diagnostico portuario brasileiro

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N48 Portos Brasileiros: Diagnstico,Polticas e Perspectivas 17 de maio de 2010 Comunicados do Ipea OsComunicadosdoIpeatmporobjetivoantecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto dePesquisaEconmicaAplicada,comumacomunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobreostemasqueaborda,masmotiv-lo.Emgeral,so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. OsComunicadossoelaboradospelaassessoriatcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento epesquisadetodasasdiretoriasdoIpea.Desde2007, maisdecemtcnicosparticiparamdaproduoe divulgaodetaisdocumentos,sobosmaisvariados temas.Apartirdonmero40,elesdeixamdeser ComunicadosdaPresidnciaepassamasechamar ComunicadosdoIpea.Anova denominao sintetizatodo oprocessoprodutivodessesestudosesua institucionalizaoemtodasasdiretoriasereastcnicas do Ipea. EsteComunicadofazpartedeumconjuntoamplode estudossobreoquetemsidochamado,dentroda instituio,deEixosdoDesenvolvimentoNacional: Inserointernacionalsoberana;Macroeconomiaparao pleno emprego; Fortalecimento do Estado, das instituies edaDemocracia;Infraestruturaelogsticadebase; Estruturaprodutivo-tecnolgicaavanadaeregionalmente articulada;Proteosocialegeraodeoportunidades;e Sustentabilidade ambiental. A srie nasceu de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, que busca servir como plataforma de sistematizao e reflexo sobre os desafios e as oportunidades do desenvolvimentonacional,deformaaforneceraoBrasilo conhecimentocrticonecessriotomadadeposiofrenteaos desafios da contemporaneidade mundial. Os documentos sobre os eixos do desenvolvimento trazem um diagnstico de cada campo temtico, com uma anlise dastransformaesdossetoresespecficosedesuas conseqnciasparaoPas;aidentificaodasinterfaces das polticas pblicas com as questes diagnosticadas; e a apresentaodasperspectivasqueosetordeveenfrentar nosprximosanos,indicandodiretrizespara(re)organizar a orientao e a ao governamental federal. Aotodo,acoleoterdezlivros,cujoscaptulosderam origem aos comunicados desta srie. Estiveram envolvidas no esforo de produo dos textos cerca 230 pessoas, 113 doprprioIpeaeoutraspertencentesamaisde50 diferentesinstituies,entreuniversidades,centrosde pesquisa e rgos de governo, entre outras. Olivronoqualocomunicadoseinseretratade infraestruturaeconmica,cujafunodarapoios atividadesdosetorprodutivo.Amelhoriadainfraestrutura econmicatremimpactodiretosobreasempresase indstrias e pode ampliar a capacidade produtiva por meio decustos,tecnologiasecapacidadededistribuio.Cada captulodolivrodarorigemaumcomunicadodoIpea, quetemporobjetivoanteciparestudosepesquisasmais amplas,comoocasodaobracompleta,queterdez volumesecercade9milpginas.Olivrosobre infraestrutura econmica ter cerca de 700 pginas. Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto FundaopblicavinculadaSecretariade AssuntosEstratgicosdaPresidnciada Repblica,oIpeafornecesuportetcnicoe institucionalsaesgovernamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicaseprogramasdedesenvolvimento brasileiroedisponibiliza,paraasociedade, pesquisaseestudosrealizadosporseus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Prsio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS1 INTRODUOEste captulo tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planoseprogramasdesenvolvidoscomointuitodealavancarosetor,almda apresentao de projees e cenrios para os prximos anos. O estudo se justica pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e para o comrcio internacional em particular, em que a participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80% em 2008.Almdestaintroduo,otextopossuiquatrosees.Naseo2,apre-sentadoumdiagnsticodosetorporturiobrasileiro,emquesoapresentados os marcos regulatrio e legal, alm da situao fsica dos portos, seus principais problemasedemandas.Emseguida,naseo3,apresentadaainterfacedas polticas pblicas com a situao diagnosticada, em que se discutem investimen-tos, nanciamentos, estrutura tarifria e os impactos do setor porturio sobre a economia nacional.Na seo 4 so apresentadas as perspectivas e os cenrios para o setor, res-saltando-se os principais planos e programas que contemplam o setor porturio e as projees realizadas para o perodo que vai at 2023. Finalmente, nas consi-deraes nais, apresenta-se um resumo dos principais resultados encontrados ao longo de todo o estudo.2 DIAGNSTICO DO SETOR PORTURIOAs bases do atual sistema porturio brasileiro remontam a 1808, com a abertura dos portos promovida pelo rei D. Joo VI. Foi nesse momento, efetivamente, que o pas se inseriu no cenrio do comrcio internacional. Esta tendncia se tornou ainda mais acelerada a partir da promulgao da Lei das Concesses, em 1869. O objetivo desta lei era permitir o nanciamento privado de obras de expanso nos principais portos nacionais poca. Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 2O modelo privado de investimento durou at a dcada de 1930, quando o Estado assumiu o papel de nanciador e operador desses ativos. O pice desse pro-cesso foi a criao e a ampliao da empresa Portos do Brasil S/A (Portobrs) nas dcadas seguintes. A empresa explorava o cais comercial como operador porturio eatuavaaomesmotempocomoautoridadeporturianacional,administrando os 35 principais portos comerciais do pas. Na verdade, a Portobrs explorava os portos por meio de subsidirias Companhias Docas , tendo assumido tambm ascalizaodasconcessesestaduaiseatmesmodosterminaisprivativosde empresas estatais e privadas (CURCINO, 2007).Com a extino da Portobrs em 1990, o sistema porturio brasileiro passou por grave crise, forando a edio de diploma legal conhecido como Lei de Mo-dernizao dos Portos em 1993. Com a Lei no 8.630/1993 houve a redenio dos papis da autoridade porturia, do operador porturio e do prprio Estado na gesto e regulao do sistema. Decretos e resolues posteriores tambm aperfei-oaram o marco institucional e o equilbrio econmico-nanceiro dos contratos, na busca por ecincia e competitividade.2.1 Marco regulatrio e legalApresenta-se, a seguir, as instituies pblicas responsveis pelo planejamento e pela gesto porturia no Brasil. Alm do Ministrio dos Transportes, responsvel pela formulao de polticas para o seu mbito de atuao como um todo, para otransporteaquaviriosoentesrelevantesaAgnciaNacionalde Transportes Aquavirios (ANTAQ) e a Secretaria Especial de Portos (SEP).AANTAQ,institudapelaLeino10.233/2001,temcomonalidade implementar,emsuaesferadeatuao,aspolticasformuladaspeloMinis-triodosTransportesepeloConselhoNacionaldeIntegraodePolticas de Transporte(CONIT),segundoosprincpioseasdiretrizesestabelecidos nasualeidecriao.Devetambmregular,supervisionarescalizarasati-vidadesdeprestaodeserviosdetransporteaquavirioedeexplorao dainfraestruturaporturiaeaquaviria,exercidaporterceiros,comvistaa garantiramovimentaodepessoasebens,emcumprimentoapadresde ecincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e nas tarifas; harmonizar os interesses dos usurios com os das empresas concessionrias,permissionrias,autorizadasearrendatrias,edeentidades delegadas, preservando o interesse pblico; e arbitrar conitos de interesse e impedir situaes que congurem competio imperfeita ou infrao contra a ordem econmica.Criada por medida provisria e referendada pela Lei no 11.518/2007, aSEPumainstituiovinculadaPresidnciadaRepblica. Temcomo Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas3atribuies e competncias a formulao de polticas e diretrizes para o fo-mentodosetor,almdaexecuodemedidas,programaseprojetosde apoioaodesenvolvimentodainfraestruturaporturia,cominvestimentos oramentrios e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Com-pete ainda SEP a participao no planejamento estratgico e a aprovao dos planos de outorgas, tudo isso visando garantir segurana e eficincia ao transporte aquavirio de cargas e de passageiros no pas.ApartirdaLeideModernizaodosPortos(Leino8.630/1993),emer-giu-se uma nova organizao administrativa para o setor porturio brasileiro. Os principais objetivos associados implementao desta so: conceder a operao porturia e o arrendamento de reas porturias, gerando recursos para o governo; incentivar a concorrncia entre os portos e terminais, de modo a reduzir custos e obter maior ecincia; e acabar com o monoplio dos trabalhadores porturios (CURCINO, 2007).Assim, a nova estrutura do sistema porturio brasileiro, no que diz respeito administrao, instituiu os seguintes atores: AutoridadePorturia(AP):administraoportoorganizado,geraseu patrimnio e controla as demais entidades pblicas e privadas atuantes no porto.Conselho da Autoridade Porturia (CAP): um rgo consultivo for-mado por quatro blocos de atores participantes do porto, como o Bloco do Poder Pblico (BPP), o dos Operadores Porturios (BOP), Bloco da Classedos TrabalhadoresPorturios(BCTP)eoBlocodosUsurios dos Servios Porturios (BUSP).Emrelaooperaodoservioporturio,aleiintroduziuosseguintes atores, subordinados autoridade porturia:OperadorPorturio(OP):orgoexecutivodegerncia,scali-zao, regulamentao, organizao e promoo da atividade portu-ria.Deledependeagestoderecursoshumanosefetivosepresta-dores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO).rgo Gestor de Mo de Obra: administra a contratao, a escala e a alocaodetrabalhadoresporturios(TP)edetrabalhadoresportu-rios avulsos (TPA).HtambmasCompanhiasDocas,empresaspblicasestaduaisque,me-diante delegao por parte do Ministrio dos Transportes, assumem o papel de autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 4O uxograma a seguir resume a nova organizao administrativa do servio porturio brasileiro (gura 1):FIGURA 1Organizao administrativa do servio porturio brasileiroAP CAP BPPBOPBCTPBUSP OP OGMO TPTPA Fonte: Brasil (1993). Elaborao prpria.Nasltimasduasdcadas,osetorporturiobrasileirosofreuimportantes modicaes. Em especial, a Lei no 8.630/1993 (Lei de Modernizao dos Por-tos) e o Decreto no 6.620/2008 signicaram importantes mudanas de rumo para a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos portos. importante observar que houve uma clara denio sobre as atividades permitidas aos operadores porturios e os tipos de concesses.Existemtrstiposdeatividadesdemovimentaonasinstalaesportu-riasdeusoprivativo:i)cargaprpria,emterminalporturiodeusoexclusivo; ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de tercei-ros, em terminal porturio de uso misto; e iii) passageiros, em instalao portu-ria de turismo.A delegao sob a qual operam os portos difere conforme o perl jurdi-co da instalao porturia, se pblica ou privada. Os portos pblicos podem ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia li-citao. J as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de autorizao por parte do poder pblico para que operem. importante des-tacar que as autorizaes so guras jurdicas precrias, quando comparadas s concesses. De acordo com a Lei no 8.666/1993, as obrigaes impostas ao operadorsoboregimedeconcessosomaioresdoquequelessobregime de autorizao.