diagnÓstico da rea orÇamentÁria dos...

SECRETARIA-ADJUNTA

PARA ASSUNTOS DE GESTÃO CORPORATIVA

DIAGNÓSTICO DA ÁREA

ORÇAMENTÁRIA DOS

ESTADOS BRASILEIROS

BRASÍLIA, JULHO DE 2011.

___________________________________________________________________________________________________

SOF/MP Diagnóstico Área Orçamentária dos Estados Brasileiros

- 2 -

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

MINISTRA DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

Miriam Belchior

SECRETÁRIA DE ORÇAMENTO FEDERAL

Célia Corrêa

SECRETÁRIOS-ADJUNTOS

Bruno César Grossi de Souza

Eliomar Wesley Ayres da Fonseca Rios

George Alberto Aguiar Soares

COORDENADOR-GERAL DE INOVAÇÃO E ASSUNTOS ORÇAMENTÁRIOS E

FEDERATIVOS

Márcio Luiz de Albuquerque Oliveira

COORDENADORA DE INOVAÇÃO E ASSUNTOS FEDERATIVOS

Rosana Lordêlo de Santana Siqueira

EQUIPE TÉCNICA DO PROJETO

José Paulo de Araújo Mascarenhas - Analista de Planejamento e Orçamento

Jorge Gabriel Moisés - Analista de Planejamento e Orçamento

Suzana Ferreira Guimarães - Analista de Planejamento e Orçamento

Pedro Gabriel de Carvalho Alkas - Estagiário de Administração

Informações:

www.portalsof.planejamento.gov.br

Secretaria de Orçamento Federal

SEPN 516 - Bloco D, lote 8, 70770524, Brasília DF

Tel.: (61) 2020-2480

Sugestões e/ou Críticas: [email protected]

Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Diagnóstico da Área Orçamentária dos Estados Brasileiros. Brasília, 2011. 45 p.

1. Orçamento público. 2. Gestão pública. 3. Planejamento estratégico. I. Título. CDU: 336.14(047) CDD: 351.72205

http://www.portalsof.planejamento.gov.br/

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

___________________________________________________________________________________________________


- 3 -

AGRADECIMENTOS

A SOF gostaria de agradecer aos representantes listados abaixo, integrantes das

Secretarias de Planejamento e Orçamento dos Estados e do Distrito Federal, ou

equivalentes, pela presteza e disposição em responder a pesquisa sobre a área orçamentária

dos Estados brasileiros, fato este imprescindível e determinante para realização do presente

diagnóstico.

Representante(s) UF Unidade

Álvaro da Silva Abrantes RJ Subsecretaria de Planejamento (SUBPL) Secretaria de

Estado de Planejamento e Gestão (Seplag).

Ângela Lúcia da Fonseca PB Diretoria Executiva de Programação Orçamentária Estadual

– Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão.

Antonio Marcos Almeida

Nascimento SE

Departamento Central de Planejamento - Superintendência

de Programação Econômica e Orçamento - Secretaria de

Planejamento, Orçamento e Gestão.

Carlos Renato Barnabé SP Coordenadoria de Orçamento - Secretaria de Planejamento

e Desenvolvimento Regional.

Cláudio Peixoto BA Superintendência de Orçamento Público - Secretaria de

Planejamento do Estado da Bahia.

Conceição de Maria Abreu MA Secretaria de Estado do Planejamento Orçamento e Gestão.

Superintendência de Gestão de Planos e de Orçamentos.

Cristiane Sales Coelho

José Anunciação Batista Filho João José Rodrigues Brito

TO Secretaria de Planejamento e da Modernização da Gestão

Pública.

Elizabeth Cristina de Azevedo PR Coordenação de Orçamento e Programação.

Emilcy Matos do Nascimento RR Coordenação-Geral de Orçamento Público - Secretaria de

Estado do Planejamento e Desenvolvimento - SEPLAN-RR.

Felipe Magno Parreiras de Sousa MG

Diretoria Central de Planejamento, Programação e Normas -

Superintendência Central de Planejamento e Programação

Orçamentária - Secretaria de Estado de Planejamento e

Gestão de Minas Gerais.

Herbert Klarmann RS Departamento de Orçamento - Secretaria do Planejamento,

Gestão e Participação Cidadã.

Janeo Marcos Correa MT

Coordenadoria de gestão Orçamentária - Superintendência

de Planejamento e Orçamento da Secretaria de Estado de

Planejamento e coordenação Geral.

Jória Melo Makarem de Oliveira AM Secretaria Executiva de Orçamento - Secretaria de Estado

da Fazenda.

Leandro Santana Assunção DF

Coordenação de Elaboração e Acompanhamento -

Subsecretaria de Orçamento - Secretaria de Planejamento e

Orçamento.

Lilian Rose Bitar Tandaya Bendahan

Chenia Elfrisa Tortola Burlamaqui

Maria de Nazaré Rodrigues da Costa

PA

Diretoria de Planejamento Estratégico – Secretaria de Planejamento Orçamento e Finanças.

Diretoria de Orçamento - Secretaria de Planejamento

Orçamento e Finanças.

Assessoria Técnica - Secretaria de Planejamento Orçamento

e Finanças.

Lonmário Moraes do Valle AC Diretoria de Programação e Execução Orçamentária da

Secretaria de Estado de Planejamento.

Luciana Targino de Almeida Cardoso RN Coordenadoria de Orçamento - Secretaria Estadual do

Planejamento e das Finanças.

Márcia Fernanda de Morais Santos PI Unidade de Planejamento Estratégico - Secretaria de

Planejamento do Estado do Piauí.

Maria do Perpétuo Socorro Ribeiro

Dantas AP

Coordenadoria de Gestão Orçamentária - Secretaria de

Estado do Planejamento, Orçamento e Tesouro.

___________________________________________________________________________________________________


- 4 -

Representante(s) UF Unidade

Naiana Corrêa Lima CE Coordenadoria de Planejamento, Orçamento e Gestão -

Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará.

Nelson Shigueroni Tsushima MS

Superintendência de Orçamento e Programas da Secretaria

de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Ciência

e Tecnologia.

Otávio Alexandre da Silva GO Superintendência de Orçamento e Despesa - Secretaria de

Gestão e Planejamento.

Rafael Figueiredo Martins Dias RO Gerência de Planejamento Governamental - Secretaria de

Estado do Planejamento e Coordenação Geral.

Romualdo Goulart SC Diretoria de Orçamento - Secretaria de Estado do

Planejamento.

Sandra Sara Magevski ES

Gerência de Programação Orçamentária - Subsecretaria de

Orçamento - Secretaria de Estado de Economia e

Planejamento.

Thereza Sônia Soares Cyreno PE Gerência de Aperfeiçoamento do Processo de Planejamento e Orçamentação do Estado da Secretaria de Planejamento e

Gestão.

Vânia Maria Cavalcante Veloso AL Superintendência de Orçamento Público – Secretaria de

Estado do Planejamento e do Orçamento.

___________________________________________________________________________________________________


- 5 -

SUMÁRIO

SUMÁRIO EXECUTIVO ....................................................................................... 7

1. INTRODUÇÃO ................................................................................................ 9

1.1 A IMPORTÂNCIA DOS RECURSOS HUMANOS ............................................................. 10

1.2 CONHECENDO O SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL ................... 11

1.3 A SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL (SOF) ..................................................... 12

1.4 A CARREIRA DE ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (APO) ..................... 12

1.5 O DIAGNÓSTICO ..................................................................................................... 13

1.6 CONTEÚDO DO DOCUMENTO ................................................................................... 13

2. JUSTIFICATIVA ............................................................................................ 14

2.1 MOTIVAÇÃO DA PESQUISA ...................................................................................... 14

3. METODOLOGIA ........................................................................................... 15

3.1 COLETA DE DADOS ................................................................................................. 15

3.1.1 ELABORAÇÃO DO QUESTIONÁRIO E MÉTODO DE AVALIAÇÃO .................................. 16

3.2 AVALIAÇÃO DAS DIMENSÕES DE ANÁLISE ............................................................... 17

3.2.1 ESTRUTURA PRINCIPAL ............................................................................................ 17 3.2.2 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ......... 19 3.2.3 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ....................... 20 3.2.4 PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .............................................................. 23 3.2.5 ESTRUTURA COMPLEMENTAR .................................................................................. 24 3.2.6 CÁLCULO DA NOTA GERAL DA ÁREA ORÇAMENTÁRIA E CONCEITO ........................ 25 3.2.7 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO................................................................................ 26

4. RESULTADOS .............................................................................................. 26

4.1 RESULTADOS DA ESTRUTURA PRINCIPAL ................................................................. 27

4.2 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO ........................................... 28

4.3 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA ........................................... 29

4.4 RESULTADOS DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .................................... 31

4.5 RESULTADOS DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR ....................................................... 32

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 34

ANEXO I – RESULTADO GERAL DAS QUESTÕES APLICADAS ............................ 36

___________________________________________________________________________________________________


- 6 -

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1. TIPOS DE QUESTÕES UTILIZADAS NO QUESTIONÁRIO .................................................. 16

QUADRO 2. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA PRINCIPAL ....................................... 18

QUADRO 3. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO .................. 20

QUADRO 4. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA .................. 22

QUADRO 5. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .......... 23

QUADRO 6. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR .............................. 25

QUADRO 7. CONCEITOS DE AVALIAÇÃO ....................................................................................... 25

LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1. RESULTADO GERAL DA PESQUISA ............................................................................. 26

GRÁFICO 2. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA PRINCIPAL .................................................. 27

GRÁFICO 3. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LDO ........................................................ 29

GRÁFICO 4. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LOA ........................................................ 30

GRÁFICO 5. RESULTADO DA DIMENSÃO EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ........................................... 32

GRÁFICO 6. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA COMPLEMENTAR ......................................... 33

___________________________________________________________________________________________________


- 7 -

SUMÁRIO EXECUTIVO

Este diagnóstico tem o objetivo de identificar o grau de desenvolvimento da área

orçamentária dos Estados e do Distrito Federal, e mapear de forma objetiva as principais

potencialidades e fragilidades do sistema de planejamento e orçamento estadual1. A

justificativa para esta iniciativa está no fato de que a Secretaria de Orçamento Federal –

SOF, tem entre as suas atribuições, a promoção de apoio técnico e normativo junto aos

entes federados, visando à compatibilização de normas e tarefas afins, nos planos federal,

estadual, distrital e municipal.

