DIAGNSTICO DA REA ORAMENTRIA DOS Paulo de Arajo Mascarenhas - Analista de Planejamento e Oramento Jorge Gabriel Moiss - Analista de Planejamento e Oramento

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  • SECRETARIA-ADJUNTA

    PARA ASSUNTOS DE GESTO CORPORATIVA

    DIAGNSTICO DA REA

    ORAMENTRIA DOS

    ESTADOS BRASILEIROS

    BRASLIA, JULHO DE 2011.

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 2 -

    MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

    MINISTRA DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

    Miriam Belchior

    SECRETRIA DE ORAMENTO FEDERAL

    Clia Corra

    SECRETRIOS-ADJUNTOS

    Bruno Csar Grossi de Souza

    Eliomar Wesley Ayres da Fonseca Rios

    George Alberto Aguiar Soares

    COORDENADOR-GERAL DE INOVAO E ASSUNTOS ORAMENTRIOS E

    FEDERATIVOS

    Mrcio Luiz de Albuquerque Oliveira

    COORDENADORA DE INOVAO E ASSUNTOS FEDERATIVOS

    Rosana Lordlo de Santana Siqueira

    EQUIPE TCNICA DO PROJETO

    Jos Paulo de Arajo Mascarenhas - Analista de Planejamento e Oramento

    Jorge Gabriel Moiss - Analista de Planejamento e Oramento

    Suzana Ferreira Guimares - Analista de Planejamento e Oramento

    Pedro Gabriel de Carvalho Alkas - Estagirio de Administrao

    Informaes:

    www.portalsof.planejamento.gov.br

    Secretaria de Oramento Federal

    SEPN 516 - Bloco D, lote 8, 70770524, Braslia DF

    Tel.: (61) 2020-2480

    Sugestes e/ou Crticas: seage@planejamento.gov.br

    Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Diagnstico da rea Oramentria dos Estados Brasileiros. Braslia, 2011. 45 p.

    1. Oramento pblico. 2. Gesto pblica. 3. Planejamento estratgico. I. Ttulo. CDU: 336.14(047) CDD: 351.72205

    http://www.portalsof.planejamento.gov.br/mailto:seage.sof@planejamento.gomailto:seage.sof@planejamento.go

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 3 -

    AGRADECIMENTOS

    A SOF gostaria de agradecer aos representantes listados abaixo, integrantes das

    Secretarias de Planejamento e Oramento dos Estados e do Distrito Federal, ou

    equivalentes, pela presteza e disposio em responder a pesquisa sobre a rea oramentria

    dos Estados brasileiros, fato este imprescindvel e determinante para realizao do presente

    diagnstico.

    Representante(s) UF Unidade

    lvaro da Silva Abrantes RJ Subsecretaria de Planejamento (SUBPL) Secretaria de

    Estado de Planejamento e Gesto (Seplag).

    ngela Lcia da Fonseca PB Diretoria Executiva de Programao Oramentria Estadual

    Secretaria de Estado do Planejamento e Gesto.

    Antonio Marcos Almeida

    Nascimento SE

    Departamento Central de Planejamento - Superintendncia

    de Programao Econmica e Oramento - Secretaria de

    Planejamento, Oramento e Gesto.

    Carlos Renato Barnab SP Coordenadoria de Oramento - Secretaria de Planejamento

    e Desenvolvimento Regional.

    Cludio Peixoto BA Superintendncia de Oramento Pblico - Secretaria de

    Planejamento do Estado da Bahia.

    Conceio de Maria Abreu MA Secretaria de Estado do Planejamento Oramento e Gesto.

    Superintendncia de Gesto de Planos e de Oramentos.

    Cristiane Sales Coelho

    Jos Anunciao Batista Filho Joo Jos Rodrigues Brito

    TO Secretaria de Planejamento e da Modernizao da Gesto

    Pblica.

    Elizabeth Cristina de Azevedo PR Coordenao de Oramento e Programao.

    Emilcy Matos do Nascimento RR Coordenao-Geral de Oramento Pblico - Secretaria de

    Estado do Planejamento e Desenvolvimento - SEPLAN-RR.

    Felipe Magno Parreiras de Sousa MG

    Diretoria Central de Planejamento, Programao e Normas -

    Superintendncia Central de Planejamento e Programao

    Oramentria - Secretaria de Estado de Planejamento e

    Gesto de Minas Gerais.

    Herbert Klarmann RS Departamento de Oramento - Secretaria do Planejamento,

    Gesto e Participao Cidad.

    Janeo Marcos Correa MT

    Coordenadoria de gesto Oramentria - Superintendncia

    de Planejamento e Oramento da Secretaria de Estado de

    Planejamento e coordenao Geral.

    Jria Melo Makarem de Oliveira AM Secretaria Executiva de Oramento - Secretaria de Estado

    da Fazenda.

    Leandro Santana Assuno DF

    Coordenao de Elaborao e Acompanhamento -

    Subsecretaria de Oramento - Secretaria de Planejamento e

    Oramento.

    Lilian Rose Bitar Tandaya Bendahan

    Chenia Elfrisa Tortola Burlamaqui

    Maria de Nazar Rodrigues da Costa

    PA

    Diretoria de Planejamento Estratgico Secretaria de Planejamento Oramento e Finanas.

    Diretoria de Oramento - Secretaria de Planejamento

    Oramento e Finanas.

    Assessoria Tcnica - Secretaria de Planejamento Oramento

    e Finanas.

    Lonmrio Moraes do Valle AC Diretoria de Programao e Execuo Oramentria da

    Secretaria de Estado de Planejamento.

    Luciana Targino de Almeida Cardoso RN Coordenadoria de Oramento - Secretaria Estadual do

    Planejamento e das Finanas.

    Mrcia Fernanda de Morais Santos PI Unidade de Planejamento Estratgico - Secretaria de

    Planejamento do Estado do Piau.

    Maria do Perptuo Socorro Ribeiro

    Dantas AP

    Coordenadoria de Gesto Oramentria - Secretaria de

    Estado do Planejamento, Oramento e Tesouro.

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 4 -

    Representante(s) UF Unidade

    Naiana Corra Lima CE Coordenadoria de Planejamento, Oramento e Gesto -

    Secretaria do Planejamento e Gesto do Estado do Cear.

    Nelson Shigueroni Tsushima MS

    Superintendncia de Oramento e Programas da Secretaria

    de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia

    e Tecnologia.

    Otvio Alexandre da Silva GO Superintendncia de Oramento e Despesa - Secretaria de

    Gesto e Planejamento.

    Rafael Figueiredo Martins Dias RO Gerncia de Planejamento Governamental - Secretaria de

    Estado do Planejamento e Coordenao Geral.

    Romualdo Goulart SC Diretoria de Oramento - Secretaria de Estado do

    Planejamento.

    Sandra Sara Magevski ES

    Gerncia de Programao Oramentria - Subsecretaria de

    Oramento - Secretaria de Estado de Economia e

    Planejamento.

    Thereza Snia Soares Cyreno PE Gerncia de Aperfeioamento do Processo de Planejamento e Oramentao do Estado da Secretaria de Planejamento e

    Gesto.

    Vnia Maria Cavalcante Veloso AL Superintendncia de Oramento Pblico Secretaria de

    Estado do Planejamento e do Oramento.

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 5 -

    SUMRIO

    SUMRIO EXECUTIVO ....................................................................................... 7

    1. INTRODUO ................................................................................................ 9

    1.1 A IMPORTNCIA DOS RECURSOS HUMANOS ............................................................. 10

    1.2 CONHECENDO O SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO FEDERAL ................... 11

    1.3 A SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL (SOF) ..................................................... 12

    1.4 A CARREIRA DE ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO (APO) ..................... 12

    1.5 O DIAGNSTICO ..................................................................................................... 13

    1.6 CONTEDO DO DOCUMENTO ................................................................................... 13

    2. JUSTIFICATIVA ............................................................................................ 14

    2.1 MOTIVAO DA PESQUISA ...................................................................................... 14

    3. METODOLOGIA ........................................................................................... 15

    3.1 COLETA DE DADOS ................................................................................................. 15

    3.1.1 ELABORAO DO QUESTIONRIO E MTODO DE AVALIAO .................................. 16

    3.2 AVALIAO DAS DIMENSES DE ANLISE ............................................................... 17

    3.2.1 ESTRUTURA PRINCIPAL ............................................................................................ 17 3.2.2 PROCESSO DE ELABORAO DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO) ......... 19 3.2.3 PROCESSO DE ELABORAO DA LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA) ....................... 20 3.2.4 PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA .............................................................. 23 3.2.5 ESTRUTURA COMPLEMENTAR .................................................................................. 24 3.2.6 CLCULO DA NOTA GERAL DA REA ORAMENTRIA E CONCEITO ........................ 25 3.2.7 APLICAO DO QUESTIONRIO................................................................................ 26

    4. RESULTADOS .............................................................................................. 26

    4.1 RESULTADOS DA ESTRUTURA PRINCIPAL ................................................................. 27

    4.2 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAO DA LDO ........................................... 28

    4.3 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAO DA LOA ........................................... 29

    4.4 RESULTADOS DO PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA .................................... 31

    4.5 RESULTADOS DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR ....................................................... 32

    5. CONSIDERAES FINAIS ............................................................................. 34

    ANEXO I RESULTADO GERAL DAS QUESTES APLICADAS ............................ 36

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    - 6 -

    LISTA DE QUADROS

    QUADRO 1. TIPOS DE QUESTES UTILIZADAS NO QUESTIONRIO .................................................. 16

    QUADRO 2. QUESTIONRIO DE AVALIAO DA ESTRUTURA PRINCIPAL ....................................... 18

    QUADRO 3. QUESTIONRIO DE AVALIAO DO PROCESSO DE ELABORAO DA LDO .................. 20

    QUADRO 4. QUESTIONRIO DE AVALIAO DO PROCESSO DE ELABORAO DA LOA .................. 22

    QUADRO 5. QUESTIONRIO DE AVALIAO DO PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA .......... 23

    QUADRO 6. QUESTIONRIO DE AVALIAO DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR .............................. 25

    QUADRO 7. CONCEITOS DE AVALIAO ....................................................................................... 25

    LISTA DE GRFICOS

    GRFICO 1. RESULTADO GERAL DA PESQUISA ............................................................................. 26

    GRFICO 2. RESULTADO DA DIMENSO ESTRUTURA PRINCIPAL .................................................. 27

    GRFICO 3. RESULTADO DA DIMENSO PROCESSO DA LDO ........................................................ 29

    GRFICO 4. RESULTADO DA DIMENSO PROCESSO DA LOA ........................................................ 30

    GRFICO 5. RESULTADO DA DIMENSO EXECUO ORAMENTRIA ........................................... 32

    GRFICO 6. RESULTADO DA DIMENSO ESTRUTURA COMPLEMENTAR ......................................... 33

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

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    SUMRIO EXECUTIVO

    Este diagnstico tem o objetivo de identificar o grau de desenvolvimento da rea

    oramentria dos Estados e do Distrito Federal, e mapear de forma objetiva as principais

    potencialidades e fragilidades do sistema de planejamento e oramento estadual1. A

    justificativa para esta iniciativa est no fato de que a Secretaria de Oramento Federal

    SOF, tem entre as suas atribuies, a promoo de apoio tcnico e normativo junto aos

    entes federados, visando compatibilizao de normas e tarefas afins, nos planos federal,

    estadual, distrital e municipal.

