direito administrativo i - sinopse

8/2/2019 Direito Administrativo I - Sinopse

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PROF. LUIZ CARLOS DUARTE MENDES

DIREITOADMINISTRATIVO I

GUIA DE ESTUDO

2003

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DIREITO ADMINISTRATIVO GUIA DE ESTUDO - 2003PROF. LUIZ CARLOS DUARTE MENDES

SUMRIO

1 DIREITO ADMINISTRATIVO. Noes preliminares. Direito Pblico eDireito Privado. Conceito de Direito Administrativo. Evoluo histrica do Direito Administrativo. ODireito Administrativo no Brasil. O Direito Administrativo e seus relacionamentos. Fontes.Codificao. Bibliografia.

2 O REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO. Regime jurdicoadministrativo. Supremacia do interesse pblico. Indisponibilidade do interesse pblico.

Personalidade de direito pblico. Prerrogativas processuais da Administrao Pblica.

3 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA. Noo. Importncia.Classificao. Legalidade. Impessoalidade. Moralidade. Publicidade. Eficincia. Finalidade.Motivao. Razoabilidade. Proporcionalidade. Ampla defesa e contraditrio. Continuidade.Presuno de legalidade e veracidade. Auto-executoriedade. Autotutela administrativa.Segurana jurdica.

4 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA. Conceito de AdministraoPblica. Administrao Pblica e Governo. rgos Pblicos. Classificao. Centralizao edescentralizao. Administrao Direta e Indireta. Autarquias. Agncias. Fundaes Pblicas.Empresas pblicas e sociedade de economia mista. Terceiro Setor.

5 PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PBLICO. PoderesAdministrativos. Consideraes gerais. Poder vinculado e poder discricionrio. Poder hierrquico.Poder Disciplinar. Poder Regulamentar. Uso e abuso de poder.

6 ATOS ADMINISTRATIVOS. Conceito. Requisitos. Atributos. Perfeio,validade e eficcia. Classificao. Espcies. Motivao. Extino. Invalidao. Revogao.

7 LICITAO. Aspectos gerais: conceito, finalidade. Princpios. Obrigatoriedade.

Dispensa e inexigibilidade. Modalidades. Procedimento. Fases. Anulao e revogao. RecursosAdministrativos. Tutela penal.

8 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Conceito. Caractersticas. Elementos dedistino com relao ao contrato privado. Formalizao. Espcies. Execuo. Alterao. Inexecuo.Extino. Controle pelo Tribunal de Contas.

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CAPTULO I DIREITO ADMINISTRATIVO

Noes preliminares. Direito Pblico e Direito Privado. Conceito deDireito Administrativo. Evoluo histrica do Direito Administrativo. O DireitoAdministrativo no Brasil. O Direito Administrativo e seus relacionamentos. Fontes.Codificao. Bibliografia.

1. Direito Pblico e Direito Privado

Direito Conjunto de normas de conduta impostas coativamente pelo Estado(Gasparini). - O Direito se traduz em princpios de conduta social, tendentes a realizar aJustia (Hely Lopes Meireles).

Divide-se em Direito Pblico e Direito Privado1.

O Direito Pblico regula as relaes jurdicas em que predomina os interesses do Estado etrata dos seguintes temas: a) relaes do Estado com os indivduos; b) organizao do prprio Estado,atravs da diviso de competncia entre os vrios agentes; c) das relaes entre Estados. Compreende osseguintes ramos do Direito: Constitucional, Administrativo, Urbanstico, Econmico, Financeiro,Tributrio, Processual Civil, Processual Penal, Direito Penal e Direito Internacional Pblico.

1 Para Norberto BOBBIO, in Estado, Governo, Sociedade, (Paz e Terra, 6 ed.), a dicotomia clssica entredireito privado e direito pblico reflete a situao de um grupo social no qual j ocorreu a diferenciao entreaquilo que pertence ao grupo enquanto tal, coletividade, e aquilo que pertence aos membros singulares; ou,mais em geral, entre a sociedade global e eventuais grupo menores (como a famlia), ou ainda entre um podercentral superior e os poderes perifricos inferiores que, com relao quele, gozam de uma autonomia apenasrelativa, quando dele no dependem totalmente. De fato, a originria diferenciao ente o direito pblico e oprovado acompanhada pela afirmao da supremacia do primeiro sobre o segundo. Bobbio tambm relacionao direito pblico lei e o direito privado ao contrato.

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O Direito Privado disciplina as relaes jurdicas em que prevalece o interessedos particulares e divide-se em Direito Civil2, Direito Comercial e Direito InternacionalPrivado.

Digenes Gasparini, citando Amauri Mascaro Nascimento, aponta o DireitoSocial ramo que protege as pessoas economicamente fracas e que inclui o Direito doTrabalho, o Direito Previdencirio, o Direito Acidentrio e o Direito de Assistncia Social oudo Terceiro Setor3.

2. Conceito e objeto do Direito Administrativo.

o conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentese as atividades pblicas, tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente, os fins desejados

pelo Estado (Hely Lopes Meirelles).

o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica nocontenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo dos seus fins, de natureza

pblica (Maria Sylvia Zanella de Pietro).

2.1 - Conceitos de Direito Administrativo segundo critrios setoriais

Legalista: conjunto de leis administrativas; Poder Executivo: conjunto de regrasjurdicas que disciplinam os atos do Poder Executivo; Relaes Jurdicas: conjunto de regrasjurdicas que disciplinam o relacionamento da Administrao Pblica com os administrados;Servio Pblico: a disciplina jurdica que regula a instituio, a organizao e o funcionamentodos servios pblicos e o seu oferecimento aos administrados; Teleolgico4 ou finalstico:sistema de princpios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins;

Negativista: ramo do Direito que regula toda a atividade estatal que no seja legislativa oujurisdicional.

2 A Prof. Maria Helena Diniz (Cdigo Civil Anotado. Saraiva, 1997), traz o seguinte comentrio a respeito doDireito Civil como ramo do direito privado: O direito civil , na lio de Serpa Lopes, ramo do direito destinadoa reger relaes familiares, patrimoniais e obrigacionais que se formam entre indivduos encarados como tais, ouseja, enquanto membros da sociedade. Na verdade o direito civil bem mais do que um dos ramos do direitoprivado, por englobar princpios de aplicao generalizada e no restritiva s questes cveis. consultando odireito civil que o jurista aliengena percebe qual a estrutura fundamental do ordenamento jurdico de um dado

pas e que o jurista nacional encontra as normas que tem repercusso em outros mbitos do direito. Eis porquePlaniol, Ripert e Boulanger sustentam que o direito civil continua sendo o direito comum, compreendendonormas alusivas as relaes de ordem privada, generalizando conceitos fundamentais utilizados freqentementepor juspublicistas. direito comum a todas as pessoas por disciplinar o seu modo de ser e agir, sem quaisquerreferncias s condies sociais ou culturais. Rege as relaes mais simples da vida cotidiana, atendo-se spessoas garantidamente situadas, com direitos e deveres, na sua qualidade de marido e mulher, pai e filho, credorou devedor, alienante ou adquirente, proprietrio ou possuidor, condmino ou vizinho, testador ou herdeiro.Como se v, toda a vida social est impregnada do direito civil, que regula as ocorrncias do dia-a-dia.

3 Terceiro Setor composto por entidades da sociedade civil de fins pblicos e no lucrativos; esse terceirosetor coexiste com primeiro setor, que o Estado, e com o segundo setor,que o mercado Di Pietro (2001 :405).

4 Teleolgico: 1) relativo teleologia; 2) diz-se de argumento, conhecimento ou explicao que relaciona umfato com sua causa final. Teleologia: 1) estudo da finalidade; 2) doutrina que considera o mundo como umsistema de relaes entre meios e fins.

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2.2 Distribuio de funes entre os Poderes do Estado

Em princpio, conforme observa Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a funonormativa (ou legislativa) esta afeta ao Poder Legislativo; a funo jurisdicional, ao PoderJudicirio, e a funo administrativa, predominantemente ao Poder Executivo. H, de fato, uma

predominncia no exerccio desses poderes, uma vez que, residualmente, cada um dos poderestambm exerce a funo dos demais. Exemplo: A Mesa do Cmara dos Deputados pratica atosadministrativos; o Executivo tem funes normativas e o Judicirio exerce funesadministrativas e normativas.

2.3 Pessoas jurdicas de direito pblico interno

O Cdigo Civil, no seu Livro I, trata das Pessoas, as quais divide em Pessoas

Naturais e Pessoas Jurdicas. As pessoas jurdicas, de acordo com o art. 40 e seguintes, estodivididas em pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio, Estados, Distrito Federal,Municpios, autarquias e demais entidades de carter pblico criadas por lei); pessoas jurdicasde direito pblico externo (Estados estrangeiros) e pessoas jurdicas de direito privado (asassociaes, as sociedades, as fundaes).

3. Evoluo Histrica

De acordo com Hely Lopes Meirelles o impulso decisivo para a formao doDireito Administrativo foi dado pela teoria da separao dos poderes desenvolvida porMontesquieu (LEsprit des Lois, 1748) e acolhida universalmente pelos Estados de Direito. ODireito Administrativo, que se desenvolveu com o Estado Moderno, tem suas razes histricasna Frana, na Itlia de na Alemanha. O seu desenvolvimento de deve tambm adoo do

princpio da legalidade pelas naes ocidentais.

