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Diagnóstico del Estado Actual y Gestión para las

Áreas Naturales Protegidas

del Estado de Jalisco:

Nevado de Colima, Sierra de Quila y

Bosque La Primavera

Octubre – Diciembre 2004

Realizado por

DIRECTORIO

GOBERNADOR DEL ESTADO DE JALISCO LIC. FRANCISCO JAVIER RAMIREZ ACUÑA

SECRETARIO DE DESARROLLO RURAL

C. JUAN JOSE SANCHEZ ALDANA EGUIARTE

DIRECTOR GENERAL FORESTAL Y DE SUSTENTABILIDAD LIC. IGNACIO ANTONIO GONZALEZ HERNANDEZ

DIRECTOR DE SUSTENTABILIDAD LIC. HECTOR CASTAÑON REYES

COORDINACIÓN DE CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

BIOL. URLETH SHARAHI ORTIZ AVILA

SECRETARIA DE DESARROLLO RURAL AV. HIDALGO NUM. 1435-4º PISO

C.P. 44100 GUADALAJARA, JALISCO, MÉXICO

DIRECCIÓN GENERAL FORESTAL Y SUTENTABILIDAD TEL. 3826-4757

JUSTIFICACIÓN En 1995 inicia una gestión entre el Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado de Jalisco, con el objetivo de transferirle a este último la administración de tres áreas naturales protegidas de Jalisco: Parque Nacional “Volcán Nevado de Colima”, Área de Protección de Flora y Fauna “Sierra de Quila” y Área de Protección de Flora y Fauna “La Primavera”, dichas áreas con decreto oficial publicado en el Diario Oficial de la Federación en los años 1982, 1936 y 1980. Como resultado de esta gestión, la Secretaria de Desarrollo Rural del Estado de Jalisco, crea este mismo año la Coordinación Estatal de Atención a Áreas Naturales Protegidas, de la Dirección General Forestal, de Fauna y Pesca. Coordinación que tenía como objetivo coordinar esfuerzos para lograr la protección, conservación, desarrollo, fomento y vigilancia de las áreas naturales protegidas. En el año 1995 se establece el primer Acuerdo de coordinación entre la Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y el Gobierno del Estado de Jalisco para el área de protección Bosque La Primavera y en el año de 1997 se establecen los acuerdos del área de protección Sierra de Quila y el Parque Nacional Volcán Nevado de Colima, dichos acuerdos establecen los compromisos de administración, restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dichas áreas. Desde entonces el Gobierno de Jalisco es responsable de los procesos involucrados en cada área apoyando con proyectos y financiamiento que permiten la operación administrativa y técnica. Creemos que es necesario el establecimiento de nuevos lineamientos administrativos para la operación de las áreas naturales protegidas, por ello se acordó realizar el Diagnóstico del Estado Actual y Gestión para las áreas naturales protegidas, teniendo como objetivos la identificación de áreas de fortalecimiento institucional, afinar, mejorar y potenciar de manera efectiva los programas operativos y de manejo, recomendaciones para optimizar el uso de los recursos materiales, humanos y presupuéstales disponibles. Así como proveer las herramientas necesarias para el monitoreo de la administración de cada área natural protegida. Dicho Diagnostico será una herramienta para la planeación de las actividades operativas y administrativas a una corto, mediano y largo plazo, para los actores involucrados en la operación y administración de cada área natural protegida.

GOBIERNO DEL ESTADO DE JALISCO DIRECCIÓN DE SUSTENTABILIDAD

Realizado por:

� Rafael González-Franco de la Peza (Coordinador) � Martha Ileana Rosas Hernández � Fernando Jaramillo Monroy

Asesores en gestión y manejo de áreas naturales protegidas de Jalisco

� Eduardo Santana Castellón � Sergio Graf Montero

Asesores jurídicos

� Federico Arce � Leticia Bonifaz � Javier Álvarez

Asesoras en análisis institucional

� María Isabel Alva Castro � María Aurora Palma Moreno

Y los gentiles comentarios de

� María Fernanda Paz � Jutta Blauert

iv

ÍNDICE Página Abreviaturas y siglas.................................................................................................... ix Cuadros y esquemas.................................................................................................... xi Introducción.................................................................................................................. 1

Primera Sección Capítulo 1. Relevancia de las áreas naturales protegidas de Jalisco.......................... 7

1.1. Importancia de Jalisco para la conservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de recursos naturales terrestres en el contexto nacional e internacional.......................................................................

8

1.2. Relevancia social, económica y productiva de Jalisco en el contexto nacional...............................................................................................

12

1.3. Las áreas naturales protegidas de Jalisco.......................................... 13

1.4. Amenazas a la diversidad biológica, las áreas silvestres y los recursos naturales de Jalisco..............................................................

15

1.4.1. Amenazas inmediatas a las áreas silvestres de Jalisco.....................................................................

15

1.4.2. Factores causales de las amenazas..................... 16 1.4.3. Causas principales de la degradación ambiental

en México y Jalisco...............................................

18 1.5. Importancia de las tres áreas naturales protegidas cuya

administración fue transferida por el Gobierno Federal al Gobierno de Jalisco..........................................................................................

19

1.5.1. Parque Nacional Nevado de Colima..................... 19 1.5.2. Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de

Quila......................................................................

20 1.5.3. Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera..............................................................

22

Segunda Sección. Diagnóstico institucional Capítulo 2. Consideraciones preliminares.................................................................... 24 2.1. Problemas de origen en las declaratorias e inicio de la gestión de

las áreas naturales protegidas...........................................................

26

2.1.1. Decretos de creación de las áreas naturales protegidas..............................................................

26

2.1.2. Vacío institucional y abandono............................... 26 2.1.3. Tenencia de la tierra............................................... 27 2.2. El Modelo Institucional para la Administración de las área

naturales protegidas Federales........................................................

28

2.2.1. Dirección del área natural protegida...................... 28 2.2.2. Consejo Asesor...................................................... 30 2.2.3. Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas..............................................................

32

v

2.3. Componentes elementales para la construcción de un modelo institucional para la administración de las áreas naturales protegidas..........................................................................................

32

2.4. Órgano de gobierno........................................................................... 36

Capítulo 3. Descripción y análisis de la transferencia de administración de las ANP

del gobierno federal al gobierno estatal.....................................................

37

3.1. Limitaciones de los conceptos de administración y coadministración................................................................................

37

3.2. Antecedentes y contexto de los arreglos federación-estado para la administración de las ANP.................................................................

40

3.2.1. El contexto a nivel federal...................................... 41 3.2.2. El contexto en el Estado de Jalisco........................ 42 3.3. Acuerdos de Coordinación................................................................. 44 3.4. Posición actual de la Conanp con respecto a la así llamada

‘coadministración’..............................................................................

53

Capítulo 4. Descripción y análisis del modelo de colaboración entre la Secretaría de Desarrollo Rural y las instancias locales de gestión para la administración de las áreas naturales protegidas......................................

56

4.1. Generalidades.................................................................................... 56 4.2. Convenios de Colaboración o Coordinación con cada ANP.............. 57 4.2.1 Parque Nacional Nevado de Colima........................ 57 4.2.2. Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de

Quila.......................................................................

58 4.2.3. Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera...............................................................

58

4.3. Análisis comparativo de los tres Convenios....................................... 59 4.4. Legislación Estatal............................................................................. 62 4.4.1. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente...........................................

63 4.4.2. Reglamento Interior de la Secretaría de Medio

Ambiente para el Desarrollo Sustentable..............

65 4.4.3. Ley Orgánica del Gobierno de Jalisco.................... 66 4.5. Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de Jalisco.................... 67 4.5.1. Marco de actuación................................................ 67 4.5.2. Consecuencias para la administración de las ANP

y los esquemas de colaboración / coordinación...........................................................

69 Capítulo 5. Análisis del marco institucional para el Parque Nacional Nevado de

Colima........................................................................................................

72 5.1. Generalidades................................................................... 72 5.2. Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.......... 76 5.2.1 Composición del Patronato.................................... 77 5.2.2. Visión sobre la naturaleza de un órgano de

gobierno.................................................................

78 5.2.3. Estimación de capacidades.................................... 79 5.2.4. Visión crítica........................................................... 79 5.3. Dirección Ejecutiva............................................................................. 81

vi

Capítulo 6. Análisis del marco institucional para el Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila ...............................................................................

82

6.1. Generalidades................................................................................... 82 6.2. Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los

Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C................................

83 6.3. Dirección Ejecutiva............................................................................ 84 Capítulo 7. Análisis del marco institucional del Área de Protección de Flora y Fauna

Bosque La Primavera................................................................................

87

7.1. Generalidades................................................................................... 87 7.2. Comité Técnico para la Administración del Bosque La

Primavera..........................................................................................

90 7.2.1. Naturaleza ambigua.............................................. 92 7.2.2. Identidad diluida................................................... 92 7.2.3. Inconsistencia de funciones y ámbitos de

actuación..............................................................

92 7.2.4. Participación inconsistente.................................... 93 7.2.5. Ausencia de perspectiva estratégica..................... 93 7.2.6. Composición inmanejable..................................... 94 7.2.7. Consecuencias...................................................... 94 7.3. Dirección Ejecutiva......................................,,,,,,,,,,,,,,,,..................... 96 7.3.1 Ausencia de sustento legal y marco claro de

actuación...............................................................

96 7.3.2. Incertidumbre laboral............................................. 96 7.3.3. Ambigüedad normativa......................................... 97 7.3.4. Elementos para un análisis del desempeño del

Director Ejecutivo.................................................

97 7.4. Problemática social.......................................................................... 98 Capítulo 8. Conclusiones y Recomendaciones del Diagnóstico Institucional.............. 103

Tercera Sección. Diagnóstico del manejo y operación de las áreas naturales

protegidas

112 Capítulo 9. Diagnóstico del manejo y operación del Parque Nacional Nevado de

Colima....................................................................................................... 113

9.1. Análisis de los documentos programáticos y operativos.................. 113 9.1.1. Programa de Manejo............................................ 113 9.1.2. Programas Operativos Anuales............................ 116 9.2. Análisis del conocimiento generado sobre el área............................ 119 9.2.1. La vegetación y la flora......................................... 119 9.2.2. La fauna................................................................ 123 9.2.3. Ordenamiento ecológico y sistemas de

información geográfica..........................................

125 9.2.4. Vinculación de la investigación con el manejo del

parque...................................................................

126 9.3. Análisis de la situación en campo..................................................... 127 9.3.1. Problemática local................................................. 127 9.3.2. Estrategias, programas, proyectos y acciones

concretas de conservación y manejo....................

131 9.3.3. Observaciones sobre el manejo actual................. 133 9.3.4. Relación del personal operativo con la población

local.......................................................................

134

vii

9.3.5. Síntesis del estado del PNNC................................. 136 9.4. Diagnóstico de capacidades, fortalezas y debilidades para el

manejo del área.................................................................................

137 9.4.1. Personal.................................................................. 137 9.4.2. Equipamiento.......................................................... 139 9.4.3. Infraestructura......................................................... 139 9.4.4. Recursos financieros.............................................. 139 9.4.5. Posibilidades de colaboración interinstitucional...... 140 9.4.6. Fortalezas de la Instancia Local de Gestión

relacionadas con el manejo...................................

141 9.4.7. Debilidades de la Instancia Local de Gestión

relacionadas con el manejo del área......................

141 9.5. Recomendaciones.............................................................................. 143 Capítulo 10. Diagnóstico del manejo y operación del Área de Protección de Flora y

Fauna Sierra de Quila..............................................................................

147 10.1. Análisis de los documentos programáticos y operativos.................. 147 10.1.1. Programa de manejo............................................ 147 10.1.2. Programas Operativos Anuales............................ 153 10.2. Análisis del conocimiento generado sobre el área........................... 155 10.2.1. La vegetación y flora............................................. 155 10.2.2. Fauna silvestre...................................................... 157 10.2.3. Ordenamiento ecológico y monitoreo de

recursos naturales..................................................

159 10.2.4. Vinculación de la investigación con el manejo del

área........................................................................

160 10.3. Análisis de la situación en campo.................................................... 160 10.3.1. La problemática local............................................ 160 10.3.2. Estrategias, programas, proyectos y acciones


167 10.3.3. Presencia e impacto de las acciones del

personal operativo y su relación con la población local.......................................................................

170 10.3.4. Potencial de aprovechamiento del área................ 175 10.3.5. Síntesis del estado del APFFSQ.......................... 178 10.4. Diagnóstico de capacidades, fortalezas y debilidades para el

manejo del área.............................................................................

179 10.4.1.Fortalezas.............................................................. 179 10.4.2. Personal................................................................ 180 1.4.3. Equipo..................................................................... 182 10.4.4. Infraestructura....................................................... 182 10.4.5. Recursos financieros............................................ 183 10.4.6. Comentarios sobre el Comité............................... 183 10.4.7. Debilidades y riesgos........................................... 185 10.4.8. Evaluación............................................................ 185 10.5. Recomendaciones............................................................................ 186 Capitulo 11. Diagnóstico del manejo y operación del Área de Protección de Flora y

Fauna La Primavera..................................................................................

190 11.1. Análisis de los documentos programáticos y operativos.................. 190 11.1.1. Programa de Manejo............................................ 190 11.1.2. Programas operativos anuales............................. 194 11.2. Análisis del conocimiento generado sobre el área........................... 196 11.2.1. La vegetación y la flora......................................... 196

viii

11.2.2. Fauna silvestre...................................................... 199 11.2.3. Vinculación de la investigación con el manejo del

área.......................................................................

201 11.3. Análisis de la situación en campo.................................................... 202 11.3.1. Problemática local................................................. 202 11.3.2. Estrategias, programas, proyectos y acciones


207 11.3.3. Presencia e impacto de las acciones del

personal operativo y su relación con la población local......................................................

216 11.3.4. Potencial de aprovechamiento del área............... 217 11.3.5. Síntesis del estado del APFFLP........................... 219 11.4. Diagnóstico de capacidades, fortalezas y debilidades para el

manejo del área...............................................................................

220 11.4.1. Personal............................................................... 220 11.4.2. Equipo.................................................................. 223 11.4.3. Infraestructura...................................................... 223 11.4.4. Recursos financieros y administración................. 226 11.4.5. Evaluación............................................................ 229 11.5. Recomendaciones........................................................................... 229

Cuarta Sección. Propuesta Capítulo 12. Elementos de una propuesta para fortalecer el marco institucional de

las áreas naturales protegidas del estado de Jalisco..............................

237

12.1. Marco conceptual............................................................................. 237 12.2. Fundamentos de la propuesta......................................................... 241 12.3. Marco Institucional ideal para las área naturales protegidas de

Jalisco..............................................................................................

243

Anexos 1 Clausulado de los Acuerdos de Coordinación entre la federación y

el Gobierno de Jalisco para la transferencia de la administración de las ANP..............................................................................................

249

2 Memorias del Taller de Autodiagnóstico del Patronato Del Parque Nevado De Colima y Cuencas Adyacentes, A.C...............................

258

3 Análisis del Sitio de Internet del Bosque La Primavera..................... 262 4 Modelos de Organización Administrativa.......................................... 264 5 Batería de indicadores para la evaluación del desempeño de las

instancias operativas y del impacto de las acciones en el manejo de las ANP.........................................................................................

269

6 Síntesis de todas las recomendaciones con sugerencia de priorización.........................................................................................

280

Relación de personas entrevistadas............................................................................ 306 Bibliografía.................................................................................................................... 310

ix

Abreviaturas y siglas

ANAAE Asociación Nacional Ambiental de Autoridades Estatales

ANP Área Natural Protegida o Áreas Naturales Protegidas, según sea el contexto

APFF Área de Protección de Flora y Fauna

APFFLP Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera

APFFSQ Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila

BLP Bosque La Primavera

BLP-95 Acuerdo de Coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno de Jalisco con el objeto de transferir a éste último la administración del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera de 1995

BLP-2000

Acuerdo de Coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno de Jalisco con el objeto de transferir a éste último la administración del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera de 2000

CA Consejo asesor de ANP

CDR Consejos de Desarrollo Regional

CIPRODEFO Comisión de Investigación, Promoción y Desarrollo Forestal

CONAFOR Comisión Nacional Forestal

CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

CTA Consejo Técnico Asesor

CTABLP Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera

CRPPFRNSQ Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C.

CUCBA Centro Universitario de Ciencias Biológicas y Agropecuarias de la Universidad de Guadalajara

CUSUR Centro Universitario del Sur de la Universidad de Guadalajara, Ciudad Guzmán, Jalisco

DE Dirección Ejecutiva o Director Ejecutivo, según sea el contexto

DEFINE Diagnósticos y Estrategias para el Fortalecimiento Institucional, A.C.

DGFS Dirección General Forestal y de Sustentabilidad de la SEDER o Director General Forestal y de Sustentabilidad de SEDER, según sea el contexto.

DOF Diario Oficial de la Federación

GJ Gobierno de Jalisco

GF Gobierno Federal

ha. Hectárea o hectáreas, según sea el contexto

ILG Instancia Local de Gestión o Instancias Locales de Gestión, según sea el contexto

x

INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente

msnm Metros sobre el nivel del mar

NC-97 Acuerdo de Colaboración entre la SEMARNAP y el Gobierno del Estado de Jalisco con el objeto de transferir a éste último la administración del Parque Nacional Nevado de Colima de 1997

NOM Norma Oficial Mexicana

Patronato Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.

PN Parque Nacional

PNNC Parque Nacional Nevado de Colima

POA Programa Operativo Anual o su plural, Programas Operativos Anuales

RPC Regiones Prioritarias para la Conservación

SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional

SEDER Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de Jalisco

SEMADES Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable del Gobierno de Jalisco

SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (1994-2000)

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2000-2006)

SRA Secretaría de la Reforma Agraria

SINAP Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas

SQ Sierra de Quila

SQ-97 Acuerdo de Coordinación entre la SEMARNAP y el gobierno del Estado de Jalisco con el objeto de transferir a éste último la administración del Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila de 1997

UMA Unidades de Manejo para la Conservación de Vida Silvestre

ZMG Zona Metropolitana de Guadalajara

xi

Cuadros y esquemas Cuadro 1 Características y valores naturales y productivos del estado de

Jalisco

10

Cuadro 2 Comparación de la diversidad de plantas y vertebrados de Jalisco con la de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

11

Cuadro 3 Áreas naturales protegidas de Jalisco con decretos federales

14

Cuadro 4

Funciones de un Director de ANP de acuerdo al reglamento interno de la SEMARNAT

28

Cuadro 5 Funciones de los Consejos Asesores de acuerdo al reglamento federal de áreas naturales protegidas

31

Cuadro 6 Evaluación de CONANP de los compromisos signados en los convenios de transferencia de la administración de las ANP

52

Cuadro 7 Comparación de los instrumentos de colaboración entre SEDER y las instancias locales de gestión

59

Cuadro 8. Tenencia de la tierra en el PNNC según el Registro Agrario Nacional

118

Cuadro 9 Resumen de acciones de manejo del Parque Nacional Nevado de Colima en el pasado y actualmente

133

Cuadro 10. Tenencia de la tierra en el APFFSQ según el Registro Agrario Nacional

163

Cuadro 11. Tenencia de la tierra en el APFFLP según el Registro Agrario Nacional

203

Cuadro 12 Historial de incendios en el Bosque La Primavera

209

Cuadro 13 Recursos Aportados a Favor del Bosque La Primavera 1997-agosto 2004

226

Cuadro 14 Comparativo entre órganos públicos y privados para la administración de áreas naturales protegidas

243

Esquema 1 Organigrama de la Dirección General Forestal y de Sustentabilidad

68

Esquema 2 Marco institucional actual del PN Nevado de Colima

74

Esquema 3 Marco institucional actual de APFF Sierra de Quila

82

Esquema 4 Marco institucional actual de APFF La Primavera

89

Esquema 5 Elementos de nuestra propuesta para el marco institucional de Jalisco

244

DIAGNOSTICO DEL ESTADO ACTUAL Y GESTION PARA LAS ANP DE JALISCO: NEVADO DE COLIMA, SIERRA DE QUILA Y BOSQUE LA PRIMAVERA

INTRODUCCIÓN

1

Introducción Este diagnóstico del estado actual y la gestión de las áreas naturales protegidas de Jalisco, cuya administración le fue transferida por el Gobierno Federal al Gobierno del Estado -Parque Nacional Nevado de Colima, Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila y Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera- fue realizado por Diagnósticos y Estrategias para el Fortalecimiento de Instituciones, S.A. de C.V. (DEFINE) para la Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de Jalisco, y responde también a la solicitud de servicios de consultoría, hecha por el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera, a través de su Dirección Ejecutiva, destinados al fortalecimiento institucional de ambas instancias encargadas de esa área natural protegida. El trabajo tiene el propósito de dar cuenta de la situación actual de las tres ANP, identificar las ventanas de oportunidad para el diseño de estrategias encaminadas al fortalecimiento institucional de los organismos encargados de su administración, o gestión y manejo, y tiene como horizonte la consolidación del Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas de Jalisco. Una de las condiciones fundamentales para lograr la conservación y uso sostenible de los recursos naturales de Jalisco, como base para garantizar un auténtico desarrollo y una mejor calidad de vida para los jaliscienses, es promover la consolidación de un Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas, cuyas políticas y estrategias de operación sean: la salvaguarda de la diversidad de ecosistemas y especies de flora y fauna silvestres, la conservación de los servicios ambientales (agua, aire, suelos, clima) y el aprovechamiento responsable de los recursos naturales; mediante la investigación, la educación ambiental, la capacitación y el fortalecimiento de las capacidades de las instancias y pobladores locales. Las ANP de Jalisco son estratégicas para desarrollo actual y futuro del estado, principalmente las que conservan los bosques y selvas de la entidad, ya que en ellas se capta e infiltra agua de lluvia que permite el abastecimiento de mantos freáticos y mantienen manantiales, pozos y ríos que abastecen de agua a las áreas urbanas, a la industria y a la agricultura. Además, dichas ANP permiten conservar los suelos y el clima local, así como los ecosistemas, con sus importantes funciones, y la gran diversidad de especies de plantas y animales que constituye una de las más importantes riquezas del estado. Para que estos espacios naturales sigan existiendo y proporcionando sus vitales beneficios, es necesario asegurar que tanto el gobierno como la sociedad desarrollen las capacidades necesarias para garantizar su defensa y apoyar su conservación y aprovechamiento sostenible.


INTRODUCCIÓN

2

Este diagnóstico busca analizar los aspectos más relevantes de la estructura y dinámica institucional, así como la operación y manejo, de estas tres ANP de Jalisco y ofrecer elementos para evaluar su desempeño técnico y financiero e identificar sus fortalezas y debilidades, con la finalidad de proponer alternativas y mecanismos para incrementar las capacidades de administración de las mismas, optimizar el uso de los recursos disponibles y orientar decisiones encaminadas a corregir errores y consolidar aciertos. Se busca, asimismo, diseñar estrategias para fortalecer la participación de los diversos actores sociales involucrados en los esfuerzos de conservación de las ANP y el aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales, en los ámbitos local, estatal y federal; y dotar a los órganos de gobierno de elementos para asegurar la transparencia y eficacia en la toma de decisiones y la rendición de cuentas, y así promover y fortalecer una gestión descentralizada y corresponsable de las ANP del estado. Las conclusiones y recomendaciones de este estudio deberán, entonces, servir para: 1. Identificar las áreas de oportunidad para el fortalecimiento institucional de los

organismos encargados de la administración de las ANP del estado. 2. Reforzar los mecanismos de participación de los distintos actores involucrados

en la conservación y el desarrollo de las ANP y asegurar la transparencia de los procesos de toma de decisiones y rendición de cuentas.

3. Afinar, mejorar y potenciar de manera efectiva los programas operativos y de

manejo de las ANP 4. Optimizar el uso de los recursos materiales, humanos y presupuestales

disponibles 5. Proveer de un marco general y de herramientas para monitorear el desempeño

de la administración de las ANP, incluyendo la batería de indicadores correspondientes.

El presente diagnóstico institucional y operativo de las tres ANP es resultado de un ejercicio multidisciplinario e interdisciplinario, así como de la integración de distintos instrumentos de análisis y evaluación de la gestión y manejo de ANP que se han generado en nuestro país, Latinoamérica y el resto del mundo1, así como de marcos teóricos y metodológicos del análisis institucional y la evaluación

1 Como son los trabajos de Cifuentes et al. (2000), Rusch (2002), Carabias, et. al. (2003), Pérez Gil, Ceciliano, Jaramillo y Roldán (2003), González-Franco, Graf, Jaramillo, Rosas y Santana (2004).


INTRODUCCIÓN

3

administrativa, desde las perspectivas psicosocial y del desarrollo organizacional, respectivamente. Al respecto del análisis institucional es necesario señalar que esta disciplina integra los paradigmas y algunas herramientas de la antropología, la sociología y la sicología. Este tipo de análisis busca desentrañar las estructuras y dinámicas institucionales y grupales no explícitas y, para ello, considera las relaciones de poder, los aspectos simbólicos y los imaginarios que a nivel individual y grupal se van configurando por la interacción entre los individuos y la institucionalización de los procesos. El análisis institucional también toma en consideración los distintos roles que se adscriben y se asumen en los procesos grupales, institucionales y sociales; la congruencia o incongruencia entre el dicho y el hecho, y las ambigüedades y contradicciones que están en el origen de los conflictos; ya que todo ello pauta los obstáculos en la comunicación y la confianza, determina que se estereotipen las ideas, las posiciones y los roles personales y grupales, y se instaure la simulación en las prácticas formales. Todo ello con serias consecuencias en el ser y quehacer de las instituciones. Vale la pena aclarar que éste no pretende ser un trabajo de corte académico, sino un instrumento muy puntual que ayude a tomar decisiones en el corto y el mediano plazo. Lo que se busca es ofrecer un diagnóstico que integre las distintas dimensiones que abarca la realidad institucional, social y operativa de las ANP objeto de nuestro estudio, y proporcionar una lectura lo más comprehensiva posible de la situación actual que dé cuenta de su complejidad. Asimismo, se busca ofrecer elementos de análisis y claves para entender y juzgar los hechos, a la vez que explorar y ponderar alternativas para solucionar las situaciones que demandan atención. Por esta razón, es necesario señalar que con el fin de asegurar que las personas entrevistadas se sintieran con la confianza necesaria para externar con sinceridad sus opiniones, percepciones y sentimientos fue necesario garantizarles un manejo absolutamente confidencial de la información que nos proporcionaron y la máxima discreción, de tal forma que, en este documento, omitimos asociar sus declaraciones con su identidad. Es por ello que sólo esporádicamente se hacen citas textuales de las palabras de nuestros entrevistados, en especial cuando la frase aunque coloquial es muy elocuente. Lo que las personas entrevistadas quisieron compartir generosamente con nosotros siempre fue utilizado como materia de análisis, por lo que lo dicho por cada persona no fue reconocido como dato, juicios de valor o factor determinante digno de crédito, sino hasta después de ser corroborado, con lo dicho por otros actores y con lo que se hace patente en los documentos, y hasta no haber sido ponderado en el contexto general de lo analizado. Aunque el contenido de este documento incluye una visión crítica del quehacer de las instituciones dedicadas a la administración de las tres ANP de Jalisco que nos competen, esto se hace con un enorme respeto y reconocimiento a la labor y al


INTRODUCCIÓN

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esfuerzo que están realizando todos los involucrados. No se pretende denostar a nadie, sino dar elementos que ayuden a fortalecer la capacidades de sociedad y gobierno para asegurar la conservación y aprovechamiento sustentable de estas importantes ANP. Lo que se podrá ver con claridad a lo largo de este documento, es que este proceso de asumir la administración de las ANP federales que se encuentran en Jalisco y hacerse cargo de su gestión y manejo, ha supuesto un difícil e intenso aprendizaje, que ha contado con el trabajo comprometido, responsable y desinteresado de muchas personas; sin antecedentes ni experiencias previas que dieran orientación, se ha transitado por un proceso de búsqueda y ajustes, y a veces de ensayo y error, y aún así se ha podido construir un andamiaje institucional que está en vías de consolidarse, reto al que este trabajo busca contribuir. La primera sección de este documento contiene un único capítulo dedicado a plantear la importancia de la riqueza de ecosistemas y biodiversidad de Jalisco y, por ende, la relevancia de las ANP del estado y de las tres que nos ocupan en particular. También incluye un análisis de las amenazas que acechan a estas ANP de manera que se aborde la parte del diagnóstico institucional teniendo presente que es mucho lo que se está jugando en la administración de estas ANP y que de la permanencia de estas ANP depende la calidad de vida de los jaliscienses de hoy y del futuro. La segunda sección se dedica al diagnóstico institucional propiamente. Inicia en el capítulo dos con una serie de consideraciones preliminares que contextualizan y ofrecen un modelo desde el cual se hace el análisis. El capítulo tres aborda el proceso de transferencia de la administración de las ANP de la federación al gobierno estatal. El capítulo cuatro describe el modelo de colaboración entre el gobierno estatal y las instancias locales de gestión en cada una de las ANP. El capítulo cinco presenta el análisis de los marcos institucionales de cada una de las ANP y la situación de los mismos. Para cerrar esta sección, en el capítulo seis se incluyen las conclusiones del diagnóstico institucional y las recomendaciones que de ahí emanan. Es pertinente aclarar que, dada la situación del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera y a petición expresa de los funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de Jalisco (SEDER), el análisis de su marco institucional y la situación por la que atraviesa, así como de la problemática social de la misma, es mucho más exhaustivo que en el caso de las otras dos ANP.


INTRODUCCIÓN

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La tercera sección, capítulos siete, ocho y nueve, está dedicada al diagnóstico del manejo y operación que se realiza en las tres ANP y a una valoración del estado en el que se encuentran, incluyendo sus Programas de Manejo y documentos programáticos y operativos, así como el estado del arte del conocimiento sobre los ecosistemas, la biodiversidad y el potencial de aprovechamiento sustentable en cada ANP. Esta sección también incluye un diagnóstico de la situación en campo en las tres ANP en los siguientes aspectos: la problemática local, las estrategias, programas, proyectos y acciones concretas de conservación y manejo y sus impactos y resultados y la presencia e impacto de las acciones de los respectivos equipos operativos y su relación con los actores locales, concluyendo con una serie de recomendaciones. Finalmente, la cuarta sección, capítulo 10, está dedicada a la propuesta sobre el modelo institucional idóneo para la atención de las ANP en Jalisco, que en nuestra opinión se desprende de este diagnóstico. Deseamos agradecer la confianza depositada en nosotros al Ing. Juan José Sánchez Aldana, Secretario de Desarrollo Rural, al Licenciado Ignacio Antonio González Hernández, Director General Forestal y de Sustentabilidad y al Maestro Héctor Castañón Reyes, Director de Sustentabilidad. Esperamos que el presente documento les brinde elementos para la decisiones que les corresponde tomar. Agradecemos también a todos los miembros del Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C., del Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C. y del Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera, así como a los Directores Ejecutivos de las tres áreas, José Villa, Alejandro Cáceres y Salvador Mayorga, y a sus respectivos equipos de trabajo, por su gentil atención y todas las facilidades brindadas para la realización de este diagnóstico. Nuestra gratitud se extiende a todas aquellas personas que nos brindaron su tiempo y su disposición a compartir con nosotros sus conocimientos y opiniones de estas tres ANP y de las instancias que las administran, así como sus expectativas, preocupaciones, e incluso su desacuerdo u oposición, sobre cómo se están administrando estas ANP2. DEFINE hace un reconocimiento muy especial a los miembros del equipo que realizó este diagnóstico, ya que sin sus conocimientos y experiencia, profesionalismo y entrega, éste no se habría podido realizar. Nuestro reconocimiento y agradecimiento van también a todos los que de alguna u otra forma acompañaron y asesoraron este proceso: Eduardo Santana Castellón, Sergio Graf Montero, Federico Arce, Leticia Bonifaz, Javier Álvarez, Isabel Alva Castro, María Aurora Palma, Fernanda Paz, Jutta Blauert y Renée González.

2 Ver la lista completa en la página 306.


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Por último hay que decir que este trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración de la Fundación Manantlán para la Biodiversidad de Occidente, A.C. (Mabio, A.C.), por lo que estamos profundamente agradecidos con los miembros de este importante organismo jalisciense. Cuando un documento ve la luz pública, ya no es de sus autores, es de todos aquellos a quienes les es de utilidad. Esperamos que además de ser útil, todo aquel que lo lea lo disfrute.


RELEVANCIA DE LAS ANP DE JALISCO

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Primera Sección

Capítulo 13. Relevancia de las áreas naturales protegidas de Jalisco

En los últimos años ha sido ampliamente documentada la extraordinaria riqueza biológica y ecológica de nuestros país. Simultáneamente se ha generado una base de conocimiento científico cada vez más sólida sobre la importancia de los bienes y servicios ecológicos que genera la biodiversidad y las áreas naturales, que las convierten en activos estratégicos para México. Este conocimiento científico ha sido complementado con nuevas metodologías, que permiten

3 Una parte importante del texto y la información de esta sección es una adaptación libre, con la autorización de los autores, del documento: Santana C., E.; S. Graf M. y E. Jardel Peláez. 2004. La creación del Sistema de Áreas Naturales Protegidas de Jalisco: estratégica contribución a las políticas nacionales de conservación de la biodiversidad y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales de México. MABIO. Documento inédito.; y mucha de la información proviene del Ordenamiento Ecológico Territorial del Estado de Jalisco, documentos en línea de la CONANP y el INE, y de los capítulos 1, 2, y 7 de E. Jardel, L. Hernández y colaboradores del libro electrónico “Protected areas of western México: status, management and needs” (C.S. Aid, Michael F. Carter, A. Townsend Peterson, editores). Colorado Bird Observatory. (Ver sección bibliográfica al final de este documento).



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aproximar el valor de tales bienes y servicios en términos económicos; aportando elementos de juicio cada vez más objetivos para orientar decisiones privadas y públicas en materia de conservación.

Las áreas naturales protegidas (ANP) constituyen el instrumento toral en la conservación de la biodiversidad y de los bienes y servicios ecológicos. Representan la posibilidad de reconciliar la integridad de los ecosistemas, que no reconocen fronteras político-administrativas, con instituciones y mecanismos de manejo sólidamente fundamentados en nuestra legislación. Las estrategias de conservación de la biodiversidad a nivel nacional requieren el desarrollo de políticas públicas en los tres niveles de gobierno. Algunos estados y municipios del país, por la magnitud de la diversidad biológica y los recursos naturales que albergan, tienen una importancia que rebasa las fronteras de su propia entidad, y son relevantes a nivel nacional e inclusive internacional. Jalisco es un estado con esas características. En este capítulo presentamos un resumen de las características naturales que le confieren tal importancia al estado de Jalisco y a las tres áreas naturales protegidas analizadas en este trabajo, y aportamos elementos que contribuyen al fortalecimiento de un sistema de áreas naturales protegidas del estado.

1.1. Importancia de Jalisco para la conservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de recursos naturales terrestres en el contexto nacional e internacional

La flora y fauna México es una de las más ricas a nivel mundial, lo que lo coloca entre los cinco países privilegiados por su 'megadiversidad′ biológica. Con sólo el 1.3% de la superficie terrestre del planeta, México se encuentra entre los 10 países que hospedan aproximadamente el 70% de la diversidad biótica planetaria, y por sí solo es hogar de aproximadamente 10% de todas las especies terrestres de plantas y animales del mundo. México ocupa el primer lugar a escala mundial en existencia de especies de reptiles, el segundo lugar en mamíferos, el cuarto lugar en anfibios, el décimo en plantas terrestres y el décimo primero en aves. En América del Norte, a pesar de cubrir una superficie significativamente menor a la de Canadá y Estados Unidos, México supera por más de 855 especies de vertebrados terrestres a la riqueza de esos dos países en conjunto. México es uno de los pocos en el mundo que se ubican en la zona de transición entre regiones biogeográficas —en nuestro caso entre el Neártico y el Neotrópico—, lo que aporta de manera fundamental a la riqueza de su biota. Estas condiciones, en el marco de la Constitución y de los acuerdos y convenios internacionales, le confieren a los tres niveles de gobierno mexicano (municipal, estatal y federal) una gran responsabilidad para asegurar la conservación de la naturaleza y la sustentabilidad de la vida tanto en nuestro país como en el planeta entero.