    Para tanto, a SOF aplicou, em maro deste ano, um questionrio dividido em cinco

    dimenses, a fim de conhecer a realidade dos Estados brasileiros nesse ramo da

    administrao pblica. A pesquisa foi respondida pelos representantes das secretarias

    estaduais de planejamento e oramento, ou equivalentes, na qual se obteve a participao

    de todos os entes federados objeto deste trabalho, no perodo de resposta que durou cerca

    de 45 dias.

    Dessa forma, para efetuar este trabalho, foram selecionados aspectos

    organizacionais necessrios para o bom desempenho da rea oramentria. As

    caractersticas organizacionais consideradas foram estrutura e processos.

    Por essa lgica, as dimenses tratavam da estrutura bsica, que a rea de

    oramento detinha para executar suas funes, avaliando tambm os processos de

    elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual

    (LOA), e a respectiva execuo oramentria e, por fim, perguntou sobre a estrutura

    complementar, que so processos que perpassam pela execuo do gasto pblico, tais

    como a existncia de sistemas informatizados para contratao pblica ou ainda a

    observao de como o tratamento dedicado aos recursos financeiros arrecadados.

    A pesquisa tambm instituiu critrios de diferenciao nas questes aplicadas,

    atribuindo pesos para alguns itens, julgados pela SOF como importantes para o pleno

    funcionamento do oramento estadual. Essas ponderaes tiveram como base as atuais

    estruturas e normas executadas pelo oramento federal. Vale ressaltar que alguns

    questionamentos, que espelham a realidade na esfera federal, podem ter sido extrapolados

    para os entes pesquisados, situao que deve ser interpretada de forma mais especfica (in

    loco), sobretudo por que se tm realidades dspares, no s da Unio para com os Estados,

    mas, principalmente, entre os prprios Estados.

    Sob o aspecto qualitativo, no mbito das 52 questes pontuadas no questionrio, a

    diferenciao comentada deu-se em apenas 9 delas, que perguntaram se existe(m): i)

    carreira de servidores estruturada para dar suporte s atividades de planejamento e

    oramento; ii) rea especializada para tratar da questo fiscal do Estado; iii) metodologia

    para projeo das receitas na rea oramentria; iv) acompanhamento na realizao das

    receitas; v) classificao contbil da receita e da despesa sendo pautada pela rea de

    oramento do Estado; vi) manual interno de processos e procedimentos e cronograma para

    elaborao da LOA; vii) rotina de divulgao dos limites de despesas aos rgos setoriais;

    viii) nveis de despesa muito detalhados na elaborao do PLOA; e ix) avaliao do

    1 Apesar de tratar o assunto como sistema de planejamento e oramento estadual, este diagnstico tem o foco

    exclusivo nas reas de oramento dos Estados, componente imprescindvel ao referido sistema.

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

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    processo de elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) junto s demais

    secretarias do Estado.

    Assim, os dados foram tabulados seguindo a mdia ponderada no conjunto das

    respostas, atribuindo conceitos que variavam em escalas de pontuao, obedecendo ao

    seguinte critrio: de 0 a 2,9 (ruim); de 3 a 5,9 (regular); de 6 a 7,9 (bom); e de 8 a 10

    (timo).

    Aps o tratamento das respostas, a consolidao geral dos resultados mostrou a

    seguinte situao:

    - Ruim: nenhum ente pesquisado

    - Regular: 3 (trs) Estados

    - Bom: 21 (vinte e um) Estados

    - timo: 3 (trs) Estados

    mister ressaltar que, apesar de os resultados serem bem positivos, h 23 entes que

    obtiveram conceitos classificados como ruins ou regulares em pelo menos uma

    dimenso, o que torna o trabalho mais especfico nessas dimenses que, por motivos

    declarados pelos prprios representantes das secretarias estaduais, carecem de mais

    ateno.

    Outra informao importante, que adveio da pesquisa, foram as respostas quanto ao

    item de apoio da SOF e/ou de organismos internacionais na capacitao, treinamento e

    intercmbio de boas prticas. Dos 27 pesquisados, 25 (92%) concordaram que se as suas

    reas de oramento fossem apoiadas tecnicamente pela SOF elas seriam

    aperfeioadas, e que se beneficiariam com financiamentos do governo federal ou de

    organismos internacionais para modernizar/reestruturar a rea de oramento do Estado.

    Nesse sentido, a SOF vem intensificando o fortalecimento institucional na rea

    oramentria junto aos entes federados, visando atender s demandas de apoio tcnico

    efetuadas de forma recorrente pelos respectivos rgos nas esferas estaduais e municipais,

    criando instrumentos que possibilitaram a integrao e a difuso de conhecimentos

    tcnicos, tais como cursos virtuais de oramento pblico; o aprimoramento de manuais

    tcnicos de oramento; a realizao de seminrios internacionais, nacionais e regionais

    sobre oramento pblico; e capacitaes realizadas no prprio ente, por meio de acordos de

    cooperao tcnica celebrados diretamente com Estados que se manifestaram interessados

    no apoio da SOF.

    Conclui-se o documento ressaltando a importncia da articulao com os Estados e

    o Distrito Federal, tendo em vista o impulso que essa iniciativa pode trazer para a

    prpria economia estadual, sobretudo nas reas de formulao de polticas

    socioeconmicas voltadas ao desenvolvimento do Pas, visto sob uma perspectiva local, e

    de estudos, com vistas ao aperfeioamento dos processos afetos ao planejamento e

    oramento pblico.

    Nessa linha, tambm apontado neste relatrio o apoio a dois Estados, Alagoas e

    Maranho, que j celebraram a cooperao tcnica com esta Secretaria, e as tratativas

    preliminares com outros dois, Distrito Federal e Tocantins.

    Por fim, entende-se que intensificar os trabalhos compartilhados na rea

    oramentria condio sine qua non para que a poltica pblica seja bem implementada,

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 9 -

    principalmente quando est adequadamente inserida no processo oramentrio,

    independentemente da sua esfera de execuo.

    1. INTRODUO

    A modernizao das organizaes e seu melhoramento contnuo so exigncias da

    sociedade moderna. Ao contrrio das organizaes privadas, as organizaes pblicas

    possuem maior dificuldade em introduzir inovaes e melhorias que resultem em ganhos de

    eficincia, eficcia e efetividade.

    O principal marco de inovao na Administrao Pblica na histria recente vem de

    1995 com a Reforma Gerencial de Bresser Pereira e o movimento denominado de Nova

    Gesto Pblica (NGP). No mbito da Unio, esse movimento trouxe vrios avanos, como

    fortalecimento da capacidade burocrtica com a modernizao tecnolgica.

    No mbito estadual, tambm ocorreram vrias modificaes nas duas ltimas

    dcadas. Os Estados ganharam maior poder e autonomia com a redemocratizao, iniciada

    pelas eleies a governador em 1982 e consolidada com a aprovao da Constituio

    Federal de 1988.

    Segundo Abrucio e Gaetani2, desde ento, vrios Estados tambm efetuaram suas

    reformas, porm com intensidades e abordagens diferenciadas, o que resultou em

    desigualdades entre os Estados brasileiros no que se refere capacidade reformista, com

    vrios governos estaduais atrasados em termos de reforma. Com isso, algumas

    administraes estaduais ainda se encontram defasadas e com baixa capacidade de

    execuo das polticas pblicas.

    No mesmo artigo, os autores propem que, para enfrentar o problema da

    desigualdade de situaes e potencializar as experincias estaduais bem sucedidas,

    fundamental fortalecer formas de cooperao federativa, feitas livremente entre os

    governos estaduais, ou ento com a Unio, j que esta se encontra em um estgio avanado

    em sua reforma, respeitando a peculiaridade de cada Estado e a sua autonomia decisria.

    Dada a natureza essencialmente democrtica do federalismo, auxlios ou parcerias a

    governos devem ser feitos mantendo a autonomia e a independncia de cada ente.

    Logo, devido enorme assimetria que caracteriza a Federao brasileira, o Governo

    Federal tem de cumprir uma funo essencial em polticas que busquem corrigir as diversas

    desigualdades entre Estados e regies do Pas. Por esta razo, precisa auxiliar os governos

    subnacionais, em termos financeiros e administrativos, mas deve exercer esta tarefa

    respeitando e levando em considerao a autonomia dos outros entes. Alm de ser o ente

    mais indicado para a funo de coordenao federativa, o Governo Federal conta com um

    aparato estatal mais efetivo e bem estruturado em comparao aos Estados.

    Abrucio e Gaetani apresentam cinco fatores que impulsionaram as reformas na

    gesto pblica no mbito estadual, desde a metade da dcada de 1990:

    - A crise financeira dos governos estaduais e a construo de uma coalizo e de instituies pr-ajuste fiscal;

    2 Abrucio, F. L.; Gaetani, F. (2006). Avanos e perspectivas da gesto pblica nos Estados: agenda,

    aprendizado e coalizo. In Consad, Avanos e perspectivas da gesto pblica nos Estados, Braslia: Consad

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 10 -

    - A propagao das idias da Nova Gesto Pblica aps 1995, com o reforo recente de tcnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo

    desde 2003, migraram para governos estaduais;

    - A disseminao de boas prticas e inovaes administrativas pelo Pas;

    - O fortalecimento de fruns federativos interestaduais, como o Conselho de Secretrios Estaduais de Administrao (Consad); e

    - O processo de construo de rede entre a Unio e os Estados em prol do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos

    Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE), em termos de diagnstico,

    montagem e negociao do programa.

    O movimento de fortalecimento da capacidade burocrtica e modernizao

    tecnolgica nos governos estaduais comearam pelas Secretrias de Fazenda. O principal

    impulso foi dado com a criao do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal

    para os Estados Brasileiros (PNAFE), apoiado por recursos do (Banco Interamericano de

    Desenvolvimento (BID) e gerenciado pelo Governo Federal. Participaram do PNAFE 84%

    dos Estados e 65% do total de participantes disseram pesquisa PNAGE que o programa

    havia sido bem sucedido.

    Nessa linha, conforme Abrucio e Gaetani, a mais relevante novidade do PNAGE foi

    o trabalho em rede entre a Unio e os Estados, e destes entre si. Este tipo de articulao

    intergovernamental deve ser incentivado, seja para disseminar as experincias bem

    sucedidas, seja para ajudar os governos estaduais com mais carncias administrativas.

    Aps os avanos na rea fazendria, a nova etapa em busca do ajuste fiscal foi a

    adoo do Plano Plurianual (PPA) como instrumento central da gesto pblica, com o

    fortalecimento do binmio Oramento-Planejamento. Outro vetor impulsionador das

    mudanas na gesto pblica estadual foi a disseminao pontual de boas prticas em

    praticamente todas as esferas de governo.

