DIPLOMACIA E POLÍTICA DOMÉSTICA:

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<ul><li><p>147</p><p>REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 147-174 JUN. 2010</p><p>RESUMO</p><p>Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 18, n. 36, p. 147-174, jun. 2010</p><p>Robert D. Putnam</p><p>Recebido em 15 de abril de 2008.Aprovado em 6 de agosto de 2008.</p><p>TEXTO FUNDAMENTAL</p><p>DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA:A LGICA DOS JOGOS DE DOIS NVEIS1</p><p>A poltica domstica e as relaes internacionais com freqncia so inextricavelmente vinculadas; toda-via, as teorias existentes (particularmente as estatocntricas) no levam adequadamente em consideraestais vnculos. Quando os lderes nacionais devem obter as ratificaes (formais ou informais) dos membrosde seus parlamentos para um acordo internacional, seus comportamentos em negociaes refletem os impe-rativos simultneos tanto de um jogo de poltica domstica quanto de um jogo de poltica internacional.Usando exemplos de cpulas econmicas ocidentais, das negociaes do Canal do Panam e do Tratado deVersalhes, dos programas de estabilizao do Fundo Monetrio Internacional, da Comunidade Europia ede muitos outros contextos diplomticos, o artigo oferece uma teoria da ratificao. Ele enfatiza o papel daspreferncias, coalizes, instituies e prticas domsticas, das estratgias e tticas dos negociadores, daincerteza, das reverberaes domsticas das presses externas e o papel dos interesses do negociador-chefe.Essa teoria de jogos de dois nveis tambm pode ser aplicvel a muitos outros fenmenos polticos, taiscomo a dependncia, os comits legislativos e as coalizes multipartidrias.</p><p>PALAVRAS-CHAVE: jogos de dois nveis; negociaes; poltica interna; poltica externa; diplomacia.</p><p>I. INTRODUO: O ENTRELAAMENTO DASPOLTICAS DOMSTICA E INTERNACIO-NAL2</p><p>A poltica domstica e as relaes internacio-nais esto sempre entrelaadas de alguma forma enossas teorias ainda no desvendaram esse que-bra-cabea. infrutfero debater se a poltica do-mstica realmente determina as relaes interna-cionais ou se o inverso. A resposta para essaquesto clara: Algumas vezes uma influencia aoutra. As perguntas mais interessantes so:</p><p>quando influencia? e como influencia?. Esteartigo oferece uma abordagem terica para essetema, mas eu comeo com uma histria que ilus-tra o quebra-cabea.</p><p>Um exemplo esclarecedor de como a diplo-macia e a poltica domstica podem entrelaar-seaconteceu na Cpula de Bonn em 19783. Em me-ados dos anos 1970, um programa de recupera-o global liderado pelas economias locomotivados Estados Unidos, da Alemanha e do Japo pro-ps favorecer a recuperao ocidental aps o pri-meiro choque do petrleo4. Essa proposta rece-beu um forte impulso do iniciante governo Carter,alm de ser calorosamente apoiada pelos pasesmais fracos, pela Organizao para CooperaoEconmica e Desenvolvimento (OCDE) e pormuitos economistas independentes. Esses econo-mistas argumentavam que o programa superariaos desequilbrios internacionais das balanas depagamentos e promoveria o crescimento de to-</p><p>1 Ttulo original: Diplomacy and Domestic Politics: TheLogic of the Two-Level Games. Publicado originalmentena revista International Organization (Boston, v. 42, n. 3,p. 427-460, Summer.1988). Traduo de Dalton L. G. Gui-mares, Feliciano de S Guimares e Gustavo Biscaia deLacerda.2 Uma verso anterior deste artigo foi apresentado em1986 no encontro anual da American Political ScienceAssociation. Pelas crticas e pelas sugestes, estou em d-bito com Robert Axelrod, Nicholas Bayne, Henry Brady,James A. Coporaso, Barbara Crane, Ernest B. Haas,Stephan Haggard, C. Randal Henning, Peter B. Kenien,Robert O. Keohane, Stephen D. Krasner, Jacek Yu; com osmembros de seminrios de pesquisa nas universidades deYowa, Michigan e Harvard e com os dois pareceristas an-nimos. Sou grato Fundao Rockefeller por subvencionara finalizao deste trabalho.