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En el contexto nacional, los atributos de endemismo y riqueza de especies del Occidente de México son factores que contribuyen a la importancia internacional del país en términos de biodiversidad. Ubicado justo en el centro del la región Occidente, también conocida como Nueva Galicia, Jalisco es indudablemente uno de los estados de mayor complejidad ecológica e importancia para la conservación de la biodiversidad nacional (Cuadro 1). Con poco más del 4% de la superficie terrestre del país, está entre los primeros seis lugares entre los estados prioritarios para la conservación. El Occidente es considerada la región con la fisiografía más compleja del país, donde su biota se distribuye desde los ecosistemas costeros a nivel del mar hasta los 4330 m de altitud en el macizo montañoso Nevado de Colima. Pocos estados de la República incluyen tantas regiones fisiográficas, climas y tipos de vegetación y de hábitats como Jalisco (Cuadro 1), ya que se encuentra justo en la confluencia del Eje Neovolcánico, la Sierra Madre Occidental, la Sierra Madre del Sur y la Mesa Central. Esta diversidad fisiográfica genera la complejidad ecológica que caracteriza al estado. Factores climáticos, históricos y de perturbación ecológica generan un complejo mosaico de diferentes tipos de vegetación que constituyen una variada matriz de hábitats para la fauna silvestre. La planicie costera alberga comunidades de plantas como manglares, lagunas costeras, esteros, dunas costeras, bosques de palmas y bosque tropical caducifolo y subcaducifolio. Es relativamente reducida en extensión y en algunos casos las montañas se internan precipitadamente en el mar como en la zona de Cabo Corrientes. Las sierras representan las primeras grandes barreras que encuentran los vientos húmedos del Pacífico, y albergan bosque de encino caducifolio, bosques mixtos de pino y de encino, bosque de oyameles, bosques húmedos de encino subperenifolio y bosque mesófilo de montaña. Hacia el interior del estado, a causa de la sombra orográfica creada por las sierras, se encuentran praderas y bosques áridos de encino y pino, bosque tropical caducifolio y matorrales subtropicales. Jalisco alberga más de 4,900 especies de plantas vasculares en 14 tipos de vegetación. Aproximadamente el 50% de la superficie estatal está cubierta por bosques. Es el estado con el mayor número de especies de gramíneas endémicas en México y con los mayores números de especies de pinos, encinos, y variedades de maíces cultivados y silvestres. El 30% de los endemismos del país se han registrado en la región Costa del estado. Los bosques tropicales caducifolios de Jalisco presentan la mayor riqueza de especies de árboles en América para este tipo de vegetación. Jalisco contiene cinco de los nueve sistemas ecológicos del país, así como la totalidad de las cinco regiones faunísticas mexicanas. La relevancia del estado ha nivel internacional es evidente al comparar la riqueza de especies vegetales de Jalisco con la de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Jalisco supera en número de especies de plantas a Canadá y Francia, y es equiparable a países como España, Grecia o Portugal (Cuadro 2).



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El estado cuenta con 172 especies de mamíferos, por lo que está ubicada en el cuarto lugar del país. Con 523 especies de aves alberga casi el 50% de todas las especies de este grupo en México, así como a los dos centros de endemismos de aves exclusivos en México (endemic bird areas, EBA) de reconocida relevancia nacional e internacional. Asimismo, Jalisco ocupa los primeros lugares de todo el continente Americano por ser uno de los lugares donde se han reportado durante el invierno las más altas cifras de especies y densidades de aves terrestres migratorias. Las 154 especies de reptiles y 41 especies de anfibios que se encuentran en el estado, representan aproximadamente el 20% de las especies de estos grupos en el país. La relevancia internacional del estado para la conservación de vertebrados se ejemplifica en un análisis comparativo con los países miembros de la OCDE (Cuadro 2). Jalisco tiene una diversidad de especies superior a la de 21 países de la OCDE, incluyendo Canadá, Italia, Francia, España y Alemania. Para el caso de los insectos, las mariposas diurnas y las abejas nativas sirven como indicadores de diversidad. Con unas 606 especies de mariposas diurnas y 307 especies de abejas nativas, Jalisco ocupa el tercer lugar nacional en diversidad de insectos.



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Jalisco es reconocido internacionalmente por su diversidad biológica. Las Naciones Unidas han incorporado a una reserva de la biosfera (Sierra de Manantlán) en la Red Internacional del programa MAB-UNESCO, y dos humedales del estado (Sayula y Cuixmala) han sido incorporados a los sitios RAMSAR de valor global. La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte han reconocido a la Sierra de Manantlán como centro Mesoamericano de diversidad genética de plantas y entre las principales 150 AICAS (Áreas de Importancia para la Conservación de Aves) en América del Norte. En Jalisco se encuentra una de las Unidades Prioritarias de Conservación de Jaguar de todo el continente americano, y el estado forma parte de la región Mesoamericana de Conservación de la Biodiversidad (uno de los Hotspots prioritarios para la conservación global identificados por la organización Conservación Internacional). Jalisco alberga dos de los cinco biomas (bosque tropical caducifolio y bosque subtropical de coníferas) que han sido recientemente identificados entre los cinco prioritarios para conservación de los ecosistemas del planeta.



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Con unos 342 km de litoral, 10,200 ha. de aguas estuarinas, 220,000 ha. de aguas continentales o interiores (15.4% del nacional); 8 lagos y 105 presas mayores a 20 has Jalisco es un estado muy relevante para la conservación de la biota y los recursos acuáticos de México. El Estado alberga el sistema acuático del Río Lerma-Santiago y Lago Chapala, el lago natural más grande del país y de Mesoamérica. En su conjunto este sistema alberga una de las mayores concentraciones de especies de peces endémicos del continente. En Jalisco se encuentra parcialmente o en su totalidad tres de las principales cuencas del Pacífico mexicano (Lerma-Santiago, Balsas y Ayuquila-Armería), algunas de ellas designadas por la CONABIO como cuencas prioritarias de conservación. Estas cuencas albergan una importante proporción de las especies de peces de agua dulce de México, así como de las especies endémicas del país, ya que el 66% de los peces del sistema Lerma-Santiago son endémicos.

1.2. Relevancia social, económica y productiva de Jalisco en el contexto nacional

Jalisco es la cuarta entidad más poblada, y centro de atracción de población migrante, de todo el país. Se encuentra entre los tres estados con mayor participación en el PIB nacional. La Zona Metropolitana de Guadalajara es la segunda aglomeración urbana del país, donde se concentra más del 50% de la población del estado, el 70% de la industria y el 60% del comercio. En contraste 1.2 millones de jaliscienses viven en condiciones de alta dispersión rural en localidades menores de 5,000 habitantes. En Jalisco se observan importantes procesos de expulsión de población rural hacia los centros urbanos del país y hacia las zonas rurales y centros urbanos de los EEUU, resultado del crecimiento demográfico, del deterioro de la capacidad productiva de los ecosistemas y de una dinámica económica que no permite la incorporación de una importante proporción de la población al mercado laboral y a las actividades económicas y productivas de los sectores primario, secundario y terciario. Jalisco está considerado como uno de los primeros cinco estados en producción de diatomita, talco, arena, caolín, feldespato, grava, fierro, bentonita, calcita y caliza. El 21% de la superficie total de Jalisco tiene vocación para las prácticas agrícolas productivas. Actualmente el 83% de estas tierras se aprovechan bajo condiciones de temporal y el 17% bajo condiciones de riego. En Jalisco se desarrolla la agricultura tradicional de temporal en zonas de montaña (coamil), en algunos casos asociados a poblaciones indígenas como los Nahuas en el Sur y Costa, y los Wixarika (Huichol) en el Norte. Jalisco ha sido líder en producción agropecuaria, e históricamente se ha encontrado entre los primeros seis estados del país en producción de maíz, sorgo, sandía, jitomate, así como carne de cerdo, leche, carne de ave, huevo, carne de bovino, carne y leche de caprino y miel.



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El estado de Jalisco ocupa el quinto lugar nacional en producción de madera; pero también tiende a ocupar los primeros lugares del país en superficie boscosa afectada por incendios forestales. El turismo es de las principales actividades económicas del estado, con Puerto Vallarta como el tercer destino más importante turístico en el país. La pesca marina y de agua dulce es relevante, con unas 160 organizaciones pesqueras artesanales de escama en el estado. La Zona Metropolitana de Guadalajara alberga el segundo mercado de pescados y mariscos del país.

1.3. Las áreas naturales protegidas de Jalisco

Indudablemente Jalisco representa una síntesis de los principales ecosistemas de México y una muestra representativa y substancial de la diversidad biológica del país y del continente. Esto aunado a que también alberga las principales formas de producción agrícola, minera e industrial, así como de aprovechamiento de recursos naturales que se presentan en el país, y condiciones económicas, sociales y culturales representativas de los diferentes estados de la República Mexicana, le confiere a Jalisco una importancia a nivel nacional como ‘microcosmo de experimentación social’ para el desarrollo de nuevas políticas y estrategias de conservación de la naturaleza, inclusive el desarrollo de un sistema efectivo de áreas naturales protegidas. Por su complejidad ecológica, social y productiva, el lograr en Jalisco mecanismos efectivos de conservación de la biodiversidad, aprovechamiento de recursos naturales y desarrollo social basado en conceptos de sustentabilidad tendrá relevancia para toda la nación. La creación de áreas naturales protegidas (ANP) es uno de los instrumentos de gestión del territorio para lograr los siguientes objetivos:

♦ conservar la diversidad biológica y las especies endémicas y en peligro de extinción,

♦ conservar ecosistemas funcionales y paisajes naturales o tradicionales,

♦ conservar procesos ecológicos y evolutivos,

♦ proteger áreas de valor escénico como monumentos naturales,

♦ conservar paisajes históricos y formas tradicionales de uso del suelo, y

♦ sostener los servicios ecológicos que los ecosistemas proveen a la sociedad (producción de agua, madera, peces y fauna silvestre, captura de carbono y producción de oxígeno, estabilización climática, purificación de agua y aire, construcción de suelos y protección de costas y riberas, control de inundaciones, etc.), entre otros.

Las ANP, por tanto, contribuyen a proveer oportunidades de recreación, turismo, aprovechamiento sustentable de flora y fauna, y a generar dinámicas, modelos, arreglos y mecanismos innovadores para la gestión del territorio basados en



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enfoques de sustentabilidad que se pueden aplicar al resto del estado y del país. Las ANP contribuyen de manera creciente a la generación de políticas intersectoriales de gestión del territorio, ya que éste requiere la integración de los componentes ecológicos, económicos, políticos, sociales y culturales como parte de una política pública de conservación y desarrollo. Jalisco tiene un historial importante de creación de ANP, con diversos decretos e iniciativas para el establecimiento de ANP a nivel federal (Cuadro 3). Sin embargo, estas áreas no fueron seleccionadas con base en un análisis para priorizar zonas de conservación en el estado, sino que su criterio de selección se basó en coyunturas políticas o sociales particulares a cada sitio. Algunas de estos decretos han sido modificados o anulados con el tiempo. Además de las iniciativas federales, el Gobierno de Jalisco así como diversos gobiernos municipales, también han establecido decretos o iniciativas para la protección de áreas naturales. Resaltan entre ellas La Estación Científica Las Joyas con decreto estatal en 1984, y las iniciativas para conservar las barrancas del Río Santiago (Huentitán, Oblatos) de los municipios de Guadalajara y Zapopan, así como las Piedras Bolas, en el municipio de Ahualulco de Mercado. Sin embargo, existe un consenso entre profesionistas asociados a la investigación y manejo de recursos naturales y sectores conservacionistas del país que, dada la importancia y magnitud de los recursos naturales de Jalisco, tanto el número de áreas protegidas establecidas en el estado, como la superficie que éstas cubren, es insuficiente e inadecuada para lograr tanto la conservación como el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales del estado y el mantenimiento de los servicios ecológicos que estos proveen.

Cuadro 3. Áreas Naturales Protegidas de Jalisco con Decretos Federales

Nombre Año del Decreto Nevado de Colima 1936; 1940 Arcos de Vallarta 1975 La Primavera 1980 Sierra de Quila 1982 Playas Cuitzmala, Tecuán, Mismaloya y Teopa

1986; 2002

Manantlán 1987 Chamela-Cuixmala 1993 Islas en la Bahía de Chamela 2002



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1.4. Amenazas a la diversidad biológica, las áreas silvestres y los recursos naturales de Jalisco

Las ANP son uno de varios instrumentos que implementa el país y el estado para detener la pérdida de diversidad biológica y el deterioro ambiental. Diversos análisis han generado un listado de las amenazas (inmediatas) que afectan las áreas silvestres de México y del estado de Jalisco y que sirven como diagnóstico para establecer las políticas y estrategias de conservación del estado. 1.4.1. Amenazas inmediatas a las áreas silvestres de Jalisco

1. Deforestación, fragmentación y degradación de hábitat causado por cambio de uso del suelo para fines agrícolas.

2. Deforestación, fragmentación de bosques, degradación de hábitat causado por el cambio de uso del suelo con fines ganaderos.

3. Deforestación, fragmentación y degradación de hábitat causado por el incremento de los desarrollos y asentamientos urbanos y turísticos, y de la infraestructura carretera.

4. Pérdida de hábitat ribereños a causa de deforestación de los márgenes de ríos, canalización de cauces, inundación por presas, desvío de agua para riego, interrupción de flujos ecológicos, y construcción de barreras para la migración de la fauna.

5. Pérdida de manglares, lagunas costeras, esteros a causa del desarrollo turístico y urbano en zonas costeras.

6. Incendios forestales no controlados. 7. Aprovechamientos forestales no controlados. 8. Cacería furtiva y control de depredadores. 9. Introducción de especies exóticas (peces, ratas, cabras, vacas, gatos, perros,

aves, etc.) a ecosistemas terrestres, y acuáticos continentales e insulares marinos. 10. Captura y comercialización de flora y fauna silvestre y sus productos y derivados

(huevo de tortuga marina, aves canoras y de ornato, orquídeas, cactus, etc.) 11. Pérdida de suelos por la eliminación de la cobertura vegetal causando procesos

erosivos en sitios vulnerables. 12. Pérdida de fertilidad de suelo y contaminación por el uso excesivo de

agroquímicos y el manejo inadecuado del agua y el suelo 13. Narco-producción (marihuana y amapola) para el comercio ilegal de drogas con

Estados Unidos, y más recientemente para el consumo local. 14. Contaminación del agua en ríos, lagos, lagunas y embalses por actividades

industriales (minería y aguas residuales de actividad manufacturera), agropecuarias (pesticidas, herbicidas, fertilizantes, materia orgánica), y urbanas (aguas negras y residuales de ciudades).

15. Contaminación de suelos por el excesivo uso de agroquímicos. 16. Contaminación atmosférica. 17. Desertificación y escasez de agua en zonas áridas.



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1.4.2. Factores causales de las amenazas Para implementar una política efectiva de conservación de la naturaleza, se debe emplear un enfoque de sustentabilidad cubriendo los cinco componentes contemplados internacionalmente: ecológico, económico, social, político y cultural. Este enfoque sugiere que en Jalisco y México, más que problemas ambientales, lo que existen son problemas sociales con repercusiones ambientales, y que las iniciativas de conservación deben estar ancladas en análisis sociales realistas sobre las causas fundamentales del deterioro ambiental. La creación de ANP no es una estrategia que por sí sola pueda lograr de manera efectiva la conservación de la diversidad biológica del estado y del país. Los problemas rebasan la capacidad de gestión a lo interno de cada área natural protegida y tienen que ver con políticas de desarrollo económico, procesos de globalización, condiciones de tenencia de la tierra, existencia de legislación ambiental adecuada y mecanismos efectivos para su aplicación, situación social y capacidades de la poblaciones locales, niveles de participación ciudadana en procesos de toma de decisiones, democracia y transparencia en decisiones de gobierno, entre otros factores. Las más de 55 millones de hectáreas de bosques y selvas del país se encuentran en un 80% bajo un régimen de propiedad ejidal y comunal, y sólo el 15% es propiedad privada y 5% propiedad estatal o federal. Unas 12 millones de personas habitan estas áreas boscosos, y en su mayoría padecen pobreza extrema y marginación social. La situación en Jalisco es similar. Cualquier política de conservación de la naturaleza basada en el establecimiento de ANP debe tomar en cuenta esta realidad, y por tanto formar parte de una estrategia integral de desarrollo social para lograr la mejoría de la calidad de vida de este importante sector de la población, el sector más relevante para lograr la conservación de las ANP del estado. Las políticas de desarrollo nacional han fracasado al aumentar la marginalidad social en las regiones rurales y silvestres del país, y al generar un marcado deterioro del ambiente y de su capacidad para sostener un desarrollo social. La escasez de empleo y oportunidades en los sectores agrícolas, pecuarios y forestales han causado el abandono del campo y de los sistemas tradicionales de aprovechamiento de recursos naturales, en muchos casos sistemas sustentables. Las políticas que aumentan la especialización productiva y dependencia del mercado se basan en esquemas intensivos de producción, así como en monocultivos que impiden la diversificación productiva y ocasionan el empobrecimiento y la erosión de los suelos, la degradación de los sistemas acuícolas, y diversos tipos de desequilibrios ecológicos que a la larga reducen sustancialmente la capacidad productiva del ecosistema. El crecimiento demográfico exacerba esta situación, especialmente bajo un esquema de altos grados de concentración poblacional en centros urbanos,



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desligados de su entorno natural, que se convierten en inmensos ‘sumideros’ demandantes de bienes y servicios económicos y ambientales, así como en las principales fuentes de contaminación del país. La incomprensión y el desconocimiento de los procesos que causan la degradación ambiental genera una percepción descontextualizada en los centros urbanos (que son también los centros de poder político) de que la pérdida de los recursos naturales es causa de la negligencia o ignorancia de la población rural campesina. Este discurso simplista impide el desarrollo de esquemas alternativos y de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la transferencia equitativa de capital financiero para llevarlos a cabo y la posibilidad de elevar el nivel de discusión y análisis en torno a esta problemática que se centra en el círculo vicioso existente entre el subdesarrollo y la pérdida de diversidad biológica. El manejo efectivo de las áreas naturales protegidas debe reconocer estos procesos y concebirse como parte de una política nacional de desarrollo, con sus beneficios y costos de inversión correspondientes. Otra de las causas de la degradación del ambiente de México es la consideración de que el medio ambiente constituye un capital dado y sin límites. La falta de valoración económica de los recursos naturales bajo este enfoque ocasiona su explotación sin una visión de sustentabilidad. Según el Instituto Nacional de Ecología la conservación del capital natural requiere de:

♦ El reconocimiento del valor del capital natural en la economía.

♦ La generación de incentivos para el uso sustentable del capital natural.

♦ El reconocimiento y apoyo a quienes ya lo usan de manera sustentable, comenzando por las comunidades indígenas.

♦ La toma de conciencia en los sectores social y privado de manera que la producción y el consumo reconozcan el valor de conservar el capital natural.

♦ La acción coordinada de políticas y programas en los tres niveles de gobierno. La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) considera que la efectiva gestión de las ANP requiere de un importante componente de vinculación social para lo cual implementa los Programas de Empleo Temporal (PET) y los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) que fortalecen las capacidades productivas de las poblaciones rurales que residen dentro o en el entorno de las ANP. Una revisión de la literatura permite enlistar los problemas sociales que son las causas principales de los procesos de degradación ambiental en el estado y el país, y que por lo tanto están muy ligados a lograr una gestión efectiva de las ANP, aunque la escala de estos problemas rebasan la ANP o inclusive al estado de Jalisco.



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1.4.3. Causas principales de la degradación ambiental en México y Jalisco

1. Crecimiento poblacional y el incremento de la demanda ciudadana por tierra, energía, agua, alimentos, recursos naturales y artículos de consumo.

2. Aumento desmedido en el consumo de energía, agua, recursos naturales y artículos de consumo por las poblaciones urbanas ‘afluentes’.

3. Sistemas ineficientes de producción, consumo y utilización de recursos naturales. 4. Altos niveles de marginación social en zonas rurales y silvestres, que muestran

altas tasas de mortalidad infantil por enfermedades contagiosas, mortalidad materna, analfabetismo, desnutrición y padecimientos crónicos de salud.

5. Inadecuada cobertura de la red de servicios de seguridad social incluyendo vivienda, agua potable, electricidad y salud.

6. Falta de comunicación adecuada para poblaciones rurales en zonas silvestres. 7. Falta de oportunidades educativas en zonas rurales y silvestres. Insuficiencia de la

cobertura educativa a niveles básicos y profesional. 8. Desvinculación de la educación y la investigación con programas para resolución

de los problemas mas apremiantes del desarrollo nacional. 9. Falta de una estrategia de profesionalización del trabajo y generación de ciencia y

tecnología que responda a los problemas nacionales. 10. Falta de planificación o visión simplista y a corto plazo del desarrollo social 11. Falta de integración intersectorial de las políticas públicas para el desarrollo. 12. Falta de oportunidades de empleo y de autoempleo para las poblaciones en zonas

rurales y silvestres. 13. Falta de un programa integral para el desarrollo de la producción agropecuaria del

estado y del país. 14. Especialización excesiva y vulnerabilidad a mercados internacionales. Alta

vulnerabilidad de los sistemas de producción agropecuaria producto de una política de especialización, baja diversificación, y enfoque hacia la comercialización.

15. Falta de un programa integral para el desarrollo de la producción forestal del estado y del país.

16. Falta de un programa integral para el desarrollo de la producción pesquera (marina y continental) del estado y del país.

17. Desaparición de sistemas sustentables de manejo de recursos naturales debido a la falta de mano de obra, producto de la emigración de la población joven por falta de empleo y oportunidades productivas viables en zonas rurales y silvestres.

18. Políticas de desarrollo comercial nacional basado en el libre comercio sin fortalecimiento de capacidades nacionales de producción y competencia. Alta vulnerabilidad a los mercados internacionales.

19. Falta de planificación del espacio y la dispersión poblacional en el estado, lo que ocasiona no sólo excesiva concentración de la población, sino también innecesaria dispersión.

20. Conflictos e indefiniciones sobre la tenencia de la tierra en zonas silvestres. 21. Políticas de desarrollo nacional que aumentan la inequidades y diferencias

sociales.



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22. Falta de una estrategia nacional con visión de conjunto para todo el país y que no sólo beneficie a grupos minoritarios de poder vinculados a la actividad comercial más que productiva.

23. Crecimiento urbano desordenado por la fuerte presión demográfica, sin planificación y a través de voraces procesos de especulación de la tierra.

24. Historial de explotación e injusticias sociales contra la poblaciones indígenas del país.

25. Corrupción en diversos niveles de gobierno y del sector privado.

1.5. Importancia de las tres áreas naturales protegidas cuya administración fue transferida por el Gobierno Federal al Gobierno de Jalisco

1.5.1. Parque Nacional Nevado de Colima El Parque Nacional Nevado de Colima (PNNC) constituye un paisaje natural de gran belleza para la recreación y esparcimiento de la población local y el turismo nacional y extranjero. Ambos picos, el Nevado y el Volcán, son la máxima altitud en los estados de Colima y Jalisco, y por ende el único sitio donde se ven representados ecosistemas como pinares de altura y vegetación de alta montaña, además de una interesante composición de fauna silvestre. El Nevado de Colima se considera importante para la moderación climática de la zona sur de Jalisco. En el macizo montañoso se desarrollan importantes actividades agrícolas y pecuarias, relevantes para el bienestar de la población rural que ahí reside, y se ha distinguido principalmente por la producción forestal, antes vinculada principalmente a la producción industrial de papel en la planta de Atenquique. El PNNC se distingue a nivel nacional por tres características: contiene la montaña más alta del occidente de México (con nieve en invierno), alberga uno de los volcanes más activos del país, y representa el extremo occidental de la provincia fisiográfica Eje Neovolcánico. El Nevado de Colima tiene ya un potencial turístico local importante y pudiera desarrollarse a nivel nacional o internacional. Si bien el Parque fue reducido substancialmente en tamaño por decretos subsecuentes a su creación, su valor subyace como enclave catalizador de procesos de conservación y desarrollo social para todo el macizo montañoso del Nevado de Colima y el Volcán de Fuego, una de las montañas más importantes para la conservación de la biodiversidad del occidente de México.



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La importancia de este Parque Nacional está dada porque representa, y se ofrece como bastión para los esfuerzos y estrategias de conservación de la parte de la montaña que se encuentra en la franja entre los 2000 y 3350 msnm, que es donde se encuentra la mayor diversidad de ecosistemas, las masas forestales más grandes y conservadas, y donde se generan los servicios ambientales relevantes para el desarrollo socioeconómico regional, como es el mantenimiento de los ciclos hidrológicos, manantiales y ríos que se originan en toda la montaña. Aunque el Parque Nacional Nevado de Colima sólo representa la cumbre de la montaña y no protege toda esta riqueza ecológica, su existencia puede desembocar en que se le dé protección y manejo a dicha franja, ya sea a través de la ampliación del Parque Nacional y, o del ordenamiento ecológico regional o del establecimiento de algún otro tipo de ANP federal (reserva de la biosfera ó área de protección de flora y fauna) o local (estatal o municipal), que protejan a esta estratégica zona. Por lo pronto, al ser el Nevado de Colima una de las Montañas Prioritarias de México existen las condiciones para generar estrategias que permitan la sinergia entre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que ofrece la montaña con su conservación hasta la cúspide. 1.5.2. Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila La Sierra de Quila representa una importante área de conservación de diversidad biológica en la región centro del Estado. Esta ANP juega un papel clave en el abastecimiento de agua para los municipios de Tecolotlán, Tenamaxtlán, San Martín Hidalgo, Ameca , Cocula y Atengo en Jalisco y es cabeza de la cuenca del Río Ayuquila-Armeria de la que se beneficia una importante porción del sur del estado y gran parte de Colima. En poco lugares como en esta ANP es posible apreciar con tanta claridad el concepto de que ‘los bosques son fabricas de agua’.



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El APFFSQ tiene mucho potencial para el desarrollo de actividades de educación ambiental y ecoturísticas, así como de aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, tales como las orquídeas, helechos, venado, jabalí, etc. De planificarse y organizarse adecuadamente, estas actividades podría ser el detonador de alternativas concretas para la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y generar opciones de empleo e ingresos para los propietarios y poseedores de la tierra, así como para los habitantes de las comunidades que circundan las ANP. Posiblemente uno de los valores más importantes de esta ANP reside en el modelo de administración, mismo que constituye una de las iniciativas municipales y ciudadanas para la conservación y gestión local de una ANP más antiguas en Jalisco, ya que data de 1956.



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1.5.3. Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera Está ampliamente documentada la importancia del Bosque La Primavera en cuanto a sus características intrínsecas, como el ser un hábitat crítico para especies de la flora y fauna representativa de la región, un reservorio genético y corredor biológico entre los sistemas naturales de la región; sus importantes servicios ambientales como la captación de agua, la regulación química de la atmósfera y del clima al funcionar como amortiguador y catalizador de las fluctuaciones provocadas por el área urbana adyacente a esta ANP; y sus valores escénicos y paisajísticos de vital trascendencia, que representan oportunidades para actividades de educación ambiental, recreación y ecoturismo. Todo ello está claramente expresado en el decreto de creación del Área de protección de Flora y Fauna, al decir que en ella:

... se encuentran macizos forestales, acuíferos subterráneos y aguas superficiales que en gran parte regulan las condiciones ecológicas de Guadalajara, Tlaquepaque, Zapopan, Tala, Tlajomulco y otras poblaciones aledañas y principalmente a los Valles de Atemajac y Ameca y que por su configuración topográfica constituye un refugio natural de la fauna silvestre que subsiste libremente en dicha región.

Pero sin lugar a dudas, además de por sus características propias, el Bosque La Primavera es una de las ANP más importantes a nivel nacional por su ubicación contigua al segundo centro metropolitano más grande del país. Esto le confiere una relevancia de proporciones a veces no suficientemente valoradas, ya que le ofrece a la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) la oportunidad de desarrollarse dentro de parámetros de racionalidad y sustentabilidad que muy pocas ciudades del país podrían encontrar. En este sentido, esta ANP se ha convertido en un importante regulador del crecimiento de la ciudad y un factor determinante en la calidad de vida de sus habitantes. Su protección, conservación y desarrollo representan, por lo mismo, un reto, dadas las presiones que le imponen el crecimiento de la mancha urbana y la especulación para el desarrollo de asentamientos humanos.

Al fondo es posible percibir la capa de contaminación atmosférica de la ZMG



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Adicionalmente, la cercanía a la ZMG ofrece la oportunidad de generar, a través de programas de educación ambiental y vinculación con la sociedad, apoyo ciudadano para todo el sistema de áreas naturales protegidas del estado y del país. El Bosque La Primavera es una experiencia única de conjugación de ecosistemas, el natural y el social, un enclave de biodiversidad en un equilibrio muy precario, que, además de servicios ambientales ofrece la oportunidad para generar formas y modelos de gestión de ANP sumamente innovadoras. El Bosque La Primavera es una herencia, un patrimonio que necesita ser valorado, protegido y conservado.


DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL

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Segunda Sección. Diagnóstico Institucional Capítulo 2. Consideraciones preliminares para el análisis institucional de áreas

naturales protegidas.

La declaratoria, gestión y manejo de áreas naturales protegidas (ANP) ha ido revelando con el tiempo dimensiones y potencialidades que refuerzan su capacidad como instrumento de política ambiental y para la conservación de la biodiversidad. Por una parte, generan una matriz territorial para iniciativas de conservación y desarrollo sustentable, en la cual es posible armonizar políticas y esquemas de regulación, dadas las bases jurídicas que la soportan. Por otro lado, en su gestión y manejo concurren distintos sectores de la sociedad local y regional lo que ofrece la oportunidad de fortalecer el tejido social y de construir nuevas formas de participación con corresponsabilidad.

La constitución de un sistema eficaz de ANP es tal vez uno de los retos de mayor peso y alcance en la política ambiental y de conservación. Establecerlo y desarrollarlo debe ser una de las tareas de más alta prioridad para los gobiernos y la sociedad, en el marco de todos los desafíos de la gestión ambiental. De ello depende contener y revertir procesos de deterioro incalculablemente costosos y definitivamente inaceptables por su irreversibilidad e impacto.

Esta reflexión debe adquirir mucha mayor fuerza si recordamos la dolorosa experiencia de nuestro país durante las últimas décadas, que ha transformado en forma acelerada y masiva los ecosistemas del territorio nacional. Se ha eliminado una gran proporción de hábitat naturales con un muy discutible, y en todo caso muy limitado, beneficio social. Éste resulta aún más insignificante al contrastarse con los enormes costos ambientales y sociales en los que se incurrido.

Sin embargo, esa misma experiencia ha ido despertando inquietudes y compromisos de personas, organizaciones y gobiernos. Como antecedentes, cabría mencionar los esfuerzos legislativos y prácticos de don Miguel Ángel de Quevedo, así como los afanes de creación de parques nacionales durante las décadas de los años treinta y cuarenta, empeños que desgraciadamente no pudieron ir mucho más allá de un impulso declarativo inicial, con el consecuente retraso en el desarrollo de una infraestructura conservacionista en México.

Las inquietudes y reacciones sociales se acentúan en los años setenta, cuando se hace evidente la pérdida acelerada del patrimonio natural de México, asociada a procesos ancestrales de impacto sobre los recursos naturales, conflictos agrarios, programas de colonización, fuertes presiones demográficas, proyectos agropecuarios, proyectos turísticos y una debilidad generalizada de la movilización colectiva en favor de la conservación.



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Por esa razón, académicos e investigadores, conservacionistas y funcionarios, comenzaron a establecer alianzas y proyectos comunes, que desembocaron en una ampliación notable del número de ANP y la superficie bajo algún esquema de conservación. A pesar de que esta acumulación de fuerzas no incluyó de manera significativa la creación de los necesarios mecanismos de manejo y financiamiento, y sólo se tendieron algunos cimientos legales y de información, permitieron comenzar una nueva etapa de construcción institucional que, a mediados de la década de los noventa, desembocó en reformas que son la base del andamiaje institucional existente.

No puede soslayarse la madurez que han alcanzado las preferencias sociales en favor de la conservación, que hoy exigen canales de participación más eficientes, en donde los individuos, las comunidades, las instituciones académicas, las empresas y las organizaciones sociales puedan involucrarse en una tarea ordenada y de reforzamiento mutuo con la meta común de defender y aprovechar de manera sustentable el patrimonio natural.

A nivel federal desde el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se otorga ya una jerarquía relevante al establecimiento y manejo de las ANP. El Programa de Medio Ambiente 1995-2000, recoge este mandato y define como estrategia prioritaria la conservación y aprovechamiento de la biodiversidad en ANP así como la rehabilitación descentralizada de los parques nacionales. Con base en los instrumentos que ofrece la ley, tales estrategias se desarrollan con una lógica de coherencia y sistematización en el Programa de áreas naturales protegidas de México 1995-2000.

Hasta 1994, las ANP carecían casi en su totalidad de programas de manejo, de personal y de presupuesto suficiente, muchas veces ni siquiera simbólico. El único instrumento de protección había sido su decreto de establecimiento, lo que equivalía a una existencia virtual. Algunas de ellas han tenido que resistir solas el avance de los frentes de colonización y de la frontera agropecuaria -en ocasiones ayudadas por su inaccesibilidad. Otras, como en el caso de las ANP que nos ocupan, resistieron los embates en su contra gracias a la decidida defensa que los actores locales han sabido sostener. Entender estos procesos es fundamental para analizar y ponderar los cambios que se han dado en estos últimos diez años con respecto a la administración de las ANP.



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2.1. Problemas de origen en las declaratorias e inicio de la gestión de las áreas naturales protegidas

Independientemente de los marcos conceptuales y normativos, así como de los instrumentos que se han utilizado para arribar a los modelos institucionales para el manejo y operación de las ANP que son nuestro objeto de análisis, existen algunos problemas de origen aplicables a muchas de las declaratorias de ANP que han tenido repercusiones en el actuar institucional y que es importante tomar en cuenta. 2.1.1. Decretos de creación de las ANP Más allá de los posibles errores o problemas legales de los propios decretos de creación de las ANP, históricamente las declaratorias de ANP fueron impuestas a los propietarios de los terrenos. De esta forma, los propietarios, poseedores o titulares de otros derechos sobre tierras, aguas y bosques comprendidos dentro de áreas naturales protegidas tienen que sujetarse a un régimen de conservación sin haber sido consultados. En muchas ocasiones, esta situación ha generado que los propietarios y habitantes de un ANP se sientan despojados de sus derechos, por lo que es posible encontrar en ellos una oposición real a la existencia del ANP. Esto implica que las instituciones que administran ANP en la actualidad se enfrentan con un resentimiento acumulado desde hace muchos años o con el desconocimiento por parte de los propietarios de la existencia de las ANP, de sus funciones, relevancia, o beneficios que les pueda proveer. Esta situación de contexto se debe contemplar al sentar las bases institucionales para los programas de conservación que se implementen en el ANP. 2.1.2. Vacío institucional y abandono Durante décadas, los esfuerzos nacionales para la protección de los ecosistemas prioritarios se concentraron principalmente en decretar a las ANP bajo algún régimen de conservación, sin crear un proceso de construcción de consensos sociales previos a la declaratoria, o inclusive limitando el derecho a usufructo de recursos por parte de los propietarios sin compensación alguna. Históricamente la mayoría de las ANP también carecieron de los apoyos necesarios para su adecuada operación, tales como personal y un presupuesto suficiente. De esta forma, los decretos quedaron sin entrar en vigor real durante muchos años y la mayoría de las ANP del país no eran sino “parques de papel”. La falta de seguimiento a los decretos generó un vacío institucional durante muchos años. Esta situación empezó a cambiar a mediados de los noventa, cuando se iniciaron los esfuerzos orientados al establecimiento de las condiciones institucionales, legales, financieras y operativas para que las ANP cumplan con los objetivos para



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los que fueron establecidas. Esto ha significado el fundar una presencia institucional donde antes no existía. La interacción de estas nuevas instituciones con los actores locales, en algunas ocasiones, no ha sido apropiada o afortunada. En algunos casos se tuvo que empezar por informar a los propietarios sobre la existencia de los decretos y de sus implicaciones para el uso de los recursos naturales, y hacer labor de convencimiento para generar espacios de vinculación y, posteriormente, de participación, lo que supone ajustes culturales que llevan tiempo. El abandono de las ANP después de decretadas, resultó en muchos casos en un deterioro acelerado de las condiciones biofísicas de las áreas, ya que donde no hubo una presencia activa de actores locales empeñados en su conservación, la zona se convirtió en “tierra de nadie” y se saquearon los recursos naturales impunemente; por lo que ahora es más difícil revertir el deterioro y volver a las condiciones que dieron origen a la declaratoria, así como recomponer las relaciones sociedad local y Estado. 2.1.3. Tenencia de la tierra En México, muchas de las tierras bajo un régimen de conservación son propiedad privada o social (ejido o comunidad) y los decretos declaratorios se realizaron sin la consecuente modificación de la tenencia de la tierra. Algunas veces la descripción de los linderos de las ANP en los mismos decretos declaratorios tiene errores, de tal forma que los polígonos de las ANP no quedan bien definidos. Esta situación se complica aún más cuando nos encontramos con que históricamente existen problemas en la definición de los límites de los predios incluidos dentro de un ANP. Es por ello, que el Artículo 63 de la LGEEPA establece que:

El Ejecutivo Federal, a través de las dependencias competentes, realizará los programas de regularización de la tenencia de la tierra en las áreas naturales protegidas, con el objeto de dar seguridad jurídica a los propietarios y poseedores de los predios en ellas comprendidos. La Secretaría promoverá que las autoridades Federales, Estatales, Municipales y del Distrito Federal, dentro del ámbito de su competencia, en los términos que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables y, en su caso, los programas de manejo, den prioridad a los programas de regularización de la tenencia de la tierra en las áreas naturales protegidas de competencia federal.

