direito administrativo-maria-sylvia-zanella-di-pietro

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Sumario Nota introdutória, 17 1 ORIGEM, OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 19 1.1 Formação do direito administrativo, 19 1.2 Contribuição do direito francês, 22 1.3 Direito administrativo alemão, 25 1.4 Direito administrativo italiano, 27 1.5 Direito administrativo anglo-americano, 28 1.6 Direito administrativo brasileiro, 37 1.7 Objeto do direito administrativo, 39 1.7.1 Escola legalista, exegética, empírica ou caótica, 40 1.7.2 Direito administrativo e ciência da administração, 41 1.7.3 Critério técnico-científico de estudo do direito administrativo, 42 1.8 Conceito de direito administrativo, 42 1.8.1 Escola do serviço público, 42 1.8.2 Critério do Poder Executivo, 43 1.8.3 Critério das relações jurídicas, 44 1.8.4 Critério teleológico, 44 1.8.5 Critério negativo ou residual, 45 1.8.6 Critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado, 45 1.8.7 Critério da Administração Pública, 46 1.8.8 Nossa definição, 47 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 48 2.1 0 vocábulo administração, 48 2.2 A expressão Administração Pública, 49 2.3 Administração Pública e Governo, 49 2.3.1 Aspecto objetivo, 49 2.3.2 Aspecto subjetivo, 51 2.4 Administração Pública em sentido estrito, 53 2.5 Administração Pública em sentido objetivo, 53 2.6 Administração Pública em sentido subjetivo, 55 3 REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO, 57 3.1 Os regimes público e privado na Administração Pública, 57 3.2 Regime jurídico administrativo, 58 3.3 Princípios da Administração Pública, 60 3.3.1 Legalidade, 61 3.3.2 Supremacia do interesse público, 62 3.3.3 Impessoalidade, 64

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  • 1. Sumario Nota introdutria, 17 1 ORIGEM, OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 19 1.1 Formao do direito administrativo, 19 1.2 Contribuio do direito francs, 22 1.3 Direito administrativo alemo, 25 1.4 Direito administrativo italiano, 27 1.5 Direito administrativo anglo-americano, 28 1.6 Direito administrativo brasileiro, 37 1.7 Objeto do direito administrativo, 39 1.7.1 Escola legalista, exegtica, emprica ou catica, 40 1.7.2 Direito administrativo e cincia da administrao, 41 1.7.3 Critrio tcnico-cientfico de estudo do direito administrativo, 42 1.8 Conceito de direito administrativo, 42 1.8.1 Escola do servio pblico, 42 1.8.2 Critrio do Poder Executivo, 43 1.8.3 Critrio das relaes jurdicas, 44 1.8.4 Critrio teleolgico, 44 1.8.5 Critrio negativo ou residual, 45 1.8.6 Critrio da distino entre atividade jurdica e social do Estado, 45 1.8.7 Critrio da Administrao Pblica, 46 1.8.8 Nossa definio, 472 ADMINISTRAO PBLICA, 48 2.1 0 vocbulo administrao, 48 2.2 A expresso Administrao Pblica, 49 2.3 Administrao Pblica e Governo, 49 2.3.1 Aspecto objetivo, 49 2.3.2 Aspecto subjetivo, 51 2.4 Administrao Pblica em sentido estrito, 53 2.5 Administrao Pblica em sentido objetivo, 53 2.6 Administrao Pblica em sentido subjetivo, 553REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO, 573.1 3.2 3.3Os regimes pblico e privado na Administrao Pblica, 57 Regime jurdico administrativo, 58 Princpios da Administrao Pblica, 603.3.1 3.3.2 3.3.3Legalidade, 61 Supremacia do interesse pblico, 62 Impessoalidade, 64

2. 3.3.4 Presuno de legitimidade ou de veracidade 3.3.5 Especialidade, 65 3.3.6 Controle ou tutela, 65 3.3.7 Autotutela, 66 3.3.8 Hierarquia, 66 3.3.9 Continuidade do servio pblico, 67 3.3.10 Publicidade, 67 3.3.11 Moralidade administrativa, 69 3.3.12 Razoabilidade, 72 3.3.13 Motivao, 73 3.4 Poderes da Administrao, 73 3.4.1 Normativo, 74 3.4.2 Disciplinar, 76 3.4.3 Decorrentes de hierarquia, 774SERVIOS PBLICOS, 804.1 Conceito, 80 4.1.1 Servio pblico em sentido amplo, 80 4.1.2 Servio pblico em sentido restrito, 81 4.1.3 Evoluo, 82 4.1.4 Concluses quanto ao conceito, 83 4.2 Elementos da definio, 84 4.2.1 Elemento subjetivo, 84 4.2.2 Elemento formal, 85 4.2.3 Elemento material, 85 4.3 Princpios, 86 4.4 Classificao, 875PODER DE POLCIA, 925.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7Introduo, 92 Evoluo, 92 Conceito, 94 Polcia administrativa e judiciria, 95 Meios de atuao, 96 Caractersticas, 97 Limites, 996 RESTRIES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA, 101 6.1 6.2 6.3 6.4Evoluo, 101 Modalidades, 101 Fundamento, 102 Funo social da propriedade, 104 3. 6.5 Limitaes administrativas, 107 6.6 Ocupao temporria, 110 6.7 Requisio administrativa, 112 6.8 Tombamento, 113 6.8.1 A proteo do patrimnio histrico e artstico nacional, 113 6.8.2 Conceito e caractersticas, 114 6.8.3 Objeto, 115 6.8.4 Modalidades, 116 6.8.5 Procedimento, 117 6.8.6 Efeitos, 119 6.8.7 Natureza jurdica, 122 6.9 Servido administrativa, 123 6.9.1 Servido na teoria geral do direito, 123 6.9.2 Servido de direito privado e de direito pblico, 124 6.9.3 Servido administrativa e limitao administrativa, 125 6.9.4 Conceito, 125 6.9.5 Forma de constituio, 126 6.9.6 Extino, 127 6.9.7 Direito indenizao, 128 6.9.8 Modalidades, 129 6.9.8.1 Servido sobre terrenos marginais, 129 6.9.8.2 Servido a favor das fontes de gua mineral, termal ou gasosa e dos recursos hdricos, 129 6.9.8.3 Servido sobre prdios vizinhos de obra ou imvel pertencente ao patrimnio histrico e artstico nacional, 130 6.9.8.4 Servido em torno de aerdromos e heliportos, 130 6.9.8.5 Servido militar, 130 6.9.8.6 Servido de aqueduto, 131 6.9.8.7 Servido de energia eltrica, 131 6.10 Desapropriao. 133 6.10.1 Evoluo no direito brasileiro, 133 6.10.2 Conceito, 134 6.10.3 Procedimento, 134 6.10.4 Sujeitos ativo e passivo, 138 6.10.5 Pressupostos, 139 6.10.6 Objeto, 141 6.10.7 Indenizao, 143 6.10.8 Natureza jurdica, 146 6.10.9 Imisso provisria na posse, 147 6.10.10 0 destino dos bens desapropriados, 150 6.10.11 Desapropriao indireta, 152 6.10.12 Retrocesso, 1537 7.1 7.2 7.3 7.4ATOS ADMINISTRATIVOS, 157 Fatos da Administrao, 157 Atos da Administrao, 157 Origem da expresso, 158 Conceito, 159 4. 7.5 Ato administrativo e produo de efeitos jurdicos, 162 7.6 Atributos, 163 7.6.1 Presuno de legitimidade e veracidade, 164 7.6.2 Imperatividade, 166 7.6.3 Auto-executoriedade, 166 7.6.4 Tipicidade, 167 7.7 Elementos, 168 7.7.1 Sujeito, 169 7.7.2 Objeto, 171 7.7.3 Forma, 172 7.7.4 Finalidade, 173 7.7.5 Motivo, 174 7.8 Discricionariedade e vinculao, 176 7.8.1 Conceito, 176 7.8.2 Justificao, 177 7.8.3 mbito de aplicao da discricionariedade, 177 7.8.4 Legalidade e mrito do ato legislativo, 180 7.8.5 Limites da discricionariedade e controle pelo Poder Judicirio, 180 7.9 Classificao, 182 7.10 Atos administrativos em espcie, 187 7.10.1 Quanto ao contedo, 188 7.10.1.1 Autorizao, 188 7.10.1.2 Licena, 189 7.10.1.3 Admisso, 190 7.10.1.4 Permisso, 190 7.10.1.5 Aprovao, 190 7.10.1.6 Homologao, 191 7.10.1.7 Parecer, 191 7.10.1.8 Visto, 191 7.10.2 Quanto forma, 192 7.10.2.1 Decreto, 192 7.10.2.2 Resoluo e portaria 7.10.2.3 Circular, 193 7.10.2.4 Despacho, 193 7.10.2.5 Alvar, 193 7.11 Extino, 194 7.11.1 Modalidades, 194 7.11.2 Anulao ou invalidao, 194 7.11.2.1 Conceito, efeitos e natureza, 194 7.11.2.2 Vcios: peculiaridades no Direito Administrativo, 196 7.11.2.3 Vcios relativos ao sujeito, 197 7.11.2.4 Vcios relativos ao objeto, 199 7.11.2.5 Vcios relativos forma, 199 7.11.2.6 Vcios quanto ao motivo, 199 7.11.2.7 Vcios relativos finalidade, 200 7.11.2.8 Conseqncias decorrentes dos vcios, 200 7.11.2.9 Atos administrativos nulos e anulveis, 202 7.11.2.10 Revogao, 205 7.11.2.11 Convalidao, 203 5. 7.11.38Confirmao, 204CONTRATO ADMINISTRATIVO, 2078.1 Contratos da Administrao, 207 8.2 Divergncias doutrinrias, 207 8.3 0 contrato administrativo como espcie do gnero contrato, 209 8.4 Traos distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de direito privado, 211 8.5 Direito positivo, 214 8.5.1 Normas constitucionais, 214 8.5.2 Legislao ordinria, 215 8.6 Caractersticas dos contratos administrativos, 216 8.6.1 Presena da Administrao Pblica como poder pblico, 216 8.6.2 Finalidade pblica, 217 8.6.3 Obedincia forma prescrita em lei, 217 8.6.4 Procedimento legal, 220 8.6.5 Contrato de adeso, 221 8.6.6 Natureza intuitu personae, 222 8.6.7 Presena das clusulas exorbitantes, 222 8.6.7.1 Exigncia de garantia, 222 8.6.7.2 Alterao unilateral, 223 8.6.7.3 Resciso unilateral, 224 8.6.7.4 Fiscalizao, 225 8.6.7.5 Aplicao de penalidades, 225 8.6.7.6 Anulao, 226 8.6.7.7 Retomada do objeto, 227 8.6.7.8 Restries ao uso da exceptio non adimpleti contractus, 227 8.6.8 Mutabilidade, 228 8.6.8.1 lea administrativa: alterao unilaterral do contrato, 230 8.6.8.2 lea administrativa: fato do prncipe, 231 8.6.8.3 lea administrativa: fato da administrao, 231 8.6.8.4 lea econmica: teoria da impreviso, 233 8.7 Resciso do contrato administrativo, 236 8.8 Modalidades de contratos administrativos, 237 8.8.1 Concesso, 237 8.8.1.1 Conceito, 237 8.8.1.2 Natureza jurdica, 239 8.8.1.3 Concesso de servio pblico, 241 8.8.1.3.1 Evoluo, 241 8.8.1.3.2 Conceito e caractersticas, 243 8.8.1.3.3 Concesso e permisso de servio pblico, 245 8.8.1.4 Concesso de obra pblica, 247 8.8.1.5 Concesso de uso, 248 8.8.2 Contratos de obra pblica e de prestao de servios, 248 8.8.2.1 Empreitada, 251 8.8.2.2 Administrao contratada, 252 8.8.2.3 Tarefa, 252 Contrato de fornecimento, 252 6. 9LICITAO, 2549.1 Conceito, 254 9.2 Direito positivo, 255 9.3 Princpios, 257 9.3.1 Princpio da igualdade, 258 9.3.2 Princpio da legalidade, 259 9.3.3 Princpio da impessoalidade, 260 9.3.4 Princpio da moralidade e da probidade, 260 9.3.5 Princpio da publicidade, 261 9.3.6 Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio 9.3.7 Princpio do julgamento objetivo, 262 9.3.8 Princpio da adjudicao compulsria, 263 9.3.9 Princpio da ampla defesa, 263 9.4 Obrigatoriedade de licitao, 264 9.5 Dispensa e inexigibilidade, 264 9.6 Modalidades, 274 9.6.1 Concorrncia, 276 9.6.2 Tomada de preos, 277 9.6.3 Convite, 278 9.6.4 Concurso, 280 9.6.5 Leilo, 280 9.7 Procedimento, 280 9.7.1 Procedimento da concorrncia, 282 9.7.1.1 Edital, 282 9.7.1.2 Habilitao, 283 9.7.1.3 Classificao, 287 9.7.1.4 Homologao, 290 9.7.1.5 Adjudicao, 291 9.7.2 Procedimento da tomada de preos, 291 9.7.3 Procedimento do convite, 292 9.7.4 Procedimento do concurso, 292 9.7.5 Procedimento do leilo, 292 9.8 Anulao e revogao, 293 9.9 Recursos administrativos, 29410ADMINISTRAO INDIRETA, 29610.1Descentralizao, 29610.1.1 Descentralizao e desconcentrao, 296 10.1.2 Descentralizao poltica e administrativa, 296 10.1.3 Modalidades de descentralizao administrativa, 297 10.1.3.1 Descentralizao territorial, 297 10.1.3.2 Descentralizao por servios, 298 10.1.3.3 Descentralizao por colaborao, 300 10.1.4 Evoluo, 301 10. 1.5 A descentralizao administrativa no direito positivo brasileiro, 3 7. 