4. Sistemas Administrativos

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A t o A d m i n

E x e c u t i v

L e i

L e g i s l a t i

S e n t e n

J u d i c i a r

U n i oE s t a d o s

M u n i c p i

P E S S O AJ U R D I C

D i r e i t o P

P B L I C

P E S S O AN A T U R A

P E S S O AJ U R D I C

D i r e i t o P r

P R I V A D

D I R E I T


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Temos dois grandes sistemas administrativos: o sistema do contenciosoadministrativo e o sistema de jurisdio nica. Alexandre de Moraes5 traz a seguinte sntese:

O sistema do contencioso administrativo, tambm conhecido como sistemafrancs, caracteriza-se pela impossibilidade de intromisso do Poder Judicirio no julgamentodos atos da Administrao, que ficam sujeitos to-somente jurisdio especial do contenciosoadministrativo. Dessa forma, h uma diviso jurisdicional entre a Justia Comum e oContencioso Administrativo, e somente este pode analisar a legalidade dos atos administrativos.Diversamente, o sistema de jurisdio nica, tambm conhecido por sistema judicirio ouingls, tem como caracterstica bsica a possibilidade de pleno acesso ao Poder Judicirio, tantonos conflitos de natureza privada, quanto dos conflitos de natureza administrativa.

4.1 - Direito administrativo francs

Na Frana os conflitos envolvendo a Administrao Pblica no so submetidosao Poder Judicirio, mas julgado por um Conselho de Estado6, desde 1872.

Di Pietro informa que foi pela elaborao pretoriana desse rgo de jurisdioadministrativa que se desenvolveram inmeros princpios informativos do DireitoAdministrativo, incorporados ao regime jurdico de inmeros outros pases.

Diz a Lei Francesa n 16, de 24/8/1790:

As funes judicirias so distintas e permanecero separadas dasfunes administrativas. No podero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar, dequalquer maneira, as atividades dos corpos administrativos

Segundo Vedel (1964:57), quatro princpios informam o Direito Administrativofrancs:

(1) o da separao das autoridades administrativa e judiciria, que determina queas matrias para as quais os tribunais judiciais so incompetentes; (2) o das decisesexecutrias, que reconhece Administrao a prerrogativa de emitir unilateralmente atos

jurdicos que criam obrigaes para o particular, independente de sua concordncia; (3) o da

legalidade, que obriga a Administrao a respeitar a lei; (4) o da responsabilidade do poder pblico, em virtude do qual as pessoas pblicas devem reparar os danos causados aosparticulares.

O Direito Administrativo francs tem ainda como caracterstica a derrogao dodireito privado, isto , a Administrao Pblica submete-se a normas prprias para estabelecersua organizao, prerrogativas e obrigaes, diversas daquelas que disciplinam as relaes

particulares.

5 Alexandre de Moraes,Direito Constitucional Administrativo, pg. 87.6 Conselho de Estado rgo colegiado que, nos pases de duplicidade de jurisdio, como, por exemplo,aFrana e a Blgica, tem: (a) atribuies administrativas, de natureza consultiva, consubstanciadas em Pareceres,sem carter jurisdicional e que, por isso, no se erigem em coisa julgada; e (b) atribuies judicantes, em

primeira e ltima instncia, como rgo da Ordem Administrativa do contencioso administrativo. (Jos CretellaJnior Dicionrio Direito Administrativo Forense)

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4.2 - Direito administrativo anglo-americano

Enquanto o direito francs, o italiano, o alemo e, entre tantos outros, obrasileiro, so filiados ao sistema de base romanstica, o direito vigente nos Estados Unidos e naInglaterra integra o chamado sistema do common law, expresso que designa, nas palavras deJos Cretella Jnior (citado por Di Pietro), o direito no escrito de um o pas, baseado nocostume, no uso e nas decises das Cortes de Justia. Caractersticas:

(a) supremacia do direito comum, a impedir o reconhecimento de privilgios, prerrogativas e poderes discricionrios s autoridades administrativas e governamentais; b)unidade da lei e da jurisdio para todos, sejam funcionrios ou particulares; c) existncia deum direito comum constitudo pelo conjunto dos direitos individuais tal como aplicados e

interpretados pelos tribunais.

4.3 - Direito administrativo brasileiro

O Brasil adotou, desde 1891, o sistema de jurisdio nica, ou seja, o do controleadministrativo pela Justia Comum. Tal sistema originrio da Inglaterra, de onde foi para osEstados Unidos e outros pases. A Constituio de 1988 manteve a tradio de adoo dosistema de jurisdio nica, estabelecendo no art. 5, inciso XXXV, que a lei no excluir daapreciao do Poder leso ou ameaa a direito. A atual Constituio, - observa Alexandre deMoraes - diferente da anterior, afastou a necessidade da chamada jurisdio condicionada ouinstncia administrativa de curso forado para obter-se o provimento judicial, ou seja, no mais

persiste a exigncia de esgotamento da via administrativa para acesso ao Judicirio.

O Brasil adota, do direito administrativo francs, os princpios da legalidade, dasdecises executrias e o da responsabilidade civil do Estado; no adota, dos franceses, o

princpio da separao das autoridades administrativas e judiciria, prevalecendo aqui o sistemade jurisdio nica.

5. O Direito Administrativo e seus relacionamentos

a. Direito ConstitucionalAntes se dizia que o Direito Constitucional se interessa pela estrutura estatal e

pela instituio poltica do governo, ao passo que o Direito Administrativo cuida da organizaointerna dos rgos da Administrao.

Hoje h uma interpretao mais moderna e vamos verificar que a Constituiode 88 est impondo a constitucionalizao dos princpios e preceitos bsicos da AdministraoPblica. Com isto, explica Alexandre de Morais, est surgindo uma verdadeira Teoria Geral doDireito Constitucional Administrativo, balizada pelos mtodos de interpretao constitucional ecaracterizada pelo aumento da ingerncia do Poder Judicirio e, em especial, pelo Supremo

Tribunal Federal nos negcios da Administrao Pblica. (Alexandre de Moraes, op. cit., pg52).

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Exemplo de temas constitucionalizados: princpios constitucionais daAdministrao Pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, cf. art.37, caput; princpios bsicos da Administrao Pblica: acessibilidade aos cargos pblicos;

obrigatoriedade de concurso pblico; previso constitucional de licitao; regras constitucionaisdos servidores pblicos, incluindo remunerao, previdncia, etc; responsabilidade civil doPoder Pblico (cf. art. 37, 6); controle da Administrao Pblica, improbidade administrativa(art. 37, 4), etc.

b. Direito Financeiro e Tributrio Lei de Responsabilidade Fiscal

c. Direito Penal Crimes contra a administrao pblica CP 312 a 327

d. Direito Processual Civil V. o Direito Administrativo Pblico:Execuo contra a Fazenda Pblica CPC, art. 730; Prerrogativas Processuais da Fazenda

Pblica: prazos dilatados, etc.

e. Direito Civil Trata de matrias que repercutem direta e intensamente noDireito Pblico, como pessoa jurdica, bens pblicos, atos jurdicos, contratos, prazos

prescricionais, etc.

6. Fontes do Direito Administrativo

So fontes do Direito Administrativo:

A lei, ou norma jurdica, considerada como a mais importante das fontes doDireito Administrativo, devendo ser entendida no seu sentido amplo, incluindo desde aConstituio at os atos normativos mais simples.

So tambm consideradas como fontes do Direito Administrativo osregulamentos administrativos, estatutos, regimentos e instrues.

Para melhor compreender o tema, ver a Lei Complementar n 95, de 26 defevereiro de 1998, que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao dasleis e a Lei de Introduo ao Cdigo Civil. Hermenutica: estuda a interpretao das leis.

A jurisprudncia: conjunto de decises num mesmo sentido.Os princpios gerais de Direito So, conforme Jos Cretella Jr, proposies

fundamentais que se encontram na base de toda a legislao, constituindo o roteiro queorientam o sistema legislativo de um povo. So os pressupostos de onde derivam as regras

jurdicas.

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Melo, mais grave a inobservnciados princpios gerais do que o descumprimento de qualquer norma jurdica.

O termo princpio, segundos estudiosos, teria sido usado primeiramente na

Geometria, onde significava a verdade primeira. Princpios so as idias fundamentais, osvalores bsicos da sociedade, com a funo de assegurar a continuidade e a estabilidade da

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ordem jurdica e homogeneizar o sistema jurdico. (Marcos Antnio Ferreira Cabrera, in DireitoPenal e Constituio, Malheiros, 2000).

Hely Lopes Meirelles inclui a doutrina como fonte do Direito Administrativo

O costume - reiterao de um comportamento tido como obrigao legal. Entrens perdeu sua importncia como fonte do Direito. A Lei da Boa Razo, de 1769 e o art.1.807 do Cdigo Civil restringem sua aplicao.

Tambm mencionado como fonte do direito administrativo a praxeadministrativa. So artifcios, expedientes e recursos utilizados pela burocracia eeventualmente invocados para justiar decises administrativas.

7. Codificao

O Direito Administrativo, ao contrrio de outros ramos do Direito, no estcodificado, fato que gera polmica entre os autores. GASPARINI informa que a discusso arespeito da Codificao do Direito Administrativo divide os estudiosos do tema em trs

posies: a da no-codificao, a da codificao parcial e a da codificao.

Em Portugal existe um Cdigo Administrativo, institudo pelo Decreto-lei n31.095, de 31 de dezembro de 1940.