Por lo tanto, debe ser prioritario que en las ANP del estado de Jalisco, se dé prioridad a los programas de regularización de la tenencia de la tierra, para poder resolver este primer nivel de conflictividad lo antes posible. Contar con una clara definición de la poligonal de la ANP en cuestión, así como asegurar que no existan conflictos agrarios dentro de los límites de la misma, proporcionará un sustento jurídico claro al ANP y evitará situaciones explosivas.



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2.2. El modelo institucional para la administración de las áreas naturales protegidas federales

Como parte de nuestro análisis del contexto en el que están enmarcadas las ANP que son nuestro objeto de análisis, es importante partir de la descripción del modelo institucional que rige en la actualidad a las áreas naturales protegidas federales administradas por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Uno de los resultados del proceso de institucionalización de la experiencia de administración de ANP durante los últimos 10 años, ha sido el fortalecimiento del marco legal. La administración de las ANP federales está regida por la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente LGEEPA y el Reglamento de la propia LGEEPA en materia de áreas naturales protegidas, así como con el Reglamento Interno de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Tal como lo describe la legislación, el modelo institucional establecido en cada ANP federal define la existencia de una Dirección de área natural protegida y un Consejo Asesor. 2.2.1. Dirección del área natural protegida De acuerdo con el artículo 65 de la LGEEPA, el Director del área “será responsable de coordinar la formulación, ejecución y evaluación del programa de manejo correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las disposiciones que de ella se deriven”. De la Dirección depende una plantilla básica de personal (administrador, subdirector, un jefe de departamento y una secretaria) contratada con recursos fiscales. Esta plantilla de personal puede extenderse si el ANP en cuestión cuenta con recursos adicionales provenientes de otras fuentes (tales como organizaciones conservacionistas, iniciativa privada, gobiernos locales, recursos del Fondo Nacional de Áreas Naturales Protegidas, entre otros). Las funciones de un Director se encuentran definidas con mayor precisión en el artículo 150 del Reglamento Interno de la SEMARNAT publicado en el DOF el 21 de enero del 2003 (Ver Cuadro 4, a continuación).

Cuadro 4. Funciones de un Director de ANP de acuerdo al Reglamento Interno de la SEMARNAT

ARTÍCULO 150. Las Direcciones de áreas naturales protegidas se establecerán en la circunscripción territorial que determine la declaratoria respectiva y tendrán las atribuciones siguientes I. Administrar, manejar y ejecutar las acciones para conservar los ecosistemas y

su biodiversidad, incluyendo las especies prioritarias, conforme a los objetivos y lineamientos establecidos en el programa de manejo y el decreto del área respectiva;

II. Supervisar que las acciones que se realicen dentro del área natural protegida se ajusten a los propósitos de los ordenamientos legales aplicables en materia de protección, manejo y restauración para la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad;



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biodiversidad; III. Coordinar la ejecución del programa de manejo correspondiente, de

conformidad con los ordenamientos legales aplicables; proveer los elementos necesarios para su evaluación y, en su caso, participar en su modificación;

IV. Intervenir en las acciones de deslinde y registro de los terrenos nacionales ubicados dentro del área natural protegida, así como administrarlos y vigilar que los inmuebles ubicados en las mismas se destinen a los usos que resulten compatibles con sus objetivos;

. V. Promover la celebración de los instrumentos legales aplicables con los sectores público, social y privado, para ejercer acciones de administración, conservación, mejoramiento e investigación de los ecosistemas del área natural protegida de que se trate, así como suscribir aquellos en los que el Presidente de la Comisión los designe para tal efecto;

VI. Conformar el sistema de información con los datos biológicos, sociales, económicos y cartográficos del área natural protegida correspondiente;

VII. Ejercer, dentro del ámbito territorial que les corresponda, las facultades que expresamente se les deleguen, conforme a los lineamientos internos de carácter técnico y administrativo, sistemas y procedimientos que señale el titular de la Comisión;

VIII. Auxiliar a las autoridades competentes en las acciones de inspección y vigilancia del área natural protegida;

IX. Promover los programas y proyectos para el desarrollo sustentable del área natural protegida correspondiente;

X. Fungir como secretario técnico del consejo asesor del área natural protegida de que se trate, así como dar seguimiento a las actividades que se deriven de los acuerdos del mismo;

XI. Emitir dictámenes técnicos de soporte ante la Dirección General de Manejo para la Conservación, para el otorgamiento, modificación, prórroga, rescate, suspensión, extinción, revocación o anulación de concesiones, permisos, licencias o autorizaciones en materia de investigación, uso y aprovechamiento de los ecosistemas y su biodiversidad, evaluación de impacto ambiental, prestación de servicios y ejecución de obras y actividades que se realicen en el área natural protegida, así como para el ordenamiento ecológico correspondiente;

XII. Establecer y ejecutar el programa interno de protección civil del área natural protegida correspondiente, de conformidad con los criterios y lineamientos que determinen las unidades administrativas centrales de la Secretaría y demás autoridades competentes;

XIII. Intervenir en la elaboración de los ordenamientos ecológicos en que esté involucrada el área natural protegida de que se trate y sus zonas de influencia;

XIV. Otorgar permisos, licencias, autorizaciones y sus respectivas modificaciones, suspensiones, cancelaciones, revocaciones o extinciones en materia de áreas naturales protegidas competencia de el Gobierno Federal, cuando se trate de personas físicas que pretendan realizar actividades recreativas sin fines de lucro, económicos u otras análogas, de conformidad con lo previsto en las disposiciones jurídicas aplicables, siguiendo los lineamientos internos de carácter técnico y administrativo, sistemas y procedimientos establecidos por las unidades administrativas centrales de la Comisión;

XV. Supervisar las obras, estudios y servicios relacionados con el área natural protegida de que se trate, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración y Efectividad Institucional;

XVI. Integrar y establecer, conforme a los lineamientos aplicables en la materia, los proyectos de conservación y mantenimiento de los inmuebles a su cargo, así como



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de conservación y mantenimiento de los inmuebles a su cargo, así como elaborar un inventario de los mismos;

XVII. Recibir las solicitudes e integrar los expedientes para el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y concesiones, así como notificar a los interesados las resoluciones emanadas de las direcciones generales competentes de la Comisión;

XVIII. Llevar el registro de los pagos realizados por los usuarios con motivo de sus obligaciones derivadas del cumplimiento de las disposiciones legales aplicables en materia de áreas naturales protegidas competencia del Gobierno Federal, y

XIX. Las demás que les atribuya expresamente el titular de la Comisión Nacional de Áreas naturales protegidas, así como las que les confieran las disposiciones jurídicas aplicables y les deleguen o encomienden sus superiores jerárquicos en el ámbito de sus atribuciones.

2.2.2. Consejo Asesor Puesto que las ANP son espacios en los que convergen diversos actores —poblaciones campesinas e indígenas, propietarios privados, autoridades municipales y agrarias, académicos, organizaciones de productores, entre otros— es fundamental contar con canales de participación social y coordinación interinstitucional que complementen y apoyen las tareas de la Dirección. La instancia contemplada en la legislación federal vigente es el Consejo Asesor, aunque es opcional, es decir, la Dirección del área puede decidir que no se cree un Consejo Asesor. El establecimiento de Consejos Asesores se encuentra fundamentado en los artículos 15 (fracción IX y X), 18, 47, 157, 158 y 159 de la LGEEPA, así como en los artículos 17 al 30 del Reglamento en materia de áreas naturales protegidas de la propia LGEEPA. Los Consejos Asesores fueron concebidos para promover la participación e integración de la sociedad civil, en coordinación con las instituciones gubernamentales responsables, en las tareas de conservación y desarrollo de las ANP. Oficialmente deben de fungir como órganos consultores, asesores, de apoyo y de concertación de las direcciones de las ANP, y su objetivo fundamental es coadyuvar en la óptima observancia de la política ecológica nacional en materia de conservación. En ellos participan representantes de las comunidades, autoridades locales, estatales y federales, así como de organizaciones sociales, académicas y conservacionistas. Además de describir la estructura y funciones de los Consejos Asesores, el Reglamento de ANP de la LGEEPA abre la posibilidad de subdividir a este órgano colegiado en subconsejos, que pueden ser sectoriales o regionales, así como aglutinar a la comunidad científica relacionada con el ANP en cuestión en el Subconsejo Científico-Académico o formar un Subconsejo de Desarrollo Social. Las primeras experiencias en México de administración de ANP ya incluían mecanismos de participación social e interinstitucional en forma de comités o consejos y se remontan a principios de los años 90. Sin embargo, el auge de los



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entonces llamados Consejos Técnicos Asesores (CTA) surge a mediados de la década de los 90 debido a que el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility, GEF), condicionó el financiamiento para ANP a la creación de un CTA en cada una de las ANP beneficiadas por su apoyo. La experiencia de integrar y trabajar con los CTA es evaluada en 1999 y, con base en los resultados de dicha evaluación, se redefinen las funciones de los CTA. Así surgen los actuales Consejos Asesores, tal como son definidos por la reglamentación vigente4

En el cuadro 5 se incluyen las funciones de los Consejos Asesores, de acuerdo con el Reglamento en materia de áreas naturales protegidas de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA).

Cuadro 5. Funciones de los Consejos Asesores de acuerdo al Reglamento de ANP

ARTÍCULO 18. Los Consejos Asesores tendrán las siguientes funciones: I. Proponer y promover medidas específicas para mejorar la capacidad de gestión en las tareas de conservación y protección del área; II. Participar en la elaboración del programa de manejo del área natural protegida y, en la evaluación de su aplicación; III. Proponer acciones para ser incluidas en el programa operativo anual del área natural protegida; IV. Promover la participación social en las actividades de conservación y restauración del área y sus zonas de influencia, en coordinación con la Dirección del área natural protegida; V. Opinar sobre la instrumentación de los proyectos que se realicen en el área natural protegida, proponiendo acciones concretas para el logro de los objetivos y estrategias consideradas en el programa de manejo; VI. Coadyuvar con el director del área en la solución o control de cualquier problema o emergencia ecológica en el área natural protegida y su zona de influencia que pudiera afectar la integridad de los recursos y la salud de los pobladores locales; VII. Coadyuvar en la búsqueda de fuentes de financiamiento para el desarrollo de proyectos de conservación del área; VIII. Sugerir el establecimiento de mecanismos ágiles y eficientes que garanticen el manejo de los recursos financieros, y IX. Participar en la elaboración de diagnósticos o de investigaciones vinculadas con las necesidades de conservación del área natural protegida.

En la medida que el Consejo Asesor es el único mecanismo de participación y consulta definido por la normatividad vigente, se ha concentrado en él la expectativa de que cumpla con una multitud de funciones tales como: estudio, consulta, participación comunitaria, desarrollo de proyectos, concertación pública y social, coordinación interinstitucional, entre otras. Esto ha ocasionado una serie de problemas en el funcionamiento de los Consejos Asesores en varias de las ANP del país. En respuesta a esta situación, recientemente la CONANP, en su Estrategia 4 Ver Rosas Hernández (2004: 36 y ss), para una breve historia del desarrollo institucional de los Consejos Asesores.



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de Conservación para el Desarrollo (2004), redefine los tipos de Subconsejos y propone la creación de nuevos instancias de participación tales como los Comités Promotores Micro-regionales y, o por actividad económica, así como la creación de Redes Comunitarias para la Conservación.

2.2.3. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

Este modelo supone la existencia de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), que es el órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) encargado de la administración de las ANP de competencia federal, así como de la formulación, ejecución y evaluación de los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) para la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, aplicables a las zonas marginadas situadas en las regiones en que se ubiquen dichas áreas naturales protegidas, en sus zonas de influencia y otras que por sus características la CONANP determine como prioritarias para la conservación5. En conjunto, las ANP y las regiones PRODERS constituyen las regiones prioritarias para la conservación (RPC), con la diferencia de que las primeras cuentan con un decreto de protección y, en su caso, un Programa de Manejo, y en las segundas se aplican otras modalidades de conservación. De esta forma, el objetivo general de la CONANP

6 es:

Conservar el patrimonio natural de México y los procesos ecológicos a través de las áreas naturales protegidas y los Programas de Desarrollo Regional Sustentable en Regiones Prioritarias para la Conservación, asegurando una adecuada cobertura y representatividad biológica.

2.3. Componentes elementales para la construcción de un modelo institucional para la administración de las áreas naturales protegidas

Más allá del modelo de administración de un ANP contemplado en la legislación federal vigente, nuestro análisis nos ha llevado a desagregar los diferentes elementos o funciones que están implícitos en la conceptualización de los Consejos Asesores, descritos más arriba, y que en nuestra opinión deben estar incluidos explícitamente en un modelo institucional eficaz para la administración de las mismas. Dichos elementos son fundamentalmente cuatro7:

♦ Instancia local de gestión del ANP ♦ Instancia(s) de asesoría técnica para el ANP ♦ Instancia(s) de coordinación interinstitucional ♦ Instancia(s) de participación de los actores locales o primarios 5 Ver el Capítulo Décimo Segundo, Artículo 141 del Reglamento Interno vigente de la SEMARNAT. 6 De acuerdo con su Programa de Trabajo 2001-2006. 7 Hemos llamado “instancia” a estos elementos o funciones, forzando el concepto, pero buscando integrar en ese término las nociones de “dimensión” y “organismo”.



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Estos cuatro elementos son complementarios a la Dirección del ANP y tienen un papel destacado en la conducción de la conservación y el desarrollo del área, la toma de decisiones y la dirección de las acciones. La desagregación y la clarificación de la naturaleza y propósito de cada una de estas instancias es importante ya que la falta de diferenciación ha generado confusiones y problemas cuando se trata de definir las estrategias y los modelos institucionales y operativos para las ANP, así como en la práctica cotidiana de manejo de las áreas naturales protegidas. La instancia local de gestión es el organismo que, resultado de una estrategia de descentralización y transferencia de responsabilidades del gobierno —federal o estatal— hacia municipios, organizaciones sociales, organismos no gubernamentales e instituciones académicas, se corresponsabiliza de la administración del ANP. En ausencia de otros mecanismos8, es el órgano de gobierno del ANP, responsable del ejercicio de los recursos económicos, y tiene en el Director su brazo ejecutivo, por lo que éste, en primera instancia, le rinde cuentas. Es además el elemento promotor y aglutinador de las otras tres instancias. Las instancias de asesoría técnica (puede incluir un comité científico) son espacios de articulación de expertos cercanos a los contextos y realidad de cada ANP, pertenecientes fundamentalmente a dependencias de los distintos niveles de gobierno, centros de investigación o centros de enseñanza superior y organismos de la sociedad, que proporcionan asesoría experta, soporte e inclusive se involucran directamente en acciones inherentes al manejo de un ANP, en aspectos como manejo de recursos naturales, control de plagas, manejo de suelos, prevención y combate de incendios, reforestación, señalización, educación ambiental, ecoturismo, proyectos productivos, participación social, negociación, manejo y resolución de conflictos, etc. Estas instancias pueden estar especializadas en cada uno de estos temas o incluir varios temas, dependiendo de factores como la extensión del ANP, el número de expertos involucrados y, o las capacidades técnicas de la Dirección del ANP. Es importante señalar que las instancias de asesoría técnica dan legitimidad a las decisiones y actividades operativas de la Dirección de la ANP, al estar estas por reconocidos expertos en las diferentes temáticas. Las instancias de coordinación interinstitucional son espacios que permiten la interacción de los funcionarios de las diversas dependencias de gobierno —o incluso de universidades y organizaciones sociales— que participan activamente o tienen ingerencia sobre un ANP en particular. Al involucrar a representantes de todas las instituciones clave vinculadas al ANP, estos espacios facilitan la articulación de políticas, así como la coordinación de programas o proyectos que convergen en las ANP y sus zonas de influencia, o que responden a necesidades

8 Como es el caso a nivel federal de la misma CONANP.



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que se generan desde las mismas ANP9 en las que interactúan. La principal función de la instancia de coordinación interinstitucional es facilitar la sinergia de las acciones y así evitar que coincidan programas institucionales cuyos efectos se contraponen, o la duplicación de esfuerzos y, por tanto, el desperdicio de recursos o la detonación de conflictos. Asimismo, se espera el compromiso de las instituciones participantes en la asignación de recursos para las acciones identificadas conjuntamente. Las instancias de participación de los actores locales o primarios son espacios en los que los actores interesados en la administración de un ANP —sean éstos propietarios de terrenos dentro del ANP o en su periferia, usuarios o beneficiarios del ANP y, o de los servicios ambientales que ésta proporciona— participan en la planeación, seguimiento y evaluación de las actividades de la Dirección del ANP, así como en la toma de decisiones y definición de políticas de conservación y manejo que afectan directamente a sus intereses. El número y especificidades de instancias de participación de los actores locales necesarias dependen de varios factores, entre ellos el número de pobladores locales o propietarios, la extensión de la ANP, los sectores participantes, y los tipos de actividades y proyectos que se implementan, entre otros. Consideramos que la definición de estos cuatro elementos o instancias ayuda a clarificar los diferentes aspectos que debiesen de estar presentes en un modelo institucional que contempla ‘consejos asesores’ para la adecuada administración de un ANP. Utilizaremos este modelo propuesto por Diagnósticos y Estrategias para el Fortalecimiento de Instituciones, S.A. de C.V. (DEFINE) como referencia para el análisis de los modelos institucionales que existen actualmente en las tres ANP objeto de este estudio. Se distingue de esta manera a la ILG como órgano de gobierno –responsable del ejercicio de los recursos económicos y la contratación y evaluación del Director del ANP- de las otras tres instancias como componentes del Consejo Asesor, con las variantes que cada caso amerite. Bajo la modalidad que se adopte el Consejo Asesor debe tener atribuciones para acordar la adopción de Programas de Manejo y Programas Operativos Anuales y evaluar los resultados de su ejecución. Además de explicitar estas cuatro dimensiones, hemos identificados una serie de factores de los que depende una gestión eficaz de una institución dedicada al manejo de un ANP10: A. Deben existir los mecanismos que haga valer el interés público por sobre los

intereses particulares, es decir, que se deben generar procesos por los que se construyan acuerdos entre los actores que pongan en primer lugar el interés

9 Por ejemplo la necesidad de tener un dispositivo para atender el fenómeno de visitación pública en el Nevado de Colima en época de nevadas. 10 Este punto será desarrollado en el apartado 12.1 de nuestra propuesta.



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general de conservación y desarrollo sustentable11 del área y supediten a ello los intereses propios de los diversos actores.

B. Las instituciones dedicadas a la administración de las ANP deben estar abiertas a la participación de los actores locales y estar dispuestas a transferir poder a dichos actores de tal forma que estos últimos participen en la toma de decisiones en materia de conservación y manejo del área, decisiones que finalmente afectan directamente a sus intereses. Esto es especialmente relevante cuando la ANP se establece en terrenos comunales, ejidales o privados, y no en terrenos propiedad del Estado.

C. El diseño de las instituciones dedicadas a la administración de ANP debe tener, como principios rectores, la búsqueda de mecanismos y, o instrumentos que fomenten la rendición de cuentas, así como la transparencia en la toma de decisiones y el uso de los recursos, lo que le da legitimidad a los procesos y, por tanto, genera la necesaria confianza entre los actores.

D. Es fundamental que el modelo institucional para la administración de ANP sea flexible, de tal forma que cada caso pueda adaptarse a las condiciones locales a partir de la comprensión de su contexto y de las condiciones culturales, sociales y políticas específicas.

E. Es importante que existan mecanismos de aprendizaje institucional que incluyan la compilación, sistematización, análisis y evaluación de la experiencia de tal forma que los resultados de este proceso de aprendizaje permitan reorientar las funciones y actividades de la institución, si fuese necesario y que sirva también de aprendizaje para las instancias de niveles regionales o estatales vinculadas a la administración de las ANP.

F. Una estrategia integral de conservación y administración de ANP supone la existencia de un sistema de varias áreas, distribuidas estratégicamente en una región determinada, que a la vez que asegure que se están conservando zonas estratégicas en sí mismas, se tenga una cobertura en extensión y calidad de ecosistemas y riqueza de biodiversidad adecuada. Supone también la existencia de políticas y plataformas de administración integrales y coherentes en dicho territorio.

Por ello es conveniente que exista una instancia a nivel regional -en este caso estatal-, responsable de la implantación de las políticas de conservación y el correspondiente sistema estatal de ANP, de la cual dependan los directores de las áreas, cuando la ILG no tiene posibilidades y capacidad para tener un brazo ejecutivo de esta naturaleza. Esta instancia responde a la necesidad de ajustar políticas, marcos legales, instrumentos de planeación y manejo, y marcos institucionales, así como de desarrollar y fortalecer nuevos procesos participativos de comunicación, educación y conciencia pública en un ámbito regional que alberga varias ANP12; además de

11 Como hemos mencionado con anterioridad, nuestra concepción de conservación y desarrollo sustentable supone el aprovechamiento de los recursos naturales y el potencial mismo del ANP en beneficio de los actores locales. 12 En los capítulos 8 y 12 se desarrolla con más detalle la naturaleza y composición que se propone



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sistematizar todo el aprendizaje institucional que se va dando en estos procesos.

2.4. Órgano de gobierno

El análisis que mas adelante realizaremos de los modelos institucionales para cada una de las ANP objeto de este diagnóstico requiere hacer explícita nuestra concepción de órganos de gobierno que son cuerpos colegiados. En cuanto cuerpo colegiado significa que sus miembros tienen la obligación de: ♦ Participar activamente, en el entendido de que sus deliberaciones y acuerdos

requieren del concierto de todos sus miembros ♦ Ser corresponsables de las decisiones que emanen de dicho cuerpo ♦ Asumir que la existencia de una presidencia y una secretaría técnica, no las

exime de sus obligaciones al interior del mismo ♦ No actuar unilateralmente, a titulo individual y al margen del mismo, sobre el

objeto del quehacer de esa instancia, salvo acuerdo expreso al interior de la misma

♦ Asumir que actúa a través de un brazo ejecutivo En cuanto órgano de gobierno, entre las funciones sustantivas que hay que destacar está el definir estrategias y marcar el rumbo para atender a los aspectos fundamentales de la razón de ser de la organización que gobierna. Todo órgano de gobierno tiene un brazo ejecutivo, por lo que tiene que tener la capacidad de fijarle directrices, supervisarlo, apoyarlo, evaluarlo y retroalimentarlo; además de contratarlo y, en su caso, ratificarlo o sustituirlo, tras procedimientos explícitos, asumidos y ejercidos por todos en un marco transparente de decisión y rendición de cuentas.

para esta instancia.

Cuerpo Colegiado

Órgano de Gobierno

Brazo Ejecutivo

Misión Objeto de actuación / intervención

Ejecuta disposiciones

Rinde cuentas



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Capítulo 3. Descripción y análisis de la transferencia de administración de las ANP del Gobierno Federal al Gobierno estatal

3.1. Limitaciones de los conceptos de administración y coadministración Antes de pasar a describir y analizar la transferencia de la administración de las ANP del Gobierno Federal (GF) al Gobierno de Jalisco (GJ), es necesario detenerse un momento a analizar los alcances y limitaciones de los términos administración y coadministración. Los aspectos institucionales y operativos de las ANP están englobados en estos dos conceptos, máxime que los modelos institucionales que nos ocupan se desprenden originalmente de los Acuerdos de Coordinación entre la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y el Gobierno de Jalisco cuyo objeto es “transferir a éste último la administración” de las tres ANP13. Para efectos de estos Acuerdos, “se entiende por administración la planeación, instrumentación, promoción, ejecución, control y evaluación de las acciones que en materia de conservación y desarrollo se realicen [...] así como la coordinación de las actividades de investigación científica, monitoreo ambiental, capacitación rural, educación y asesoría técnica que respecto del mismo se lleven a cabo”. Esta manera de entender la ‘administración’ de un ANP es muy similar a lo que, refiriéndose también a las ANP, se denomina ‘gestión’ y ‘manejo’, aunque otras veces estos términos son puestos en el mismo nivel como elementos complementarios o bien, contenidos el uno en el otro. Diversos instrumentos legales emplean estos términos indistintamente, casi como sinónimos. Por eso es posible afirmar que el término ‘administración’ referido a las ANP es bastante equívoco. Por ejemplo, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), en su artículo 60, sobre “Las declaratorias para el establecimiento de las áreas naturales protegidas”, dice que éstas deberán contener, entre otros, los siguientes aspectos:

V.- Los lineamientos generales para la administración14, el establecimiento de órganos colegiados representativos, la creación de fondos o fideicomisos y la elaboración del programa de manejo del área, y VI.- Los lineamientos para la realización de las acciones de preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de las áreas naturales protegidas, para su administración y vigilancia, así como para la elaboración de las reglas administrativas a que se sujetarán las actividades dentro del área respectiva.

13 Las cursivas son nuestras 14 Los subrayados son nuestros



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El artículo 66 de la misma ley dice que:

El programa de manejo de las áreas naturales protegidas deberá contener, por lo menos, lo siguiente: II.- Las acciones a realizar a corto, mediano y largo plazo [...] Dichas acciones comprenderán, entre otras las siguientes: de investigación y educación ambientales, de protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la flora y la fauna, para el desarrollo de actividades recreativas, turísticas, obras de infraestructura y demás actividades productivas, de financiamiento para la administración del área, de prevención y control de contingencias, de vigilancia y las demás que por las características propias del área natural protegida se requieran; III.- La forma en que se organizará la administración del área y los mecanismos de participación de los individuos y comunidades asentadas en la misma, así como de todas aquellas personas, instituciones, grupos y organizaciones sociales interesadas en su protección y aprovechamiento sustentable;

Por su parte el Reglamento en materia de áreas naturales protegidas de la LGEEPA en su artículo 3º, sobre las definiciones dice:

Administración: Ejecución de actividades y acciones orientadas al cumplimiento de los objetivos de conservación y preservación de las áreas naturales protegidas, a través del manejo, gestión, uso racional de los recursos humanos, materiales y financieros con los que se cuente. Manejo: Conjunto de políticas, estrategias, programas y regulaciones establecidas con fin de determinar las actividades y acciones de conservación, protección, aprovechamiento sustentable, investigación, producción de bienes y servicios, restauración, capacitación, educación, recreación y demás actividades relacionadas con el desarrollo sustentable en las áreas naturales protegidas. El artículo 8º dice:

La administración y manejo de cada una de las áreas naturales protegidas se efectuará a través de un Director...

Por su parte la fracción IV del artículo 5º de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LEEEPA) relativo a las competencias del Gobierno de Jalisco dice:

La regulación, creación y administración de las áreas naturales protegidas... Además, en distintos artículos dentro de la misma LEEEPA se habla siempre de “el establecimiento, conservación, administración, desarrollo y vigilancia” de las ANP.



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Mientras que en el artículo 61, se establece que:

Los programas de aprovechamiento de las áreas naturales protegidas de competencia estatal o municipal, deberán contener, por lo menos, la siguiente información:

VIII. Las propuestas de esquemas de financiamiento para la gestión del área.

En la sección de antecedentes de los mismos Acuerdos de Coordinación por los que se transfiere la administración de las ANP, se habla de “tareas de administración” en su sentido más restringido a la par de otras muchas de las tareas que de acuerdo a la definición que se da, conformarían la administración del área. Este carácter tan general, versátil y polisémico del concepto se agudiza cuando se habla de ‘coadministración’. De acuerdo a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), coadministración, en términos generales, significa:

compartir las responsabilidades y actividades de la administración de las Áreas naturales protegidas, a través de un documento en donde las partes convienen o acuerdan las funciones, los términos y alcances de las responsabilidades que van a compartir; con este mecanismo, se pretende fortalecer el manejo y operación de las ANP para que alcancen sus objetivos de creación15.

Coadministración también es definida como:

El proceso por el cual la CONANP y los gobiernos estatales, municipales, los centros de enseñanza superior e investigación, las organizaciones sociales y, o privadas, comparten la responsabilidad de las acciones que se desarrollan dentro de un ANP, de índole federal, para la protección, conservación y manejo sustentable de su acervo natural e histórico-cultural, en beneficio de los habitantes locales y de la sociedad en su conjunto.

En conclusión, aunque muchas de las definiciones incluidas en esta sección podrían parecer complementarias, lo que se busca resaltar es que los términos de administración y coadministración son ambiguos y carecen de definiciones precisas. La falta de claridad en la definición y uso de estos términos, da pie a una serie de situaciones confusas, sobre entendidos y malentendidos, de tal forma que proliferan distintas interpretaciones acerca de las atribuciones, funciones y responsabilidades que han sido transferidas del Gobierno Federal al estado y, por lo tanto, de cómo asumirlas y evaluarlas. En el caso de la ‘coadministración’, es poco claro en qué exactamente consiste ésta y a qué compromete, en la práctica, a las partes que ‘coadministran’.

15 Ver Elton y Flores (2004), pp. 2 y 9.



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3.2. Antecedentes y contexto de los arreglos Gobierno Federal-Gobierno estatal para la administración de las ANP

El 5 de febrero de 1936 aparece en el Diario Oficial del Ejecutivo Federal (DOF) la declaratoria del Parque Nacional Nevado de Colima, cuyo límite inferior fue “trazado [...] siguiendo una curva de nivel de 2,500 (dos mil quinientos) metros sobre el nivel del mar. Posteriormente, el 6 de diciembre de 1940 hubo un decreto que modificó la cota mínima del límite inferior del parque a los 3,300 metros, lo que redujo significativamente la extensión del ANP a aproximadamente 7,500 hectáreas. En 1980, el 7 de marzo, el DOF publicó la declaratoria del Bosque La Primavera como “Área de Protección Forestal y Refugio de Fauna Silvestre” con una extensión aproximada de 30,500 hectáreas. Dos años después, el 4 de agosto de 1982, le corresponde el turno a la Sierra de Quila como “Zona de Protección Forestal y Fáunica” con 15,192 hectáreas. Posteriormente estas dos ANP fueron reclasificadas como “Área de Protección de Flora y Fauna” , para adecuarlas a la categoría existente en la legislación16. En diciembre de 1995, se firmó un ‘acuerdo de coordinación’ entre la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), junto con el Instituto Nacional de Ecología (INE), y el Gobierno de Jalisco “con el objeto de transferir a éste último la administración de la, en ese entonces, Área de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre La Primavera, […] así como para llevar a cabo diversas acciones coordinadas que apoyen a la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dicha área natural protegida”. Lo mismo sucedió en enero de 1997 para el Parque Nacional Nevado de Colima (PNNC) y la así llamada Zona de Protección Forestal y Fáunica Sierra de Quila. Dado que dichos acuerdos tenían una vigencia limitada —el periodo de la administración estatal en curso—, en el caso de La Primavera se volvió a firmar otro acuerdo de coordinación en agosto del año 200017, y en esta segunda ocasión la CONANP, y no el INE, fue la instancia que firmó junto con la SEMARNAP. Para ese entonces la categoría de esta ANP había cambiado a “Área de Protección de Flora y Fauna”. En el caso del Nevado de Colima y de Sierra de Quila, no fue sino hasta abril del 2001 que se firmó un ‘Convenio de Prórroga’ del acuerdo de coordinación de 1997, entre el presidente de la CONANP y el Secretario de Desarrollo Rural (SEDER) del Gobierno de Jalisco. Mientras que el segundo convenio de La Primavera no establece fecha de terminación, los otros dos finalizan con el presente sexenio estatal.

16 DOF, 7 de junio de 2000. 17 Extrañamente este segundo acuerdo no hace alusión alguna al primero, como si la transferencia se hubiese dado hasta entonces, al grado de que en los registros de la CONANP es esta segunda fecha la que se considera.



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3.2.1. El contexto a nivel federal La transferencia de la administración de estas tres ANP del Gobierno Federal al Gobierno de Jalisco obedece a un esfuerzo de la SEMARNAP (1994-2000) por buscar opciones para establecer las condiciones institucionales, legales, financieras y operativas para que la adminsitración de las ANP cumpliera con los objetivos para los que fueron establecidas, que encuentra en Jalisco condiciones propicias dado el interés local por estas áreas federales hasta entonces “desprotegidas”. A pesar de que hasta fines de 1994, se habían decretado en el país casi un ciento de ANP bajo jurisdicción federal, con diversas categorías o estatus de protección, estas ANP sólo existían en el papel. Durante décadas, los esfuerzos nacionales para la protección de ecosistemas estratégicos se concentraron principalmente en decretar ANP, bajo algún régimen de protección, y en hacer listados de dichos decretos. La creación de la mayoría de las ANP no iba acompañada de los apoyos necesarios para su adecuada operación, de tal forma que no contaban con planes de manejo, personal ni presupuesto suficientes. No fue sino hasta la segunda mitad de la década de los noventa que se iniciaron los esfuerzos orientados al establecimiento de las condiciones necesarias para alcanzar los objetivos para los que fueron establecidas las ANP. A pesar de los primeros esfuerzos incipientes, existían graves carencias de recursos para lograr que efectivamente las ANP cumpliesen con su papel de resguardo de la diversidad biológica del país. Es por ello que se utilizaron varias estrategias paralelas para poder atender al mayor número de ANP18. Para hacer más eficientes estos esfuerzos, se hizo un primer ejercicio por definir cuáles eran las ANP prioritarias y hacia ellas concentrar los esfuerzos. De esta forma, con la participación activa del Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas, se establecieron criterios para seleccionar las ANP consideradas como de especial relevancia nacional o supraestatal por su biodiversidad, características ecológicas y los servicios ambientales que prestan. Se estructuró un nuevo Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP) que se convirtió en el instrumento para llevar a cabo la selección de las ANP prioritarias. Las ANP que cumplieran con los criterios de selección fueron incluidas dentro de este nuevo SINAP y éstas también fueron las primeras que recibieron recursos para la contratación de personal y dotación de infraestructura básica. A través de este proceso, se identificaron también las ANP que durante el periodo de abandono gubernamental habían sido transformadas y deterioradas, o habían sido engullidas por el crecimiento de las grandes ciudades de nuestro país. En algunos de esos casos fue necesario derogar o abrogar los decretos de creación, o reclasificarlas y modificar los decretos para adecuarlos a las condiciones

18 Para una descripción detallada de estas estrategias ver INE (2000).



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actuales. De esta forma, se reducía el universo de ANP que debían de ser atendidas. La tercera vía fue la búsqueda de mecanismos para transferir a terceros la administración de ciertas ANP. El marco legal actual permite otorgar a los gobiernos de los estados, de los municipios y del Distrito Federal, así como a ejidos, comunidades agrarias, pueblos indígenas, grupos y organizaciones sociales, y empresariales y demás personas físicas o morales interesadas, la administración de ANP a través de acuerdos o convenios. Hasta el momento, se ha transferido la administración de 31 ANP, a gobiernos estatales (26 ANP), a gobiernos municipales (1 ANP), a instituciones académicas y, o centros de investigación (3 ANP) y a organizaciones civiles (1 ANP)19. 3.2.2. El contexto en el Estado de Jalisco Por su parte el Estado de Jalisco estaba viviendo una profunda transformación con los cambios de gobierno en el estado y los municipios, ya que por primera vez gana un candidato de un partido distinto al PRI, tanto a nivel estatal como también en el municipio de Zapopan. El cambio de gobierno generó en ciertos sectores influyentes del estado un ánimo renovador, de ‘limpiar la casa’, y de asumir las cuentas pendientes. Una de las asignaturas pendientes era el llamado Bosque La Primavera y, en particular, encontrar una respuesta a la pregunta “¿por qué se quema La Primavera?”. El renovado interés en este bosque generó un proceso que derivó en la creación de un Comité Técnico, como instancia de coordinación interinstitucional —federación, estado, municipios—, para atender la situación en esa ANP, hasta entonces muy descuidada. Esta nueva atención a La Primavera vino a darle continuidad a esfuerzos anteriores de la Universidad de Guadalajara la cual, en 1989, había establecido el Laboratorio Bosque La Primavera y había propuesto un Programa de Manejo20, y otras iniciativas como el “Convenio de Concertación para la Protección del Bosque de La Primavera”, firmado en julio de 1991, entre representantes de “Las instancias de gobierno, dependencias, entidades, organizaciones del sector privado y social, grupos ecologistas y particulares propietarios de predios en el bosque, con el objeto de suscribir un convenio de concertación para la protección del bosque de La Primavera...” 21

19 Ver Elton y Flores (2004) para una descripción detallada del número de ANP cuya administración ha sido transferida por el Gobierno Federal. 20 Hernández López, (1991) 21 Este documento está firmado por un numeroso grupo de figuras públicas, desde el gobernador y parte de su gabinete, el rector de la U. de G., funcionarios federales y gobiernos municipales, hasta representantes de los sectores privado, social y de la comunidad ambientalista de Jalisco. Muchos testimonios coinciden en que no pasó de ser un acto de “papel”, sin implicaciones prácticas.



