Nepotismo e Smula Vinculante n. 13 ...................................382

    Questes ...........................................................................................................383

    12. BENS PBLICOS

    12.1. Conceito ...................................................................................................39712.2. Classificao ............................................................................................39912.3. Afetao e desafetao ...........................................................................40112.4. Regime jurdico ......................................................................................40212.5. Aquisio dos bens pblicos ................................................................406

    12.5.1. Mecanismos de direito privado ................................................40612.5.2. Modalidades de direito pblico ................................................407

    12.6. Formas de alienao. Aspectos gerais .................................................40812.7. Uso de bens pblicos .............................................................................410

    12.7.1. Instrumento de uso privativo de bem pblico por particular ....41112.8. Bens pblicos em espcie ......................................................................412

    12.8.1. guas pblicas ............................................................................41212.8.2. Terrenos marginais ......................................................................41312.8.3. Terrenos de marinha ...................................................................41412.8.4. Terra devoluta ..............................................................................41412.8.5. Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios .....................415

    12.9. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores .........................41512.9.1. Smulas do Supremo Tribunal Federal ...................................41512.9.2. Conceito de bens pblicos .........................................................415

    Questes ...........................................................................................................417

    13. PROCESSO ADMINISTRATIVO

    13.1. Introduo ...............................................................................................42313.2. Terminologia: processo e procedimento .............................................424

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    13.3. Direito positivo .......................................................................................42513.4. Princpios relacionados ao processo administrativo .........................425 13.4.1. Princpio do devido processo legal...........................................426

    13.4.2. Princpio do contraditrio e da ampla defesa .........................42713.4.3. Princpio da publicidade ............................................................42713.4.4. Princpio da oficialidade (ou da impulso) .............................428

    13.4.5. Princpio do informalismo (formalismo moderado) ...42813.4.6. Princpio da pluralidade de instncias ..........................429

    13.4.7. Princpio da verdade material ...................................................43013.5. Fases .........................................................................................................43113.6. Modalidades de processos administrativos .......................................43313.7. Processo administrativo disciplinar e sindicncia ............................435

    13.7.1. Sistemas de represso disciplinar ............................................43513.7.2. Fases e procedimento (cf. Lei n. 8.112/90) ...............................435

    13.7.2.1. Instaurao ......................................................................43613.7.2.2. Inqurito administrativo ...............................................43613.7.2.3. Julgamento ......................................................................437

    13.7.3. Figuras correlatas ........................................................................43813.7.4. Afastamento preventivo .............................................................439

    13.8. Jurisprudncia destacada dos Tribunais Superiores .........................44013.8.1. Smulas Vinculantes do Supremo Tribunal Federal ..............440

    Questes ...........................................................................................................440

    14. CONTROLE DA ADMINISTRAO

    14.1. Introduo ...............................................................................................44314.2. Tipos de controle ....................................................................................44314.3. Controle administrativo ........................................................................445

    14.3.1. Recursos administrativos ...........................................................44614.3.1.1. Espcies de recursos administrativos .........................44614.3.1.2. Caractersticas dos recursos hierrquicos ...................449

    14.4. Controle legislativo ................................................................................45114.5. Controle judicial .....................................................................................454

    14.5.1. Limites do controle judicial .......................................................45514.5.2. Instrumentos de controle judicial .............................................455

    14.6. Jurisprudncia dos Tribunais Superiores............................................45614.6.1. Smula do Supremo Tribunal Federal .....................................45614.6.2. Exigncia de garantia: o instituto do solve et repete constitucional? ..456

    Questes ...........................................................................................................458

    Bibliografia ...........................................................................................................461

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    1DirEiTo ADmiNiSTrATiVo

    1.1. DIREITO ADMINISTRATIVO. ASPECTOS INTRODUTRIOS

    O Direito Administrativo representa um dos ramos do direito pbli-co, juntamente com o Direito Constitucional, o Direito Tributrio, o Previ-dencirio, o Penal, entre outros. Apesar de tais divises, no se pode per-der de vista que o Direito uno, constituindo um verdadeiro sistema. O Direito, como um conjunto de normas de conduta humana, impostas coa-tivamente pelo Estado, constitui uma unidade indivisvel, macia, mono-ltica (GASPARINI, 2008, p. 1).

    Historicamente, o surgimento do Direito Administrativo coincidiu com o aparecimento do Estado de Direito. Maria Sylvia Zanella Di Pietro quem explica, com propriedade (2009, p. 2):

    (...) a formao do Direito Administrativo, como ramo autnomo, teve incio, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou a desenvolver-se j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado de Direito, estrutu-rado sobre o princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo os governantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares mas tambm entre estes e o Estado.