No Brasil a legislao que informa o Direito Administrativo est parcialmentecodificada, sendo exemplo as seguintes normas: Cdigo das guas, Cdigo de Minerao,Cdigo de Pesca, o Cdigo Florestal, o Regime Jurdico nico dos Servidores, o CdigoBrasileiro de Aeronutica, o Cdigo Florestal e o Cdigo de Obras. Outras leis importantes: Lei8.666/93 Lei de Licitao e a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbitofederal. Em Gois foi editada a Lei Estadual n 13.800, de 18 de janeiro de 2001, que regula o

processo administrativo no mbito da Administrao Pblica do Estado de Gois.

8. Relevncia do Direito Pblico e do Direito Administrativo

Exame de Ordem. Provo do MEC. Concursos Pblicos. Estatstica do STF.

reas de atuao. Advocacia Pblica.STF Processos protocolados por ramo de direito - 1990 1999

Administrativo 66.272 20,38%Civil 75.651 22,34%Constitucional 75.851 23,32%Penal 12.578 3,87%Trabalhista 19.333 5,94%Tributrio 30.847 9,49%

Fonte:http://www.stf.gov.br/bndpj/stf/RamoDireito.asp - Acesso: 20/03/2003

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http://www.stf.gov.br/bndpj/stf/RamoDireito.asphttp://www.stf.gov.br/bndpj/stf/RamoDireito.asphttp://www.stf.gov.br/bndpj/stf/RamoDireito.asp


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Captulo 2 O REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO

Regime jurdico administrativo. Supremacia do interesse pblico.Indisponibilidade do interesse pblico. Personalidade de direito pblico.Prerrogativas processuais da Administrao Pblica.

9. O regime jurdico administrativo

Regime jurdico administrativo o conjunto de princpios e leis que se aplicams relaes jurdicas em que esteja presente a Administrao Pblica.

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro7 a expresso regime jurdico administrativodesigna o conjunto de traos, de conotaes que tipificam o Direito Administrativo, colocando aAdministrao Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao jurdica-administrativa.

De acordo com Di Pietro, o regime jurdico-administrativo caracterizado porum sistema de prerrogativas e sujeies.

Isto significa que a Administrao Pblica possui prerrogativas ou privilgios,desconhecidos na esfera do direito privado, tais como a auto-executoriedade, a autotutela, o

poder de expropriar, o de requisitar bens e servios, o de ocupar temporariamente o imvelalheio, o de instituir servido, o de aplicar sanes administrativas, o de alterar e rescindirunilateralmente os contratos, o de impor medidas de polcia. Goza, ainda, de determinados

privilgios como a imunidade tributria, prazos dilatados em juzo, juzo privativo, processoespecial de execuo, presuno de veracidade dos seus atos.

7 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella .Direito Administrativo. So Paulo. Atlas, 13 Edio, 200110


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As prerrogativas tm fundamento no princpio da supremacia do interessepblico sobre o particular.

Em razo do princpio da legalidade, a Administrao est sujeita a determinadasrestries, entre as quais a observncia da finalidade pblica, bem como os princpios damoralidade administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atosadministrativos, sujeio realizao de concursos para seleo de pessoal e concorrncia

pblica.

Di Pietro observa, no Captulo 3 do seu Direito Administrativo que aAdministrao Pblica pode submeter-se a regime jurdico de direito privado ou a regime dedireito pblico. Exemplo: o art. 173, 1, da CF/88. No regime jurdico de direito pblico osagentes so estatutrios; os bens so pblicos; as decises apresentam todos os atributos do atoadministrativo, em especial a presuno de veracidade e a executoriedade; a responsabilidade

objetiva e os contratos regem-se pelo direito administrativo.

O regime jurdico-administrativo, segundo Celso Antnio Bandeira de Melo8

a) Supremacia do interesse pblico sobre o privado

b) Indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos.

a) Posio privilegiada da Administrao Pblica nas relaes com osparticulares, decorrendo da os seguintes privilgios: presuno de veracidade e legitimidadedos atos pblicos; prazos maiores no processo judicial; posio de r, transferindo ao particulara posio de autor e o nus da prova; prazos especiais de prescrio nas aes em que parte oPoder Pblico, etc.

b) Decorre tambm desse princpio a possibilidade da pratica de atosunilaterais, constituindo obrigaes ou modificando relaes, bem como a revogao de seus

prprios atos atravs da manifestao unilateral de vontade.

Tambm decorre da conjugao dos preceitos mencionados a possibilidade, noslimites da lei, de revogao dos prprios atos atravs de manifestao unilateral de vontade,bem como decretao de nulidade deles, quando viciados. o que se denomina autotutela.

c) A indisponibilidade dos interesses pblicos significa que, sendo interessesqualificados como prprios da coletividade, no se encontram livre disposio de quem querque seja, por inapropriveis. Na administrao o dever e a finalidade so predominantes, nodomnio, a vontade.

1.2 Distino entre interesse primrio e interesse secundrio . CelsoAntnio faz a distino entre os interesses da coletividade como um todo, que denomina deinteresse primrio e os interesses secundrios, prprios do Estado. (Curso, pg. 32)

8 Celso Antnio Bandeira de Melo. Curso de Direito Administrativo.So Paulo : Malheiros Editores, 2000.11


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1.3 Aspectos ideolgicos - Reportando-se ao que denomina de ideologiasimplcitas no Direito Administrativo, PAULO MODESTO esclarece, em artigo publicado naRevista de Direito Administrativo, v. 209:

Com efeito, para uns o direito administrativo nada mais seno o direitoprivilegiado do Estado, o direito das prerrogativas exorbitantes do Poder Pblico, o direitoespecial do Estado (o que pode ser chamado tambm enfoque ex parte prncipe). Para outros,

porm, em posio diametralmente oposta, o Direito Administrativo antes direito defensivo docidado frente ao Estado, direito especial da cidadania (enfoque ex parte populi). Essasideologias condicionam em grande parte a interpretao do direito pblico, e, em especial, dosinstitutos de direito administrativo. No Brasil, por fatores variados, inclusive pela forma

predatria de nossa colonizao, predominou sempre uma compreenso autoritria do direitoadministrativo, que enfatizava antes as prerrogativas excepcionais do poder pblico do que osdeveres jurdicos da Administrao e as garantias do administrado. Hoje, felizmente, assistimos

na doutrina ao menos o maior destaque s garantias, aos instrumentos de controle do poder, apreocupao com os deveres substanciais e formais da administrao, com o afivelamento daconduta do Estado, inclusive sob o ngulo da moralidade administrativa.

10. Pessoas jurdicas: direito pblico e direito privado

De acordo art. 40 do Cdigo Civil so pessoas jurdicas de direito pblicointerno a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios, as autarquias e as demaisentidades pblicas criadas por lei.

So pessoas jurdicas de direito privado, segundo o art. 44 do Cdigo Civil, asassociaes, que so entidades sem fins econmicos, integrantes do Terceiro Setor; associedades ou empresas, constitudas para fins econmicos e as fundaes.

Celso Antnio Bandeira de Melo indica alguns critrios para distinguir aspessoas pblicas e as pessoas privadas constitudas por particular:

So caractersticas das pessoas pblicas:

a) origem na vontade do Estado;b) fins no lucrativosc) finalidade de interesse coletivo

d) ausncia de liberdade na fixao ou modificao dos prprios fins eobrigao de cumprir os escopos;e) impossibilidade de se extinguirem por vontade prpria;f) sujeio a controle positivo pelo Estadog) prerrogativas autoritrias de que geralmente dispem

So caractersticas das pessoas privadas:

a) origem na vontade do particularb) fim geralmente lucrativoc) finalidade de interesse particular

d) liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou deixar de prosseguir seusprprios fins;e) liberdade de se extinguir

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f) sujeio a fiscalizao (poder de polcia)g) ausncia de prerrogativas autoritrias

11. A Administrao Pblica em juzo

As pessoas de direito pblico, quando parte em uma ao judicial, gozam dealguns privilgios processuais.

4.1 - Juzo privativo Compete Justia Federal, nos termos do art. 109 daConstituio, julgar as causas em que houver interesse da Unio, entidade autrquica ouempresa pblica federal, excetuando-se as de falncia, de acidente de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho (CF/88, art. 114). A nvel estadual as aes em que so

parte o Estado, os municpios e as entidades paraestatais so de competncia das Varas da

Fazenda Pblica. Entre as aes dessa natureza podemos citar a ao popular, o mandado desegurana, a execuo fiscal, a desapropriao e as aes de discriminao de terras devolutas.

4.2 Prazos dilatados De acordo com o art. 188 do Cdigo de ProcessoCivil, a Fazenda Pblica e o Ministrio Pblico tm prazo em qudruplo para contestar e emdobro para recorrer. A Lei n 9.469, de 10/07/97, estende o benefcio s autarquias e fundaes

pblicas.

4.3 Duplo grau de jurisdio O Cdigo de Processo Civil, atravs do art.475, II e III, determina que est sujeita ao duplo grau de jurisdio a sentena proferida contra aUnio, o Estado e o Municpio e a que julgar improcedente a execuo de dvida ativa daFazenda Pblica. Autarquias e fundaes pblicas tambm gozam desse privilgio, nos termosdo art. 10 da lei 9.469, de 10/07/97.