10.1.5.1A confuso do legislador, 30210.1.5.2 10.1.5.3A expresso administrao indireta na Constituio A expresso entidade paraestatal, 30710.2 Entidades da administrao indireta, 309 10.2.1 Modalidades e natureza jurdica, 309 10.2.2 Regime jurdico, 309 10.3 Autarquias, 313 10.3.1 0 vocbulo autarquia, 313 10.3.2 Evoluo no direito brasileiro, 314 10.3.3 Conceito e caractersticas, 315 10.3.4 Posio perante a Administrao Pblica e terceiros, 316 10.3.5 Classificao, 316 10.4 Fundao, 318 10.4.1 Natureza jurdica e conceito, 318 10.4.2 Fundao de direito privado, 321 10.4.3 Direito positivo brasileiro, 323 10.4.4 Fundao de direito pblico, 327 10.5 Empresas estatais, 328 10.5.1 Alcance da expresso, 328 10.5.2 Distino quanto ao tipo de atividade, 328 10.5.3 Sociedade de economia mista e empresa pblica, 330 10.5.3.1 Traos comuns, 330 10.5.3.2 Traos distintivos, 333 10.6 Normas comuns s entidades da administrao indireta, 336 10.7 Privilgios prprios das autarquias e fundaes pblicas, 343 10.8 Natureza jurdica dos bens das entidades da administrao indireta, 343 10.9 Controle administrativo ou tutela das entidades da administrao indireta, 34411ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR,11.1 As expresses entidades paraestatais e terceiro setor, 11.2 Servios sociais autnomos, 11.3Entidades de apoio, 11.4 Organizaes sociais, 11.5Organizao da sociedade civil de interesse pblico,12RGOS PBLICOS, 34812.1Teorias sobre as relaes do Estado com os agentes pblicos, 34812.2 12.3Conceito, 349 Natureza, 34912.4Classificao, 35013SERVIDORES PBLICOS, 35213.1Terminologia, 35213.2Agentes pblicos, 353 8. 13.2.1 Agentes polticos, 353 13.2.2 Servidores pblicos, 354 13.2.3 Particulares em colaborao com o poder pblico, 356 13.3Cargo, emprego e funo, 35713.4Normas constitucionais, 35913.4.1 Princpio da isonomia, 359 13.4.1.1 Alcance, 359 13.4.1.2 Regime jurdico nico, 360 13.4.1.3 Isonomia de vencimentos, 361 13.4.1.4 Condies de ingresso, 364 13.4.2 Direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, 366 13.4.3 Limitaes quanto aos vencimentos, 367 13.4.4 Direito de greve e de livre associao sindical, 369 13.4.5 Proibio de acumulao de cargos, 37113.513.4.6 Aposentadoria, 373 13.4.7 Estabilidade, 377 13.4.8 Afastamento para exerccio de mandato eletivo, 378 13.4.9 Direitos sociais, 379 Provimento, 38013.6Vacncia, 38413.7Direitos e deveres, 38413.8Responsabilidade, 38613.8.1 Responsabilidade civil, 386 13.8.2 Responsabilidade administrativa, 388 13.8.3 Responsabilidade penal, 389 13.8.414Comunicabilidade de instncias, 389PROCESSO ADMINISTRATIVO, 39514.1 Processos estatais, 395 14.2 Processo administrativo, 396 14.3 Processo e procedimento, 397 14.4 Modalidades, 397 14.5 Princpios, 399 14.5.1 Principio da publicidade, 399 14.5.2 Princpio da oficialidade, 400 14.5.3 Princpio da obedincia forma e aos procedimentos, 400 14.5.4 Princpio da gratuidade, 401 14.5.5 Princpio da ampla defesa e do contraditrio, 401 14.5.6 Princpio da atipicidade, 402 14.5.7 14.5.8 14.6Princpio da pluralidade de instncias, 402 Princpio da economia processual, 403 Processo administrativo disciplinar, 403 9. 14.7 14.7.1 14.7.2Processo sumrio, 406 Sindicncia, 406 Verdade sabida, 40715 RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO, 408 15.215.1 Delimitao do tema, 408 Evoluo, 40915.2.1 Teoria da irresponsabilidade, 409 15.2.2 Teorias civilistas, 410 15.2.3 Teorias publicistas, 411 15.3Direito positivo brasileiro, 41315.4Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade, 41515.5Responsabilidade do Estado por atos legislativos, 416 15.6 15.716Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais, 417 Reparao do dano, 4205BENS PBLICOS, 42216.1 Evoluo, 422 16.2 Classificao, 423 16.3Bens do domnio pblico do Estado, 425 16.3.1 Conceito, 425 16.3.2 Natureza jurdica, 426 16.3.3 Modalidades, 427 16.3.4 Regime jurdico, 428 16.4 Bens do domnio privado do Estado ou bens dominicais, 430 16.4.1 Conceito, 430 16.4.2 Caractersticas, 430 16.4.3 Regime jurdico, 431 16.5 Alienao, 435 16.5.1 Alienao dos bens de uso comum e de uso especial, 435 16.5.2 Alienao dos bens dominicais, 436 16.6 Uso de bem pblico por particular, 440 16.6.1 Uso normal e uso anormal, 440 16.6.2 Uso comum, 441 16.6.3 Uso privativo, 443 16.6.3.1 Conceito e caractersticas, 443 16.6.3.2 Instrumentos estatais de outorga de uso privativo, 444 16.6.3.3 Autorizao, permisso e concesso, 445 16.6.3.4 Institutos de direito privado, 450 16.6.3.5 Tutela do uso privativo, 455 16.7 Formao do patrimnio pblico, 457 16.8 Bens pblicos em espcie, 460 16.8.1 Direito positivo, 460 16.8.2 Terrenos reservados, 460 10. 16.8.5.216.8.3 Terrenos de marinha e seus acrescidos, 463 16.8.4 Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, 464 16.8.5 Terras devolutas, 465 16.8.5.1 Evoluo da propriedade rural no Brasil, 465 Conceito e natureza jurdica, 46816.8.5.3 Titularidade, 469 16.8.5.4 Processo de discriminao, 470 16.8.6 Faixa de fronteira, 471 16.8.7 16.8.8 16.8.9 16.8.9.1 16.8.9.2 16.8.9.3 16.8.9.4 16.8.9.5Ilhas, 472 guas pblicas, 473 Minas e jazidas, 474 Conceito, 474 Sistemas de explorao e aproveitamento das jazidas, 475 Evoluo no direito brasileiro, 475 Sistema atual, 476 Regime de explorao, 47717CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA, 47817.517.1 Conceito e abrangncia, 478 17.2 Espcies, 479 17.3 Controle administrativo, 480 17.3.1 Conceito e alcance, 480 17.3.2 Recursos administrativos, 481 17.3.2.1 Conceito, efeitos e fundamento, 48 17.3.2.2 Modalidades, 482 17.3.2.2.1 Representao, 482 17.3.2.2.2 Reclamao administrativa, 483 17.3.2.3 Coisa julgada administrativa, 485 17.3.2.4 Prescrio administrativa, 486 17.4 Controle legislativo, 488 17.4.1 Alcance, 488 17.4.2 Controle poltico, 488 17.4.3 Controle financeiro, 490 Controle judicial, 492 17.5.1 Sistema de unidade de jurisdio, 492 17.5.2 Limites, 493 17.5.3 Privilgios da Administrao Pblica, 494 17.5.4 Meios de controle, 498 17.5.4.1 Habeas corpus, 499 17.5.4.2 Habeas data, 500 17.5.4.3 Mandado de injuno, 503 17.5.4.3.1 Controvrsias quanto origem, 503 17.5.4.3.2 Controvrsias quanto ao objeto, 504 17.5.4.3.3 Nossa opinio, 505 17.5.4.3.4 Pressupostos, 507 17.5.4.4 Mandado de segurana individual, 508 17.5.4.4.1 Origem, 508 17.5.4.4.2 Conceito e pressupostos, 508 11. 17.5.4.4.417.5.4.4.3 Restries, 512 Anotaes quanto ao processo, 51517.5.4.4.5Prazo, 52017.5.4.5Mandado de segurana coletivo, 52117.5.4.6 Ao popular, 524 17.5.4.6.1 Evoluo, 524 17.5.4.6.2 Conceito e pressupostos, 525 17.5.4.6.3 Sujeito ativo e passivo, 528 17.5.4.6.4 Posio do Ministrio Pblico, 529 17.5.4.6.5 Objeto, 531 17.5.4.6.6 Anotaes quanto ao processo, 532 17.5.4.7 Ao civil pblica, 533 17.5.4.7.1 Origem e evoluo, 533 17.5.4.7.2 Comparao com ao popular e mandado de segurana coletivo, 534 17.5.4.7.3 Pressupostos e conceito, 535 17.5.4.7.4 Sujeito ativo e passivo, 536 17.5.4.7.5 Funes do Ministrio Pblico, 536 17.5.4.7.6 Objeto, 537 17.5.4.7.7 Anotaes quanto ao processo, 537Bibliografia, 539 ndice Remissivo, 545 12. Nota Introdutria Estudando-se o direito administrativo desde o seu nascimento, com o Estado de Direito, at os dias atuais, constata-se a ampliao do seu contedo e as freqentes mutaes que vem sofrendo, intensificadas, no direito brasileiro, com a entrada em vigor da Constituio de 1988 e, mais recentemente, das Constituies estaduais. Isto se explica, de um lado, pelo sensvel acrscimo das funes assumidas pelo Estado como conseqncia das crescentes necessidades coletivas nos mbitos econmico e social. 0 conceito de servio pblico ampliou-se para abranger servios sociais, comerciais e industriais antes privativos do particular; o poder de polcia estendeu-se a reas onde antes no se fazia necessrio, como a proteo ao meio ambiente e a defesa do consumidor; a atuao do Estado estendeu-se esfera da atividade econmica de natureza privada. Mas, paralelamente, a nova Constituio trouxe princpios inovadores que refletem o esprito democrtico que norteou a sua elaborao; nota-se a preocupao em restringir a autonomia administrativa, aumentando o controle dos demais Poderes sobre a Administrao Pblica e inserindo a participao popular na funo fiscalizadora. 0 direito administrativo assume, pois, feio nova. No fcil discorrer sobre ele, porque a fase de aprendizado, de interpretao, de assimilao de novos conceitos e princpios; o momento de elaborao legislativa, doutrinria e jurisprudencial; muita coisa h por fazer. Mas a dificuldade no pode deter ou atemorizar quem exerce a funo de Procurador do Estado h vinte anos e faz do estudo do direito administrativo objeto de trabalho no dia a dia, na difcil misso de defesa da legalidade administrativa, combinada com o exerccio do Magistrio na mesma rea. Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua constante evoluo, facilmente perceptvel pela quantidade de leis e regulamentos que se editam nessa rea, revelando um aspecto de flexibilidade que lhe prprio e inevitvel em face da dinmica dos interesses pblicos que a Administrao deve atender. 0 livro cuida dos vrios temas do direito administrativo, comeando pelo seu conceito, origem e objetivo, passando para o exame da Administrao Pblica em sentido objetivo (servio pblico, poder de polcia, atos e contratos, licitao) e em sentido subjetivo (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos) para, a seguir, analisar os instrumentos de atuao (processo administrativo e bens pblicos), deixando para a parte final a matria relativa ao controle, j que este incide sobre vrios aspectos da atuao administrativa. A Autora 13. Nota 12 Edio As constantes mudanas na Constituio e nas leis, a proliferao de medidas provisrias e o processo de Reforma do Aparelhamento Administrativo do Estado impem as freqentes revises neste livro. Antes de um ano de publicada a 10 edio, com a introduo das alteraes decorrentes da Emenda Constitucional n 19, de 04-06-1998 - referente Reforma Administrativa -, j se fez necessria nova atualizao por conta da promulgao da Emenda Constitucional n 20, de 15-12-1998, referente Reforma da Previdncia Social, j que esta afeta o regime de aposentadoria e penso do servidor pblico. Da a 11 edio ter atualizado essa parte, alm de ter comentado, nos itens pertinentes, a Lei n 9.784, de 29-01-1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, e a Lei n 9.790, de 18-03-1999, que dispe sobre as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, bem como o tema das agncias reguladoras. Ainda na 11 edio foram includos itens sobre convnios e consrcios e um captulo novo para tratar das entidades paraestatais ou terceiro setor, na nova terminologia da Reforma do Estado. Na 12 edio no foram inseridos temas novos. Foi feita reviso geral da obra, para pequenos reparos, e a necessria atualizao das leis, em especial das medidas provisrias A autora. 14. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 1.1FORMAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO0 direito administrativo, como ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIH e incio do sculo XIX, o que no significa que inexistissem anteriormente normas administrativas, pois onde quer que exista o Estado, existem rgos encarregados do exerccio de funes administrativas. 0 que ocorre que tais normas se enquadravam nojus civile, da mesma forma que nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito. Alm disso, o que havia eram normas esparsas relativas principalmente ao funcionamento da administrao pblica, competncia de seus rgos, aos poderes do Fisco, utilizao, pelo povo, de algumas modalidades de bens pblicos, servido pblica. No se tinha desse ramo do direito uma elaborao baseada em princpios informativos prprios que lhe imprimissem autonomia. A Idade Mdia no encontrou ambiente propcio para o desenvolvimento do direito administrativo. Era a poca das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que obedeciam todos os cidados, justificadamente chamados servos ou vassalos (aqueles que se submetem vontade de outrem). Nesse perodo, do chamado Estado de Polcia, assinala Merkl (1980:93) que o direito pblico se esgota num nico preceito jurdico, que estabelece um direito limitado para administrar, estruturado sobre princpios segundo os quais quoti regi placuit lex est, the king can do no wrong, le roi ne peut malfaire. 