    1.1 A IMPORTNCIA DOS RECURSOS HUMANOS

    Entre as reas mais importantes para o fortalecimento da Administrao Pblica,

    est rea de Recursos Humanos (RH), com a profissionalizao da burocracia. Segundo a

    literatura e a experincia internacionais, o que hoje d um sentido modernizador rea de

    RH a capacidade de pensar estrategicamente o planejamento da fora de trabalho. Isto ,

    trata-se de definir o perfil da burocracia, com suas atribuies e incentivos.

    Uma das principais diferenas entre a Unio e os demais entes, est na existncia de

    um ncleo de carreiras estratgicas as chamadas carreiras do ciclo de gesto , que d

    uma ossatura consistente s aes do Governo Federal. Em contraste, os Estados ainda se

    apiam excessivamente em estruturas de cargos de confiana e nos quadros fazendrios, o

    que no contribui para a estruturao de administrao pblica profissionalizada e

    equilibrada.

    Em comum, ambas as instncias federativas enfrentam problemas no

    equacionamento das necessidades de pessoal e de modelos organizacionais adequados nas

    reas finalsticas.

    Dessa forma, a clarificao dos novos papis dos governos estaduais remete

    redefinio do perfil da burocracia estadual, definio de uma estratgia de

    profissionalizao correspondente e valorizao da funo pblica. Estes trs itens fazem

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 11 -

    parte de uma agenda positiva que passa por um conjunto de medidas combinadas que

    incluem programas de capacitao, estruturas remuneratrias, introduo de mecanismos de

    avaliao de desempenho e alinhamento de estruturas de carreiras sem concesses a

    corporativismos. O desafio de trazer a discusso de recursos humanos para o campo

    positivo no trivial.

    1.2 CONHECENDO O SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO FEDERAL

    As atividades de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira

    federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal so

    organizadas por sistemas. Assim, a Lei 10.180/2001 trata da organizao e disciplina os

    Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal,

    de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

    O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, por sua vez, compreende as

    atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos,

    e de realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.

    Integram o Sistema de Planejamento e Oramento Federal:

    - O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central;

    - rgos setoriais, que so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, da Advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil

    da Presidncia da Repblica; e

    - rgos especficos, que so aqueles vinculados ou subordinados ao rgo central do Sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento

    e oramento.

    As unidades de planejamento e oramento das entidades vinculadas ou subordinadas

    aos Ministrios e rgos setoriais ficam sujeitas orientao normativa e superviso

    tcnica do rgo central e tambm, no que couber, do respectivo rgo setorial. As normas

    baixadas pelo rgo central do sistema de planejamento e de oramento federal so

    obrigatrias para as unidades detentoras de autonomia financeira e oramentria nos termos

    constitucionais.

    Segundo o art. 2 da referida Lei, so finalidades do Sistema de Planejamento e de

    Oramento Federal:

    - Formular o planejamento estratgico nacional;

    - Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social;

    - Formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais;

    - Gerenciar o processo de planejamento e oramento federal; e

    - Promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, visando a compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos

    planos federal, estadual, distrital e municipal.

    Especificamente, segundo o art. 8 da Lei 10.180/01, compete s unidades

    responsveis pelas atividades de oramento:

    http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10180.htm

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    - 12 -

    - Coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao dos projetos da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria da Unio, compreendendo os

    oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais;

    - Estabelecer normas e procedimentos necessrios elaborao e implementao dos oramentos federais, harmonizando-os com o plano

    plurianual;

    - Realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeioamento do processo oramentrio federal;

    - Acompanhar e avaliar a execuo oramentria e financeira, sem prejuzo da competncia atribuda a outros rgos;

    - Estabelecer classificaes oramentrias, tendo em vista as necessidades de sua harmonizao com o planejamento e o controle; e

    - Propor medidas que objetivem a consolidao das informaes oramentrias das diversas esferas de governo.

    1.3 A SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL (SOF)

    Em 1967, o Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro criou o Ministrio do

    Planejamento e Coordenao Geral que estabelece como sua rea de competncia a

    programao oramentria e a proposta oramentria anual. Com a publicao da Portaria

    n 20, no dia 17 de maro de 1971, a ento Subsecretaria de Oramento e Finanas passa a

    ter a atribuio de rgo central do sistema oramentrio. No ano seguinte, passa a ser

    Secretaria de Oramento e Finanas SOF, com a publicao da Portaria n 46 no dia 14 de

    junho de 1972.

    A sigla SOF se manteve desde ento, uma vez que somente no perodo de 1990 a

    1992, o rgo passou a denominar-se Departamento de Oramento da Unio quando foi

    incorporado ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento. Com a publicao da

    Medida Provisria 309, a SOF volta a ser Secretaria submetida Presidncia da Repblica.

    Em 1996, a Secretaria de Oramento Federal torna-se rgo especfico e singular do ento

    Ministrio do Planejamento e Oramento, criado por meio do Decreto 1.792.

    Finalmente, com o Decreto 5.719, de 13 de maro de 2006, aprovada a estrutura

    regimental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em cuja estrutura

    encontra-se inserida a Secretaria de Oramento Federal.

    Ressalta-se que a atual estrutura tambm teve forte influncia com a edio da Lei

    Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), que

    estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, e

    incluiu o estabelecimento de novas regras para o planejamento da Lei de Diretrizes

    Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Dessa forma, em 2004, dada a relevncia e as

    novas atribuies que exigiam a LRF para o processo oramentrio, em particular quanto

    aos anexos da LDO, a rea de assuntos fiscais, antes tratada como uma Assessoria Tcnica

    da SOF, passou a ser um Departamento especfico e com estrutura prpria, e atualmente,

    denominada Secretaria-Adjunta de Assuntos Fiscais.

    1.4 A CARREIRA DE ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO (APO)

    Pela sua importncia para a profissionalizao da rea e uniformizao de

    procedimentos, com vista a uma melhor conduo do processo oramentrio, foi criada,

    pelo Decreto-Lei 2.347/87, a carreira de Planejamento e Oramento, com alterao de

    http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1792.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5719.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1965-1988/Del2347.htm

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    - 13 -

    denominao introduzida pela Lei 8.270/91. Inicialmente, foi constituda pelos cargos de

    Analista e de Tcnico de Planejamento e Oramento (este ltimo, extinto), cujas

    atribuies so de gesto governamental nos aspectos tcnicos relativos formulao,

    implementao e avaliao de polticas pblicas.

    Os servidores dessa carreira atuam na administrao e controle do Sistema de

    Planejamento e Oramento, no mbito do Poder Executivo, e na elaborao, programao e

    acompanhamento do Plano Plurianual e dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de

    Investimento das Empresas Estatais.

    Sob pena de comprometer-se a integridade e a lisura do processo oramentrio, tem-

    se que nenhuma das fases do Oramento Pblico pode ser terceirizada (formulao de

    polticas, elaborao, programao e acompanhamento, etc.), classificando essa atividade

    como exclusiva de Estado.

    A formao dos quadros de Planejamento e Oramento Pblico, alm dos concursos

    pblicos, especficos, do curso de formao, do estgio probatrio e da especializao

    tcnica, requer a vivncia de vrios ciclos completos do processo oramentrio (pelo menos

    trs), sem o que o servidor no poder ser considerado em condies de atuar em meio

    complexidade que a funo exige.

    1.5 O DIAGNSTICO

    Ao concluir que o movimento de reforma da Administrao Pblica permanente e

    ao mesmo tempo desigual entre os entes, cabe a Unio, por meio da SOF, impulsionar a

    modernizao das instituies e intercmbio de boas prticas entre os entes na rea

    oramentria. O primeiro passo para qualquer ao o conhecimento prvio (diagnstico)

    do estgio de desenvolvimento em que se encontram os governos estaduais.

    Para efetuar o diagnstico, foram selecionadas quais so os aspectos organizacionais

    necessrios para o bom desempenho da rea oramentria. As caractersticas

    organizacionais consideradas foram estrutura e processos.

    Os indicadores de estrutura indicam a capacidade da organizao para obter um

    desempenho efetivo. Esto includas nessa categoria todas as medidas baseadas em

    aspectos organizacionais ou caractersticas dos participantes que se supe ter impacto sobre

    a eficcia organizacional.

    J os indicadores de processo focam na quantidade ou qualidade das atividades

    realizadas pela organizao. Eles avaliam esforos ao invs de efeitos, como o caso dos

    indicadores de resultado. So indicadores que avaliam a energia gasta para gerar uma sada

    e so baseadas na premissa que se conhecido quais atividades so necessrias para

    assegurar eficcia.

    As organizaes pblicas sofrem grandes presses institucionalizantes, j que

    necessitam de legitimidade para sua atuao. Nesse caso, os processos so a essncia da

    prpria organizao, por definio. Sendo assim, a conformidade com procedimentos

    ritualmente definidos produz resultados bem sucedidos. Outro fato sobre os processos se

    refere a maior facilidade que as organizaes tm em compilar dados referentes aos

    processos que geram resultados.

    1.6 CONTEDO DO DOCUMENTO

    Este documento est dividido em cinco captulos e um anexo. O primeiro a prpria

    introduo que apresenta as linhas gerais que encadearo este diagnstico, alm de trazer a

    http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8270.htm

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    - 14 -

    atual estrutura e organizao do Sistema de Planejamento e Oramento Federal. O segundo

    se debrua sobre a justificativa do trabalho, informando as razes para aproximao deste

    rgo federal de oramento aos entes estaduais e compartilha as dvidas sobre os resultados

    que precisam ser aprofundados, sobretudo com a inteno de se ter um relato mais preciso.

    A terceira parte traz a metodologia aplicada no questionrio respondido pelos

    Estados e pelo Distrito Federal, dissecando cada mtodo atribudo s questes. O quarto

    captulo mostra os resultados j tabulados, o que permite ao leitor identificar as

    potencialidades e fragilidades dos entes de uma forma geral. O ltimo captulo faz as

    consideraes finais, enfatizando os trabalhos da atuao federativa em pleno

    desenvolvimento na SOF, enaltecendo ainda a importncia deste diagnstico.

    Por fim, o anexo traz os resultados preliminares j divulgados no site

    www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao, apresentando os nmeros e as razes das

    perguntas para cada questo respondida.

    2. JUSTIFICATIVA

    A Unio conseguiu estruturar significativamente a rea oramentria, por meio do

    fortalecimento da carreira de analista de planejamento e oramento, investimento de

    tecnologia e melhoria dos processos. No entanto, desconhece-se em que estgio de

    desenvolvimento est as reas oramentrias dos governos estaduais. Considerando a

    necessidade de promover a cooperao federativa em diversas polticas pblicas,

    fundamental que as reas oramentrias dos governos estaduais estejam no s bem

    estruturadas como tambm articularas com a Unio, de forma a promover o planejamento

    nacional eficiente, eficaz e efetivo.