    Da a afirmao de que o Direito Administrativo nasceu das Revolues que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Mdia.

    Sobre a definio de Direito Administrativo, diversos foram os crit-rios utilizados, como o do servio pblico (o Direito Administrativo gira

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    na rbita da noo de servio pblico), o critrio do Poder Executivo (o Direito Administrativo compreendido como o regime dos atos expedidos pelo Executivo), o critrio teleolgico (Direito Administrativo como ati-vidade voltada consecuo de fins de utilidade pblica), o critrio ne-gativista (o Direito Administrativo abrange a atividade estatal que no seja legislativa ou jurisdicional) etc. (cf. DI PIETRO, 2009, p. 43-47). Atu-almente, ganha relevo o critrio da Administrao Pblica, segundo o qual o Direito Administrativo o conjunto de princpios que regem a Administrao Pblica (DI PIETRO, 2009, p. 46).

    Ocorre que a estipulao deste critrio faz surgir nova dvida, refe-rente prpria definio de Administrao Pblica. Esta pode ser entendi-da de duas formas:

    a) a Administrao Pblica representa o conjunto de pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos que exercem a atividade administrativa (sentido subjetivo);

    b) a Administrao Pblica refere-se natureza dessa atividade, centralizada na noo de funo administrativa (sentido objetivo).

    A conjugao dos dois aspectos permite uma definio apropriada de Direito Administrativo: (...) ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Admi-nistrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica (DI PIETRO, 2009, p. 47).

    Esquematicamente:

    Surgimento do DireitoAdministrativo

    Definio de Direito Administrativo

    Surgiu com o Estado de Direito.

    Entre os vrios critrios existentes, destaque seja dado ao critrio da Administrao Pblica.

    O Estado de Direito estruturou-se no Estado

    Moderno, assentado sobre os princpios da legalidade e da

    separao dos poderes.

    O Direito Administrativo nasceu das Revolues que acabaram

    com o regime absolutista reinante na Idade Mdia.

    O que Administrao Pblica?a) sentido subjetivo: entidades que exercem

    a atividade administrativa;b) sentido subjetivo: a prpria atividade (funo administrativa).

    Definio: Direito Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objetivo os rgos, agentes e pessoas jurdicas

    administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens

    de que se utiliza para consecuo de seus fins, de natureza pblica (Di Pietro).

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    1.2. FUNO ADMINISTRATIVA cedio que as funes estatais so tradicionalmente divididas

    em trs:

    a) funo legislativa;b) funo jurisdicional;c) funo administrativa (ou executiva).

    Essa formulao decorre da teoria da tripartio das funes (tambm denominada teoria da separao dos poderes), consagrada principalmente pelas lies de Montesquieu, filsofo poltico do sculo XVIII. Partindo da premissa de que a concentrao do Poder por algum gera necessariamen-te o seu abuso, esse autor francs defendeu a tese de que o Poder deveria ser controlado pelo prprio Poder, motivo pelo qual imprescindvel o seu fracionamento.

    Partindo de tal diviso, questo das mais relevantes saber como dis-tinguir de maneira adequada tais funes estatais.

    Sobre o assunto, Celso Antnio Bandeira de Mello assinala que di-versos so os parmetros para referida distino.

    Em primeiro lugar, poder-se-ia afirmar que a funo legislativa aquela exercida pelo Poder Legislativo (ou seja, pelos rgos que com-pem tal Poder, como o Congresso Nacional, o Senado Federal, a Cmara dos Deputados etc.); a funo jurisdicional aquela exercida pelo Judici-rio (STF, STJ, Tribunais estaduais, entre vrios outros); e a funo admi-nistrativa a detida pelo Poder Executivo (Presidncia da Repblica, Ministrios, autarquias etc.). Este representa o critrio subjetivo (ou or-gnico) para a diferenciao de tais funes.

    No entanto, trata-se de parmetro falho, passvel de crticas. Isso porque todos os Poderes exercem todas as funes, seja de maneira principal (tpica), seja de maneira acessria (atpica). Assim, os rgos do Poder Legislativo exercem tipicamente a funo legislativa. Ademais, desempenham de maneira atpica as funes jurisdicional e administra-tiva. Ou seja, o Senado Federal, por exemplo, alm de legislar, julga cri-mes de responsabilidade do Presidente da Repblica, nos termos do art. 52, I, da CF (exerccio da funo jurisdicional), bem como realiza concur-sos pblicos, determina as nomeaes de seus agentes, promove licita-es para a compra de materiais (papis, computadores, mesas, cadeiras etc.) necessrios ao desenvolvimento da atividade (exerccio da funo administrativa).