0 rei no podia ser submetido aos Tribunais, pois seus atos se colocavam acima de qualquer ordenamento jurdico. Com base nessa idia que se formulou a teoria da irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou a ter aplicao mesmo aps as conquistas do Estado Moderno em benefcio dos direitos individuais. No havia Tribunais independentes, uma vez que, em uma primeira fase, o prprio rei decidia os conflitos entre particulares e, em fase posterior, as funes judicantes foram delegadas a um conselho, que ficava, no entanto, subordinado ao soberano. No entanto, apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Mdia, principalmente dos sculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitucional, administrativo e fiscal. Indica-se a obra de Andrea Bonello (1190 a 1275 dC.), dedicada ao estudo dos trs ltimos livros do Cdigo Justiniano, que tinham sido deixados de lado, porque dedicados a estruturas fiscais e administrativas de um imprio que j no existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os juristas, na poca, foi o Liber Constitutionis, publicado pelo parlamento de Melfi em 123 1. No sculo XIV, a obra de Bartolo de Sassoferrato (1313-57) lana as bases da teoria do Estado Moderno (cf. Mario G. Losano, 1979:55). Mas a formao do direito administrativo, como ramo autnomo, teve incio, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou a desenvolver-se - j na fase do Estado Moderno - o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo os govemantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares, mas tambm entre estes e o Estado. Da a afirmao de que o direito administrativo nasceu das Revolues que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Mdia. Constitui disciplina prpria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque s ento se cogitou de normas delimitadoras da organizao do Estado-poder e da sua 15. ao, estabelecendo balizas s prerrogativas dos governantes, nas suas relaes recprocas, e, outrossim, nas relaes com os governados. Na verdade, o Direito Administrativo s se plasmou como disciplina autnoma quando se prescreveu processo jurdico para atuao do Estado-poder, atravs de programas e comportas na realizao das suas funes (cf. 0. A. Bandeira de Mello, 1979, v. 1:52). Alguns vo ao ponto de afirmar que o direito administrativo produto exclusivo da situao gerada pela Revoluo Francesa, s existindo nos pases que adotaram os princpios por ela defendidos. Onde no houve a mesma luta que convergiu para a mudana brusca de regime, no existe direito administrativo. o que expe Mario G. Losano, quando, citando tese defendida, na Frana, por Hauriou, na Sua, por Fleiner e, na Itlia, por Zanobini, afirma que ela foi reconsolidada, pela constatao de que o direito ingls - no tendo sofrido o ntido corte gerado pela Revoluo Francesa entre mundo feudal e mundo burgus - no conhece um direito admiistrativo, tal como no conhece direitos imobilirios (ou reais) encerrados em categorias taxativas determinadas. Com isso, deve concluir-se que o direito administrativo um produto da Europa continental ps-revolucionria, o que impede a generalizao de conceitos para alm destes limites de espao e de tempo. Na realidade, ele apresenta-se como o direito que o estado burgus utiliza para se defender tanto contra a classe derrubada como contra a que, utilizada como aliada no decurso da revoluo, reprimida depois da tomada do poder (cf. Losano, 1979:68). No se afigura verdadeira a tese de que o direito administrativo s exista nos sistemas europeus formados com base nos princpios revolucionrios do sculo XVIII. 0 que verdadeiro o fato de que nem todos os pases tiveram a mesma histria nem estruturaram pela mesma forma o seu poder, em conseqncia, o direito administrativo teve origem diversa e desenvolvimento menor em alguns sistemas, como o anglo-americano. Mesmo dentro dos direitos filiados ao referido sistema europeu existem diferenas que valem a pena assinalar, uma vez que, quanto menos desenvolvido o direito administrativo, maior a aplicao do direito privado nas relaes jurdicas de que participa o Estado. Na realidade, o contedo do direito administrativo varia no tempo e no espao, conforme o tipo de Estado adotado. No chamado Estado de Polcia, em que a finalidade apenas a de assegurar a ordem pblica, o objeto do direito administrativo bem menos amplo, porque menor a interferncia estatal no domnio da atividade privada. 0 Estado do Bem-estar um Estado mais atuante; ele no se limita a manter a ordem pblica, mas desenvolve inmeras atividades na rea da sade, educao, assistncia e previdncia social, cultura, sempre com o objetivo de promover o bem-estar coletivo. Nesse caso, o direito administrativo amplia o seu contedo, porque cresce a mquina estatal e o campo de incidncia da burocracia administrativa. 0 prprio conceito de servio pblico amplia-se, porque o Estado assume e submete a regime jurdico publicstico atividades antes reservadas aos particulares. Alm disso, a substituio do Estado liberal, baseado na liberdade de iniciativa, pelo EstadoProvidncia ampliou, em muito, a atuao estatal no domnio econmico, criando novos instrumentos de ao do poder pblico, quer para disciplinar e fiscalizar a iniciativa privada, com base no poder de polcia do Estado, quer para exercer atividade econmica, diretamente, na qualidade de empresrio. Tambm sob esse aspecto, ampliou-se o contedo do direito administrativo, a ponto de j se comear a falar em novo ramo que a partir da vai se formando - o direito econmico baseado em normas parcialmente pblicas e parcialmente privadas. Neste captulo, o que se pretende mostrar a contribuio do direito francs, do direito alemo e do direito italiano para a formao do direito administrativo como ramo autnomo. A orientao seguida pelos trs direitos foi diversa: o primeiro, que praticamente deu origem ao direito administrativo, formou, no incio, a chamada escola legalista ou 16. exegtica, porque o estruturou quase inteiramente a partir da interpretao de textos legais, levada a efeito pelos Tribunais Administrativos; o segundo, embora influenciado pelo direito francs, deu os primeiros passos no sentido da elaborao cientfica do direito administrativo; e o terceiro, seguindo um pouco de cada tendncia - a exegtica e a cientfica - trouxe inegvel contribuio para a elaborao sistemtica do direito administrativo. Tambm se far rpida anlise do direito administrativo anglo-americano, com o objetivo de demonstrar a diversidade de sua formao e o seu menor desenvolvimento quando comparado com o sistema europeu-continental. No se poderia deixar de dedicar um pargrafo ao direito administrativo brasileiro que, seguindo a orientao dos demais pases da Amrica Latina, adotou o sistema europeucontinental. 0 captulo se encerrar com um item sobre o objeto e, outro, sobre o conceito do direito administrativo. 1.2CONTRIBUIO DO DIREITO FRANCS inegvel a contribuio do direito francs para a autonomia do direito administrativo. Costuma-se indicar, como termo inicial do nascimento do direito administrativo, a Lei de 28 pluvioso do Ano V111 (1800), que organizou juridicamente a Administrao Pblica na Frana. Mas foi graas principalmente elaborao jurisprudencial do Conselho de Es francs que se construiu o direito administrativo. 0 apego ao princpio da separao de poderes e a desconfiana em relao aos juzes do velho regime serviram de fundamento para a criao, na Frana, da jurisdio administrativa (o contencioso administrativo), ao lado da jurisdio comum, instituindo-se, dessa forma, o sistema da dualidade de jurisdio. Com efeito, os constituintes franceses ps-revolucionrios deram alcance mais amplo teoria da separao de poderes, entendendo que a soluo dos litgios nos quais a Administrao Pblica parte no pode ser atribuda ao Poder Judicirio, sob pena de criar-se subordinao de um Poder ao outro. Essa concepo do princpio da separao de poderes traduzia uma viso poltica herdada da experincia do Velho Regime: a desconfiana em relao ao poder judicirio, pois a sua resistncia ao poder real e s reformas que ele pretendia promover foi uma das principais causas do imobilismo que acabou por provocar a Revoluo (ef. Georges Vedel, 1964:60). Tal o fundamento pelo qual se instituiu na Frana o contencioso administrativo, com apoio no texto do artigo 13 da Lei de 16-24 de agosto de 1790, em cujos termos as funes judicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas. No podero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as operaes dos corpos administrativos, nem citar diante de si os administradores por motivo das funes que estes exercem. Essa norma foi confirmada, posteriormente, pelo decreto de 16 frutidor do ano 111: Proibies iterativas feitas aos tribunais de conhecer atos de administrao de qualquer espcie... (cf. Jos Cretella Jnior, Tratado de direito administrativo, 1969, v. 6:69-7 1). De incio, a prpria Administrao decidia os seus conflitos com os particulares, j que o Judicirio no podia faz-lo. Foi a fase do administrador-juiz, em que a Administrao era, ao mesmo tepo, juiz e parte. No entanto, no ano VIII, comea a desenvolver-se uma verdadeira 17. jurisdio administrativa, com a criao do Conselho de Estado, que s passa a exercer funo verdadeiramente jurisdicional. a partir de 1872, quando se tornou independente e suas decises deixaram de submeter-se ao chefe de Estado. Foi pela elaborao pretoriana desse rgo de jurisdio administrativa que se desenvolveram inmeros princpios informativos do direito administrativo, incorporados ao regime jurdico de inmeros outros pases. Pode-se dizer que a autonomia do direito administrativo, ou seja, a sua posio como cincia dotada de objeto, mtodo, institutos, princpios e regime jurdico prprios, comeou a conquistar-se a partir do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu uma menina (Agns Blanco) que, ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que transportava matriaprima de um para outro edifcio (cf. Jos Cretella Jnior, Tratado de direito administrativo, 1970, v. 8:22-23). Naquela oportunidade, o Conselheiro Davi, do Tribunal de Conflitos, proferiu o seu voto, colocando de lado o Cdigo Napoleo e afirmando, pela primeira vez, o equacionamento e a soluo da responsabilidade civil do Estado em termos publicsticos. Relembre-se que, nessa ocasio, ocorreu choque de competncia entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassao. 