    O diagnstico poder identificar fragilidades e potencialidades existentes na esfera

    estadual de forma a permitir melhorar o desempenho do sistema e promover a cooperao

    entre os entes. A partir dos resultados obtidos neste diagnstico, sero elaboradas aes na

    busca de eliminar as dificuldades e promover o intercmbio de experincias, com o

    compartilhamento das boas prticas.

    2.1 MOTIVAO DA PESQUISA

    A SOF, como rgo especfico do Ministrio do Planejamento, Oramento e

    Gesto MP, tem como uma de suas finalidades a promoo de apoio tcnico e normativo

    junto aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, visando compatibilizao de

    normas e tarefas afins, nos planos federal, estadual, distrital e municipal. Tal finalidade,

    conforme j dito, advm das atribuies do MP, que rgo central do Sistema de

    Planejamento e Oramento Federal.

    Desde 2007 a SOF vem intensificando o fortalecimento institucional na rea

    oramentria junto aos entes federados, visando atender s demandas de apoio tcnico

    efetuadas de forma recorrente pelos respectivos rgos nas esferas estaduais e municipais.

    Com esse foco, foram criados instrumentos que possibilitaram a integrao e a difuso de

    conhecimentos tcnicos, tais como cursos virtuais de oramento pblico; o aprimoramento

    de manuais tcnicos de oramento; a realizao de seminrios internacionais, nacionais e

    regionais sobre oramento pblico; e capacitaes realizadas in loco, por meio de acordos

    de cooperao tcnica celebrados diretamente com Estados que se manifestaram

    interessados no apoio da SOF.

    http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao

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    - 15 -

    Esta Secretaria, por sua vez, aps interao direta com alguns Estados, percebeu que

    a melhor forma de intensificar as atividades e aprofundar a articulao com tais entes

    perpassava, necessariamente, pelo conhecimento prvio de como est estruturado o

    respectivo sistema de planejamento e oramento estadual. Dessa forma, ter informaes,

    mesmo que apenas declaratrias dos responsveis pela respectiva rea no Estado, j

    permitiria um diagnstico preliminar, mas importante, sobre a atuao da SOF,

    principalmente porque permitiria um planejamento adequadamente detalhado, qualificando

    desde o incio a discusso com o ente apoiado.

    Cabe ressaltar, como pode ser constatado a seguir, que as questes aplicadas na

    pesquisa basearam-se nas atuais estruturas, normas e competncias desenvolvidas pela

    SOF, sobretudo no que concerne aos processos de elaborao, execuo e

    acompanhamento, no mbito federal, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei

    Oramentria Anual (LOA).

    Nessa esteira, algumas particularidades aplicadas neste diagnstico, que cabem

    somente Unio, podem ter sido extrapoladas para os entes pesquisados, provocando

    resultados que devem ser interpretados de forma mais cuidadosa, sobretudo porque s

    podero ser avaliadas, de forma mais efetiva, com o aprofundamento dos detalhes que

    circundam a rea oramentria desses entes. Para tanto, a SOF est disponvel para sanar as

    dvidas acerca da interpretao dada s respostas ao questionrio, assim como para

    entender melhor as peculiaridades de cada Estado.

    Assim, a participao de todos os Estados e do Distrito Federal na pesquisa mostra

    que a iniciativa foi satisfatria e compreendida como um incio de aproximao real do

    rgo central da Unio aos entes federados nessa temtica, sobretudo porque atribuio

    desta Secretaria intensificar os trabalhos compartilhados na rea oramentria, tendo em

    vista que no h poltica pblica bem implementada, se no estiver adequadamente inserida

    no processo oramentrio, independentemente da sua esfera de execuo.

    3. METODOLOGIA

    Com o propsito de levantar o estgio de desenvolvimento em que se encontram as

    reas oramentrias dos governos estaduais, a SOF realizou pesquisa envolvendo os 26

    Estados e o Distrito Federal. O objetivo do estudo foi identificar oportunidades e

    fragilidades existentes para que aes futuras possam ser desenvolvidas pela SOF para

    apoiar o fortalecimento institucional das reas oramentrias e estimular a cooperao

    federativa.

    Optou-se por uma pesquisa qualitativa, mesmo tendo um formato objetivo, e o

    universo escolhido foi o conjunto dos Estados e Distrito Federal. A escolha desse universo

    deu-se pelo fato de que esses entes mais a Unio possuem competncia concorrente para

    legislar sobre oramento, conforme estabelecido pela Constituio Federal de 1988 (artigo

    24, incisos I e II). Alm disso, o tratamento com os Estados torna a pesquisa mais simples,

    pela menor dimenso do universo em comparao ao nmero de municpios, o que no

    impede que futuramente se desenvolvam aes de apoio aos municpios.

    3.1 COLETA DE DADOS

    Podendo ser considerado como estudo exploratrio, a pesquisa caracterizou-se por

    ser simples, porm, completa. Como instrumento para coleta de dados foi desenvolvido

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    - 16 -

    questionrio contendo questes que possibilitem a identificao dos elementos

    considerados essenciais para o bom desempenho da rea oramentria.

    Para a avaliao das reas oramentrias foram definidas cinco dimenses de

    anlise, duas relativas indicadores de estrutura e trs relativas a processos. Foram

    avaliadas as dimenses consideradas importantes para o bom desempenho das reas

    oramentrias, listada a seguir:

    - Estrutura Principal

    - Processo de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

    - Processo de elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA)

    - Processo de execuo oramentria

    - Estrutura Complementar

    A definio de padres um componente central no estabelecimento de critrios

    para a avaliao da efetividade de uma organizao. Para o estudo, foi considerado como

    padro de desempenho o Sistema Federal de Planejamento e Oramento, conforme

    estabelecido pela Lei n 10.180, de fevereiro de 2001, e sua implementao no governo

    federal. Essa definio, alm de permitir a simplificao do estudo, demonstrar quais os

    atributos em que a SOF poder prestar apoio tcnico e institucional para o fortalecimento

    das reas oramentrias estaduais, caso haja interesse por parte dos governos estaduais.

    Dessa forma, foram identificados, para cada dimenso de anlise, os atributos ou

    critrios de avaliao considerados importantes para o bom desempenho da rea

    oramentria, tendo como padro o Sistema de Planejamento e Oramento Federal.

    3.1.1 ELABORAO DO QUESTIONRIO E MTODO DE AVALIAO

    Para a avaliao dos atributos considerados em cada dimenso de anlise, adotaram-

    se diferentes tipos de questes:

    - Questes fechadas, com duas alternativas para resposta: sim ou no;

    - Questo fechada de mltipla escolha;

    - Questes fechadas em que o entrevistado convidado a emitir sua opinio. Para essas questes foi adotada Escala Lickert de 5 posies; e

    - Questes abertas, na qual o entrevistado convidado a fornecer uma informao especfica, justificar uma resposta ou emitir sua opinio sobre determinado

    assunto. Essas questes no tiveram valores atribudos s respostas.

    No que tange s questes fechadas, foi elaborado gabarito baseado no padro

    adotado, ou seja, qual seria a resposta considerada como desejvel para o bom desempenho

    da rea oramentria, considerando o modelo do Sistema de Planejamento e Oramento

    Federal. Dessa forma, se a reposta do questionrio estiver de acordo com o gabarito, o

    atributo ser avaliado com o valor mximo. Segue abaixo os valores atribudos para as

    respostas.

    QUADRO 1. TIPOS DE QUESTES UTILIZADAS NO QUESTIONRIO

    Tipo de Questo Valores considerados conforme a

    resposta

    Quantidade de perguntas no

    questionrio

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    - 17 -

    Tipo de Questo Valores considerados conforme a

    resposta

    Quantidade de perguntas no

    questionrio

    Questes fechadas, com respostas sim ou no

    Resposta conforme o gabarito = 1 ou 2(*), resposta diferente do gabarito = 0

    45

    Questes fechadas de mltipla

    escolha

    Quatro respostas, com as seguintes

    notas: 0,0; 1; 1,5 e 2

    1

    Escala Lickert de 5 posies

    Discordo Totalmente = 2,0

    Discordo = 1,5

    Indiferente = 1

    Concordo = 1

    Concordo totalmente = 0

    2

    Questes abertas No tiveram avaliao quantitativa 13

    *Os atributos considerados estratgicos para o bom desempenho da rea oramentria tiveram peso 2.

    O questionrio ficou composto por 52 questes, sendo que, dependendo da resposta,

    o entrevistado convidado a responder a questes abertas, podendo chegar, com isso, ao

    total de 61 questes.

    3.2 AVALIAO DAS DIMENSES DE ANLISE

    A seguir so apresentadas as questes formuladas para os questionrios, divididas

    por dimenso de anlise e a forma de clculo da nota de avaliao para cada uma, que pode

    variar de 0 a 10. Em seguida apresentado o clculo da nota geral para a rea oramentria

    do ente estudado e, por fim, os conceitos utilizados para avaliao conforme a nota

    alcanada.

    3.2.1 ESTRUTURA PRINCIPAL

    Os indicadores de estrutura indicam a capacidade da organizao para obter um

    desempenho efetivo. Esto includas nessa categoria todas as medidas baseadas em

    aspectos organizacionais ou caractersticas dos participantes que se supe ter impacto sobre

    a eficcia organizacional.

    Nesta pesquisa, foi considerado que para obter um bom desempenho, a estrutura da

    rea oramentria deve possuir os seguintes elementos ou caractersticas:

    - Sistema de Planejamento e Oramento institudo por meio de normativo legal;

    - Carreira de servidores estruturada;

    - rea de Oramento desvinculada da Secretaria de Estado de Fazenda;

    - Segregao das reas de planejamento e oramento na estrutura organizacional da secretaria;

    - rea especializada na questo fiscal;

    - Estrutura para projetar as receitas;

    - Ao especfica no oramento para atividades de planejamento e oramento; e

    - Sistemas informatizados para oramento e planejamento.

    Para esses atributos foram elaboradas questes fechadas, com alternativas para

    resposta sim ou no. Dois atributos, por serem considerados estratgicos, tiveram peso

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    - 18 -

    2 na avaliao: existncia de carreira estruturada e de rea estruturada para tratar da questo

    fiscal. Os demais atributos tiveram peso 1 na avaliao.

    Para completar a avaliao sobre a estrutura, foram adicionadas duas questes nas

    quais o entrevistado convidado a emitir sua opinio sobre dois pontos: se a SOF apoiar

    tecnicamente a rea oramentria do Estado, os processos oramentrios sero

    aperfeioados e se o Estado se beneficiar com a obteno de financiamento para estruturar

    ou modernizar sua rea oramentria. Para a avaliao desses itens, foi utilizada a escala

    Likert de 5 posies, com valores variando de 0, quando h total concordncia, at 1,

    quando h total discordncia.

    A avaliao da estrutura encerra-se com uma pergunta aberta na qual o entrevistado

    questionado sobre a existncia de informaes adicionais e importantes na estrutura de

    planejamento e oramento. Essa questo no recebeu avaliao quantitativa.

    A seguir apresentado o questionrio, com as questes formuladas e os respectivos

    gabaritos e pesos atribudos.