Para tanto, a SOF aplicou, em março deste ano, um questionário dividido em cinco

dimensões, a fim de conhecer a realidade dos Estados brasileiros nesse ramo da

administração pública. A pesquisa foi respondida pelos representantes das secretarias

estaduais de planejamento e orçamento, ou equivalentes, na qual se obteve a participação

de todos os entes federados objeto deste trabalho, no período de resposta que durou cerca

de 45 dias.

Dessa forma, para efetuar este trabalho, foram selecionados aspectos

organizacionais necessários para o bom desempenho da área orçamentária. As

características organizacionais consideradas foram estrutura e processos.

Por essa lógica, as dimensões tratavam da estrutura básica, que a área de

orçamento detinha para executar suas funções, avaliando também os processos de

elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual

(LOA), e a respectiva execução orçamentária e, por fim, perguntou sobre a estrutura

complementar, que são processos que perpassam pela execução do gasto público, tais

como a existência de sistemas informatizados para contratação pública ou ainda a

observação de como é o tratamento dedicado aos recursos financeiros arrecadados.

A pesquisa também instituiu critérios de diferenciação nas questões aplicadas,

atribuindo pesos para alguns itens, julgados pela SOF como importantes para o pleno

funcionamento do orçamento estadual. Essas ponderações tiveram como base as atuais

estruturas e normas executadas pelo orçamento federal. Vale ressaltar que alguns

questionamentos, que espelham a realidade na esfera federal, podem ter sido extrapolados

para os entes pesquisados, situação que deve ser interpretada de forma mais específica (in

loco), sobretudo por que se têm realidades díspares, não só da União para com os Estados,

mas, principalmente, entre os próprios Estados.

Sob o aspecto qualitativo, no âmbito das 52 questões pontuadas no questionário, a

diferenciação comentada deu-se em apenas 9 delas, que perguntaram se existe(m): i)

carreira de servidores estruturada para dar suporte às atividades de planejamento e

orçamento; ii) área especializada para tratar da questão fiscal do Estado; iii) metodologia

para projeção das receitas na área orçamentária; iv) acompanhamento na realização das

receitas; v) classificação contábil da receita e da despesa sendo pautada pela área de

orçamento do Estado; vi) manual interno de processos e procedimentos e cronograma para

elaboração da LOA; vii) rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos setoriais;

viii) níveis de despesa muito detalhados na elaboração do PLOA; e ix) avaliação do

1 Apesar de tratar o assunto como sistema de planejamento e orçamento estadual, este diagnóstico tem o foco

exclusivo nas áreas de orçamento dos Estados, componente imprescindível ao referido sistema.

___________________________________________________________________________________________________


- 8 -

processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) junto às demais

secretarias do Estado.

Assim, os dados foram tabulados seguindo a média ponderada no conjunto das

respostas, atribuindo conceitos que variavam em escalas de pontuação, obedecendo ao

seguinte critério: de 0 a 2,9 (ruim); de 3 a 5,9 (regular); de 6 a 7,9 (bom); e de 8 a 10

(ótimo).

Após o tratamento das respostas, a consolidação geral dos resultados mostrou a

seguinte situação:

- Ruim: nenhum ente pesquisado

- Regular: 3 (três) Estados

- Bom: 21 (vinte e um) Estados

- Ótimo: 3 (três) Estados

É mister ressaltar que, apesar de os resultados serem bem positivos, há 23 entes que

obtiveram conceitos classificados como ruins ou regulares em pelo menos uma

dimensão, o que torna o trabalho mais específico nessas dimensões que, por motivos

declarados pelos próprios representantes das secretarias estaduais, carecem de mais

atenção.

Outra informação importante, que adveio da pesquisa, foram as respostas quanto ao

item de apoio da SOF e/ou de organismos internacionais na capacitação, treinamento e

intercâmbio de boas práticas. Dos 27 pesquisados, 25 (92%) concordaram que se as suas

áreas de orçamento fossem apoiadas tecnicamente pela SOF elas seriam

aperfeiçoadas, e que se beneficiariam com financiamentos do governo federal ou de

organismos internacionais para modernizar/reestruturar a área de orçamento do Estado.

Nesse sentido, a SOF vem intensificando o fortalecimento institucional na área

orçamentária junto aos entes federados, visando atender às demandas de apoio técnico

efetuadas de forma recorrente pelos respectivos órgãos nas esferas estaduais e municipais,

criando instrumentos que possibilitaram a integração e a difusão de conhecimentos

técnicos, tais como cursos virtuais de orçamento público; o aprimoramento de manuais

técnicos de orçamento; a realização de seminários internacionais, nacionais e regionais

sobre orçamento público; e capacitações realizadas no próprio ente, por meio de acordos de

cooperação técnica celebrados diretamente com Estados que se manifestaram interessados

no apoio da SOF.

Conclui-se o documento ressaltando a importância da articulação com os Estados e

o Distrito Federal, tendo em vista o impulso que essa iniciativa pode trazer para a

própria economia estadual, sobretudo nas áreas de formulação de políticas

socioeconômicas voltadas ao desenvolvimento do País, visto sob uma perspectiva local, e

de estudos, com vistas ao aperfeiçoamento dos processos afetos ao planejamento e

orçamento público.

Nessa linha, também é apontado neste relatório o apoio a dois Estados, Alagoas e

Maranhão, que já celebraram a cooperação técnica com esta Secretaria, e as tratativas

preliminares com outros dois, Distrito Federal e Tocantins.

Por fim, entende-se que intensificar os trabalhos compartilhados na área

orçamentária é condição sine qua non para que a política pública seja bem implementada,

___________________________________________________________________________________________________


- 9 -

principalmente quando está adequadamente inserida no processo orçamentário,

independentemente da sua esfera de execução.

1. INTRODUÇÃO

A modernização das organizações e seu melhoramento contínuo são exigências da

sociedade moderna. Ao contrário das organizações privadas, as organizações públicas

possuem maior dificuldade em introduzir inovações e melhorias que resultem em ganhos de

eficiência, eficácia e efetividade.

O principal marco de inovação na Administração Pública na história recente vem de

1995 com a Reforma Gerencial de Bresser Pereira e o movimento denominado de Nova

Gestão Pública (NGP). No âmbito da União, esse movimento trouxe vários avanços, como

fortalecimento da capacidade burocrática com a modernização tecnológica.

No âmbito estadual, também ocorreram várias modificações nas duas últimas

décadas. Os Estados ganharam maior poder e autonomia com a redemocratização, iniciada

pelas eleições a governador em 1982 e consolidada com a aprovação da Constituição

Federal de 1988.

Segundo Abrucio e Gaetani2, desde então, vários Estados também efetuaram suas

reformas, porém com intensidades e abordagens diferenciadas, o que resultou em

desigualdades entre os Estados brasileiros no que se refere à capacidade reformista, com

vários governos estaduais atrasados em termos de reforma. Com isso, algumas

administrações estaduais ainda se encontram defasadas e com baixa capacidade de

execução das políticas públicas.

No mesmo artigo, os autores propõem que, para enfrentar o problema da

desigualdade de situações e potencializar as experiências estaduais bem sucedidas, é

fundamental fortalecer formas de cooperação federativa, feitas livremente entre os

governos estaduais, ou então com a União, já que esta se encontra em um estágio avançado

em sua reforma, respeitando a peculiaridade de cada Estado e a sua autonomia decisória.

Dada a natureza essencialmente democrática do federalismo, auxílios ou parcerias a

governos devem ser feitos mantendo a autonomia e a independência de cada ente.

Logo, devido à enorme assimetria que caracteriza a Federação brasileira, o Governo

Federal tem de cumprir uma função essencial em políticas que busquem corrigir as diversas

desigualdades entre Estados e regiões do País. Por esta razão, precisa auxiliar os governos

subnacionais, em termos financeiros e administrativos, mas deve exercer esta tarefa

respeitando e levando em consideração a autonomia dos outros entes. Além de ser o ente

mais indicado para a função de coordenação federativa, o Governo Federal conta com um

aparato estatal mais efetivo e bem estruturado em comparação aos Estados.

Abrucio e Gaetani apresentam cinco fatores que impulsionaram as reformas na

gestão pública no âmbito estadual, desde a metade da década de 1990:

- A crise financeira dos governos estaduais e a construção de uma coalizão e de

instituições pró-ajuste fiscal;

2 Abrucio, F. L.; Gaetani, F. (2006). Avanços e perspectivas da gestão pública nos Estados: agenda,

aprendizado e coalizão. In Consad, Avanços e perspectivas da gestão pública nos Estados, Brasília: Consad

___________________________________________________________________________________________________


- 10 -

- A propagação das idéias da Nova Gestão Pública após 1995, com o reforço

recente de técnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo

desde 2003, migraram para governos estaduais;

- A disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo País;

- O fortalecimento de fóruns federativos interestaduais, como o Conselho de

Secretários Estaduais de Administração (Consad); e

- O processo de construção de rede entre a União e os Estados em prol do

Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos

Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE), em termos de diagnóstico,

montagem e negociação do programa.

O movimento de fortalecimento da capacidade burocrática e modernização

tecnológica nos governos estaduais começaram pelas Secretárias de Fazenda. O principal

impulso foi dado com a criação do Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal

para os Estados Brasileiros (PNAFE), apoiado por recursos do (Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) e gerenciado pelo Governo Federal. Participaram do PNAFE 84%

dos Estados e 65% do total de participantes disseram à pesquisa PNAGE que o programa

havia sido bem sucedido.

Nessa linha, conforme Abrucio e Gaetani, a mais relevante novidade do PNAGE foi

o trabalho em rede entre a União e os Estados, e destes entre si. Este tipo de articulação

intergovernamental deve ser incentivado, seja para disseminar as experiências bem

sucedidas, seja para ajudar os governos estaduais com mais carências administrativas.

Após os avanços na área fazendária, a nova etapa em busca do ajuste fiscal foi a

adoção do Plano Plurianual (PPA) como instrumento central da gestão pública, com o

fortalecimento do binômio Orçamento-Planejamento. Outro vetor impulsionador das

mudanças na gestão pública estadual foi a disseminação pontual de boas práticas em

praticamente todas as esferas de governo.