0 conflito era de atribuio negativo; suscitado perante o Tribunal de Conflitos - a quem cabia dirimir os conflitos dessa natureza entre a jurisdio comum e a administrativa - o Conselheiro Davi, entusiasmado com o caso, no s concluiu que o Conselho de Estado era competente para decidir a controvrsia, como tambm devia faz-lo em termos publicsticos, j que o Estado era parte na relao jurdica. Acentua-se aqui a sada do instituto da responsabilidade do campo do direito civil, como ento era tratado, para mergulhar no campo do direito administrativo, onde a relao entre preposto e preponente diversa dessa mesma relao no campo do direito civil . Embora a deciso apenas confirmasse, quanto competncia da jurisdio administrativa, jurisprudncia anterior do Conselho de Estado, adotada nos casos Rotschild (1855) e Dekeister (1862), ela inovava em dois pontos: quando definia a competncia da jurisdio administrativa pelo critrio do servio pblico (responsabilidade por danos decorrentes do servio pblico) e quando resolvia a questo com base em princpios autnomos, distintos daqueles adotados pelo Cdigo Civil para as relaes entre particulares. A partir de ento, inegvel foi a contribuio do Conselho de Estado francs para a elaborao de princpios informativos do direito administrativo. Em 1945, o Conselho de Estado francs invocou, pela primeira vez de modo expresso, os princpios de direito aplicveis, mesmo na ausncia de textos legais, s relaes entre Administrao-indivduo, Administrao-funcionrio ou entre rgos administrativos. E a partir de ento expediu-se naquele tribunal essa diretriz, atribuindo-se aos princpios fora de lei quanto aos atos administrativos gerais e especiais. Em virtude do surgimento de regulamentos autnomos previstos na Constituio francesa de 1958 e dotados da mesma fora de lei, o Conselho de Estado passou a conferir, aos princpios gerais, valor constitucional, com base no prembulo da referida Constituio (cf. Odete Medatiar, in 0 Estado de S. Paulo, 24-4-86, p. 42). Georges Vedel (1964:53) ressalta o fato de que o direito administrativo francs , em grande parte, no legislativo, porque formulado pelo juiz. Diz ele que, nesse ramo do Direito, o repdio ao Cdigo Civil e ao direito privado e a imensido de lacunas legislativas levaram o juiz a fazer verdadeiramente o direito. A funo do juiz administrativo no era s a de interpretar o direito positivo, como o fazia o juiz comum, mas tambm preencher, por suas decises, as lacunas da lei. Da a contribuio do Conselho de Estado para a elaborao de princpios informativos do direito administrativo, 18. ainda hoje vigentes em vrios sistemas: o da responsabilidade civil da Administrao, o da alterao unilateral dos contratos administrativos, os concernentes ao regime jurdico especial dos bens do domnio pblico, a teoria da nulidade dos atos administrativos. Afora a contribuio do Conselho de Estado, que no se limitou s origens do direito administrativo, pois se perpetuou nas sucessivas interpretaes de leis e regulamentos administrativos, mediante princpios publicsticos, o direito francs tambm se coloca entre os pioneiros no campo da elaborao doutrinria do direito administrativo. verdade que se indica como primeira obra, nessa matria, os PrincipiiJondamentali di diritto aniministrativo, de Giandomenico Romagnosi, publicada na Itlia em 1814; porm, logo a seguir, surgem, na Frana, as obras de Macarel (lements de jurisprudence administrative, 1818) e De Cormenin (Questions de droit administratif, 1822). Costuma-se criticar essas primeiras obras pelo fato de que se limitaram a comentar textos legais e decises jurisprudenciais. Assim foram as obras de Macarel, Cormenin e De Gerando. No entanto, so ainda do direito administrativo francs as primeiras obras que trataram dos temas do direito administrativo como categoria propria, constituda por princpios autnomos; o caso do Cours de droit administratif de Ducroq, das Confrences sur le Droit, de Aucoc, e do Trait sur lajuridiction administrative, de Laferrire. Tambm foi o direito francs o primeiro a colocar o Direito Administrativo como matria de ensino universitrio. Em 1819, muito antes, portanto, do referido caso Blanco, foi inaugurada na Faculdade de Direito de Paris a cadeira de Direito Administrativo, ministrada pelo Baro de Gerando, que publica o seu Programe du Cours de Droit Public Positif Administratif la Facult de Droit de Paris, no qual expe os princpios gerais da Cincia da Administrao, distinta do Direito Administrativo Positivo. Em 1829, ele publica as Institutes du Droit Administratif Franais, nas quais sistematiza a exposio de mais de 80.000 dispositivos legais e regulamentares (cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, 1979:53). 0 direito administrativo francs formou-se como disciplina normativa referida a um sujeito - a Administrao Pblica, ou, nas palavras de Andr Hauriou (RDA 1:465), il reste une discipline interieure un groupe. Ele se elaborou com base em determinados conceitos, como o de servio pblico, de autoridade, de poder pblico, de especialidade de jurisdio, nenhum deles inspirado no direito privado. Segundo Vedel (1964:57), quatro princpios essenciais informam o direito administrativo francs: o da separao das autoridades administrativa e judiciria, que determina as matrias para as quais os tribunais judiciais so incompetentes; o das decises executrias, que reconhece Administrao a prerrogativa de emitir unilateralmente atos jurdicos que criam obrigaes para o particular, independentemente de sua concordncia; o da legalidade, que obriga a Administrao a respeitar a lei; e o da responsabilidade do poder pblico, em virtude do qual as pessoas pblicas devem reparar os danos causados aos particulares. Tendo o direito administrativo francs nascido como o direito concernente a um sujeito Administrao Pblica - natural que se entendesse que sua organizao, seus direitos, prerrogativas e obrigaes fossem regulados por normas prprias, diversas daquelas que disciplinam as relaes particulares. Da a razo pela qual muitos autores viram o direito administrativo como o conjunto das derrogaes que as leis trariam aplicao do direito privado no que concerne, via administrativa. Ele sempre foi apresentado como um corpo de regras globalmente autnomo, repudiando em bloco o direito privado (cf. Vedel, 1964:47). Foi o que fez o Conselheiro Davi, no caso Blanco, onde ele afirma que a responsabilidade que pode incumbir ao Estado para os danos causados aos particulares por fato das pessoas que ele emprega no servio pblico no pode ser regida por princpios que so estabelecidos pelo Cdigo Civil para as relaes de particular a particular_ (cf. Vedel, 1964:48). 19. A mesma rejeio s normas do direito civil, que se verifica em relao ao tema da responsabilidade, repete-se tambm em relao aos contratos administrativos, aos bens pblicos, s fundaes pblicas. Vale dizer que se procura solucionar, com normas e princpios do direito administrativo, todas as questes em que a Administrao parte. Evidentemente, a autonomia nunca foi total. Jean Waline mostra que as hipteses nas quais o juiz administrativo aplica aos litgios que lhe so submetidos regras emprestadas ao Cdigo e leis de direito privado so muito mais numerosas do que se supe geralmente, de tal sorte que a apresentao tradicional que nisso v excees autonomia do direito administrativo repudiando em bloco o direito privado torna-se muito contestvel (cf. Jean Waline, apud Vedel, 1964:48). Vedel, que aceita essa concluso, afirma que o que permanece verdadeiro da tese clssica que, ao contrrio do juiz judicirio, o juiz administrativo senhor de decidir se os Cdigos e as leis de direito privado se aplicam a tal ou tal matria dependente de sua competncia. Conforme os casos, ele prprio forjar as regras aplicveis ou considerar intil a derrogao das regras do direito privado (cf. Vedel, 1964:48). 1.3 DIREITO ADMINISTRTIVO ALEMO Enquanto na Frana o direito administrativo surgiu apos a revoluo, que rompeu inteiramente com o sistema anterior, na Alemanha no houve a mesma ruptura, pois resultou, esse ramo do direito, de longa evoluo, no processada pela mesma forma nos diferentes Estados. L, a transformao no se desenrolou segundo um ritmo uniforme nos diferentes Estados alemes, e em nenhuma parte o velho direito foi em um dado momento totalmente eliminado para ser substitudo por um direito novo; constata-se, em cada perodo, a subsistncia de reminiscncias jurdicas de concepes passadas. Mas em cada um desses perodos, a situao do poder pblico em relao aos sujeitos e em relao ao direito determinada por uma concepo nova, que se afasta das tendncias anteriores (cf. Fritz Fleiner, 1933:25). Na Idade Mdia, a proteo jurdica para a autoridade e para o particular era a mesma, sujeitando-se, um e outro, s instncias jurisdicionais dos tribunais, cabendo, no entanto, ao prncipe um direito eminente (jus eminens), composto por uma srie de prerrogativas e poderes que ele devia exercer no interesse da coletividade. Em uma segunda fase, aps a Reforma, ampliou-se o poder do prncipe; constitui-se o chamado jus politiae (direito de polcia) que, partindo da idia de poder sobre a vida religiosa e espiritual do povo, concentrou em mos dos prncipes poderes de interferir na vida privada dos cidados, sob o pretexto de alcanar a segurana e o bem-estar coletivo; houve, nesse perodo, uma separao entre a polcia e a justia; o prncipe podia baixar regras de polcia, relativas Administrao, e normas relativas justia; estas ltimas ficavam fora de sua ao e s podiam ser aplicadas pelos juzes; as outras eram aplicadas pelo prncipe e seus funcionrios que agiam exclusivamente sob normas dele emanadas e sem assegurar-se aos indivduos apelo aos tribunais. Para combater esse poder absoluto do prncipe, elaborou-se a teoria do fisco, em consonncia com a qual o patrimnio pblico no pertence ao prncipe nem ao Estado, mas ao fisco, que teria personalidade de direito privado, diversa da personalidade do Estado, associao poltica, pessoa jurdica de direito pblico, com poderes de mando, de imprio; o primeiro submetia-se ao direito privado e, em conseqncia, aos tribunais; o segundo regia-se por normas editadas pelo prncipe, fora da apreciao dos tribunais. Com isto, muitas das relaes jurdicas em que a Administrao era parte passaram a ser regidas pelo direito civil e a submeter-se a tribunais independentes, sem qualquer vinculao 20. com o prncipe. Estes tribunais passaram a reconhecer, em favor do indivduo, a titularidade de direitos adquiridos contra o fisco, todos eles fundamentados no direito privado. Na realidade, no havia outro direito alm do direito civil. Como diz Otto Mayer (1949, t. 1:56), o resultado foi que nesse perodo do regime de polcia existe efetivamente um direito civil, um direito penal, um direito processual; em uma palavra: o direito de justia. Com relao administrao no existem regulamentos que sejam obrigatrios para a autoridade frente ao sdito: no h direito pblico. No Estado Moderno, conservou-se do regime de polcia a idia de soberania do Estado e, embora desaparecendo o dualismo do Estado e do Fisco, manteve-se a idia de submisso de uma parte da atividade estatal ao direito civil. Por outro lado, deixou este de ser o direito nico, pois desenvolveu-se o direito pblico, em especial o direito administrativo, para reger as relaes entre o Estado e os administrados; o direito civil passou a ter aplicao apenas subsidiria. Tudo isto, no demais repetir, foi produto de longa evoluo; no resultou de rupturas violentas com regimes anteriores, nem do trabalho do legislador; nas palavras de Fritz Fleiner (1933:33), o progresso decorreu da prtica das autoridades, da jurisdio administrativa e do trabalho silencioso da doutrina. Embora o direito pblico alemo tivesse sofrido influncia do direito francs, foi diversa a origem do seu direito administrativo e a sua prpria formao; o direito administrativo na Frana, foi produto de elaborao pretoriana do Conselho de Estado, desenvolvida para atender a necessidades puramente prticas, surgidas em cada caso concreto. Na Alemanha, predominou a elaborao sistemtica e cientfica, mais abstrata, a cargo dos doutrinadores, conforme se demonstrar alm, ao cuidar-se do objeto do direito administrativo. No direito alemo, a influncia do direito civil foi muito maior na elaborao do direito administrativo do que ocorreu no direito francs. Enquanto neste houve uma tendncia para rejeitar, em bloco, as normas do direito privado, construindo-se o direito administrativo como conjunto de normas derrogatrias e exorbitantes do direito comum, na Alemanha a sistematizao do direito administrativo, por idias herdadas do Estado de Polcia, seguiu muito mais a orientao adotada pelos pandectistas na interpretao do Cdigo Civil. Na sistematizao do direito administrativo, adotou-se o mtodo construtivo, preocupado em formular dogmas especficos do direito pblico, mas sempre a partir do modelo construdo pelo direito privado. Segundo Fritz Fleiner (1933:44), a expresso direito administrativo no designa, na Alemanha, ao contrrio da Frana, uma espcie particular de direito. No sentido mais amplo, o direito administrativo designa todas as normas que regulam a atividade das autoridades estatais administrativas, quer faam parte do direito pblico ou do direito privado. Mas a cincia do direito no entende a noo dessa maneira to ampla. Ela parte da considerao de que as normas particulares no foram elaboradas pela Administrao Pblica seno nos casos em que as normas gerais do direito privado, do direito penal e do processo no podem proteger, pelo menos de maneira suficiente, em razo do modo mesmo pelo qual elas so concebidas, os interesses especiais da administrao pblica. Acrescenta o mesmo autor que se entender por direito administrativo o direito pblico estabelecido na medida das necessidades da administrao pblica. 