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas5Durante certo perodo, entre a Lei de Modernizao dos Portos (1993) e a edio do Decreto no 6.620/2008, houve um grande volume de discusses sobre o perl das operaes nos portos privados. Os conitos surgiram a partir de dois entendimentos absolutamente distintos sobre os terminais de uso misto: algumas empresas entendiam que seria possvel instalar terminais privativos de uso misto apenas para movimentar carga de terceiros ou para movimentar predominante-mente carga de terceiros, como se se tratassem de terminais pblicos. Em sentido oposto, havia aqueles que propunham que os terminais privativos de uso misto deveriamterporfunoprincipalamovimentaodecargaprpria,atuando comcargadeterceirosapenasdeformaacessria,parautilizarsuacapacidade ociosa, minimizar custos e tornar a operao mais eciente, redundando em be-nefcios ao prprio operador (MELLO, 2009).Na realidade, permitir que os terminais privativos operassem exclusivamen-te com cargas de terceiros imporia uma competio desleal aos portos pblicos, umavezqueestesestosujeitosaumregimejurdicomaisrestritivoe,conse-quentemente,menospropcioagilidadeparaatomadadedecises. Tambm no seria desejvel restringir a operao dos terminais privativos movimentao de carga prpria, uma vez que impediria as chances de novos entrantes atuarem nesse mercado.O Decreto no 6.620/2008 raticou que os terminais privativos devero ope-rar precipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio, e, residualmente, comascargasdeterceiros.Permitiutambmqueasempresasprivadaspossam requerer a abertura de processo licitatrio para arrendar um terminal pblico em um porto j existente ou para obter a concesso de um novo porto.A conjuntura econmica pode prejudicar a rentabilidade e at a viabilidade da operao do terminal privativo de uso misto, se naquele momento o proprie-trio no puder compensar eventuais perdas com o aumento da movimentao da carga de terceiros. Assumindo que as reas costeiras podem ser consideradas um bem pblico, a autorizao de terminais privativos daria ao autorizado um privilgiodeutilizarumrecursoescasso,deinteressecoletivo,paransparti-culares. Desta forma, seria mais adequado que qualquer pedido de autorizao para terminal privativo fosse sucedido por um processo de concesso licitatrio, abrindoapossiblidadedeoutrosinteressadosnamovimentaodeprodutos por tal terminal tambm obterem acesso a esta rea costeira. Caso no houvesse interessedeterceiros,oinvestidorinicialobteriaaconcessodesteterminala um custo consideravelmente baixo, similar ao de uma autorizao. De qualquer forma,esteterminalseriapblico,norestringindoapossibilidadefuturade movimentao de cargas de terceiros. Apesar de legalmente ser possvel solicitar umaautorizaoparaconstruoeoperaodeterminaldeusoprivativo,o Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 6Plano de Desenvolvimento e Zoneamento, previsto no Decreto no 6.620/2008, poderestringirapossibilidadedeconstruodeterminaldeusoprivativoem rea de interesse coletivo.Em 2007, foi institudo pela Lei no 11.610/2007 o Programa Nacional de Dragagemquevisaestimularoinvestimentoeodesenvolvimentodeobrase servios de engenharia para dragagem dos portos brasileiros. Com isso, espera-se que os canais de acesso aos portos e os respectivos beros tenham profundidade compatvel com as embarcaes que possuem maior calado e capacidade as quais fazem uso desses portos. A tendncia de se construir navios maiores tem se justi-cado como forma de reduzir o custo do frete a partir do aumento do volume de carga transportada por viagem.Em setembro de 2009, a SEP homologou o Plano Geral de Outorgas Portu-rias (PGO). Elaborado pela ANTAQ, esse estudo de carter indicativo cumpre um papel de Estado, estabelecendo reas costeiras com potencial para o estabele-cimento de novos portos ou mesmo a expanso de instalaes j existentes, alm de projees da demanda por servios porturios at 2023.2.2 Gargalos e demandas do setor porturio nacionalEmtodoomundocomumousodefrotasnavaisparatransportedecargase comrcio. Cerca de 80% do transporte global de cargas efetuado por este modal. Com Mxico e Panam, o Brasil um dos pases latino-americanos que esto conec-tados com o globo por meio da rede mundial de portos (NAVEGAO..., 2009).Em2007,osportosforamresponsveispelamovimentaode76,7%do comrciointernacionalbrasileiro,perfazendoumvalordeaproximadamente US$ 188 bilhes em transaes de mercadorias. Ainda assim, o Brasil possui um potencial aquavirio quase inexplorado. So cerca de 40 mil quilmetros de rios navegveis e quase 7 mil quilmetros de costas martimas com forte potencial de transporte de cargas e passageiros (CAMPOS NETO et al., 2009a).Um dos maiores bloqueios, a expanso do setor porturio nacional, est na decincia de infraestrutura, sobretudo porturia, que compromete o potencial do setor e representa um entrave ao crescimento do comrcio internacional e de cabotagemnopas.Paravenceresseproblema,faz-senecessriaaefetivaode investimentosdirecionadosaobrasporturiasedeacesso,eaequipagemdos portos nacionais.Apesar do potencial econmico apresentado pelo setor porturio, dos inves-timentos pblicos federais em transportes realizados em 2008, apenas 17% foram destinados ao setor hidrovirio como um todo (grco 1), e, destes, aproximada-mente 80% (R$ 327 milhes) destinados aos portos.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas7GRFICO 1Participao do investimento pblico federal em transportes 2008Rodovirio 70% Hidrovirio 17% Ferrovirio 10% Aerovirio 3% Fonte: Brasil (2009e).Elaborao prpria.No entanto, a necessidade de investimentos em obras porturias e de aces-sovaialmdasimples reduo de custos para elevao da competitividade dos produtos transportados. No mercado internacional e mesmo dentro do pas, os portosenfrentamtambmumacompetioprpria.Cadavezmaisosportos organizados tm que disputar seu espao e, nesta disputa, o acesso e a capacidade operacional e de atracao so alguns dos grandes diferenciais que os portos po-dem oferecer. Integram o conjunto dos fatores que representam uma maior com-petitividade para os portos: calados que atendam a navios de grande porte; beros maioreseespecializadosnotratamentodacarga;mecanizaoeautomaodo manuseio da carga; e sistemas ecientes de controle e informao. H muito so famosas as las de caminhes ao longo das estradas e avenidas que levam aos grandes portos brasileiros, em especial nos perodos de safra. Alm disso, no so raros os casos em que navios de grande porte se veem impedidos de atracar nos portos nacionais devido falta de profundidade dos beros e baas de movimentao ou, se conseguem atracar, os armadores so obrigados a embarcar com volumes inferiores sua capacidade, elevando o preo dos fretes e reduzindo a competitividade dos portos e dos produtos.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 8Comofortecrescimentodocomrciointernacionalentre2003e2008, tornaram-seaindamaisvisveisosgargaloseasdemandaspresentesnosistema porturiobrasileiro.Abaixaecinciaeodcit,sobretudodeinfraestrutura, que assolam o setor passaram a alertar sobre um possvel colapso, demandando imediata atuao do poder pblico nacional.Ao longo dos ltimos anos uma srie de diculdades vem sendo enfrentada e, se negligenciada, estas diculdades so capazes de gerar um estrangulamento do sistema porturio, no caso de uma forte retomada do crescimento mundial ps-crise de setembro de 2008. A demanda por investimentos em infraestrutura por-turia e de acesso, h muito se tornou evidente para todos os rgos e as empresas que lidam com esse setor. Persistem preocupaes legtimas com a possibilidade de esgotamento do sistema. DeacordocomaFundaoDomCabral(FDC)eoFrumEconmico Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), o Brasil ocupa a 123a posio, entre 134 pases, no ranking de qualidade dos portos. inegvel e inadivel a necessidade de investimentos que ampliem a capacidade porturia, facilitem os acessos terres-tres e hidrovirios e possibilitem a atracao de grandes embarcaes. Diante desse cenrio, o Ipea entendeu como relevante dimensionar e avaliar asdecinciaseosgargalos1identicadosnosportosbrasileirosvisandoquan-ticarosinvestimentosnecessriosparaasoluodestes.Assim,combaseno PlanoNacionaldeLogsticae Transportes(PNLT)(BRASIL,2007a),noPla-no Confederao Nacional do Transporte (CNT) de Logstica (CNT, 2008), no PlanoPlurianual(PPA)(BRASIL,2008-2011),noProgramadeAceleraodo Crescimento (BRASIL, 2009c), no levantamento realizado pelo Anurio Exame 2008-2009deInfraestrutura,entrevistas,entreoutros,foirealizadoumlevan-tamento de 265 obras de infraestrutura porturia, de acesso ou de apoio que se mostram necessrias para a melhoria da ecincia operacional e da competitivida-de dos portos nacionais. A este conjunto de obras, chamou-se Mapeamento Ipea de Obras Porturias2 (CAMPOS NETO et al., 2009b).Nessemapeamentoforamidenticadasanecessidadede133obrasde construo,ampliaoerecuperaodereasporturias(R$20,46bilhes), 45 obras de acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes), 46 de dragagem e derrocamento (R$ 2,78 bilhes) e 41 de infraestrutura porturia (outras obras) (R$ 2,34 bilhes), totalizando uma necessidade de investimentos de R$ 42,88 bilhes (grco 2).1. Diversas obras constatadas como necessrias ao longo deste trabalho no representam pontos de estrangulamento para o sistema porturio atual, mas demandas para melhoria no funcionamento e na ecincia do sistema, quando planejado a longo prazo.2. O Mapeamento Ipea de Obras Porturias est disponvel integralmente no Texto para Discusso, n. 1423 (CAMPOS NETO et al., 2009b).Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas9GRFICO 2Portos brasileiros principais gargalos e demandas 200820,46 17,29 2,78 2,34 0,00 15,00 30,00 Construo, ampliao e recuperao Acessos terrestresDragagem e derrocamento R$ bilhes Infraestrutura porturia (outras obras)Fonte: Campos Neto et al. (2009b).Elaborao prpria.Entre os principais problemas de infraestrutura identicados nos portos bra-sileiros, destacam-se os dcits em reas porturias incluindo construo, am-pliao ou recuperao de beros, peres, terminais, ptios etc. e a necessidade de expanso e melhoramento dos acessos terrestres, que juntos so responsveis por quase 90% do valor orado para os gargalos.Amaiordemandaidenticada,emnmerodeobrasetambmemvalor orado, refere-se necessidade de construo e manuteno de reas, retroreas, beros, ptios, peres, molhes e cais dos portos. Nesta seara, embora o maior n-mero de obras diga respeito construo de beros e peres 37 obras , o maior valor orado refere-se s decincias relativas a ptios e terminais, que totalizam R$ 7,35 bilhes em investimentos necessrios.Entreosprincipaisportosqueapresentaramproblemasrelativossreas porturias destacamos os portos de Santos, Vitria, Itaqui, Pecm e Rio Grande, quejuntosrespondemporquase40%dasdemandasidenticadas.Outros34 portos apresentam tambm demandas referentes a reas porturias, com valores que vo de R$ 20 milhes a R$ 850 milhes. importante ressaltar ainda que, no universo de construes necessrias, dez referem-se construo de novos portos ou terminais porturios totalizan-do quase R$ 4,18 bilhes orados. Entre estes novos portos, alguns devero ser direcionadosespecialmenteaocomrcioexterior,comoocomplexoporturio do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que, projetado para operar apenas com contineres,deverserconstrudonaPontadoPoo,nomunicpiodePontal Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 10do Paran, enquanto outros se destinaro ao escoamento de determinados pro-dutos ou setores como o porto de Espadarte, necessrio para o escoamento da produo de gros, minrio de ferro, minrio mangans, ferro gusa e cobre do estado do Par.A categoria de acessos terrestres se refere a uma das maiores demandas iden-ticadas e uma das mais problemticas no que se refere quanticao, seja do nmerodeobrasoudosvaloresdeinvestimentonecessrios.Estadiculdade enfrentadaparaa quanticao das obras advm, principalmente, da dimenso e do espalhamento da malha rodoviria brasileira, alm da utilizao comum de rodovias para o transporte de cargas e para o trfego urbano, dicultando a iden-ticao das vias relevantes para os acessos porturios.A falta de vias de acesso ecientes eleva o preo dos fretes, compromete car-gas perecveis e prejudica a competitividade dos portos. No Brasil, a falta de uma malha ferroviria ampla que permita o transporte das cargas de suas origens at os portos ou deles aos seus destinos j , em si, um fator de elevao dos custos do transporte porturio.Na tentativa de selecionar quais obras de acessos terrestres teriam relevncia para a ecincia porturia, considerou-se um raio de 120 quilmetros a partir dos portos. Assim, todas as rodovias e ferrovias identicadas como importantes para o escoamento de mercadorias para os portos, ou a partir deles, que esto inseridas nesseraio,foramconsideradas.Almdasobraspertencentesaoraioadotado, incluram-se ainda as obras da ferrovia Transnordestina, trechos Salgueiro Suape (564 km) e Salgueiro Pecm (550 km), que, apesar de sua extenso, so consi-deradas no trabalho porque tm como funo primordial o acesso a estes portos.Entreasnecessidadesdeacessosterrestres,identicam-sequaseR$7 bilhesemoramentoferrovirioqueprivilegiamemespecialosportosde Pecm e Suape com aproximadamente R$ 2,8 bilhes destinados constru-o da ferrovia Transnordestina e o porto de Paranagu com a duplicao de 110 km de ferrovia que ligam a cidade de Curitiba ao porto. No total dos acessos, vale destacar o porto de Santos, cuja alta demanda representa quase 30% desses gargalos, correspondendo a rodovias e ferrovias, alm de anis que livrariam o percurso das cargas do enfrentamento do trfego urbano na regio metropolitana da capital paulista.Um dos problemas mais graves enfrentados pelo setor porturio brasileiro , sem dvida, a questo da profundidade dos canais de acesso, beros e baas de evoluo. Neste contexto, os servios de dragagem constituem um ponto essen-cial para possibilitar o acesso e a atracao de navios de grande porte, de modo a ampliar o potencial comercial dos portos e permitir-lhes concorrer dentro do sistema porturio internacional. Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas11Trintaportosforamidenticadospelanecessidadedeexecuodeser-viosdedragagem,comdestaqueparaosportosdeSuape,RiodeJaneiro, Paranagu,BarradoRiacho,ItaguaeSantos,cujasobrasdedragagemcor-respondema13,1%,10,1%,9,5%,7,8%,6,7%e5,8%,respectivamente, dovolumedeinvestimentosobservadoscomonecessriosparasoluodos gargalos de dragagem.Vale ressaltar que os 11 maiores portos do pas, em valores de movimentao de comrcio internacional,3 encontram-se na relao dos portos que demandam servios de dragagem. Ao todo, estes portos perfazem uma necessidade de inves-timento de R$ 1,43 bilho, correspondendo a 49,3% das necessidades identi-cadas nesta categoria. Ainda de acordo com as fontes utilizadas, necessrio um total de R$ 2,78 bilhes em investimentos para dirimir as demandas por draga-gem,umtotalde46obrasessenciaisparaofuncionamentoecientedosetor porturio nacional.Alm dessas, foi identicada, ainda, uma srie de outras demandas que vo desde instalaes de apoio e equipamentos, at a implantao de sistemas de se-gurana,sinalizao,eletricaoesaneamento.Deacordocomapublicao Anurio...(2008),algunsdosprincipaisfatoresqueprejudicamobomfuncio-namento dos portos esto relacionados s decincias nestas instalaes e nestes equipamentos, essenciais operao porturia.Outro grande problema enfrentado diz respeito s vias internas aos portos, cujas ms condies tm prejudicado a movimentao das mercadorias entre os ptios, terminais e ancoradouros, elevando o tempo de movimentao das cargas e, consequentemente, o preo do transporte aquavirio.Entreosportosquedemandamummaiorvolumedeinvestimentonessa categoria, destacam-se: o porto de Santos (15,2% dos gargalos), o porto de So Francisco do Sul (13,0%), o porto de Areia Branca (10,3%) e os portos uminen-ses de Itagua, do Rio de Janeiro e porto Norte Fluminense, que juntos perfazem 27,5% das demandas por essas obras.Alm de todos os problemas de infraestrutura encontrados nos portos bra-sileiros, so tambm fatores de reduo da competitividade comercial do setor al-guns aspectos institucionais e burocrticos do funcionamento porturio. A seguir, soapresentados,demaneirasucinta,osresultadosdetrspesquisasrealizadas pelo Ipea (CAMPOS NETO; SANTOS, 2006), CNI (2008) e ANTAQ (2008).3. So eles os portos de Santos (com movimentao de US$ 65,38 bilhes), Vitria (US$ 17,09 bilhes), Paranagu (US$ 16,55 bilhes), Rio Grande (US$ 13,27 bilhes), Rio de Janeiro (US$ 12,18 bilhes), Itaja (US$ 7,88 bilhes), So Sebastio (US$ 7,06 bilhes), So Lus (US$ 6,80 bilhes), Aratu (US$ 5,59 bilhes), So Francisco do Sul (US$ 5,53 bilhes) e Porto Alegre (US$ 4,88 bilhes), totalizando um uxo de comrcio de mais de US$ 160 bilhes.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 12O que ca ressaltado a existncia de um conjunto de problemas de mbito institucional e administrativo que so comuns aos portos analisados.4 Ao longo das pesquisas, foram apontados problemas, tais como: a infraestrutura porturia; a burocracia e as greves, que interferem na liberao de cargas; a falta de integra-o entre as entidades que atuam na rea porturia; e a necessidade de mudana dehbitoseatitudesporpartedosservidoreseadministradoresporturios,no sentido de atender com mais presteza s demandas dos clientes.Segue a avaliao do porto de Santos em ordem decrescente de menes:1.Congestionamentodecaminhesdentrodareadoportoperime-trais: um problema grave que eleva o custo empresarial. Ptios, que retm e controlam o uxo de acesso ao porto, foram construdos para os caminhes e so operados por agentes privados.2.Estruturaferroviriadoporto:linhasdetrematrapalhamotrnsitoe geram congestionamentos de caminhes com trens. H mais de quatro anos o setor pblico vinha tentando fazer licitao para a construo das Vias Perimetrais e apenas a partir de 2009 estas obras foram iniciadas.3.Entraves burocrticos: dizem respeito, especialmente, Receita Federal do Brasil (RFB); ao tempo perdido na entrega da mesma informao para vrios rgos do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Sisco-mex) e da Supervia; e obrigao de traduzir para o portugus todos os manifestos de carga.4.Diculdade de acesso rodoferrovirio para chegar ao porto.5.Faltadeespaoederetroreasparaarmazenamentodecontineres: faz-se necessrio organizar o trnsito para contineres e construir novos armazns (espao) para granis.6.Ternode12homens:sobatuteladooperadorporturio,queum rgo privado, este sistema trabalhista eleva custos pelo emprego des-necessrio de contingente excessivo de mo de obra.7.reas nobres ocupadas por produtos com pouco valor agregado.8.Terminais lotados: devido a este entrave, os terminais s aceitam carga com, no mximo, cinco dias antes da partida do navio (dead line), au-mentando o custo empresarial.9.Custos e transit time: tm levado empresas a optarem por rodovia em transaes comerciais com o Cone Sul.4. Portos pesquisados: Manaus, Fortaleza, Rio de Janeiro, Santos, Paranagu, So Francisco do Sul, Itaja, Imbituba e Rio Grande.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas13O que se constata na comparao dos resultados das pesquisas de opinio que os problemas identicados no porto de Santos so comuns a todos os portos. A Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2008) mostrou que 49,1% das em-presas exportadoras brasileiras consideram a infraestrutura porturia como a mais deciente entre as etapas ps-produtivas, chegando a afetar negativamente 88% das empresas que utilizam este setor para escoar seus produtos.Segundo a CNI (2008), entre os maiores complicadores porturios indica-dos pelas empresas, excetuando os de infraestrutura, encontram-se especialmente: a burocracia na liberao de cargas indicada como gargalo por 65,3% das em-presas estudadas; as greves que interferem na movimentao ou liberao de car-gas indicada por 56,4%; e os altos custos de estiva, capatazia e praticagem. Alm destes, um problema muito citado pelas empresas refere-se ao restrito horrio de funcionamento das aduanas, que tambm interfere negativamente no tempo de liberao das cargas.De acordo com a ANTAQ (2008), em pesquisa realizada com usurios de nove portos, alm de todos os problemas j descritos, observa-se a necessidade de mudana de hbitos e atitudes no tratamento dos usurios dos servios porturios por parte de servidores e administradores. Ademais, a falta de integrao entre as entidades que atuam na rea porturia traz enormes transtornos movimentao de mercadorias. A pesquisa trata ainda da necessidade de reverem-se os acordos das categorias funcionais trabalhadores e operadores porturios com relao alocao e precicao de mo de obra avulsa, dados o avano tecnolgico das operaes porturias e o grau de especializao requerido.Outro grave problema enfretado pelos usurios do sistema porturio brasi-leiro respeita ao tempo mdio de espera para atracao nos portos. Para navios de contineres, este prazo caiu, entre 2006 e 2007, de uma mdia nacional de 13,5 para9horaspornavio.Emtermosdegranis,aesperanalamuitomaior. A mdia nacional em 2007 para os diversos granis slidos era de 54 horas/navio, masasituaochegaaextremoscomoocasodoterminalCorex,emParana-gu, para o qual o tempo de espera para o transbordo chega a 389 horas/navio (aproximadamente 16 dias de espera). Quanto ao transbordo de carga geral, os tempos mdios de espera so ainda mais graves, chegando a 244 horas/navio no cais pblico de Macei.AindasegundoaANTAQ,faz-senecessrioummaiorenvolvimentodas autoridadesporturiasquedevematuarjuntoaoutrosrgoseentidadesdo ambienteporturioeliminandoeventuaisentravesaosserviosofertadospelos portos. Alm disso, considera a possibilidade de reviso da distribuio dos uxos decargaentreosportos,direcionando-osdeformaaotimizarainfraestrutura viria e porturia disponvel. Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 14Por m, um problema muito citado quando tratamos de atraso ou paraliza-o de obras em geral e, em especial, as porturias, refere-se questo das licensas ambientais, cuja demora no processo de concesso visto como um entrave para empreiteiras e empresrios. Todavia, embora seja inegvel a necessidade de uma gestomaisecientenosrgoscompetentes,hqueseconsiderarquegrande parte desses atrasos deve-se, de fato, ocorrncia de projetos mal elaborados.3 INTERFACE DAS POLTICAS PBLICAS COM A SITUAO DIAGNOSTICADAPara um setor cuja importncia econmica assume a dimenso vericada no se-torporturio,caevidenteodeverdainiciativapblicadeinterferirpormeio daprovisodepolticasqueestimulemefortaleamadinmicadosetor.Uma das formas pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento desses setores por meio da criao e manuteno de estruturas tarifrias padro que permitam amanutenodoequilbrioeconmico-nanceirodasempresasatuantes,bem como pela regulao adequada destas, garantido que os preos praticados sejam compatveis com a importncia estratgica do setor.Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre esses setores pela reali-zao de investimentos diretos ou pela proviso de mecanismos de nanciamento que possibilitem a realizao desses investimentos por parte da iniciativa privada, quando estes apresentarem potencial de retorno. Ou, ainda, pelo estabelecimento de arranjos federativos que possibilitem uma reduo na burocracia e, consequen-temente, uma maior ecincia do setor.3.1 Fontes de nanciamentoAt a extino da estatal Portobrs, o modelo de gesto, operao e investimento nosetorporturioeraresponsabilidadedogoverno,oquecausoudistorese umabaixaecincia no transporte de mercadorias. Somandoisto falta de re-cursos pblicos para melhorar as instalaes e a oferta de servios porturios, a situao do setor era precria no comeo da dcada de 1990 (REIS, 2008). Com a Lei de Modernizao dos Portos, o governo passou o controle dos portos s administraes porturias estaduais e s Companhias Docas e buscou o apoio e investimento do setor privado por meio de concesses e arrendamentos. Com isso, ocorreram vrias reformas institucionais, aumentando o envolvimento privado nos portos, sendo essencial melhoria na regulao porturia, avanos na privatizao dos servios, maior liberalizao e competitividade.Oestabelecimentodonovoquadroinstitucionalalavancouaparticipaoda iniciativa privada. Com a Lei no 8.630/1993, estabeleceu-se que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) poderia nanciar a compra de equi-pamentos para o setor privado por meio da linha de crdito para o Financiamento de Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas15Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor do Financiamento a Empreendimentos (Finem) para a operacionalizao de linhas de crdito para investimentos em portos e terminais porturios, podendo participar com at 80% do valor total do investimento (BNDES, 2009).SegundolevantamentosrealizadosporPugaetal.(2007),entreoincio de2003eoterceirotrimestrede2008,houveumaelevaosignicativadas inverses, caracterizando o maior ciclo de investimentos no pas nos ltimos 30 anos.Mesmoassim,aparcelaporturianessesinvestimentossemprefoibaixa, no correspondendo s necessidades e nem ao potencial do setor. De acordo com o banco, os investimentos privados mapeados para portos no quadrinio 2010-2013 perfazem R$ 14 bilhes, quase trs vezes mais que os R$ 5 bilhes de in-vestimentos realizados no perodo 2005-2008. Ademais, ressalta-se que a taxa de crescimento anual dos investimentos no setor porturio a maior entre os diver-sos setores da infraestrutura econmica, correspondendo a 24,8% entre o perodo de 2010-2013 em comparao a 2005-2008 (BORA JR.; QUARESMA, 2010).A principal causa do aumento nos investimentos foi o aumento da partici-pao privada, tendo o BNDES como principal fonte de nanciamento. Respon-svel por grande parte dos nanciamentos para projetos em portos, o banco tem desembolsado, na mdia, 60% do valor dos projetos porturios (MARCHETTI; PASTORI, 2006). Assim, o setor privado cou responsvel pelo investimento em equipamentos, recuperao e manuteno das instalaes porturias, e o governo pela construo e manuteno da infraestrutura porturia. Desta forma, o investimento governamen-tal no setor permanece como parcela fundamental, dados os altos montantes de in-vestimento necessrios para superar as decincias existentes. Isto sem esquecer o pa-pel fundamental do governo como planejador (MARCHETTI; PASTORI, 2006).3.2 Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 1999-2008Uma vez que os investimentos nos portos e terminais porturios esto divididos entre os setores pblico e privado, cada um com seu papel denido, relevante vericar a evoluo desses investimentos nos ltimos anos. Ao se falar de investi-mento pblico, as principais fontes de dados so a execuo oramentria do go-verno federal5 e os investimentos das estatais, no caso dos portos, as Companhias Docas. Dentro dos desembolsos do governo, investimentos em infraestrutura, possvel identicar apenas as inverses no setor hidrovirio,6 do qual fazem parte os investimentos em portos, hidrovias, eclusas etc.75. Utiliza-se na contabilizao dos gastos do governo o conceito de despesa de capital (investimento) paga.6. Os termos setor hidrovirio e transporte hidrovirio utilizados pelo governo federal e pelo BNDES, respectivamente, incluem os investimentos em portos e terminais porturios, entre outros.7. Vale destacar que, dos investimentos no setor hidrovirio, em torno de 80% so aplicados nos portos.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 16No caso do setor privado ainda mais difcil identicar os investimentos das empresas nos portos. Sabendo que o BNDES responsvel por grande parte dos nanciamentos para projetos em portos por meio do Finem e do Finame e que seus nanciamentos cobrem, em mdia, 60% do valor dos projetos em portos, possvel se ter, a partir dos desembolsos feitos pelo banco, um valor aproximado dos gastos privados. Portanto, o valor de investimentos em transportes do setor privado utilizado dado pelos desembolsos do BNDES acrescidos de 40% correspondente ao desembolso do empreendedor. Os dados utilizados esto expostos na tabela 1.TABELA 1Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008 Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Investimento pblicoInvestimento em transportes620,36 776,01 1.037,39 2.480,24 1.091,90 1.025,49 2.453,38 2.443,38 4.484,05 3.009,46Investimentos em portos67,03 114,87 257,71 903,50 525,14 121,83 150,11 106,91 257,90 580,97% Setor porturio em transportes10,80% 14,80% 24,84% 36,43% 48,09% 11,88% 6,12% 4,38% 5,75% 19,30%Investimento privadoInvestimento em transportes (BNDES)1.115,28 1.051,28 1.532,56 2.616,04 4.245,51 7.174,76 10.713,22 12.668,49 20.209,15 30.339,17Investimento em portos (BNDES)64,87 56,72 69,12 161,44 438,85 553,00 343,25 403,05 644,40 661,50Participao empresrios43,24 37,81 46,08 107,63 292,57 368,66 228,83 268,70 429,60 441,00Investimento privado total em portos108,11 94,53 115,20 269,06 731,41 921,66 572,08 671,75 1.074,00 1.102,50% Setor porturio 9,69% 8,99% 7,52% 10,29% 17,23% 12,85% 5,34% 5,30% 5,31% 3,63%Investimento total portos175,14 209,40 372,91 1.172,57 1.256,56 1.043,49 722,19 778,66 1.331,90 1.683,47Fontes: Brasil (2009a, 2009e) e Puga et al. (2007).Elaborao prpria.Obs.: Valores constantes de 2008 em R$ milhes, deacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).importanteobservarqueosdadosdedesembolsodoBNDESreferem-se aos desembolsos totais feitos no ano em todos os setores nanciados pelo banco. As inverses do banco em transportes so divididas entre transporte areo, aquavi-rio e terrestre. At 2002, tanto a execuo oramentria quanto os desembolsos do setor privado em transportes estavam no mesmo patamar, uma mdia aproximada de R$ 1,6 bilho valores reais de 2008. A partir de 2002, os investimentos priva-dos passaram a se distanciar das aplicaes do governo, chegando a R$ 30 bilhes apenas em desembolsos do BNDES, contra R$ 3 bilhes do governo, em 2008. Um impacto positivo nos investimentos causado pela Lei de Modernizao dos Portos foi que os contratos de servios porturios de agentes privados passa-ram a obrigar que esses agentes realizassem investimentos nos portos. No entanto, os investimentos focaram-se na melhoria e modernizao de instalaes, reduzindo Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas17custos dos servios porturios, deixando de lado o processo de integrao com os transportesterrestresparareduzirgargalosdeacesso.Asreasdearmazenagem tambm foram negligenciadas e, apesar da reduo dos custos, a estrutura tarifria no melhorou, diminuindo os possveis ganhos (REIS, 2008). Ao fazer a comparao dos desembolsos pblicos com o valor aproximado totalparaasaplicaesprivadas,observa-sequeoinvestimentoprivadoentre 1999 e 2003 foi, em mdia, R$ 0,9 bilho maior em valores reais do que o p-blico. Esta diferena subiu para R$ 13,5 bilhes, na mdia, entre 2004 e 2008.De qualquer forma, pode-se observar como o setor de transportes recu-perou importncia nos ltimos anos, apresentando uma tendncia ascenden-te,emboraaindarepresenteumaporcentagemmuitopequenadoproduto internobruto(PIB)brasileiro1,15%em2008.Ogrco3mostracomo evoluram os investimentos totais em transportes e em transporte hidrovirio como porcentagem do PIB.8GRFICO 3Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 1999-2008R$ 1,7 bi R$ 1,8 bi R$ 2,6 bi R$ 5,1 bi R$ 5,3 bi R$ 8,2 bi R$ 13,2 bi R$ 15,1 bi R$ 24,7 bi R$ 33,3 bi R$ 0,2 bi R$ 0,2 bi R$ 0,4 bi R$ 1,2 bi R$ 1,3 bi R$ 1,0 bi R$ 0,7 bi R$ 0,8 bi R$ 1,3 biR$ 1,7 bi 0,0% 0,2% 0,4% 0,6% 0,8% 1,0% 1,2% 1,4% 1999200020012002200320042005200620072008 Como porcentagem do PIB Investimento total em transportesInvestimento total no setor hidrovirio Fontes: Brasil (2009a, 2009e) e Puga et al. (2007). Elaborao prpria.Pelo grco 3, apesar do crescimento das aplicaes nanceiras nos trans-portes, o setor hidrovirio no acompanhou esta tendncia, mantendo seu nvel deinvestimentosemtornode0,06%doPIB,tendoatingidoseumximode participao do PIB em 2003, com 0,12%. Frischtak (IPEA, 2008) argumenta que a principal restrio aos investimentos em infraestrutura para o governo a 8. Valores constantes de 2008, deacionados pelo IGP-M.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 18scal, que se tornou mais crtica com a mudana de modelo de nanciamento do setor pblico ps-constituio de 1988.O grco 4 traz a participao das aplicaes pblicas e privadas no setor hi-drovirio como participao do total de investimentos em transportes. possvel vericar que inverses pblicas e privadas comportaram-se de maneira semelhan-te ao longo dos anos, com o investimento pblico atingindo um pico de partici-pao em 2002 e o privado em 2003. Um ponto importante a se observar que no perodo de 1999 a 2002, as aplicaes pblicas, em mdia, foram superiores s privadas, apesar da oscilao, devido, principalmente, aos elevados investimentos das Companhias Docas no perodo.GRFICO 4Participao dos investimentos pblicos e privados setor hidrovirio nos investi-mentos em transportes 1999-20080% 5% 10% 15% 20% 25% 1999200020012002200320042005200620072008 % investimentos em transportes Investimento pblicoInvestimento privadoInvestimento total setor hidrovirio Fontes: Brasil (2009a, 2009e) e Puga et al. (2007). Elaborao prpria.A partir de 2003 o setor privado tornou-se o maior investidor no setor hi-drovirio, se distanciando das inverses do setor pblico, reexo do aumento da demanda do setor privado por investimentos no setor de transportes. Vale ressal-tar que, mesmo dentro dos investimentos em transportes, a participao do setor hidrovirio baixa, mantendo uma mdia aproximada de 2,8% para aplicaes pblicas e 5,1% para privadas, chegando a um mximo de 23,5% das inverses em transportes para 2003. Com a expectativa de ampliao dos investimentos do BNDES, que para o quadrinio de 2010-2013 de R$ 14 bilhes, o banco foca principalmente dois grandes projetos: i) implantao de novos portos privados; e ii) ampliao da oferta de terminais arrendados de movimentao de contineres (BORA JR.; QUARESMA, 2010).Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas19Pelosgrcosapresentados,percebe-sequeoBrasilaindainvestemuito pouco nos portos. Embora a participao dos gastos em transportes no PIB tenha aumentado, os gastos do setor hidrovirio, do qual os portos fazem parte, man-tiveram-se constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo traou polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar odesenvolvimentoporturio.Entreeles,podemosdestacaroregimetributrio paraincentivomodernizaoeampliaodaestruturaporturia(Reporto), criado em 2004, e o Plano Nacional de Logstica e Transporte. Com isso o Estado retoma o processo de planejamento no setor, criando uma estrutura permanente de gesto do processo. Desde 2007 um importante programa do governo, no que concerne aos investimentos em infraestrutura, tem sido o Programa de Acelerao do Cres-cimento.Lanadoemjaneirodaqueleano,oPACdestina-seaincentivaro investimentoprivado;aumentaroinvestimentopblicoeminfraestrutura;e removerobstculosburocrticos,administrativos,normativos,jurdicosele-gislativos ao crescimento. A princpio, o programa previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestrutura, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes seriam destinados infraestruturadetransporteseapenasR$2,67bilhesseriamdestinadosao setor porturio (grco 5).GRFICO 5PAC participao dos investimentos em transportes 2007-2010Rodovias 57% Marinha mercante 18% Ferrovias 14% Aeroportos5% Portos 5% Hidrovias 1% Fonte: Brasil (2007b). Elaborao prpria.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 20Jem2009,oPACteveseuoramentoampliadoparaR$646bilhes. Entretanto, segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral e do Frum Econ-mico Mundial (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC sodecorrentesdeestudosedetalhamentosquevmsendorealizadosdesdea dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM, o PAC foi adotado pelo governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor aloca-o dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade.Segundo o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, nos R$ 646 bilhes da nova previso de recursos para o PAC, contam ao todo 51 obras porturias, entre asquais19referentesadragagemederrocamento.Almdestesinvestimentos, constam tambm dez obras de construo, ampliao e recuperao de reas por-turias; oito de infraestrutura porturia outras obras; e 14 de acessos terrestres9 (CAMPOS NETO et al., 2009b).Nas obras consideradas pelo PAC como obras porturias consta apenas uma previso de R$ 27,28 milhes referente a acessos terrestres. Contudo, im-portante lembrar que pela classicao do mapeamento existem muitas obras nes-ta categoria. Estas obras so contabilizadas pelo programa como obras ferrovirias ou rodovirias, o que prejudica a identicao tanto das decincias quanto dos investimentos pretendidos.10Para se ter uma dimenso do impacto do PAC sobre necessidades de infra-estrutura porturia, importante compreender, entre as vrias demandas, o que deresponsabilidadedopoderpblicoeoquecompeteiniciativaprivada. Nestecontexto,ressalta-sequepodemexistirobrasdeconstruo,ampliaoe recuperao que se constituem em responsabilidade privada, o que no exclui a responsabilidade do poder pblico caso elas no sejam realizadas por aquele setor.Com base na relao das obras porturias previstas pelo PAC e no conjunto degargalosedemandasidenticadospeloMapeamentoIpeadeObrasPortu-rias, foi possvel realizar uma anlise do impacto do programa sobre as demandas porturias (grco 6). 9. Vale ressaltar que aqui as obras esto contabilizadas conforme agregao do Mapeamento Ipea de Obras Porturias, que diverge um pouco da classicao dada pelo prprio PAC.10. Apesar das diculdades, observou-se o mximo de obras rodovirias e ferrovirias que teriam inuncia sobre os acessos porturios e procurou-se identic-las nas diversas categorias de obras constantes do PAC.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas21GRFICO 6Gargalos e demandas identicados (2008) versus investimentos do PAC (2007-2011)20,46 17,29 2,78 2,34 1,11 6,78 1,54 0,42 0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 Construo, ampliao e recuperaoAcessos terrestresDragagem e derrocamento Infraestrutura porturia(outras obras)R$ bilhes Gargalos identificadosInvestimentos do PAC Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b).Elaborao prpria.A partir do grco 6, observa-se que os investimentos includos no pro-grama no representam uma frao satisfatria do universo de demandas exis-tentesnosetorporturio.Defato,eleenglobanomaisdoque19,2%do nmerodeobrasidenticadascomonecessrias,correspondendo23%do total de investimentos necessrios orados para esses gargalos. Entre todas as demandas porturias percebidas, as mais contempladas pelo PAC so: draga-gens, com previso de soluo de 55,3% dos gargalos identicados e obras de acessos terrestres, com 39,2%.Valeressaltarqueobrasdedragagemeacessosterrestressoinvesti-mentos tipicamente pblicos. Alm disso, de acordo com a SEP, na categoria de construo, ampliao e recuperao, apenas 5,6% (R$ 1,15 bilho) das obras foram identificadas como investimentos tipicamente privados e 19,6% (R$ 4,01 bilhes) como investimentos tipicamente pblicos. Para os 74,8% restantes,suaclassificaoenquantoobraspblicasouprivadasdependem de um cronograma de polticas pblicas do governo. No caso das obras da ca-tegoria infraestrutura porturia outras obras , 69,9% tambm dependem de polticas, e os 30,1% restantes so investimentos tipicamente pblicos.Aseguirapresenta-seumquadro-resumodoMapeamentoIpeade ObrasPorturias(tabela2),oqualnosajudaacompreendermelhorasi-tuaoatualdosgargaloseinvestimentosdoPACprevistosparaosetor porturio e de acessos.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 22TABELA 2Mapeamento Ipea de Obras PorturiasObrasGargalos identicados Atuao do PACPorcentagem do valor do PAC sobre os gargalosNo de obrasValor estimado (R$ milhes)No de obrasValor previsto (R$ milhes)Dragagem e derrocamentoDe aprofundamento e alargamento36 2.410,43 16 1.358,72 56,4Com aterro hidrulico 2 70,00 1 55,00 78,6De manuteno 3 22,25 0 0,00 0,0Com/ou derrocagem 5 280,83 2 125,42 44,7Subtotal 46 2.783,51 19 1.539,14 55,3Construo, ampliao e recuperaoreas e retroreas porturias35 2.190,04 0 0,00 0,0Beros e peres 37 3.666,94 7 536,20 14,6Terminais e ptios 27 7.349,23 0 0,00 0,0Cais e molhes 17 1.515,30 3 571,00 37,7Outras obras 7 1.556,73 0 0,00 0,0Construo de novos portos10 4.183,96 0 0,00 0,0Subtotal 133 20.462,20 10 1.107,20 5,4Infraestrutura porturia (outras obras)Equipagem e instalaes de apoio17 1.293,23 4 224,70 17,4Terminais e acessos aquavirios e intermodais6 408,10 0 0,00 0,0Sistemas de segurana e sinalizao5 134,98 0 0,00 0,0Sistemas de saneamento e eletricao6 164,57 0 0,00 0,0Estudos e projetos 2 21,00 2 21,00 100,0Vias intraporturias 5 320,70 2 178,70 55,7Subtotal 41 2.342,58 8 424,40 18,1Acessos terrestresRodovias 22 10.263,45 9 6.038,73 58,8Ferrovias 19 6.839,79 3 703,79 10,3Rodoferrovirios 4 188,38 2 42,38 22,5Subtotal 4517.291,62146.784,9039,2Total 265 42.879,91 51 9.855,64 23,0Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b).Elaborao prpria.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas23Nodifcilobservar,poressesdados,queaparticipaodoPACna soluodasdemandasnosupreasnecessidadesdosetor.Entreas265obras constatadascomonecessriasapenas51estoprevistasnoprograma,queno abrange nem um quarto do valor necessrio para atender s demandas. De fato, se excludos os acessos terrestres que so, por sua vez, considerados pelo pro-grama como obras rodovirias ou ferrovirias , o PAC cobre apenas 12% das decincias identicadas.SegundooestudorealizadopelaFDCeFEM(2009),osinvestimentos constantesdoPAC,emboralouvveis,norepresentammaisqueumesforo paracompensar30anossemarealizaodeobrasdeinfraestrutura.Oestudo constatou ainda a queda do Brasil no ranking global de competitividade, em que o pas ocupava a 59a posio no binio 2005-2006 e alcanou no mais que a 64a no binio seguinte.Embora classique o PAC como o melhor programa relativo infraestru-tura nas ltimas trs dcadas e o nico que, neste perodo, se traduziu em obras, o estudo chegou a rebatiz-lo sob a alcunha de Programa de Recuperao do Crescimento.Emcifras,aFDCeoFEMconstatamqueoBrasilprecisariade trs vezes o valor do PAC para alcanar uma infraestrutura condizente com sua dimenso continental e suas ambies no mercado mundial. Comrelaoaosportos,oestudoclassicaosetorcomoomaisafetado pela desproporcionalidade dos investimentos pretendidos pelo PAC. Para a FDC, se, em cinco anos, o Brasil crescer de 4% a 5%, vai sofrer um apago logstico (FRAGILIDADE..., 2009).Segundo Lessa (PR-SAL..., 2009), a magnitude e ritmo de execuo [do PAC]noelevaramaparticipaodoinvestimentopbliconaeconomia.Se-gundoele,umdosgrandesentravesaocrescimentonacionalestnamatrizde transportes, que se baseia predominantemente em rodovias, apesar do custo desse modal que supera os custos ferrovirios e aquavirios em at 300%.Ademais, do total de recursos previstos no programa, apenas 13,5% viro do Oramento Geral da Unio (OGU) scal e seguridade , 38,9% sero investi-dos pela Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), 37,0% sero nanciados pelo BN-DES, pela Caixa Econmica Federal (CEF), pelo Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), pelo Fundo de Amparo ao Trabalho (FAT) e pela Empresa Brasileira de Infraestrututa e Aeroporturia (Infraero), e os 10,6% restantes so recursos privados de outras fontes (grco 7).Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 24GRFICO 7Participao no nanciamento do PAC 2007-2010OGU (fiscal e seguridade)13,5% Petrobras 38,9% BNDES, CEF, FGTS-FAT eInfraero 37,0% Outras fontes 10,6% Fonte: Brasil (2007b).Elaborao prpria.Outro importante ponto a ser observado refere-se ao cumprimento do cro-nograma das obras previstas no PAC. Ao se ater s obras classicadas pelo pro-gramacomoporturiase,portanto,desconsiderarasdiversasobrasdeacesso terrestrecontabilizadasnestetrabalhopossvelapresentarumpanoramade execues realizadas at 2008 (grco 8).GRFICO 8Investimentos PAC (2007-2011) versus realizao fsica das obras (2008)1.539,14 1.107,20 424,40 27,2825,40 289,70 43,20 11,80 0,00 600,00 1.200,00 1.800,00 Dragagem e derrocamento Construo, ampliao e recuperao Infraestruturaporturia(outras obras)Acessos terrestres R$ bilhes Investimentos do PACRealizao fsica das obras Fonte: Brasil (2009d).Elaborao prpria.