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    O mesmo se pode dizer dos demais Poderes. Dessa forma, o Poder Judicirio, alm de exercer tipicamente a funo jurisdicional, desempe-nha a funo administrativa (ex.: concursos pblicos, licitaes, relaes funcionais etc.) e a legislativa (expedio de regimentos internos). J o Poder Executivo, alm de exercer de maneira tpica a funo administra-tiva, igualmente cumpre a funo legislativa (manuseio das medidas provisrias) e a funo jurisdicional (no mbito dos processos que trami-tam perante os Tribunais Administrativos, a exemplo do Cade, dos Conselhos Tributrios etc.).

    Outro critrio para distinguir as funes estatais o objetivo mate-rial (ou substancial), que busca os elementos intrnsecos de cada uma das funes (cf. BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 30). Assim, a funo legis-lativa baseia-se na expedio de atos gerais e abstratos; a funo jurisdi-cional tem por escopo a resoluo de controvrsias; e a funo adminis-trativa assume a condio de realizar de maneira concreta os fins deseja-dos pelo Estado.

    No entanto, esse critrio tambm passvel de crticas. Por exemplo, existem muitas atividades decorrentes da funo administrativa que no se enquadram nas caractersticas assinaladas. Exemplo: os regulamentos (atos gerais e abstratos expedidos pelo Presidente), que representam uma manifestao da funo administrativa, no realizam concretamente os fins estatais; ou seja, sob o ponto de vista objetivo material, assemelham- -se mais funo legislativa (que so atos gerais e abstratos) do que administrativa. O mesmo se pode afirmar das decises proferidas por diversos rgos e entidades administrativas, que assumem a funo de solucionar controvrsias, mas no representam funo jurisdicional.

    Por fim, o critrio objetivo formal, que leva em considerao as ca-ractersticas jurdicas principais de cada funo. De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, este o critrio adequado para identificar as funes estatais. Trata-se da posio predominante no cenrio doutrin-rio nacional.

    Segundo tal formulao, por meio da funo legislativa verifica-se a criao, de maneira originria, de direitos e deveres dirigidos aos parti-culares e ao Estado. Quando se afirma que originria, quer-se dizer que a inovao do ordenamento jurdico se d de forma primria e ini-cial. J a funo jurisdicional marcada pela definitividade, ou seja, a soluo das controvrsias apresenta fora de coisa julgada, no podendo sofrer modificao. Quanto funo administrativa, caracteriza-se por ser exercida na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos,

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    bem como por ser desempenhada mediante comportamentos infrale-gais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a con-trole de legalidade pelo Poder Judicirio (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 34).

    Esquematicamente:

    Funo legislativa

    Funo jurisdicional

    Funo administrativa

    Critrio orgnico Poder Legislativo Poder Jurisdicional Poder Executivo

    Critrio objetivo material

    Atos gerais e abstratos

    Soluo de controvrsias

    Realizao concreta e imediata dos fins estatais

    Critrio objetivo formal

    Criao originria de direitos e deveres

    Fora de coisa julgada

    Ato infralegal e inserido em uma estrutura

    hierrquica

    1.3. REGIME jURDICO-ADMINISTRATIVOA autonomia do Direito Administrativo justifica-se juridicamente em

    funo de um regime peculiar que lhe traa os contornos, que lhe confere identidade e, sobretudo, autonomia. Trata-se do regime jurdico-adminis-trativo.

    De acordo com as lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, esse re-gime assenta-se sobre dois princpios, considerados verdadeiras pedras de toque, fundamentos do Direito Administrativo. So eles:

    a) Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privadoA finalidade da Administrao perseguir o interesse pblico, objeti-

    vando, em ltima anlise, assegurar o bem da coletividade. Diante disso, afirma-se deter o interesse pblico uma posio proeminente em relao ao privado. Essa configurao pressuposto de uma ordem social est-vel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 60).

    Fcil imaginar que o interesse particular de um proprietrio deve sucumbir diante do interesse pblico que enseja a desapropriao de seu bem.