1.4 DIREITO ADMINISTRATIVO ITALIANO Tambm na Itlia no houve o mesmo rompimento brusco com o regime anterior. Encontramse as origens do direito administrativo italiano no ordenamento administrativo piemonts que, 21. sob dominao, da Frana, foi profundamente influenciado pelo direito francs elaborado a partir da poca de Napoleo. 0 prprio mtodo exegtico do direito francs foi seguido, nas origens, pelo direito administrativo italiano. Com a anexao das demais provncias ao Reino piemonts, aquela mesma influncia se fez sentir, na medida em que houve a unificao administrativa, em especial pela Lei n2 2.248, de 20-3-1865, conhecida como Lei sobre unificao administrativa do Reino, compreendendo seis anexos referentes s leis fundamentais do Estado; a Lei provincial e municipal, a Lei sobre segurana pblica, a Lei de sade, a do Conselho de Estado, a do contencioso administrativo e a de obras pblicas. Num segundo perodo, que vai de 1865 at a V Guerra Mundial, verificaram-se importantes alteraes na legislao, especialmente nas quatro primeiras partes anexas referida lei de unificao do Reino, para adapt-las aos princpios liberais defendidos na Europa do sculo XIX. A terceira fase (1922 a 1943), iniciada aps a 11 Guerra Mundial, foi marcada pelo aparecimento do fascismo, com adoo de princpios autoritrios e abolio de postulados democrticos na organizao dos rgos administrativos: definio dos poderes do Primeiro Ministro, faculdades normativas do poder executivo, extino de rgos eletivos nos municpios, ampliao dos poderes do Prefeito, interveno do Estado na vida social, econmica e moral dos cidados.A partir da queda do fascismo, voltam os princpios democrticos, Reinstaurando-se o sistema de governo parlamentar, reconstituindo-se os rgos eletivos nos municpios e nas provncias, limitando-se os poderes do prefeito e criando-se a autonomia regional (cf. Alessi, 1970:20-3). Sob o aspecto doutrinrio, o direito administrativo, na primeira fase, sofreu influncia da doutrina francesa e paralelamente se inspirou nos esquemas do direito privado. Na segunda fase, j abandonando gradativamente o apego aos mtodos de direito privado e escola exegtica, foi assumindo carter cientfico, com sistematizao prpria, embora com influncia aliengena, especialmente do direito alemo. Nessa fase, as obras de Orlando, Santi Romano, Oreste Ranelletti, Federico Cammeo. Segundo Orlando (1900:47), o direito italiano conseguiu uma feliz harmonia entre as duas tendncias opostas verificadas no direito francs e no direito alemo; o primeiro apegou-se excessivamente ao caso concreto tal como estudado pela jurisprudncia; e o segundo pecou pela excessiva abstrao e distanciamento da realidade. 1.5 DIREITO ADMINISTRATIVO ANGLO-AMERICANO Enquanto o direito francs, o italiano, o alemo e, entre tantos outros, o brasileiro so filiados ao sistema de base romanstica, o direito vigente nos Estados Unidos e na Inglaterra integra o chamado sistema do conimon law, expresso que designa, nas palavras de Jos Cretella Jnior, o direito no escrito de um pas, baseado no costume, no uso e nas decises das Cortes de Justia (in Revista da Procuradoria Geral do Estado, v. 12:10). Uma das diferenas bsicas entre os dois sistemas est em que o primeiro tem como fonte principal o direito legislado (statute law) e, o segundo, o precedente judicirio, ou seja, o direito comum (common law) criado por decises judicirias. Conforme ensinamento de John Clarke Adarris (1964:10-11), na elaborao de sua sentena, o juiz do conimon est teoricamente vinculado pelo common law. Praticamente entretanto, est vinculado somente na medida em que este tenha sido gradualmente revelado atravs das sentenas anteriores. Outra fonte do direito anglo-saxo a eqidade, que serve de fundamento a decises judiciais nos casos em que no se encontra no common law a tutela eficaz aos direitos privados. Uma vez proferida a deciso com base na eqidade, ela tambm se transforma em precedente judicirio e passa a integrar o conimon law. 22. Os direitos filiados a esse sistema tm tambm como fonte o direito legislado, que direito escrito, ao contrrio das demais fontes citadas, que compem o direito no escrito. Em caso de conflito entre este ltimo e a lei, esta que prevalece. Desse modo, medida que aumenta o direito legislado, diminui o campo de aplicao do direito no escrito. Mas as decises proferidas com base na lei passam tambm a constituir precedentes judicirios que vinculam os juzes nas decises futuras; o mesmo ocorre, nos Estados Unidos, com relao interpretao judicial da Constituio escrita. 0 papel do juiz, no sistema anglo-americano, da maior relevncia, porque ele no se limita a aplicar uma norma pr-existente ao caso concreto, pois, para ele, os precedentes, os atos legislativos e at a carta constitucional no so seno as peas j ordenadas de um vasto e incompleto mosaico que representar ao direito eterno, peas s quais ele mesmo agregar sua modesta contribuio no ato de ditar a sentena (John Clarke Adam, 1964:17). No que diz respeito ao direito administrativo no sistema anglo-americano, o seu nascimento, alm de posterior ao do sistema continental, no teve a seu favor as razes histricas que justificaram a interpretao que na Frana se deu ao princpio da separao de poderes e inspiraram a criao do contencioso administrativo. Na Inglaterra e Estados Unidos, o Poder Judicirio exerce sobre a Administrao Pblica o mesmo controle que exerce sobre os particulares, graas ao apego aos princpios da rule of law, na Inglaterra, judicial supremacy e due process of law, nos Estados Unidos. Enquanto aos franceses, aps a revoluo, repugnava a idia de submeter a Administrao ao Judicirio em conseqncia dos apontados antecedentes histricos, na Inglaterra e nos Estados Unidos os revolucionrios dos sculos XVII e XVIII, respectivamente, receavam os excessos do Poder Executivo, razo pela qual registrou-se a tendncia oposta de atribuir ao Judicirio e ao Legislativo maiores poderes de controle. Havia grande resistncia ao nascimento do direito administrativo, que era visto como um conjunto de normas que asseguravam privilgios e prerrogativas para a Administrao frente ao particular, parecendo mais como direito prprio dos regimes totalitrios. Se o direito administrativo surgiu no sistema anglo-americano, no foi em conseqncia dos princpios revolucionrios, mas sim para atender aos reclamos da sociedade moderna, em favor da atuao crescente do Estado no campo social e econmico, a exigir o crescimento da mquina administrativa e, paralelamente, a elaborao de normas prprias para sua atuao. Hoje no possvel negar mais a existncia do direito administrativo naquele sistema, embora com contedo menos amplo do que no direito francs. Porm, durante algum tempo, os juristas resistiram ao reconhecimento desse fato, graas principalmente obra de Albert Venn Dicey (Lectures introductory to the study of law of the constitution, publicada pela primeira vez em 1885), e que influenciou tanto o direito ingls como o norte-americano. Um estudo crtico a respeito do pensamento de Dicey foi feito por James W. Garner (1929:337-385). De seu trabalho extrai-se a idia de que, para Dicey, existem no direito administrativo francs dois princpios estranhos concepo inglesa: o primeiro o que reconhece aos funcionrios uma srie de prerrogativas que no tm os particulares, colocando-os em situao de desigualdade no que concerne a sua responsabilidade perante os Tribunais; enquanto na Inglaterra os funcionrios e os simples cidados submetem-se ao mesmo direito comum e respondem perante os tribunais ordinrios, na Frana, os funcionrios gozam de privilgios assegurados por leis administrativas e no podem ser processados perante a justia comum. Para Dicey, o princpio do rule of law(imprio da lei) significa: 23. a) supremacia do direito comum, a impedir o reconhecimento de privilgios, prerrogativas e poderes discricionrios s autoridades administrativas e governamentais; b) unidade da lei e da jurisdio para todos, sejam funcionrios ou particulares; c) existncia de um direito comum constitudo pelo conjunto dos direitos individuais tal como aplicados e interpretados pelos tribunais. 0 outro princpio do direito francs, diferente do anglo-americano, o que concerne separao de poderes que, na Frana, interpretado de forma a impedir a apreciao, pelos juzes da jurisdio comum, dos atos praticados pela Administrao Pblica e, nos Estados Unidos e Inglaterra, como separao funcional, a impedir a Administrao de exercer funo jurisdicional como a que exerce o Conselho de Estado francs. Tais idias so contestadas por Garner, no referido trabalho. Ele demonstra, de um lado, que os funcionrios franceses respondem perante os tribunais administrativos, apenas quando se trata de falta cometida em razo do servio; por suas faltas pessoais e por seus crimes, eles respondem perante a jurisdio ordinria. Por outro lado, ele observa que no inteiramente verdadeira a afirmao de Dicey segundo a qual, no direito ingls, funcionrio e cidado encontram-se em p de igualdade perante a lei, no que concerne prtica de infraes. Alm do Chefe de Estado, personificado pela Coroa, e dos Ministros, uns e outros gozando de proteo e imunidades especiais, inmeros funcionrios ingleses so total ou parcialmente liberados de responder perante os tribunais ordinrios pelas conseqncias de seus atos oficiais; o caso dos juzes, oficiais de polcia, funcionrios das alfndegas e outros. Alm disso, uma lei de 1893 concedeu certo privilgio aos servidores do Estado, ao exigir que todas as aes contra os mesmos, por atos praticados no exerccio do cargo, sejam iniciadas no prazo de apenas seis meses da data do ato. Quanto impossibilidade de os tribunais ordinrios, na Frana, apreciarem atos da Administrao Pblica, Garner contesta tambm, mostrando que essa apreciao ocorre em vrios casos, como nas faltas pessoais cometidas por funcionrios, nas desapropriaes, na responsabilizao civil da Administrao, na aplicao das regras de polcia, nos processos contra a administrao dos correios e telgrafos. Por outro lado, embora no exista na Inglaterra o contencioso administrativo, foi atribuda funo judicial ou quase-judicial a inmeros rgos administrativos, cujas decises no podem, em geral, ser revistas pelos tribunais ordinrios, com a agravante de que esses rgos no tm as caractersticas de corpo judicirio que revestem os tribunais administrativos. 