    QUADRO 2. QUESTIONRIO DE AVALIAO DA ESTRUTURA PRINCIPAL

    Pergunta Gabarito Peso

    1.1. Existe normativo legal que organize e discipline o Sistema de Planejamento e de Oramento desse

    Estado, assim como, no mbito federal, a Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001? SIM 1

    1.1.a. Caso exista, por gentileza, informe o normativo legal (lei, decreto, portaria, etc), ou encaminho

    cpia do mesmo por e-mail ou endereo da SOF. Caso haja algum comentrio sobre esta questo, insira

    no espao a seguir.

    - -

    1.2. Existe carreira de servidores estruturada para dar suporte s atividades de planejamento e oramento? SIM 2

    1.2.a. Caso existam, por gentileza, informe quantos trabalham na rea de oramento e quantos no

    planejamento. Caso o mesmo servidor atue tanto no planejamento como no oramento, informe apenas o

    nmero global.

    - -

    1.3. A rea de Oramento est vinculada Secretaria de Estado de Fazenda? NO 1

    1.4. As reas de planejamento e oramento so segregadas na estrutura da Secretaria? SIM 1

    1.5. Existe uma rea especializada para tratar da questo fiscal do Estado? SIM 2

    1.5.a. Caso exista, por gentileza, informe em qual estrutura est esta rea - -

    1.6. A Secretaria possui estrutura fsica e de recursos humanos para projetar as receitas do Estado? SIM 1

    1.7. Existe ao especfica no oramento estadual para execuo das atividades de planejamento e oramento? SIM 1

    1.7.a. Caso exista, por gentileza, informe as dotaes executadas em 2010 e previstas para 2011, destes

    programas ou aes, separando, quando possvel, as atividades de manuteno e de desenvolvimento do

    Sistema de Planejamento e Oramento do Estado.

    - -

    1.8. Existem sistemas informatizados que possuem as informaes de oramento e planejamento? SIM 1

    1.8.a. Caso exista, por gentileza, informe quais e a atribuio de cada um. - -

    1.9. Responda e depois justifique no campo abaixo:

    1.9.a. Se a rea oramentria do seu Estado fosse apoiada tecnicamente pela SOF, os processos para a

    Discordo

    Totalmente 1

    Discordo 0,75

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 19 -

    Pergunta Gabarito Peso

    elaborao e execuo da LDO, LOA e dos Decretos de Programao Oramentria e Financeira

    seriam aperfeioados?

    Nem

    concordo,

    nem discordo

    0,50

    Concordo 0,25

    Concordo

    Totalmente 0

    1.9.b. Ocorrer benefcio para o Estado em obter financiamentos do governo federal ou de organismos

    internacionais para modernizar/reestruturar a rea oramentria

    Discordo

    Totalmente 1

    Discordo 0,75

    Nem

    concordo,

    nem discordo

    0,50

    Concordo 0,25

    Concordo

    Totalmente 0

    Justifique: - -

    1.10. H informaes adicionais e importantes na estrutura da rea de planejamento e oramento que voc

    deseja destacar? - -

    De acordo com o preenchimento do questionrio, calculada a nota de desempenho

    da dimenso estrutura, conforme a equao a seguir:

    Nota Estrutura = NE = Somatrio dos pontos obtidos x 10

    12

    3.2.2 PROCESSO DE ELABORAO DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)

    Os indicadores de processo focam na quantidade ou qualidade das atividades

    realizadas pela organizao. Eles avaliam esforos ao invs de efeitos, como o caso dos

    indicadores de resultado. So indicadores que avaliam a energia gasta para gerar uma sada

    e so baseados na premissa de que so conhecidas as atividades necessrias para assegurar

    eficcia.

    As organizaes pblicas sofrem grandes presses institucionalizantes, j que

    necessitam de legitimidade para sua atuao. Nesse caso, os processos so a essncia da

    prpria organizao, por definio. Sendo assim, a conformidade com procedimentos

    ritualmente definidos produz resultados bem sucedidos. Outro fato sobre os processos se

    refere maior facilidade que as organizaes tm em compilar dados relativos aos

    processos que aos resultados.

    Para que a rea oramentria obtenha bom desempenho, foi considerado, nesta

    pesquisa, que o processo de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias deve possuir os

    seguintes atributos:

    - Equipe de servidores especializados na elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estadual;

    - Manual de processos e procedimentos para elaborao da LDO;

    - Cronograma de atividades do processo de elaborao da LDO;

    - Rotina institucionalizada para coletar sugestes dos rgos estaduais para elaborao da LDO;

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 20 -

    - A LDO no deve sofrer muitas modificaes durante sua discusso pelo Poder Legislativo;

    - LDO curta (simples); e

    - Possuir Anexo de Metas e Prioridades.

    Para a avaliao do processo de elaborao da LDO, foram apresentadas questes

    fechadas, com alternativas para resposta sim ou no. A todos os atributos foram

    considerados peso 1 para as respostas.

    QUADRO 3. QUESTIONRIO DE AVALIAO DO PROCESSO DE ELABORAO DA LDO

    Pergunta Gabarito Peso

    2.1. H uma equipe de servidores especializados na elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO

    estadual? SIM 1

    2.2. A elaborao da LDO regida por um manual interno de processos e procedimentos? SIM 1

    2.3. Existe um cronograma de atividades do processo de elaborao da LDO? SIM 1

    2.4. Existe uma rotina institucionalizada para coletar sugestes dos rgos estaduais para elaborao da LDO? SIM 1

    2.5. A LDO sofre muitas modificaes durante sua discusso pelo Poder Legislativo? NO 1

    2.6. A LDO do Estado longa, possuindo muitos artigos? NO 1

    2.7. A LDO possui um Anexo de Metas e Prioridades? SIM 1

    2.8. H alguma informao importante que voc quer ressaltar no processo de elaborao da LDO? - -

    A avaliao do processo de elaborao da LDO encerra-se com uma pergunta aberta

    na qual o entrevistado questionado sobre a existncia de informaes adicionais e

    importantes no processo de elaborao da LDO.

    De acordo com o preenchimento do questionrio, calculada a nota de desempenho

    do processo de elaborao da LDO, conforme a equao a seguir:

    Nota Processo de Elaborao da LDO = NPLDO = Somatrio dos pontos obtidos x 10

    7

    3.2.3 PROCESSO DE ELABORAO DA LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)

    Quanto ao processo de elaborao da LOA, foram considerados os seguintes

    atributos necessrios para o bom desempenho da rea oramentria:

    - O Anexo de Metas e Prioridades da LDO observado na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA);

    - So desenvolvidos cenrios fiscais que guiam a elaborao da Lei Oramentria Anual;

    - As Necessidades de Financiamento do Governo Estadual - NFGE so utilizadas na elaborao da LOA;

    - Metodologia para projeo das receitas;

  • ___________________________________________________________________________________________________

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    - 21 -

    - Acompanhamento da realizao das receitas;

    - A classificao contbil da receita e da despesa estabelecida pela rea do tesouro e do oramento no Estado;

    - Manual interno de processos e procedimentos para elaborao da LOA;

    - Cronograma de atividades do processo do PLOA;

    - Rotina de divulgao dos limites de despesas aos rgos;

    - O histrico da execuo oramentria avaliado na construo dos limites de despesas dos rgos;

    - O nvel de detalhamento da despesa do PLOA encaminhado para aprovao reflete uma viso agregada da despesa;

    - Rotina formal para a anlise do Autgrafo da Lei Oramentria Anual;

    - Avaliao do processo de elaborao do PLOA junto s demais secretarias e outros Poderes aps o envio do PLOA;

    - Aps a elaborao das projees do cenrio fiscal e das receitas existe um processo estruturado decisrio, no nvel estratgico do Estado, para a definio

    dos limites de despesas antes da divulgao pela Secretaria; e

    - Processo estruturado decisrio, no nvel estratgico do Estado, aps a elaborao das projees do cenrio fiscal e das receitas, para a definio dos limites de

    despesas antes da divulgao pela Secretaria.

    Para a avaliao dos atributos, foram formuladas questes fechadas, com respostas

    sim ou no, sendo que de acordo com a importncia do atributo foi considerado o peso

    1 ou 2, conforme apresentando no quadro abaixo.

    Sobre o atributo relativo ao nvel de detalhamento da despesa, foi considerado que

    quando mais agregado, melhor o desempenho da rea oramentria, j que dessa forma, o

    oramento se tornar menos detalhado e mais gerencial, sobretudo no instrumento (LOA)

    que autoriza a execuo oramentria.

    importante frisar que o nvel de detalhamento da prpria execuo, no se

    confunde com aquele que se solicita autorizao de gasto. O no refinamento dessa

    percepo pode comprometer eventuais projetos de reduo ou qualificao do gasto

    pblico. Alm disso, o art. 6 da Porta Interministerial SOF/STN n 163, de 2001, traz a

    seguinte redao "Na lei oramentria, a discriminao da despesa, quanto sua natureza,

    far-se-, no mnimo, por categoria econmica, grupo de natureza de despesa e modalidade

    de aplicao."

    Dessa forma, para a avaliao desse atributo, foi formulada questo fechada com

    quatro opes de resposta, sendo considerada uma ordem progressiva de valor, de acordo

    com a resposta:

    - Subelemento de Despesa: nota 0,0

    - Elemento de Despesa: nota 0,5

    - Grupo de Natureza de Despesa: nota 0,75

    - Modalidade de Aplicao: nota 2

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 22 -

    A avaliao do processo de elaborao da LOA encerra-se com uma pergunta aberta

    na qual o entrevistado questionado sobre a existncia de informaes adicionais e

    importantes no processo de elaborao da LOA.