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    Como se nota, consequncia relevante desse princpio o aparecimen-to, para a Administrao, de uma srie de prerrogativas, por meio das quais o Poder Pblico atua na busca do bem comum. As prerrogativas devem ser compreendidas como privilgios, como poderes atribudos Administrao, que acaba por se colocar em uma posio de superioridade diante do particular (relao baseada na verticalidade).

    Exemplos de prerrogativas: desapropriao de bens, aplicao de san-es administrativas em virtude do exerccio do poder de polcia, possibi-lidade de alterar ou rescindir unilateralmente os contratos administrati-vos, manifestao dos atributos da imperatividade e da autoexecutorieda-de, entre outros.

    b) Princpio da indisponibilidade do interesse pblico pela Admi-nistrao

    Os interesses pblicos no podem ser livremente dispostos pela Ad-ministrao, na medida em que os interesses em jogo so aqueles prprios da coletividade. Assim, o Poder Pblico encontra-se sujeito a limites im-postos pelo ordenamento jurdico. Como se percebe, decorre de tal princ-pio a imposio de sujeies (limitaes, deveres) Administrao, como a necessidade de submisso lei e aos princpios constitucionais.

    Cumpre notar que essa contraposio entre prerrogativas e sujeies representa a marca caracterstica do Direito Administrativo. Trata-se da dia-ltica entre autoridade da Administrao e liberdade do particular. Por exemplo: ao mesmo tempo que o Poder Pblico pode desapropriar bens dos particulares (prerrogativa da Administrao), ele tem o dever de obser-var os trmites disciplinados pela lei que rege a expropriao, como a obe-dincia s fases declaratria e executria, obrigatoriedade de indenizao prvia etc. (sujeies da Administrao).

    De maneira esquemtica:

    Regime Jurdico-administrativo

    Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado

    Princpio da indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao

    Prerrogativas Sujeies

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    1.3.1. Interesse pblicoConvm notar que o interesse pblico representa a noo que integra

    os dois fundamentos acima vistos. Da a sua importncia, bem como a con-sequente necessidade de algumas consideraes.

    Importa registrar, em primeiro lugar, que os doutrinadores brasileiros costumam reproduzir uma lio advinda do direito italiano, o qual fez a se-guinte distino em relao aos interesses que envolvem a Administrao.

    De um lado, o chamado interesse primrio, consistente no interesse da sociedade, da coletividade. De outro lado, o interesse secundrio, que repre-senta o interesse da prpria Administrao, na condio de pessoa jurdica.

    Como se pode perceber, o interesse primrio representa o verdadeiro interesse pblico, motivo pelo qual deve ser destacado. Portanto, a compa-tibilizao de tais interesses somente se d no seguinte sentido: os interesses secundrios somente podem ser perseguidos pela Administrao se coin-cidentes com os interesses primrios (cf. BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 57). A tentativa de obter a maior vantagem possvel vlida e lcita, obser-vados os limites do direito, apenas para os sujeitos privados. Essa conduta no admissvel para o Estado, que somente est legitimado a atuar para realizar o bem comum e a satisfao geral (JUSTEN FILHO, 2005, p. 39).

    Esquematicamente:

    INTERESSE

    PRIMRIO = interesse da sociedade ( o verdadeiro INTERESSE PBLICO).

    SECUNDRIO = interesse da Administrao, na condio de pessoa jurdica.

    REGRA: os Adminis

    interesses secundrios somente podem ser perseguidos pelatrao quando coincidentes com os interesses primrios.

    Em segundo lugar, sobre o real contedo do interesse pblico, reina grande divergncia doutrinria, haja vista a grande indeterminao da ex-presso. Afinal, o que representa efetivamente interesse pblico? Quais os seus contornos?

    Maral Justen Filho, na tentativa de assinalar um contedo prprio, exclui da noo de interesse pblico o interesse da Administrao (que representa o interesse secundrio, como visto) ou o interesse do agente pblico.

    Em seguida, conclui ser incabvel a definio com base em um parme-tro aritmtico relacionado com a sociedade. Desse modo, no se pode afir-

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    mar que o interesse pblico o interesse privado comum a todos os cida-dos. Essa concepo intil, porque a unanimidade nunca ser atingida. Basta um nico sujeito ter interesse divergente dos restantes para que no surja o interesse pblico (JUSTEN FILHO, 2005, p. 39). Da mesma forma, invivel dizer que o interesse pblico aquele pertencente maioria da populao. Tal formulao conduz eliminao do interesse das minorias, o que se apresenta como antidemocrtico.