0 mesmo ocorreu nos Estados Unidos, onde inmeros rgos administrativos foram investidos de funes judiciais ou quase judiciais, para a soluo de reclamaes dos particulares contra o Estado, dos empregados contra os trabalhadores, sem as caractersticas essenciais dos tribunais judicirios e sem a possibilidade de reviso por estes ltimos, a no ser sobre questes de direito. interessante notar que, na ltima edio de sua obra, Dicey, influenciado por Gaston Jze, reconhece que sua concepo do direito administrativo francs est errada e que as decises do Conselho de Estado se aproximavam bastante das decises tomadas pelos tribunais comuns (cf. Garner, 1929:353-355). Tambm oportuno observar que o pensamento de Dicey, inteiramente avesso ao regime administrativo francs, justificava-se, talvez, pela prpria diversidade da organizao do poder na Inglaterra, embora ele no tivesse se apercebido da evoluo que j em sua poca se verificava. Garrido Falla (1970:109-111) aponta as seguintes caractersticas do regime ingls da primeira metade do sculo XIX, quando a Frana j estava desenvolvendo e aperfeioando o direito administrativo: 24. a) falta quase absoluta de uma burocracia, significando que os cargos pblicos do reino compreendiam apenas os chamados supremos (Parlamento e Rei, por exemplo) e os subordinados, que incluam apenas algumas categorias, deixando fora dessa classificao inmeros cargos de relevo no Estado, como os de Secretrios de Estado, que no eram previstos em lei, embora existissem de fato; b) falta de centralizao administrativa, pois a maior parte das funes pblicas tpicas, em especial as concernentes ao poder de polcia, pertenciam aos governos locais, que eram dotados de autonomia (selfgovemment) em relao ao poder central, ao qual no se subordinavam hierarquicamente, mas atravs do Parlamento; este que legislava para os rgos locais; c) a atividade administrativa era, do sculo XVI ao XIX, realizada pelos juzes e pelo Parlamento; a administrao dos condados era feita pelos juzes de paz, controlados pelos Tribunais ordinrios, o que significa dizer que os juzes praticavam atos judiciais e atos administrativos. Tambm o Parlamento praticava e ainda pratica atos administrativos, donde a distino entre public business e private business, estes ltimos dando lugar a bills privados. J no sculo XVIII iniciaram-se algumas reformas, que se intensificaram no sculo XIX, revelando a tendncia crescente no sentido do fortalecimento do Governo central, que recebeu amplos poderes para a elaborao de leis delegadas, as quais chegaram a superar sensivelmente, em quantidade, as leis promulgadas pelo Parlamento. 0 poder central tambm cresceu medida que foi criando empresas estatais e assumindo algumas funes quase-judiciais. No direito ingls a Administrao goza de ampla discricionaridade, a tal ponto que muitos de seus atos so subtrados apreciao do Poder Judicirio, como ocorria com a chamada clusula de Henrique VIII, em decorrncia da qual pode o Parlamento delegar Administrao o poder de mudar a lei, inclusive subtraindo a lei delegada apreciao pelo Poder Judicirio; nesses casos, os regulamentos baixados pela Administrao tinham a mesma fora que a lei, produzindo o mesmo efeito de impedir a apreciao judicial. Vale dizer que, como na Inglaterra os tribunais no controlam a constitucionalidade das leis, os regulamentos tambm escapavam a esse controle; hoje essa clusula est em desuso, no sendo mais aceita pelos Tribunais, que exercem controle sobre os regulamentos, exigindo a sua conformidade com a lei. Aquilo que ocorria em relao aos regulamentos, ainda ocorre no caso das decises proferidas por rgos administrativos com funes quase~j udiciais, em que se presume, juris et de jure, que o ato rene todos os requisitos legais, vedada, em muitos casos, a apreciao, pelo Judicirio, da matria de fato, reservada competncia discricionria da Administrao. No que diz respeito responsabilidade civil do Estado, vigorou, na Inglaterra, at 1947, a teoria da irresponsabilidade, baseada no princpio segundo o qual the king can do no wrong; o funcionrio que respondia pelos danos causados ao particular. Com a aprovao, naquele ano, do Crown Proceeding Act, a Coroa passou a responder nas seguintes hipteses: por danos cometidos por seus funcionrios ou agentes, desde que haja infrao daqueles deveres que todo patro tem em relao aos seus prepostos e tambm daqueles deveres que toda pessoa comum tem em relao propriedade. A responsabilidade, no entanto, no total, porque sofre algumas limitaes, no se aplicando aos entes locais nem s empresas estatais. Quanto aos contratos celebrados pela Coroa, h tambm algumas particularidades, que decorrem da aplicao do princpio, de elaborao pretoriana, segundo o qual a Coroa no pode obrigar-se em detrimento de sua liberdade de ao, ou, por outras palavras, o poder 25. discricionrio da autoridade pblica no pode ser restringido por via contratual (cf. Garrido Falla, 1970:116). Em decorrncia disso, nos contratos com seus funcionrios, ainda que conste clusula que impea a resciso, possvel a destituio sumria, contra a qual no cabe qualquer recurso; tambm possvel a reduo de salrios, cabendo ao funcionrio a possibilidade de desistir do contrato. No caso dos militares, ainda que a Administrao atrase o respectivo pagamento, no lhes dado abandonar o servio (ef. Wade, 1971:453455). Alm disso, so comuns, nos contratos de obras pblicas, clusulas muito semelhantes s dos contratos administrativos, regidos pelo direito pblico; tais so as clusulas que estabelecem amplos poderes de controle sobre o contratado, as que asseguram Coroa o poder sancionador, sem recurso prvio aos Tribunais, as que prevem o poder de modificao, suspenso ou resciso do contrato, a qualquer momento, mediante compensao pecuniria ao particular, as que conferem Coroa o poder de interpretao e privilgios de deciso unilateral. Gaspar Arifio Ortiz, em prlogo escrito na obra de Jos Ignacio Monedero Gil (1977:12-14), onde faz um estudo do contrato no sistema do common 1, mostra que tais clusulas so estabelecidas, em carter geral, para os contratos de obras pblicas (United Kingdom General Government Contracts for Building and Civil Engeneering Works, General Conditions, 1971), revelando que, embora a doutrina inglesa continue a afirmar que os contratos celebrados pela Coroa se regem pelo direito privado, em uma colocao terica de religioso respeito tradio jurdica recebida, a realidade das coisas diferente; inexiste um texto de lei que estabelea normas sobre tais contratos, que se regem pelas condies estabelecidas em seu prprio texto, aprovado pelo Governo. Os litgios se resolvem geralmente por rbitros, a tal ponto que foi criado um orgo -Review Board of Govertiment Contracts - de carter independente, que decide, derinitivamente, sobre todos os conflitos que versem sobre rompimento do equilbrio do contrato. As caractersticas apontadas revelam que o rule of law no tem, na Inglaterra, o alcance que Dicey lhe imprimiu: a Administrao goza de privilgios e prerrogativas e de poder discricionrio perante o particular; o princpio da unidade de jurisdio sofre a restrio decorrente das funes quase-judiciais exercidas pelo Executivo; o direito comum elaborado pelos tribunais ordinrios no a nica fonte do direito na Inglaterra. Dessa forma, sob muitos aspectos, o direito administrativo ingls se aproximou bastante do regime de direito administrativo condenado por Dicey. Mas, como diz Garrido Falla (1970:118), no so poucos os que diagnosticaram a situao entendendo que a Inglaterra copiou uma parte do regime administrativo (precisamente a que supe maior sujeio para o particular), porm mostrou-se refratria a admitir, em troca, suas instituies de garantia (um contencioso no estilo francs). Nos Estados Unidos, onde tambm se fez presente a influncia de Dicey, o contedo do direito administrativo bem menos amplo do que nos pases que adotam o chamado regime jurdico administrativo. Isto porque toda a matria relativa organizao administrativa est fora da abrangncia daquela disciplina, sendo tratada exclusivamente pela Cincia da Administrao, como ramo, portanto, da Cincia Poltica. 0 prprio problema das relaes entre a Administrao e seus funcionrios rege-se pelo direito comum; desse modo, o objeto do direito administrativo fica restringido apenas s relaes da Administrao com os particulares. John Clarke Adams (1964:36), fazendo uma comparao entre o contedo do direito administrativo norte-americano e o dos direitos francs e italiano, aponta, para o primeiro, as seguintes peculiaridades em relao aos demais: 26. a) a doutrina norte-americana da separao de poderes est fundada em critrios funcionais, em decorrncia dos quais a Administrao Pblica deve limitar-se a exercer funes administrativas, no podendo assumir funes jurisdicionais, como a que exerce o Conselho de Estado francs; b) falta, no direito norte-americano, o conceito de interesse legtimo que delimita, na Itlia, as competncias do Conselho de Estado e da magistratura ordinria; c) a doutrina norte-americana da judicial supremacy d aos tribunais ordinrios um poder genrico de controle sobre qualquer ato administrativo, por questes de legalidade, sempre que um particular tenha um direito de ao garantido pelo common law ou pelas leis; d) a doutrina da irresponsabilidade do Estado no common law ope-se da responsabilidade no direito francs e italiano; e) limitado o uso da execuo forada no direito norte-americano, onde, a no ser em casos excepcionais, em que o interesse coletivo esteja em perigo, a execuo dos atos da Administrao depende de autorizao dos tribunais; f) falta um regime jurdico de emprego pblico nos Estados Unidos; g) inexiste um corpus de jurisprudncia administrativa; h) escasso o desenvolvimento e importncia da doutrina no direito anglo-americano; i) a predominante posio da jurisprudncia no direito administrativo norte-americano leva a um mtodo de ensino universitrio diverso, baseado quase s em textos de decises judiciais. No que diz respeito responsabilidade da Administrao, houve uma evoluo; at bem recentemente prevalecia, tambm, a regra da irresponsabilidade, sob influncia do princpio ingls de que o rei no pode errar (the king can do no wrong). Hoje, o particular pode acionar diretamente o funcionrio, admitindo-se, em algumas hipteses, a responsabilidade direta do Estado. Com relao ao funcionrio, responde da mesma forma que o particular, segundo normas do direito privado. Desde que o Tribunal reconhea a ilegalidade do ato praticado, o seu autor fica sujeito a reparar os danos dele decorrentes. Mas mesmo essa orientao j sofreu certa evoluo; os tribunais resolveram reconhecer a determinados funcionrios imunidade semelhante quela de que gozam os juzes; isto ocorreu, em relao aos funcionrios administrativos que exercem funes de carter jurisdicional e queles que exercem competncias discricionrias. No que diz respeito responsabilidade do Estado, o Federal Tort Clainis Act (lei federal sobre demandas de danos civis), de 1948, estabeleceu a regra de que os Estados Unidos sero responsveis, sempre que haja culpa, da mesma maneira e to amplamente como um particular nas mesmas circunstncias. Alm da responsabilidade ser baseada na culpa, portanto, segundo normas de direito privado, a