1.1 A IMPORTÂNCIA DOS RECURSOS HUMANOS

Entre as áreas mais importantes para o fortalecimento da Administração Pública,

está área de Recursos Humanos (RH), com a profissionalização da burocracia. Segundo a

literatura e a experiência internacionais, o que hoje dá um sentido modernizador à área de

RH é a capacidade de pensar estrategicamente o planejamento da força de trabalho. Isto é,

trata-se de definir o perfil da burocracia, com suas atribuições e incentivos.

Uma das principais diferenças entre a União e os demais entes, está na existência de

um núcleo de carreiras estratégicas – as chamadas carreiras do ciclo de gestão –, que dá

uma ossatura consistente às ações do Governo Federal. Em contraste, os Estados ainda se

apóiam excessivamente em estruturas de cargos de confiança e nos quadros fazendários, o

que não contribui para a estruturação de administração pública profissionalizada e

equilibrada.

Em comum, ambas as instâncias federativas enfrentam problemas no

equacionamento das necessidades de pessoal e de modelos organizacionais adequados nas

áreas finalísticas.

Dessa forma, a clarificação dos novos papéis dos governos estaduais remete à

redefinição do perfil da burocracia estadual, à definição de uma estratégia de

profissionalização correspondente e à valorização da função pública. Estes três itens fazem

___________________________________________________________________________________________________


- 11 -

parte de uma agenda positiva que passa por um conjunto de medidas combinadas que

incluem programas de capacitação, estruturas remuneratórias, introdução de mecanismos de

avaliação de desempenho e alinhamento de estruturas de carreiras – sem concessões a

corporativismos. O desafio de trazer a discussão de recursos humanos para o campo

positivo não é trivial.

1.2 CONHECENDO O SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL

As atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira

federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal são

organizadas por sistemas. Assim, a Lei 10.180/2001 trata da organização e disciplina os

Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal,

de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, por sua vez, compreende as

atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos,

e de realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas.

Integram o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal:

- O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central;

- Órgãos setoriais, que são as unidades de planejamento e orçamento dos

Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil

da Presidência da República; e

- Órgãos específicos, que são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão

central do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento

e orçamento.

As unidades de planejamento e orçamento das entidades vinculadas ou subordinadas

aos Ministérios e órgãos setoriais ficam sujeitas à orientação normativa e à supervisão

técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão setorial. As normas

baixadas pelo órgão central do sistema de planejamento e de orçamento federal são

obrigatórias para as unidades detentoras de autonomia financeira e orçamentária nos termos

constitucionais.

Segundo o art. 2º da referida Lei, são finalidades do Sistema de Planejamento e de

Orçamento Federal:

- Formular o planejamento estratégico nacional;

- Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico

e social;

- Formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

- Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal; e

- Promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos

planos federal, estadual, distrital e municipal.

Especificamente, segundo o art. 8º da Lei 10.180/01, compete às unidades

responsáveis pelas atividades de orçamento:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10180.htm

___________________________________________________________________________________________________


- 12 -

- Coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei de

diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária da União, compreendendo os

orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais;

- Estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à

implementação dos orçamentos federais, harmonizando-os com o plano

plurianual;

- Realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao

aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;

- Acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da

competência atribuída a outros órgãos;

- Estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua

harmonização com o planejamento e o controle; e

- Propor medidas que objetivem a consolidação das informações orçamentárias

das diversas esferas de governo.

1.3 A SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL (SOF)

Em 1967, o Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro criou o Ministério do

Planejamento e Coordenação Geral que estabelece como sua área de competência a

programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Com a publicação da Portaria

nº 20, no dia 17 de março de 1971, a então Subsecretaria de Orçamento e Finanças passa a

ter a atribuição de órgão central do sistema orçamentário. No ano seguinte, passa a ser

Secretaria de Orçamento e Finanças – SOF, com a publicação da Portaria nº 46 no dia 14 de

junho de 1972.

A sigla SOF se manteve desde então, uma vez que somente no período de 1990 a

1992, o órgão passou a denominar-se Departamento de Orçamento da União quando foi

incorporado ao Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. Com a publicação da

Medida Provisória 309, a SOF volta a ser Secretaria submetida à Presidência da República.

Em 1996, a Secretaria de Orçamento Federal torna-se órgão específico e singular do então

Ministério do Planejamento e Orçamento, criado por meio do Decreto 1.792.

Finalmente, com o Decreto 5.719, de 13 de março de 2006, é aprovada a estrutura

regimental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em cuja estrutura

encontra-se inserida a Secretaria de Orçamento Federal.

Ressalta-se que a atual estrutura também teve forte influência com a edição da Lei

Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), que

estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, e

incluiu o estabelecimento de novas regras para o planejamento da Lei de Diretrizes

Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Dessa forma, em 2004, dada a relevância e as

novas atribuições que exigiam a LRF para o processo orçamentário, em particular quanto

aos anexos da LDO, a área de assuntos fiscais, antes tratada como uma Assessoria Técnica

da SOF, passou a ser um Departamento específico e com estrutura própria, e atualmente, é

denominada Secretaria-Adjunta de Assuntos Fiscais.

1.4 A CARREIRA DE ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (APO)

Pela sua importância para a profissionalização da área e uniformização de

procedimentos, com vista a uma melhor condução do processo orçamentário, foi criada,

pelo Decreto-Lei 2.347/87, a carreira de Planejamento e Orçamento, com alteração de

http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1792.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5719.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1965-1988/Del2347.htm

___________________________________________________________________________________________________


- 13 -

denominação introduzida pela Lei 8.270/91. Inicialmente, foi constituída pelos cargos de

Analista e de Técnico de Planejamento e Orçamento (este último, extinto), cujas

atribuições são de gestão governamental nos aspectos técnicos relativos à formulação,

implementação e avaliação de políticas públicas.

Os servidores dessa carreira atuam na administração e controle do Sistema de

Planejamento e Orçamento, no âmbito do Poder Executivo, e na elaboração, programação e

acompanhamento do Plano Plurianual e dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de

Investimento das Empresas Estatais.

Sob pena de comprometer-se a integridade e a lisura do processo orçamentário, tem-

se que nenhuma das fases do Orçamento Público pode ser terceirizada (formulação de

políticas, elaboração, programação e acompanhamento, etc.), classificando essa atividade

como exclusiva de Estado.

A formação dos quadros de Planejamento e Orçamento Público, além dos concursos

públicos, específicos, do curso de formação, do estágio probatório e da especialização

técnica, requer a vivência de vários ciclos completos do processo orçamentário (pelo menos

três), sem o que o servidor não poderá ser considerado em condições de atuar em meio à

complexidade que a função exige.

1.5 O DIAGNÓSTICO

Ao concluir que o movimento de reforma da Administração Pública é permanente e

ao mesmo tempo desigual entre os entes, cabe a União, por meio da SOF, impulsionar a

modernização das instituições e intercâmbio de boas práticas entre os entes na área

orçamentária. O primeiro passo para qualquer ação é o conhecimento prévio (diagnóstico)

do estágio de desenvolvimento em que se encontram os governos estaduais.

Para efetuar o diagnóstico, foram selecionadas quais são os aspectos organizacionais

necessários para o bom desempenho da área orçamentária. As características

organizacionais consideradas foram estrutura e processos.

Os indicadores de estrutura indicam a capacidade da organização para obter um

desempenho efetivo. Estão incluídas nessa categoria todas as medidas baseadas em

aspectos organizacionais ou características dos participantes que se supõe ter impacto sobre

a eficácia organizacional.

Já os indicadores de processo focam na quantidade ou qualidade das atividades

realizadas pela organização. Eles avaliam esforços ao invés de efeitos, como é o caso dos

indicadores de resultado. São indicadores que avaliam a energia gasta para gerar uma saída

e são baseadas na premissa que se é conhecido quais atividades são necessárias para

assegurar eficácia.

As organizações públicas sofrem grandes pressões institucionalizantes, já que

necessitam de legitimidade para sua atuação. Nesse caso, os processos são a essência da

própria organização, por definição. Sendo assim, a conformidade com procedimentos

ritualmente definidos produz resultados bem sucedidos. Outro fato sobre os processos se

refere a maior facilidade que as organizações têm em compilar dados referentes aos

processos que geram resultados.

1.6 CONTEÚDO DO DOCUMENTO

Este documento está dividido em cinco capítulos e um anexo. O primeiro é a própria

introdução que apresenta as linhas gerais que encadearão este diagnóstico, além de trazer a

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8270.htm

___________________________________________________________________________________________________


- 14 -

atual estrutura e organização do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal. O segundo

se debruça sobre a justificativa do trabalho, informando as razões para aproximação deste

órgão federal de orçamento aos entes estaduais e compartilha as dúvidas sobre os resultados

que precisam ser aprofundados, sobretudo com a intenção de se ter um relato mais preciso.

A terceira parte traz a metodologia aplicada no questionário respondido pelos

Estados e pelo Distrito Federal, dissecando cada método atribuído às questões. O quarto

capítulo mostra os resultados já tabulados, o que permite ao leitor identificar as

potencialidades e fragilidades dos entes de uma forma geral. O último capítulo faz as

considerações finais, enfatizando os trabalhos da atuação federativa em pleno

desenvolvimento na SOF, enaltecendo ainda a importância deste diagnóstico.

Por fim, o anexo traz os resultados preliminares já divulgados no site

www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao, apresentando os números e as razões das

perguntas para cada questão respondida.

2. JUSTIFICATIVA

A União conseguiu estruturar significativamente a área orçamentária, por meio do

fortalecimento da carreira de analista de planejamento e orçamento, investimento de

tecnologia e melhoria dos processos. No entanto, desconhece-se em que estágio de

desenvolvimento está as áreas orçamentárias dos governos estaduais. Considerando a

necessidade de promover a cooperação federativa em diversas políticas públicas, é

fundamental que as áreas orçamentárias dos governos estaduais estejam não só bem

estruturadas como também articularas com a União, de forma a promover o planejamento

nacional eficiente, eficaz e efetivo.

O diagnóstico poderá identificar fragilidades e potencialidades existentes na esfera

estadual de forma a permitir melhorar o desempenho do sistema e promover a cooperação

entre os entes. A partir dos resultados obtidos neste diagnóstico, serão elaboradas ações na

busca de eliminar as dificuldades e promover o intercâmbio de experiências, com o

compartilhamento das boas práticas.