    Referido autor tambm julga insatisfatrio afirmar que o interesse p-blico representa o interesse da sociedade, dissociado do somatrio dos in-divduos. Gera a possibilidade de reconhecer como interesse pblico algo desvinculado de qualquer interesse individual concreto. A desvinculao entre a dimenso individual e o interesse pblico contm o germe do auto-ritarismo (2005, p. 41).

    Ao final, Maral Justen Filho acaba por abandonar a noo de interes-se pblico como primordial ao Direito Administrativo, preferindo a ideia de direitos fundamentais.

    Entende-se que a razo se encontra com Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem impossvel dissociar o interesse pblico e o interesse individual. Com efeito, corresponderia ao mais cabal contrassenso que o bom para todos fosse o mal de cada um, isto , que o interesse de todos fosse um anti-interesse de cada um (2003, p. 51). Assim, o interesse pbli-co representa a funo qualificada dos interesses individuais.

    Ademais, tambm segundo este autor, na medida em que o interesse pblico representa uma noo jurdica, bvio que a concreta individua-lizao dos diversos interesses qualificveis como pblicos s pode ser en-contrada no prprio Direito Positivo (2003, p. 58).

    1.4. FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVOFonte de Direito significa o modo pelo qual ele se manifesta. Sobre o

    tema, no se verifica unanimidade na doutrina, como assinala Diogenes Gasparini (2008, p. 27). As fontes costumam ser agrupadas em duas moda-lidades: as escritas e as no escritas.

    1.4.1. LeiDe modo inconteste, pode-se afirmar que a lei representa a fonte

    mais relevante do Direito Administrativo. Com efeito, um dos aspec-tos fundamentais do Estado de Direito a superioridade da lei. H

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    juristas, ainda, que entendem ser a lei a nica fonte do Direito Admi-nistrativo.

    A lei pode ser compreendida em seu sentido amplo, de tal maneira que compreende: a) a Constituio (ordenamento superior de um Estado); b) as leis formais (atos normativos expedidos no exerccio da funo legis-lativa); c) as normas jurdicas administrativas (decretos, portarias, resolu-es, circulares etc.).

    1.4.2. jurisprudnciaRepresenta a orientao dada pelos Tribunais soluo de casos con-

    cretos (ARAJO, 2005, p. 41). Deve ser compreendida como o conjunto de decises em determinado sentido.

    Apesar de alguns autores no creditarem jurisprudncia a categoria de fonte, verifica-se que recentes alteraes constitucionais reforam o con-trrio. Trata-se da smula vinculante, prevista no art. 103-A da CF, acrescido pela Emenda Constitucional n. 45/2004 (denominada Emenda da Reforma do Judicirio). Assim, ao Supremo Tribunal Federal cabe, mediante deciso de dois teros de seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e Adminis-trao Pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

    1.4.3. CostumeO costume representa a reiterao uniforme de um comportamento

    tido como obrigao legal (GASPARINI, 2008, p. 31). Possui dois elementos: a) uso continuado; b) convico generalizada acerca de sua obrigatoriedade.

    Assinale-se que a praxe administrativa (simples rotina administrati-va) no se confunde com o costume, no sendo, na opinio da maioria dos autores, fonte do Direito Administrativo(GASPARINI, 2008, p. 31). Edmir Netto de Arajo adota entendimento contrrio, segundo o qual a praxe ad-ministrativa equivale ao costume dos agentes, de modo que seu valor como fonte de Direito similar (2005, p. 43).

    1.4.4. Princpios gerais de direitoRepresentam as proposies fundamentais que se encontram na base

    de toda a legislao, constituindo o norte, o roteiro, que orienta o sistema

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    legislativo de um povo (GASPARINI, 2008, p. 31). Pela importncia, sero destacados a seguir (ver captulo 2 Princpios da Administrao).

    1.4.5. Doutrina fonte de direito administrativo?Divergem os autores. Para Edmir Netto de Arajo, cabvel tal correla-

    o, principalmente se a doutrina for considerada como fonte supletiva de omisses ou deficincias da lei, como repositrio dos princpios e con-ceitos do Direito e principalmente como atividade interpretativa dos tex-tos legais e sua aplicao (2005, p. 42).

    Esse mesmo autor entende que a prpria autonomia do Direito Ad-ministrativo e sua emancipao do Direito Civil obra da doutrina, pois influiu e continua a influir de maneira poderosa na formulao das teses fundamentais existentes nos vrios sistemas de Direito Administrativo (2005, p. 42).