4.4 - Processo especial de execuo O artigo 730 do Cdigo de Processoprev um rito especial para a execuo contra a Fazenda Pblica, com prazo dilatado paraembargo (30 dias) e sem a possibilidade de penhora de bens. De outra parte, o artigo 100 daConstituio Federal estabelece normas para os pagamentos devidos pela Fazenda Federal,Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria. Estes pagamentos, com exceo doscrditos de natureza alimentcia, sero realizados na ordem cronolgica de apresentao dosprecatrios9.

4.5 Lei de Execuo Fiscal Por outro lado, as promover a execuocomo credora, a Fazenda Pblica se vale da Lei de Execuo Fiscal Lei 6.380, de 27/09/1980

que contm uma srie de privilgios o credor.

4.6 Prescrio qinqenal De acordo com o art. 1 do Decreto20.910/3210, as dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e

9Precatrio: (1) O pedido constante da carta precatria. (2)A ordem judicial no sentido de que a autoridadecompetente proceda ao credor o pagamento do que lhe foi reconhecido por sentena. (3) Na execuo contra aFazenda Pblica, a requisio que o juiz faz, por intermdio do presidente do Tribunal, para que o rgocompetente efetue pagamento, na ordem de apresentao dos instrumentos da espcie. (SIDOU,DicionrioJurdico).

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qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a suanatureza prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originaram.

4.7 Pagamento das despesas judiciais Nos termos do art. 27 do Cdigode Processo Civil, as despesas dos atos processuais, efetuados a requerimento do MinistrioPblico ou da Fazenda Pblica, sero pagos no final da ao, pelo vencido. Tambm so isentosde preparo, por fora o art. 511 do CPC, os recursos do MP e da Fazenda Pblica.

4.8 Restries concesso de liminar e tutela antecipada A Lei8.437, de 30/06/92, impede a concesso de medida liminar contra atos do Poder Pblico, no

procedimento cautelar ou em quaisquer aes de natureza cautelar ou preventiva, toda vez queprovidncia semelhante no puder ser concedida em mandado de segurana, em virtude devedao legal. Tal ocorre nas seguintes hipteses: (1) nas aes que visem obter a liberao demercadorias, bens ou coisas de qualquer espcie procedentes do estrangeiro (art. 1 da Lei

2.770/56); e (2) nas aes que objetivem pagamentos de vencimentos e vantagens pecunirias aservidor (lei 5.021/6), bem como reclassificao ou equiparao de servidores pblicos, ouconcesso de aumento ou extenso de vantagens (art. 5 da Lei 4.348/64). As mesmas restriesso aplicadas na concesso da tutela antecipada, prevista no art. 273 do CPC.

H tambm restrio quanto concesso de liminar no mandado de seguranacoletivo e na ao civil pblica. Nesses casos, a lei 8.347/92 s permite a sua concesso aps aaudincia do representante judicial da pessoa jurdica de direito pblico, que dever se

pronunciar no prazo de 72 horas.

Para a professora Di Pietro (2001 : 611) estas restries no so absolutas:

H que se observar que todas essas restries s medidas liminares ouacautelatrias so de valor relativo, pois no podem ser adotadas pelo Poder Judicirio quandocoloquem em risco os direitos das pessoas, sob pena de ofensa ao artigo 5, inciso XXXV, daConstituio Federal, que impede seja excluda da apreciao judicial, no s a leso, comotambm a ameaa de leso. Por outras palavras, se devidamente demonstrado o periculum inmora, no poder ser negada a medida liminar para proteger o direito ameaado, j que, entre anorma constitucional e a lei ordinria, a primeira tem que prevalecer.

4.9 Restries execuo provisria Em matria de mandado de

segurana, a Lei 4.348/64 determina que, quando o seu objeto for a reclassificao ouequiparao de servidores pblicos, ou a concesso de aumento ou extenso de vantagens, aexecuo do mandado de segurana somente ser feita depois de transitada em julgado arespectiva sentena. Vale dizer que no possvel a execuo provisria na pendncia derecurso, mesmo este tendo efeito apenas devolutivo.

10 Decreto 20.910/32 Art. 1 - As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, em assim todo equalquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza prescrevemem cinco anos contados da data do Sato ou fato do qual se originaram

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Captulo 3 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

Noo. Importncia. Classificao. Legalidade. Impessoalidade.Moralidade. Publicidade. Eficincia. Finalidade. Motivao. Razoabilidade.Proporcionalidade. Ampla defesa e contraditrio. Continuidade. Presuno delegalidade e veracidade. Auto-executoriedade. Autotutela administrativa.Segurana jurdica.

12. Noo

ODETE MEDAUAR

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explica, didaticamente, que os rgos e entes daAdministrao direta e indireta na realizao das atividades que lhes competem regem-se pornormas. Alm das normas especficas para cada matria ou setor, h preceitos gerais queinformam amplos campos de atuao. So os princpios do direito administrativo.

Os princpios gerais de Direito So, conforme Jos Cretella Jr, proposiesfundamentais que se encontram na base de toda a legislao, constituindo o roteiro queorientam o sistema legislativo de um povo. So os pressupostos de onde derivam as regras

jurdicas.

O termo princpio, segundos estudiosos, teria sido usado primeiramente na

Geometria, onde significava a verdade primeira. Princpios so as idias fundamentais, os

11 MEDAUAR, Odete.Direito Administrativo Moderno. Editora Revista dos Tribunais. 5 Ed. 200015


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valores bsicos da sociedade, com a funo de assegurar a continuidade e a estabilidade daordem jurdica e homogeneizar o sistema jurdico. (Marcos Antnio Ferreira Cabrera, in DireitoPenal e Constituio, Malheiros, 2000).

13. Importncia

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO12 , ressalta a importncia dosprincpios no Direito Brasileiro:

Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamentoobrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou

inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representainsurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumliairremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra. Isto porque, comofende-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se toda a estrutura nelas esforada

14. Classificao

Os princpios, tambm denominados princpios constitucionais do direitoadministrativo (Bandeira de Mello), classificam em princpios expressos, que so aquelescitados na Constituio e na Lei e princpios implcitos, que so extrados da doutrina, da

jurisprudncia e da interpretao dos textos legais.

CF/88 Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquerdos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedeceraos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficinciae tambm ao seguinte:

Lei n 9.784, de 29/01/99, que regula o processo administrativo nombito da Administrao Pblica Federal.

Art 2 - A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aosprincpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico eeficincia.

15. Princpio da legalidade

12 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. Malheiros 12 ed. Pg. 784.16


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CF/88 Art. 5, II Ningum ser obrigado a fazer ou deixar defazer alguma coisa seno em virtude de lei

A respeito do princpio da legalidade, Hely Lopes Meirelles tem uma definioque considerada clssica no Direito Administrativo:

A eficcia de todo atividade administrativa est condicionada ao atendimentoda lei. Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto naadministrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza

Ainda do Prof. Hely Lopes Meireles:

A legalidade, como princpio, de administrao (CF, art. 37, caput), significaque o administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentosda lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de

praticar ato invlido e expor-se responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme ocaso

Celso Antnio Bandeira de Melo, ao tratar do tema, ressalta o seu aspectopoltico:

Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentidoprofundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um propsito poltico:o de submeter os exercendo do poder em concreto o administrativo a um quadro normativoque embargue favoritismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs de uma norma

geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo social

garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao desta vontadegeral.

O princpio da legalidade contrape-se, portanto, e visceralmente, a quaisquer

tendncias de exacerbao personalista dos governantes. Ope-se a todas as formas de poderautoritrio, desde o absolutista, contra o qual irrompeu, at as manifestaes caudilhescas oumessinicas tpicas dos pases subdesenvolvidos. O princpio da legalidade o antdotonatural do poder monocrtico ou oligrquico, pois tem como raiz a idia de soberania popular,de exaltao da cidadania

Assim, o princpio da legalidade o da completa submisso da Administraos leis. Esta deve to somente obedece-las, cumpri-las, p-las em prtica. Da que a atividadede todos os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cspide, isto , o Presidente da Repblica,at o mais modesto dos servidores, s pode ser a de dceis, reverentes, obsequiososcumpridores das disposies gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois est a posio que

lhes compete no Direito brasileiro.

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16. Princpio da impessoalidade

O princpio da impessoalidade recebe vrias interpretaes da doutrina

brasileira, segundo anota ODETE MEDAUAR.

Para Jos Afonso da Silva os atos e provimentos administrativos soimputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa emnome do qual age o funcionrio (...). Por conseguinte, o administrado no se confronta com o

funcionrio x ou y que expediu o ato, mas com entidade cuja vontade foi manifestada porele (Curso de direito constitucional positivo, 1992, p. 570).

No entender de Celso Antnio Bandeira de Melo, impessoalidade traduz aidia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes,

benficas ou detrimentosas ... O princpio em causa no seno o prprio princpio dalegalidade ou isonomia (Elementos de direito administrativo, 1992, p. 60).

Hely Lopes Meirelles associou a impessoalidade ao princpio da finalidade,que significa o atendimento do interesse pblico: O administrador fica impedido de buscaroutro objetivo ou de pratic-lo no interesse prprio ou de terceiros. E a finalidade

prossegue ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato administrativo: ointeresse pblico.

O mesmo autor entende ainda que o princpio da impessoalidade deve serentendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suasrealizaes administrativas (Cf, 37, 1)

17. Princpio da moralidade administrativa

O princpio da moralidade administrativa examinado sob vrios aspectos nadoutrina brasileira, entre os quais destacamos:

O princpio associado, inicialmente, ao conceito de honestidade. Do direitoromano recebemos a seguinte mxima: non omne quod licet honestum est, significando que

nem tudo que legal honesto.Celso Antnio Bandeira de Mello associa o conceito a tica: De acordo com o

princpio da moralidade, a Administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade deprincpios ticos. Viola-los implicar violao ao prprio Direito, configurando ilicitude queassujeita a conduta viciada a invalidao, porquanto tal princpio assumiu foros de pauta

jurdica, na conformidade do art. 37 da Constituio.