lei estabelece uma srie de restries, pois no se aplica nas seguintes situaes: reclamaes relativas perda de cartas ou objetos postais; cobrana de taxas, tarifas aduaneiras ou reteno de bens ou mercadorias pela alfndega; danos causados pela imposio de medidas de quarentena; reclamaes que se produzam em pas estrangeiro; reclamaes relativas s atividades fiscais do Tesouro; danos causados por foras militares e navais em tempo de guerra; quando o funcionrio tenha agido em cumprimento a leis ou regulamentos ou no exerccio de funes discricionrias, desde que tenha usado da diligncia devida. Nos Estados Unidos tambm surgiram rgos administrativos com funes quase-judiciais, semelhana do que ocorreu na Inglaterra. Trata-se das Comissions, Offices, Agencies, Boards, que so dotadas de relativa independncia em relao ao presidente da Repblica. Segundo Garrido Falla (1970:126), trata-se de uma autntica concentrao de poderes, posto que 27. ditam regulamentos, aplicam-nos e, finalmente, perseguem por si mesmos e julgam os seus infratores. No que diz respeito aos servios de utilidade pblica, muitos dos quais so assumidos pelo Estado no sistema europeu continental e delegados ao particular mediante concesso ou permisso, nos Estados Unidos so deixados para a iniciativa privada, dentro do princpio constitucional da liberdade de indstria e comrcio; no entanto, muitos desses servios dependem da licena do poder pblico para funcionar e so submetidos a uma regulamentao administrativa, como se verifica com os servios de navegao area e de transportes ferrovirios. Na parte relativa aos contratos, ocorre situao muito semelhante mencionada para a Inglaterra; embora se contInue a afirmar que os contratos celebrados pelo poder pblico so regidos pelo direito privado, na realidade crescem, a partir de 1940, as leis e decises judiciais que reconhecem poderes e privilgios para o Estado, quando contrata com outras entidades, pblicas ou privadas. Antes disso, entendia-se que as regras ditadas pelo Estado, para celebrao de contratos, no tinham carter obrigatrio, pois serviam apenas como instrues para os agentes administrativos; isto porque se igualavam o Governo e o particular, em direitos e obrigaes, perante o contrato. A primeira lei que se promulgou dando orientao diferente foi a Armed Services Procurement AcC (Lei de Contratos para as Foras Armadas), que impe limites ao governamental, exigindo publicidade e concorrncia, para eliminar abusos e assegurar ao Governo um preo justo e razovel, alm de permitir aos diversos empresrios igual oportunidade para competirem e participarem dos negcios com o Governo, tal como consta da justificativa da referida lei (cf. Ortiz, 1977:29). A partir da, outras leis e regulamentos foram publicados, com objetivos anlogos; tambm a Corte Suprema vem proferindo decises, reconhecendo fora de lei s normas administrativas referentes aos contratos, alm de privilgios e poderes para a Administrao, como o da deciso unilateral executria, com a conseqente compensao pecuniria ao particular prejudicado. Tambm nos Estados Unidos existem os rgos administrativos - Board of Contracts Appeals - com poder de deciso dos conflitos decorrentes de contratos com o Estado, em muitos casos sem possibilidade de recursos aos tribunais; Suas decises so publicadas e constituem um corpo de doutrina citado pelos autores e pelos advogados em suas argumentaes perante o Poder Judicirio. Quanto ao poder regulamentar, no constitui uma atribuio inerente Administrao Pblica, pois depende de delegao expressa em cada caso; alm disso, as normas regulamentares tm a mesma fora de lei, semelhana do que ocorre na Inglaterra com a clusula de Henrique VIII. Assinale-se, ainda, a adoo do princpio da publicidade dos atos da Administrao Pblica, que assegura ao pblico em geral a possibilidade de conhecer os atos de seu interesse, salvo hipteses de sigilo previamente declarado; assegura-se tambm a participao do cidado no procedimento de elaborao dos regulamentos, mediante consultas e conferncias para conhecer a opinio dos grupos econmicos interessados, audincias pblicas, publicao prvia dos projetos (cf. Garrido Falia, 1970:133). No h dvida, portanto, de que o sistema de common law j tem um direito administrativo, embora a sua formao e o seu desenvolvimento estejam sendo muito mais lentos. Note-se que, no momento em que se constituram os Estados Unidos da Amrica, como federao, o povo americano j era senhor dos direitos pelos quais o povo francs teve que lutar. 28. Garrido Falia (1970:129) sintetiza essa diferena de maneira precisa: na Europa, o Estado de Direito uma criao historicamente tardia que vem a sobrepor-se s antigas monarquias absolutas centralizadas. A Administrao, frente s garantias jurdicas que se introduzem para garantia da liberdade dos sditos, segue, entretanto, atuando como herdeira do antigo Monarca absoluto, com poderes residuais. Ao contrrio, os Estados Unidos nascem como Estado independente, sendo j Estado de Direito: a liberdade individual no ali uma conquista frente a um poderoso Estado anterior, seno tambm um pressuposto do Estado que nasce. 0 desenvolvimento ulterior faz com que a situao se parea cada vez mais com a da Europa; porm, o que merece destacar e que isto se consegue atravs de um processo em que o Estado que vai conquistando pouco a pouco (em contrapartida das lutas do cidado europeu por suas liberdades) as suas prerrogativas de poder pblico. Mas tambm no h dvida de que, comparando-se os dois sistemas (o europeu continental e o do common law), este ltimo ainda utiliza, nas relaes da Administrao com o funcionrio e com o particular, predominantemente, o regime jurdico de direito privado. 1.6 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO semelhana do que ocorreu na Europa continental, o direito administrativo no nasceu, no Brasil, como ramo autnomo, enquanto esteve sob o regime da monarquia absoluta. No perodo colonial, ao tempo das capitanias, os respectivos donatrios detinham em mos poderes absolutos que lhes eram outorgados pelo monarca portugus e que abrangiam, sem qualquer controle, a administrao, a legislao e a distribuio da justia. Quando da criao do governo-geral, embora se dividissem as atribuies entre o governadorgeral (representante do Rei), o provedor-mor (representante do Fisco) e o ouvidor-geral (distribuidor da justia), ainda assim o primeiro concentrava grande parte dos poderes, inclusive o de legislar e o de presidir a distribuio da justia, a ponto de atribuir-se ao governador-geral, a partir de 1640, o ttulo de vice-rei. No sculo seguinte, alguns receberam poderes em matria cvel e criminal, com possibilidade, inclusive, de aplicar a pena de morte. Com o Imprio, h uma diviso de funes entre o Poder Legislativo, o Poder Judicirio, o Poder Executivo e o Poder Moderador, os dois ltimos concentrados em mos do Imperador. J existia, nessa poca, uma administrao pblica organizada, mas regida praticamente pelo direito privado, que o Conselho de Estado se limitava a aplicar. No entanto, j no perodo imperial, criou-se a cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurdicos, instalada, em 1856, na Faculdade de Direito de So Paulo e regida por Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona. Comea, ento, a desenvolver-se o direito administrativo, graas ao trabalho de doutrinadores, dentre os quais Vicente Pereira do Rego (Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, de 1857), Prudncio Giraldes Tavares da Veiga Cabral (Direito Administrativo Brasileiro, de 1859), Visconde do Uruguai (Ensaios sobre o Direito Administrativo, de 1862), Furtado de Mendona (Excerto de Direito Administrativo Ptrio, de 1865), Jos Rubino de Oliveira (Eptome do Direito Administrativo Ptrio, de 1865), Jos Antonio Joaquim Ribas (Direito Administrativo Brasileiro, de 1866), Jos Higino Duarte Pereira (Lies de Direito Administrativo). Com o incio do perodo republicano, suprime-se o Poder Moderador e a jurisdio administrativa antes atribuda ao Conselho de Estado. A administrao Pblica comea a agilizar-se e afastar-se dos moldes do direito privado. No entanto, na primeira fase, foi pobre o trabalho doutrinrio desenvolvido no mbito do direito administrativo. 29. Segundo Ruy Cirne Lima (1982:33), reside a causa dessa indiferena pelo Direito Administrativo na prpria base, sobre que se fez assentar o nosso direito pblico. Foram as instituies dos Estados Unidos da Amrica e os princpios da common law tomados para fundamento do nosso regime jurdico incipiente. 0 autor acrescenta que o fundamento estava em contradio com o regime, pois aqui a Constituio de 1891, no artigo 34, n2 23, dividia o direito objetivo em civil, comercial, criminal e processual, enquanto a common law abrange, no conceito norte-americano, os princpios que regem assim de uma parte a justia repressiva, como, de outra, a direo dos negcios jurdicos e, de outra ainda, a conservao de interesse privado, a regulamentao das instituies domsticas, e a aquisio, fiscalizao e transferncia da propriedade; toca, destarte, todos os ramos da Cincia do Direito. 0 resultado dessa contradio a incerteza das categorias jurdicas no nosso Direito Administrativo: o desconhecimento de pessoas administrativas, fora da Unio, dos Estados e dos Municpios; o desconhecimento dos limites do domnio pblico, alm dos que lhe assinala a propriedade da Unio, dos Estados ou dos Municpios; o desconhecimento da doutrina dos atos administrativos, acima das prescries do direito privado. So dessa fase os trabalhos de Viveiros de Castro (Tratado de Cincia da Administrao e do Direito Administrativo, de 1906), Alcides Cruz (Direito Administrativo Brasileiro, de 1910), Manuel Porfirio de Oliveira Santos (Direito Administrativo e Cincia da Administrao, de 1919), Carlos Porto Carneiro (Lies de Direito Administrativo, de 1916) e Aaro Reis (Direito Administrativo Brasileiro, de 1923). A partir da Constituio de 1934, o Direito Administrativo experimentou grande evoluo, em decorrncia da prpria previso constitucional de extenso da atividade do Estado nos mbitos social e econmico. Instituiu-se, inclusive, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal. Ao contrrio da Constituio de 189 1, de feio nitidamente liberal e individualista, a de 1934, que se seguiu ao movimento revolucionrio de 1930, assume carter socializante, marcado pela interveno crescente na ordem social. 0 Estado deixa a sua posio de guardio da ordem pblica e passa a atuar no campo da sade, higiene, educao, economia, assistncia e previdncia social. Como conseqncia, cresce a mquina estatal, pela criao de novas pessoas jurdicas pblicas, quer as de capacidade especfica para execuo de servios pblicos (autarquias), quer as de capacidade genrica (territrios); paralelamente, aumenta o quadro de funcionrios pblicos necessrios para o atendimento das novas tarefas assumidas pelo Estado. A partir de ento, enriqueceu-se o direito administrativo com sucessivas obras, das quais, excludas as monografias, que so inmeras, destacam-se as de Themstocles Brando Cavalcanti (Instituies de Direito Administrativo Brasileiro, de 1936; Tratado de Direito Administrativo, de 1948/49; Princpios de Direito Administrativo, de 1945), Jos Mattos de Vasconcellos (Direito Administrativo, de 1932), Ruy Cime Lima (Princpios de Direito Administrativo, de 1939, e Lies de Direito Administrativo, de 1943), J. Rodrigues Vale (Curso de Direito Administrativo, de 1943), J. Guimares Menegale (Direito Administrativo e Cincia da Administrao, de 1950), Fernando Mendes de Almeida (Noes de Direito Administrativo, de 1956), Jos Cretella Jnior (Direito Administrativo do Brasil, de 1956; Curso de Direito Administrativo, de 1964; Tratado de Direito Administrativo, de 1966/72; Lies de Direito Administrativo, de 1970), Mrio Masago (Curso de Direito Administrativo, de 1959160), Carlos S. de Barros Jnior (Compndio de Direito Administrativo, de 1962), Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, de 1964), Manuel Ribeiro (Direito Administrativo, de 1964), Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (Princpios Gerais de Direito Administrativo, de 1969), Valmir Pontes (Programa de Direito Administrativo, de 1968), Luiz Delgado (Compndio Elementar de Direito Administrativo, de 30. 