    Esquematicamente:

    Jurisprudncia

    Costumes

    Princpios gerais do Direito

    Doutrina

    JurisprudnciaJurisprudnciaJurisprudncia

    Lei

    1.5. INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVODe acordo com a posio doutrinria clssica, a interpretao do

    Direito Administrativo deve levar em considerao trs aspectos:a) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administra-

    dos (MEIRELLES, 2001, p. 43), na medida em que representa pressu-posto do regime jurdico-administrativo o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Dessa desigualdade originria en-tre a Administrao e os particulares resultam inegveis privilgios e prerrogativas para o Poder Pblico, privilgios e prerrogativas que no podem ser desconhecidos nem desconsiderados pelo intrprete ou

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    aplicados a regras e princpios desse ramo do Direito (MEIRELLES, 2001, p. 43);

    b) a presuno de legitimidade dos atos da Administrao. Em razo do princpio da legalidade, presumem-se praticados de acordo com a lei (GASPARINI, 2008, p. 26);

    c) a necessidade, muitas vezes, do uso de poderes discricionrios pela Administrao, para atender ao interesse pblico in concreto (ARAJO, 2005, p. 45).

    Questes

    1. (Advogado da Unio 2002 CESPE) Julgue o item a seguir:

    Em face da realidade da Administrao Pblica brasileira, juridicamente correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do Direito Ad-ministrativo no Pas o critrio do Poder Executivo.

    2. (Advogado da Unio 2002 CESPE) Julgue o item a seguir:No obstante o princpio da legalidade e o carter formal dos atos da Admi-nistrao Pblica, muitos administrativistas aceitam a existncia de fontes escritas e no escritas para o Direito Administrativo, nelas includos a dou-trina e os costumes; a jurisprudncia tambm considerada por adminis-trativistas como fonte do Direito Administrativo, mas no juridicamente correto chamar de jurisprudncia uma deciso judicial isolada.

    3. (Advogado da Unio 2002 CESPE) Julgue o item a seguir:

    Nas relaes jurdicas entre o usurio de servio pblico e o ente prestador dele, no se aplica a inverso do nus da prova em favor do primeiro.

    Aspectosinterpretativos

    Utilizao de poderesdiscricionrios

    Presuno de legitimidade dos atos

    administrativos

    Desigualdade jurdicaentre a Administrao

    e os administrados

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    4. (Auditor Fiscal da Receita Federal ESAF 2003) O estudo do regime jurdico-administrativo tem em Celso Antnio Bandeira de Mello o seu principal autor e formulador. Para o citado jurista, o regime jurdico-administrativo construdo, fundamentalmen-te, sobre dois princpios bsicos, dos quais os demais decorrem. Para ele, esses princpios so:a) indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao e supremacia

    do interesse pblico sobre o particular.b) legalidade e supremacia do interesse pblico.c) igualdade dos administrados em face da Administrao e controle juris-

    dicional dos atos administrativos.d) obrigatoriedade do desempenho da atividade pblica e finalidade pbli-

    ca dos atos da Administrao.e) legalidade e finalidade.

    5. (Procurador do Banco Central 1999) Diz-se que a posio privi-legiada da Administrao Pblica em relao aos particulares de-signa dever-poder e no poder-dever, visto que:a) assujeita a Administrao Pblica defesa prioritria do interesse da

    pessoa pblica.b) tal privilgio inerente posio de supremacia do interesse pblico

    primrio ou secundrio.c) assujeita obrigatoriamente o Poder Pblico ao atendimento do interes-

    se pblico primrio.d) a Administrao Pblica tem o dever de atender aos princpios consti-

    tucionais da indisponibilidade do interesse privado.e) o privilgio decorre do princpio constitucional da eficincia.

    6. (Magistratura do Estado de So Paulo 2009) A demora da Admi-nistrao Pblica em cumprir com a obrigao de saldar os dbi-tos lquidos, certos e devidamente requisitados pelo Poder Judi-cirio por meio de precatrio judicial, ainda que sob a tica dou-trinria:a) justifica-se pelo poder-dever do Estado de dar atendimento, com pri-

    mazia, aos interesses pblicos primrios, por princpio constitucional, indisponveis, considerando que a rpida e efetiva soluo dos precat-rios judiciais diz respeito indenizao de carter privado.

    b) justifica-se vista do regime jurdico-administrativo que tutela o inte-resse coletivo, considerando que dar efetivo e rpido cumprimento aos precatrios judiciais implica empobrecimento do errio pblico em

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    prejuzo da coletividade que no prescinde da prestao de servios pblicos.

    c) justifica-se no fato de a Administrao Pblica ser dotada do poder discricionrio de atender, em primeiro lugar, ao interesse do Estado, considerando que todo interesse do Estado por si s se define como interesse pblico.

    d) ofende o princpio da supremacia do interesse pblico primrio do Es-tado, considerando que a demora da soluo dos precatrios atende exclusivamente ao interesse secundrio do Estado.