2.1 MOTIVAÇÃO DA PESQUISA

A SOF, como órgão específico do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão – MP, tem como uma de suas finalidades a promoção de apoio técnico e normativo

junto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, visando à compatibilização de

normas e tarefas afins, nos planos federal, estadual, distrital e municipal. Tal finalidade,

conforme já dito, advém das atribuições do MP, que é órgão central do Sistema de

Planejamento e Orçamento Federal.

Desde 2007 a SOF vem intensificando o fortalecimento institucional na área

orçamentária junto aos entes federados, visando atender às demandas de apoio técnico

efetuadas de forma recorrente pelos respectivos órgãos nas esferas estaduais e municipais.

Com esse foco, foram criados instrumentos que possibilitaram a integração e a difusão de

conhecimentos técnicos, tais como cursos virtuais de orçamento público; o aprimoramento

de manuais técnicos de orçamento; a realização de seminários internacionais, nacionais e

regionais sobre orçamento público; e capacitações realizadas in loco, por meio de acordos

de cooperação técnica celebrados diretamente com Estados que se manifestaram

interessados no apoio da SOF.

http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao

___________________________________________________________________________________________________


- 15 -

Esta Secretaria, por sua vez, após interação direta com alguns Estados, percebeu que

a melhor forma de intensificar as atividades e aprofundar a articulação com tais entes

perpassava, necessariamente, pelo conhecimento prévio de como está estruturado o

respectivo sistema de planejamento e orçamento estadual. Dessa forma, ter informações,

mesmo que apenas declaratórias dos responsáveis pela respectiva área no Estado, já

permitiria um diagnóstico preliminar, mas importante, sobre a atuação da SOF,

principalmente porque permitiria um planejamento adequadamente detalhado, qualificando

desde o início a discussão com o ente apoiado.

Cabe ressaltar, como pode ser constatado a seguir, que as questões aplicadas na

pesquisa basearam-se nas atuais estruturas, normas e competências desenvolvidas pela

SOF, sobretudo no que concerne aos processos de elaboração, execução e

acompanhamento, no âmbito federal, da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei

Orçamentária Anual (LOA).

Nessa esteira, algumas particularidades aplicadas neste diagnóstico, que cabem

somente à União, podem ter sido extrapoladas para os entes pesquisados, provocando

resultados que devem ser interpretados de forma mais cuidadosa, sobretudo porque só

poderão ser avaliadas, de forma mais efetiva, com o aprofundamento dos detalhes que

circundam a área orçamentária desses entes. Para tanto, a SOF está disponível para sanar as

dúvidas acerca da interpretação dada às respostas ao questionário, assim como para

entender melhor as peculiaridades de cada Estado.

Assim, a participação de todos os Estados e do Distrito Federal na pesquisa mostra

que a iniciativa foi satisfatória e compreendida como um início de aproximação real do

órgão central da União aos entes federados nessa temática, sobretudo porque é atribuição

desta Secretaria intensificar os trabalhos compartilhados na área orçamentária, tendo em

vista que não há política pública bem implementada, se não estiver adequadamente inserida

no processo orçamentário, independentemente da sua esfera de execução.

3. METODOLOGIA

Com o propósito de levantar o estágio de desenvolvimento em que se encontram as

áreas orçamentárias dos governos estaduais, a SOF realizou pesquisa envolvendo os 26

Estados e o Distrito Federal. O objetivo do estudo foi identificar oportunidades e

fragilidades existentes para que ações futuras possam ser desenvolvidas pela SOF para

apoiar o fortalecimento institucional das áreas orçamentárias e estimular a cooperação

federativa.

Optou-se por uma pesquisa qualitativa, mesmo tendo um formato objetivo, e o

universo escolhido foi o conjunto dos Estados e Distrito Federal. A escolha desse universo

deu-se pelo fato de que esses entes mais a União possuem competência concorrente para

legislar sobre orçamento, conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988 (artigo

24, incisos I e II). Além disso, o tratamento com os Estados torna a pesquisa mais simples,

pela menor dimensão do universo em comparação ao número de municípios, o que não

impede que futuramente se desenvolvam ações de apoio aos municípios.

3.1 COLETA DE DADOS

Podendo ser considerado como estudo exploratório, a pesquisa caracterizou-se por

ser simples, porém, completa. Como instrumento para coleta de dados foi desenvolvido

___________________________________________________________________________________________________


- 16 -

questionário contendo questões que possibilitem a identificação dos elementos

considerados essenciais para o bom desempenho da área orçamentária.

Para a avaliação das áreas orçamentárias foram definidas cinco dimensões de

análise, duas relativas à indicadores de estrutura e três relativas a processos. Foram

avaliadas as dimensões consideradas importantes para o bom desempenho das áreas

orçamentárias, listada a seguir:

- Estrutura Principal

- Processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

- Processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA)

- Processo de execução orçamentária

- Estrutura Complementar

A definição de padrões é um componente central no estabelecimento de critérios

para a avaliação da efetividade de uma organização. Para o estudo, foi considerado como

padrão de desempenho o Sistema Federal de Planejamento e Orçamento, conforme

estabelecido pela Lei nº 10.180, de fevereiro de 2001, e sua implementação no governo

federal. Essa definição, além de permitir a simplificação do estudo, demonstrará quais os

atributos em que a SOF poderá prestar apoio técnico e institucional para o fortalecimento

das áreas orçamentárias estaduais, caso haja interesse por parte dos governos estaduais.

Dessa forma, foram identificados, para cada dimensão de análise, os atributos ou

critérios de avaliação considerados importantes para o bom desempenho da área

orçamentária, tendo como padrão o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.

3.1.1 ELABORAÇÃO DO QUESTIONÁRIO E MÉTODO DE AVALIAÇÃO

Para a avaliação dos atributos considerados em cada dimensão de análise, adotaram-

se diferentes tipos de questões:

- Questões fechadas, com duas alternativas para resposta: “sim” ou “não”;

- Questão fechada de múltipla escolha;

- Questões fechadas em que o entrevistado é convidado a emitir sua opinião. Para

essas questões foi adotada Escala Lickert de 5 posições; e

- Questões abertas, na qual o entrevistado é convidado a fornecer uma informação

específica, justificar uma resposta ou emitir sua opinião sobre determinado

assunto. Essas questões não tiveram valores atribuídos às respostas.

No que tange às questões fechadas, foi elaborado gabarito baseado no padrão

adotado, ou seja, qual seria a resposta considerada como desejável para o bom desempenho

da área orçamentária, considerando o modelo do Sistema de Planejamento e Orçamento

Federal. Dessa forma, se a reposta do questionário estiver de acordo com o gabarito, o

atributo será avaliado com o valor máximo. Segue abaixo os valores atribuídos para as

respostas.

QUADRO 1. TIPOS DE QUESTÕES UTILIZADAS NO QUESTIONÁRIO

Tipo de Questão Valores considerados conforme a

resposta

Quantidade de perguntas no

questionário

___________________________________________________________________________________________________


- 17 -

Tipo de Questão Valores considerados conforme a

resposta

Quantidade de perguntas no

questionário

Questões fechadas, com respostas “sim” ou “não”

Resposta conforme o gabarito = 1 ou 2(*), resposta diferente do gabarito = 0

45

Questões fechadas de múltipla

escolha

Quatro respostas, com as seguintes

notas: 0,0; 1; 1,5 e 2

1

Escala Lickert de 5 posições

Discordo Totalmente = 2,0

Discordo = 1,5

Indiferente = 1

Concordo = 1

Concordo totalmente = 0

2

Questões abertas Não tiveram avaliação quantitativa 13

*Os atributos considerados estratégicos para o bom desempenho da área orçamentária tiveram peso 2.

O questionário ficou composto por 52 questões, sendo que, dependendo da resposta,

o entrevistado é convidado a responder a questões abertas, podendo chegar, com isso, ao

total de 61 questões.

3.2 AVALIAÇÃO DAS DIMENSÕES DE ANÁLISE

A seguir são apresentadas as questões formuladas para os questionários, divididas

por dimensão de análise e a forma de cálculo da nota de avaliação para cada uma, que pode

variar de 0 a 10. Em seguida é apresentado o cálculo da nota geral para a área orçamentária

do ente estudado e, por fim, os conceitos utilizados para avaliação conforme a nota

alcançada.

3.2.1 ESTRUTURA PRINCIPAL

Os indicadores de estrutura indicam a capacidade da organização para obter um

desempenho efetivo. Estão incluídas nessa categoria todas as medidas baseadas em

aspectos organizacionais ou características dos participantes que se supõe ter impacto sobre

a eficácia organizacional.

Nesta pesquisa, foi considerado que para obter um bom desempenho, a estrutura da

área orçamentária deve possuir os seguintes elementos ou características:

- Sistema de Planejamento e Orçamento instituído por meio de normativo legal;

- Carreira de servidores estruturada;

- Área de Orçamento desvinculada da Secretaria de Estado de Fazenda;

- Segregação das áreas de planejamento e orçamento na estrutura organizacional da

secretaria;

- Área especializada na questão fiscal;

- Estrutura para projetar as receitas;

- Ação específica no orçamento para atividades de planejamento e orçamento; e

- Sistemas informatizados para orçamento e planejamento.

Para esses atributos foram elaboradas questões fechadas, com alternativas para

resposta “sim” ou “não”. Dois atributos, por serem considerados estratégicos, tiveram peso

___________________________________________________________________________________________________


- 18 -

2 na avaliação: existência de carreira estruturada e de área estruturada para tratar da questão

fiscal. Os demais atributos tiveram peso 1 na avaliação.

Para completar a avaliação sobre a estrutura, foram adicionadas duas questões nas

quais o entrevistado é convidado a emitir sua opinião sobre dois pontos: se a SOF apoiar

tecnicamente a área orçamentária do Estado, os processos orçamentários serão

aperfeiçoados e se o Estado se beneficiará com a obtenção de financiamento para estruturar

ou modernizar sua área orçamentária. Para a avaliação desses itens, foi utilizada a escala

Likert de 5 posições, com valores variando de 0, quando há total concordância, até 1,

quando há total discordância.

A avaliação da estrutura encerra-se com uma pergunta aberta na qual o entrevistado

é questionado sobre a existência de informações adicionais e importantes na estrutura de

planejamento e orçamento. Essa questão não recebeu avaliação quantitativa.

A seguir é apresentado o questionário, com as questões formuladas e os respectivos

gabaritos e pesos atribuídos.