Bandeira de Melo salienta ainda que o princpio da moralidade tambm estassociado aos princpios da lealdade e boa-f: Segundo os cnones da lealdade e da boa-f, a

Administrao haver de proceder em relao aos administrados com sinceridade e lhaneza,

sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malcia, produzido demaneira a confundir, dificultar ou minimizar o exerccio de direitos por parte dos cidados.

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- Hely Lopes Meirelles13ressalta que a moralidade administrativa condio devalidade dos atos administrativos e cita julgado do Tribunal de Justia de So Paulo: ocontrole jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo, mas por

legalidade ou legitimidade se entende no s a conformao do ato com a lei, como tambmcom a moral administrativa e com o interesse coletivo.

A moralidade administrativa hoje exigncia jurdica, positivada na legislaobrasileira. Alm de mencionado como princpio autnomo no caput do art. 37, o princpio damoralidade exigido nos seguintes dispositivos legais:

O 4 do art. 37 da Constituio prev que os atos de improbidadeadministrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, aindisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei,sem prejuzo da ao penal cabvel.

A Emenda Constitucional de Reviso n 4, de 7/6/94, alterou o 9 do artigo 14da Constituio para colocar a probidade administrativa e a moralidadepara o exerccio domandato como objetivos a serem alcanados pela lei que estabelecer os casos de inegibilidades.

O art. 5, inciso LXXIII da Constituioprev a possibilidade de ajuizamentode ao popular para anular ato lesivo (...) moralidade administrativa. O art. 85, V, daConstituio prev, como crime de responsabilidade do Presidente da Repblica os atos queatentem contra a Constituio Federal e contra a probidade da administrao.

18. Princpio da publicidade

O princpio da publicidade diz respeito transparncia dos atos daAdministrao Pblica. Para Bandeira de Melo, no pode haver em um Estado Democrticode Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1, pargrafo nico, da Constituio),ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relaoaos sujeitos individualmente afetados pela medida.

Alexandre de Moraes14 diz que a publicidade se faz pela insero do ato noDirio Oficial ou por edital afixado no lugar prprio para divulgao de atos pblicos, paraconhecimento do pblico em geral e, conseqentemente, incio da produo de seus efeitos.

Decorre do princpio da publicidade o direito informao que, nos termos doart. 5, XXXIII e XXXIV, b assegura ao cidado o direito de receber dos rgos pblicosinformaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no

prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

19. Princpio da eficincia

O princpio da eficincia foi introduzido pela Emenda Constitucional 19/98 esignifica, segundo Alexandre de Moraes (op. cit.) que a Administrao Pblica e seus agentes

devero buscar o bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial,13 Hely Lopes Meirelles.Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros. 26 ed. pg. 85.14 Alexandre de MORAES,Direito Constitucional., pg. 309

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neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade,primando pela adoo de critrios legais e morais necessrios para melhor utilizao possveldos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade

social.

20. Princpio da segurana jurdica

O princpio da segurana jurdica consta do art. 2 da Lei 9.784/99, que dispesobre o processo administrativo. A Prof. Maria Sylvia Di Pietro 15, que integrou a Comisso de

juristas que elaborou o anteprojeto da lei, explica o que o princpio e justifica a incluso dessedispositivo:

O objetivo da incluso desse dispositivo foi o de vedar a aplicaoretroativa de nova interpretao de lei no mbito da Administrao Pblica. Essa idia

ficou expressa no pargrafo nico, inciso XIII, do artigo 2, quando impe, entre outroscritrios a serem observados (no processo administrativo),interpretao da normaadministrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que sedirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.

O princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esferaadministrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais,com a conseqente mudana de orientao, em carter normativo, afetandosituaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior.

H uma interpretao mais ampla do conceito de segurana jurdica, que excedeaos limites do processo administrativo. O advogado Eliezer Pereira Martins16 inclui a segurana

jurdica como um dos fundamentos do Estado de Direito e diz que, formalmente, ela assegurada pelos seguintes princpios: irretroatividade da lei, coisa julgada, respeito aos direitosadquiridos, respeito ao ato jurdico perfeito, outorga de ampla defesa e contraditrio aosacusados em geral, fico do conhecimento obrigatrio da lei, prvia lei para a configurao decrimes e transgresses e cominaes de penas, declaraes de direitos e garantias individuais,

justia social, devido processo legal, independncia do Poder Judicirio, vedao de tribunaisde exceo17, vedao de julgamentos parciais, etc.

15 Maria Sylvia DI PIETRO,Direito Administrativo, pg. 84.16 MARTINS, Eliezer Pereira. Segurana jurdica e certeza jurdica em matria disciplinar aspectos atuais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 230, pgs. 141/152,Out./Dez. 2002.

17 A respeito dos tribunais de exceo ver o filme Seo Especial, do diretor grego Costa Gravas, um dosmestres do cinema poltico.

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Captulo 4 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

Conceito de Administrao Pblica. Administrao Pblica eGoverno. rgos Pblicos. Classificao. Centralizao e descentralizao.Administrao Direta e Indireta. Autarquias. Agncias. Fundaes Pblicas.Empresas pblicas e sociedade de economia mista. Terceiro Setor.

21. Estado: conceito, elementos e poderes

Conceito de Estado: a uma comunidade de homens, fixada sobre umterritrio, sob um governo soberano. pessoa jurdica de direito pblico interno (CC. art. 14,I). E ainda: nao politicamente organizada. (Nao: conjunto de pessoas ligadas entre si porlaos permanentes de sangue, idioma , religio ou ideais. A nao supe a identidade tnica).

Elementos do Estado: populao, territrio e governo (poder soberano). Umquarto elemento pode ser acrescentado: finalidades definidas.

Poderes do Estado: Os Poderes do Estado, na clssica concepo deMontesquieu (LEsprit des Lois, 1748), so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. (CF, art.

2).

22. Conceito de Administrao Pblica21


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A Administrao Pblica, em sentido amplo, significa o conjunto de entidadese de rgos incumbidos de realizar a atividade administrativa visando satisfao das

necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado.

HELY LOPES MEIRELLES

Administrao Pblica: - Em sentido formal, o conjunto de rgos institudospara a consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funesnecessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e

sistemtico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio dacoletividade. (Hely Lopes Meirelles).

Em sentido global: todo o aparelhamento do Estado preordenado

realizao de servios, visando satisfao das necessidades coletivas. (Hely LopesMeirelles.).

DIOGENES GASPARINI

- Pelo critrioformal, tambm denominado orgnico ou subjetivo: o complexode rgos responsveis por funes administrativas;

- Pelo critrio material tambm chamado de objetivo: um complexo deatividades concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado sob os termos e condies da lei,visando o atendimento das necessidades pblicas.

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO

A) em sentidosubjetivo, formalou orgnico, ela designa os entes que exercem aatividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidosde exercer uma das funes em que se triparte a atividade estatal: a funo administrativa.Assim, compe a Administrao Pblica, em sentido subjetivo, todos os rgos integrantes daAdministrao Direta e da Administrao Indireta do Estado.

B) Em sentido objetivo, material ou funcionala Administrao Pblica abrange

as atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atenderconcretamente s necessidades coletivas; corresponde funo administrativa, atribuda preferencial aos rgos do Poder Executivo. Nesse sentido, a Administrao abrange ofomento, a polcia administrativa e o servio pblico. Alguns autores falam em intervenocomo quarta modalidade, enquanto outros a considerem como espcie de fomento.

Administrar gerir interesses segundo a moral, a lei e a finalidade.

Natureza: A natureza da administrao pblica a de um mnuspblico paraquem a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens,servios e interesses da coletividade.

Fins: Os fins da administrao resumem-se num nico objetivo: o bem comumda coletividade administrada.

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Atividades precpuas: Fomento (incentivo iniciativa privada); polciaadministrativa (restries impostas aos particulares em benefcio do interesse coletivo); servio

pblico (satisfao das necessidades coletivas); interveno (regulamentao da atividadeeconmica).

23. Administrao Pblica e Governo

Governo corresponde atividade que fixa objetivos do Estado ou conduzpoliticamente os negcios pbicos. Em sentido formal, o conjunto de Poderes e rgosconstitucionais; em sentido material, o conjunto de funes estatais bsicas;sem sentidooperacional, a conduo poltica dos negcios pblicos.

Governo Administrao

Atividade poltica Atividade tcnicaConduta independente Conduta hierarquizada

Responsabilidadeconstitucional e poltica

Responsabilidade tcnica elegal

O Governo comanda com responsabilidade constitucional e polcia, mas semresponsabilidade profissional pela execuo; a Administrao executa sem responsabilidadeconstitucional ou poltica, mas com responsabilidade tcnica e legal pela execuo.

A Administrao o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica asopes polticas do Governo.

24. Entidades. rgos Pblicos. Classificao.

12. 1 Entidades: so as pessoas jurdicas, pblicas ou privadas; ousegundo a definio da Lei 9.784/99, a unidade de atuao dotada de personalidade

jurdica. Podem ser:

- Estatais: So pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estruturaconstitucional do Estado e tem poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os

Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal.