1970), Diogo de Figueiredo Moreira Netto (Curso de Direito Administrativo, de 1970/71), Jlio Scantimburgo (Elementos de Direito Administrativo, de 1971), Oscar de Oliveira (Sinopse de Direito Administrativo, de 1971), Srgio de Andra Ferreira (Lies de Direito Administrativo, de 1972), Nelson Schiesari (Direito Administrativo, de 1975), Celso Antonio Bandeira de Mello (Elementos de Direito Administrativo, de 1980). 0 direito administrativo brasileiro sofreu grande influncia do direito aliengena, em especial, nas origens, do francs e italiano. 1.7OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVOFazendo um estudo do direito administrativo desde o seu nascimento, com o Estado de Direito, at os dias atuais, verifica-se que o seu contedo tem variado no tempo no espao e que vrios tm sido os critrios adotados para a sua conceituao. Para ter-se a idia da diversidade de sua amplitude no espao, basta comparar-se o direito administrativo prprio do sistema europeu-continental e o direito administrativo do sistema anglo-americano. No primeiro, originrio do direito francs e adotado por vrios pases europeus (Itlia, Blgica, Espanha, Portugal, Alemanha Ocidental) e latinoamericanos, inclusive o Brasil, o direito administrativo tem amplitude muito maior, abrangendo o que Rivero (1984:32) chama de Direito Administrativo descritivo, que se preocupa em delimitar o estatuto dos rgos pblicos administrativos do Estado e das coletividades locais, a estrutura dos servios pblicos e os mecanismos dos procedimentos referentes a certas atividades (sua fonte a lei e o regulamento); o direito administrativo que rege as relaes jurdicas que nascem da ao da Administrao, fixa suas prerrogativas e obrigaes, rege as garantias outorgadas aos particulares contra o arbtrio (sua fonte, na Frana, a jurisprudncia). Ainda segundo Rivero (1984:34), o direito administrativo, nesse sistema, ganhou autonomia, porque constitudo por um corpo de regras e princpios prprios, originais. Em relao ao direito comum, ele derrogatrio. Ele no se contenta em considerar problemas no propostos em direito privado, mas ele os resolve fazendo apelo a noes que o direito privado ignora (utilidade pblica, potestade pblica). Mais ainda, quando surgem problemas que tambm se apresentam no direito privado (contrato, responsabilidade), ele lhes d solues diversas das que lhes d o direito civil, sendo este ltimo trao que lhe imprime autonomia. Mesmo dentro dos direitos filiados ao sistema europeu-continental, notam-se algumas diferenas, em especial entre os que adotam e os que no adotam a jurisdio administrativa. Nos direitos filiados ao sistema anglo-americano, a diferena muito maior, uma vez que toda a parte que Rivero chama de direito administrativo descritivo integra a Cincia da Administrao e grande parte das relaes jurdicas regida pelo direito comum. Alm dessa diversidade no espao, o contedo do direito administrativo, dentro do mesmo sistema europeu-continental, ao qual se filia o direito brasileiro, tem tambm apresentado variaes. De incio, a atividade da Administrao Pblica abrangia apenas a segurana interna e defesa contra o inimigo externo, alm de alguns servios pblicos essenciais. Hoje compreende toda a matria atinente interveno administrativa no domnio econmico e social. As diferenas, contudo, so mais quantitativas do que qualitativas e no impedem a fixao de um conceito do direito administrativo aplicvel a todas as hipteses. Vrios critrios tm sido utilizados no estudo do direito administrativo. 31. 1.7.1 Escola Legalista, Exegtica, Emprica ou Catica Em suas origens, na Frana, o direito administrativo tinha por objeto apenas a interpretao das leis administrativas e atos complementares, que abrangiam matrias concernentes organizao do Poder Executivo e das pessoas jurdicas pblicas, s relaes entre Administrao e administrados, s limitaes da liberdade e propriedade, ao domnio pblico e privado do Estado, s obras pblicas, prestao de servios excepcionais quanto sade, instruo e educao pblica, meios de comunicao, transportes em geral e jurisdio administrativa (cf. 0. A. Bandeira de Mello, 1979, v. 1:54). Os doutrinadores limitavam-se a compilar as leis existentes e a interpret-las com base principalmente na jurisprudncia dos Tribunais administrativos, formando a chamada Escola Exegtica, Legalista, Emprica ou Catica, para a qual o direito administrativo era compreendido como sinnimo de direito positivo (cf. Cretella Jnior, 1966, v. 1: 145). Era a mesma orientao adotada no direito privado, em decorrncia do respeito aos grandes Cdigos, em especial o Cdigo Napoleo (de 21-3-1804), considerado imutvel e sagrado. Pertenciam escola exegtica, entre outros, o Baro De Gerando, Macarel, Foucart, De Courmenin, Dufour, Ducroq, Batbie, que influenciaram, no direito brasileiro do Imprio, o jurista Pimenta Bueno, para quem o direito administrativo limitava-se ao complexo de princpios prticos e de leis positivas de um povo, que no contexto imperial era representado pela Constituio (cf. Fernando A. de Oliveira, in RDA 120114). Inmeras crticas foram opostas ao critrio legalista. Nas palavras de Cretella Jnior (1966:145), nem o direito privado est todo contido em seus cdigos, nem o direito administrativo se esgota nas leis e regulamentos administrativos. 0 direito tem uma extenso muito mais ampla, pois compreende os conceitos e princpios produzidos pelo lento e penoso labor cientfico dos juristas, expostos e fundamentados nos tratados doutrinrios e nos repertrios de jurisprudncia. A cincia jurdica um conjunto de princpios e no pode consistir em comentrios da legislao positiva.1.7.2 Direito Administrativo e Cincia da Administrao J em um segundo momento, comeou-se a ampliar o objeto de estudo do direito administrativo, procurando-se fixar os principios informativos de seus institutos, mas aliandose a isto o estudo da Cincia da Administrao, que envolve matria de poltica administrativa e no matria jurdica propriamente dita. Essa orientao de unir o direito administrativo e a cincia da Administrao foi seguida, na Itlia, principalmente por Federico Persico e Lorenzo Meucci, na Espanha, por Vicente Santamaria de Paredes e, em Portugal, por Guimares Pedrosa. Posteriormente, graas influncia dos prprios doutrinadores italianos (Carlos Francesco Ferraris, Wautrain Cavagnari e Orlando) e dos alemes (Loreriz Von Stein e Loening), separou-se a matria relativa Cincia da Administrao. Isto se deu em decorrncia do crescimento de seu objeto de estudo, pois, na segunda metade do sculo XIX, com a revoluo industrial, o Estado teve que intervir na ordem social para solucionar os problemas econmicos gerados pelo Estado liberal. Sentiu-se a necessidade de separar essa atividade do Estado, de ingerncia na ordem social, da sua atividade de natureza jurdica. Ficou para o direito administrativo a atividade jurdica do Estado, tendo por objeto a tutela do Direito, com excluso das funes legislativa e jurisdicional e, para a Cincia da Administrao, a atividade social, incluindo as vrias formas de ingerncia positiva e direta do Estado-poder nas reas da sade, educao, cultura, economia, previdncia e assistncia 32. social (cf. Cretella Jnior, 1966, v. 1: 182). Esta diviso justifica-se plenamente, uma vez que a matria que constitui objeto da Cincia da Administrao aquela concernente valorao da interferncia do Estado na ordem econmica e social, abrangendo os aspectos da utilidade e oportunidade dessa atuao; enquanto o direito administrativo complexo de normas e princpios jurdicos que regem a organizao administrativa em seus vrios aspectos, bem como as relaes da Administrao Pblica com os particulares. Sob certo aspecto, o direito administrativo sofreu uma reduo em seu objeto, porque toda a matria concernente poltica administrativa, envolvendo estudos sobre utilidade e convenincia de uma ou outra forma de atuao do Estado na ordem social, ficou confiada Cincia da Administrao, que no faz mais parte do currculo dos cursos jurdicos, integrando a Cincia Poltica. Alis, no que diz respeito Cincia da Administrao, h duas tendncias: uma, seguindo o sistema europeu-continental, inclui essa matria entre as Cincias Polticas, estudando a Administrao sob o aspecto de sua oportunidade, convenincia e adequao aos fins estatais voltados para a interveno na ordem social; outra, porm, prpria do sistema anglo-saxo, no considera a Cincia da Administrao como Cincia Poltica, mas baseada fundamentalmente em fator tcnico; o seu objeto o estudo da funo administrativa, incluindo o planejamento, a execuo e o controle. Nas duas hipteses, a Cincia da Administrao autnoma em relao ao direito administrativo.1.7.3 Critrio tcnico-cientfico de estudo do direito administrativo medida que se reduziu o objeto do direito administrativo s matrias de natureza jurdica, a sua construo doutrinria passou a ser feita de forma muito mais sistemtica e cientfica com a preocupao de definir os seus institutos especficos e princpios in formativos. Esse trabalho cientfico foi desenvolvido em grande parte com a contribuio dos juristas alemes, dentre os quais Carl Friedrich Gerber, G. Meyer, Sarwey, Loening e, principalmente, Otto Mayer, considerado o verdadeiro pai do direito administrativo alemo (cf. Retortillo, 1959:715). verdade que esse autor foi influenciado pelo direito francs, tendo publicado, em 1886, o livro Direito Administrativo Francs, divulgando, na Alemanha, a legislao e a doutrina que a Frana adotava na poca. S que o seu trabalho foi sensivelmente enriquecido pelo cunho cientfico que lhe imprimiu, atribuindo ao direito administrativo instituies jurdicas prprias, diversas das pertinentes ao direito civil. A sistematizao doutrinria do direito administrativo alemo, baseada em mtodo tcnicojurdico, estava, dessa forma, afastada da orientao seguida pela escola legalista, que adotava o mtodo exegtico. Com a mesma orientao cientfica, citem-se, na Itlia, Orlando, Errico Presutti, Oreste Ranelletti, Attilio Bruniatti, Federico Camineo. Na Frana, Maurice Hauriou, Henri Berthlerny, Lon Duguit, Gaston Jze e Roger Bormard.1.8CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVODelimitado o mbito do direito administrativo, dispem-se os autores a definio adotando critrios diversos. 33. & 1.8.1 Escola do servio pblico Um desses critrios o do servio pblico. Formou-se na Frana a chamada Escola do Servio Pblico, integrada, entre outros, por Duguit, Jze e Bonnard. Inspirou-se na jurisprudncia do Conselho de Estado francs que, a partir do caso Blanco, decidido em 1873, passou a fixar a competncia dos Tribunais Administrativos em funo da execuo de servios pblicos. Essa escola acabou por ganhar grande relevo, pelo fato de ter o Estado-Providnc