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Por su parte, en la Sierra de Quila, la preocupación por la conservación de su fuente de agua entre la población y autoridades locales de los municipios que comparten territorio en esa ANP, llevó a que desde 1956 fuera propuesta para protección por solicitud de la Sociedad de Amigos de Tecolotlán22, aunque no fue decretada sino hasta 1982. Desde mediados de los años ochenta, se empezaron a organizar procesos de conservación —prevención y control de incendios, frenos a la tala clandestina, combate a la cacería furtiva, etc.— y, a principios de los noventa, hay ya una participación directa del Gobierno de Jalisco a través de la Secretaría de Desarrollo Rural, dependencia que envió a dos ingenieros agrónomos para que apoyaran los esfuerzos locales por atender el área. Meses antes de la formalización de la transferencia se había formado ya, el 16 de mayo de 1996, una asociación intermunicipal para la defensa de la Sierra de Quila, el ‘Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila”, A.C.’. Esta asociación se creó como parte de la política forestal en el estado de Jalisco y con un objetivo inicial de organizar las campañas de prevención y combate de incendios forestales. También en Ciudad Guzmán, había ya procesos incipientes de participación ciudadana para atender la conservación del Nevado de Colima, como parte de una preocupación más amplia relacionada con toda la cuenca de la Laguna de Zapotlán. De manera que la iniciativa de la SEMARNAP de transferir la administración de algunas ANP a gobiernos estatales, cae en Jalisco en suelo fértil. Los actores locales ven en esta iniciativa la oportunidad de tomar en sus manos la conservación y desarrollo de áreas estratégicas a nivel local, que por muchos años venían sufriendo las consecuencias de la desatención federal, o como algunos actores señalan, no sin cierto sarcasmo, “áreas naturales desprotegidas”, “niños huérfanos puestos en adopción”; quienes de una u otra forma habían velado por ellos, aprovechan la oportunidad que se les presenta para asumir formalmente la ‘paternidad’. Además de que los términos en que el Gobierno Federal plantea la transferencia incluían la aportación de recursos, mismos que hasta la fecha no han llegado; posibilidad que, en su momento, operó como un aliciente para asumir la administración de estas ANP.

22 Hernández López, Leticia, (1991)



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3.3. Acuerdos de Coordinación23 Como se mencionó anteriormente, el objeto de estos acuerdos de coordinación fue “transferir“ al Gobierno de Jalisco “la administración” de las tres ANP, “así como para llevar a cabo diversas acciones coordinadas que apoyen a la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia” de las mismas. Entre otras consideraciones, los “Antecedentes” de estos acuerdos mencionan que:

El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece que [...] las políticas y acciones estarán permeadas por una estrategia de descentralización en materia de gestión ambiental y de recursos naturales, con la finalidad de fortalecer la capacidad de gestión local, particularmente la de los municipios, así como para ampliar las posibilidades de participación social [...] reconociéndose que el manejo de dichas área naturales protegidas es una función compleja, que requiere capacidades técnicas, gerenciales y políticas, que deben abarcar la interacción con las comunidades locales, educación y capacitación ambiental; promoción y manejo de actividades eco turísticas; protección y vigilancia; desarrollo institucional y fortalecimiento de la capacidad gerencial y administrativa a nivel local; tareas de administración; desarrollo de infraestructura; comunicación interna; comunicación social; prevención y atención de contingencias [...] LA SEMARNAP y EL GOBIERNO DE JALISCO han decidido conjuntar esfuerzos y recursos con el objeto de llevar a cabo diversas acciones relativas a la administración, conservación, desarrollo y vigilancia de (el área de que se trata)

Los subrayados nuestros muestran los aspectos sustantivos que detonaron estos procesos de transferencia. Con el fin de brindar una perspectiva amplia de la naturaleza y contenido de los mismos, y de esa manera tener elementos para su análisis, en el Anexo 1 se presenta el clausulado de estos Acuerdos de Coordinación. Los Acuerdos de Coordinación fueron firmados en las siguientes fechas:

� Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera: el 7 de diciembre de 1995, publicado en el Diario Oficial del Gobierno Federal el 28 de agosto de 1996, y fue sustituido el 16 de agosto del 2000.

� Parque Nacional Nevado de Colima y Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila, el 28 de enero de 1997.

23 BLP-95, NC-97, SQ-07 y BLP-2000



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Tanto el Acuerdo de Coordinación correspondiente al Parque Nacional Nevado de Colima (PNNC) como al de Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila (APFFSQ), fueron renovados por medio de un Convenio de Prórroga firmado el 25 de abril de 2001, dado que “el secretario de Desarrollo Rural del Estado de Jalisco manifestó [...] su interés por continuar con la Administración del área natural protegida” y “Que las partes coinciden en que durante la vigencia de dicho Acuerdo, quedó de manifiesto que el Gobierno de Jalisco ha cumplido satisfactoriamente con las funciones de administración que se le han confiado, desarrollando adecuadamente las acciones para la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dicha área natural protegida”. La primera cláusula de estos Convenios de Prórroga dice: “LA SEMARNAT y EL GOBIERNO DE JALISCO, manifiestan su conformidad para prorrogar el Acuerdo de Coordinación [...] y por ende convienen modificar la Cláusula Décimo Octava de dicho Acuerdo para quedar como sigue: DÉCIMO OCTAVA. El presente Acuerdo de Coordinación tendrá duración indefinida, sin exceder del término constitucional de permanencia de la presente Administración Pública (2001-2006)...” Y la segunda dice: “Subsisten en todos sus términos las demás cláusulas del Acuerdo de Coordinación de 28 de enero de 1997...”. Es importante señalar que, mientras que los primeros Acuerdos de Coordinación del PNNC y del APFFSQ fueron firmados por la entonces Secretaria Julia Carabias de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y el Gobernador del Estado, Alberto Cárdenas, los dos Convenios de Prórroga fueron firmados por el Presidente de la CONANP, Ernesto Enkerlin Hoeflich y el Secretario de Desarrollo Rural, Rodrigo Diez de Sollano Elcoro. En síntesis, los aspectos medulares y compromisos de estos instrumentos24 y el análisis de los mismos son los siguientes: COMPROMISOS ANÁLISIS Para el caso del APFFLP y APFFSQ, la cláusula segunda incluye esta leyenda: “Asimismo, las partes acuerdan que en razón de que el área objeto del presente instrumento no fue expropiada a favor del Gobierno Federal o adquirido por éste, a través de cualquier otro título jurídico no se hace entrega física de la posesión de los terrenos que la conforman, y por lo tanto, con el presente Acuerdo de Coordinación no se autorizan actos de dominio o de disposición

La expropiación tampoco se ha llevado a cabo en PNNC y algunos ejidos reclaman posesión de terrenos dentro del ANP. Es decir, no se ha formalizado la propiedad federal de los terrenos del parque . Por otra parte, esta consideración debiese hacerse explícita en los programas de manejo.

24 Ver Anexo 1 dónde se transcriben todas las cláusulas de los Acuerdos de Coordinación



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autorizan actos de dominio o de disposición respecto de los predios pertenecientes a terceros”. Para el cumplimiento de los Acuerdos de Coordinación, la SEMARNAP por conducto del Instituto Nacional de Ecología —o la CONANP— se compromete a: Aportar los recursos financieros que estén a su alcance y, o de que disponga, para apoyar conforme a los programas anuales de trabajo, la consecución de las acciones de administración...

Ni la SEMARNAP, ni ahora la SEMARNAT, han transferido directamente recursos para la administración de las ANP, ni tampoco a través de la Conanp

Supervisar y evaluar las acciones de administración que se lleven acabo

Hasta ahora la SEMARNAT no ha supervisado directamente las acciones de administración de las ANP ni tampoco a través de la CONANP. Recientemente, la CONANP realizó un ejercicio para establecer el grado de cumplimiento a los Acuerdos de Coordinación.

En NC-97 y SQ-97: Expedir y publicar en el Diario Oficial del Gobierno Federal, conforme a la legislación aplicable en la materia, el programa de manejo En BLP-95: Aprobar y en su caso expedir y publicar en el Diario Oficial del Gobierno Federal, conforme a la legislación aplicable en la materia, el programa de manejo.

El Programa de Manejo del APFF La Primavera25 ya fue publicado. Además la CONANP está estudiando la propuesta de Programa de Manejo del Parque Nacional Nevado de Colima. Sin embargo, aún no ha recibido de parte del Gobierno de Jalisco el del APFF Sierra de Quila. Hay que mencionar que en BLP-95 se dice que la elaboración del programa se hará “conjunta y consensadamente”, lo que no se menciona en los siguientes acuerdos y tampoco se menciona la aprobación

Evaluar y en su caso opinar dentro de los 20 días hábiles posteriores a su presentación, respecto de los programas de trabajo que le presente anualmente el Gobierno de Jalisco.

El Gobierno de Jalisco no ha presentado estos programas de trabajo

Dar a conocer oportunamente al Gobierno de Jalisco, los lineamientos y criterios ecológicos que se determinen para la administración de [el ANP de que se trata]a efecto de que los considere en la elaboración anual de los programas de trabajo y en la ejecución de las acciones derivadas de los mismos.

No se reporta haber recibido comunicaciones al respecto

Otorgar el apoyo y la asesoría técnica que le requiera el Gobierno de Jalisco, en la elaboración y ejecución de los programas

No se reporta haber solicitado o recibido este tipo de apoyo y asesoría

25 Publicado en el DOF el 22 de mayo de 2001.



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elaboración y ejecución de los programas anuales de trabajo o las instancias que éste designe para su administración Proporcionar al Gobierno de Jalisco un plazo no mayor de 90 días hábiles, contados a partir de la firma del presente instrumento, copia del plano oficial

No se reporta haber recibido estos planos. Los planos existentes que establecen las medidas y colindancias de las áreas naturales protegidas presentan información no actualizada y aún existen problemas entre propietarios respecto a los límites de sus terrenos, así como, en algunos casos, con los la definición de la poligonal de las ANP.

Entregar al Gobierno de Jalisco, en un lapso no mayor de 90 días hábiles, contados a partir de la firma del presente instrumento una relación detallada, de las concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, contratos y convenios de los que tengan conocimiento que exista

No se reporta haber recibido esta información.

Proporcionar asistencia técnica al personal encargado de realizar las actividades concernientes en material forestal, conservación de suelos, mejoramiento ambiental y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales

No se reporta haber recibido este tipo de asistencia técnica salvo en el caso de la materia forestal por parte de la CONAFOR. Aunque hay que considerar que desde hace tres años los directores de las tres ANP participan en las reuniones de directores de áreas junto con los directores de ANP federales, lo que les ha abierto un importante espacio de apoyo e intercambio.

Fomentar la participación de otras dependencias y entidades de las administraciones públicas Federal, Estatal y Municipal, así como los sectores social y privado interesados en la conservación, protección y desarrollo

Salvo en el caso del APFFLP en cuyo Comité Técnico participan la misma Semarnat, la Profepa y CONAFOR, y el ejercicio de las atribuciones correspondientes a estas dependencias en las tres ANP, no se reporta actividad de la SEMARNAT al respecto

Para el cumplimiento del presente Acuerdo el Gobierno de Jalisco se compromete a: Llevar a cabo las actividades de administración

Lo que se está haciendo indirectamente a través de Convenios de Colaboración (NC y SQ) y Convenio de Coordinación (BLP) para la administración del área firmados con instancias de gestión local

Procurar aportar los recursos financieros, materiales y humanos que estén a su alcance para la consecución de las acciones de administración

El Gobierno de Jalisco ha sido prácticamente la única fuente de recursos para las ANP, aunque en el caso del Bosque La Primavera y la Sierra de Quila



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administración Bosque La Primavera y la Sierra de Quila algunos municipios también aportan

Gestionar la canalización de recursos provenientes de organizaciones no gubernamentales; para apoyar las actividades de administración, que se lleven acabo

No se reporta la realización sistemática de acciones al respecto

Elaborar el o los programas de trabajo anuales

Los realizan directamente las Direcciones Ejecutivas de las ANP y la respectiva instancia de gestión local

Ejecutar el o los programas de manejo El del APFF La Primavera ya fue publicado, el del Parque Nacional Nevado de Colima está en revisión por parte de la CONANP y el de Sierra de Quila está empantanado por razones jurídico-administrativas

Proporcionar a la SEMARNAP, por conducto de su delegación en el Estado de Jalisco, un informe anual de las actividades realizadas

No tenemos información de que se haga entrega de este informe, aunque las Direcciones Ejecutivas mantienen desde 2002 cierta comunicación con la Dirección de Concurrencia y Coadministración de la CONANP

Proporcionar a la SEMARNAP la información técnica que se requiera, para evaluar y en su caso autorizar, conforme a la legislación aplicable en la materia, el otorgamiento de las concesiones, permisos, licencias y autorizaciones, que en su caso correspondan, para desarrollar las actividades previstas en los programas de trabajo

Esto lo hacen directamente la Direcciones Ejecutivas de las ANP y la respectiva instancia de gestión local, en coordinación con la delegación estatal de la SEMARNAT

Realizar las gestiones conducentes a efecto de que los gobiernos municipales en los que se encuentran [el ANP de que se trata] y los grupos de ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios, concesionarios, permisionarios, y en general de cualquier otra índole que se encuentren asentados en [el ANP de que se trata], participen conjuntamente con él en las labores de administración

Salvo en el caso de APFFSQ en donde los municipios participan directamente a través de la A.C., no se reporta la realización sistemática de acciones al respecto Es extraño que este compromiso se haya excluido en BLP-2000, siendo que corresponde a un aspecto fundamental en la administración de un área con un alto nivel de conflictividad

Informar a la brevedad posible a la SEMARNAP, por conducto de su delegación de Jalisco, de las anomalías e infracciones o cualquier otro acto contrario a las leyes aplicables en materia forestal y ecológica, a las normas oficiales mexicanas, o a los fines del Decreto de creación, que se realicen dentro de [el ANP de que se trata]

Esto lo hace directamente la Dirección Ejecutiva de las ANP y la respectiva instancia de gestión local ante la delegación de la PROFEPA en Jalisco



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de que se trata] Promover la participación de otras dependencias y entidades de las administraciones públicas Federal, Estatal y Municipal, así como los sectores social y privado interesados en la conservación, protección y desarrollo de [el ANP de que se trata], en especial de instituciones dedicadas a la investigación científica, monitoreo ambiental, capacitación, educación, y asesoría técnica y que apoyen la ejecución de los programas eco turísticos, que generen empleos en beneficio de los habitantes de la zona


Realizar actividades de difusión sobre la importancia de conservar y proteger los ecosistemas de [el ANP de que se trata]


Efectuar las actividades de formación y capacitación del personal científico y técnico, en las áreas de manejo, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y de educación ambiental

No se reporta la realización sistemática de acciones al respecto, salvo algunos casos en cuestiones forestales y de manejo de suelos

Fungir como asesor técnico para el manejo de los recursos naturales de las ANP, sirviendo de apoyo a las instituciones gubernamentales y a las comunidades ubicadas en el área o colindantes a ella

Esto lo viene haciendo básicamente a través de la SEDER

Dar las facilidades necesarias para que el personal técnico de la SEMARNAP realice las supervisiones que considere pertinentes.

Así se ha hecho cuando ha habido alguna solicitud

No transferir o ceder total o parcialmente la administración de [el ANP de que se trata] sin previa autorización que por escrito expida la SEMARNAP

Compromiso que deberá tomarse en cuenta en caso de pretender hacerlo, como es en el caso del Parque Nacional Nevado de Colima

Hasta aquí los compromisos de la Semarnap y el Gobierno de Jalisco por separado Las partes acuerdan en revisar periódicamente el programa de manejo de las ANP a efecto de que los proyectos que se ejecuten derivados del mismo, sean congruentes con la planeación nacional y estatal del desarrollo

Lo que ya corresponde hacer con el del APFF La Primavera

La “SEMARNAP” y “EL GOBIERNO DE JALISCO” podrán suscribir conjunta o separadamente acuerdos, convenios y contratos con otras dependencias y entidades de las Administraciones Públicas Federal, Estatal y Municipales, así como con

El Gobierno de Jalisco ha establecido Convenios de colaboración o coordinación con las instancias locales de gestión de las tres ANP.



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Estatal y Municipales, así como con agrupaciones del sector social y privado, a efecto de coordinar y concertar acciones e inversiones que permitan apoyar la consecución del objeto del presente instrumento y los objetivos de [el ANP de que se trata]. Con el propósito de asegurar una adecuada coordinación de las acciones objeto del presente instrumento jurídico, las partes acuerdan informarse recíprocamente, respecto de los acuerdos, convenios y contratos que suscriban con terceras personas en términos de la presente cláusula

La SEMARNAP, ni directamente ni, a través de la CONANP, ha recibido notificación oficial de estos Convenios, hasta donde tenemos conocimiento. Sin embargo, la Dirección de Coadministración de la CONANP está al tanto de estos Convenios

“EL GOBIERNO DE JALISCO” se obliga a constituir en un término no mayor de 90 días [...] un Comité Técnico o Consejo Asesor a efecto de apoyar la operación y seguimiento de las acciones coordinadas y concertadas que se desarrollen

Sólo se constituyó el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera. Las Asociaciones Civiles del PNNC y del APFFSQ no pueden ser consideradas como tales

PNNC y APFFSQ:. “Asimismo, se invitará a formar parte de él en forma permanente a los Presidentes Municipales de la jurisdicción donde se encuentra ubicada [...] en el Estado de Jalisco o colindantes y a la Delegación Federal de “LA SEMARNAP” en el estado. El Comité Técnico, podrá invitar a participar en forma permanente o transitoria a otras dependencias y entidades de las administraciones públicas Federal, Estatal y Municipales; a instituciones dedicadas a la investigación y a la educación superior, y a los representantes de los grupos organizados de los sectores social y privado interesados en la conservación y desarrollo del área”

Está pendiente entonces la formación de estos Comités en el Parque Nacional Nevado de Colima y en Sierra de Quila, mismos que, de acuerdo al Reglamento en materia de Áreas naturales protegidas vigente, debieran ser Consejos Asesores

BLP-2000: “Asimismo, se invitará a formar parte de él en forma permanente a los Presidentes Municipales de la jurisdicción donde se encuentra ubicada “EL ÁREA” en el Estado de Jalisco y a la Delegación Federal de “LA SEMARNAP” en dicha entidad federativa. Se invitará a formar parte a representantes de los sectores público, social y privado interesados en coadyuvar con “EL GOBIERNO DE JALISCO” en las acciones que le son encomendadas en el presente instrumento, de la manera que determine el

El Comité Técnico para la Administración del Bosque la Primavera está formalmente constituido de esta forma. Sin embargo, de acuerdo a BLP-2000 se tendría que haber formado un Consejo Asesor.



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instrumento, de la manera que determine el Presidente del Consejo Asesor” Para el caso del PNNC y APFFSQ, el presente Acuerdo de Coordinación tendrá una duración indefinida sin exceder el término constitucional de permanencia de las presente Administración Pública del Estado de Jalisco y surtirá efectos a partir del día de su firma, pudiéndose adicionar, modificar o prorrogar de común acuerdo con las partes, de conformidad con los preceptos y lineamientos que lo originan. Las modificaciones, adiciones o prórrogas que se acuerden, deberán constar por escrito y surtirán efectos a partir de la fecha que determinen las partes

Fueron prorrogados y vencen al final de la presente administración estatal, es decir 2007.

Este análisis, extenso pero necesario, permite concluir que los Acuerdos de Coordinación entre el Gobierno Federal, a través de la SEMARNAT y la CONANP, y el Gobierno de Jalisco son asimétricos en derechos y obligaciones para ambas partes, ya que la SEMARNAT transfirió a éste la responsabilidad y carga de trabajo casi en su totalidad sin la correspondiente corresponsabilidad de financiamiento y ejecución. En estricto sentido, si consideramos lo que se entiende por ‘administración’ en estos acuerdos: la planeación, instrumentación, promoción, ejecución, control y evaluación de las acciones que en materia de conservación y desarrollo se realicen, estas labores se están llevando a cabo, hoy por hoy, sin el concierto del Gobierno Federal. Esto no deja de representar una debilidad del esquema, ya que, además, no se le transfieren al gobierno estatal todas las atribuciones correspondientes. Podemos entonces afirmar que se trata de un proceso de descentralización inacabada. Por otra parte, aunque la intención es que sea un instrumento para la coordinación, en la práctica significa una división tajante de tareas que no supone sinergia alguna. Además, el cumplimiento de estos acuerdos ha sido muy desigual. Esta apreciación coincide con la de la propia CONANP que en su esquema de evaluación de los compromisos signados en los convenios de transferencia de la administración de las ANP califica los procesos de transferencia de las tres ANP de Jalisco de la siguiente manera:



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Cuadro 6. Evaluación de Conanp de los compromisos signados en los convenios de transferencia de la administración de las ANP

COMPROMISOS CONANP COMPROMISOS

COADMINISTRANTE ANP

TOTAL CUMPLIDOS O EN

PROCESO TOTAL

CUMPLIDOS O EN

PROCESO # % # % PN Nevado de Colima 5 2 40 12 10 83 APFF La Primavera 5 3 60 12 12 100 APFF Sierra De Quila 5 2 40 11 10 90

FUENTE: Modificado de Eltón y Flores (2004), p. 20. Como se muestra en la tabla superior, la CONANP es la primera en reconocer que el Gobierno de Jalisco ha dado cumplimiento a la mayor parte de los compromisos. Consideramos que dentro de los incumplimientos de ambas partes los aspectos que más sobresalen son, por parte del Gobierno Federal, la falta de aportaciones de recursos económicos y la ausencia de apoyos efectivos, asistencia técnica, retroalimentación y seguimiento a las labores de administración; mientras que el Gobierno de Jalisco no ha cumplido su compromiso de mantener permanentemente informado al Gobierno Federal. Por lo tanto es necesario considerar lo siguiente: 1. Que el Gobierno Federal sigue siendo el responsable último de las ANP, por lo que debe gestionar recursos económicos para apoyar los trabajos de conservación y desarrollo de las ANP cuya administración transfirió al Gobierno de Jalisco. 2. Que el Gobierno Federal cuenta con una considerable capacidad técnica en la administración y manejo de ANP, resultado de la experiencia acumulada en los últimos años, por lo que estaría en condiciones de proporcionar apoyos tanto en asistencia técnica como en capacitación al personal encargado en materia forestales, sanidad, conservación de suelos, mejoramiento ambiental y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, tal como se compromete en estos acuerdos. 3. Que una supervisión y evaluación de la administración de las ANP por parte del Gobierno Federal permitiría fortalecer el trabajo en las áreas de oportunidad que se identifiquen mediante estos procesos. 4. La presentación de un programa anual de trabajo por parte del Gobierno de Jalisco al Gobierno Federal puede ser un ejercicio útil siempre y cuando no se vuelva un tramité burocrático, sino que sea un ejercicio de evaluación periódica con la emisión de recomendaciones y los apoyos necesarios para su implantación.



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5. Es importante que la SEMARNAT proporcione al Gobierno de Jalisco toda la información que tenga respecto a las concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, contratos y convenios de los que tenga conocimiento que existan en las ANP. Esta información podría concentrarse en una base de datos que pueda ser consultada por las diferentes dependencias para la autorización y, o desarrollo de proyectos específicos. 6. Las acciones de difusión en el ámbito nacional y estatal que le corresponden a la SEMARNAT respecto a las actividades de conservación y desarrollo que se realizan, requieren de una actualización constante sobre la información de cada ANP, para evitar que la información difundida sea deficiente. En síntesis, es de suma importancia que la firma de estos Acuerdos se considere como un compromiso mutuo y no como un deslinde de responsabilidades hacia la otra parte. Que transferencia y coadministración no puede ser para el Gobierno Federal igual a desentenderse de estas ANP. 3.4. Posición actual de la CONANP con respecto a la así llamada

‘coadministración’. En la actualidad la transferencia de la administración de ANP del Gobierno Federal a otras instancias —proceso también conocido como ‘coadministración’26— se enmarca dentro de lo que señalan los artículos 11, 12, 15 (fracciones IX y X), 47 y 67 de la LGEEPA, así como los artículos 5, 6, 7, 31, 32, 33, 34, 35 y 36 del Reglamento en Materia de Áreas naturales protegidas de dicha Ley. La misma Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) en su Programa de Trabajo 2001-2006 reconocía que, a pesar de lo que establece la legislación y los propios acuerdos y convenios por los que se transfiere la administración de ANP, no había existido “un seguimiento de acciones, ni una evaluación del desempeño en el manejo de las áreas, ni el estado de conservación de los ecosistemas”27.

Dentro de este Programa de Trabajo, la CONANP propone las siguientes estrategias relacionadas con la coadministración y transferencia de ANP:

♦ Promoción del establecimiento de sistemas estatales de conservación. ♦ Definición de una estrategia de seguimiento de acciones y cumplimiento

de programas con todas aquellas instituciones con las que se haya acordado un esquema de colaboración para el manejo de ANP.

♦ Talleres de capacitación jurídica, administrativa, de planeación y manejo de ANP con las instituciones con las que se haya acordado un esquema de colaboración para el manejo de ANP.

26 Ver discusión sobre el término ‘coadministración’ en la sección 3.1. 27 CONANP (2001), p. 60.



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♦ Incentivos económicos, de equipamiento y personal a las instituciones con las que haya acordado un esquema de colaboración para el manejo de ANP28.

Asimismo, dicho Programa de Trabajo, incluye el siguiente proyecto específico29:

Proyecto 6: Concurrencia y coadministración en sistemas regionales de conservación

Objetivo General: Incorporar a los gobiernos locales, sectores sociales y académicos a sistemas regionales para la conservación de las Regiones Prioritarias para la Conservación (RPC) en sus diversas modalidades a través de esquemas de concurrencia y coadministración. Estrategias y acciones: ♦ Contar con los Programas de Manejo de las ANP a coadministrar. ♦ Fomentar la capacitación en los gobiernos locales, organismos

civiles y sectores académicos, en materia de manejo y conservación de las RPC, y orientarlos en la gestión de recursos financieros y materiales.

♦ Contribuir con los gobiernos estatales para que cada estado cuente con un plan o programa en materia de Regiones Prioritarias para la Conservación.

♦ Establecer una red nacional de áreas coadministradas para intercambio de experiencias y retroalimentación de información y vincularlas a la Asociación Nacional Ambiental de Autoridades Estatales (ANAAE).

♦ Vincular las comisiones mixtas de coadministración, así como los organismos mixtos decentralizados, en el caso de que estén establecidos, con los Consejos de Desarrollo Regional (CDR) y los Consejos Asesores de las ANP (CA) y a su vez, incluir en la agenda de los CDR y de los CA el tema de la coadministración político-administrativa de las ANP.

Aun a pesar de la clara intencionalidad de prestar más atención a las ANP ‘coadministradas’, tal como se expresa en el Programa de Trabajo de la CONANP, no fue si no hasta hace un par de años que esta institución comienza a tener ciertas capacidades para atenderlas. En 2002, se crea la Dirección de Concurrencia y Coadministración dependiente de la Dirección General de Manejo para la Conservación de la CONANP y su primera tarea fue hacer un diagnóstico de la situación de las 31 ANP ‘coadministradas’. A partir de este primer diagnóstico, ha habido un acercamiento de la CONANP hacia esas ANP que ha derivado en

28 Ibid., p. 61. 29 Ibid., p. 81.



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establecer una comunicación más estrecha con los directores de dichas áreas y, en la medida de lo posible, proporcionarles cierta asesoría jurídica, técnica y administrativa. Una de las acciones derivadas de esta estrategia gradual de acercamiento ha sido invitar a los directores de las ANP ‘coadministradas’ a participar en las reuniones de Directores de ANP de la CONANP. Dos años después de la creación de la Dirección de Concurrencia y Coadministración, en 2004, se hizo un segundo esfuerzo por evaluar el nivel de cumplimiento de los compromisos signados en los respectivos acuerdos o convenios de transferencia de la administración de ANP30. Los resultados son poco alentadores, ya que la CONANP ha alcanzado menos de un 40% de cumplimiento de los acuerdos. En promedio, los coadministrantes no superan con mucho a la CONANP en el cumplimiento de los acuerdos, con un cumplimiento de 56% de los acuerdos.31. Aunque, en general, las condiciones de las ANP ‘coadministradas’ no son las más deseables, la CONANP reconoce que ante la incapacidad del Gobierno Federal para asignar recursos directos para la administración de estas ANP, lo mejor fue buscar instituciones a nivel local que intentaran hacerse cargo de ellas. Esto era mejor que el total abandono y, en varios casos, estos arreglos han sido sumamente afortunados. A pesar de las dimensiones del rezago institucional en la atención de las ANP ‘coadministradas’, el pronóstico no es tan desalentador. Actualmente, la CONANP

está viviendo un proceso de reorganización territorial que incluye la creación de, al menos, siete direcciones regionales. Cada una de estas direcciones regionales incluirá un equipo especializado en los aspectos técnicos, legales y administrativos de las ANP. Entre las tareas de las direcciones regionales está el darle seguimiento a las ANP ‘coadministradas’, por lo que la Dirección de Concurrencia y Coadministración está en proceso de desaparecer. Las ANP ‘coadministradas’ del Estado de Jalisco son ya responsabilidad de la Dirección Regional de Occidente, cuyas oficinas están situadas en Morelia, Michoacán. Se espera que esta nueva estructura regional permita dar una mejor atención a las ANP ‘coadministradas’. Además, el reciente incremento presupuestal autorizado por la Cámara de Diputados y etiquetado para la CONANP, permitiría aumentar sus capacidades para lograr los objetivos y proyectos estratégicos planteados en su Programa de Trabajo 2001-2006.

30 Ver Elton y Flores (2004). 31 Es importante señalar que las ANP de Jalisco que nos ocupan tienen todas un porcentaje superior al 80% de los acuerdos cumplidos. Ver cuadro 6 en la sección 3.3. de este documento.



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Capítulo 4. Descripción y análisis del modelo de colaboración entre la Secretaría de Desarrollo Rural y las instancias locales de gestión para la

administración de las ANP 4.1. Generalidades El Gobierno de Jalisco, a través de la Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER), ha asumido la administración de las ANP de manera indirecta, ya que en los tres casos existen instancias locales de gestión32 (ILG) involucradas directamente en la administración de las ANP:

� Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C. � Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos

Naturales de la Sierra de Quila, A.C. � Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera (a través

de su respectivo Fideicomiso Público) El modelo de colaboración entre SEDER y estas instancias se basa en Convenios de Colaboración para la Administración en el Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila (APFFSQ) y el Parque Nacional Nevado de Colima (PNNC) y en un Convenio de Coordinación en el caso del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera (APFFLP). Estos convenios son renovados cada año, y avalan la canalización de recursos públicos para el financiamiento de las labores de manejo. Por estos mismos convenios, en el caso del PNNC y APFFSQ se comisiona a un profesionista para que funja como Director Ejecutivo33 (DE) del ANP. En el caso de APFFLP el Gobernador del Estado preside el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera y es representado por el titular de la SEDER, quien además funge como Secretario Técnico del mismo.

Las cláusulas más importantes comunes establecidas en estos convenios son: 1. Que la realización y ejecución de los programas y proyectos que se llevarán acabo en las ANP será cubierta con recursos financieros otorgados por el Gobierno de Jalisco a través de la Seder, y con los fondos que recauden directamente las instancias locales de gestión respectiva. 2. Que las instancias locales de gestión se comprometen a elaborar, con el DE, un programa operativo anual (POA), el cual deberá ser concertado entre ambas partes, y en concordancia con la normatividad establecida al respecto, incluidos los lineamientos del programa de manejo y el reglamento del área de que se trata. 32 Que en cierta medida responden al modelo desarrollado en el punto 2.3., aunque cada una de estas tres instancias tiene sus peculiaridades. 33 El puesto de Dirección de ANP, denominado así a nivel federal en dichos instrumentos, es nombrado “Dirección Ejecutiva” en las tres ANP de Jalisco que nos ocupan.



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3. En el caso particular de la APFFSQ y el PNNC, la SEDER se compromete a aportar un profesionista capacitado que funja como Director Ejecutivo. 4. Que las instancias locales de gestión se comprometen a entregar informes periódicos de las actividades desarrolladas en las ANP, así como de los gastos financieros. 5. Los Directores Ejecutivos deben rendir informes técnicos de actividades de forma periódica tanto a la instancia local de gestión como a la Seder. 6. Las instancias locales de gestión deberán facilitar la supervisión de actividades al Gobierno de Jalisco. 4.2. Convenios de Colaboración o Coordinación con cada ANP 4.2.1 Parque Nacional Nevado de Colima

En este caso se plantea un esquema de ‘coadyuvancia’ en la administración del ANP, por el que la Secretaría de Desarrollo Rural aporta recursos económicos. El convenio dice:

Con el objeto de que el Patronato colabore con la Secretaría coadyuvando34 en la administración del Parque... así como en las acciones que apoyen a la restauración, conservación y vigilancia de dicha área. La Secretaría aportará [cantidad de dinero] para ser ejercidos en los programas de protección, conservación, restauración, rehabilitación e infraestructura básica de el Parque.

Asimismo, la Secretaría cubrirá el “sueldo, viáticos y prestaciones correspondientes” del Director Ejecutivo, quien “será el responsable de dirigir las acciones establecidas en la legislación correspondiente para un área natural protegida, las contenidas en los decretos de creación y lo establecido en el reglamento” de la misma. Además la Secretaría aporta un vehículo para el Director Ejecutivo así como combustible, refacciones y recursos para mantenimiento del mismo. El Patronato, por su parte, se compromete a poner a disposición del Director Ejecutivo los recursos operativos indispensables. Además de que “deberá aceptar la participación del Gobierno de Jalisco a través de la Secretaría con un miembro con voz y voto dentro del Patronato, así como la voz del Director Ejecutivo del Parque”.

34 El subrayado es nuestro.



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4.2.2. Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila En este caso, el esquema que se plantea difiere del de PNNC, ya que “De conformidad con los términos del presente Convenio, El Comité realiza a nombre de la Secretaría la administración del área35, [...] así como las acciones coordinadas con las instancias federales, estatales, y municipales que apoyen a la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dicha área”. Se trata de un Convenio “por el que se confiere en administración al Comité [una cantidad de dinero]..., el total de los recursos serán (sic) aplicados para beneficio exclusivo del área...” Del Director Ejecutivo, dice que la Secretaría se compromete a “comisionar a un profesionista capacitado para ser Director Ejecutivo del área y representar al Comité, cubriendo el sueldo correspondiente”, y continúa “Por su parte y en relación a la cláusula anterior, el Comité se compromete a cubrir el Director Ejecutivo, como parte de sus gastos administrativos / Viáticos (Hospedaje, Alimentación, Transporte, Teléfono, etc.)”. Asimismo, el convenio establece que “todas las actividades a realizar dentro del Área de Protección deberán ser aprobadas previamente por el Comité. El conducto del Comité para la aplicación y desarrollo de cualquier programa o actividad específica, será el Director Ejecutivo”. Dice también que el Comité deberá realizar reuniones semestrales en las que obligatoriamente deberá participar el Director Ejecutivo y a las mismas podrán asistir representantes de organizaciones de la sociedad, así como diferentes instancias de gobierno con intereses o responsabilidad normativa dentro del área de que se trata. 4.2.3. Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera

A diferencia del caso del PNNC y APFFSQ el instrumento es un Convenio de Coordinación y no Convenio de Colaboración con el Fideicomiso..., que tiene el objeto de “establecer acciones en beneficio del área natural [...] en apoyo con recursos para el cumplimiento del programa operativo anual [...] La Secretaria confiere en administración al fideicomiso... el total de los recursos serán (sic) aplicados para beneficio exclusivo del área[...]teniendo como referencia el POA. ” Dice también que “todas las actividades a realizar dentro del Área de Protección deberán ser aprobadas previamente por el FIDEICOMISO. El conducto del 35 Lo que incluso es interpretado por el Comité como una transferencia de la administración del ANP del Gobierno de Jalisco a los municipios, equivalente a la que el Gobierno Federal realizo con aquél (Reglamento Interior del Comité regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C, aprobado en Asamblea General el 26 de mayo de 2000).