QUADRO 2. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA PRINCIPAL

Pergunta Gabarito Peso

1.1. Existe normativo legal que organize e discipline o Sistema de Planejamento e de Orçamento desse

Estado, assim como, no âmbito federal, a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001? SIM 1

1.1.a. Caso exista, por gentileza, informe o normativo legal (lei, decreto, portaria, etc), ou encaminho

cópia do mesmo por e-mail ou endereço da SOF. Caso haja algum comentário sobre esta questão, insira

no espaço a seguir.

- -

1.2. Existe carreira de servidores estruturada para dar suporte às atividades de planejamento e orçamento? SIM 2

1.2.a. Caso existam, por gentileza, informe quantos trabalham na área de orçamento e quantos no

planejamento. Caso o mesmo servidor atue tanto no planejamento como no orçamento, informe apenas o

número global.

- -

1.3. A área de Orçamento está vinculada à Secretaria de Estado de Fazenda? NÃO 1

1.4. As áreas de planejamento e orçamento são segregadas na estrutura da Secretaria? SIM 1

1.5. Existe uma área especializada para tratar da questão fiscal do Estado? SIM 2

1.5.a. Caso exista, por gentileza, informe em qual estrutura está esta área - -

1.6. A Secretaria possui estrutura física e de recursos humanos para projetar as receitas do Estado? SIM 1

1.7. Existe ação específica no orçamento estadual para execução das atividades de planejamento e orçamento? SIM 1

1.7.a. Caso exista, por gentileza, informe as dotações executadas em 2010 e previstas para 2011, destes

programas ou ações, separando, quando possível, as atividades de manutenção e de desenvolvimento do

Sistema de Planejamento e Orçamento do Estado.

- -

1.8. Existem sistemas informatizados que possuem as informações de orçamento e planejamento? SIM 1

1.8.a. Caso exista, por gentileza, informe quais e a atribuição de cada um. - -

1.9. Responda e depois justifique no campo abaixo:

1.9.a. Se a área orçamentária do seu Estado fosse apoiada tecnicamente pela SOF, os processos para a

Discordo

Totalmente 1

Discordo 0,75

___________________________________________________________________________________________________


- 19 -


elaboração e execução da LDO, LOA e dos Decretos de Programação Orçamentária e Financeira

seriam aperfeiçoados?

Nem

concordo,

nem discordo

0,50

Concordo 0,25

Concordo

Totalmente 0

1.9.b. Ocorrerá benefício para o Estado em obter financiamentos do governo federal ou de organismos

internacionais para modernizar/reestruturar a área orçamentária

Discordo

Totalmente 1

Discordo 0,75

Nem

concordo,

nem discordo

0,50

Concordo 0,25

Concordo

Totalmente 0

Justifique: - -

1.10. Há informações adicionais e importantes na estrutura da área de planejamento e orçamento que você

deseja destacar? - -

De acordo com o preenchimento do questionário, é calculada a nota de desempenho

da dimensão estrutura, conforme a equação a seguir:

Nota Estrutura = NE = Somatório dos pontos obtidos x 10

12

3.2.2 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

Os indicadores de processo focam na quantidade ou qualidade das atividades

realizadas pela organização. Eles avaliam esforços ao invés de efeitos, como é o caso dos

indicadores de resultado. São indicadores que avaliam a energia gasta para gerar uma saída

e são baseados na premissa de que são conhecidas as atividades necessárias para assegurar

eficácia.

As organizações públicas sofrem grandes pressões institucionalizantes, já que

necessitam de legitimidade para sua atuação. Nesse caso, os processos são a essência da

própria organização, por definição. Sendo assim, a conformidade com procedimentos

ritualmente definidos produz resultados bem sucedidos. Outro fato sobre os processos se

refere à maior facilidade que as organizações têm em compilar dados relativos aos

processos que aos resultados.

Para que a área orçamentária obtenha bom desempenho, foi considerado, nesta

pesquisa, que o processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias deve possuir os

seguintes atributos:

- Equipe de servidores especializados na elaboração da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) estadual;

- Manual de processos e procedimentos para elaboração da LDO;

- Cronograma de atividades do processo de elaboração da LDO;

- Rotina institucionalizada para coletar sugestões dos órgãos estaduais para

elaboração da LDO;

___________________________________________________________________________________________________


- 20 -

- A LDO não deve sofrer muitas modificações durante sua discussão pelo Poder

Legislativo;

- LDO curta (simples); e

- Possuir Anexo de Metas e Prioridades.

Para a avaliação do processo de elaboração da LDO, foram apresentadas questões

fechadas, com alternativas para resposta “sim” ou “não”. A todos os atributos foram

considerados peso 1 para as respostas.

QUADRO 3. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO


2.1. Há uma equipe de servidores especializados na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

estadual? SIM 1

2.2. A elaboração da LDO é regida por um manual interno de processos e procedimentos? SIM 1

2.3. Existe um cronograma de atividades do processo de elaboração da LDO? SIM 1

2.4. Existe uma rotina institucionalizada para coletar sugestões dos órgãos estaduais para elaboração da LDO? SIM 1

2.5. A LDO sofre muitas modificações durante sua discussão pelo Poder Legislativo? NÃO 1

2.6. A LDO do Estado é longa, possuindo muitos artigos? NÃO 1

2.7. A LDO possui um Anexo de Metas e Prioridades? SIM 1

2.8. Há alguma informação importante que você quer ressaltar no processo de elaboração da LDO? - -

A avaliação do processo de elaboração da LDO encerra-se com uma pergunta aberta

na qual o entrevistado é questionado sobre a existência de informações adicionais e

importantes no processo de elaboração da LDO.


do processo de elaboração da LDO, conforme a equação a seguir:

Nota Processo de Elaboração da LDO = NPLDO = Somatório dos pontos obtidos x 10

7

3.2.3 PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

Quanto ao processo de elaboração da LOA, foram considerados os seguintes

atributos necessários para o bom desempenho da área orçamentária:

- O Anexo de Metas e Prioridades da LDO é observado na elaboração do Projeto de

Lei Orçamentária Anual (PLOA);

- São desenvolvidos cenários fiscais que guiam a elaboração da Lei Orçamentária

Anual;

- As Necessidades de Financiamento do Governo Estadual - NFGE são utilizadas

na elaboração da LOA;

- Metodologia para projeção das receitas;

___________________________________________________________________________________________________


- 21 -

- Acompanhamento da realização das receitas;

- A classificação contábil da receita e da despesa é estabelecida pela área do tesouro

e do orçamento no Estado;

- Manual interno de processos e procedimentos para elaboração da LOA;

- Cronograma de atividades do processo do PLOA;

- Rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos;

- O histórico da execução orçamentária é avaliado na construção dos limites de

despesas dos órgãos;

- O nível de detalhamento da despesa do PLOA encaminhado para aprovação

reflete uma visão agregada da despesa;

- Rotina formal para a análise do Autógrafo da Lei Orçamentária Anual;

- Avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às demais secretarias e

outros Poderes após o envio do PLOA;

- Após a elaboração das projeções do cenário fiscal e das receitas existe um

processo estruturado decisório, no nível estratégico do Estado, para a definição

dos limites de despesas antes da divulgação pela Secretaria; e

- Processo estruturado decisório, no nível estratégico do Estado, após a elaboração

das projeções do cenário fiscal e das receitas, para a definição dos limites de

despesas antes da divulgação pela Secretaria.

Para a avaliação dos atributos, foram formuladas questões fechadas, com respostas

“sim” ou “não”, sendo que de acordo com a importância do atributo foi considerado o peso

1 ou 2, conforme apresentando no quadro abaixo.

Sobre o atributo relativo ao nível de detalhamento da despesa, foi considerado que

quando mais agregado, melhor o desempenho da área orçamentária, já que dessa forma, o

orçamento se tornará menos detalhado e mais gerencial, sobretudo no instrumento (LOA)

que autoriza a execução orçamentária.

É importante frisar que o nível de detalhamento da própria execução, não se

confunde com aquele que se solicita autorização de gasto. O não refinamento dessa

percepção pode comprometer eventuais projetos de redução ou qualificação do gasto

público. Além disso, o art. 6º da Porta Interministerial SOF/STN nº 163, de 2001, traz a

seguinte redação "Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza,

far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade

de aplicação."

Dessa forma, para a avaliação desse atributo, foi formulada questão fechada com

quatro opções de resposta, sendo considerada uma ordem progressiva de valor, de acordo

com a resposta:

- Subelemento de Despesa: nota 0,0

- Elemento de Despesa: nota 0,5

- Grupo de Natureza de Despesa: nota 0,75

- Modalidade de Aplicação: nota 2

___________________________________________________________________________________________________


- 22 -

A avaliação do processo de elaboração da LOA encerra-se com uma pergunta aberta

na qual o entrevistado é questionado sobre a existência de informações adicionais e

importantes no processo de elaboração da LOA.


do processo de elaboração da LOA, conforme a equação a seguir:

Nota Processo de Elaboração da LOA = NPLOA = Somatório dos pontos obtidos x 10

22

QUADRO 4. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA


3.1. O Anexo de Metas e Prioridades da LDO é observado quando da alocação de recursos no Projeto de Lei

Orçamentária Anual – PLOA pelos órgãos estaduais? SIM 1

3.2. São desenvolvidos cenários fiscais para guiar a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA? SIM 1

3.3. O Estado trabalha com informações das Necessidades de Financiamento do Governo Estadual - NFGE para

subsidiar a elaboração da LOA? SIM 1

3.4. A área de planejamento e orçamento da Secretaria tem metodologia para projeção das receitas? SIM 2

3.5. A Secretaria acompanha a realização das receitas? SIM 2

3.6. A classificação contábil da receita e da despesa, no nível permitido pelo Manual de Contabilidade Aplicada

ao Setor Público – MCASP, é estabelecida pela área do tesouro e do orçamento no Estado? SIM 2

3.7. A elaboração da LOA é regida por um manual interno de processos e procedimentos? SIM 2

3.8. Existe um cronograma de atividades do processo do PLOA? SIM 2

3.9. Existe uma rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos? SIM 2

3.10. Na construção dos limites de despesas dos órgãos, o histórico da execução orçamentária é um fator

avaliado? SIM 1

3.11. O orçamento do Estado é elaborado até que nível de detalhamento da despesa?

Modalidade

de

Aplicação

2

Grupo de

Natureza de

Despesa

1,5

Elemento de

Despesa 1,0

Subelemento

de Despesa 0,0

3.12. Existe uma rotina formal para a análise do Autógrafo da Lei Orçamentária Anual? SIM 1

3.13. Após o envio do PLOA, a Secretaria faz uma avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às

demais secretarias e outros Poderes? SIM 2

3.14. Após a elaboração das projeções do cenário fiscal e das receitas existe um processo estruturado decisório,

no nível estratégico do Estado, para a definição dos limites de despesas antes da divulgação pela Secretaria? SIM 1