    De acordo com o preenchimento do questionrio, calculada a nota de desempenho

    do processo de elaborao da LOA, conforme a equao a seguir:

    Nota Processo de Elaborao da LOA = NPLOA = Somatrio dos pontos obtidos x 10

    22

    QUADRO 4. QUESTIONRIO DE AVALIAO DO PROCESSO DE ELABORAO DA LOA

    Pergunta Gabarito Peso

    3.1. O Anexo de Metas e Prioridades da LDO observado quando da alocao de recursos no Projeto de Lei

    Oramentria Anual PLOA pelos rgos estaduais? SIM 1

    3.2. So desenvolvidos cenrios fiscais para guiar a elaborao da Lei Oramentria Anual LOA? SIM 1

    3.3. O Estado trabalha com informaes das Necessidades de Financiamento do Governo Estadual - NFGE para

    subsidiar a elaborao da LOA? SIM 1

    3.4. A rea de planejamento e oramento da Secretaria tem metodologia para projeo das receitas? SIM 2

    3.5. A Secretaria acompanha a realizao das receitas? SIM 2

    3.6. A classificao contbil da receita e da despesa, no nvel permitido pelo Manual de Contabilidade Aplicada

    ao Setor Pblico MCASP, estabelecida pela rea do tesouro e do oramento no Estado? SIM 2

    3.7. A elaborao da LOA regida por um manual interno de processos e procedimentos? SIM 2

    3.8. Existe um cronograma de atividades do processo do PLOA? SIM 2

    3.9. Existe uma rotina de divulgao dos limites de despesas aos rgos? SIM 2

    3.10. Na construo dos limites de despesas dos rgos, o histrico da execuo oramentria um fator

    avaliado? SIM 1

    3.11. O oramento do Estado elaborado at que nvel de detalhamento da despesa?

    Modalidade

    de

    Aplicao

    2

    Grupo de

    Natureza de

    Despesa

    1,5

    Elemento de

    Despesa 1,0

    Subelemento

    de Despesa 0,0

    3.12. Existe uma rotina formal para a anlise do Autgrafo da Lei Oramentria Anual? SIM 1

    3.13. Aps o envio do PLOA, a Secretaria faz uma avaliao do processo de elaborao do PLOA junto s

    demais secretarias e outros Poderes? SIM 2

    3.14. Aps a elaborao das projees do cenrio fiscal e das receitas existe um processo estruturado decisrio,

    no nvel estratgico do Estado, para a definio dos limites de despesas antes da divulgao pela Secretaria? SIM 1

    3.14.a Caso exista, informe a composio deste nvel estratgico e o marco normativo que disciplinou

    esta fase do processo. - -

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    - 23 -

    Pergunta Gabarito Peso

    3.15. H alguma informao importante que voc queira ressaltar no processo de elaborao da LOA? - -

    3.2.4 PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA

    Para o bom desempenho da rea oramentria, e considerando a legislao

    pertinente, estabeleceu-se que o processo de execuo oramentria deve possuir os

    seguintes atributos:

    - Projees atualizadas do cenrio fiscal a partir da sano da LOA;

    - decretos de contingenciamento aps a aprovao da LOA (conforme estabelecido pela LRF);

    - Rotina formal de gesto dos limites oramentrio e financeiro;

    - O Tesouro Estadual trabalha com o processo de programao financeira (conforme estabelecido pela LRF);

    - O Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos. (conforme estabelecido pela LRF);

    - O Estado trabalha com as NFGE (Necessidades de Financiamento do Governo Estadual) para acompanhar a execuo do oramento e do relatrio bimestral de

    receitas e despesas. (conforme estabelecido pela LRF);

    - Sistema informatizado de execuo oramentria, financeira e contbil;

    - As solicitaes de crditos no compensados so abertas respeitando o espao fiscal disponvel. (Resoluo 43/2001);

    - Os pedidos de crditos, antes de serem autorizados pela Secretaria, so discutidos no nvel estratgico a partir do espao fiscal disponvel; e

    - O Estado cumpre a meta de supervit primrio estabelecida pelo Tesouro Nacional.

    Para avaliao do processo de execuo oramentria, foram elaboradas 11

    questes, sendo que 10 questes fechadas, com alternativas de resposta sim ou no, para

    verificao da existncia dos atributos considerados necessrios para o bom desempenho da

    rea oramentria e uma questo aberta.

    A questo 5, que pergunta se o Tesouro Estadual trabalha com elaborao de

    cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos, solicita, caso a resposta

    pergunta for sim, informar o perodo de entrega dos recursos aos rgos setoriais. Foi

    atribudo peso 1 para todas as questes (no foi identificado nenhum elemento estratgico).

    A avaliao do processo de execuo oramentria da LOA encerra-se com uma

    pergunta aberta na qual o entrevistado questionado sobre a existncia de informaes

    adicionais e importantes no processo de execuo oramentria.

    QUADRO 5. QUESTIONRIO DE AVALIAO DO PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA

    Pergunta Gabarito Peso

    4.1. A partir da sano da LOA, a Secretaria faz projees atualizadas do cenrio fiscal? SIM 1

    4.2. Aps a aprovao da LOA, o Estado trabalha com decretos de contingenciamento? SIM 1

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    - 24 -

    Pergunta Gabarito Peso

    4.3. H uma rotina formal de gesto dos limites oramentrio e financeiro? SIM 1

    4.4. O Tesouro Estadual trabalha com o processo de programao financeira (gesto dos limites de

    contingenciamento)? SIM 1

    4.5. O Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos (receitas) do

    Estado? SIM 1

    4.5.a. Se a resposta do item anterior for afirmativa, qual o perodo de entrega dos recursos aos rgos

    setoriais? - -

    4.6. O Estado trabalha com as NFGE (Necessidade de Financiamento do Governo Estadual) para acompanhar

    a execuo do oramento e do relatrio bimestral de receitas e despesas? SIM 1

    4.7. Existe um sistema informatizado de execuo oramentria, financeira e contbil nos moldes do Sistema

    Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI no Estado? SIM 1

    4.8. As solicitaes de crditos no compensados so abertos respeitando o espao fiscal disponvel? SIM 1

    4.9. Os pedidos de crditos, antes de serem autorizados pela Secretaria, so discutidos no nvel estratgico

    (Governador, Secretrio da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento), a partir do espao fiscal disponvel? SIM 1

    4.10. O Estado vem conseguindo cumprir a meta de supervit primrio estabelecida pelo Tesouro Nacional? SIM 1

    4.11. H alguma informao importante que voc queira ressaltar no processo de execuo oramentria - -

    De acordo com o preenchimento do questionrio, calculada a nota de desempenho

    do processo de execuo oramentria, conforme a equao a seguir:

    Nota Processo de Execuo Oramentria = NPEO = Somatrio dos pontos obtidos x 10

    10

    3.2.5 ESTRUTURA COMPLEMENTAR

    Como estrutura complementar, foram considerados os elementos essenciais para a

    boa gesto fiscal e controle do gasto pblico. Os atributos considerados importantes para o

    bom desempenho da rea oramentria foram:

    - Sistema para registrar todas as licitaes e contratos do governo;

    - Sistema informatizado para registro e pagamento das despesas com pessoal;

    - Sistema informatizado para registrar os convnios celebrados pelo governo com a Unio e os Municpios;

    - Normas para a celebrao de contratos, convnios, suprimento de fundos, dirias e passagens, propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e mvel, uso de carros

    oficiais e suprimento de materiais;

    - Sistema informatizado para o planejamento integrado das compras;

    - Conta nica onde so arrecadadas todas as receitas de todos os rgos do Estado; e

    - Os recursos arrecadados pelos bancos conveniados so recolhidos conta nica de forma tempestiva.

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 25 -

    QUADRO 6. QUESTIONRIO DE AVALIAO DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR

    Pergunta Gabarito Peso

    5.1. O Estado possui um sistema para registrar todas licitaes e contratos do governo, nos moldes do Sistema

    Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG? SIM 1

    5.2. O Estado possui um sistema informatizado para registro e pagamento das despesas com pessoal, conforme o

    Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos SIAPE no governo federal? SIM 1

    5.3. O Estado possui um sistema informatizado para registrar os convnios celebrados pelo governo com a

    Unio e os Municpios, nos moldes do Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse SICONV

    Federal (Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007)?

    SIM 1

    5.4. Existem normas para a celebrao de contratos, convnios, suprimento de fundos, dirias e passagens,

    propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e mvel, uso de carros oficiais e suprimento de materiais? SIM 1

    5.5. Existe um sistema informatizado para o planejamento integrado das compras do Estado, nos moldes do

    ComprasNET no Governo Federal? SIM 1

    5.6. O Estado possui conta nica, a exemplo da conta nica do Tesouro Nacional (Decreto n 93.872, de 23 de

    dezembro de 1986), onde so arrecadadas todas as receitas de todos os rgos do Estado? SIM 1

    5.7. Os recursos arrecadados pelos bancos conveniados so recolhidos conta nica de forma tempestiva? SIM 1

    5.8. H alguma informao importante que voc queira ressaltar no processo de gesto do gasto pblico? - -

    Para avaliao da estrutura complementar, foram elaboradas 8 questes, sendo 7

    questes fechadas, com alternativas de resposta sim ou no. Foi atribudo peso 1 para

    todas as questes.

    A avaliao da estrutura complementar encerra-se com um pergunta aberta na qual

    o entrevistado questionado sobre a existncia de informaes adicionais e importantes no

    processo de gesto do gasto pblico.

    De acordo com o preenchimento do questionrio, calculada a nota de desempenho

    da estrutura complementar, conforme a equao a seguir:

    Nota Estrutura Complementar = NEC = Somatrio dos pontos obtidos x 10

    7

    3.2.6 CLCULO DA NOTA GERAL DA REA ORAMENTRIA E CONCEITO

    Aps a avaliao das 5 dimenses de anlise, calculada a Nota Geral da rea

    oramentria para cada Estado avaliado. Essa nota resume-se na mdia aritmtica das notas

    obtidas nas dimenses de anlise, conforme equao a seguir.

    Nota Geral da rea Oramentria = NGAO = NE + NPLDO + NPLOA + NPEO + NEC

    5

    Para classificar os resultados, foram estabelecidos cinco conceitos de avaliao

    definidos de acordo com as notas obtidas tanto na avaliao das dimenses de anlise como

    na Nota Geral. Os conceitos foram definidos conforme quadro abaixo.

    QUADRO 7. CONCEITOS DE AVALIAO

  • ___________________________________________________________________________________________________

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    - 26 -

    Intervalo Conceito

    0,0 - 2,9 Ruim

    3,0 - 5,9 Regular

    6,0 - 7,9 Bom

    8,0 - 10,0 timo

    3.2.7 APLICAO DO QUESTIONRIO

    A SOF, em 21 de fevereiro de 2011, encaminhou o Ofcio-Circular n 03/SOF/MP

    s Secretarias de Planejamento, Oramento, Gesto e Fazenda dos Estados e do Distrito

    Federal solicitando a participao da pesquisa. Para facilitar a coleta e anlise dos dados, o

    questionrio foi disponibilizado em formato digital, na internet, no endereo eletrnico

    http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao. O questionrio obteve 100% de

    resposta no prazo de 45 dias.

    4. RESULTADOS

    Depois de aplicada a metodologia explicitada no captulo anterior, os resultados

    obtidos pela pesquisa demonstram que h determinados Estados em situao de excelncia

    na conduo do processo oramentrio. Conforme mencionado na justificativa deste

    trabalho, o parmetro para pontuar os respectivos entes baseou-se nas atuais estruturas,

    normas e competncias desempenhadas pela SOF.

    Obviamente que necessrio se avaliar de forma mais cuidadosa e,

    necessariamente, individualizada, os resultados demonstrados no grfico a seguir3,

    sobretudo, porque se tm realidades dspares, no s na Unio para com os Estados, mas,

    principalmente, entre os prprios Estados.

    GRFICO 1. RESULTADO GERAL DA PESQUISA

    3 O nmero em parnteses do grfico, que estar em todos os resultados comentados neste captulo, identifica

    a quantidade de Estados, tendo em vista a percentagem calculada.