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FIDEICOMISO para la aplicación y desarrollo de cualquier programa o actividad específica, será el Director Ejecutivo...” Asimismo, establece que el Fideicomiso deberá realizar reuniones semestrales en las que obligatoriamente deberá participar el Director Ejecutivo y a las mismas podrán asistir representantes de organizaciones de la sociedad, así como de diferentes instancias de gobierno con intereses o responsabilidad normativa dentro de el área de que se trata. 4.3. Análisis comparativo de los tres Convenios El cuadro 7 compara el contenido de estos instrumentos.

Cuadro 7. Comparación de los instrumentos de colaboración entre SEDER y las ILG PNNC APFFSQ APFFLP

Instancia Local de Gestión

Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.

Comité de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C.

Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera (a través de su respectivo Fideicomiso Público)

Instrumento Convenio de colaboración

Convenio de colaboración

Convenio de coordinación

Objeto Que el Patronato colabore con la Secretaría coadyuvando en la administración del Parque

El Comité realiza a nombre de la Secretaría la administración del área. Así como las acciones coordinadas con las instancias federales, estatales, y municipales que apoyen a la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia de dicha área

Establecer acciones en beneficio del área natural protegida

Aportación económica por parte de SEDER

La Secretaría aportará [cantidad de dinero] para ser ejercidos en los programas de protección, conservación, restauración, rehabilitación e infraestructura básica del Parque

Se confiere en administración al Comité [cantidad de dinero] ..., el total de los recursos serán aplicados para beneficio exclusivo del área...

Se confiere en administración al Fideicomiso [cantidad de dinero]... el total de los recursos serán aplicados para beneficio exclusivo del área... teniendo como referencia el POA



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Un profesionista capacitado para fungir como Director Ejecutivo del Parque... Este profesional será el responsable de dirigir las acciones establecidas en la legislación correspondiente para un área natural protegida, las contenidas en los decretos de creación y lo establecido en el reglamento de la misma

Un profesionista capacitado para ser Director Ejecutivo del área y representar al Comité

No aplica, ya que el DE no es funcionario de Seder

Asignación del Director Ejecutivo

Todas las actividades a realizar dentro del Área de Protección deberán ser aprobadas previamente por el Comité. El conducto del Comité para la aplicación y desarrollo de cualquier programa o actividad específica, será el Director Ejecutivo.

Todas las actividades a realizar dentro del Área de protección deberán ser aprobadas previamente por el Fideicomiso. El conducto del Fideicomiso para la aplicación y desarrollo de cualquier programa o actividad específica, será el Director Ejecutivo.

Obligaciones por parte de SEDER en relación al Director Ejecutivo

La Secretaría cubrirá su sueldo, viáticos y prestaciones correspondientes.

Cubrirá el sueldo correspondiente.

No aplica por lo ya mencionado

PNNC APFFSQ APFFLP Obligaciones por parte de la instancia local de gestión en relación con el Director Ejecutivo

El Patronato por su parte se compromete a poner a disposición del Director Ejecutivo los recursos operativos indispensables

El Comité se compromete a cubrirle al Director Ejecutivo, parte de sus gastos administrativos / Viáticos (Hospedaje, Alimentación, Transporte, Teléfono, etc.).

No aplica por lo ya mencionado



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Deberá aceptar la participación del Gobierno de Jalisco a través de la Secretaría con un miembro con voz y voto dentro del Patronato, así como la voz del Director Ejecutivo del Parque

El Comité deberá realizar reuniones semestrales en las que obligatoriamente deberá participar el Director Ejecutivo y a las mismas podrán asistir representantes de organizaciones de la sociedad, así como diferentes instancias de gobierno con intereses o responsabilidad normativa dentro del área de que se trata.

El Fideicomiso deberá realizar reuniones semestrales en las que obligatoriamente deberá participar el Director Ejecutivo y a las mismas podrán asistir representantes de organizaciones de la sociedad, así como a diferentes instancias de gobierno con intereses o responsabilidad normativa dentro del área de que se trata

Al analizar esta tabla comparativa, se observa que en cada ANP se utiliza un esquema distinto, aunque existen algunos elementos en común. Pareciera que algunos de estos elementos obedecen a decisiones tomadas de acuerdo a circunstancias coyunturales y a las características particulares de cada una de las instancias locales de gestión y, o del director ejecutivo mismo. Sin embargo, al investigar entre los actores de cada una de las ANP las causas de las diferencias, se concluye que estos elementos particulares devinieron usos y costumbres, sin que a la fecha se tenga muy claro el por qué en algunos casos se enfatizan ciertos aspectos y diferentes en otros. Por otra parte, hay que recordar que una de la cláusulas de los acuerdos de coordinación de la primera generación (BLP-95 y NC-97 y SQ-97) establece que el Gobierno de Jalisco “se obliga a constituir […] un Comité Técnico a efecto de apoyar la operación y seguimiento de las acciones coordinadas y concertadas que se desarrollen” en el ANP de que se trata y dice que este “Comité Técnico será presidido por el Gobernador del Estado de Jalisco”. En el acuerdo de La Primavera del año 2000, el Comité Técnico es sustituido por un Consejo Asesor, presidido también por el Gobernador del Estado, y se agrega la idea de que los demás miembros de este Consejo serán aquellos “interesados en coadyuvar con el Gobierno de Jalisco en las acciones que le son encomendadas en el presente instrumento”. En el caso de la APFFLP, sí se creó un Comité Técnico, pero no así en PNNC y en la APFFSQ. Consideramos que las respectivas asociaciones civiles no sustituyen lo que, en el espíritu de los Acuerdos de Coordinación, se pretende cuando se compromete al Gobierno de Jalisco a crear estas instancias. A pesar de que en la práctica las asociaciones civiles de PNNC y APFFSQ si cumplen con el cometido de “apoyar la operación y seguimiento de las acciones coordinadas y concertadas que se desarrollen en [el área de que se trata]”, sólo tienen parcialmente la composición que se señala en los acuerdos. En el caso de la



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APFFSQ, el Comité está formado por municipios y sólo tienen voz y voto los presidentes municipales, mientras que en el PNNC los ayuntamientos son socios honorarios –con voz pero sin voto- y no participan efectivamente en la vida del Patronato. En estos dos últimos casos entonces, las ILG cumplen con el cometido de ser los órganos de gobierno que -en el caso de PNNC- “coadyuva” con la Seder o -en el caso de APFFSQ- “actúa en su nombre”, pero no existe un arreglo institucional que incorpore las otras tres dimensiones, ya sea con un Consejo Asesor o con otro mecanismo: instancia de asesoría técnica, instancia de coordinación interinstitucional e instancia de participación de los actores locales o primarios; lo que de alguna manera si se pretende que se dé en el APFFLP, con las limitaciones que mencionaremos más adelante. Hay que señalar, también, que los Convenios de Colaboración entre la SEDER con las ILG de PNNC y APFFAQ, están también firmados, por parte de la secretaría, por los respectivos Directores Ejecutivos, lo que los coloca en una ambigua posición con doble rol: son integrantes de la parte que proporciona los recursos económicos, a la vez que son, junto con la ILG, los responsables de su ejercicio, por lo que se establece una situación de tercería muy incómoda para ésta. Antes de entrar a analizar cada uno de estos tres arreglos institucionales y por ser la dependencia responsable de ellos por parte del GJ, es conveniente describir el marco normativo en el que se desenvuelve la SEDER y las condicionantes de su quehacer al respecto de las ANP. 4.4. Legislación Estatal Como podrá observarse a continuación, el andamiaje normativo a nivel estatal atiende de manera muy tangencial el marco de actuación gubernamental que se desprende de los Acuerdos de Coordinación por los que el Gobierno Federal le transfirió la administración de las tres ANP que estamos analizando y prácticamente no ofrece encuadre alguno para los modelos institucionales que se han adoptado para ello. Nos encontramos, además, con una contradicción de hecho ya que, por una parte, es a la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable (SEMADES) a la que se le confieren las atribuciones relativas a “normar y formular la política ambiental estableciendo los criterios y los programas para el desarrollo sustentable del estado, fomentando la protección, conservación y restauración de los recursos naturales... [y le corresponde el despacho de, entre otros, el siguiente asunto:] Conformar y planear la operación del Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas en el Estado...”; pero por la otra, es la SEDER la que está encargada de las ANP transferidas por el Gobierno Federal.



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4.4.1. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Primeramente, la fracción II del artículo 2º de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LEEEPA) establece que se considera de utilidad pública [entre otros]:

II. El establecimiento de áreas naturales protegidas de jurisdicción estatal o municipal, que se establezcan por decreto del Titular del Ejecutivo o por decreto del Congreso del Estado, a iniciativa de los gobiernos municipales

El artículo 5º consigna lo siguiente:

Compete al Gobierno de Jalisco y a los gobiernos municipales, en la esfera de competencia local, conforme a la distribución de atribuciones que se establece en la presente ley, y lo que dispongan otros ordenamientos, así como los convenios de coordinación que al efecto se firmen [entre otras competencias]: IV. La regulación, creación y administración de las áreas naturales protegidas estatales y municipales, que se prevén en el presente ordenamiento...

No se menciona en ambos casos a las ANP federales transferidas. Es el mismo caso en los artículos 6º, 35º y 44º que, además de que establecen las atribuciones de la SEMADES

36 -y no de la SEDER- relacionadas con la administración de las ANP

en el Estado de Jalisco, tampoco las mencionan. En los artículos 59º, 60º y 63º, sí se hace referencia a las ANP transferidas en lo relativo a: “otorgamiento o expedición de permisos, licencias, concesiones o autorizaciones”; la participación de los gobiernos estatal y municipales en “las actividades y medidas de conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las ANP de competencia federal, celebrando, para tal efecto, convenios de coordinación con el Gobierno Federal” y de cómo estas ANP “consideradas de interés federal”, junto con las estatales y municipales “constituyen, en su conjunto, el sistema estatal de áreas naturales protegidas”. El cuadro a continuación contiene los artículos mencionados arriba, así como otros cuyo contenido ofrece referentes a ciertos elementos del presente diagnóstico.

36 Fracción XVII del artículo 3º de esta ley.



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Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente CAPÍTULO III. De las Atribuciones de la Secretaría37 Artículo 6º. Corresponde a la Secretaría las siguientes atribuciones [entre otras]:

V. Coordinar los estudios y acciones para la creación de áreas naturales protegidas de acuerdo a lo dispuesto por esta ley, con la intervención que corresponda a otras dependencias y los gobiernos municipales, participando en las acciones que deban realizarse, conforme a sus propios acuerdos y resoluciones, con la concurrencia de los dueños, poseedores y habitantes del área en estudio; […]

XII. Determinar y dictaminar la viabilidad de las propuestas de nuevas áreas naturales protegidas de interés estatal y emitir el decreto correspondiente, en los términos previstos por esta ley;

Artículo 35. De las Medidas de Protección de Áreas Naturales La Secretaría y los gobiernos municipales establecerán medidas de protección de las áreas naturales, de manera que se asegure la preservación y restauración de los ecosistemas, especialmente los más representativos, y de aquellos que se encuentren sujetos a procesos de deterioro o degradación. Para lo cual, se podrán apoyar en las personas físicas o morales, públicas o privadas, dedicadas a la protección de los recursos naturales. TÍTULO SEGUNDO, Áreas naturales protegidas Artículo 44. Se consideran áreas naturales protegidas, competencia del Gobierno de Jalisco: I. Los parques estatales; II. Formaciones naturales de interés estatal; y III. Áreas estatales de protección hidrológica. [No se menciona a las ANP cuya administración fue transferida por el Gobierno Federal]. Artículo 46. En el establecimiento, administración y desarrollo de las áreas naturales protegidas a que se refieren los artículos anteriores, participarán los poseedores y propietarios de los terrenos, así como los habitantes del área en estudio, de conformidad con los acuerdos de concertación que al efecto se celebren, con el objeto de propiciar el desarrollo integral de las comunidades y asegurar la protección de los ecosistemas. Artículo 59. En el otorgamiento o expedición de permisos, licencias, concesiones o, en general, de autorizaciones a que se sujetaren la exploración, explotación o aprovechamiento de recursos en áreas naturales protegidas, se observarán las disposiciones de la presente ley, las leyes en que se fundamenten las declaratorias de creación correspondiente, así como las prevenciones de las propias declaratorias y su programa de aprovechamiento.

El Gobierno de Jalisco o los gobiernos municipales, tomando como base los estudios técnicos y socioeconómicos practicados, podrán ordenar la cancelación o renovación del permiso, licencia, concesión o autorización correspondiente, que hubiese sido otorgado de conformidad al ámbito de su competencia, cuando la exploración, explotación o aprovechamiento de recursos ocasione o pueda ocasionar deterioro al equilibrio ecológico. En el caso de áreas naturales protegidas de carácter federal, deberá sugerirle al Gobierno Federal lo conducente.

37 Se refiere a la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable, SEMADES



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Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (CONTINÚA) Artículo 60. El Gobierno de Jalisco y los gobiernos municipales, conforme a lo dispuesto por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, participarán en las actividades y medidas de conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal38, celebrando, para tal efecto, convenios de coordinación con el Gobierno Federal, a efecto de regular las materias que se estiman necesarias, como son, enunciativamente: I. La forma en que la Secretaría, y en su caso, las dependencias de gobierno que el Titular del Ejecutivo del Estado designe, y los gobiernos municipales participarán en la administración de las áreas naturales protegidas competencia de el Gobierno Federal; II. La coordinación de las políticas federales con las del Gobierno de Jalisco y los gobiernos municipales, y la elaboración del programa de aprovechamiento de las áreas naturales protegidas de competencia federal, con la formulación de compromisos para su ejecución; III. El origen y destino de los recursos financieros para la administración de las áreas naturales protegidas competencia de el Gobierno Federal; IV. Los tipos y forma como se ha de llevar a cabo la investigación y la experimentación en las áreas naturales protegidas federales; y V. Las formas y esquemas de concertación con la comunidad, los grupos sociales, científicos y académicos. Artículo 63. Las áreas naturales protegidas consideradas de interés federal, estatal y municipal, constituyen, en su conjunto, el sistema estatal de áreas naturales protegidas. Artículo 64. La Secretaría39 llevará un registro de las áreas integrantes del sistema estatal de áreas naturales protegidas, en el que se consignen los datos de su inscripción o incorporación en los registros públicos de la propiedad, de conformidad al reglamento que al respecto se expida. 4.4.2. Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente para el

Desarrollo Sustentable, SEMADES La LEEEPA otorga a la SEMADES las funciones relativas a las ANP, y su Reglamento Interior dice lo siguiente:

TÍTULO PRIMERO, Disposiciones Generales, CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 1. La Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable es una dependencia del Poder Ejecutivo del Estado que tiene a su cargo formular la política ambiental e inducir el desarrollo sustentable del Estado, fomentando la protección, conservación40 y restauración de los recursos naturales de la entidad y la prevención y disminución de la contaminación ambiental, así como el

38 El subrayado es nuestro. 39 SEMADES 40 El subrayado es nuestro.



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desempeño de las atribuciones, facultades y el despacho de los asuntos que expresamente se le encomiendan en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, así como las demás disposiciones legales que sean aplicables en la materia.

Por su parte, la Ley Orgánica del Gobierno de Jalisco, otorga funciones relacionadas con las ANP tanto a la SEDER como a la SEMADES, como se puede ver en el siguiente cuadro. 4.4.3. Ley Orgánica del Gobierno de Jalisco Artículo 32 Bis.- A la Secretaría de Desarrollo Rural corresponde fomentar el desarrollo agropecuario, forestal, de la fauna y pesquero, así como el desarrollo rural integral del Estado.

A esta Secretaría41 corresponde, en particular, el despacho de los siguientes asuntos [entre otros]:

V. En coordinación con la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable y otorgando la participación que corresponda a los gobiernos municipales, participar en las declaratorias de Áreas naturales protegidas de Interés Estatal, conforme dispongan las leyes en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente; Artículo 33 Bis. La Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable es la dependencia responsable de normar y formular la política ambiental estableciendo los criterios y los programas para el desarrollo sustentable del Estado, fomentando la protección, conservación y restauración de los recursos naturales de la entidad y la prevención y disminución de la contaminación ambiental, de conformidad con la distribución de competencias que establecen las leyes federales y estatales aplicables en la materia. A esta Secretaría le corresponden (sic) particularmente el despacho de los siguientes asuntos [entre otros]: XV. En coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales y otorgando la participación que corresponda a las universidades, centros de investigación y los particulares, promover las declaratorias de las áreas naturales protegidas de interés estatal, y aprobar los programas de aprovechamiento42 conforme lo dispongan las leyes en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente y las demás disposiciones aplicables; […] XVI. Conformar y planear la operación del Sistema Estatal de Áreas naturales protegidas en el Estado, con la participación que corresponda a los gobiernos municipales... Como puede observarse, pocos elementos contiene el marco normativo de la SEDER con respecto a la administración de las ANP, sobre todo en lo que tiene que ver con la naturaleza y características de los mecanismos e instrumentos por los que el gobierno comparte la responsabilidad de la administración de las tres ANP con instancias locales de gestión (ILG) —convenios de colaboración/ coordinación— y, en particular, con respecto a:

41 SEDER 42 Como se refiere a ANP debería decir “Programas de Manejo”.



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� La relación entre la SEDER y las ILG, � la naturaleza, atribuciones y funciones de las ILG y las Direcciones

Ejecutivas de las ANP, y � los mecanismos e instrumentos que deben regular la relación entre las DE

y las ILG

4.5. Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de Jalisco 4.5.1. Marco de actuación La misión de la SEDER publicada en su página Web es:

Elevar sostenida y perdurablemente el bienestar de la población rural del Estado de Jalisco, promoviendo la participación organizada de los productores rurales como protagonistas del propio desarrollo, en el diseño, ejecución y evaluación de las estrategias y proyectos orientados a impulsar la competitividad de las cadenas agroproductivas del Estado, bajo criterios de eficiencia, equidad y sustentabilidad, así como en proyectos orientados al mejoramiento de la calidad de vida en todas las comunidades rurales del Estado.

Conforme al decreto No. 14780, con fecha 20 de agosto de 1998, a la SEDER le corresponde "fomentar el desarrollo agropecuario, forestal, de la fauna y pesquero, así como el desarrollo integral del estado" y, particularmente, el despacho de los siguientes asuntos: “Formular, revisar y ejecutar el Programa Estatal de Desarrollo Rural, directa o concertadamente con los sectores interesados”, y concretamente, en materia de ANP: “En coordinación con la Secretaría de Desarrollo Urbano43 (SEDEUR), y otorgando la participación que corresponde a los ayuntamientos, promover las declaratorias de áreas naturales protegidas de interés estatal conforme dispongan las leyes en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente”. Como establecen los Acuerdos de Coordinación con el Gobierno Federal, el Gobierno estatal “designa a la Secretaría de Desarrollo Rural como la entidad responsable del seguimiento y evaluación del presente Acuerdo de Coordinación”. Dentro de la SEDER, la Dirección General Forestal y de Sustentabilidad (DGFS) tiene la responsabilidad de atender la administración de las ANP, y lo hace a través de la Dirección de Sustentabilidad, dirección de área que directamente da seguimiento a los convenios de colaboración / coordinación con las respectivas instancias locales de gestión. Dentro de esta dirección, se encuentra la Coordinación de Conservación de la Biodiversidad -misma que no tiene un estatus fijo en la estructura de la SEDER- y, entre otras funciones, apoya al Director de Sustentabilidad en las tareas que se desprenden de la relación con las instancias locales de gestión y los Directores Ejecutivos de las ANP, quienes, con el nivel de directores regionales, le reportan directamente al DGFS. 43 Con la creación de SEMADES se sustituye a la SEDEUR en este mandato.



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El objetivo de la Dirección General Forestal y de Sustentabilidad es44 “Planear, organizar, dirigir, controlar y evaluar el desarrollo de los programas de protección, conservación y restauración de los recursos naturales, promoviendo la sustentabilidad de los recursos forestales y faunísticos y establecer acciones y programas encaminados a fomentar servicios ambientales para todos”. Esquema 1. Organigrama de la Dirección General Forestal y de Sutentabilidad y la Dirección

de Sustentabilidad (adaptado para este análisis) y su relación con las ANP

Las tareas de la Coordinación de Conservación de la Biodiversidad consisten fundamentalmente en el análisis de los POA que cada ANP presenta anualmente y en los que se basan los convenios por los que se transfieren los recursos económicos a las instancias locales de gestión. La Coordinación también recibe los informes periódicos que tienen que presentar las instancias locales de gestión a través de los directores ejecutivos. La Dirección de Sustentabilidad, a través de la Coordinación de Conservación de la Biodiversidad, también es responsable de canalizar y gestionar las solicitudes y acuerdos de apoyos que diversas áreas de la SEDER ofrecen a las ANP, aunque en general los asuntos relativos a incendios, sanidad, inspección, vigilancia y reforestación los atienden directamente los directores de cada ANP con los coordinadores de dichos programas adscritos a la Dirección General Forestal y de Sustentabilidad. Cabe resaltar que la Dirección de Sustentabilidad tiene otras muchas responsabilidades distintas a la atención de la ANP, ligadas a la estrategia para la sustentabilidad de la SEDER en las cadenas productivas.

Además de lo anterior, con respecto a las ANP, la única información que aparece en su página Web está en la “Matriz de Servicios y Apoyos al Sector Rural de Jalisco” donde, entre los programas de la Dirección General Forestal y de

44 De acuerdo a su página Web.

Dirección General Forestal y Sustentabilidad

Dirección de Sustentabilid

Conservación de la

Biodiversidad

Educación ambiental

Programa Suelos

Programa Agua

Capacitación para la

agricultura orgánica

Dirección de Servicios

Ambientales

Dirección. Forestal

A

N

P

Direcciones regionales

Directores Ejecutivos de ANP



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Sustentabilidad, dice “Asesoría, capacitación, promoción y difusión en materia de manejo y desarrollo sustentable de las ANP”. Estas funciones se establecen de acuerdo al tipo de apoyo que solicite el interesado: municipios, sector educativo y dueños o poseedores de predios en ANP, y consisten en “Proporcionar, apoyar y difundir mecanismos y procedimientos que permitan el manejo y desarrollo sustentable de las ANP”.

4.5.2. Consecuencias para la administración de las ANP y los esquemas de colaboración / coordinación. a) Necesidad de una política estatal de ANP Además de lo ya señalado en cuanto a las debilidades del andamiaje jurídico que define el marco de actuación de la SEDER, no hay muestras de que exista una política clara por parte del Gobierno de Jalisco con respecto al manejo de las ANP, lo que se expresa por el hecho de que esta Secretaría no cuenta con un planteamiento que exprese cuál es su visión y estrategia de conservación para el estado en general y para las ANP en particular. Si bien la ley estatal se refiere a un ‘sistema estatal de ANP’ dicho sistema no parece estar constituido formalmente ni está planteado un proceso para la evaluación de sitios y zonas que se deben incorporar a dicho sistema. Esto tiene dos implicaciones directas: a) La instancia encargada de la administración de las ANP y la atención de los asuntos relacionados con ellas, u otras modalidades de conservación, no tiene en la estructura de la SEDER un lugar acorde con la relevancia de las ANP y, por lo tanto, es una plataforma inadecuada y de baja jerarquía sin suficiente presupuesto, capacidad operativa y personal para asegurar la administrar las ANP del estado en la forma que se requiere para lograr los objetivos que se buscan con su manejo. b) Las ANP se manejan en el contexto de la agencia responsable del aprovechamiento forestal, y si bien es cierto que hoy en día se está superando la idea de que conservación y aprovechamiento forestal son necesariamente excluyentes, la lógica y las prioridades del aprovechamiento forestal no siempre están en ‘sintonía’ con las del maneo y la administración de una ANP, cuyos objetivos son diferentes a los del manejo de bosques para aprovechamiento.

... la experiencia demuestra que cuando la responsabilidad del manejo de AP recae en instituciones también responsables de producción de bienes mercantiles y desarrollo económico, como turismo, agricultura, silvicultura, pesquería o desarrollo rural, hay una limitada compatibilidad entre conservación y las funciones de desarrollo de dichas instituciones. En esos casos, el perfil y la relevancia de las AP son bajos y sujetos a intereses económicos45.

45 Carabias, 2003.



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b) Necesidad de criterios claros y procedimientos sólidos para la administración de las ANP La SEDER cuenta con una plataforma básica para la administración de las ANP: convenios de colaboración / coordinación con instancias locales de gestión, dos directores funcionarios de la misma secretaría y una unidad de atención y seguimiento; sin embargo, carece de criterios e instrumentos para dicho seguimiento y para la sistematización de la experiencia y la evaluación del desempeño de las ILG y DE y del impacto de las acciones con respecto a la conservación y desarrollo de las ANP, como también de mecanismos para la atención de emergencias y conflictos, situación que el Director General Forestal y de Sustentabilidad suple personalmente por su relación directa con los DE y los Presidentes de las ILG. c) Necesidad de un marco claro de actuación para los funcionarios de SEDER, lo que se hace extensivo a los Directores Ejecutivos No hay, en particular, un marco claro de actuación para los funcionarios de SEDER con respecto a las ANP, lo que se hace extensivo a los DE, quienes están en la estructura como Directores Regionales de la DGFS. Hay ambigüedad en cuanto a la relación de los Directores Ejecutivos de las ANP con la Dirección de Sustentabilidad. Los dos directores que son funcionarios de la Secretaría le reportan directamente al Director General Forestal y de Sustentabilidad, en tanto directores regionales. En el caso del Director de La Primavera la relación está pautada por el hecho de que el Director Forestal y de Sustentabilidad representa en los hechos al Secretario en su papel de presidente del CTABLP y además es el secretario técnico del mismo. En ambos casos, puede suceder que el Director de Sustentabilidad quede al margen de lo acordado, lo que le imposibilita darle seguimiento adecuado a las acciones y limita su capacidad para hacer que los directores cumplan con sus informes y ejercer la correspondiente supervisión y retroalimentación. En el pasado el Director de Sustentabilidad o gente de su equipo tenían presencia en prácticamente todas las reuniones de las instancias locales de gestión; ahora están mucho menos involucrados. Por otra parte, ha sido difícil unificar los criterios y formatos para elaborar los POA y generar información, aunque hay que reconocer que con los POA del 2004 se logra tener una homogeneidad bastante adecuada y los informes empiezan a fluir de mejor manera; sin embargo, todavía adolecen de generalidad y ambigüedad, por lo que sigue pendiente contar con criterios y mecanismos compartidos para evaluar más allá de dar y recibir informes. Entre los elementos observados en este diagnóstico está que los reportes de las ANP no llegan con regularidad, no hay retroalimentación formal sobre estos reportes, ni un programa de visitas de supervisión. Las reuniones de las instancias



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locales de gestión no siempre se celebran o se celebran esporádicamente según el tiempo disponible de los participantes. Los directores y presidentes de las instancias locales de gestión no se sienten con la capacidad de convocar por su cuenta, sin antes verificar si el Secretario, o en su caso el Director Forestal y de Sustentabilidad, desean y pueden asistir. En esto se va mucho tiempo y las fechas cambian constantemente, lo que también afecta la participación de otros actores porque no saben con exactitud cuándo serán las reuniones, ni cuáles serán los puntos que van a tratarse en ellas. Hay que señalar, no obstante, que la Dirección General Forestal y de Sustentabilidad viene dando un seguimiento relativamente cercano a las ANP, ya que existe una atención bastante puntual a las necesidades de las ILG, la problemática de las áreas y las necesidades y retos de los DE. Un ejemplo de la voluntad de establecer mecanismos claros e institucionalizar los procesos por parte de SEDER es que el actual Director Ejecutivo del PNNC fue reclutado después de que la Secretaría sometió a consideración del Patronato tres candidatos para que en esta instancia se decidiera al considerarlo el más idóneo. d) Conclusiones No obstante que se encuentran elementos innegablemente positivos, hay que insistir en que es urgente reducirle el espacio a las prácticas discrecionales y evitar todo aquello que puede abonar a climas de confusión, ambigüedad y desconfianza en las ANP y sus actores, ya que estas situaciones siempre son caldo de cultivo para conflictos o desgastes que minan la capacidad para atender los asuntos y problemas sustantivos y desvían la atención de aspectos que con el debido tratamiento podrían preverse y neutralizarse. Por ello está pendiente:

� Ajustar los marcos legales, los instrumentos de planeación y manejo de las ANP,

� Los andamiajes institucionales para cumplir a cabalidad con los compromisos adquiridos al asumir la administración de las tres ANP que nos ocupan; pero también con el mandato de la LEEEPA para el establecimiento de ANP estatales o generar diversos mecanismos de conservación.

� Fijar y explicitar reglas mucho más claras de operación desde la titularidad de la SEDER y la Dirección Forestal y Sustentabilidad.

Ya que, como se verá, toda esta situación al interior de la SEDER influye en la situación y la vida institucional de las tres ANP y condiciona las acciones necesarias para la consolidación de su administración y manejo. En los capítulos siguientes describimos y analizamos en detalle el arreglo institucional vigente y la situación en la que se encuentra cada una de las ANP. Como explicamos en la introducción de este trabajo, este diagnóstico profundiza más en la situación del Bosque La Primavera.



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CAPÍTULO 5. ANÁLISIS DEL MARCO INSTITUCIONAL PARA EL PARQUE NACIONAL NEVADO DE COLIMA

5.1. Generalidades La transferencia de la administración del Parque Nacional Nevado de Colima (PNNC) sucede el 28 de enero de 1997 y tres meses después, el 24 de abril, se constituyó, en Ciudad Guzmán, la Asociación Civil ‘Patronato Cuenca Laguna de Zapotlán’. Un año después, el 15 de mayo de 1998, esta asociación cambió de nombre a “Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes”46. El objeto del Patronato tal como se establece en su Acta Constitutiva es:

1- Ser una instancia de la sociedad que conjunte esfuerzos y recursos,

buscando el mayor soporte técnico y social para la realización de actividades de preservación, protección y conservación de la flora y fauna silvestre acuática y en sí de los recursos naturales a favor del equilibrio ecológico y la protección al ambiente dentro del espacio geográfico conocido como Cuenca Laguna de Zapotlán.

2- Para esto se incluye en la Asociación la participación de los Municipios, Organizaciones e Instituciones que integran la cuenca, para ser un instrumento de gestión inmediata eficaz en la coordinación y concertación entre sociedad y gobierno para el logro cabal de los objetivos.

3- Promover estrategias y acciones para el manejo y aprovechamiento sustentable en las distintas ramas y actividades económicas, impulsando actividades productivas diversificadas, procurando generar y conservar un ambiente sano y favorecer una mejor calidad de vida en la población.

4- Servir de mecanismo colectivo a sus integrantes, para desahogar plenamente la corresponsabilidad que les corresponde en calidad de miembros del sector social y privado y conforme a las leyes vigentes de la materia, en la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente47.

El acta constitutiva consigna también que para el logro del objeto de la Asociación se desarrollarán [entre otras] las siguientes actividades:

Gestionar y suscribir convenios o acuerdos participación en la administración y manejo de áreas naturales protegidas ante las autoridades correspondientes, gestionando en un principio la participación en la administración y manejo del Parque Nacional Nevado de Colima.

46 Para abreviar su nombre, llamaremos ‘Patronato’ a esta asociación. 47 Cláusula Cuarta



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Promocionar en coordinación con las autoridades gubernamentales las inversiones públicas y privadas en las áreas naturales protegidas y en actividades productivas diversificadas que favorezcan un ambiente sano y una mejor calidad de vida en la población48. Se señala también que “El Patronato se crea como un organismo plural, apartidista y permanente, que sea una instancia de coordinación, concentración, gestión apoyo y operativa49. Y que

Podrán ingresar como miembros de la Asociación todas aquellas personas que libremente deseen hacerlo con el fin de trabajar por el objeto por el cual se constituye el Patronato y que podrán ser personas físicas o morales. Instituciones educativas y de investigación, autoridades o instituciones de los tres ordenes de Gobierno Federal, Estatal o Municipal, personas o agrupaciones extranjeras y en sí todos los sectores de la sociedad50.

El cambio de nombre del Patronato se da tras una asamblea en la que se planteó la siguiente:

En desahogo del segundo punto del orden del día el Presidente de la Asociación informa a la asamblea de las actividades realizadas hasta la fecha [...] A continuación se informa a la asamblea que es necesario extender los objetivos del patronato para hacerlos más específicos en torno al interés de obtener de las instancias oficiales respectivas la administración, operación y cuidado del Parque Nacional del Nevado para facilitar las labores de gestión a favor del equilibrio ecológico y su crecimiento y mayor representatividad en el sur de Jalisco. Por lo tanto, hace las siguientes proposiciones para su deliberación y determinación:

a) El cambio de denominación social actual de “PATRONATO CUENCA LAGUNA

DE ZAPOTLAN” ASOCIACIÓN CIVIL, por la de “PATRONATO DEL NEVADO DE COLIMA Y CUENCAS ADYACENTES” ASOCIACIÓN CIVIL51.

No obstante lo señalado en la cláusula sobre quiénes podrán ser miembros, el Patronato ha estado compuesto por miembros a título personal y entre ellos profesionistas y empresarios de Ciudad Guzmán. El 31 de agosto de 1999 se protocoliza un acta de Asamblea “en la que se admitieron nuevos socios activos, entre ellos el Centro Universitario del Sur de la Universidad de Guadalajara (CUSUR), y como socios honorarios los Ayuntamientos de Tuxpan, Tonila, Zapotitlán de Vadillo y Zapotlán el Grande”. A partir de entonces, el anterior rector del CUSUR tuvo una participación activa en el Patronato; sin embargo, la actual rectora ha limitado su participación a los actos netamente administrativos, como fue firmar el actual contrato de Fideicomiso.

48 Cláusula Quinta 49 Cláusula Sexta 50 Cláusula Décima tercera 51 Escritura Número 14,032 del 15 de mayo de 1998.



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El Patronato tiene una mesa directiva que se ha renovado aproximadamente cada dos años. El Patronato cuenta actualmente con un Fideicomiso suscrito con Banorte, cuyo contrato consigna que es “irrevocable de inversión y administración para la realización de las actividades y programas de protección, conservación, restauración, rehabilitación e infraestructura básica de ‘el Parque’. Este Fideicomiso cuenta con un Comité Técnico formado por dos miembros del Patronato y por el Director Ejecutivo del ANP, “quien a su vez representará a la Secretaría de Desarrollo Rural”. Además, en el contrato se señala que “A las reuniones del Comité Técnico podrán asistir los representantes de instituciones Públicas o Privadas que el propio Cuerpo Colegiado determine, quienes asistirán con voz pero sin voto”. El Patronato cuenta con autorización de la Secretaría de Hacienda para emitir recibos deducibles de impuestos. De esta manera, los fondos aportados por el Gobierno de Jalisco, resultado del Convenio de Colaboración que firman ambas instancias, entran a este Fideicomiso para destinarlos a las labores establecidas en el respectivo Programa Operativo Anual (POA).

Patronato delNevado de Colima y

CuencasAdyacentes, A.C.

Personal del ANP

Gobierno del Estado de Jalisco

Semarnat

Secretaria de Desarrollo Rural

Transfiere administración a travésde acuerdo de cooperación

Transfiere administración alPatronato a través deconvenio de colaboración yrecursos directamente alFideicomiso

Pago por lista deraya y contrataciónpor nómina

Director Ejecutivo

Contratación porestructura comoDirector Regional

Coordina lasactividades delpersonal del ANP,pero el Patronatopuede destituir ycontratar personalsin su aprobación

Fideicomisoprivado

Esquema 2. Marco institucional actual del Parque Nacional Nevado de Colima

El personal que labora para la Dirección Ejecutiva está contratado por el Patronato y está pagado por éste con los fondos que recibe del Gobierno de Jalisco.