3.14.a – Caso exista, informe a composição deste nível estratégico e o marco normativo que disciplinou

esta fase do processo. - -

___________________________________________________________________________________________________


- 23 -


3.15. Há alguma informação importante que você queira ressaltar no processo de elaboração da LOA? - -

3.2.4 PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Para o bom desempenho da área orçamentária, e considerando a legislação

pertinente, estabeleceu-se que o processo de execução orçamentária deve possuir os

seguintes atributos:

- Projeções atualizadas do cenário fiscal a partir da sanção da LOA;

- decretos de contingenciamento após a aprovação da LOA (conforme estabelecido

pela LRF);

- Rotina formal de gestão dos limites orçamentário e financeiro;

- O Tesouro Estadual trabalha com o processo de programação financeira (conforme

estabelecido pela LRF);

- O Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de

ingressos. (conforme estabelecido pela LRF);

- O Estado trabalha com as NFGE (Necessidades de Financiamento do Governo

Estadual) para acompanhar a execução do orçamento e do relatório bimestral de

receitas e despesas. (conforme estabelecido pela LRF);

- Sistema informatizado de execução orçamentária, financeira e contábil;

- As solicitações de créditos não compensados são abertas respeitando o espaço fiscal

disponível. (Resolução 43/2001);

- Os pedidos de créditos, antes de serem autorizados pela Secretaria, são discutidos

no nível estratégico a partir do espaço fiscal disponível; e

- O Estado cumpre a meta de superávit primário estabelecida pelo Tesouro Nacional.

Para avaliação do processo de execução orçamentária, foram elaboradas 11

questões, sendo que 10 questões fechadas, com alternativas de resposta “sim” ou “não, para

verificação da existência dos atributos considerados necessários para o bom desempenho da

área orçamentária e uma questão aberta.

A questão 5, que pergunta se o Tesouro Estadual trabalha com elaboração de

cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos, solicita, caso a resposta à

pergunta for “sim”, informar o período de entrega dos recursos aos órgãos setoriais. Foi

atribuído peso 1 para todas as questões (não foi identificado nenhum elemento estratégico).

A avaliação do processo de execução orçamentária da LOA encerra-se com uma

pergunta aberta na qual o entrevistado é questionado sobre a existência de informações

adicionais e importantes no processo de execução orçamentária.

QUADRO 5. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA


4.1. A partir da sanção da LOA, a Secretaria faz projeções atualizadas do cenário fiscal? SIM 1

4.2. Após a aprovação da LOA, o Estado trabalha com decretos de contingenciamento? SIM 1

___________________________________________________________________________________________________


- 24 -


4.3. Há uma rotina formal de gestão dos limites orçamentário e financeiro? SIM 1

4.4. O Tesouro Estadual trabalha com o processo de programação financeira (gestão dos limites de

contingenciamento)? SIM 1

4.5. O Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos (receitas) do

Estado? SIM 1

4.5.a. Se a resposta do item anterior for afirmativa, qual o período de entrega dos recursos aos órgãos

setoriais? - -

4.6. O Estado trabalha com as NFGE (Necessidade de Financiamento do Governo Estadual) para acompanhar

a execução do orçamento e do relatório bimestral de receitas e despesas? SIM 1

4.7. Existe um sistema informatizado de execução orçamentária, financeira e contábil nos moldes do Sistema

Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI no Estado? SIM 1

4.8. As solicitações de créditos não compensados são abertos respeitando o espaço fiscal disponível? SIM 1

4.9. Os pedidos de créditos, antes de serem autorizados pela Secretaria, são discutidos no nível estratégico

(Governador, Secretário da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento), a partir do espaço fiscal disponível? SIM 1

4.10. O Estado vem conseguindo cumprir a meta de superávit primário estabelecida pelo Tesouro Nacional? SIM 1

4.11. Há alguma informação importante que você queira ressaltar no processo de execução orçamentária - -


do processo de execução orçamentária, conforme a equação a seguir:

Nota Processo de Execução Orçamentária = NPEO = Somatório dos pontos obtidos x 10

10

3.2.5 ESTRUTURA COMPLEMENTAR

Como estrutura complementar, foram considerados os elementos essenciais para a

boa gestão fiscal e controle do gasto público. Os atributos considerados importantes para o

bom desempenho da área orçamentária foram:

- Sistema para registrar todas as licitações e contratos do governo;

- Sistema informatizado para registro e pagamento das despesas com pessoal;

- Sistema informatizado para registrar os convênios celebrados pelo governo com a

União e os Municípios;

- Normas para a celebração de contratos, convênios, suprimento de fundos, diárias e

passagens, propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e móvel, uso de carros

oficiais e suprimento de materiais;

- Sistema informatizado para o planejamento integrado das compras;

- Conta única onde são arrecadadas todas as receitas de todos os órgãos do Estado; e

- Os recursos arrecadados pelos bancos conveniados são recolhidos à conta única de

forma tempestiva.

___________________________________________________________________________________________________


- 25 -

QUADRO 6. QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR


5.1. O Estado possui um sistema para registrar todas licitações e contratos do governo, nos moldes do Sistema

Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG? SIM 1

5.2. O Estado possui um sistema informatizado para registro e pagamento das despesas com pessoal, conforme o

Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE no governo federal? SIM 1

5.3. O Estado possui um sistema informatizado para registrar os convênios celebrados pelo governo com a

União e os Municípios, nos moldes do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV

Federal (Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007)?

SIM 1

5.4. Existem normas para a celebração de contratos, convênios, suprimento de fundos, diárias e passagens,

propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e móvel, uso de carros oficiais e suprimento de materiais? SIM 1

5.5. Existe um sistema informatizado para o planejamento integrado das compras do Estado, nos moldes do

ComprasNET no Governo Federal? SIM 1

5.6. O Estado possui conta única, a exemplo da conta única do Tesouro Nacional (Decreto nº 93.872, de 23 de

dezembro de 1986), onde são arrecadadas todas as receitas de todos os órgãos do Estado? SIM 1

5.7. Os recursos arrecadados pelos bancos conveniados são recolhidos à conta única de forma tempestiva? SIM 1

5.8. Há alguma informação importante que você queira ressaltar no processo de gestão do gasto público? - -

Para avaliação da estrutura complementar, foram elaboradas 8 questões, sendo 7

questões fechadas, com alternativas de resposta “sim” ou “não”. Foi atribuído peso 1 para

todas as questões.

A avaliação da estrutura complementar encerra-se com um pergunta aberta na qual

o entrevistado é questionado sobre a existência de informações adicionais e importantes no

processo de gestão do gasto público.


da estrutura complementar, conforme a equação a seguir:

Nota Estrutura Complementar = NEC = Somatório dos pontos obtidos x 10

7

3.2.6 CÁLCULO DA NOTA GERAL DA ÁREA ORÇAMENTÁRIA E CONCEITO

Após a avaliação das 5 dimensões de análise, é calculada a Nota Geral da área

orçamentária para cada Estado avaliado. Essa nota resume-se na média aritmética das notas

obtidas nas dimensões de análise, conforme equação a seguir.

Nota Geral da Área Orçamentária = NGAO = NE + NPLDO + NPLOA + NPEO + NEC

5

Para classificar os resultados, foram estabelecidos cinco conceitos de avaliação

definidos de acordo com as notas obtidas tanto na avaliação das dimensões de análise como

na Nota Geral. Os conceitos foram definidos conforme quadro abaixo.

QUADRO 7. CONCEITOS DE AVALIAÇÃO

___________________________________________________________________________________________________


- 26 -

Intervalo Conceito

0,0 - 2,9 Ruim

3,0 - 5,9 Regular

6,0 - 7,9 Bom

8,0 - 10,0 Ótimo

3.2.7 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO

A SOF, em 21 de fevereiro de 2011, encaminhou o Ofício-Circular nº 03/SOF/MP

às Secretarias de Planejamento, Orçamento, Gestão e Fazenda dos Estados e do Distrito

Federal solicitando a participação da pesquisa. Para facilitar a coleta e análise dos dados, o

questionário foi disponibilizado em formato digital, na internet, no endereço eletrônico

http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao. O questionário obteve 100% de

resposta no prazo de 45 dias.

4. RESULTADOS

Depois de aplicada a metodologia explicitada no capítulo anterior, os resultados

obtidos pela pesquisa demonstram que há determinados Estados em situação de excelência

na condução do processo orçamentário. Conforme mencionado na justificativa deste

trabalho, o parâmetro para pontuar os respectivos entes baseou-se nas atuais estruturas,

normas e competências desempenhadas pela SOF.

Obviamente que é necessário se avaliar de forma mais cuidadosa e,

necessariamente, individualizada, os resultados demonstrados no gráfico a seguir3,

sobretudo, porque se têm realidades díspares, não só na União para com os Estados, mas,

principalmente, entre os próprios Estados.

GRÁFICO 1. RESULTADO GERAL DA PESQUISA

3 O número em parênteses do gráfico, que estará em todos os resultados comentados neste capítulo, identifica

a quantidade de Estados, tendo em vista a percentagem calculada.

Observação para todos os gráficos de resultado deste trabalho: o percentual foi retirado da quantidade de participantes da pesquisa, total de 27 (vinte e sete) e conforme classificação baseada nas respectivas notas, com a seguinte escala: 0 a

2,9 = Ruim; 3 a 5,9 = Regular; 6 a 7,9 = Bom; 8 a 10 = Ótimo.

http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao

___________________________________________________________________________________________________


- 27 -

É mister ressaltar que, apesar de os resultados serem bem positivos, existem 23

entes que obtiveram conceitos classificados como ruins ou regulares em pelo menos uma

dimensão, o que torna o trabalho mais específico nessas áreas que, por motivos declarados

pelos próprios representantes das secretarias estaduais, carecem de maior atenção.