    Gabarito 1. Errada 2. Correta 3. Errada

    4. A 5. C 6. D

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    2 PriNCPioS DA ADmiNiSTrAo

    2.1. INTRODUOA noo de princpio passou por uma substancial alterao, de tal

    modo que atualmente assume relevncia primordial no ordenamento jur-dico. No faz muito tempo os princpios detinham funo meramente in-tegradora, ou seja, eram utilizados como um mecanismo para preenchi-mento das lacunas (basta verificar o art. 4 da LICC, de 1942, que assim dispe: Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito).

    Presentemente, assumem a natureza de verdadeiras normas jurdi-cas, vale dizer, de comandos dotados de imperatividade (expressam um dever-ser) e a partir dos quais so impostas condutas aos destinatrios, bem como institudos valores e fins para a interpretao e a aplicao do Direito. Da se dizer que os princpios constituem fontes formais do Direi-to Administrativo.

    Como destacado por Celso Antnio Bandeira de Mello, em frase me-morvel: Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de coman-dos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, confor-me o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irre-missvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra (2003, p. 818).

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    Ressaltem-se os princpios constitucionais, que se encontram no pi-ce do ordenamento jurdico, representando, dessa maneira, verdadeiro fundamento de validade para as demais normas. Em virtude de tal supre-macia, as leis e os atos administrativos que estiverem em contrariedade com os princpios estampados na Constituio no merecem prevalecer na ordem jurdica.

    No que se refere aos princpios da Administrao Pblica, o dispositi-vo constitucional de maior relevncia o caput do art. 37, que assim pre-coniza:

    A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici-ncia (...).

    Esse preceito, alm de indicar os princpios gerais do Direito Adminis-trativo, assinala o mbito de sua aplicao. o que ser visto a seguir.

    2.2. MBITO DE APLICAOObserve-se o mbito de aplicao dos princpios. Eles abarcam no

    somente a Administrao direta, como tambm a Administrao indire-ta. Assim, as autarquias (a exemplo do INSS), as fundaes governamen-tais (Funai), as empresas pblicas (Caixa Econmica Federal, Infraero) e as sociedades de economia mista (Banco do Brasil, Petrobras), todas inte-grantes da Administrao indireta, submetem-se aos princpios aludidos.

    Relevante esclarecer que os princpios incidem no mbito da atua-o administrativa, independentemente da atividade exercida pela enti-dade estatal. Dessa forma, as empresas pblicas e as sociedades de eco-nomia mista que exercem atividade econmica (a exemplo da Caixa Econmica Federal e da Petrobras) submetem-se aos postulados consti-tucionais, muito embora a Carta Magna determine a sujeio das empre-sas governamentais ao regime tpico das empresas privadas (cf. art. 173, 1, II).

    No se pode esquecer que a hermenutica constitucional segue prin-cpios especficos. Entre eles, digno de nota o princpio da concordncia prtica ou harmonizao, segundo o qual, com base na noo da unidade da Constituio e na inexistncia de hierarquia entre os princpios, os bens jurdicos constitucionalizados devero coexistir de forma harmnica

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    na hiptese de eventual conflito ou concorrncia entre eles, buscando-se, assim, evitar o sacrifcio (total) de um princpio em relao a outro em cho-que (LENZA, 2008, p. 73).

    Ademais, igualmente sofrem o influxo do comando do art. 37, caput, os trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), por ocasio do exerc-cio da funo administrativa, bem assim todas as entidades federativas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Como se v, o preceito constitucional acima transcrito procura repercutir de maneira ampla os princpios que elenca.

    Esquematicamente:

    MBITO DE APLICAO

    Administrao Direta Administrao Indireta

    Unio

    Estados

    Distrito Federal

    Municpios

    Autarquias

    Fundaes governamentais

    Empresas pblicas

    Sociedades de economia mista

    2.3. PRINCPIOS BSICOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

    Os princpios bsicos do Direito Administrativo so aqueles insculpidos no caput do art. 37 da CF. Para lembr-los, h um recurso mnemnico muito utilizado. A conjugao da primeira letra de cada princpio forma a palavra LIMPE (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia). Em virtude da importncia de cada um, convm analis-los separadamente.