- Autrquicas: So pessoas jurdicas de Direito Pblico, de naturezameramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ouservios descentralizados da entidade estatal que as criou.

- Fundacionais: So pessoas jurdicas de Direito Pblico, ou de DireitoPrivado, devendo a lei definir as respectivas reas de atuao. No primeiro caso so criadas porlei, como as autarquias, no segundo caso a lei autoriza sua criao; so fiscalizadas peloMinistrio Pblico.

- Empresariais: So pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob aforma de sociedade de economia mista ou empresa pblica.

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- Paraestatais So pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, soautorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, sendo

exemplo os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros). So denominados entesde cooperao com o Estado

12.2 rgos pblicos rgos pblicos so centros de competncia, ouunidades de atuao, pertencentes a uma entidade estatal, dotados de atribuies prprias,

porm no dotados de personalidade jurdica prpria.

Ou: So centros de competncia institudos para o desempenho de funesestatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que

pertencem(Hely Lopes Meirelles)

.O artigo 1, 2, da Lei 9.784/99, que dispe sobre o processo administrativo,

tem a seguinte definio: a unidade de atuao integrantes da estrutura da Administraodireta e da estrutura da Administrao Indireta.

De acordo com a teoria do rgo, os rgos atravs dos agentes que osintegram - expressam a vontade do Estado, significando dizer que os rgos falam em nome doente e so instrumentos de ao para a gesto de interesses pblicos.

Conceitos, caractersticas e exemplos

- Os rgos pblicos integram a estrutura da pessoa jurdica e possuem funesprprias, exercidas de acordo com sua competncia (definio de atribuies e seus limites).

- Atividade centralizada: quando desempenhada pela prprio Estado

- Atividade descentralizada: quando o Estado transfere a particulares oexerccio de certas atividades que lhe so prprias ou, ento, cria outras pessoas, de DireitoPblico ou de Direito Privado, para o desempenho das atividades administrativas que temconstitucionalmente a seu cargo.

- No possuem personalidade jurdica, atuando em nome daquela a que sevinculam. A no personalizao do rgo, com a conseqente no titularidade de direitos eobrigaes leva inviabilidade de responder, em juzo, por atos de seus agentes responder a

pessoa jurdica a que pertencem.

- Exemplos: Ministrios e Secretarias Estaduais.

12.3 Classificao dos rgos pblicos

- Independentes: Legislativo, Executivo e Judicirio.- Autnomos: Ministrios e Secretarias

- Superiores: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Administrativas eJudiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises.- Subalternos

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- Simples e compostos- Singulares e colegiados

25. Agentes Pblicos

So todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, doexerccio de alguma funo estatal. Desempenham as funes do rgo, distribudas entre oscargos de que so titulares, mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargo (Hely

Lopes Meirelles). So os ocupantes dos cargos pblicos.

Conceitos

Poder: atribuio do Governo; elemento do Estado: poder soberano.

rgos: centros de competncia

Competncia: conjunto de atribuies, delimitada por norma legal.

Cargo: So os lugares criados no rgo para serem providos por agentes queexercero suasfunes na forma legal. Ou ainda: Unidade de atribuies e responsabilidadescometidas a um agente pblico

Caractersticas:

- devem ser criados por lei ou resoluo, em nmero certo.- podem ser efetivos, em comisso ou vitalcios (juiz, promotor, conselheiro

do Tribunal de Contas).

Funo: so os encargos atribudos aos rgos, cargos ou agentes.

14.1 Agentes Pblicos: classificao

a) Polticos: so os componentes do primeiro escalo, exercendo funesgovernamentais, judiciais e quase-judiciais. So os Chefes de Executivo e seus auxiliares

imediatos (Ministros, Secretrios, etc), membros das Corporaes Legislativas; membros doPoder Judicirio, membros do Ministrio Pblico, membros dos Tribunais de Contas e osrepresentantes diplomticos.

b) Administrativos: so todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suasentidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional eao regime jurdico determinado pela entidade estatal a que servem. No exercem atividadesgovernamentais e podem ser: concursados, comissionados e servidores temporrios.

c) Honorficos: so cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, por razes cvicas e de notria

capacidade profissional. Exemplos: jurados, mesrios eleitorais, comissrio de menores,presidente ou membro de comisso de estudo, etc.

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d) Delegados: so particulares que recebem a incumbncia da execuo dedeterminada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta erisco, mas segundo as normas do Estado e sob a fiscalizao do delegante. Exemplos:

concessionrios, permissionrios, serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados,leiloeiros, tradutores pblicos, etc.

e) Credenciados Advogados da Previdncia Social, etc.

14.1 Investidura dos agentes pblicos

Todo agente pblico vincula-se ao Estado por meio de ato ou procedimento legalque se denomina investidura. Pode ser: administrativa ou poltica, originria ou derivada;vitalcia, efetiva ou em comisso.

26. Centralizao e descentralizao

Explica o Prof. Celso Antnio Bandeira de Melo18:

O Estado tanto pode desenvolver por si mesmo as atividades administrativasque tem constitucionalmente a seu encargo, como pode prest-las atravs de outros sujeitos.

Nesse segunda hiptese, ou transfere a particulares o exerccio de certas atividades que lhe soprprias ou, ento, cria outras pessoas, como entidade adrede concebidas para desempenharcometimentos de sua alada. Ao cria-las, a algumas conferir personalidade de Direito Pblicoe a outras personalidade de Direito Privado. Por meio delas, ento, descentralizar assobreditas atividades. Pelo contrrio, quando as desempenha ele prprio, Estado, est mantendotais atividades centralizadas.

A Prof. Maria Sylvia Zanella di Pietro19 esclarece que descentralizao adistribuio de competncia de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica; enquanto que a

desconcentrao uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio decompetncias dentro da mesma pessoa jurdica. A descentralizao pode ser poltica, emdecorrncia do princpio federativo, (Unio, Estados, DF e Municpios); ou administrativa, estadividindo-se em territorial e por servios.

Descentralizao por servios, funcional ou tcnica, de acordo com MariaSylvia Zanella Di Pietro, a que se verifica quando o poder pblico cria uma pessoa jurdica dedireito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio

pblico. No Brasil, essa criao somente pode dar-se por lei e corresponde, basicamente, figura da autarquia, mas abrange tambm fundaes governamentais, sociedades de economiamista e empresas publicas, que exeram servios pblicos.

18 Curso, p. 12519 Direito Administrativo, p. 344

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27. Administrao Direta e Indireta

A estrutura da Administrao Pblica Brasileira est definida no Decreto-lei n

200, de 25/02/67, que divide a administrao em direta e indireta. A Administrao Direta, deacordo com a definio de Jos dos Santos Carvalho Filho20 o conjunto de rgos queintegram as pessoas federativas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), aos quais foiatribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativasdo Estado.

O Decreto-lei 200/67 estabelece, em seu art. 4, inciso I, que a AdministraoDireta se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da

Repblica e dos ministrios. De acordo com a Lei 9.649, de 27/05/98, a Presidncia daRepblica constituda pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Comunicaode Governo e pelo Gabinete de Segurana Institucional. A mesma lei, no seu art. 13, fixa em 20

o nmero de ministrios do Governo Federal.

A Administrao Indireta compreende as seguintes categorias de entidades,dotadas de personalidade jurdica prpria: a) autarquias; b) empresas pblicas; c) sociedades deeconomia mista; d) fundaes pblicas21

28. Autarquias

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro autarquia a pessoa jurdica dedireito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-administrao, para o desempenho de

servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.Sendo pessoa jurdica de direito pblico, tem as mesmas prerrogativas e sujeies daAdministrao Direta.

O Decreto-lei 200/67, em seu art. 5, inciso I, define autarquia como o servioautnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, paraexecutar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor

funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada;

So caractersticas das autarquias:

criao e extino por lei (art. 37, XIX22

da CF/88) personalidade jurdica de direito pblico capacidade de auto-administrao especializao dos fins ou atividades sujeio a controle ou tutela

So prerrogativas ou privilgios das autarquias:

20 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos.Manual de Direito Administrativo. Editora Lumen Juris. Rio de Janeiro: 200121 Inciso acrescentado pela Lei 7.596, de 10/04/1987

22 CF Art. 37 XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio deempresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,definir as reas de atuao.

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imunidade de impostos sobre seu patrimnio, renda eservios CF, art.150, 2

prescrio qinqenal de suas dvidas (Dec.-lei 4.597) execuo fiscal de seus crditos (CPC, art. 578) ao regressiva contra seus servidores (CF, art. 37, 6) impenhorabilidade dos seus bens e rendas (CF, art. 100 e) impossibilidade de usucapio - (imprescritibilidade). Recurso de ofcio nas sentenas na execuo fiscal Prazo em qudruplo para contestar e em dobro pararecorrer

Autarquias de regime especial toda aquela a que a lei instituidora conferirprivilgios especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns,sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pblica(Hely, 2001 : 333). Exemplos: Banco Central do Brasil, Comisso Nacional de Energia

Nuclear, a Universidade de So Paulo e as entidades encarregadas, por lei, dos servios defiscalizao de profisses regulamentadas, como a OAB.

29. Empresas Estatais

A expresso empresa estadual ou governamental designa, segundo a Prof. DiPietro (2000:374), todas as sociedades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle

acionrio, abrangendo a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas queno tenham essa natureza e s quais a Constituio faz referncias, em vrios dispositivos,como categoria parte (arts. 71, II, 165, 5, III, 173, 1).