4.1 RESULTADOS DA ESTRUTURA PRINCIPAL

Apenas relembrando, esta dimensão teve como principal objetivo verificar a

necessidade estrutural de cada Estado para organizar o Sistema de Planejamento e

Orçamento, como p.ex., a formação de uma carreira de servidores estruturada, na área de

Orçamento e Planejamento, normativos legais, segregação das áreas de planejamento e

orçamento, a existência de uma área fiscal que trate efetivamente sobre o equilíbrio fiscal,

envolvendo a receita e a despesa do Estado. Ainda nessa dimensão está inserida a área de

recursos humanos, entre outras.

Dessa forma, na consolidação da avaliação dessa dimensão vale destacar os

seguintes resultados:

- 63% (17) dos Estados possuem Sistema de Planejamento e Orçamento;

- 74% (20) não possuem carreira de servidores específicas na área;

- 4% (1) não possuem estrutura desvinculada a Secretaria de Fazenda (SEFAZ);

- 70% (19) têm as áreas de planejamento e orçamento separadas;

- 85% (23) com área especializada na questão fiscal;

- 59% (16) possuem estrutura física e de RH para projetar as receitas do Estado;

- 4% (1) não têm sistemas informatizados que processam as informações de

Planejamento e Orçamento;

- 70% (19) possuem ação específica no orçamento estadual para a execução das

atividades de Planejamento e Orçamento; e

- 92% (25) concordam que se as suas áreas de orçamento fossem apoiadas

tecnicamente pela SOF elas seriam aperfeiçoadas. E se beneficiariam com

financiamentos do governo federal ou de organismos internacionais para

modernizar/reestruturar a área de orçamento do Estado.

GRÁFICO 2. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA PRINCIPAL

Os três Estados que obtiveram notas inferiores a “3” nesta dimensão possuem

dificuldades e carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:

26% (7) 44% (12)

11% (3)19% (5)

Ruim Regular Bom Ótimo

___________________________________________________________________________________________________


- 28 -

- Reestruturação do setor de planejamento, com ampliação e treinamento de equipe

técnica especializada;

- Na elaboração de normativo legal que organize e discipline o Sistema de

Planejamento e de Orçamento do Estado assim como, no âmbito federal, a Lei nº

10.180, de 6 de fevereiro de 2011;

- Estruturação de uma carreira de servidores para dar suporte às atividades de

planejamento e orçamento;

- Segregação das áreas de planejamento e orçamento na estrutura da Secretaria;

- Criação de uma estrutura física e de recursos humanos para projetar as receitas do

Estado;

- Elaboração de ação específica no orçamento estadual para execução das atividades

de planejamento e orçamento; e,

- Desenvolvimento de sistemas informatizados que processem as informações de

orçamento, planejamento e finanças.

Já aqueles cinco Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se abaixo

suas potencialidades:

- Possuem carreiras de servidores estruturadas;

- As áreas de Planejamento e Orçamento são segregadas na estrutura da Secretaria;

- Têm área especializada para tratar da questão fiscal;

- Possuem estrutura física e de recursos humanos específica para projeção de receita;

e

- Desenvolveram sistemas informatizados para elaboração e acompanhamento do

PPA, da LOA e da execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil. Como

também, em casos específicos, possuem sistema de custos implementado, sistema

para cadastro de propostas setoriais e sistema de elaboração de painel estratégico.

4.2 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LDO

Nessa dimensão a ideia foi verificar os processos para a elaboração da LDO

estadual. As perguntas tentaram mapear se o ente pesquisado possuía servidores

qualificados para a LDO, se o Estado havia “manualizado” os passos para elaborar a

referida lei, se tinha rotina para colher sugestões dos órgãos setoriais a respeito do processo

de elaboração, como tratavam as metas e prioridades para o próximo orçamento, se a LDO

era muito extensa, entre outras questões.

Após a tabulação dos dados, o resultados consolidados dessa dimensão

apresentaram os seguintes números:

- 93% (25) dos Estados possuem equipe de servidores especializada na elaboração da

LDO;

- 74% (20) não têm manual interno de processos e procedimentos para guiar a

elaboração da LDO;

- 93% (25) têm cronograma de atividades do processo de elaboração da LDO;

- 63% (17) não tem rotina institucionalizada para coletar sugestões dos órgãos

estaduais para elaboração da LDO;

___________________________________________________________________________________________________


- 29 -

- 81% (22) responderam que a LDO estadual não sofre muitas modificações durante

sua discussão pelo Poder Legislativo;

- 67% (18) informaram que suas LDO’s não são extensas; e

- 15% (4) não possuem Anexo de Metas e Prioridades.

GRÁFICO 3. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LDO

Os doze Estados que obtiveram notas entre “3” e “5,9” nesta dimensão possuem


- Elaboração e padronização de manuais internos de processos e de procedimentos

para elaboração da LDO;

- Elaboração dos anexos de riscos e metas fiscais, principalmente no que concerne os

demonstrativos de Margem de Expansão das Despesas de Caráter Continuado e

Renúncia da Receita;

- Definição das metas prioritárias;

- Institucionalização de rotina que possibilite coletar sugestões dos órgãos estaduais

para elaboração da LDO;

- Elaboração da LDO muito extensa pois, a maioria reproduz dispositivos já tratados

na LRF;

- Equipe de servidores especializada na elaboração da lei; e

- Elaboração de cronograma de atividades do processo de elaboração da lei.

Já aqueles nove Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se abaixo

suas potencialidades:

- Elaboração da LDO de maneira institucionalizada, sucinta e com uma estrutura

física e de recursos humanos específica, inserindo o Anexo de Metas e Prioridades

do Estado, e, coletando informações necessárias e complementares com outros

órgãos estaduais;

4.3 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA LOA

A intenção com esta dimensão foi de verificar os pontos essenciais para elaboração

da LOA Estadual. Assim, as questões perpassaram pelas rotinas de elaboração do PLOA,

como as que exigem cronograma de trabalho, manuais de elaboração, processos formais

para análise do Autógrafo da lei, projeção de receitas, classificação orçamentária, indo até a

aspectos da harmonização da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC)

45%(12)

22% (6)

33% (9)

Regular Bom Ótimo

___________________________________________________________________________________________________


- 30 -

com a Necessidade de Financiamento do Governo Estadual (NFGE), entre outras

perguntas.

Os resultados consolidados dessa dimensão apresentaram os seguintes números:

- 67% (18) dos Estados responderam que o Anexo de Metas e Prioridades da LDO é

observado quando da alocação de recursos no PLOA;

- 85% (23) trabalham com cenários fiscais;

- 67% (18) trabalham com as NF do Estado para prever os números de receitas e

despesas do orçamento;

- 74% (20) possuem metodologia para a projeção das receitas;

- 93% (25) acompanham a realização de suas receitas;

- 78% (21) relataram que a classificação contábil da receita e da despesa (MCASP) é

estabelecida pela área do tesouro e do orçamento do Estado, e, possuem um manual

interno de processos e procedimentos para a elaboração da LOA;

- todos têm um cronograma de atividades do processo do PLOA;

- 89% (24) possuem uma rotina de divulgação dos limites de despesas aos órgãos;

- 89% (24) consideram o histórico da execução orçamentária na construção dos

limites de despesas;

- Quanto ao nível de detalhamento da despesa no orçamento do Estado somente 19%

(5) detalham até grupo de natureza de despesa;

- 48% (13) relatam que têm uma rotina formal para a análise do Autógrafo da LOA;

- 89% (24) não fazem uma avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às

demais secretarias e outros poderes;

- 52% (14) não possuem um processo estruturado decisório, no nível estratégico do

Estado, para a definição dos limites de despesas antes da divulgação pela Secretaria,

após a elaboração das projeções do cenário fiscal e das receitas.

GRÁFICO 4. RESULTADO DA DIMENSÃO PROCESSO DA LOA

Os cinco Estados que obtiveram notas entre “3” e “5,9” nesta dimensão possuem


- Elaboração da lei, desde a falta de servidores especializados e capacitados até

monitoramento, avaliação e metodologias de projeção e acompanhamento da

realização da receita;

19% (5)

55% (16)

26% (6)

Regular Bom Ótimo

___________________________________________________________________________________________________


- 31 -

- Falta de conhecimento e aplicabilidade das informações inseridas nas Necessidades

de Financiamento do Governo Estadual – NFGE;

- Ausência de sistemas informatizado destinado para a elaboração do orçamento;

- Priorização de metas para a devida alocação de recurso no PLOA;

- Projeção de receita e o seu acompanhamento, funções atribuídas à outra secretaria; e

- Ausência de nível decisório para discussão dos limites das despesas a serem

alocadas.

Com relação aos seis Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se

abaixo suas potencialidades:

- Aprovação e definição do PLOA são efetuadas em conjunto com o Governador do

Estado e em alguns casos submetida para análise de um Grupo de Gestores do

Governo;

- O processo de elaboração do PLOA é precedido de reunião com os órgãos setoriais

e audiência pública;

- Sistema Informatizado e disponibilizado online aos órgãos setoriais para verificação

dos limites, cadastramento de subtítulos e lançamento da proposta em nível de

natureza de despesa;

- Na execução dos limites de despesas dos órgãos, além do histórico da execução

orçamentária, são considerados impactos de despesas continuadas, como por

exemplo ingresso de novos servidores e manutenção de novos equipamentos;

- Processo decisório, em nível estratégico para validação do cenário fiscal e de

receitas.

4.4 RESULTADOS DO PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A execução orçamentária é uma dimensão considerada fundamental para que o

Estado possa materializar tudo aquilo que foi idealizado na elaboração do orçamento. Nesse

sentido, as questões foram dedicadas para avaliar as situações de prioridades e metas que

foram instituídas na LDO; o acompanhamento da situação fiscal do Estado, as rotinas para

o estabelecimento de limites para empenho e pagamento, assim como a avaliação de

receitas e despesas no contexto das alterações orçamentárias. Dessa forma, os resultados

consolidados desta dimensão apresentaram a seguinte situação:

- 59% (16) atualizam as projeções do cenário fiscal após a sanção da LOA;

- 81% (22) trabalham com decretos de contingenciamento, após a aprovação da LOA;

- 15% (4) não têm rotina formal de gestão dos limites orçamentário e financeiro;

- 93% (25) responderam que o Tesouro Estadual trabalha com o processo de

programação financeira (gestão dos limites de contingenciamento);

- 85% (23) responderam que o Tesouro Estadual trabalha com cronograma de

desembolso a partir do fluxo de ingressos, receitas, do Estado;

- 56% (15) não trabalham com a NFGE para acompanhar a execução do orçamento e

do relatório bimestral de receitas e despesas;

- todos os 27 Estados possuem sistema informatizado de execução orçamentária,

financeira e contábil nos moldes do SIAFI;

___________________________________________________________________________________________________


- 32 -

- 19% (5) responderam que as solicitações de crédito não compensados são abertas

sem respeitar o espaço fiscal disponível e que não cumprem a meta de superávit

primário estabelecida pelo Tesouro Nacional; e

- 70% (19) responderam que antes de serem autorizados pela Secretaria, os pedidos

de créditos são discutidos no nível estratégico tendo em vista o espaço fiscal

disponível.