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  • Coleo Preparatria para Concursos Jurdicos

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    2.3.1. Princpio da legalidadeIndubitavelmente, o princpio da legalidade representa um dos mais

    importantes no mbito do direito pblico. Para tanto, basta verificar que o prprio Direito Administrativo somente surgiu com o aparecimento do Es-tado de Direito, fruto das revolues liberais do sculo XVIII.

    Antes disso, predominava o Estado absolutista (tambm conhecido como Estado de Polcia), caracterizado pela figura do monarca soberano, que centralizava todas as funes estatais as de fazer as leis, de aplic-las e de julgar os conflitos. Ou seja, o rei concentrava todos os poderes. Nesse contexto, inexistiam limites para a atuao estatal, que se dava conforme o bel-prazer da autoridade mxima. Tampouco havia formas de controle. Nessa poca histrica, no se poderia falar em administrados, mas em s-ditos, sempre curvados diante do onipresente poder real.

    Com as revolues oitocentistas, notadamente as Revolues Ameri-cana (1779) e Francesa (1789), o cenrio jurdico-poltico alterou-se subs-tancialmente. Notvel mudana foi a implantao da teoria da separao entre os poderes (aperfeioada teoricamente pelo Baro de Montesquieu), por meio da qual houve a tripartio das funes estatais, cada qual confe-rida a um rgo prprio. O escopo evidente foi desconcentrar o poder na figura de uma pessoa, distribuindo as funes que o embasam entre vrios rgos, ensejando assim uma limitao e a possibilidade de controle rec-proco.

    Diante dessa nova configurao do Estado, a funo legislativa assu-miu um destaque monumental, na medida em que a lei passou a deter posio de superioridade diante dos demais atos estatais. De acordo com Rousseau, filsofo iluminista do sculo XVIII, foi abandonada a ideia de poder como de origem divina, sendo substituda pela noo de poder com fundamento no povo (soberania popular). Ora, a lei representa a vontade geral, tendo em vista que o Parlamento eleito pela sociedade. Disso de-corre, inexoravelmente, a submisso do Estado prpria lei.

    Foi da conjugao de tais ideias separao dos Poderes e superiori-dade da lei que surgiu o Estado de Direito e, via de consequncia, o Di-reito Administrativo. Da se afirmar que o Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito, porque o Direito que regula o comportamento da Administrao (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 40).

    Vista a relevncia do princpio em comento, passa-se sua definio. Pelo princpio da legalidade, a Administrao somente pode fazer o

    que a lei determina ou permite. Notria a vinculao com os ditames le-gais, que balizam de maneira acentuada a atuao administrativa.

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    Tamanha a importncia do preceito que a Constituio o acolheu em mais de um dispositivo. So eles o art. 5, II; o j mencionado art. 37, caput; e o art. 84, IV.

    Observe-se que o princpio da legalidade no representa uma exclusivi-dade da disciplina referente Administrao Pblica, uma vez que abarca igualmente a atuao dos particulares. Basta verificar o precitado art. 5, II, da CF, que submete os indivduos ao regime da legalidade. Assim, o princ-pio em tela aplica-se tanto no direito pblico quanto no direito privado.

    Ocorre que os contornos da legalidade, em um e em outro caso, so diversos. De um lado, no mbito do direito privado, o particular pode fa-zer tudo o que a lei no probe. Trata-se de uma relao de no contradio com a lei, de tal modo que a no proibio significa uma permisso. Por outro lado, na seara do direito pblico, a Administrao apenas pode atuar nos termos da lei. A relao aqui assume outra natureza, a de subordinao com a lei. Dessa forma, o que a lei no probe em relao Administrao encontra-se, sim, proibido. Ou seja, a no permisso representa uma proi-bio.

    De acordo com o clebre entendimento de Hely Lopes Meirelles, na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Ad-ministrao s permitido fazer o que a lei autoriza (2001, p. 82).

    Esquematicamente:

    Princpio da legalidade no direito pblico

    Atuao da Administrao

    Princpio da legalidade no direito privado

    Atuao dos particulares

    A Administrao somente pode fazer o que a lei determina ou permite.

    O particular pode fazer tudo o que a lei no probe.

    Relao de subordinao com a lei. Relao de no contradio com a lei.

    O que a lei no probe (expressamente) est (implicitamente) proibido.

    O que a lei no probe