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Mientras que, como ya se señaló, el Director Ejecutivo es funcionario de la SEDER. De esta manera, el Director Ejecutivo responde en la práctica a dos instancias: al Director Forestal y de Sustentabilidad (DGFS) y al Patronato, mientras que el personal que ‘dirige’ está empleado por el Patronato, sin que exista un instrumento que norme y regule la relación entre el Patronato y el Director Ejecutivo, ambigüedad que está siendo fuente de tensión y conflicto52. El Patronato está por cumplir ocho años desde su formación, ha pasado por un largo proceso de altibajos en su ruta de consolidación, crisis, recomposición y nueva consolidación. Prácticamente desde sus orígenes ha existido la expectativa de que se le transfiera completamente la administración del Parque Nacional53, pero esta decisión se ha postergado por distintos factores, entre ellos el que no aún no cuenta con el Programa de Manejo del ANP y que el Patronato no ha dado muestras de tener capacidad para recaudar fondos. Los últimos años estuvieron marcados por una situación particularmente complicada para el Patronato, resultado de una muy difícil y conflictiva relación con el anterior Director Ejecutivo, con quien se tuvieron serias diferencias que derivaron en un marcado distanciamiento. Durante este período difícil, el Patronato no recibió apoyo de la SEDER para resolver esta situación54. Fue hasta la llegada del nuevo Secretario de Desarrollo Rural, quien es parte del Patronato e incluso fue su Presidente55, cuando se cesó al anterior Director Ejecutivo y desde el mes de marzo de este año se integró al puesto otra persona. Desde que el actual Director Ejecutivo —quien no tiene más de nueve meses en el cargo—se incorporó a las tareas de administración del PNNC, ha estado avanzando en el tejido de alianzas y apoyos, tanto con las dependencias estatales y federales como con organizaciones de la sociedad zapotlanense. Sin embargo, ante los intentos del DE de ganarse un espacio para actuar, el presidente del Patronato, con el apoyo de unos cuantos miembros de la asociación, ha emprendido una estrategia de presión que puede llevar a provocar un rompimiento. Uno de los problemas principales es que el Patronato no reconoce la autoridad del Director Ejecutivo56, ni le da la autonomía necesaria para decidir cómo estructurar a su equipo y organizar el trabajo.

52 A pregunta expresa a un miembro del equipo sobre a quién considera su jefe contestó, estando ellos presentes: “el director y el presidente del Patronato”. 53 Como lo muestran las razones por lo que se dio el cambio de nombre del Patronato y lo que se explicita en su página de Internet. 54 Estamos hablando del período del anterior Secretario de la SEDER. 55 Del 21 de septiembre de 1999 al 4 de enero de 2001, fecha en la que renunció para ser candidato del PAN a la presidencia municipal de Zapotlán el Grande. 56 Ejemplo de ello fue que el Patronato envió a otra persona a la Reunión Nacional de Directores de la CONANP, no obstante que el Director Ejecutivo iba invitado directamente por la CONANP y con gastos cubiertos por parte de SEDER. A pesar de los esfuerzos del Patronato, la persona enviada en su representación no pudo participar en la reunión. Pudimos constatar otros hechos que confirman que desde el Patronato se ha buscado contraponer al DE con algunos miembros del equipo.



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Estamos entonces ante el hecho de que hay dos instancias de poder contrapunteadas, lo que se complica por la incomodidad que le genera al Patronato la posición ambigua del DE como funcionario de SEDER. Finalmente hay que señalar que, como Instancia Local de Gestión (ILG) este Patronato no está generando las condiciones para dar cabida a las otras tres dimensiones: asesoría técnica, coordinación interinstitucional y participación de los actores locales, ya fuera a través de un Consejo Asesor o algunos otros mecanismos. 5.2. Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C. La situación descrita con respecto al Patronato obedece a diversos factores. Este es un análisis de la situación presente, por lo que da cuenta de una realidad que en el pasado pudo haber tenido otras características y matices. Nuestra labor fue recoger aquellos elementos que pueden considerarse como estructurales y que, por lo tanto, debiesen ser atendidos en el corto plazo, máxime que el proyecto de que la SEDER le transfiera la administración del Parque Nacional está volviendo a tomar fuerza. De nueva cuenta hacemos hincapié en que utilizaremos las herramientas del análisis psicosocial para dimensionar la problemática, comprender mejor qué es lo qué está pasando y cómo puede ser enfrentado; máxime que es una agrupación cuyos integrantes son indudablemente ciudadanos entusiastas con muchas capacidades, lo que le da a la agrupación una invaluable riqueza y potencial. Los elementos sustantivos que pueden encontrarse son que:

a) No existe entre sus miembros una idea clara de la naturaleza y funciones de un órgano de gobierno.

b) En cuanto órgano colegiado, el Patronato no tiene un instrumento que regule su vida interna y por ende cómo operar y cuáles son los derechos y obligaciones de sus miembros.57

c) No hay un instrumento que regule la relación del Patronato con el DE como su brazo ejecutivo, máxime que éste es funcionario de SEDER.

d) Como instancia local de gestión parece que no se valora suficientemente la importancia de las otras tres instancias: de asesoría técnica, de coordinación interinstitucional y de participación de los actores locales58.

e) El ejercicio de la presidencia del Patronato es discrecional. f) No existen comisiones de trabajo, con planeación y programación

consistente y sistemática

57 Existe un proyecto de reglamento que no se ha adoptado formalmente; además de que adolesce de lagunas importantes. 58 Aunque en este proyecto de reglamento se menciona que habrá un Comité Técnico del Patronato formado por los Socios Honorarios.



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g) Cada vez son más esporádicas y distanciadas las sesiones del Patronato

h) La relación del Patronato, como instancia, con ejidatarios y propietarios privados es prácticamente nula y su interacción con dependencias estatales y federales muy limitada (este no es el caso de algunos de sus integrantes en lo particular)

Además de estos elementos sustantivos es importante considerar que parte de la problemática del Nevado de Colima es la indefinición en la tenencia de la tierra, ya que nunca se concretó la expropiación. Por tanto, hay ejidatarios y propietarios privados que alegan poseer terrenos dentro del Parque y la poligonal no está definida con precisión. Además, como se mencionó anteriormente, no se cuenta con un Programa de Manejo. Esta situación se da en el siguiente contexto: 5.2.1 Composición del Patronato El primer aspecto a considerar es la composición del Patronato. En el Patronato participan individuos a título personal, profesionistas y empresarios, mientras que institucionalmente se plantea la participación del rector en turno del CUSUR y como socios honorarios los Ayuntamientos de Tuxpan, Tonila, Zapotitlán de Vadillo y Zapotlán el Grande. El carácter de socios honorarios de los Ayuntamientos es muy ambiguo59 y, por lo tanto, poco atractivo, de tal forma que éstos no consideran su participación en el Patronato como una prioridad. Sin embargo, existen otras razones que justifican la falta de interés de los Ayuntamientos: (i) para éstos los problemas más acuciantes relacionados al Nevado de Colima se encuentran en las faldas de la montaña y no en su cúspide y (ii) los Ayuntamientos sienten que las autoridades estatales y federales, con el apoyo del grupo ciudadano del Patronato, están haciéndose cargo satisfactoriamente de la atención del Parque Nacional. Por otra parte, contraviniendo el Convenio de Colaboración firmado con SEDER, no hay un funcionario de esta dependencia asignado como miembro del Patronato con voz y voto. Más allá de lo que establecen sus estatutos, el Patronato tiene, en la práctica una composición similar a un club de amigos, es decir, es un grupo bastante homogéneo y excluyente, que no tiene ni una conceptualización clara, ni una estrategia, ni procedimientos para ampliar su membresía y mucho menos para diversificar su composición. Sus miembros afirman que el Patronato tiene las puertas abiertas a todo aquél que comparta los propósitos de esta agrupación ciudadana y no esté buscando satisfacer intereses particulares, sin embargo, no existe en los hechos algo que muestre la voluntad de expandir su membresía. Tampoco se contempla la posibilidad de integrar a otros actores, tales como a los

59 El proyecto de reglamento dice: “Tendrán voz pero no voto en Asambleas Generales”



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representantes de los ejidos que colindan con el ANP, y que incluso ostentan poseer tierras dentro del Parque Nacional. En su momento se dieron algunos pasos para constituir un Comité Técnico paralelo al Patronato que incorporara a los municipios, incluyendo los del estado de Colima, e instancias federales y estatales de ambos estados, e inclusive ejidos. Sin embargo, no se le dio seguimiento consistente a esta iniciativa. 5.2.2. Visión sobre la naturaleza de un órgano de gobierno. El segundo aspecto a considerar es que los miembros del Patronato tienen una idea difusa acerca de la naturaleza y obligaciones de un cuerpo colegiado como el que ellos integran y que en la práctica es el órgano de gobierno del ANP. Están poco familiarizados con la cultura de los Consejos Directivos del llamado ‘tercer sector’60 o ‘sector no lucrativo’ al que, como asociación civil sin fines de lucro, pertenecen indubitablemente. Su visión es que, puesto que su participación es de carácter voluntario y son personas con muchas otras ocupaciones, no tienen que asumir más tareas que las que implica sesionar periódicamente, aunque sí distinguen que los integrantes de la mesa directiva o el Comité Técnico del Fideicomiso tienen otras funciones más específicas, pero bastante acotadas. Por otra parte la perspectiva de los miembros del Patronato es que las tareas relacionadas con establecer vínculos interinstitucionales y la procuración de fondos, deben ser tareas exclusivas del personal asalariado. No toman en cuenta que el personal asalariado ya tiene a su cargo las responsabilidades y tareas vinculadas con el manejo del área, carga que ya resulta excesiva, y que no hay personal que haya sido contratado para la procuración de fondos ni para ampliar las relaciones interinstitucionales. Esta falta de claridad acerca de la naturaleza y funciones del órgano de gobierno de una asociación civil y de cómo debe ser la relación con el personal ejecutivo a su cargo, se manifiesta en la dificultad que el Patronato tiene en su relación con el Director Ejecutivo actual. No obstante que éste no es empleado del Patronato, por la naturaleza del Convenio de Colaboración firmado con SEDER, debería ser respaldado y contar con autoridad para que el personal técnico y de campo lo reconozcan como su jefe. Contrariamente, la directiva del Patronato ha actuado de manera tal que en ocasiones ha minado la autoridad del Director Ejecutivo. Mientras que los miembros del Patronato afirman que el Director Ejecutivo abusa de su condición de funcionario de SEDER para no acatar la autoridad del Patronato y mantenerlo al tanto de sus actividades, el Director tiene argumentos de peso para afirmar que el Patronato lo desautoriza frente a la gente que debería reconocer su autoridad como jefe. La ausencia de un instrumento que norme y regule la relación entre el Patronato y el Director Ejecutivo, lo que, hay que insistir,

60 Los dos primeros sectores son el gobierno y la empresa.



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ha sido fuente de tensión y conflicto, debe entonces resolverse con la definición de las atribuciones y funciones de cada cual. 5.2.3. Estimación de capacidades Es posible detectar que los miembros del Patronato sobreestiman la capacidad de este órgano colegiado de gobierno para hacerse cargo de la administración del ANP. Si bien es cierto que entre los miembros del Patronato hay personas con habilidades gerenciales y que cuentan con herramientas para la administración, la contabilidad y las finanzas, por una parte, y para el manejo forestal, por la otra, se detecta la ausencia de una cultura ambiental y de conservación en general y del manejo de ANP en particular. Más allá de las innegables buenas intenciones, existe una serie de habilidades y capacidades conceptuales, técnicas y sociales necesarias para la administración de un ANP que el Patronato tiene que desarrollar todavía. Muestra de ello son las dificultades de esta agrupación para tener hábitos de planeación y una visión estratégica, lo que se expresa en:

� Confusión conceptual entre lo que es el Parque Nacional como ANP y toda la montaña en su conjunto.

� Falta de claridad con el concepto de servicios ambientales. � Falta de una estrategia consistente de procuración de fondos y cobro por

derechos. � Dificultades para resolver si conveniente o no ampliar la membresía y

diversificar su composición. � Débil visibilidad entre la población de Ciudad Guzmán. � La marginación de que fue objeto el Patronato en años anteriores por parte

de Protección Civil en época de nevadas. � La confusión entre transferencia de la administración y concesión de

servicios. � La construcción del Centro de Alto Rendimiento es vivido como una

afrenta61, pero no hay claridad de cómo convivir con esas instalaciones y cómo sacarles provecho para el Parque.

� Ausencia de un proyecto claro, que sirva incluso para propiciar la transferencia de la administración, lo que hace difícil que puedan proponer un proceso que fortalezca al Patronato y poder acordar algo concreto con la SEDER.

5.2.4. Visión crítica Hay que agregar que un elemento que caracteriza a este grupo es una marcada ausencia de visión crítica hacia sí mismo. Esto se refleja en el hecho de que existe la tendencia a encontrar explicación sobre su situación siempre en factores

61 Tanto por considerarla una imposición caprichosa del anterior gobernador desafiando los principios de conservación del Parque Nacional, como por el tipo de construcción de que se trata.



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externos y prácticamente nunca en aspectos imputables al mismo grupo o a sus miembros. El principal factor al que aluden los miembros del Patronato como explicación de casi todas las debilidades de esta asociación es el hecho de que no se ha concretado la transferencia de la administración62. Esto, afirman ellos, ha provocado el desánimo de muchos de los miembros y la falta de motivación para involucrar a otras personas. Afirman también, que la postergación de la transferencia ha resultado en la negativa de empresas y empresarios a proporcionar aportaciones económicas, bajo el argumento de que, siendo responsabilidad gubernamental, ellos no tienen por qué hacer aportación alguna. Finalmente, afirman que si tuviera el Patronato la administración del Parque podría contratar un Director Ejecutivo que le responda al mismo y a la SEDER, como es el caso, y así evitar las dificultades que existen en la actualidad. Las debilidades reconocidas por los mismos miembros del Patronato son las siguientes63.

� Falta de coordinación con el Director. Es como si éste tuviera dos patrones y el equipo dos jefes.

� Que no se haya dado la transferencia o Lo que le resta autoridad al Patronato ante la ciudadanía o Y posterga la dependencia económica

� Desaliento por los problemas que se tuvieron con el director anterior � Falta de comunicación entre el gobierno y la sociedad (siendo que esta

comunicación es muy necesaria) � Pocos miembros � No hay algo que ofrecerle a la gente para que participe � Falta de un reglamento interno que sea conocido por todos los miembros y

tenga vigencia efectiva Algunos otros elementos que hay que consignar gravitan en la situación del Patronato y cómo es percibido:

� Existen sectores de la sociedad que ven con cierta suspicacia la insistencia del Patronato en que la administración del parque le sea transferida, lo que se agudizaría si se concreta la transferencia, ya que puede interpretarse que siendo el Secretario de Seder, miembro del Patronato, existe un conflicto de intereses.

� El hecho de que el actual Secretario haya sido presidente del Patronato, hace que esta agrupación, y sus pretensiones de adquiridor la administración del ANP, sea percibida como una plataforma política, y por lo tanto que se alimente la suspicacia de que la participación de sus miembros no es tan desinteresada como ellos afirman.

62 Ver el Anexo 2 dónde se incluye los resultados del Taller de Autodiagnóstico del Patronato. 63 Ídem



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� El Nevado de Colima como montaña está incluido en la montañas estratégicas de CONAFOR, cuya estrategia supone la creación de un Consejo Asesor, como instancia de asesoría técnica, de coordinación interinstitucional y de participación de los actores locales; sin embargo, el Patronato no tiene una posición clara con respecto a la creación del Consejo Asesor del ANP.

Es necesario apuntar que si bien aquí se consigna una visión crítica del Patronato, por ser éste el objetivo de un diagnóstico de esta naturaleza, el Patronato tiene también muchas fortalezas64 que pueden y deben ser potenciadas y consolidadas, lo que necesariamente pasa por enfrentar estas debilidades. 5.3. Dirección Ejecutiva Como se ha mencionado, el DE no tiene un nombramiento como responsable del ANP ni un marco claro de actuación que explicite sus facultades; no existe una descripción del puesto, como tampoco mecanismos explícitos de evaluación de su desempeño, ni por parte de SEDER ni del Patronato. El DE actual tiene poco tiempo en el cargo, pero es evidente su conocimiento de la zona y muestra tener claridad sobre los desafíos de su cargo, y lo que implica el manejo de un ANP. Ha dado muestra de prudencia en la difícil relación que tiene con el presidente del Patronato. No obstante estas cualidades, llama la atención la poca importancia que le da a la ausencia de una poligonal clara y a las indefiniciones en la tenencia de la tierra, problemas que los especialistas consideran prioritarios para la regularización del manejo del ANP. Un aspecto que hay que señalar son las suspicacias que despierta el hecho de que el DE tiene un negocio de viverismo en Ciudad Guzmán, al que no es claro el tiempo que dedica y puede suscitar conflictos de intereses. Convendría entonces transparentar esta situación y fijar reglas muy claras al respecto. Se está a tiempo entonces de establecer un procedimiento claro de evaluación del desempeño tanto del Patronato como del DE, que dé certidumbre a todos y permita mejorar la relación entre ambas instancias.

64 Ver anexo no. 2



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Capítulo 6. Análisis del marco institucional para el Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila

6.1. Generalidades El 16 de mayo de 1996, fue formada la asociación intermunicipal para la defensa de la Sierra de Quila, el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C. (CRPPFRNSQ) por los municipios de Tecolotlán, Tenamaxtlán, San Martín Hidalgo, Cocula, Atengo y Ameca, representados por sus presidentes municipales. Los mecanismos de colaboración entre el Gobierno de Jalisco y esta asociación se formalizan con la transferencia de la administración del Gobierno Federal al Gobierno de Jalisco el 28 de enero de 1997. Ya en ese entonces se encontraba trabajando en la región, asignado por la SEDER, el Ingeniero Alejandro Cázeres, quien fue designado Director Ejecutivo del ANP, bajo el esquema ya descrito en los apartados 4.1. y 4.2.

Comité de Protección, Promoción yFomento de los Recursos Naturales de

la Sierra de Quila, AC(Integrado por 6 Presidentes Municipales)

Personal del ANP


Semarnat

Secretaria de Desarrollo Rural


Transfiere administración a travésde convenio de colaboración

Lista de raya con seguro degastos médicos mayores parapersonal técnico

Director Ejecutivo

Contratación porestructura comoDirector Regional

Coordina lasactividades delpersonal del ANP,pero el Comitépuede destituir ycontratar personalsin su aprobación

Esquema 3. Marco institucional actual de APFF Sierra de Quila

Además de los recursos transferidos por el Gobierno del Estado, los seis municipios aportan una cantidad de dinero, proporcional a su presupuesto. El equipo de la DE está contratado directamente por el CRPPFRNSQ, con el sistema de lista de raya y con seguro de vida para cada empleado como única prestación para el personal técnico.



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El CRPPFRNSQ está formado por los seis presidentes municipales en turno. Uno de ellos es electo como presidente del mismo y permanece en el cargo durante los tres años de las administraciones municipales. La última elección arrojó un empate por lo que el presidente saliente ejerció su voto de calidad para inclinarse por uno de los candidatos, el presidente Municipal de Tecolotlán. El CRPPFRNSQ cuenta con un reglamento interior65 y sesiona con regularidad, en algunas ocasiones con la presencia como testigo de honor del secretario de SEDER o el DGFS. También se ha invitado a funcionarios de dependencias federales o estatales, representantes de los ejidos y organizaciones de la sociedad civil, a los cuales se les llega a otorgar la palabra. Existe una petición formal por parte de los ejidos de ser incorporados formalmente a este Comité. Hay un acuerdo de Asamblea del 14 de enero de 2004 que dice que el presidente del Comité pidió que “se formule por escrito la petición de incluir representantes de los ejidos al Comité con la finalidad de que la Asamblea analice y considere tal solicitud”. Como Instancia Local de Gestión (ILG) este Comité no está generando las condiciones para dar cabida a las otras tres dimensiones: asesoría técnica, coordinación interinstitucional y participación de los actores locales, ya fuera a través de un Consejo Asesor o de algunos otros mecanismos. Sin embargo, hay que señalar que existe un Acuerdo de Colaboración “de cooperación académica y colaboración técnica” con el Centro Universitario de Ciencias Biológicas y Agropecuarias de la Universidad de Guadalajara (CUCBA) y se tienen algunos proyectos en conjunto con la Universidad Autónoma de Guadalajara. Asimismo, se mantiene una estrecha relación y coordinación con la misma SEDER y con CONAFOR. Actualmente se está generando una coyuntura para participar en la iniciativa intermunicipal para la gestión integral de la Cuenca del Río Ayuquila y en los esfuerzos de la Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería que están en proceso de valoración por el Comité y la Dirección Ejecutiva, quienes deberán ponderar con detenimiento la conveniencia de articular sus esfuerzos con otras plataformas de conservación y desarrollo sustentable en la región, para catalizar el potencial que esta ANP tiene. 6.2. Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos

Naturales de la Sierra de Quila, A.C El CRPPFRNSQ tiene la ventaja de ser un espacio de convergencia de seis municipios comprometidos con la conservación de Sierra de Quila, ya que de ahí se abastecen de agua. Por lo que se puede afirmar que éste es el modelo con mayores virtudes de las tres ANP, aunque es también el más vulnerable por lo siguiente:

65 Aprobado por la Asamblea General del CRPPFRNSQ el 26 de mayo de 2000



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� La renovación cada tres años de todos los miembros del Comité le confiere a este esquema una falta de continuidad y el riesgo de que en el siguiente trienio no exista la armonía necesaria entre los presidentes municipales que permita la consecución de los objetivos para los que el Comité fue formado.

� Asimismo, es un modelo muy susceptible a la influencia de circunstancias marcadas por las agendas, urgencias e, incluso, veleidades políticas de sus integrantes.

� Y aunque esto no tiene que suceder forzosamente, experiencias anteriores muestran que el entusiasmo e involucramiento con el que los presidentes municipales participaron en el seno del comité, se ven severamente disminuidos en el tercer año de su mandato, lo que puede debilitar la eficacia de este cuerpo colegiado como órgano de gobierno.

� El sistema de votaciones cuando se trata de gobiernos locales sujetos a la disputa partidista puede generar problemas en el funcionamiento del mecanismo de gobernanza del ANP, ya que podrían darse situaciones de mayoriteo cuando un partido político tenga la mayoría de los municipios o que en algún momento se preste a utilizar la posición como plataforma política.

A diferencia del anterior, el Comité actual —formado a principios de 2004—, empieza a tener fracturas internas por diferencias motivadas por la relación que el actual presidente del mismo66 tiene con el Director Ejecutivo, al grado de que se empieza a acariciar la idea de que la presidencia sea rotativa, sino semestralmente para que pasen todos los ediles, al menos anualmente “para evitar desgaste y rutina”, y también que desaparezca el voto de calidad del Presidente del Comité “para que no pueda imponer decisiones”. 6.3. Dirección Ejecutiva El Director Ejecutivo trabaja en el área desde antes de que se diera la transferencia de la administración al Gobierno de Jalisco y estuvo involucrado en la constitución del CRPPFRNSQ. Tuvo una buena relación con las administraciones anteriores, fundamentalmente porque aquéllas le permitieron un margen bastante amplio de autonomía, lo que le ha permitido, ente otras cosas, integrar un equipo bastante competente y consolidar un manejo del ANP consistente y con buenos resultados. El nuevo presidente del comité pretende establecer un control estricto de los gastos —sobre cuestiones como gasolina y otros gastos antes a discreción del Director Ejecutivo—, e imponer su autoridad, por ejemplo, en la definición del POA, con un estilo que muestra que quizá no se tiene la claridad necesaria sobre la naturaleza y rol de un cuerpo colegiado que es órgano de gobierno y la sana relación que debe establecer su presidente con su brazo ejecutivo.

66 Presidente municipal de Tecolotlán, el municipio más fuerte de los seis.



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Esta situación se deriva del hecho de que el DE no tiene un nombramiento como responsable del ANP, ni una descripción del puesto y no existe un instrumento claro que regule su relación con el CRPPFRNSQ, además de que no se cuenta con mecanismos explícitos de evaluación de su desempeño. Ante la desavenencia, el Presidente del Comité ha buscado tener una injerencia directa en la dinámica interna del equipo de la DE, lo que puede distorsionar seriamente la relación que debe establecer el presidente de un cuerpo colegiado, que es órgano de gobierno, con el brazo ejecutivo de la instancia que preside. En estos casos, si el órgano de gobierno no confía o no está satisfecho con su ejecutivo, debe sustituirlo, pero nunca invadir su espacio de competencia, so riesgo de minar su autoridad. En este caso, la situación se complica porque el DE es un funcionario estatal y no un empleado del CRPPFRNSQ. Es atendible, sin embargo, la preocupación de la presidencia del comité, acerca del margen de discrecionalidad con el que se maneja el DE, quien se escuda en su condición de funcionario de SEDER y que acuerda directamente con el DGFS, para escamotearle información y manejarse al margen de las directrices y supervisión del CRPPFRNSQ. Esta tensión no sería tan grave si no estuviera influyendo en la actitud de ciertos ejidatarios que ven en el Director Ejecutivo a un enemigo y verían con gusto su remoción67. El papel de la SEDER en este caso es ambiguo, lo que también es resultado de la ausencia de un marco claro de actuación para los funcionarios de esta dependencia en la relación con las ILG involucradas en la administración de las ANP. Esta situación resulta en que ocasionalmente la dependencia estatal pueda tener una ingerencia en la vida interna del Comité que podría llevar a una polarización innecesaria.68 Se puede concluir que éste es un caso claro de choque de personalidades en un contexto de ausencia de un marco claro de actuación que defina con claridad las atribuciones y facultades tanto del presidente del Comité, como del DE, y que pone en riesgo la cohesión interna del órgano de gobierno y la estabilidad de la DE. Esta situación puede dirimirse estableciendo reglas muy claras sobre los procesos de toma de decisión, información y rendición de cuentas; además de los mecanismos e instrumentos para la evaluación del desempeño del DE y criterios muy claros sobre las determinantes que deben fijar la duración del cargo y las circunstancias bajo las cuales puede suspenderse69. Es necesario entonces, generar mecanismos de evaluación que permitan ponderar el desempeño del equipo de la Dirección Ejecutiva, pero en particular de

67 Con quienes se ha confrontado en el ejercicio de su función como DE ante ciertos intentos de aprovechamientos inaceptables bajo el régimen de protección de esta ANP. 68 Mientras que el gobierno estatal es panista, el presidente de Tecolotlán es priísta. 69 “¿Cuánto tiempo debe ser el período de un DE para que no se convierta en un señor feudal?”, pregunta uno de los actores locales.



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DE, para poder deslindar lo que son percepciones y opiniones sobre su personalidad o su comportamiento y actitudes, de la forma en qué ejerce su cargo y los resultados que está alcanzando su gestión, tanto en el estado del área como en la creación de condiciones que catalicen su potencial. Deben también establecerse con claridad los criterios, mecanismos e instrumentos para, en su caso, la incorporación de un nuevo DE. En el entendido que, habiendo una rotación completa de los miembros del órgano de gobierno cada tres años, la Dirección Ejecutiva es la garantía de continuidad de las estrategias y la consolidación de las acciones. En cuanto al desempeño del Director Ejecutivo del APFFSQ hay diversidad de opiniones por parte de los diversos actores relacionados con el ANP entrevistados, tales como: “El director es una persona muy difícil, muy complicado, tiene una actitud y un trato muy déspota y agresivo, condiciona mucho, tiene una visión forestal muy estrecha más que de manejo del ANP”, o “con ese cuate ni a las canicas”. Por el contrario, otros opinan que con el Director del ANP se han llevado bien, los han apoyado, no tienen queja, “buenas relaciones con el ejido”. “El trabajo realizado por Cazares difícilmente habrá quien lo supere, es exigente pero tiene compromiso y entrega a su trabajo, es dedicado y profesional, se le debe valorar no por su forma de ser o trato, sino por los resultados que ha tenido en el manejo del área natural protegida”. “El trabajo que se está haciendo en el manejo del área protegida está muy bien, es ejemplar y difícilmente se puede mejorar, Cazares tiene mucha experiencia, y la relación que tiene con los miembros del Comité y el personal que trabaja con él en el ANP es buena”. Finalmente, se debe pensar cuáles son los retos que existen hoy para consolidar el ANP -e incluso ampliar su extensión- y catalizar su potencial, y en ese sentido, cuál es el perfil de DE que se requiere para esta nueva etapa.



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Capítulo 7. Análisis del marco institucional del Área de Protección de Flora y Fauna Bosque La Primavera

7.1. Generalidades Resultado de los compromisos adquiridos por el Gobierno de Jalisco en el acuerdo de coordinación por el que se le transfirió la administración del APFFBL, el 12 de enero de 1996 se formalizó la creación del Comité Técnico para la Administración de La Primavera70 (CTABLP), con lo que se le dio continuidad al comité interinstitucional creado meses antes como una iniciativa local. Al formalizarse este nuevo comité, se amplió su membresía para incorporar a otros actores tales como la Universidad de Guadalajara (U. de G.), la Unión de Ejidos de Zapopan y la única asociación de propietarios organizados existente en ese entonces71. Este comité está presidido por el Gobernador, quien es representado por el Secretario de Desarrollo Rural, quién además funge como secretario técnico. En junio de 1997 “de conformidad con el plan de manejo” –como dice su contrato72-, se constituyó un fideicomiso con Bancomer en el que el Gobierno de Jalisco es el fideicomitente73, “a fin de adicionar recursos humanos, materiales y financieros para la administración del bosque” y en el que los “Fideicomisarios” son “La comunidad residente en la ‘Zona de protección’, los visitantes a la misma, así como la comunidad jalisciense beneficiaria de la zona de influencia de la ‘Zona de protección’”74. El contrato del fideicomiso estableció que el Comité Técnico del mismo “estará integrado por quienes a su vez integran el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera75” y que aquél “designará un sub-comité delegado para que decida, ejecute e instruya a la fiduciaria”. Un factor importante a considerar es que el Fideicomiso cuenta con autorización de la Secretaría de Hacienda para

70 El Reglamento Interno del Comité Técnico para la Administración de la Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre conocida como La Primavera”, del 25 de marzo de 1996, dice que este comité: “... fue establecido de conformidad con el acuerdo de coordinación celebrado entre SEMARNAP y el Gobierno de Jalisco, en el que se transfirió a este último la administración de... La Primavera” (Art. 1º) 71 Propietarios y Colonos de las Serranías de La Primavera, A.C. 72 Aunque llama la atención que en esa fecha, todavía no existía el Programa de Manejo. 73 Además de “las personas físicas o morales que aporten recursos o bienes diversos para incrementar el patrimonio del fideicomiso”. 74 “Contrato de Fideicomiso Irrevocable de Administración” del 9 de junio de 1997. 75 En la actualidad, oficialmente, el Comité Técnico está integrado por representantes de: SEDER, Gobierno de Jalisco, SEMARNAT, PROFEPA, CONAFOR, SEMADES, SEDEUR, SETUJAL, INIFAP, SEFIN, Ayuntamientos de Zapopan, El Arenal, Tlajomulco, Tala, Tlaquepaque y Guadalajara, Protección Civil Estatal, Propietarios y Colonos de las Serranías de La Primavera, AC, Unión de Ejidos de Zapopan, Prohabitat AC, Fomento y Protección del Bosque La Primavera, AC, Propietarios Primavera Norte



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emitir recibos deducibles de impuestos lo que facilita la consecución de fondos distintos a los provenientes del gobierno. Meses antes, en febrero de 1997, entró en funciones la Dirección Ejecutiva del Bosque la Primavera, tras un proceso de votación en la Asamblea Extraordinaria del Comité Técnico para la Administración del Bosque la Primavera (CTABLP) del 17 de diciembre de 1996, por el que resulta electo —por seis de once votos— el actual DE, quien entonces participaba en el Comité Técnico en su carácter de Director de Ecología del Ayuntamiento de Zapopan. A diferencia de lo que sucedería después con los casos de PNNC y APFFSQ, este Director Ejecutivo no fue contratado como funcionario de SEDER ya que en ese entonces no se había acabado de perfilar todavía un esquema de esa naturaleza76; pero además porque su hermano era el Secretario de esta dependencia. El fideicomiso cubre los honorarios profesionales del DE y del equipo que paulatinamente se ha ido integrando como parte de la Dirección Ejecutiva de esta ANP. De esta manera, el CTABLP se convirtió en una Instancia Local de Gestión (ILG), que para poder recibir y ejercer recursos creó un fideicomiso que a su vez contrata y paga al personal de la Dirección Ejecutiva. De acuerdo al marco normativo, este fideicomiso es un organismo paraestatal sujeto a las disposiciones legales en la materia77. Esta circunstancia ha determinado que entre las disposiciones internas del fideicomiso esté la “contratación por honorarios para trabajo específico y tiempo determinado, al personal que en su caso determine el Comité Técnico del fideicomiso, siempre y cuando el patrimonio el fideicomiso tuviera los recursos suficientes”. Además, el contrato del fideicomiso estableció que el Comité Técnico designara a un subcomité delegado para que “decida, ejecute e instruya a la Fiduciaria [el banco] asumiendo sus funciones”. Actualmente, este subcomité delegado está formado por el Secretario de Desarrollo Rural -representado por el Director General Forestal y Sustentabilidad-, el Director Ejecutivo y el Presidente de Fomento y Protección del Bosque La Primavera, A.C.. 76 Recuérdese que en BLP-95, la instancia a la que se le asignó la responsabilidad fue a la Comisión Estatal de Ecología. 77 La Ley Orgánica del Gobierno de Jalisco dice: “El Gobernador del Estado solicitará al Congreso la creación de organismos descentralizados; y ordenará la creación, fusión o liquidación de empresas de participación estatal mayoritaria o dispondrá la constitución y liquidación, en su caso, de fideicomisos públicos para la atención del objeto que expresamente les encomiende. Asimismo, podrá crear, constituir o establecer patronatos, juntas, comités y otras comisiones de carácter interinstitucional, para atender fines o programas específicos [...]” (art. 51) y “Los organismos descentralizados gozarán de personalidad jurídica y patrimonio propio, y podrán ser creados para ayudar operativamente al Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones” (art 52).



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La asociación Fomento y Protección del Bosque La Primavera, A.C. fue creada el 23 de octubre de 2000, impulsada desde el CTABLP como una iniciativa de ciudadanos comprometidos con la conservación del Bosque La Primavera y desde entonces tiene una participación muy activa en dicho órgano. Es necesario señalar que el Director Ejecutivo, además de que tuvo una participación destacada en su creación, es parte de su mesa directiva, lo que, junto con ser miembro del sub-comité delegado del fideicomiso le confiere un rol equívoco en este entramado institucional78.

Esquema 4. Marco institucional actual del APFF La Primavera


Semarnat

Secretaría de Desarrollo Rural


Transfiere administración a travésde convenio de coordinación

Comité Técnico para laAdministración de La Primavera

Comité Técnico del Fideicomiso(organismo para-estatal)

Dirección Ejecutiva

Subcomité Delegado paraautorizar pagos

(Seder, Presidente de la AC yDirector Ejecutivo)

Contratación por honorarios

Fomento y Protección delBosque La Primavera, A.C.

(El Director Ejecutivo es parte de la MesaDirectiva)

De facto,ambosComitésson lamismainstancia

78 Un funcionario con responsabilidades ejecutivas y del ejercicio de recursos, que a su vez es miembro de la instancia que vela por la correcta aplicación de dichos recursos; pero que además tiene fuerte influencia en una de las organizaciones cuyo presidente es también miembro de aquella instancia.



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Con la finalidad de agilizar la atención de aspectos más prácticos se han creado subcomités cuyo funcionamiento ha sido desigual, en ciertos casos se han reunido muy poco y han sido poco funcionales. El más eficiente ha sido el de control de incendios. 7.2. Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera Como se ha señalado, esta instancia surge como resultado del acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno de Jalisco. En ausencia de una dependencia creada ex profeso en la estructura del Gobierno de Jalisco para asumir directamente la administración del ANP, este comité se convierte en la práctica en lo que el contrato de Fideicomiso denomina “órgano supremo de dirección del Bosque La Primavera”, del que depende la Dirección Ejecutiva, pero sin que exista un decreto de creación ni instrumento alguno que defina su marco de actuación. Esta instancia está a punto de cumplir nueve años y en este lapso de tiempo ha vivido distintas etapas en su consolidación y recomposición, transitando, como es natural y como lo ponen de manifiesto diversos testimonios, por crisis y momentos de eficacia con respecto a los objetivos de la declaratoria de La Primavera como ANP y los propósitos de la transferencia de la administración al gobierno estatal. Estos altibajos son completamente normales, si se considera que el CTABLP surge y se desarrolla como una experiencia pionera. No se tenían antecedentes ni parámetros que guiaran el actuar de un comité de esta naturaleza. La SEMARNAP tenía apenas poco más de dos años de creación y no había un reglamento federal de ANP como el que se tiene ahora, ni la experiencia, ni las lecciones aprendidas a nivel estatal y nacional de estos últimos años. Consideramos que en este momento, el modelo institucional que se generó para responder a la trasferencia de la administración del ANP está pasando por una de sus crisis más severas e incluso sufriendo un agotamiento que demanda cambios de fondo. Una de las manifestaciones de esta situación es, además de una crisis de identidad, que el CTABLP no está pudiendo cumplir a cabalidad con su cometido, tanto por la tensa relación que algunos de sus miembros mantienen con el DE, como al estar este comité rebasado por la creciente confrontación entre aquél y los propietarios, ejidatarios y privados. Esta situación ha llevado a que éstos hayan interpuesto un amparo para invalidar el Programa de Manejo de La Primavera, e incluso comprometer la declaratoria misma.. El siguiente análisis, desde la perspectiva del análisis institucional, permite dimensionar la problemática, comprender mejor qué es lo qué está pasando y cómo puede ser enfrentada.