    Observao para todos os grficos de resultado deste trabalho: o percentual foi retirado da quantidade de participantes da pesquisa, total de 27 (vinte e sete) e conforme classificao baseada nas respectivas notas, com a seguinte escala: 0 a

    2,9 = Ruim; 3 a 5,9 = Regular; 6 a 7,9 = Bom; 8 a 10 = timo.

    http://www.portalsof.planejamento.gov.br/avaliacao

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 27 -

    mister ressaltar que, apesar de os resultados serem bem positivos, existem 23

    entes que obtiveram conceitos classificados como ruins ou regulares em pelo menos uma

    dimenso, o que torna o trabalho mais especfico nessas reas que, por motivos declarados

    pelos prprios representantes das secretarias estaduais, carecem de maior ateno.

    4.1 RESULTADOS DA ESTRUTURA PRINCIPAL

    Apenas relembrando, esta dimenso teve como principal objetivo verificar a

    necessidade estrutural de cada Estado para organizar o Sistema de Planejamento e

    Oramento, como p.ex., a formao de uma carreira de servidores estruturada, na rea de

    Oramento e Planejamento, normativos legais, segregao das reas de planejamento e

    oramento, a existncia de uma rea fiscal que trate efetivamente sobre o equilbrio fiscal,

    envolvendo a receita e a despesa do Estado. Ainda nessa dimenso est inserida a rea de

    recursos humanos, entre outras.

    Dessa forma, na consolidao da avaliao dessa dimenso vale destacar os

    seguintes resultados:

    - 63% (17) dos Estados possuem Sistema de Planejamento e Oramento;

    - 74% (20) no possuem carreira de servidores especficas na rea;

    - 4% (1) no possuem estrutura desvinculada a Secretaria de Fazenda (SEFAZ);

    - 70% (19) tm as reas de planejamento e oramento separadas;

    - 85% (23) com rea especializada na questo fiscal;

    - 59% (16) possuem estrutura fsica e de RH para projetar as receitas do Estado;

    - 4% (1) no tm sistemas informatizados que processam as informaes de Planejamento e Oramento;

    - 70% (19) possuem ao especfica no oramento estadual para a execuo das atividades de Planejamento e Oramento; e

    - 92% (25) concordam que se as suas reas de oramento fossem apoiadas tecnicamente pela SOF elas seriam aperfeioadas. E se beneficiariam com

    financiamentos do governo federal ou de organismos internacionais para

    modernizar/reestruturar a rea de oramento do Estado.

    GRFICO 2. RESULTADO DA DIMENSO ESTRUTURA PRINCIPAL

    Os trs Estados que obtiveram notas inferiores a 3 nesta dimenso possuem

    dificuldades e carncias nas seguintes reas apontadas na pesquisa:

    26% (7) 44% (12)

    11% (3)19% (5)

    Ruim Regular Bom timo

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 28 -

    - Reestruturao do setor de planejamento, com ampliao e treinamento de equipe tcnica especializada;

    - Na elaborao de normativo legal que organize e discipline o Sistema de Planejamento e de Oramento do Estado assim como, no mbito federal, a Lei n

    10.180, de 6 de fevereiro de 2011;

    - Estruturao de uma carreira de servidores para dar suporte s atividades de planejamento e oramento;

    - Segregao das reas de planejamento e oramento na estrutura da Secretaria;

    - Criao de uma estrutura fsica e de recursos humanos para projetar as receitas do Estado;

    - Elaborao de ao especfica no oramento estadual para execuo das atividades de planejamento e oramento; e,

    - Desenvolvimento de sistemas informatizados que processem as informaes de oramento, planejamento e finanas.

    J aqueles cinco Estados que auferiram notas superiores a 8, destacam-se abaixo

    suas potencialidades:

    - Possuem carreiras de servidores estruturadas;

    - As reas de Planejamento e Oramento so segregadas na estrutura da Secretaria;

    - Tm rea especializada para tratar da questo fiscal;

    - Possuem estrutura fsica e de recursos humanos especfica para projeo de receita; e

    - Desenvolveram sistemas informatizados para elaborao e acompanhamento do PPA, da LOA e da execuo oramentria, financeira, patrimonial e contbil. Como

    tambm, em casos especficos, possuem sistema de custos implementado, sistema

    para cadastro de propostas setoriais e sistema de elaborao de painel estratgico.

    4.2 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAO DA LDO

    Nessa dimenso a ideia foi verificar os processos para a elaborao da LDO

    estadual. As perguntas tentaram mapear se o ente pesquisado possua servidores

    qualificados para a LDO, se o Estado havia manualizado os passos para elaborar a

    referida lei, se tinha rotina para colher sugestes dos rgos setoriais a respeito do processo

    de elaborao, como tratavam as metas e prioridades para o prximo oramento, se a LDO

    era muito extensa, entre outras questes.

    Aps a tabulao dos dados, o resultados consolidados dessa dimenso

    apresentaram os seguintes nmeros:

    - 93% (25) dos Estados possuem equipe de servidores especializada na elaborao da LDO;

    - 74% (20) no tm manual interno de processos e procedimentos para guiar a elaborao da LDO;

    - 93% (25) tm cronograma de atividades do processo de elaborao da LDO;

    - 63% (17) no tem rotina institucionalizada para coletar sugestes dos rgos estaduais para elaborao da LDO;

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 29 -

    - 81% (22) responderam que a LDO estadual no sofre muitas modificaes durante sua discusso pelo Poder Legislativo;

    - 67% (18) informaram que suas LDOs no so extensas; e

    - 15% (4) no possuem Anexo de Metas e Prioridades.

    GRFICO 3. RESULTADO DA DIMENSO PROCESSO DA LDO

    Os doze Estados que obtiveram notas entre 3 e 5,9 nesta dimenso possuem

    dificuldades e carncias nas seguintes reas apontadas na pesquisa:

    - Elaborao e padronizao de manuais internos de processos e de procedimentos para elaborao da LDO;

    - Elaborao dos anexos de riscos e metas fiscais, principalmente no que concerne os demonstrativos de Margem de Expanso das Despesas de Carter Continuado e

    Renncia da Receita;

    - Definio das metas prioritrias;

    - Institucionalizao de rotina que possibilite coletar sugestes dos rgos estaduais para elaborao da LDO;

    - Elaborao da LDO muito extensa pois, a maioria reproduz dispositivos j tratados na LRF;

    - Equipe de servidores especializada na elaborao da lei; e

    - Elaborao de cronograma de atividades do processo de elaborao da lei.

    J aqueles nove Estados que auferiram notas superiores a 8, destacam-se abaixo

    suas potencialidades:

    - Elaborao da LDO de maneira institucionalizada, sucinta e com uma estrutura fsica e de recursos humanos especfica, inserindo o Anexo de Metas e Prioridades

    do Estado, e, coletando informaes necessrias e complementares com outros

    rgos estaduais;

    4.3 RESULTADOS DO PROCESSO DE ELABORAO DA LOA

    A inteno com esta dimenso foi de verificar os pontos essenciais para elaborao

    da LOA Estadual. Assim, as questes perpassaram pelas rotinas de elaborao do PLOA,

    como as que exigem cronograma de trabalho, manuais de elaborao, processos formais

    para anlise do Autgrafo da lei, projeo de receitas, classificao oramentria, indo at a

    aspectos da harmonizao da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC)

    45%(12)

    22% (6)

    33% (9)

    Regular Bom timo

  • ___________________________________________________________________________________________________

    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 30 -

    com a Necessidade de Financiamento do Governo Estadual (NFGE), entre outras

    perguntas.

    Os resultados consolidados dessa dimenso apresentaram os seguintes nmeros:

    - 67% (18) dos Estados responderam que o Anexo de Metas e Prioridades da LDO observado quando da alocao de recursos no PLOA;

    - 85% (23) trabalham com cenrios fiscais;

    - 67% (18) trabalham com as NF do Estado para prever os nmeros de receitas e despesas do oramento;

    - 74% (20) possuem metodologia para a projeo das receitas;

    - 93% (25) acompanham a realizao de suas receitas;

    - 78% (21) relataram que a classificao contbil da receita e da despesa (MCASP) estabelecida pela rea do tesouro e do oramento do Estado, e, possuem um manual

    interno de processos e procedimentos para a elaborao da LOA;

    - todos tm um cronograma de atividades do processo do PLOA;

    - 89% (24) possuem uma rotina de divulgao dos limites de despesas aos rgos;

    - 89% (24) consideram o histrico da execuo oramentria na construo dos limites de despesas;

    - Quanto ao nvel de detalhamento da despesa no oramento do Estado somente 19% (5) detalham at grupo de natureza de despesa;

    - 48% (13) relatam que tm uma rotina formal para a anlise do Autgrafo da LOA;

    - 89% (24) no fazem uma avaliao do processo de elaborao do PLOA junto s demais secretarias e outros poderes;

    - 52% (14) no possuem um processo estruturado decisrio, no nvel estratgico do Estado, para a definio dos limites de despesas antes da divulgao pela Secretaria,

    aps a elaborao das projees do cenrio fiscal e das receitas.

    GRFICO 4. RESULTADO DA DIMENSO PROCESSO DA LOA

    Os cinco Estados que obtiveram notas entre 3 e 5,9 nesta dimenso possuem

    dificuldades e carncias nas seguintes reas apontadas na pesquisa:

    - Elaborao da lei, desde a falta de servidores especializados e capacitados at monitoramento, avaliao e metodologias de projeo e acompanhamento da

    realizao da receita;

    19% (5)

    55% (16)

    26% (6)

    Regular Bom timo

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    - 31 -

    - Falta de conhecimento e aplicabilidade das informaes inseridas nas Necessidades de Financiamento do Governo Estadual NFGE;

    - Ausncia de sistemas informatizado destinado para a elaborao do oramento;

    - Priorizao de metas para a devida alocao de recurso no PLOA;

    - Projeo de receita e o seu acompanhamento, funes atribudas outra secretaria; e

    - Ausncia de nvel decisrio para discusso dos limites das despesas a serem alocadas.

    Com relao aos seis Estados que auferiram notas superiores a 8, destacam-se

    abaixo suas potencialidades:

    - Aprovao e definio do PLOA so efetuadas em conjunto com o Governador do Estado e em alguns casos submetida para anlise de um Grupo de Gestores do

    Governo;

    - O processo de elaborao do PLOA precedido de reunio com os rgos setoriais e audincia pblica;

    - Sistema Informatizado e disponibilizado online aos rgos setoriais para verificao dos limites, cadastramento de subttulos e lanamento da proposta em nvel de

    natureza de despesa;

    - Na execuo dos limites de despesas dos rgos, alm do histrico da execuo oramentria, so considerados impactos de despesas continuadas, como por

    exemplo ingresso de novos servidores e manuteno de novos equipamentos;

    - Processo decisrio, em nvel estratgico para validao do cenrio fiscal e de receitas.