</p><p>3 A narrativa a seguir baseou-se nos escritos de Putnam eHenning (1986) e Putnam e Bayne (1987, p. 62-94).4 Muitos economistas acreditam que entre economiasinterdependentes as polticas freqentemente podem sermais efetivas se forem coordenadas internacionalmente. Paracitaes relevantes, cf. Putnam e Baynes (1986, p. 24).</p></li><li><p>148</p><p>DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA</p><p>dos. Por outro lado, alemes e japoneses protes-taram dizendo que no se deveria pedir a adminis-tradores econmicos prudentes e bem-sucedidosque salvassem administradores esbanjadores. Aomesmo tempo, o ambicioso Programa Nacionalde Energia de Jimmy Carter permanecia travadono Congresso, enquanto Helmut Schmidt lideravaum coro de reclamaes sobre o descontroladoapetite americano por petrleo importado e suaaparente despreocupao em relao ao dlar emqueda. Todos concordavam que a economia mun-dial estava em srias dificuldades, mas no eraclaro quem deveria ser culpado se as polticasfiscais restritivas da Alemanha e do Japo ou seas frouxas polticas energtica e monetria dosEstados Unidos.</p><p>Entretanto, na Cpula de Bonn um amplo acor-do foi aprovado. Foi o caso mais evidente at entode uma cpula que deixou todos os participantesmais felizes quando saram do que quando entra-ram. Helmut Schmidt concordou com estmulosfiscais adicionais na ordem de 1% do produto na-cional bruto (PNB); Jimmy Carter comprometeu-se a desregulamentar os preos internos do petr-leo por volta do fim de 1980 e Takeo Fukuda pro-meteu novos esforos para chegar a uma taxa de7% de crescimento. Aspectos secundrios no acor-do de Bonn incluram ainda a anuncia de france-ses e britnicos nas negociaes comerciais daRodada de Tquio5; medidas japonesas para forta-lecer o crescimento das importaes e restringir asexportaes e uma promessa genrica dos EstadosUnidos de combater a inflao. Ao fim e ao cabo, aCpula de Bonn produziu um acordo equilibradode amplitude e especificidade sem paralelos. E omais notvel foi que virtualmente todos os pontosdo pacote foram implementados.</p><p>Na ocasio a maioria dos observadores sau-dou favoravelmente as polticas adotadas em Bonn,embora tenham ocorrido muitos debates sobre asabedoria econmica do pacote. Todavia, minhapreocupao no saber se o acordo foi inteli-gentemente construdo, mas como ele tornou-sepoliticamente vivel. Em primeiro lugar, minhapesquisa sugere que governos-chave em Bonn</p><p>adotaram polticas diferentes daquelas que teriamadotado na ausncia de negociaes internacio-nais e, em segundo lugar, o acordo s foi possvelporque uma poderosa minoria no interior de cadagoverno apoiou domesticamente a poltica deman-dada internacionalmente.</p><p>Na Alemanha, um processo poltico catalisadopor presses externas foi clandestinamente orques-trado por expansionistas do governo Schmidt. Aocontrrio da mitologia pblica, o acordo de Bonnno foi imposto a uma Alemanha relutante ou al-trusta. Com efeito, funcionrios do gabinete doChanceler e do Ministrio da Economia, assim comodo Partido Social-Democrata e dos sindicatos, dis-cutiram privadamente no incio de 1978 que est-mulos internos adicionais eram domesticamentedesejveis, principalmente face s eleies de 1980,que se aproximavam. Entretanto, eles tinham pou-cas esperanas de superar a oposio do Ministriodas Finanas, do Partido Democrtico Livre (mem-bro da coalizo do governo) e das comunidadesfinanceira e de negcios, em particular a lideranado Bundesbank6. Publicamente, Helmut Schmidtapresentava-se terminantemente relutante. Somen-te seus conselheiros mais prximos suspeitavamda verdade: que o Chanceler deixara-se levar poruma poltica que apoiava privadamente, mas queseria custosa e talvez impossvel de ser aprovadano plano domstico sem o acordo da Cpula.