30. Empresas Pblicas

So pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas pelo Poder Pblico medianteautorizao de lei especfica, com capital exclusivamente pblico, para a prestao de servio

pblico ou a realizao de atividade econmica de relevante interesse coletivo, nos moldes dainiciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organizao empresarial. (Hely 2001 :347).

31. Sociedades de Economia Mistas

As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de Direito Privado, comparticipao do Poder Pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao, para arealizao de atividade econmica ou servio pblico outorgado pelo Estado.

Revestem a forma das empresas particulares, admitem lucro e regem-se pelasnormas das sociedades mercantis, com as adaptaes impostas pelas leis que autorizem suacriao e funcionamento. So entidades que integram a Administrao indireta do Estado, comoinstrumentos de descentralizao de seus servios. (Hely 2001 :350). De acordo com o Decreto-lei 200/67, a sociedade de economia mista deve ser organizada sob a forma de sociedadeannima.

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Di Pietro apresenta os seguintes traos comuns entre empresas pbicas esociedades de economia mista: a) criao e extino por lei; b) personalidade jurdica de direito

privado; c) sujeio ao controle estatal; d) derrogao parcial do regime de direito prigado pornormas de direito pblico; e) vinculao aos fins definidos na lei instituidora.

Anota a professora os seguintes traos distintivos: a) forma de organizao: asociedade de economia mista organizao sob a forma de sociedade annima e a empresa sobqualquer forma empresarial; b) composio do capital: na empresa pblica o capital integralmente pblico.

O professor Hely Lopes Meirelles observa que tanto as sociedades de economiamista, como as empresas pblicas, no tm qualquer privilgio estatal, s auferindo as

prerrogativas administrativas, tributrias e processuais que lhes forem concedidas

especificamente na lei criadora ou em dispositivos especiais pertinentes.

32. Fundaes Pblicas

Hely Lopes Meirelles observa que asfundaes, definidas como universalidadede bens personalizada, em ateno ao fim, que lhe d unidade, sempre estiveram nos domniosdo Direito Civil, sendo consideradas pessoas jurdicas de direito privado.

Hoje, porm, admite-se a existncia de fundaes de direito pblico, institudaspelo Poder Pblico, e fundaes privadas, institudas por pessoas da iniciativa privada. AConstituio Federal, em vrios momentos, refere-se fundaes pblicas.

Di Pietro observa a existncia de uma polmica em torno do assunto e esclarece:

De todas as entidades da Administrao Indiretas, a fundao , semdvida alguma, a que tem provocado maiores divergncias doutrinrias no que dizrespeito sua natureza jurdica. Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado,a que defende a natureza privatstica de todas as fundaes institudas pelo poder

pblico, e, de outro, a que entende possvel a existncia de fundaes com personalidade jurdica pblica ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia.Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder pblico, ao instituirfundao, atribuir-lhe personalidade de direito pblico ou de direito privado.

Dispe o Decreto 2002/67, com a alterao da Lei 7.596, de 1987:

IV - fundao pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica dedireito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para odesenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades dedireito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelosrespectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e deoutras fontes. (Acrescentado pela Lei n 7.596, de 10 de abril de 1987).

33. Agncias Executivas e Reguladoras

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Entre as recentes alteraes na organizao administrativa do Estado,registramos a criao de autarquias especiais, denominadas de agncias reguladoras, e aqualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas.

Agncia reguladora, segundo Di Pietro, , no direito brasileiro, qualquer rgoda Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de regular matriasque lhe esto afetas. O objetivo institucional da agncia reguladora o controle de pessoas

privadas incumbidas da prestao de servios pblicos, sob a forma de concesso ou permisso.

So atribuies das agncias reguladoras: regulamentar os servios queconstituem objeto da delegao; realizar o procedimento licitatrio para escolha doconcessionrios; celebrar o contrato de concesso; definir o valor da tarifa; controlar a execuodos servios; aplicar sanes; exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dosusurios, etc.

Exemplos: Agncias Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), criada pela Lei9.472/96; a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), criada pela Lei 9.47297 eAgncia Nacional do Petrleo (ANP), criada pela Lei 9.478/97.

Agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebrecontrato com o rgo da Administrao Direta23 a que se acha vinculada, para a melhoria daeficincia e reduo de custos.

Em regra, segundo Di Pietro, no se trata de entidade instituda com adenominao de agncia executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou fundaogovernamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao de agnciaexecutiva, podendo perde-la, se deixar de atender aos mesmos requisitos.

34. Organizao Administrativa do Estado de Gois

23Contrato de gesto Segundo Hely Lopes Meirelles o contrato de gesto considerado comoelemento estratgico para a reforma do aparelho administrativo do Estado. Sua finalidade bsica possibilitar Administrao Superior fixar metas e prazos de execuo a serem cumpridos pela entidade privada ou pelo enteda Administrao indireta, a fim de permitir melhor controle de resultados. O assunto tratado no 8 do art. 37da Cf (acrescentado pela EC 19/98) e tem recebido crticas dos nossos doutrinadores, como Hely Lopes

MeirellesM 2001/252 e Celso Antnio Bandeira de Melo..

Hely Lopes Meireles (2001/252) O preceito de difcil aplicao Administrao Direta. Os rgos pblicosno tm personalidade jurdica e nem vontade prpria, constituindo-se em centros de competncia para odesempenho de funes estatais, atravs dos seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que

pertencem.p

Celso Antnio Bandeira de Melo (2000/189 Cap. III/109) O art. 37, 8, pressupe no apenas os contratosreferidos, mas, j agora, pretendeu, baldadamente, claro, introduzir impossvel contratos entre rgos daAdministrao direta para ampliar a autonomia (rgos no tem autonomia, logo no h como amplia-las). (...)Assim, tal dispositivo constitucional no que concerne a contrato entre rgos haver de ser consideradocomo no escrito e tido como um momento de supina infelicidade em nossa histria jurdica, pela vergonha queatrai sobre nossa cultura, pois no h acrobacia exegtica que permita salva-lo e lhe atribuir um sentido

compatvel com o que est na prpria essncia do Direito e das relaes jurdicas

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1 Administrao Direta - Governadoria

Governadoria do Estado de Gois,Gabinete Civil, Gabinete Militar, Procuradoria Geral do Estado, Comando Geralda Polcia Militar, Comando Geral do Corpo de Bombeiros, Gabinete de Controle Interno,Ouvidoria Geral do Estado, Superintendncia do Servio Areo do Estado, Escritrio deRepresentao do Governo de Gois em Braslia.

2 Administrao Direta - Secretarias

Secretaria da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Secretaria de Cidadania eTrabalho, Secretaria de Cincia e Tecnologia, Secretaria Extraordinria de Articulao Poltica,Secretaria Extraordinria, Secretaria da Educao, Secretaria da Fazenda, Secretaria da Infra-

Estrutura, Secretaria da Indstria e Comrcio, Secretaria do Meio Ambiente, dos RecursosHdricos e da Habitao, Secretaria da Sade, Secretaria da Segurana Pblica e Justia,Diretoria Geral da Polcia Civil.

3 Administrao Indireta Autarquias e Fundaes

Agncia Goiana de Administrao e Negcios Pblicos, Agncia Goiana deComunicao, Agncia Goiana de Desenvolvimento Regional, Agncia Goiana deDesenvolvimento Rural e Fundirio, Agncia Goiana de Desenvolvimento Industrial e Mineral,Agncia Ambiental de Gois, Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao dosServios Pblicos, Agncia Goiana de Transportes e Obras, Agncia Goiana de Cultura PedroLudovico Teixeira, Agncia Goiana do Sistema Prisional, Agncia Goiana de Turismo, AgnciaGoiana de Habitao, Departamento Estadual de Trnsito DETRAN, Instituto de Previdnciae Assistncia dos Servidores IPASGO, Junta Comercial do Estado de Gois JUCEG,Organizao das Voluntrias de Gois OVG e Fundao Universidade Estadual de Gois.

4 Administrao Indireta Sociedades de economia mista

Companhia Energtica de Gois CELG Lei 1.087, de 19/08/1955Saneamento de Gois SANEAGO Lei 6.680, de 13/09/1967Agncia Goiana de Fomento S/A Lei 13.533, de 15.10.1999Caixa Econmica do Estado de GoisCentral de Abastecimento de Gois CEASA GOIndstrias Qumicas de Gois IQUEGOMetrobus Transporte Coletivo S/A

5 Servidores Pblicos

Servidores Estatutrios ...... 98.459Comissionados .................... 9.951Servidores Celetistas ...... 8.426

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Inativos ............................... 36.352TOTAL ...............................153.473

Fonte: Agncia Goiana de Administrao e Negcios Pblicos - AGANP DEZEMBRO/01

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Captulo 5 PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PBLICO

Poderes Administrativos. Consideraes gerais. Poder vinculadoe poder discricionrio. Poder hierrquico. Poder Disciplinar. PoderRegulamentar. Uso e abuso de poder.

35. Poderes Administrativos. Consideraes gerais.

A Administrao Pblica dotada de poderes administrativos, que soconsiderados os instrumentos necessrios realizao das tarefas administrativas. Hely Lopes

Meirelles faz a distino entre poder administrativo e poder poltico: os primeiros soinstrumentos utilizados pela Administrao e os segundos dizem respeito organizaoconstitucional. So os seguintes os poderes instrumentais da Administrao Pblica: Podervinculado e poder discricionrio; poder hierrquico, disciplinar, regulamentar e poder de

polcia.