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Para este análisis es necesario recordar que dentro de nuestra conceptualización estamos analizando al CTABLP como una ‘Instancia Local de Gestión’, que en este caso es:

� Un cuerpo colegiado � El órgano de gobierno del ANP con un brazo ejecutivo

Recordemos también que en cuanto cuerpo colegiado significa que sus miembros –en este caso las instituciones que las conforman- tienen la obligación de:

� Participar activamente, en el entendido de que sus deliberaciones y acuerdos requieren del concierto de todos sus miembros

� Ser corresponsables de las decisiones que emanen de dicho cuerpo � Asumir que la existencia de una presidencia y una secretaría técnica, no las

exime de sus obligaciones al interior del mismo � No actuar unilateralmente, a titulo individual y al margen del mismo, sobre

el objeto del quehacer de esa instancia, salvo acuerdo expreso al interior de la misma

� Asumir que actúa a través de un brazo ejecutivo

En cuanto órgano de gobierno, entre las funciones sustantivas que hay que destacar está el definir estrategias y marcar el rumbo para atender a los aspectos fundamentales de la misión de la organización que preside. Todo órgano de gobierno tiene un brazo ejecutivo, por lo que se espera que tenga la capacidad de fijar directrices, supervisar, apoyar, evaluar y retroalimentarlo; además de contratarlo y, en su caso, ratificarlo o sustituirlo, tras procedimientos explícitos, asumidos y ejercidos por todos en un marco transparente de decisión y rendición de cuentas. Ahora bien, en el caso del CTABLP el hecho fundamental es que el acto que le dio origen79 no es suficiente como marco de actuación -por lo que necesita un decreto de creación- y no cuenta con un instrumento que:

� Defina con claridad su naturaleza e identidad como cuerpo colegiado y órgano de gobierno

� Regule su funcionamiento y establezca las reglas a las que se deben ceñir sus integrantes

La ausencia de un reglamento conocido y aceptado por todos80 significa que no existe:

� La explicitación de sus funciones sustantivas � Un marco de actuación claro para todos sus integrantes y sus órganos

ejecutivos

79 BLP-95 80 El reglamento al que se alude en la nota 67 no rige, es desconocido por los miembros del CTABLP, está muy incompleto y es relativamente obsoleto.



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Las repercusiones de esta situación se agudizan porque se da en el siguiente contexto: 7.2.1. Naturaleza ambigua Cuando se crea el CTABLP, además de buscar que fuese básicamente un órgano de coadyuvancia81 para el Gobierno de Jalisco (muestra de ello es que en BLP-2000 el compromiso que adquiere el Gobierno de Jalisco es formar un Consejo Asesor, en lugar del Comité Técnico de BLP-95), se pretendía también, sin demasiada claridad y de manera implícita, crear para el ANP una instancia que de una u otra manera conjugara también el ser una instancia local de gestión, de asesoría técnica, de coordinación interinstitucional y de participación de los actores locales.82. Ésta es una primera ambigüedad que gravita hoy como una debilidad de este organismo: surge como instancia de coadyuvancia y por la vía de los hechos se convierte en un órgano de gobierno (“órgano supremo de dirección” lo llama el contrato del Fideicomiso), sin tener el mandato legal y formal para ello, ni un marco claro de actuación, la estructura y los recursos para hacerlo. 7.2.2. Identidad diluida Tras la constitución del Fideicomiso, al ser el Comité Técnico de Administración del ANP al mismo tiempo el Comité Técnico del Fideicomiso, su identidad se diluye entre ser, por una parte, dicho órgano supremo de dirección y fungir, por la otra, como el Comité Técnico de un fideicomiso público, un organismo paraestatal sujeto a las disposiciones legales aplicables, por lo que su función es básicamente la fiscalización. Un cuerpo colegiado no puede sesionar simultáneamente como dos órganos distintos por más que sus membresía sea la misma, a menos que sean muy explícitas las convocatorias y órdenes del día, y se establezca con claridad cuándo se está sesionando como un órgano y cuándo como el otro. Ésta es otra ambigüedad que abona a las dificultades que este organismo ha encontrado para consolidarse y ejercer sus funciones con la necesaria asertividad. 7.2.3. Inconsistencia de funciones y ámbitos de actuación Para muchas de las personas que han participado y participan actualmente en este organismo, además de la confusión que les crea las ambigüedades en su

81 El mismo reglamento dice “El comité tiene por objeto apoyar la operación y seguimiento de las diversas acciones de restauración, conservación y vigilancia del ‘Bosque La Primavera...’ (Art. 3º), el subrayado es nuestro. 82 Ver el reglamento al que se alude en las notas 67,77 y 78.



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identidad, se suma que tienen la expectativa de que funja como una o varias de las cuatro instancias que hemos identificado83. En lugar de ello se desconciertan y hasta frustran al descubrir que el CTABLP no es ni una cosa ni otra. Para algunos la instancia local de gestión es la Dirección Ejecutiva. Para otros, al perderse en generalidades no cumple con su función de dotar de la asistencia técnica necesaria a los responsables de ejecutar las labores de manejo del área; para otros tantos, no funge como una clara instancia de coordinación interinstitucional. Finalmente, para propietarios, ejidatarios y privados, no es una instancia legítima de participación en la que puedan expresar y hacer valer sus intereses, ni participar efectivamente en la toma de decisiones, en tanto que éstas los afectan directamente. 7.2.4. Participación inconsistente A esto hay que sumar la inconsistencia en la participación por parte de los funcionarios de las dependencias federales, estatales y municipales, quienes no siempre pueden asistir con la regularidad necesaria o no tienen el tiempo suficiente para preparar su participación en el CTABLP, por lo que o no están presentes o envían representantes sin el nivel que requiere un órgano de esta naturaleza. Más aún, a la inconsistencia en la representación hay que agregar la rotación propia de los funcionarios públicos, sobre todo en los gobiernos municipales, por lo que algunos de los asistentes a las sesiones del Comité tienen poca experiencia y formación para participar en órganos colegiados84. Por otro lado, la participación de los funcionarios de dependencias federales siempre estará pautada por la lógica de la relación federación-estados, en la que el respeto a la vida interna de los gobiernos estatales y la necesaria prudencia que ello supone, hace que su participación en este tipo de espacios sea relativamente marginal. 7.2.5. Ausencia de perspectiva estratégica El CTABLP no está pudiendo ser el espacio de reflexión, análisis y discusión que, con base en todo el conocimiento científico que se está generando sobre La Primavera, construya una visión estratégica sobre el futuro del ANP y en este sentido ayude a los gobiernos, estatal y municipales, a tener una política clara para con esta área; fijar prioridades en función de su conservación y desarrollo; atender los aspectos sustantivos; decidir sobre los proyectos y tareas estratégicos y marcarle el rumbo a la DE. Sobre todo cuando debería estar concentrando mucho de su quehacer en la apertura de espacios de interlocución y concertación con los propietarios, quienes en este momento tampoco tienen mucha claridad 83 Ídem 84 “Entran perdidos y salen mareados”, declaró alguien que ha participado en las sesiones del CTABLP.



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sobre un futuro viable y conveniente para esa ANP y con quienes hay que construir esquemas donde todos ganen. Esta visión estratégica es aún más importante en la coyuntura actual en la que el Programa de Manejo requiere ser actualizado y adecuado a las circunstancias presentes y los desafíos por venir. 7.2.6. Composición inmanejable Finalmente, está el hecho de que el número de sus miembros es demasiado grande como para poder ser funcional y la diversidad de posiciones, expectativas, intereses y visiones es tan heterogénea, que muy difícilmente se podrán garantizar deliberaciones tendientes a la construcción de consensos o votaciones mayoritarias que no polaricen a las minorías. Tantos integrantes dificulta las convocatorias, el manejo de las reuniones y la toma de decisiones. Todo esto lo hace de facto inmanejable. Además, las sesiones son tan espaciadas que se genera un problema de agenda, dado que se tienen que tratar muchos y diversos temas, lo que impide darle el tiempo adecuado a cada uno de ellos. 7.2.7. Consecuencias El resultado es que el modelo de gestión institucional no es funcional, pero no existe claridad de cómo y con qué reemplazarlo y, por lo tanto, el CTABLP es una instancia que no tiene contento a nadie y que no encuentra la forma de ejercer su autoridad. En la práctica funciona como el comité técnico de un fideicomiso cuya preocupación principal se centra en fiscalizar el ejercicio de los recursos y el apego de la Dirección Ejecutiva a los procedimientos —algunos de ellos de importancia secundaria-, más que en los aspectos de estrategia y cuestiones sustantivas relacionadas con las labores de la conservación y el desarrollo del área –como lo es la concertación con propietarios y otros actores-, en lo general y de su manejo en lo particular. Otra dimensión de esta situación es que algunos de los miembros de este cuerpo colegiado ignoran, relativizan o no respetan una de las reglas básicas que le dan legitimidad a este tipo de órganos de gobierno, a saber, que sus miembros individualmente no pueden actuar unilateralmente y al margen del mismo85. Algunos miembros del CTABLP, han actuado en La Primavera al margen del Comité mismo, y de la DE que es su brazo ejecutivo86, con lo que vulneran su

85 Salvo en el ejercicio de las atribuciones que por ley les corresponde, pero siempre teniendo que mantener informado al cuerpo colegiado. 86 Por ejemplo la Profepa organizando “giras exploratorias” con propietarios y prensa, o haciendo acuerdos con propietarios con repercusiones en la señalización del ANP, u otorgando reconocimientos a la CFE; la U. de G. firmando convenios con ejidatarios, la SEDER promoviendo proyectos productivos. Todo ello al margen del CTABLP y de la DE misma, en algunos de esos casos desautorizando y confrontando a esta última con algunos actores locales.



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legitimidad ante los actores locales y, en algunos casos, los desautorizan o confrontan con ellos.

Todo esto ha desdibujado la naturaleza y funciones de este Comité, aún frente algunos de sus más conspicuos integrantes, por lo que se pierde de vista que el CTABLP es la autoridad en esta área natural protegida, responsable de hacer valer el Programa de Manejo de la misma y garantizar la integralidad de las políticas, los programas y las acciones que ahí convergen. Olvidado además, que toda intervención en el área, al margen del Comité mismo y de la DE debilita lo que debería ser una estrategia integral de conservación y desarrollo del ANP. La situación descrita también ha impedido que el CTABLP, ejerza eficazmente su papel de orientación y supervisión del Director Ejecutivo para poder entonces exigirle la necesaria rendición de cuentas de manera asertiva. En lugar de ello, algunos miembros del Comité lo hacen depositario de su confusión y frustración. Se sienten molestos con el Director Ejecutivo, pero no pueden formular con claridad cuál es la razón de esa molestia, cuando en muchos casos se trata de situaciones que un órgano colegiado podría resolver por sí mismo, si ejerciera su autoridad con claridad y firmeza. En otros casos, la molestia se extiende de manera difusa hacia quienes serían responsables de la situación del Comité como un todo, aunque, en ausencia de un reglamento, esa responsabilidad es ambigua y está diluida. En este contexto de debilidad institucional, lo que para algunos ha sido un ‘secuestro’ de la administración de La Primavera por parte del DE, podría verse como que éste la ha sostenido en ausencia de un órgano de gobierno eficaz. Estamos entonces ante un problema de institucionalidad y legitimidad, pautado por la ambigüedad, la frustración y la desconfianza entre los actores, lo que opera en sentido contrario a la gobernabilidad y el tejido social que la protección de un ANP, como lo es La Primavera, requiere. Esta situación resulta particularmente alarmante puesto que se trata de una de las ANP más expuestas a un sin número de presiones, dada su ubicación respecto a la segunda área metropolitana más extensa y poblada del país, con muchos intereses que se contraponen y que fácilmente pueden politizarse. Es indispensable entonces fortalecer al CTBLP como órgano de gobierno del ANP, tanto porque tiene un mandato por ley para hacer valer un decreto y un Programa de Manejo -fungiendo a cabalidad como el garante del interés público-, como para que posibilite los espacios de concertación entre los actores involucrados, especialmente los propietarios. Para ello es necesario que se deje de ver a la Dirección Ejecutiva como un poder paralelo y se le vea como lo que es: el brazo ejecutivo de este comité.



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7.3. Dirección Ejecutiva La Dirección Ejecutiva fue creada por el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera como su brazo ejecutivo. Está formalmente vinculada al Comité de la siguiente manera: su personal, incluyendo al Director Ejecutivo, está contratado por el Fideicomiso, y el Director Ejecutivo es miembro del sub-comité delegado del mismo. Desde la perspectiva del análisis psicosocial, los principales aspectos que es necesario señalar como problemáticos son los siguientes: 7.3.1 Ausencia de sustento legal y marco claro de actuación Al igual que el cuerpo colegiado al que le responde carece de decreto de creación, la Dirección Ejecutiva no cuenta con un nombramiento, ni marco de actuación alguno, por lo que no es del todo claro de dónde deriva su autoridad. No existe ningún instrumento que regule su relación con el CTABLP ni una descripción del puesto formalizado por éste, más allá de lo señalado en el Convenio de Coordinación que el fideicomiso firma con la SEDER: “El conducto del Fideicomiso para la aplicación y desarrollo de cualquier programa o actividad específica, será el Director Ejecutivo” y “el Fideicomiso deberá realizar reuniones semestrales en las que obligatoriamente deberá participar el Director Ejecutivo”. 7.3.2. Incertidumbre laboral Como se mencionó anteriormente, tanto el Director Ejecutivo como el equipo de la Dirección renuevan periódicamente87 un contrato por prestación de servicios profesionales, por tiempo y obra determinada, firmado con el Fideicomiso. Al respecto, es necesario señalar la irregularidad legal, administrativa, profesional y, habrá que agregar, ética, que supone que el personal de la Dirección Ejecutiva esté contratado por honorarios como si fuera por obra y tiempo determinado cuando en realidad existe una relación laboral tutelada por la Ley88. Esta situación, además de mantener en indefensión al personal de la Dirección Ejecutiva, sin el disfrute de las prestaciones de ley, se suma a la cadena de ambigüedades que rodean al CTABLP y su funcionamiento, minando, por lo tanto, los necesarios lazos de confianza que deben existir entre una instancia patronal y sus empleados.

87 Por algunos meses al principio; anualmente los que llevan más tiempo. 88 Es cuestionable la validez del argumento que sostiene la inconveniencia de crear pasivos laborales y la incertidumbre sobre la consecución de recursos como para comprometer vínculos laborales, utilizado para justificar esta situación, aunque esto sea, paradójicamente, promovido por las autoridades hacendarias federales y estatales.



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7.3.3. Ambigüedad normativa Otro aspecto a considerar es el hecho de que recientemente y tras la realización de auditorias por parte de la Contraloría del Gobierno de Jalisco, se le señaló a la Dirección Ejecutiva que se hicieron gastos sin haberse ceñido a la normatividad en materia de ejercicio de recursos económicos como fidecomiso público. Esto se debe a que no había antecedentes de ello, ni la Dirección Ejecutiva había recibido indicaciones al respecto por parte del CTABLP, ya que ésta tampoco las tenía muy claras. Para el personal de la Dirección Ejecutiva esto ocasiona una contrariedad innecesaria. Se preguntan el por qué, a pesar de no ser funcionarios públicos ni gozar de las ventajas de tener una relación laboral estable y dentro de la legalidad, se les exige cumplir con una normatividad que les es ajena89. No se les autoriza un aguinaldo como el que reciben los empleados del gobierno, sin embargo, se les apercibe de que pueden recibir sanciones como si lo fueran, por incurrir en irregularidades en el ejercicio de recursos públicos. Este tipo de situaciones no deben soslayarse, ya que tienen implicaciones en la actitud, disponibilidad y capacidad de las personas para entregarse a sus responsabilidades y tener un desempeño satisfactorio. Además de que, insistimos, abona al clima de ambigüedad e indefinición en el que se mueven los distintos actores vinculados al ANP90. 7.3.4. Elementos para un análisis del desempeño del Director Ejecutivo

No obstante la debilidad formal de su mandato, el Director Ejecutivo, con el apoyo y en alianza con importantes actores incluido el mismo CTABLP-, ha logrado en estos ocho años de gestión, dos cuestiones fundamentales:

a) Fundar una presencia institucional e imponer autoridad para hacer valer la declaratoria del Bosque La Primavera como ANP.

b) Hacer que el Programa de Manejo rija como instrumento de política para el ANP y sea el encuadre al que se ciña su conservación y desarrollo.

En el contexto político y social del Bosque La Primavera, a diecisiete años de la declaratoria como ANP y con todos los antecedentes en relación al proyecto de decretar al Bosque La Primavera como Parque Nacional y como consecuencia su expropiación, estos dos logros no se podrían haber concretado sin tenerse que enfrentar con fuertes y diversos intereses, visiones y expectativas —muchos de ellos legítimos, pero divergentes— de los actores directa o indirectamente involucrados en el ANP.

89 La responsabilidad de que el gasto se ciña a la normatividad es del Comité Técnico del Fideicomiso, más que del personal de la Dirección Ejecutiva. 90 Lo paradójico es que el personal de la ANP porta uniformes de la CONANP, lo que los hace aparecer como funcionarios de dicha dependencia del gobierno federal, sin serlo.



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Este ejercicio ha enfrentado al Director Ejecutivo con muchos actores y provocado que recaiga sobre su figura excesiva confrontación y desgaste, además de que ha servido, como se ha mencionado, de ‘chivo expiatorio’ de las debilidades del CTABLP91. A esto hay que sumar que ciertos rasgos de su personalidad, en ausencia de un marco claro que defina su relación con el presidente y el secretario técnico del CTABLP, lo hace aparecer cómo poco respetuoso de las formas y de las jerarquías, por lo que no le daría el lugar debido a ciertas personas, cuyos cargos ameritan algunas deferencias que él no ofrece con la debida atingencia. Hay que señalar que la personalidad del Director Ejecutivo y ciertas actitudes a las que es proclive, lo llevan a ser percibido como una persona autocrática, autoritaria, descortés o hasta déspota, que no escucha y que es, para algunos, grosero. Estas percepciones, aunque puedan estar fundadas en hechos, son exacerbadas por la tensa relación a la que ha llegado con los diversos actores en el ejercicio de imponer autoridad en un territorio otrora ‘tierra de nadie’. Por ello, es necesario generar políticas, procedimientos e instrumentos que institucionalicen el ejercicio de la Dirección Ejecutiva del ANP y permitan la evaluación formal del Director Ejecutivo, cuidando que los aspectos subjetivos, que son muchos, dada la polarización existente entre los actores, no empañen una justa valoración de su desempeño92. Máxime que, como se sustentará más adelante, es posible afirmar que, desde el punto de vista técnico y en términos generales, el Director Ejecutivo ha tenido una gestión satisfactoria en el manejo del ANP a su cargo, si se consideran las circunstancias en las que se ha desenvuelto y los recursos a los que ha tenido alcance. 7.4. Problemática social La crisis que vive el CTABLP y el agotamiento de la estrategia y el estilo del DE –lo que lo ha llevado a la confrontación con algunos propietarios y ciertos funcionarios- llegó ya a un extremo tal que la gobernabilidad del ANP está seriamente comprometida. Esta situación vuelve a remover las viejas heridas de los orígenes traumáticos de la creación de esta área natural protegida: la polarización entre los ‘conservadores’ y los ‘desarrolladores’ del bosque y los resentimientos que desde entonces albergan unos y otros por haber visto frustradas sus expectativas. Lo confuso de la situación descrita en los dos apartados anteriores con respecto al CTABLP y a la DE, puede llevar a suponer la dificultad que los diversos actores,

91 Es conveniente considerar además que el DE ha permanecido, mientras que entre altos funcionarios de SEDER ha habido rotación. 92 Algunas persona aseguran que el DE es desorganizado y hasta caótico, lo que tendría que aclarase tras una evaluación que permita establecer si esto es cierto o más bien lo que se refleja es el resultado de una sobrecarga de trabajo en una dinámica excesivamente demandante y bajo mucha presión.



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directa e indirectamente vinculados con el ANP, tendrán para ver con claridad y entender el ser y quehacer de la ‘institución’ responsable de la misma y lo que en ella y con ella sucede. De por sí, la categoría de Área de Protección de Flora y Fauna es en sí misma difícil de asimilar, sobre todo sus implicaciones prácticas, cuando hay que distinguirla de la de Parque Nacional, por ejemplo, y asumir que es un área protegida cuyos terrenos tienen propietarios93. Más allá de percepciones y actitudes, el problema central hoy en día en La Primavera es que alrededor del CTABLP y su DE campea la opacidad -no existe un esquema claro de rendición de cuentas con transparencia- y no existen espacios y mecanismos que incorporen y le den lugar a las voces de los propietarios y reconozcan sus derechos como tales, independientemente del juicio que merezcan sus posiciones y sus hechos. Esta falta de transparencia alimenta el rumor, la fantasía, la especulación y todo tipo de suspicacias sobre los intereses y las motivaciones de unos y otros, y por lo tanto agudiza la desconfianza. Encontramos que las ambigüedades en torno a la naturaleza de la Dirección Ejecutiva y en particular de la figura del Director Ejecutivo -la Dirección Ejecutiva no tiene una identidad propia y está asociada a la persona no a la institución-, se suman a las ambigüedades en torno a la naturaleza y rol del CTABLP. Esto ha dado lugar a una situación de confusión, insatisfacción y frustración entre todos los involucrados; con la tendencia a hacer del Director Ejecutivo el depositario de esta situación, ya que muchos lo señalan como casi el único culpable de que las cosas no marchen adecuadamente. Paradójicamente, para un observador externo es bastante complicado entender quién maneja La Primavera y qué papel tienen las dependencias de gobierno, y para la mayoría no está claro de dónde emana la autoridad del DE, ni cuáles son exactamente sus atribuciones y funciones; lo que retroalimenta un imaginario por el que, sin tener sustento formal, se le inviste, por muchos de los actores -incluidos sus detractores- con un poder extraordinario. Como se ha señalado, La Primavera vive una dinámica, desde el punto de vista social, de mucha efervescencia, dado los múltiples intereses y expectativas que suscita esta ANP entre los actores directa o indirectamente involucrados con ella, especialmente los propietarios. Por diversas circunstancias esta situación se manifiesta casi exclusivamente en torno a la figura del Director Ejecutivo.

93 Al respecto de este punto, hay que llamar la atención sobre la señalización que se puede encontrar hoy en La Primavera, además de ser de lo más variopinta y estar en mal estado, lejos de informar y concientizar, genera confusión y no da una idea clara de lo que es el ANP y qué institución se hace cargo de su manejo.



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Entre los propietarios, ejidatarios y privados, las posiciones sobre la Dirección Ejecutiva están divididas. Existen diferencias en la opinión y actitudes de aquéllos con respecto al DE, ya que mientras algunos afirman que:

El trabajo que se está haciendo en el manejo de La Primavera es el adecuado, aunque todos quisiéramos hacer lo que nos da la gana. Debemos reconocer que aunque son nuestras propiedades aquí hay un bosque que nos beneficia a todos y que por lo tanto debemos contribuir entre todos a que siga existiendo y para ello se requieren gentes como Mayorga que se faja los pantalones para que así sea.

Otros muchos han acumulado una serie de quejas en su contra y lo acusan de abusar de una autoridad que, en su opinión, es desde su origen cuestionable (amparándose en el contexto de ambigüedad que hemos descrito), al limitarles sistemáticamente el ejercicio de los derechos que tienen legítimamente como propietarios y que, según ellos, van más allá de las limitaciones a la propiedad impuestos por el decreto de creación y el programa de manejo, instrumento que, además según su opinión, les fue impuesto arbitrariamente.

“Se cree dueño de nuestros terrenos. Es un dictadorcito que te quiere impedir el paso hasta a tus propios terrenos. Está empeñado en conservar el bosque en el grado de abandono en el que está”.

Estos propietarios, tanto ejidatarios como privados, reclaman su derecho a gozar de los beneficios de poseer terrenos en el ANP, es decir, afirman compartir el interés y el compromiso por la conservación del bosque, pero demandan poder aprovecharlo, ya sea disfrutándolo familiarmente con casas de descanso o desarrollando proyectos que signifiquen un negocio que fortalezca su patrimonio. Se habla de clubes hípicos, cabañas para vacacionistas, centros de convenciones, e instalaciones de campismo, ecoturismo y deportes extremos. Los ejidatarios quieren explorar diversas alternativas productivas, como es el caso de proyectos de acuacultura, UMA u otras opciones; pero sienten que las restricciones de un programa de manejo muy imperfecto que les fue impuesto, más la intransigencia del Director Ejecutivo, les han venido cancelando todas las posibilidades, sin darles alternativas y sometiéndolos, por la vía de los hechos, a lo que ellos llaman “expropiación de uso”. Para muchos propietarios cuesta trabajo asimilar que no puedan hacer un camino para tener acceso a sus terrenos, pero los recibos para el pago del impuesto predial les llegue con cantidades exorbitantes94. Además de las implicaciones de fondo de las acciones del Director Ejecutivo, sus detractores se quejan por el estilo que utiliza en sus relaciones con ellos, y lo califican de autocrático, autoritario, déspota y protagónico; incluso algunos

94 Como por ejemplo $115,273.00 por 334 has.



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ejidatarios afirman haber sido tratados indignamente o hasta maltratados verbalmente por él. Esta molestia de los propietarios se hace extensiva al CTABLP, porque no sienten que haya un espacio real de participación en esa instancia, ya que aún la membresía formal -a través de las pocas organizaciones de propietarios que son parte del Comité- tiene muy poca representatividad. También las quejas de los propietarios se extienden a las autoridades estatales –el gobernador y el secretario de SEDER- y federales –básicamente la Semarnat y Profepa-, por considerar que se han mantenido en la inmovilidad ‘escurriéndole al bulto’. Esta situación que es ya grave en sí misma, se agudiza cuando algún miembro del CTABLP desautoriza a esta misma instancia o al DE frente a los propietarios95. La combinación de muchos de los elementos que constituyen la problemática de La Primavera, la mayoría de los cuales están fuera del alcance de este diagnóstico, ha llevado a que la situación del ANP esté excesivamente ideologizada, es decir, que los actores no están pudiendo ver la situación integral y ponderadamente, y la están leyendo a través de lentes que simplifican excesivamente la complejidad de una manera maniquea, con una visión reduccionista de la situación en que casi todo es negro o blanco. A lo largo de las entrevistas que se realizaron fue posible escuchar repetidas veces una serie de lugares comunes sobre la situación en la que se encuentra el bosque, las amenazas que sufre96, cómo está siendo manejado, qué intereses se están moviendo, el desempeño de la DE y ‘sus ocultas intenciones’, etcétera, carentes de sustento, de matices y de la mínima objetividad que es esperable entre actores que se ostentan como serios y responsables. En donde la confrontación personal con el DE lleva a descalificar a priori sus argumentos a favor de la conservación del bosque y los medios para garantizarla. La simplificación llega a grados extremos97, amenazando la posibilidad de crear un espacio de discusión sobre el destino del ANP, el tipo de conservación y desarrollo que responde a los propósitos de la declaratoria como ANP y los desafíos que una ANP de estas características tiene para cumplir con el papel que le corresponde al estar ya prácticamente fusionada con la segunda área metropolitana más grande del país. Por ello, hoy en día es urgente abrir espacios a un debate amplio sobre el futuro que se quiere para La Primavera, con la participación de todos los involucrados, y que le otorgue un lugar importante a la comunidad científica. Este proceso deberá identificar los puntos de convergencia y de divergencia para poder enriquecer los

95 Ver nota 83. 96 Rumores sin fundamento científico como que La Primavera es un “bosque viejo” que ya no se está pudiendo regenerar. 97 Como la afirmación de que ‘La Primavera ya no puede seguir siendo tratada como una jovencita de quince años”.



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primeros y discutir franca y respetuosamente los segundos, y buscar construir los consensos mínimos sobre cómo debe protegerse, conservarse y desarrollarse el área, que sean, además, la base de los acuerdos básicos sobre el andamiaje institucional que deberá regir la administración del ANP. Por ello, es fundamental abrir los cauces necesarios para que los propietarios externen sus voces y participen en los procesos por los que se toman las decisiones y para ello hay que establecer procedimientos muy cuidadosos y reglas muy claras que permitan asimilar la heterogeneidad de posiciones y supeditar el conjunto de intereses particulares al interés general de conservación y desarrollo de ese importante bosque contiguo a la gran ciudad conformada por la Zona Metropolitana de Guadalajara.



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Capítulo 8. Conclusiones y Recomendaciones del Diagnóstico Institucional98 A continuación, presentamos una recapitulación de las conclusiones a las que se llegó con base en los elementos analizados en la segunda sección sobre el diagnóstico institucional, y las recomendaciones que se desprenden de ellas. 8.1. Pertinencia de mantener la transferencia de la administración de las tres

ANP, con las adecuaciones necesarias para asegurar un esquema efectivo de colaboración

No obstante las dificultades y limitaciones que el Gobierno de Jalisco ha tenido para asumir la administración de las tres ANP y que el Gobierno Federal no ha cumplido a cabalidad con sus compromisos, la transferencia ha permitido atender las necesidades de conservación y desarrollo de dichas áreas con mayor atingencia que el Gobierno Federal en el pasado y con resultados bastante razonables. Por ello, es recomendable no renunciar al actual esquema de transferencia y realizar los pasos conducentes a la prórroga de los Acuerdos de Coordinación correspondientes al Parque Nacional Nevado de Colima y el Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila en 2007. Con respecto a los acuerdos con el Gobierno Federal, estamos convencidos que es importante que la firma de estos acuerdos sea considerada como un compromiso de ambas partes y no como un deslinde de responsabilidades por parte de ésta. Transferencia y ‘coadministración’ no pueden ser sinónimo de desentenderse de estas ANP, particularmente, porque el Gobierno Federal sigue siendo el responsable último de éstas y debiese:

� Gestionar recursos económicos para apoyar los trabajos de conservación y desarrollo de las ANP cuya administración se transfirió al Gobierno de Jalisco.

� Proporcionar apoyos tanto en asistencia técnica como en capacitación al personal, aprovechando la capacidad técnica en la administración y manejo de ANP, resultado de la experiencia acumulada en los últimos años

� Ejercer supervisión y evaluación de la administración de las ANP, ya que esto permitiría fortalecer el trabajo en las áreas de oportunidad que se identifiquen mediante estos procesos, con la emisión de recomendaciones y los apoyos necesarios para su implantación.

� Proporcionar la información pendiente que tenga respecto a las concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, contratos y convenios de los que tenga conocimiento en las ANP (esta

98 Todas estas recomendaciones derivan en la propuesta de un proceso de fortalecimiento del marco institucional para las áreas naturales protegidas de Jalisco, lo que hacemos en el capítulo 12.



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información podría concentrarse en una base de datos que pueda ser consultada por las diferentes dependencias para la autorización y, o desarrollo de proyectos específicos).

� Actualizar permanentemente la información de las ANP para asegurar acciones de difusión en el ámbito nacional y estatal respecto a las actividades de conservación y desarrollo que se realizan, para evitar que la información difundida sea deficiente.

En el mediano plazo se podría revisar la pertinencia de que se concrete la descentralización, para que el Gobierno de Jalisco asuma completamente las atribuciones sobre estas ANP. Esto será posible cuando se consoliden en su interior las capacidades para ejercer todas las funciones que son competencia federal, como por ejemplo las que hoy tiene la SEMARNAT y la PROFEPA; pero también, cuando se cuente con una instancia con la suficiente capacidad jurídica, técnica y presupuestal para garantizar la protección, conservación y desarrollo de las ANP. Mientras tanto es importante que se de un acercamiento y se fortalezca la comunicación entre la CONANP y la SEDER, a fin de armonizar sus políticas y acciones con respecto a cada una de las ANP que nos ocupan. 8.2. Dar prioridad a los programas de regularización de la tenencia de la

tierra y a los ordenamientos territoriales Con respecto a la situación de cada ANP, es prioritario contar con una clara definición de su poligonal, así como asegurar que no existan conflictos agrarios dentro de los límites de la misma. Asimismo es importante que en las ANP de Jalisco, se dé prioridad a los programas de regularización de la tenencia de la tierra, para poder resolver este primer nivel de conflictividad lo antes posible e incorporar al registro público de la propiedad las condicionantes de los decretos de las ANP. Por otra parte, se debe lograr que a nivel municipal se realicen los ordenamientos territoriales que aseguren la compatibilidad de las necesidades de protección, conservación y manejo de las ANP con los usos de suelo que se autorizan a ese nivel, e incluso suplan las limitaciones de los decretos o Programas de Manejo cuando en ellos se omitió establecer zonas de amortiguamiento. 8.3. Necesidad de una política estatal de conservación en general y de áreas

naturales protegidas en particular Está pendiente una política más elaborada por parte del Gobierno de Jalisco con respecto a la conservación en general y al manejo de las ANP en lo particular, lo que se expresa no solamente por la postergación de la creación del Sistema



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Estatal de Áreas Naturales Protegidas -mandatado en la Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente99 (LEEEPA)- y la carencia de ANP estatales, sino también por el hecho de que la SEDER no cuenta con un planteamiento que exprese cuál es la visión y estrategia de conservación para el estado en general y para las ANP en particular, ni de cómo debe atender las ANP, y se limita a mantener una plataforma con lo mínimo indispensable para su atención. Es necesario entonces desarrollar una conceptualización sobre la política estatal de conservación y manejo de ANP que defina, además de estrategias y criterios muy claros al respecto, atribuciones y funciones de los distintos niveles e instancias de gobierno. 8.4. Conveniencia de adecuaciones a la estructura gubernamental, para darle

a la instancia encargada de las ANP una posición jerárquica acorde con la relevancia de las ANP y los recursos para su correcta atención

La relevancia de las ANP en Jalisco y la conveniencia de fortalecer la capacidad de conservación de la biodiversidad en el estado ameritaría, como se mencionó en el punto 4.5., crear en la estructura de gobierno una instancia de mayor jerarquía y recursos, encargada de las ANP y la conservación de la biodiversidad en general. Se considera pertinente que en las circunstancias actuales en Jalisco, la dependencia responsable del aprovechamiento forestal, pesquerías, aprovechamiento de flora y fauna, está incluyendo la administración de las ANP como parte de una estrategia integral de gestión del territorio y sus recursos naturales. Por tal motivo, bajo el esquema organizativo actual del Gobierno de Jalisco es lógico y pragmático que continué siendo la SEDER, y no la SEMADES, la responsable de administrar las ANP, ya que esta última, además de estar inscrita en el ámbito de la apolítica ambiental en general y en el plano normativo, así como en aspectos relativos al desarrollo urbano, es la responsable de la agenda “gris” relativa a la contaminación y los desechos sólidos. Sin embargo, es necesario darle a la instancia encargada del Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas y de la administración de las mismas, un lugar en el aparato gubernamental acorde con la relevancia de las ANP, para separarla del nicho de lo forestal-productivo y colocarla, al menos, al mismo nivel; aunque sería deseable que tuviese un nivel jerárquico superior al de las direcciones generales de fomento productivo, o ser un órgano desconcentrado con alto nivel jerárquico. Lo que se recomienda entonces es la creación de una nueva instancia con mayor autonomía y capacidad tanto técnica, como jurídica y presupuestal, que entre otros aspectos le otorgue atribuciones, facultades y un marco claro de actuación a

99 Artículos 63 y 64



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los Directores Ejecutivos de las ANP, para el ejercicio de su responsabilidades administrativas y la capacidad de ejecución dentro de las mismas. Mientras esto se concreta e independientemente de ello, se recomienda enfáticamente dar los pasos que se sugieren más adelante con respecto a cada una de las Áreas Naturales Protegidas, objeto de este diagnóstico. 8.5. Se requiere que en la legislación100 se establezcan las bases para contar

con criterios claros y procedimientos sólidos para la administración de las ANP, incluyendo la creación de un Reglamento Estatal de Áreas Naturales Protegidas

Es necesario incluir en la legislación estatal, tanto en lo que se considera de utilidad pública (Art. 2º) como en las competencias del Gobierno de Jalisco (Arts. 5º y 60º), la administración de las áreas naturales protegidas federales que le fueron transferidas. El andamiaje normativo a nivel estatal atiende de manera muy tangencial el marco de actuación gubernamental que se desprende de los Acuerdos de Coordinación por los que el Gobierno Federal le transfirió la administración de las tres ANP que estamos analizando y prácticamente no ofrece encuadre alguno para los modelos institucionales que se han adoptado para que el Gobierno de Jalisco asuma las obligaciones que adquirió con dichos instrumentos. Además, se da una contradicción de hecho ya que, por una parte, es a la SEMADES a la que se le confieren las atribuciones relativas a conformar y planear la operación del Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas en el estado; pero por la otra, es la SEDER la que está encargada de las ANP transferidas por el Gobierno Federal. Es por tanto necesario resolver la actual ambigüedad entre SEMADES y SEDER y confirmar que ésta última es la encargada de la atención de las ANP, lo que daría más claridad y fundamento jurídico a la situación actual y facilitaría una mayor integralidad de políticas de desarrollo y conservación para dichas áreas. Se deben hacer entonces la adecuaciones necesarias al marco normativo, incluyendo la creación de un Reglamento Estatal de Áreas Naturales Protegidas, para reglamentar la administración de las ANP, sobre todo en lo que tiene que ver con la naturaleza y características de los mecanismos e instrumentos por los que el gobierno comparte la responsabilidad de la administración de las ANP con instancias locales de gestión (ILG) —convenios de colaboración / coordinación— y, en particular con respecto a:

100 Tanto en la LEEEPA y la Ley Orgánica del Gobierno de Jalisco, como en los reglamentos internos de la SEDER y la SEMADES.