    4.4 RESULTADOS DO PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA

    A execuo oramentria uma dimenso considerada fundamental para que o

    Estado possa materializar tudo aquilo que foi idealizado na elaborao do oramento. Nesse

    sentido, as questes foram dedicadas para avaliar as situaes de prioridades e metas que

    foram institudas na LDO; o acompanhamento da situao fiscal do Estado, as rotinas para

    o estabelecimento de limites para empenho e pagamento, assim como a avaliao de

    receitas e despesas no contexto das alteraes oramentrias. Dessa forma, os resultados

    consolidados desta dimenso apresentaram a seguinte situao:

    - 59% (16) atualizam as projees do cenrio fiscal aps a sano da LOA;

    - 81% (22) trabalham com decretos de contingenciamento, aps a aprovao da LOA;

    - 15% (4) no tm rotina formal de gesto dos limites oramentrio e financeiro;

    - 93% (25) responderam que o Tesouro Estadual trabalha com o processo de programao financeira (gesto dos limites de contingenciamento);

    - 85% (23) responderam que o Tesouro Estadual trabalha com cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos, receitas, do Estado;

    - 56% (15) no trabalham com a NFGE para acompanhar a execuo do oramento e do relatrio bimestral de receitas e despesas;

    - todos os 27 Estados possuem sistema informatizado de execuo oramentria, financeira e contbil nos moldes do SIAFI;

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    - 32 -

    - 19% (5) responderam que as solicitaes de crdito no compensados so abertas sem respeitar o espao fiscal disponvel e que no cumprem a meta de supervit

    primrio estabelecida pelo Tesouro Nacional; e

    - 70% (19) responderam que antes de serem autorizados pela Secretaria, os pedidos de crditos so discutidos no nvel estratgico tendo em vista o espao fiscal

    disponvel.

    GRFICO 5. RESULTADO DA DIMENSO EXECUO ORAMENTRIA

    O nico Estado que obteve nota entre 3 e 5,9 nesta dimenso possui

    dificuldades e carncias nas seguintes reas apontadas na pesquisa:

    - Projeo atualizada do cenrio fiscal;

    - Elaborao de decretos de contingenciamento;

    - Execuo de lei margem do processo de equilbrio fiscal do Estado;

    - Ausncia de discusso em nvel estratgico para os pedidos de crditos adicionais;

    - Ausncia de processo de programao financeira e de cronograma de desembolso a partir do fluxo de ingressos (receitas) do Estado; e

    - Alteraes oramentrias ocorridas freqentemente e em quantidade excessiva, sendo boa parte, decorrentes de emendas parlamentares.

    Quanto aos dezesseis Estados que auferiram notas superiores a 8, destacam-se

    abaixo suas potencialidades:

    - Sistema informatizado de execuo oramentria, financeira e contbil;

    - Cumprimento da meta de supervit primrio; e

    - Formalizao de rotina de gesto dos limites.

    4.5 RESULTADOS DA ESTRUTURA COMPLEMENTAR

    Avaliar o grau de maturidade dos Estados nos processos que permeiam a atividade

    oramentria essencial para saber a capacidade de execuo e organizao que o ente

    pesquisado tem a sua disposio. Por isso, esta dimenso tratou de mapear a estrutura,

    principalmente informatizada, que o Estado possui para controle do efetivo do seu quadro

    de pessoal, para a contrao de servios (compras), na gesto dos recursos financeiros do

    Estado, entre outras questes. Sendo assim, seguem os resultados consolidados dessa

    dimenso:

    37% (10)

    4% (1)

    59% (16)

    Regular Bom timo

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    - 33 -

    - 52% (14) no possuem sistema para registro de todas as licitaes e contratos do governo;

    - 96% (26) possuem sistema informatizado para registro e pagamentos das despesas com pessoal;

    - 63% (17) no possuem sistema informatizado para registro dos convnios celebrados pelo governo com a Unio e os Municpios;

    - 93% (25) possuem normas para a celebrao de contratos, convnios, suprimento de fundos, dirias e passagens, propaganda e publicidade, compras, telefonia fixa e

    mvel, uso de carros oficiais e suprimento de materiais;

    - 59% (16) possuem sistema informatizado para o planejamento integrado das compras do Estado; e

    - 85% (23) possuem conta nica e responderam que os recursos arrecadados pelos bancos conveniados so recolhidos conta nica de forma tempestiva.

    GRFICO 6. RESULTADO DA DIMENSO ESTRUTURA COMPLEMENTAR

    O nico Estado que obteve nota inferior a 3 nesta dimenso possui dificuldades e

    carncias nas seguintes reas apontadas na pesquisa:

    - Ausncia de sistemas informatizados de licitaes e contratos, registro e pagamento das despesas com pessoal, registro de convnios e de planejamento integrado das

    compras do Estado; e

    - Estabelecimento de normas para celebrao de contratos, convnios, suprimento de fundos, dirias e passagens, compras, telefonia fixa e mvel, uso de carros oficiais e

    suprimento de materiais.

    Ao passo que os onze Estados que auferiram notas superiores a 8, destacam-se

    abaixo suas potencialidades:

    - Sistemas informatizados que possibilitam a gesto dos processos de licitao e contratos, registro e pagamento das despesas com pessoal, registro de convnios e

    de planejamento integrado das compras do Estado;

    - Possuem conta nica; e

    - Em alguns casos, existe uma Secretaria de Administrao que executa as aes de gesto de processos.

    4% (1)

    33% (9)

    22% (6)

    41% (11)

    Ruim Regular Bom timo

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    - 34 -

    5. CONSIDERAES FINAIS

    Preliminarmente, importante esclarecer que os resultados se basearam de forma

    exclusiva nas respostas dadas ao questionrio pelos representantes das Secretarias de

    Planejamento dos entes avaliados. Portanto, enfatiza-se que a SOF no realizou pesquisas

    adjacentes para inferir nos resultados demonstrados no captulo anterior.

    Dessa forma, aps a consolidao das informaes, foi possvel perceber que,

    embora o cenrio, de forma geral seja satisfatrio, reas consideradas como fundamentais

    para o desenvolvimento qualitativo do sistema de planejamento e oramento estadual, ainda

    apontam certa fragilidade.

    Nesse contexto, destaca-se que apenas 38% dos Estados no possuem Sistema de

    Planejamento e Oramento (um percentual baixo), 73% no possuem carreira de servidores

    especficas na rea oramentria (parcela expressiva dos Estados), 42% no possuem

    estrutura fsica e de RH para projetar as receitas do Estado e 31% no possuem ao

    especfica no oramento estadual para a execuo das atividades de Planejamento e

    Oramento.

    Tendo em vista essa realidade, a SOF tem como uma de suas metas estratgicas

    apoiar os Estados, fortalecendo o referido sistema, por intermdio de Acordos de

    Cooperaes Tcnica (ACT).

    Por sua vez, a SOF j possui delegao de competncia do MP para celebrar tais

    acordos. por meio desse instrumento, que esta Secretaria tem como desenvolver aes de

    capacitao e de apoio tcnico para cada situao especfica. Contudo, a portaria de

    delegao no abrange repasse de recursos no mbito da cooperao tcnica, sendo

    necessrio previso de recursos do ente apoiado para custear as despesas de deslocamento,

    dirias e ajuda de custo para os servidores da SOF envolvidos no apoio.

    Cabe ressaltar, que j est em pleno andamento acordos com o Estado de Alagoas e

    do Maranho. Alm disso, tambm se realizaram reunies tcnicas com o Distrito Federal e

    Tocantins para discutir o projeto de melhoria, que adveio do questionrio aplicado. Esses

    acordos, assinados e em fase de elaborao, so acompanhados por Planos de Trabalhos

    elaborados em conformidade com a necessidade exposta pelo rgo estadual e com aes

    que a SOF vem desenvolvendo para o aprimoramento dos sistemas de planejamento,

    oramento e gesto do gasto pblico do Pas. Como exemplo, seguem algumas aes que

    podem auxiliar no aperfeioamento da rea oramentria estadual:

    - Apoio na realizao de seminrios sobre as funes de planejamento e oramento do Estado;

    - Incentivo na criao de uma carreira de servidores especificamente estruturada para a rea de planejamento e oramento, tendo em vista a continuidade de aes

    estruturantes;

    - Apoio na criao de uma sistematizao de uma rotina institucionalizada para coletar sugestes dos rgos estaduais para elaborao da LDO;

    - Incentivo ao aprimoramento na elaborao dos anexos de riscos e metas fiscais da LDO;

    - Apoio na criao de uma avaliao do processo de elaborao do PLOA junto s demais secretarias e outros poderes;

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    SOF/MP Diagnstico rea Oramentria dos Estados Brasileiros

    - 35 -

    - Capacitao em metodologias para estabelecimento de projees do cenrio fiscal aps a sano da LOA;

    - Capacitao e apoio no aprimoramento do processo de planejamento de gastos dos gestores pblicos (implantao do Programa de Eficincia do Gasto Pblico

    PEG);

    - Disponibilizao dos cdigos fontes do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP) do Governo Federal, que foi totalmente desenvolvido com

    softwares livres; e

    - Apoio aos Estados no que tange elaborao de uma regulamentao mais padronizada, respeitando naturalmente as diferenas regionais, permitindo estudos

    comparativos mais consistentes e de fcil interpretao, como tambm uma

    melhoria na estruturao do Sistema de Planejamento e Oramento.

    Considerando estas aes, que so necessrias para o aperfeioamento tcnico dos

    Estados, importante ressaltar que sejam promovidas iniciativas que possibilitem

    elaborao de polticas e harmonizao de procedimentos e normas inerentes ao exerccio

    da funo de planejamento e oramento nos Estados e no Distrito Federal.

    Essa sinergia possibilitar uma integrao entre as polticas regionais de

    desenvolvimento e a poltica de desenvolvimento nacional da Presidncia da Repblica, o

    que fundamental para um desenvolvimento continuado e apoiado pela poltica econmica

    do Governo Federal.

    Nesse compasso, um importante marco para o fortalecimento dos Estados criar

    mecanismos que possibilitem Unio, em conjunto com os Estados e o Distrito Federal,

    difundirem as prticas utilizadas na elaborao, monitoramento e acompanhamento da

    execuo de planos e oramentos pblicos, integrarem e harmonizarem as polticas

    regionais com as polticas nacionais de desenvolvimento econmico e social, e, sugerirem

    medidas com vistas a simplificar e a harmonizar as polticas voltadas para a funo

    planejamento.

    Os resultados deste trabalho, e de outros que dele se desdobraro, sero

    fundamentais para promover estudos e pesquisas visando formular polticas

    socioeconmicas voltadas ao desenvolvimento do Pas, como tambm, estudos com vistas

    ao aperfeioamento dos processos afetos ao planejamento e oramento pblico, em

    colaborao com a sociedade civil no aprimoramento do processo de planejamento pblico

    e do desenvolvimento econmico nacional, permitindo ainda a eficincia do gasto pblico e

    outras propostas que possibilitaro melhorias no Sistema de Planejamento e Oramento

    como um todo.

    Como foi mencionado, um passo foi dado. H certeza de que a resposta dos Estados

    permitiu uma percepo mais afinada dos efetivos problemas vivenciados nos diversos

    entes da federao. Com esse intercmbio possvel calibrar e potencializar ainda mais as

    propostas de trabalho com vistas a aperfeioar significativamente todo esse processo.

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    ANEXO I RESULTADO GERAL DAS QUESTES APLICADAS

    [SUMRIO]

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