</p><p>Situao anloga aconteceu no Japo. Uma co-alizo composta por interesses empresariais, peloMinistrio do Comrcio e da Indstria (MITI),pela Agncia de Planejamento Econmico e poralguns polticos de pensamento expansionista den-tro do Partido Democrtico Liberal pressionou porestmulos domsticos adicionais usando a pres-so dos Estados Unidos como um de seus princi-pais argumentos contra a teimosa resistncia doMinistrio das Finanas (MOF). Sem as divisesinternas de Tquio era improvvel que as deman-das externas fossem atendidas, mas sem a pres-so externa seria ainda mais improvvel que osexpansionistas pudessem superar o poderosoMOF. Setenta por cento de presso externa, 30%poltica interna foi o diagnstico de um desapon-tado membro do MOF. Meio a meio, sugeriuum funcionrio do MITI7.</p><p>5 A Rodada de Tquio foi um conjunto de negociaesocorridas entre 1973 e 1979 com vistas liberalizao co-mercial, no mbito do General Agreement on Tariffs andTrade (GATT), entidade antecessora da Organizao Mun-dial do Comrcio (OMC) (nota do tradutor).</p><p>6 Banco Central alemo (N. T.).7 Para uma narrativa abrangente da histria japonesa, cf.Destler e Mitsuyu (1982).</p></li><li><p>149</p><p>REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 147-174 JUN. 2010</p><p>No caso dos Estados Unidos, a atividade pol-tica interna tambm reforou e foi reforada pelapresso internacional. Durante a preparao paraa Cpula os negociadores estadunidenses convi-daram suas contrapartes internacionais a colocarmais presso sobre os norte-americanos com ointuito de reduzir a importao de petrleo. Fun-cionrios-chave da rea econmica do governoapoiavam uma poltica de energia mais dura, massofriam oposio dos assessores polticos maisprximos do Presidente, mesmo depois da Cpu-la. Alm disso, adversrios no Congresso conti-nuavam a bloquear a desregulamentao do preointerno do petrleo, como haviam feito tanto sobFord como sob Nixon. Finalmente, em abril de1979, o Presidente decidiu-se por umadesregulamentao administrativa gradual, levan-tando os preos dos EUA para os nveis mundiaispor volta de outubro de 1981. Assim, seus asses-sores domsticos conseguiram adiar um ato poli-ticamente custoso para depois da eleio presi-dencial de 1980, mas no final virtualmente todosos compromissos assumidos em Bonn foram cum-pridos. Tanto os proponentes quanto os advers-rios da desregulamentao concordaram que oscompromissos da Cpula estavam no centro doaquecido debate intramuros do governo durante oinverno de 1978-1979 e que foram instrumentaispara a deciso final8.</p><p>Em suma, o acordo de Bonn representou umagenuna coordenao poltica internacional. Mu-danas significativas de poltica foram prometi-das e implementadas pelos participantes-chave.Mais do que isso e ainda que este argumentocontrafactual seja necessariamente mais difcil deestabelecer , essas mudanas de poltica prova-velmente no teriam sido alcanadas (certamenteno na mesma escala e no mesmo espao de tem-po) na ausncia do acordo internacional. Em cadapas, uma faco apoiou a mudana poltica de-mandada ao seu pas internacionalmente, mas essafaco era inicialmente minoritria. Assim, a pres-so internacional foi uma condio necessria paraque essas mudanas de polticas. Por outro lado,sem uma ressonncia domstica, as foras inter-nacionais no teriam sido suficientes para produ-zir o acordo, no importando quo equilibrado eintelectualmente persuasivo fosse o pacote geral.</p><p>No fim, cada lder acreditava que o que fazia erano interesse da nao e provavelmente tambmno seu prprio interesse, embora nem todos osseus auxiliares concordassem9. Entretanto, semo acordo da Cpula os lderes provavelmente noteriam alterado (ou no poderiam alterar) as pol-ticas econmicas to facilmente. Nesse sentido,o acordo de Bonn combinou com sucesso as pres-ses domsticas e as internacionais.