GRÁFICO 5. RESULTADO DA DIMENSÃO EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

O único Estado que obteve nota entre “3” e “5,9” nesta dimensão possui


- Projeção atualizada do cenário fiscal;

- Elaboração de decretos de contingenciamento;

- Execução de lei à margem do processo de equilíbrio fiscal do Estado;

- Ausência de discussão em nível estratégico para os pedidos de créditos adicionais;

- Ausência de processo de programação financeira e de cronograma de desembolso a

partir do fluxo de ingressos (receitas) do Estado; e

- Alterações orçamentárias ocorridas freqüentemente e em quantidade excessiva,

sendo boa parte, decorrentes de emendas parlamentares.

Quanto aos dezesseis Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se


- Sistema informatizado de execução orçamentária, financeira e contábil;

- Cumprimento da meta de superávit primário; e

- Formalização de rotina de gestão dos limites.

4.5 RESULTADOS DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR

Avaliar o grau de maturidade dos Estados nos processos que permeiam a atividade

orçamentária é essencial para saber a capacidade de execução e organização que o ente

pesquisado tem a sua disposição. Por isso, esta dimensão tratou de mapear a estrutura,

principalmente informatizada, que o Estado possui para controle do efetivo do seu quadro

de pessoal, para a contração de serviços (compras), na gestão dos recursos financeiros do

Estado, entre outras questões. Sendo assim, seguem os resultados consolidados dessa

dimensão:

37% (10)

4% (1)

59% (16)

Regular Bom Ótimo

___________________________________________________________________________________________________


- 33 -

- 52% (14) não possuem sistema para registro de todas as licitações e contratos do

governo;

- 96% (26) possuem sistema informatizado para registro e pagamentos das despesas

com pessoal;

- 63% (17) não possuem sistema informatizado para registro dos convênios

celebrados pelo governo com a União e os Municípios;

- 93% (25) possuem normas para a celebração de contratos, convênios, suprimento de

fundos, diárias e passagens, propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e

móvel, uso de carros oficiais e suprimento de materiais;

- 59% (16) possuem sistema informatizado para o planejamento integrado das

compras do Estado; e

- 85% (23) possuem conta única e responderam que os recursos arrecadados pelos

bancos conveniados são recolhidos à conta única de forma tempestiva.

GRÁFICO 6. RESULTADO DA DIMENSÃO ESTRUTURA COMPLEMENTAR

O único Estado que obteve nota inferior a “3” nesta dimensão possui dificuldades e

carências nas seguintes áreas apontadas na pesquisa:

- Ausência de sistemas informatizados de licitações e contratos, registro e pagamento

das despesas com pessoal, registro de convênios e de planejamento integrado das

compras do Estado; e

- Estabelecimento de normas para celebração de contratos, convênios, suprimento de

fundos, diárias e passagens, compras, telefonia fixa e móvel, uso de carros oficiais e

suprimento de materiais.

Ao passo que os onze Estados que auferiram notas superiores a “8”, destacam-se


- Sistemas informatizados que possibilitam a gestão dos processos de licitação e

contratos, registro e pagamento das despesas com pessoal, registro de convênios e

de planejamento integrado das compras do Estado;

- Possuem conta única; e

- Em alguns casos, existe uma Secretaria de Administração que executa as ações de

gestão de processos.

4% (1)

33% (9)

22% (6)

41% (11)

Ruim Regular Bom Ótimo

___________________________________________________________________________________________________


- 34 -

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Preliminarmente, é importante esclarecer que os resultados se basearam de forma

exclusiva nas respostas dadas ao questionário pelos representantes das Secretarias de

Planejamento dos entes avaliados. Portanto, enfatiza-se que a SOF não realizou pesquisas

adjacentes para inferir nos resultados demonstrados no capítulo anterior.

Dessa forma, após a consolidação das informações, foi possível perceber que,

embora o cenário, de forma geral seja satisfatório, áreas consideradas como fundamentais

para o desenvolvimento qualitativo do sistema de planejamento e orçamento estadual, ainda

apontam certa fragilidade.

Nesse contexto, destaca-se que apenas 38% dos Estados não possuem Sistema de

Planejamento e Orçamento (um percentual baixo), 73% não possuem carreira de servidores

específicas na área orçamentária (parcela expressiva dos Estados), 42% não possuem

estrutura física e de RH para projetar as receitas do Estado e 31% não possuem ação

específica no orçamento estadual para a execução das atividades de Planejamento e

Orçamento.

Tendo em vista essa realidade, a SOF tem como uma de suas metas estratégicas

apoiar os Estados, fortalecendo o referido sistema, por intermédio de Acordos de

Cooperações Técnica (ACT).

Por sua vez, a SOF já possui delegação de competência do MP para celebrar tais

acordos. É por meio desse instrumento, que esta Secretaria tem como desenvolver ações de

capacitação e de apoio técnico para cada situação específica. Contudo, a portaria de

delegação não abrange repasse de recursos no âmbito da cooperação técnica, sendo

necessário previsão de recursos do ente apoiado para custear as despesas de deslocamento,

diárias e ajuda de custo para os servidores da SOF envolvidos no apoio.

Cabe ressaltar, que já está em pleno andamento acordos com o Estado de Alagoas e

do Maranhão. Além disso, também se realizaram reuniões técnicas com o Distrito Federal e

Tocantins para discutir o projeto de melhoria, que adveio do questionário aplicado. Esses

acordos, assinados e em fase de elaboração, são acompanhados por Planos de Trabalhos

elaborados em conformidade com a necessidade exposta pelo órgão estadual e com ações

que a SOF vem desenvolvendo para o aprimoramento dos sistemas de planejamento,

orçamento e gestão do gasto público do País. Como exemplo, seguem algumas ações que

podem auxiliar no aperfeiçoamento da área orçamentária estadual:

- Apoio na realização de seminários sobre as funções de planejamento e orçamento

do Estado;

- Incentivo na criação de uma carreira de servidores especificamente estruturada para

a área de planejamento e orçamento, tendo em vista a continuidade de ações

estruturantes;

- Apoio na criação de uma sistematização de uma rotina institucionalizada para

coletar sugestões dos órgãos estaduais para elaboração da LDO;

- Incentivo ao aprimoramento na elaboração dos anexos de riscos e metas fiscais da

LDO;

- Apoio na criação de uma avaliação do processo de elaboração do PLOA junto às

demais secretarias e outros poderes;

___________________________________________________________________________________________________


- 35 -

- Capacitação em metodologias para estabelecimento de projeções do cenário fiscal

após a sanção da LOA;

- Capacitação e apoio no aprimoramento do processo de planejamento de gastos dos

gestores públicos (implantação do Programa de Eficiência do Gasto Público –

PEG);

- Disponibilização dos códigos fontes do Sistema Integrado de Planejamento e

Orçamento (SIOP) do Governo Federal, que foi totalmente desenvolvido com

softwares livres; e

- Apoio aos Estados no que tange à elaboração de uma regulamentação mais

padronizada, respeitando naturalmente as diferenças regionais, permitindo estudos

comparativos mais consistentes e de fácil interpretação, como também uma

melhoria na estruturação do Sistema de Planejamento e Orçamento.

Considerando estas ações, que são necessárias para o aperfeiçoamento técnico dos

Estados, é importante ressaltar que sejam promovidas iniciativas que possibilitem à

elaboração de políticas e harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício

da função de planejamento e orçamento nos Estados e no Distrito Federal.

Essa sinergia possibilitará uma integração entre as políticas regionais de

desenvolvimento e a política de desenvolvimento nacional da Presidência da República, o

que é fundamental para um desenvolvimento continuado e apoiado pela política econômica

do Governo Federal.

Nesse compasso, um importante marco para o fortalecimento dos Estados é criar

mecanismos que possibilitem à União, em conjunto com os Estados e o Distrito Federal,

difundirem as práticas utilizadas na elaboração, monitoramento e acompanhamento da

execução de planos e orçamentos públicos, integrarem e harmonizarem as políticas

regionais com as políticas nacionais de desenvolvimento econômico e social, e, sugerirem

medidas com vistas a simplificar e a harmonizar as políticas voltadas para a função

planejamento.

Os resultados deste trabalho, e de outros que dele se desdobrarão, serão

fundamentais para promover estudos e pesquisas visando formular políticas

socioeconômicas voltadas ao desenvolvimento do País, como também, estudos com vistas

ao aperfeiçoamento dos processos afetos ao planejamento e orçamento público, em

colaboração com a sociedade civil no aprimoramento do processo de planejamento público

e do desenvolvimento econômico nacional, permitindo ainda a eficiência do gasto público e

outras propostas que possibilitarão melhorias no Sistema de Planejamento e Orçamento

como um todo.

Como foi mencionado, um passo foi dado. Há certeza de que a resposta dos Estados

permitiu uma percepção mais afinada dos efetivos problemas vivenciados nos diversos

entes da federação. Com esse intercâmbio é possível calibrar e potencializar ainda mais as

propostas de trabalho com vistas a aperfeiçoar significativamente todo esse processo.

___________________________________________________________________________________________________


- 36 -

ANEXO I – RESULTADO GERAL DAS QUESTÕES APLICADAS

[SUMÁRIO]

___________________________________________________________________________________________________


- 37 -

___________________________________________________________________________________________________


- 38 -

___________________________________________________________________________________________________


- 39 -

___________________________________________________________________________________________________


- 40 -

___________________________________________________________________________________________________


- 41 -

___________________________________________________________________________________________________


- 42 -

___________________________________________________________________________________________________


- 43 -

___________________________________________________________________________________________________


- 44 -

___________________________________________________________________________________________________


- 45 -

diagnÓstico da rea orÇamentÁria dos...

Documents