36. Poder vinculado e poder discricionrio

Poder vinculado ou regrado aquele que o Direito Positivo a lei confere Administrao Pblica para a prtica de ato de sua competncia, determinando os elementos erequisitos necessrios sua formalizao.

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Os atos vinculados so praticados conforme o nico comportamento prescritoem lei. A vontade do legislador, ou seja, a especificao da lei, predomina sobre a vontade doadministrador.

Atos vinculados so aqueles que a Administrao pratica sob a gide dedisposio legal que predetermina antecipadamente e de modo completo o comportamentonico a ser obrigatoriamente adotado perante situao descrita em termos de objetividadeabsoluta. Destarte, o administrador no dispe de margem de liberdade alguma para interferircom qualquer espcie de subjetivismo quando da prtica do ato. Exemplo: aposentadoria, a

pedido, de servidor que conte com 60 anos de idade e 35 de contribuio (Constituio, art. 40 1, III, a) Celso Antnio Bandeira de Melo 2001/325.

So elementos vinculados a competncia, a finalidade e a forma, alm de outrosque a norma legal indicar. Sem a observncia desses requisitos o ato nulo, podendo ser assim

declarado pela Administrao ou pelo Judicirio.

Jurisprudncia do STF: A legalidade do ato administrativo, cujo controle cabeao Poder Judicirio, compreende no s a competncia para a prtica do ato e de suas

formalidades extrnsecas, como tambm os seus requisitos substanciais, os seus motivos, osseus pressupostos de direito e de fato, desde que tais elementos estejam definidos em lei comovinculadores do ato administrativo. (RDA 42/227).

Smula 473:A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivadosde vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoga-los, pormotivo de convenincia ou oportunidade, respeitados dos direitos adquiridos, e ressalvada, emtodos os casos, a apreciao judicial.

Poder Discricionrio, segundo Hely Lopes Meirelles, o que o Direitoconcede Administrao, de modo explcito ou implcito, para a prtica de atosadministrativos com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo.

Atos discricionrios so aqueles cuja prtica exige do administrador, porfora da maneira como a lei regulou a matria, que sopese as circunstncias concretas docaso, de tal modo que seja inevitvel uma apreciao subjetiva sua quanto melhor maneirade proceder para correto atendimento finalidade legal (Celso Antnio Bandeira de Melo,2001/326)

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Seabra Fagundes24 Os estudos sobre a discricionariedade no Brasil tem comomarco o acrdo proferido por Seabra Fagundes, no Tribunal de Justia do Rio Grande do

Norte, publicado pela Revista de Direito Administrativo, em 1948, com comentrios de Vitor

Nunes Leal.

Distines importantes

A faculdade discricionria distingue-se da vinculada pela maior liberdade deao que conferida ao administrador. Se para a prtica de um ato vinculado a autoridade

pblica est adstrita lei em todos os seus elementos formadores, para praticar um atodiscricionrio livre, no mbito em que a lei lhe concede essa faculdade.

Poder discricionrio no se confunde com poder arbitrrio. So atitudesdiversas: discricionariedade a liberdade de ao administrativa, dentro dos limites permitidos

em lei; arbtrio a ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, quando autorizadopelo Direito, legal e vlido; ato arbitrrio sempre ilegtimo e invlido

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, os poderes discricionrio e vinculado,no existem como poderes autnomos; a discricionariedade e a vinculao so, quando

muito, atributos de outros poderes ou competncias da Administrao.

Exemplos(a) Atos vinculados

1 A arrecadao de tributos25

24A respeito do tema escreve o Ministro CARLOS VELLOSO, do SFT, em artigo publicado na RDP1/93:

Nascido no Rio Grande do Norte, Seabra Fagundes foi nomeado, aos vinte e cindo anos deidade, desembargador do Tribunal de Justia daquele Estado, e logo tornou-se exemplo de magistrado magistrado probo, juiz cujas decises inovadoras constituam precedentes. Muitas delas, por issomesmo, passaram a ser comentadas pelas melhores juristas do Brasil. exemplo disso o acrdoproferido na Apelao Cvel n. 1.422, em que Seabra, versando o tema do controle jurisdicional daadministrao pblica, aprofundou o estudo do poder discricionrio. Esse acrdo foi comentado por

Victor Nunes Leal que, em artigo publicado na RDA 14 (outubro-dezembro, 1948, pg. 53), registrouque a segurana com que foi tratado o assunto confirma os grandes mritos do relator do brilhantearesto (...) que deu ao caso concreto, como magistrado, a melhor soluo, impedindo que aadministrao pblica, a pretexto de seu poder discricionrio, utilizasse critrio arbitrariamentediscriminatrio para proteger uma empresa de transporte em prejuzo da empresa concorrente e dosutentes do servio autorizado. O acrdo de Seabra, pode-se afirmar com segurana, foi pioneiro, noBrasil, na apreciao dos atos discricionrios pelo Poder Judicirio. At ento, a discricionariedade eraencarada como tabu e com fetichismo pelos tribunais, que se recusavam a enfrenta-la. O acrdoconstituiu, ento, inovao na jurisprudncia brasileira, tanto que Victor Nunes Leal deixou expressoque ele rompeu a praxe reiterada dos nossos tribunais, que sempre declararam os atos discricionriosinsuscetveis de apreciao jurisdicional, sem aprofundar a questo da possvel arbitrariedade do poderdiscricionrio

25CTN - Art. 3 Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade

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2 A aposentadoria compulsria CF, art. 40, 1, II;

3 A aposentadoria voluntria, para o servidor que atende aos osrequisitos legais

4 A licena para exerccio de profisso regulamentada em lei,atendidas as exigncias legais

5 A licena para construo, atendidas as exigncias legais;

6 A apurao do ilcito administrativo.

(b) Atos discricionrios

1 A nomeao para cargo de provimento em comisso CF, art. 37, II

(...ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado emlei de livre nomeao e exonerao)

37. Poder hierrquico

Poder Hierrquico o que dispe o Executivo para distribuir e escalonar asfunes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes, estabelecendo a relao desubordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal.

(...) Do poder hierrquico decorrem faculdades implcitas para o superior, tais

como a de dar ordens e fiscalizar o seu comprimento, a de delegar e avocar atribuies e a derever os atos dos inferiores. (Hely Lopes Meirelles).

A organizao administrativa baseada em dois pressupostos fundamentais: adistribuio de competncias e a hierarquia. O direito positivo define as atribuies dos vriosrgos administrativos, cargos e funes e, para que haja harmonia e unidade de direo,ainda estabelece uma relao de coordenao e subordinao entre os vrios rgos queintegram a Administrao Pblica, ou seja, estabelece a hierarquia(Maria Sylvia Zanella di

Pietro).

38. Poder disciplinar

Poder disciplinar, de acordo com Maria Sylvia Zanella de Pietro 26, o que cabe Administrao Pblica para apurar infraes e aplicar penalidades aos servidores pblicos edemais pessoas sujeitas disciplina administrativa; o caso dos que com ela contratam. Noabrange as sanes impostas a particulares no sujeitos disciplina interna da Administrao,

porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu fundamento no poder de polcia doEstado. No que diz respeito aos servidores pblicos, o poder disciplinar uma decorrncia dahierarquia.

administrativa plenamente vinculada.

26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Direito Administrativo. 13 ed. Atlas. So Paulo : 200136


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Aspectos relevantes

- Opoder disciplinar da Administrao no se confunde com o poder punitivodo Estado, realizado atravs da Justia Penal.

- A aplicao da pena disciplinar tem para o superior hierrquico o carter deum poder-dever, uma vez que a condescendncia na punio considerada crime contra a

Administrao Pblica.

- A Lei 8.112/90, estabelece, em seu artigo 127, as seguintes espcies de penasdisciplinares: 1) advertncia; 2) suspenso; 3) demisso; 4) cassao da aposentadoria oudisponibilidade; 5) destituio de cargo em comisso e 6) destituio de funo comissionada.

- A punio disciplinar dever ser precedida de apurao regular, com agarantia do contraditrio e da ampla defesa (CF/88, art. 5, IV), devendo ainda a imposio dapena ser motivada.

Comunicabilidade de instncias A punio disciplinar e a criminal tmfundamentos diversos e diversa a natureza das penas. Em razo dessa autonomia, uma mesmainfrao pode dar ensejo a uma punio disciplinar e a punio penal, sem violao ao princpiodo bis in idem, segundo o qual ningum pode ser punido duas vezes pela mesma faltadisciplinar ou pelo mesmo crime.

Sob a denominao de comunicabilidade de instncias, comunicabilidade dejuzos ou relao entre o juzo penal e o juzo administrativo, o Direito brasileiro estabeleceregras para disciplinar a aplicao de penas, em decorrncia de um mesmo fato, nas instnciasadministrativa, penal e civil.

Como regra geral as instncias administrativa, penal e civil so independentes,sendo possvel a punio, por um mesmo ato, nas trs rbitas. de se observar, no entanto,como exceo regra, a possibilidade de repercusso da deciso penal na instnciaadministrativa.

Tal ocorre quando o juzo criminal, examinando o fato, concluir, com base no

art. 386, inciso I e IV, do Cdigo de Processo Penal, pela inexistncia do fato ou afastar doacusado a autoria. Nessa hiptese, ocorrendo portanto a absolvio, a deciso repercute narbita administrativa, impondo o afastamento d

direito administrativo i - sinopse

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