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas25 importante ressaltar aqui que das 41 obras classicadas pelo PAC como sen-do porturias, 25 correspondendo a 61% do valor dos investimentos permane-ciam em ao preparatria (isto , no chegaram sequer fase licitatria) at abril de 2009, o que representa atrasos signicativos no cronograma de execuo inicial.DeacordocomRitmo...(2009),nosprimeirosdoisanosdoPAC,ogo-verno federal no conseguiu aplicar mais que 28% do oramento destinado aos projetos. Deste modo, para cumprir o cronograma de investimentos at as prxi-mas eleies, os ministrios precisariam gastar R$ 37 bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da CNI, soma o dobro das execues de 2007 e 2008.Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para conduo desses projetos, diculdades para consecuo de licenciamento ambien-tal, paralisaes no Tribunal de Contas da Unio (TCU) por suspeio de irregula-ridades de processo etc. tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser realizado a contento. Somando-se a isto o fato de 2010 ser umanoeleitoral,oquerestringetemporalmenteosinvestimentosrealizadosno ano, possvel antever um entrave ainda maior ao cumprimento do programa.3.3 Arranjos federativosAt o nal da dcada de 1980, o sistema porturio nacional era gerido pela Por-tobrs,queatuavacomooperadorporturioeautoridadeporturianacional. A Portobrs era responsvel ainda pela scalizao das concesses estaduais e dos terminaisprivativosdeempresasestataiseprivadas,tendoadministradoos35 principais portos comerciais do Brasil.Nomsdeabrilde1990,emmeioaoprocessodedesestatizaocoman-dado pelo governo federal, foi promulgada a Lei no 8.029/1990 que autorizava a dissoluo ou privatizao de diversas empresas estatais, entre elas a Portobrs. Aps a dissoluo da empresa, suas obrigaes e direitos foram centralizados na Unioque,pormeiodoDecretono99.475/1990repassouaadministraode portos, hidrovias e eclusas s Companhias Docas.EntreosportosconcedidossDocaspelodecreto,constavam:Altamira, Aracaju,Cabedelo,Cceres,Caracara,Coari,Corumb/Ladrio,Estrela,Gua-ra,Humait,Itacoatiara,Itaituba,Itaja,Juazeiro/Petrolina,Laguna,Macap, Macei, Manaus, Marab, bidos, Panorama, Parintins, Pirapora, Porto Velho, Presidente Epitcio, Recife, Santa Helena, Santarm, Tabatinga e Vila do Conde.De acordo com o decreto, cou a cargo do Ministrio da Infraestrutura, por intermdiodoDepartamentoNacionalde TransportesAquavirios(DNTA),a descentralizao das unidades porturias s sociedades de economia mista subsi-diriasdaPortobrsemliquidaoousunidadesfederadas,sempremediante convnio e pelo prazo de um ano.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 263.4 Estrutura tarifria dos portos nacionaisNesta subseo, procurou-se analisar os principais custos nos quais incorrem os usurios dos portos pblicos nacionais: custos de acostagem, carga, descarga, bal-deao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at os limites da readoporto.Assim,foramescolhidosoitodosprincipaisportosbrasileiros,11 relativamente ao comrcio exterior, para efeito de comparao das estruturas tari-frias impostas pelas autoridades porturias que os controlam.Tendo em vista que cada AP no apenas impe as prprias tarifas, mas elabora sua prpria estrutura tarifria, diversos ajustes metodolgicos precisaram ser feitos, de modo que os valores apresentados so, em geral, um valor mdio para servios si-milares prestados por um mesmo porto exemplo preo mdio de uso de beros ou terminais. Alm disso, diversos servios acessrios como fornecimento de energia e gua ou o aluguel de guindastes, entre outros equipamentos no foram conside-rados na avaliao realizada. Desta forma, importante ressaltar que os valores aqui estabelecidos no reetem o custo preciso dos servios prestados por qualquer dos portos citados, sendo apenas valores gerados para efeitos de comparao e anlise.Para facilitar a comparao, optou-se por apresentar os resultados por tipo de carga movimentada, ressaltando, para cada caso, as tarifas cobradas para a mo-vimentao de carga, descarga e baldeao chamadas pela ANTAQ de Infraes-trutura Martima (Inframar) e as tarifas cobradas pela movimentao das cargas entre o bero e o armazm ou limite da rea do porto chamadas Infraestrutura Porturia (Infraport), alm das tarifas de acostagem.Ao analisar a movimentao de granis (grco 9), observa-se que para as tarifas Inframar apenas dois portos apresentaram valores abaixo da mdia de 2,51 R$/tonelada (t) Paranagu12 e Rio Grande. A variao de preos na prestao desses servios ultrapassa os 100%, destacando-se como mais altos os valores co-bradospelasautoridadesporturiasdeItajaeVitria.NocasodastarifasIn-fraport, apenas os portos de Rio Grande, Salvador e Aratu13 apresentam valores acima da mdia, que foi de 2,46 R$/t. O preo mais baixo encontrado foi o esta-belecido pelo porto de Santos, 0,9 R$/t, que corresponde a pouco mais da metade do segundo menor preo, 1,7 R$/t, cobrado por Paranagu.11. A partir do Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a), foram selecionados os dez portos mais importantes para o comrcio internacional do pas. Apenas os portos de So Francisco do Sul e Manaus 7o e 9o coloca-dos, respectivamente no foram considerados devido ausncia das informaes necessrias. Os portos selecionados foram: Santos, Paranagu, Rio de Janeiro, Itaja, Vitria, Rio Grande, Salvador e Aratu, que juntos so responsveis por 75,8% do comrcio externo do pas.12. Cabe destacar que, no caso do porto de Paranagu, o valor de 2,2 R$/t vale para todos os produtos exceo dos derivados de petrleo e lcool, os quais representam 10% da movimentao do porto e so tarifados a 2,68 R$/t.13. Vale destacar que a estrutura tarifria dos portos de Salvador e Aratu tratada conjuntamente, tendo em vista que estes portos esto sob a administrao da mesma autoridade porturia Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba), obedecendo, portanto, a mesma planilha de preos.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas27GRFICO 9Tarifas para movimentao de cargas a granel2,6 2,2 2,7 3,0 3,0 1,4 2,8 0,9 1,7 1,8 4,4 3,4 0,0 1,5 3,0 4,5 SantosParanaguRio de JaneiroItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/tonelada movimentada InframarInfraport Mdia InframarMdia Infraport Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.Obs.:Pela metodologia adotada, cargas soltas e no conteinerizadas so contabilizadas como granel, exceo de veculos transportados pelo sistema roll-on roll-off.Levandoemcontaamovimentaototaldacargaagraneldentroda rea do porto Inframar + Infraport , devem-se desconsiderar os portos de Vitria e Rio de Janeiro, para os quais a tarifa Infraport determinada pelo rgo gestor do terminal privado e no pela autoridade porturia. Neste caso, o porto de Santos o que apresenta o menor preo para a prestao do servio completo, seguido, respectivamente, pelos portos de Paranagu e Itaja, cujos preos,apesardemaisaltos,aindaencontram-seabaixodamdianacional (4,83 R$/t) (grco 10).GRFICO 10Custo total da movimentao de cargas a granel0,00 2,00 4,00 6,00 SantosParanaguRio de JaneiroItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/tonelada movimentada Movimentao totalValor mdio da movimentao Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009)e Codeba (2009). Elaborao prpria.Obs.:Pela metodologia adotada, cargas soltas e no conteinerizadas so contabilizadas como granel, exceo de veculos transportados pelo sistema roll-on roll-off.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 28No caso da movimentao de contineres (grco 11), quatro portos apre-sentaram tarifas Inframar acima da mdia (42,04 R$/continer), a saber: Santos, RiodeJaneiro,ItajaeVitria.Ospreoscobradospelacarga,descargaebal-deao de contineres variam de R$ 25,10 (porto de Rio Grande) at R$ 64,00 (porto do Rio de Janeiro).GRFICO 11Tarifas para movimentao de contineres46,5 37,9 64,0 45,0 47,3 25,1 28,5 7,9 37,6 34,0 61,5 0,0 20,0 40,0 60,0 SantosParanaguRio de Janeiro ItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/unidade movimentada InframarInfraportMdia Inframar Mdia Infraport Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.Obs.:Pela metodologia adotada, cargas soltas e no conteinerizadas so contabilizadas como granel, exceo de veculos transportados pelo sistema roll-on roll-off.ComrelaostarifasInfraport,trsportossosuprimidosdaanlise,os portos de Vitria e do Rio de Janeiro cujas tarifas para esses servios so deter-minadas pelo rgo gestor do terminal privado, no pela AP e o porto do Rio Grande para o qual este servio tarifado de forma conveniente pela admi-nistraodoporto.14Dosportosavaliados,apenasSantoseItajaapresentaram valores abaixo da mdia (35,30 R$/continer), enquanto o valor mais alto entre os pesquisados foi o cobrado pelos portos de Salvador e Aratu. Ademais, na movi-mentao total dos contineres (Inframar + Infraport), o nico porto a apresentar um preo para movimentao abaixo da mdia foi Santos, cujo preo cobrado quase 30% abaixo do segundo colocado, Paranagu (grco 12).14. A tariIa de convenincia e fxada de maneira DGKRF de acordo com o tipo de carga.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas29GRFICO 12Custo total da movimentao de contineres54,44 75,46 79,00 89,99 0,00 25,00 50,00 75,00 100,00 SantosParanaguRio de JaneiroItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/unidade movimentada Movimentao totalValor mdio da movimentao Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.importante,ainda,analisaracobranarealizadapelamovimentaode veculos por meio do sistema roll-on roll-o. Para esta categoria de carga, quatro portos apresentaram dados incompletos, no permitindo a comparao de suas tarifas totais. Foram eles: Rio de Janeiro, Itaja, Vitria e Rio Grande. Contudo, possvelobservarque,doscincoportosparaosquaisseidenticaramtarifas Inframar, apenas dois cobram preos abaixo da mdia, de 3,96 R$/veculo, sendo o porto de Rio Grande o mais barato (grco 13).GRFICO 13Tarifas para movimentaes de veculos pelo sistema roll-on roll-off2,9 3,9 5,8 1,6 5,5 2,9 4,5 2,4 7,1 0,0 3,0 6,0 SantosParanaguItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/veculo movimentado InframarInfraportMdia Inframar Mdia Infraport Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.Obs.:Para os portos de Santos, Itaja e Rio Grande, no foram estabelecidos preos por unidade de veculo movimentado, mas por peso movimentado. Nestes casos, a metodologia adotada utiliza um veculo padro cujo peso de 1,13 tonelada.