</p><p>Nem uma anlise puramente domstica nem umapuramente internacional poderia abordar esse epi-sdio. As interpretaes baseadas em causas do-msticas e efeitos internacionais (segunda ima-gem (WALTZ, 1959)) ou em causas internacio-nais e efeitos domsticos (segunda imagem inver-tida (GOUREVITCH, 1978)) representariam me-ras anlises de equilbrio parcial e omitiriam umaimportante parte da histria, qual seja, como aspolticas domsticas de diversos pases tornaram-se entrelaadas por meio de uma negociao inter-nacional. Os eventos de 1978 ilustram que, em vezdessas anlises parciais, devemos voltar a atenopara teorias de equilbrio geral que dem contasimultaneamente das interaes de fatores doms-ticos e internacionais. Este artigo sugere uma es-trutura conceitual para entender-se como a diplo-macia e a poltica domstica interagem.</p><p>II. OS ENTRELAAMENTOS ENTRE O DO-MSTICO E O INTERNACIONAL: O ESTA-DO DA ARTE</p><p>Muito da literatura existente sobre as relaesentre questes domsticas e internacionais con-siste ou em listas ad hoc de incontveis influn-cias domsticas sobre a poltica externa ou emobservaes genricas sobre questes nacionaise internacionais que esto de alguma forma vin-culadas10. James Rosenau foi um dos primeirospesquisadores a chamar ateno para essa rea,porm sua elaborada taxonomia de vnculos en-tre questes (linkage politics) gerou pouca pes-quisa cumulativa, exceto por uma repentina levade trabalhos correlacionando comportamentos</p><p>8 Para uma narrativa excelente da poltica de energia dosEUA durante esse perodo, cf. Ikenberry (1988).</p><p>9 No est claro se Jimmy Carter entendeu completamen-te as implicaes domsticas do seu compromisso em Bonnnessa ocasio (cf. PUTNAM &amp; HENNING, 1986;IKENBERRY, 1988).10 Estou em dbito com Stephan Haggad pelasesclarecedoras discusses a respeito das influncias do-msticas nas relaes internacionais.</p></li><li><p>150</p><p>DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA</p><p>conflitantes domstico e internacional (ROSE-NAU, 1969; 1973, especialmente p. 49).</p><p>Uma segunda corrente relevante de teorizaoiniciou-se com os trabalhos de Karl Deutsch e ErnstHaas sobre integrao regional (DEUTSCH, 1957;HAAS, 1958). Haas, em particular, enfatizou o im-pacto dos partidos e dos grupos de interesse noprocesso de integrao europia e sua noo detransbordamento reconheceu a mtua influnciaentre desenvolvimentos domsticos e internacio-nais. Entretanto, a varivel dependente central des-se trabalho era a hipottica evoluo de novas ins-tituies supranacionais, em vez de desenvolvimen-tos especficos de polticas pblicas e quando aintegrao europia atolou-se, tambm se atolouessa literatura. Os herdeiros intelectuais desta tra-dio, como Joseph Nye Jr. e Robert Keohane,enfatizaram a interdependncia e o transnacionalis-mo, mas o papel dos fatores domsticos escapoumais e mais do foco, principalmente quando o con-ceito de regimes internacionais passou a dominar osubcampo (KEOHANE &amp; NYE JR., 1977)11.</p><p>A escola de anlise da poltica externa da po-ltica burocrtica iniciou um outro promissor ata-que sobre o problema da interao entre o doms-tico e o internacional. Como Grahan Allison apon-tou, Aplicada s relaes entre naes, o modeloda poltica burocrtica volta suas atenes paraos jogos intranacionais, a sobreposio dos quaisconstitui as relaes internacionais (ALLISON,1971, p. 149). No entanto, a natureza dessasobreposio manteve-se obscura e a contribui-o terica dessa literatura no evoluiu muito almdo princpio segundo o qual os interesses buro-crticos importam para a elaborao da polticaexterna.</p><p>Mais recentemente, o trabalho mais sofistica-do sobre os determinantes domsticos da polticaexterna focalizou fatores estruturais, particular-mente a fora do Estado. As pesquisas capitaisde Peter Katzenstein e Stephen Krasner, por exem-plo, mostraram a importncia dos fatores doms-ticos para a poltica econmica externa.Katzenstein captou a essncia do problema: Oobjetivo principal de todas as estratgias de polti-ca eco...</p></li></ul>