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 30NocasodatarifaInfraport,oportoqueapresentouomenorpreopara movimentaofoiItaja,seguidopeloportodeSantos.Nototalcobradopela movimentao dos veculos (Inframar + Infraport), a comparao s foi possvel entre quatro portos, dos quais Santos e Paranagu foram os nicos a apresentarem tarifasabaixodamdia,sendo,respectivamente,oprimeiroeosegundomais baratos (grco 14).GRFICO 14Custo total da movimentao de veculos pelo sistema roll-on roll-off5,80 8,40 12,64 0,00 4,00 8,00 12,00 SantosParanaguItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/veculo movimentado Movimentao total Valor mdio da movimentao Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.Obs.:Para os portos de Santos, Itaja e Rio Grande, no foram estabelecidos preos por unidade de veculo movimentado, mas por peso movimentado. Nestes casos, a metodologia adotada utiliza um veculo padro cujo peso de 1,13 tonelada.Observa-se que os resultados encontrados para tarifas totais de movimen-taoacompanhamdiretamenteaclassicaodosportoscomrelaoaoco-mrcio internacional realizada pelo Ipea em 2009,15 mostrando que os portos mais bem classicados no ranking so aqueles que tambm apresentam tarifas mais baixas (tabela 3). Este resultado indica que o elemento custo do servio porturiopodeterumainunciasignicativasobreadecisodosclientes (importadores e exportadores) a respeito do porto a ser utilizado no comrcio internacional, devendo ser um ponto de ateno por parte das autoridades ges-toras dos portos.15. A classicao est disponvel no Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a)Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas31TABELA 3Tarifas totais para movimentao Inframar + InfraportPortoClassicao no rankingGranel (R$/ton.)Continer cheio (R$/unid.)Roll-on Roll-off (R$/veculo)Santos 1 3,5 54,4 5,80Paranagu 2 3,9 75,5 8,40Rio de Janeiro 3 Itaja 4 4,8 79,0 Vitria 5 Rio Grande 6 5,9 Salvador e Aratu 8 e 10 6,2 90,0 12,64Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009), Codeba (2009) e Campos Neto et al. (2009a). Elaborao prpria.Finalmente,umservioessencialaousodosistemaporturioecobrado conformetarifasdeterminadaspelasautoridadesporturiasdecadaportoa acostagem das embarcaes. Neste quesito, de acordo com as ponderaes realiza-das, a atracao dos navios cobrada segundo a metragem linear deles e o tempo que permanecem acostados nos beros ou peres. Assim, optou-se pela adoo de um perodo mdio de 6 horas e por embarcaes com dimensionamento mdio de 250 metros.GRFICO 15Tarifas de acostagem das embarcaes1.790,0 545,0 650,0 612,5 612,0 76,9 375,0 0,0 300,0 600,0 900,0 1.200,0 1.500,0 1.800,0 SantosParanaguRio de Janeiro ItajaVitriaRio GrandeSalvador e Aratu R$/navio1 tempo Preo por portoMdia Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.Nota: 1 Foi adotado um perodo padro de 6 horas e um comprimento linear padro de 250 metros por embarcao.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 32Analisando o grco 15, verica-se que o deslocamento na mdia, gerado pelo alto preo cobrado pelo porto de Santos, faz que apenas este apresente uma tarifa superior mdia. Alm disso, no difcil vericar que o comportamento dospreosdeacostagemnoseguemaordenaodoranking,comovericado para a movimentao de cargas. Entretanto, apesar de apresentar uma ordenao diferenciada e uma variao percentual superior s encontradas para os servios de movimentao de carga, importante ter em mente que o preo da acostagem per si no representa muito. Istoocorrepostoqueotempodepermannciadonavionocaisno-linear, sendo dado por uma funo do tipo de carga, da quantidade movimentada e da ecincia dos servios porturios na carga, descarga e baldeao dos produtos.Ademais, importante observar que a gerao de valores comparveis en-treasestruturastarifriasdosportosumatarefarduaepassveldeexatido apenas em situaes ad hoc, o que diculta a gerao de concorrncia por tarifas epodeencarecerosserviosporturios.Faz-senecessriaumauniformizao da estrutura tarifria das autoridades porturias,16 de modo a permitir a ampla concorrncia entre os portos pelos usurios correntes e potenciais, que mante-riam suas vantagens comparativas de localizao dentro do territrio nacional e relativamente costa.Nessaseara,aAgnciaNacionalde TransporteAquavirioelaboraanual-mente um relatrio de desempenho porturio com o qual realiza um acompanha-mento permanente dos preos e do desempenho operacional dos servios portu-rios. Em seu relatrio de 2008, a agncia utilizou dados de 2007 na realizao de uma pesquisa acerca dos valores praticados pela prestao dos servios porturios oferecidos em 27 portos organizados e terminais, arrendados ou privados.Emsuapesquisa,aANTAQselecionou23produtoseaplicoumaisde3 mil questionrios a operadores porturios, agentes martimos e rgos gestores de mo de obra. Entre os portos pesquisados pela agncia, sete coincidem com os analisados no levantamento tarifrio apresentado anteriormente, cando de fora apenasoportodeItaja.Assim,seavaliarmosospreospblicosparadespesas porturias na movimentao de contineres e granis slidos para os portos pre-sentes em ambos os levantamentos, teremos (tabela 4):16. importante tambm lembrar que, uma vez que as tarifas aqui descritas so estabelecidas no pelos portos em si, mas pelas autoridades porturias que em geral controlam mais de um porto pblico , diversos portos no explicita-dos esto representados nesta avaliao por outros cuja administrao sediada pela mesma AP. So exemplos disso o porto de Antonina, cuja estrutura tarifria obedece quela do porto de Paranagu, e os portos de Niteri e Angra, que so coordenados pela Companhia Docas do Rio de Janeiro etc.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas33TABELA 4Comparativo dos preos pblicos mdios de despesas porturias para a movimenta-o de granis e contineresContineres GranisPorto Preo Antaq (R$/unid.) Preo Ipea (R$/unid.) Porto Preo Antaq (R$/ton.) Preo Ipea (R$/ton.)Santos 63,3 54,4 Santos 4,7 3,5Paranagu 75,5 Paranagu 6,4 3,9Rio de Janeiro 82,7 Rio de Janeiro 10,1 Vitria Vitria 11,0 Rio Grande 115,2 Rio Grande 2,3 5,9Salvador 101,7 90,0 Salvador e Aratu 4,9 6,2Fontes:CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009), Codeba (2009) e ANTAQ (2009). Elaborao prpria.Observa-se que, para a movimentao de contineres, os preos mdios levan-tados pela ANTAQ aparecem ligeiramente superiores aos levantados pelo Ipea cerca de 15% , o que pode ser fruto de divergncias existentes entre as metodo-logias utilizadas. J para a movimentao de granis, os preos levantados pelos dois rgos apresentam diferenas bastante signicativas, o que pode se justicar pela diferena entre os tipos de cargas consideradas na categoria granis que, para o caso do Ipea, inclui alm de granis slidos e cargas soltas, granis lquidos, no constantes do levantamento realizado pela ANTAQ.Vale ressaltar ainda que, de acordo com a ANTAQ (2009), () os preos dos servios porturios no tocante a granis slidos no apresentam uniformidadedeumanoparaoutro.Comosovriosprodutosestudadoseque utilizam mo-de-obra diferente sofrem variaes de valores tambm diferentes, ten-do em vista a especicidade na movimentao de cada produto. Ademais, a metodologia aplicada na consecuo de um valor nico para a movimentao dos diferentes granis envolve um grau de ajustes bastante supe-rior quela utilizada para contineres, o que amplia as possveis divergncias entre os valores encontrados.3.5 Impactos do setor sobre a economia nacional e o custo BrasilPara compreender a importncia do setor porturio na economia brasileira, deve-se comear observando que a movimentao de cargas nos portos nacionais de 2007 alcanou US$ 187,9 bilhes, quase 80% de todo o comrcio internacional realiza-do pelo pas, valor equivalente a 14,3% do PIB nacional naquele ano (CAMPOS NETO et al., 2009a). Assim, a ecincia dos portos mostra-se diretamente ligada ao desenvolvimento do comrcio externo e ao desempenho econmico do pas.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 34Para se ter uma ideia da contribuio do sistema porturio sobre a economia brasileira necessrio observar os impactos gerados pelo sistema sobre o emprego, a arrecadao tributria, a competitividade dos produtos nacionais, o custo Brasil etc. No que concerne ao comrcio internacional, o custo Brasil reete as decin-cias de infraestrutura logstica e transporte, e suas componentes com impactos do lado martimo e terrestre da infraestrutura logstica tm importante papel na formao dos custos de exportaes e importaes, compondo uma larga fatia na formao de preos nais dos produtos.Mas o comrcio externo no o nico setor que reete a importncia dos portos.Defato,omodalaquaviriofundamentalnapromooeintegrao do pas. De acordo com Lessa (2009), o valor mais alto pago no transporte hi-drovirio inferior ao pago em quase todos os outros modais (tabela 5), sendo comparvel apenas ao dutovirio, em alguns casos especiais.TABELA 5Custos comparativos entre modais de transporteModal de transporte US$ centavos/t.kmAreo 14,0Rodovirio 4,0 - 5,0Ferrovirio 0,3 - 1,0Dutovirio 0,3 - 1,0Balsa e rebocador 0,12 - 0,18Navio cargueiro 0,06 - 0,24Navio graneleiro 0,02 - 0,04Fonte e elaborao:InstitutodePs-GraduaoePesquisaemAdministraodaUniversidadeFederaldoRiodeJaneiro (LESSA, 2009).Lessaressaltaaindaquequase60%doscustosnacionaisdelogsticaad-vm dos fretes e que, neste setor, os portos tm importncia diretamente ligada ao conceito de intermodalidade. No Brasil, so 48 mil km de bacias navegveis (CECATTO, 2009) compondo um enorme potencial para reduzir as distncias internas e os custos de frete, podendo inclusive auxiliar na consolidao do Mer-cosul e do comrcio intercontinental.A navegao de cabotagem pouco utilizada em nosso pas. Os nicos pro-dutosqueausam intensivamente so os derivadosde petrleo,em virtude dos investimentosrealizadospelaPetrobrasemterminaisaquaviriosnosdiversos estadoscosteirosetambmpelasuafrotadenaviospetroleiros.Paraasdemais cargas, em especial as industrializadas, a oferta de rotas de cabotagem pequena e as empresas que ofertam os servios de transporte de contineres por meio de Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas35cabotagem balizam seus fretes no modal rodovirio. A baixa frequncia de esca-las17 e, s vezes, a necessidade do continer chegar ao porto com antecedncia so fatores dicultadores de uma maior utilizao da cabotagem.Problemas de acesso e capacidade dos portos e terminais porturios de con-tineres contribuem para essa oferta reduzida. Uma das aes que poderia melho-rar este quadro o nanciamento de novos navios. Ainda assim, como o nmero de empresas atuando na navegao de cabotagem tende a ser pequeno, neces-srio o acompanhamento constante da ANTAQ para manter a concorrncia na prestao destes servios.Almdapossibilidadedereduonoscustosdefrete,osetorporturio tambm um potencial gerador de empregos. A expanso do modal porturio ge-raria, afora os diversos postos de trabalho nas empresas de transporte e rgos de scalizao e controle, impactos encadeados nos setores de logstica e transporte e,emseguida,comoaumentonacompetitividadenacional,nosmaisdiversos setores produtivos.Assim,oimpactodosetorporturionaeconomianacionalnopodeser apurado unicamente pelas cargas movimentadas. A importncia do modal trans-cende esta movimentao, reetindo-se em uma composio ponderada dos cus-tos do comrcio exterior e, consequentemente, na competitividade dos produtos brasileiros no exterior e dos produtos importados pelo pas.Dessa forma, os gargalos e as decincias na infraestrutura porturia levan-tam preocupaes legtimas quanto possibilidade de esgotamento da capacidade operacional, por falta de investimentos bsicos de acesso terrestre aos portos (ro-dovirio, ferrovirio) e na infraestrutura operacional dragagem de aprofunda-mento do canal de acesso, vias internas etc. , bem como o aumento do calado do cais de atracao dos terminais arrendados nos portos pblicos obrigaes da autoridade porturia.Ao setor privado cabe elevar os investimentos no aparelhamento porturio, incluindo equipamentos necessrios para a operao dos terminais e a recupera-o e manuteno das instalaes de embarque e desembarque de cargas. Com os investimentos sugeridos, espera-se reduo dos custos operacionais, maior acessi-bilidade dos navios e do transporte terrestre aos portos e, por consequncia, a reduo do tempo de espera das embarcaes, em benefcio do crescimento da competitividade nacional. Masainfraestruturanoonicogargaloasercombatidonosistema porturio. Outro problema que tem prejudicado a competitividade dos servios 17. Passagem do navio por determinado porto em sua rota.Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 36porturionoBrasilserefereaosaltoscustostrabalhistaspraticadosnostermi-nais nacionais. O sistema de ternos, atualmente adotado nos portos brasileiros, mostra-se inadequado ao progresso tecnolgico recente, amarrando a contratao de trabalhadores em grupos que geram um contingente ocioso e um superdimen-sionamento dos custos para o cliente porturio.Almdisso,deacordocomoestudoapresentadoporV.Ships(2009), oscustoscomtripulaoemnaviosdebandeiranacionalchegamamaisde 230% do valor praticado por navios de outras bandeiras. Em termos de custos operacionais totais, o Brasil opera tabelas anuais at 80% acima das vigentes em embarcaes de bandeiras internacionais, o que prejudica as chances de compe-tio dos produtos transportados pela elevao nos preos nais de frete, preju-dicando ainda mais a capacidade nacional de comrcio externo via portos.4 PERSPECTIVAS E CENRIOS4.1 Planos e programas para reestruturao e alavancagem do setor porturioEmbora a participao dos investimentos em transportes no PIB tenha aumenta-do, as inverses realizadas no setor hidrovirio, inclusive portos, mantiveram-se constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo tem traa-do polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar o desenvolvimento porturio e elaborando planos de reestruturao e alavancagem para o setor. Entre eles, podemos destacar o Regime Tributrio para Incentivo Moder-nizao e Ampliao da Estrutura Porturia, institudo por meio de medida pro-visria em agosto de 2004, mais tarde convertido na Lei no 11.033/2004. Seu ob-jetivo estimular a realizao de investimentos para recuperao, modernizao e ampliao dos portos brasileiros reduzindo os gargalos do setor. O regime con-siste em uma srie de incentivos scais aplicveis pela suspenso de determinados impostos quando da venda de produtos no mercado interno ou na importao, almdebenefciosrelacionadosaoImpostosobreCirculaodeMercadoriase Prestao de Servios (ICMS). Os benecirios do Reporto so operadores porturios, concessionrios de portosorganizados,arrendatriosdeinstalaesdeportospblicoseempresas autorizadasaexplorarinstalaesdeportospblicos.Oprazoinicialdevign-cia do Reporto estava previsto para 31 de dezembro de 2005, entretanto ele foi ampliado duas vezes, inicialmente para 31 de dezembro de 2007, conforme a Lei no 11.033, de 21 de outubro de 2004, e em seguida foi novamente adiado para 2011,comumarennciascalprevistadeR$150milhesporanoat2010 (AGNCIA BRASIL, 2008).Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas37Outroexemplodaimportnciadogovernocomoplanejadordosistema porturio o Plano Nacional de Logstica e Transporte, que um plano de Es-tado,decarterindicativo,demdioelongoprazos,cujoobjetivorecuperar os investimentos em infraestrutura paralizados desde o nal da dcada de 1980, tornando precrias as condies de transportes no pas. O PNLT um plano mul-timodal, que envolve toda a cadeia logstica associada aos transportes, com todos os seus custos e no apenas os custos diretos do setor, e prope um processo de planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional. Por meio desse plano, o Estado retoma o processo de planejamento no setor, criando uma estrutura permanente de gesto do processo. A previso de investi-mentos do PNLT 2009 para o perodo 2008-2025 ultrapassa os R$ 290 bilhes. Deste montante, R$ 80 bilhes aproximadamente so destinados ao sistema por-turio, R$ 17,60 bilhes apenas para o perodo 2008-2011. De acordo com o pla-no, medida que esses projetos e aes sejam concretizados, ser possvel alterar a participao do modal aquavirio de 13% para 29%, em um horizonte entre 15 e 20 anos (BRASIL, 2009b).Em 2007 foi lanado o PAC, cujos objetivos so incentivar o investimento privado,aumentaroinvestimentopblicoeminfraestrutura,eremoverobst-culos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao cresci-mento. Com previso de investimentos de R$ 646 bilhes, o programa objetiva, em especial, o aumento dos investimentos em infraestrutura, a m de eliminar os principais gargalos que restringem o crescimento da economia, reduzir custos e aumentar a produtividade das empresas; estimular o aumento do investimento privado e reduzir as desigualdades regionais. No que concerne ao setor porturio, oPACprevinvestimentosdeR$2,66bilhes,dosquaisR$684milhesem 2007 e R$ 1,98 bilho entre 2008 e 2010 (BRASIL, 2007b).Umdosmaioresproblemasatualmenteenfrentadospelosetorporturio se refere s dragagens irregulares ou insucientes de baas, beros e acessos, que restringemamovimentaodegrandesembarcaesnosmaisdiversosportos. SegundoaSEPcomarealizaodeserviosdedragagemdeaprofundamento nos canais de aproximao, o Brasil poderia disponibilizar para os armadores que operam os maiores navios do mundo a possibilidade de escalarem esses portos. Assim, grandes embarcaes, que hoje no atuam em nenhum porto latino-ame-ricano, podero chegar aos portos brasileiros. Para se ter uma ideia, a ampliao dos calados dos portos para a faixa dos 16 a 18 metros de profundidade permitiria a atracao de navios do tipo Capesize, possibilitandomovimentaesdeat150miltoneladasporembarcao.Com isso, seria possvel reduzir os custos de frete a um tero do valor atualmente opera-do por navios Panamax, US$ 36,00 por tonelada (FDC; FEM, 2009). Tendo isto Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 38por motivao, o governo federal aprovou em dezembro de 2007 a Lei no 11.610, que versa sobre o Programa Nacional de Dragagem.Segundo esse programa, sero realizadas licitaes de mbito internacional para a seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem. As em-presas contratadas realizaro obras e servios de engenharia de dragagem do leito das vias aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar submerso e a escavao ou o derrocamento do leito de canais, bacias de evoluo e fundeio e dos beros de atracao, com vista manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua ampliao.As obras sero contabilizadas por resultado e podero ser reunidas para at trs portos, em um mesmo contrato quando esta medida for mais vantajosa para a administrao pblica. De acordo com esta lei, os contratos valero por cinco anos, prorrogveis por at mais um, e devero ser expressamente autorizados pela SEP ou pelo Ministrio dos Transportes. Pelo formato padro de dragagem por resultado,oparticularvencedordalicitaoobrigadoamanter,peloprazo xado no edital, as condies de profundidade previstas no projeto, seja conser-vando o nvel do solo submerso, seja aprofundando-o. Alm disso, qualquer outra modalidade de contratao dever ser prvia e expressamente autorizada pela SEP ou pelo Ministrio dos Transportes nas respectivas reas de atuao. Por m, a Lei no 11.610/2007 determina que () os programas de investimento e de dragagens, a estruturao da gesto ambien-taldosportoseaalocaodosrecursosarrecadadosporviatarifriadasCompa-nhias Docas e do DNIT sero submetidos aprovao e scalizao pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio dos Transportes, nasrespectivasreasdeatuao,comoobjetivodeasseguraraecciadagesto econmica, nanceira e ambiental.Almdesseprograma,outrofatortemajudadooBrasilnaconsecuode contratos para a execuo dessas obras: a queda na demanda por servios de dra-gagem em grande parte do mundo. Desde o advento da crise econmica inter-nacional, em setembro de 2008, observou-se um declnio no comrcio exterior nos diversos pases, o que reduziu o preo das dragagens e ampliou o nmero de empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras. Citado como uma das iniciativas mais bem sucedidas do PAC, o Programa Nacional de Dragagem prev obras em 17 complexos porturios brasileiros, em um total de R$ 1,54 bilho a serem investidos. Inicialmente o programa estava previsto para ser concludo ainda em 2010, contudo, atrasos nas licitaes e na li-berao de licenas ambientais postergaram o prazo de algumas obras. De acordo com a SEP, at fevereiro de 2010, apenas quatro obras haviam sido concludas e Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas39duas ainda no haviam sido licitadas portos de Fortaleza e Itaja. Para a secreta-ria, apesar dos atrasos, as licitaes esto sendo bem-sucedidas e, quando conclu-do, o programa ampliar em 30% o potencial de movimentao dos principais portos nacionais.No mbito desse programa, uma das obras mais importantes a dragagem do porto de Santos, cujas obras foram adiadas e devem realizar-se entre os meses de fevereiro de 2010 e maro de 2011. De acordo com a SEP, o aprofundamendo de Santos permitir a atracao de embarcaes com capacidade duas vezes maior que as que atualmente utilizam o porto, gerando ganhos de escala e possibilidade de reduo nos preos dos fretes.Outro importante projeto do governo federal o porto sem Papel, que con-siste da implantao de um sistema de controle automatizado, em que uma nica entrada de informaes dever alimentar um banco de dados de acesso a todos os rgos do governo, reduzindo a necessidade de tempo e pessoal envolvidos no processo de scalizao de cargas no embarque e desembarque. Atualmente, mais de 28 rgos e entidades atuam e interferem nas ativida-desporturias,realizandosuasfunesdeformaindependenteedesconectada, cobrando diferentes tarifas e, s vezes, entrando em atrito de jurisdio. De acor-do com Dias (2009), a implantao desse sistema pode reduzir entre 15 e 20% o tempo dispensado aos servios porturios.O projeto piloto do porto sem Papel est inserido no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento e tem recursos oramentrios em torno de R$ 19 milhes. A ideia do governo federal criar um banco de dados scalizado pela Re-ceita Federal do Brasil que possa abrigar todas as informaes referentes entrada e sada de mercadorias do porto. Estas informaes, inseridas no sistema pelos prprios usurios, sero distribudas aos programas aduaneiros, evitando a repeti-o na transmisso e agilizando a burocracia nos portos. O novo banco de dados dever fornecer as informaes relevantes a cada um dos rgos governamentais envolvidos no proces