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� La relación entre la SEDER y las ILG, � La naturaleza, atribuciones y funciones de las ILG y las Direcciones

Ejecutivas de las ANP, y � Los mecanismos e instrumentos que deben regular la relación entre las DE

y las ILG Asimismo, es necesario establecer con claridad bajo qué circunstancias, con qué condiciones y cómo se puede dar la transferencia plena de la administración de las ANP a instancias locales de gestión. Adicionalmente, entre otras medidas, es necesario precisar en el Art. 35º de la LEEEPA, los tipos de apoyos y en qué campos debe darse la colaboración con instancias locales de gestión y definir una política clara de transferencia de la administración a las mismas. Por lo pronto es necesario generar un marco claro de actuación para los funcionarios de SEDER incluyendo los Directores Ejecutivos de las ANP, en tanto funcionarios (directores regionales) de SEDER, y eliminar que firmen, como parte de SEDER, los Convenios de Colaboración entre esta Secretaría y las ILG de PNNC y APFFAQ, ya que esto los coloca en una ambigua posición al tener un doble rol, lo que establece una situación de tercería muy incómoda para todos. 8.6. Necesidad de ajustes a los modelos institucionales existentes en las

tres ANP Consideramos que lo más conveniente es tener como horizonte de mediano plazo un modelo institucional como el que se propone en el capítulo 12. Pensamos entonces en un proceso de transición que vaya poniendo los cimientos para ello, dando los pasos que a continuación se sugieren. Con el fin de homogeneizar la política publica de conservación en ANP en el Estado de Jalisco y asegurar una gestión y manejo eficaz de las mismas, y así conformar una nueva institucionalidad, las tres ANP deben adoptar un modelo similar, que respete las particularidades de cada una de ellas, por sus antecedentes y características, pero que asegure, al menos, lo siguiente:

A. Enriquecer la membresía de las instancias locales de gestión del PNNC -el Patronato- y APFFSQ -el CRPPFRNSQ- con la participación de un representante de cada una de las siguientes dependencias: CONANP, SEMARNAT, SEDER Y SEMADES.

B. Desarrollar un instrumento –conocido y aceptado por todos101- que defina con claridad la naturaleza e identidad de estas ILG como cuerpo colegiado

101 Aunque el CRPPFRNSQ cuenta con un reglamento interior, éste necesita adecuaciones para subsanar las lagunas existentes.



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y órgano de gobierno, y regule su funcionamiento. El propósito de este instrumento es garantizar una descripción explícita de sus funciones sustantivas y establecer las reglas a las que se deben ceñir sus integrantes, para que tengan un marco claro de actuación102.

C. Regular con toda precisión la relación de las ILG con el Director Ejecutivo del ANP -sea éste funcionario o no de la SEDER-, para quien se deberá expedir un nombramiento que establezca sus atribuciones y funciones, así como definir criterios y mecanismos claros para evaluar su desempeño103.

D. Crear los espacios y mecanismos que aseguren que en cada ANP existan, bajo la figura de Consejo Asesor o lo que más se adecue a las condiciones locales, las siguientes dimensiones: asesoría técnica, coordinación interinstitucional y, sobre todo, participación de los actores locales.

8.7. El caso particular del Parque Nacional Nevado de Colima Es pertinente reconsiderar la transferencia de la administración al Patronato hasta en tanto éste no transite por un proceso que lo habilite para hacerse cargo de la administración del ANP y estar en condiciones de obtener el visto bueno del Gobierno Federal. Para ello es muy conveniente que el Patronato inicie un proceso de planeación estratégica que le permita ubicar con claridad su identidad y misión, con especial énfasis en su composición y membresía, así como definir con claridad el papel que debe tomar la transferencia de la administración del parque en cuanto a su ser y quehacer, ya que no es conveniente que la vida de esta organización depende totalmente de dicha transferencia. Esta planeación estratégica debe establecer un proceso intencionado de fortalecimiento institucional y capacitación de sus miembros sobre la naturaleza de un órgano de gobierno y la administración de áreas naturales protegidas. Es también muy conveniente que se cree la instancia que formalice la asesoría técnica que se requiere para el manejo del Parque Nacional, la consolidación de la coordinación interinstitucional104 y, sobre todo, la participación de los actores locales incluyendo ejidatarios y otras organizaciones de la sociedad civil, comprometidas con la conservación de esta ANP.

102 Entre algunos aspectos que es necesario reglamentar está una política de ‘conflictos de intereses’. 103 Con el fin de diseñar los mecanismos e instrumentos necesarios, en el anexo 5 se propone una batería de indicadores para la evaluación del desempeño de las instancias operativas y del impacto de las acciones en el manejo de las ANP. 104 El operativo Montaña Blanca está sentando las bases para ello.



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8.8. El caso particular del Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila Se puede concluir que, aún teniendo muchas virtudes, este modelo adolece de la falta de estabilidad que le confiere la renovación total del órgano de gobierno cada tres años y el prácticamente nulo blindaje a los potenciales conflictos entre los partidos políticos y los tiempos electorales. Por otra parte, es posible afirmar que la conflictividad que vive hoy este modelo institucional es un caso de choque de personalidades entre el presidente del CRPPFRNSQ y el DE, en ausencia de un marco claro de actuación que defina con claridad las atribuciones y facultades de cada uno de los actores involucrados, incluyendo a la SEDER.

Por ello, se considera que las medidas señaladas en el punto 8.6. deben resolver la situación, bastando entonces con integrar a los representantes de las dependencias gubernamentales estatales y federal mencionadas, afinar su reglamento interno y realizar un proceso concienzudo de evaluación del desempeño y resultados del Director Ejecutivo, que permita, por una parte, juzgar su actuación y tomar las decisiones pertinentes sobre su ratificación o sustitución, pero por otra parte, definir políticas y criterios claros sobre la duración del cargo, o las determinantes para ajustar su temporalidad.

Es muy conveniente además, diseñar un curso de inducción para los presidentes municipales del CRPPFRNSQ sobre la naturaleza de un órgano de gobierno y la administración de áreas naturales protegidas. 8.9. El caso particular del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera Es necesario que el CTABLP genere un espacio de concertación con los propietarios beligerantes y establezca mecanismos y reglas muy claras para su participación, en un proceso que mueva a la Dirección Ejecutiva de su posición de confrontación directa con ellos y que le permita ser facilitadora del proceso para arribar a una estrategia de conservación y desarrollo del ANP, que deberá quedar plasmada en el nuevo Programa de Manejo. Adicionalmente se requiere instaurar mecanismos transparentes de rendición de cuentas, para que la sociedad en general tenga acceso a la información que se genera de las acciones y el ejercicio de los recursos. Simultáneamente, es necesario redefinir y volver a negociar el arreglo institucional que constituye el gobierno del ANP, por lo que, en el espíritu del punto 8.4., son necesarios un decreto de creación y un reglamento del CTABLP, que establezcan con mucha precisión la naturaleza e identidad de esta instancia. Esto debe darse bajo dos posibles modalidades a definir:

� Un órgano de gobierno, o � Un consejo asesor



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La modalidad resultado de que el CTABLP continúe siendo el órgano de gobierno del ANP supondría la creación de espacios y mecanismos paralelos, para asegurar la asesoría técnica –con un comité científico inclusive-, la coordinación interinstitucional y la participación de los actores locales. Que el CTABLP continúe siendo el órgano de gobierno del ANP tiene tres desventajas básicamente:

� Su actual composición lo hace prácticamente inmanejable105 � Sería muy difícil romper con las inercias que han pautado la vida de esta

instancia últimamente � Se complicaría superar el desprestigio en el que se encuentra, aún entre

algunos de sus miembros, y la poca legitimidad que tiene para muchos de los propietarios, ejidatarios y privados.

En cambio, redimensionar el CTABLP a Consejo Asesor podría ser relativamente más fácil. Para ello se tendría que reestructurar el Comité Técnico del Fideicomiso, para transformarlo en el Órgano de Gobierno del ANP –con el nombre de Consejo Directivo-, y modificar el contrato para que su composición se reduzca a sólo los siguientes representantes: de SEDER y SEMADES por el Gobierno de Jalisco, CONANP por el Gobierno Federal, los Ayuntamientos de Zapopan, Guadalajara, Tlajomulco y Tala, por los municipios, y la asociación Fomento y Protección del Bosque La Primavera, A.C.106. En este sentido proponemos que el DE sea el secretario técnico del mismo, con voz pero sin voto, y deje de participar en el subcomité delegado del Fideicomiso, mismo que puede seguir estando formado por tres miembros, pudiendo ser la Secretaría de Finanzas el tercer integrante. Este ‘Consejo Directivo’ -órgano de gobierno del ANP- tendría la autoridad directa sobre el DE., por lo que puede ratificarlo, así garantizar el adecuado ejercicio de los recursos con apego a la normatividad presupuestal. El Consejo Asesor absorbería a los demás miembros del actual CTABLP y se abriría a otros actores, básicamente representantes de los propietarios y ejidatarios. Tendría facultades para aprobar y evaluar lo Programas Operativos Anuales107, de acuerdo a la siguiente conceptualización:

Los Consejos Asesores (CA) son órganos de participación social local, de consulta, concertación y planeación, de los sectores público, social, académico y privado, cuyo fin es la coordinación de acciones para la conservación y

105 Ver el punto 7.2.6 106 Posteriormente se podría integrar una representación de los propietarios. 107 Los Programas Operativos Anuales (POA) son el instrumento que define las estrategias y las acciones en la gestión y manejo de un ANP en el lapso de cada año, y establece los recursos destinados a ello. Su construcción parte de una propuesta de la DE que deberá ser avalada técnica, social y políticamente en el seno del Consejo Asesor.



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aprovechamiento sustentable de los recursos del ANP, teniendo como marco el decreto de creación y el Programa de Manejo del ANP. Los CA tienen como objetivo emitir recomendaciones, asesorar y apoyar a las Direcciones de las ANP, en el manejo y administración de la misma. Entre sus funciones principales, destaca la participación directa en los procesos de planeación para alcanzar el desarrollo sustentable del área natural protegida; en la elaboración, aplicación y/o evaluación del Programa de Manejo del ANP; y [aprobar] los proyectos y actividades que se incorporan al Programa Operativo Anual del ANP108.

Asimismo es necesario, modificar la situación laboral del personal de la Dirección Ejecutiva y otorgarles contratos bajo la modalidad de nómina o al menos garantizar una mayor certidumbre y prestaciones. Consideramos también que se requiere establecer un procedimiento de evaluación del Director Ejecutivo, en el marco de una evaluación del desempeño del CTABLP como un todo, que permita establecer la pertinencia o no de que continué en su cargo. Si esto último fuera el caso, sería necesario asegurar un proceso para que pueda concluir su gestión y cerrar así un ciclo natural como primer Director del ANP que se enfrentó al reto de construir la institucionalidad de su puesto. Consideramos que, en este caso, es importante que el DE tenga un papel destacado en el proceso de transición; de manera que su salida se dé en un contexto en que los vacíos de poder, autoridad y arreglos entre los actores hayan sido satisfactoriamente cubiertos. El ANP necesita que se fortalezca su órgano de gobierno como condición de gobernabilidad en un contexto complejo y explosivo, a la vez que se creen las condiciones para que sean menos notorias las funciones de inspección y vigilancia de la Dirección Ejecutiva y más importantes las de facilitar procesos de aprovechamientos sustentables del área, con estrategias de protección y conservación, compartidas y asumidas por todos. Consideramos que es fundamental que la DE del Bosque La Primavera se convierta en ‘controladora de vuelo de las acciones que aterricen en el bosque’ y deje de ser vista sólo como policía”.

108 Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, A. C., 2004, Manual de Operaciones del Fondo Para Áreas Naturales Protegidas.


DIAGNÓSTICO DEL MANEJO Y OPERACIÓN

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Tercera Sección. Diagnóstico del manejo y operación de las áreas

naturales protegidas En este segunda sección se hace un análisis del manejo y la operación de las tres área naturales protegidas que son objeto de nuestro diagnóstico. Se busca ofrecer elementos para ponderar y valorar la gestión y el manejo que se está realizando en ellas, pero también para identificar líneas de base para el establecimiento de indicadores de desempeño por una parte, y de sustentabilidad por la otra, para establecer un sistema de monitoreo y evaluación de ANP en Jalisco. Asimismo, se incluye una sección de recomendaciones tendientes a fortalecer las capacidades de administración de las áreas y mejorar su manejo. Como hemos insistido a lo largo de este trabajo, es importante no perder la perspectiva temporal cuando se hace este tipo de análisis y se emiten juicios, por ello es conveniente no olvidar que el modelo institucional que estamos analizando tan solo tiene ocho años operando y se implantó después de décadas de desatención, o atención muy pobre, por parte de las autoridades federales y de sufrir las consecuencias de procesos de deterioro bastante intensos, sobre todo en el Parque Nacional Nevado de Colima y en el Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera. Como elemento de contraste para el caso de cada una de las ANP, hemos incorporado, al inicio del capítulo correspondiente, una cita textual del trabajo de Leticia Hernández López quien en 1991109 hizo un análisis del estado de cada una de las ANP y cuya descripción, además de concisa, muestra de manera muy elocuente la situación en la que se encontraban dichas ANP, en el momento en el que el Gobierno de Jalisco recibió su administración.

109 Hernández López, Leticia. 1991, Análisis y evaluación de las áreas silvestres protegidas en Jalisco y Colima”. Tesis de licenciatura en biología, Universidad de Guadalajara.



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Capítulo 9. Diagnóstico del manejo y operación del Parque Nacional Nevado de Colima

Actualmente el área presenta condiciones lamentables, no se realizan acciones de manejo, no existe vigilancia, por lo tanto nulo control de visitantes; la tala clandestina, ganadería extensiva, incendios forestales, cacería furtiva, acumulación de basura, y vandalismo, son actividades presentes. No se realizan acciones de educación e interpretación ambiental, ni existe ningún plan de manejo y operativo. La investigación científica se reduce a monitoreo sismológico y no existe zonificación, lo que ocasiona que los visitantes se desplacen libremente. La infraestructura para uso público es escasa e inadecuada No existe definición de la tenencia de la tierra. [...] No existe definición de las responsabilidades de las dependencias que participan de alguna forma en el área, además de su escaso presupuesto e inestabilidad administrativa110.

9.1. Análisis de los documentos programáticos y operativos 9.1.1. Programa de Manejo El Parque Nacional Nevado de Colima cuenta con una propuesta de Programa de Manejo técnicamente bien elaborado por el Colegio de Ingenieros Forestales del Estado de Jalisco (2003), que cumple en general con los términos de referencia establecidos por la CONANP, así como por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y su Reglamento en materia de Áreas Naturales Protegidas. El documento presenta una adecuada coherencia interna y los componentes, subprogramas, metas y actividades cubren los aspectos más relevantes de la problemática social, ambiental, de conocimiento, conservación y restauración de recursos naturales. Sin embargo, consideramos que al documento le falta la definición de prioridades para la acción, de actores y responsables, así como de las necesidades de recursos humanos, materiales y presupuestales para su aplicación práctica. Según el personal del ANP, de la SEDER y de la CONANP, prácticamente está terminada la última versión, aunque todavía se están haciendo las revisiones y ajustes finales. Es importante disponer cuanto antes de este instrumento, ya que permitirá formalizar y consolidar muchos de los esfuerzos que se vienen realizando. Zonificación La propuesta de Programa de Manejo considera una zonificación que define las mayores porciones del Parque para usos de protección del bosque natural o de uso restringido (con más del 80% del territorio del ANP) y también designa más

110 Hernández López (1991): 38-39



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del 10% para zonas de recuperación y una pequeña porción (menor al 3%) para zonas de uso público. Sin embargo, esta propuesta de zonificación no aclara el procedimiento técnico que se siguió para la delimitación de las zonas, ni tampoco cómo se van a delimitar en la práctica para que puedan ser reconocidas y manejadas tanto por el personal operativo del Parque, como por las autoridades competentes para la aplicación de la normatividad y, en general, por los propietarios de la tierra y el publico usuario del Parque. Otro aspecto relevante sobre la zonificación propuesta es la designación de zonas de recuperación —que en conjunto cubren 719.56 ha.— y que son aquellas áreas que forman manchones fragmentados, no están totalmente desforestadas y que requieren de trabajos de restauración. El Programa de Manejo menciona que las subzonas de recuperación son de carácter provisional, por lo que, una vez lograda la restauración, deben reasignarse a alguna de las otras categorías de la zonificación. Sin embargo, no se aclara quién y con qué autoridad va a reasignar las categorías, máxime que se considera que una vez publicado el Programa de Manejo, su observancia es de carácter obligatorio para las dependencias y autoridades federales, estatales y municipales, organizaciones sociales, instituciones académicas y todas las personas físicas y morales involucradas. Es importante resaltar que en la propuesta de Programa de Manejo no se incluyen aspectos sobre la atención que debería dársele al manejo de la franja de vegetación aledaña al Parque, es decir, la que se ubica entre los 2000 y 3350 msnm111 y que es de gran relevancia como zona de amortiguamiento para la conservación de los propios ecosistemas del Parque. Esta franja entre los 2000 y 3350 msnm es de suma importancia para la conservación ya que es allí donde se encuentra la mayor diversidad de ecosistemas, las masas forestales más grandes y conservadas, y donde se generan los servicios ambientales relevantes para el desarrollo socioeconómico regional como es el mantenimiento de los ciclos hidrológicos; manantiales y ríos que se originan en toda la montaña. Desafortunadamente, el Parque Nacional Nevado de Colima sólo representa la cumbre de la montaña y no protege toda esta riqueza ecológica. Es por ello que sería recomendable que se le dé protección y manejo a esta franja, ya sea a través de la ampliación del Parque Nacional, y, o del ordenamiento ecológico regional o del establecimiento de algún otro tipo de ANP federal (reserva de la biosfera ó área de protección de flora y fauna) o locales (estatales o municipales), que protejan a esta estratégica zona. Consulta del Programa de Manejo Se menciona en la propuesta de Programa de Manejo que para su elaboración se llevó a cabo un sólo evento de presentación y consulta con los sectores

111 Metros sobre el nivel del mar



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involucrados con el Parque y que el documento se estructuró con base en los resultados de esta consulta. Sin embargo, es recomendable que se hagan consultas del último borrador de la propuesta del Programa de Manejo con los ejidos y comunidades aledañas, así como con los sectores involucrados, y se realicen acuerdos con dichos actores, previo a la publicación de la versión final en el Diario Oficial de la Federación. 9.1.2. Programas Operativos Anuales De acuerdo con las personas entrevistadas del Patronato y de la Dirección Ejecutiva del Parque, el Programa Operativo Anual de 2004112 (POA-2004) fue elaborado con fundamento en la definición de prioridades de programas y actividades a desarrollar para el 2004 de la propuesta de Programa de Manejo, y de acuerdo con la disponibilidad de recursos materiales, humanos y presupuestales. A diferencia de años anteriores, este POA es más preciso y concreto, refleja una perspectiva estratégica más coherente y líneas de acción realistas. De los resultados de las observaciones en campo de las acciones que se están desarrollando en el Parque, de las entrevistas con los diversos actores relacionados con el ANP, así como del análisis del mismo POA-2004, se puede considerar que, en términos generales, los componentes, proyectos y actividades programados para este año se han venido desarrollando con éxito, en tiempo y forma y que por tanto se está cumpliendo con lo que ahí se estableció. Delimitación física y tenencia de la tierra Sin embargo, no se están atendiendo dos aspectos fundamentales para la administración del Parque: la delimitación física y la regularización de la tenencia de la tierra. Por ello se recomienda, primero, tener claridad respecto a la situación de tenencia de la tierra dentro y alrededor del Parque. La descripción de la situación de la tenencia de la tierra en la propuesta de Programa de Manejo es muy confusa; afirma que los terrenos dentro del Parque son nacionales, sin embargo, el plano respectivo incluye varios ejidos cuyos límites están dentro del Parque, y se cita la existencia de varios terrenos no reclamados. De acuerdo al Registro Agrario Nacional la tenencia de la tierra en esta ANP está distribuida de la siguiente manera:

112 Preparado por el Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A. C. y la Dirección Ejecutiva del Parque Nacional Nevado de Colima.



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Cuadro 8. Tenencia de la tierra del PNNC según el Registro Agrario Nacional

Tipo de Tenencia Superficie (has)

Ejidos 1,767.22

Terrenos en Condominio 1,871.22

Terrenos Nuevos Centros de Población 1,977.92

Terrenos Propiedad Nacional 1,184.33

Pequeña Propiedad 2,972.48

Total 9,773.17

Superficie del ANP 9,783.22 Fuente: Base de información de la SEMARNAT, del Sistema de Información Geográfica para la cruzada

por un México limpio del 2001. Por ello, es importante iniciar un programa de regularización de la tenencia de la tierra junto con las autoridades de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) para definir técnica y legalmente la situación imperante, certificar los terrenos nacionales y promover su adjudicación legal a favor de la SEMARNAT, de acuerdo al Art. 63 de la LGEEPA y demás disposiciones aplicables. Un esfuerzo fundamental que debe ser incorporado al próximo POA son los trabajos necesarios para tener la certeza legal y técnica sobre la tenencia de la tierra, así como para ubicar cartográfica y físicamente los límites del Parque, de tal forma que sean la base para la programación y realización de todos los proyectos y actividades relacionados con el manejo y gestión del ANP.

El ANP como unidad natural de administración Actualmente la prioridad de las acciones de administración del Parque se circunscriben a los límites del estado de Jalisco, por lo que la porción correspondiente a Colima no se atiende, a pesar de que lo recomendable para aspectos de manejo de recursos naturales sería que el Parque fuese considerado como una unidad natural de administración y no con límites políticos. En este sentido, se deben buscar mecanismos para conjuntar los esfuerzos del Estado de Jalisco con los de Colima, mediante la colaboración de la CONANP, Y atender a esta ANP de forma integral y lograr que se considere al Parque Nacional como una unidad natural de administración y no con límites políticos. Atención a la problemática social

Asimismo, aunque se hace referencia a ella en el POA-2004, la administración del ANP no está atendiendo la problemática de carácter social que circunscribe al Parque:

♦ Marginalidad y pobreza de la población rural de la región ♦ Fuerte presión sobre los recursos naturales relacionada con el punto anterior



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♦ El estancamiento de la economía regional y, en particular, de la producción de alimentos y bienes de consumo

♦ La falta de coordinación interinstitucional en el campo del desarrollo social ♦ La ausencia de participación de la población local en la toma de decisiones y

gestión para la conservación y el desarrollo sustentable Ante esta situación es recomendable que para el POA-2005 se presupueste y considere por lo menos un programa destinado a la atención de los aspectos sociales relacionados con el Parque. 9.2. Análisis del conocimiento generado sobre el área 9.2.1. La vegetación y la flora Conocimiento e investigación sobre vegetación El Nevado de Colima se encuentra en el extremo poniente del Eje Neovolcánico y, en Jalisco, no hay ninguna otra montaña con algunos de los tipos de vegetación que existen en ella, como por ejemplo, el zacatonal alpino. De los resultados de las entrevistas a diferentes actores relacionados con el Parque y su región de influencia, de lo registrado en la bibliografía, así como de lo expuesto en la propuesta de Programa de Manejo, se puede considerar que el conocimiento de la biodiversidad (ecosistemas y especies) del Parque y la zona aledaña es incipiente. Al respecto, el Programa de Manejo menciona que:

hasta el momento existe una lista de flora potencial, para la región que comprende el Parque, de 172 especies de plantas vasculares. Para este inventario general se colectaron alrededor de 223 muestras de plantas: 146 de ellas han sido identificadas, algunas no ha sido posible identificarlas por insuficiencia de material, y el resto está en proceso de identificación o existen dudas por tratarse de especies nuevas o de subespecies113

En la Universidad de Guadalajara hay un grupo de investigadores que está trabajando en la región de los volcanes para llenar algunas de las lagunas de conocimiento que existen sobre esta zona. Algunos de sus logros son que el listado de la vegetación del Nevado de Colima ya está casi concluido. Aún falta terminar de procesar la información sobre algunos ecosistemas más complejos como el bosque mesófilo y bosque tropical seco, pero se requieren más levantamientos. En este sentido, el Centro Universitario de Ciencias Biólogicas y Agropecuarias (CUCBA) está realizando estudios de vegetación y un estudio fitofisiológico,

113 Cházaro et al. (1995)



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mientras que el Departamento de Geografía del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades está trabajando en los aspectos fisiográficos del Nevado de Colima, para complementar la información generada por el CUCBA. Ya han sido preparados algunos mapas de vegetación, levantamiento altitudinal de suelos, hidrología, descripción de las unidades del paisaje y de paisajes con poblados. Asimismo, el Departamento de Zoología del CUCBA tiene un proyecto de investigación se denominado “El ecosistema fragmentado del complejo Nevado de Colima y Volcán de Fuego: la difícil tarea de manejar y proteger los recursos de la región”. Este proyecto de investigación pretende reconocer los elementos de la región, los recursos existentes, en qué estado se encuentran y qué usos pueden tener. Sin embargo, aún faltan estudios relacionados con población y uso de los recursos. Además, uno de los principales retos futuros en cuanto a investigación es la necesidad del monitoreo del manejo del Parque, el cual, de acuerdo a las personas entrevistadas, podría realizar la Universidad de Guadalajara, si se integrara toda la información en un sólo equipo. Observaciones sobre la vegetación del Parque y su región de influencia En los recorridos en campo realizados entre octubre y diciembre del 2004, se observó un gradiente en cuanto a tipos y grados de conservación de la vegetación dentro del Parque y en las partes bajas de éste. Es importante resaltar que, dentro del Parque, la cobertura forestal ha sido alterada en diversos grados y se observan abundantes claros en la vegetación; además, dentro del Parque se encuentra la menor diversidad de ecosistemas y especies, por tratarse de páramos de altura. De acuerdo con González y Pérez (1987), los tipos de vegetación que se suceden de menor a mayor altitud son: bosque mixto de pino y encino, bosque de oyamel, bosque de pino y sobre el límite de la vegetación arbórea el zacatonal o páramo. El bosque de pino y encino mejor conservado se encuentra de los 2000 a los 2500 msnm. Los estratos arbustivos y herbáceos son muy diversos. El bosque mesófilo de montaña se presenta en forma de manchones limitados dentro del bosque de pino-encino del tipo más húmedo. Por arriba de los 2650 msnm, la cobertura vegeral es el bosque de oyamel con Abies religiosa con el elemento arbóreo dominante y escasos individuos de Abies religiosa var. emerginata. Por la tala de este bosque, el estrato arbustivo es muy denso. La caseta de vigilancia se ubica a los 3300 msnm donde inicia el Parque Nacional y, más abajo, a los 3280 msnm, se encuentra La Jolla donde hay un bosque de pino abundante de Pinus rudis y Pinus hartwegii que permite el desarrollo de arbustos y gramíneas en macollos y donde, en general, el bosque muestra un severo ataque de plagas forestales que están diezmando el número de pinos.



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A partir de entrevistas a los trabajadores del Parque, así como a algunos habitantes de los alrededores, se puede concluir que el bosque de pino ha aumentado y tiene más renuevos; los bosques de oyamel y mesófilo están estables y la plaga ha disminuido dentro del Parque y en la zona de influencia En general, el Parque Nacional Nevado de Colima está muy deteriorado porque hubo sobreexplotación de la mayor parte del bosque y sólo permanecen los bosques de Alnus (ailes) que es una etapa seral. Es importante recordar que originalmente (de acuerdo al decreto del 3 de agosto de 1936), el Parque Nacional cubría una extensión mucho mayor, pero fue mutilado (segundo decreto del 6 de diciembre de 1940). A consecuencia de este nuevo decreto, la parte más importante y estratégica para fines de conservación fue concesionada a favor de empresas forestales. Es por ello que la parte que abarca el Parque es muy pobre florísticamente con tan sólo unas 200 o 300 especies vegetales. La zona más valiosa en cuanto a biodiversidad está fuera del Parque en la parte baja y, en particular, en las cañadas de bosque mesófilo. Más aun, todavía hay corredores de vegetación hacia varias zonas que sería fundamental proteger. Por su parte, las condiciones de la vegetación en el Volcán de Fuego son inestables. Los manchones de vegetación existentes pueden ser modificados por las lavas y las arenas arrojadas por el volcán, por lo que la vegetación cambia constantemente. El páramo de zacatonal alpino está en franca formación, ya que continuamente se está formando suelo en el que la vegetación es pionera; se está fijando y estabilizando. Este es el único lugar con este tipo de ecosistema en el Estado de Jalisco. Es importante resaltar que el gradiente de vegetación de la montaña, en su porción norte y oriente (hacia Ciudad Guzmán) es diferente a la del lado poniente (del lado de Colima). La cara que da a la región de Ciudad Guzmán es muy húmeda y fría, en cambio, en la cara que da a la región de Colima, los vientos son muy cálidos y se mantiene el bosque tropical y la vegetación templada. Del lado del Nevado de Colima, el clima es más templado por lo que hay bosque mesófilo y bosques de oyamel. En el Volcán de Fuego, hay bosque subtropical caducifolio que no aparece en el Nevado. La conservación de la vegetación natural es similar en los dos lados, pues en las dos montañas existen algunos reservorios como son las barrancas y cañadas. Desde arriba, en el Nevado de Colima, nace la Barranca de la Lumbre que, del lado del Volcán, mantiene en buen estado de conservación vegetación, población de fauna y reservorios de agua, que son afectados por perturbación conforme se baja del Volcán. La Barranca de la Lumbre y la de Alseseca están muy bien conservadas. También hay ecosistemas muy bien conservados del lado de Colima. Allí se encuentra un ANP llamada El Jabalí, cercana al Parque Nacional aunque no hace frontera con sus límites, que inició como propiedad privada. El dueño tenía el interés de crear una reserva propia, así que gestionó el establecimiento de una reserva de flora y fauna con la CONANP a través de un decreto federal. El Jabalí es



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un reservorio muy importante que todavía tiene conexión de vegetación con la zona del Parque. En la región existen especies amenazadas, en peligro y endémicas que están dentro de la Norma Oficial Mexicana (NOM) 059, aunque es necesario actualizar la información de algunas de ellas para que puedan ser consideradas en peligro de extinción. De acuerdo con la NOM-059, si alguien pretende hacer algún aprovechamiento debe cumplir con las normas relacionadas con la protección de estas especies. La propuesta de Programa de Manejo contiene listados de especies de flora y fauna que diferencian aquellas que están bajo alguna categoría de amenaza en la NOM-059. Consideramos que algunas zonas dentro y fuera del Parque están en peligro. En la parte alta de la montaña, en el Nevado de Colima, hay muchas especies endémicas debido a condiciones como los gases y arenas del Volcán. Sin embargo, también existen otras especies endémicas fuera del Parque que no están protegidas; por ejemplo, en los bosques mesófilo y de oyamel. En la franja que se ubica entre los 2000 a los 3200 msnm ha disminuido la cobertura del bosque. Esta zona ha sido diezmada después de cincuenta años de continua explotación por la fábrica de Atenquique y está muy deteriorada, al igual que el bosque de pino y sobre todo el de Abies. El CUCBA realizó comparaciones temporales y espaciales que demuestran la reducción incluso del número de hectáreas de bosque (se usó el mapa de INEGI 92-93, imágenes de satélite y fotografías aéreas). Los resultados de este estudio muestran que el bosque de Abies es el más afectado; le sigue el bosque mesófilo de montaña que depende de ciertas condiciones de humedad y, por tanto, es muy afectado si se tala la vegetación circundante. Por las razones antes expuestas, consideramos que debiese darse especial atención a la conservación de la franja de vegetación más diversa que está fuera del ANP. Es importante resaltar que debido a que esta zona pertenece a pequeñas propiedades y ejidos, es necesario vincular esfuerzos y acciones con ellos, para:

♦ Desarrollar un ordenamiento ecológico del uso del suelo y los recursos naturales, y

♦ Promover el desarrollo de proyectos alternativos que permitan el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y que generen beneficios económicos a sus propietarios, a través del desarrollo del ecoturismo, el cultivo y aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, cobro de derechos por servicios ambientales y, con estos recursos, desarrollar acciones de restauración de especies amenazadas y en peligro, protección de suelos, control de plagas, revegetación, etc.

Bajo este orden de ideas, es recomendable que las instancias responsables actualmente de la conservación y manejo del Parque tengan una visión más



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integral y estratégica y busquen mecanismos para proteger los ecosistemas ubicados entre los 2000 y 3350 msnm de las montañas del Nevado de Colima y Volcán de Fuego. Asimismo, urge la realización de estudios, monitoreo y evaluación sobre las plagas forestales, las zonas afectadas y su dinámica temporal para definir acciones de control y combate. Igualmente importante es realizar estudios sobre la situación actual de los ecosistemas y sentar las bases metodológicas y de colaboración con instancias académicas para su estudio, restauración y monitoreo. 9.2.2. La fauna Conocimiento e investigación sobre fauna Con respecto a fauna, la propuesta de Programa de Manejo114 dice:

En ésta región la fauna ha sido pobremente estudiada, se conoce un poco sobre vertebrados mayores debido a que cohabitan con poblaciones humanas.

Son pocas las publicaciones sobre entomofauna de la región con datos disponibles. Las pocas referencias que existen son obras generales y las investigaciones específicas se refieren a las plagas forestales como los descortezadores.

Nuestro análisis sobre los vertebrados reptiles comprende solamente una lista potencial de especies presentes en el CVC (Complejo Volcán de Colima). Existen obras generales que reportan la presencia de algunas especies en el CVC, sin que se conozcan trabajos específicos para esta zona.

Sobre fauna silvestre de la región, existen muy pocos estudios. Recientemente, se han ampliado los estudios de la Sierra de Manantlán hacia la parte del Nevado de Colima. Además, existe un estudio muy poco formal de Madrigal que, al inicio, sirvió como el único referente para el trabajo del CUCBA. Fuera de eso, sólo existen algunos estudios aislados de la fauna de roedores realizados por un extranjero. El CUCBA ha realizado estudios sobre ardillas, sobre carnívoros y sobre conejos, aunque este último no ha sido terminado. Actualmente, se está trabajando en un estudio sobre aves; falta hacer un monitoreo por cuatro o cinco meses para concluir esta parte de la investigación. En el caso de las especies como el jaguar y otros felinos, los estudios establecen que en el Parque existen cinco de las seis especies de felinos reportadas para México. El jaguar también se encuentra en la zona fuera del Parque, aunque la especie más abundante es el puma.

114 Colegio de Ingenieros Forestales del Estado de Jalisco, A.C. y FIPRODEFO (2003).



124

En cuanto a estudios de manejo de especies amenazadas, el CUCBA ha trabajado con el puma y el gato montés. Se concluyó que, de ambas especies, existen poblaciones viables que pueden recuperarse, aunque falta continuidad para que este estudio no quede solamente en información básica, sino que sea utilizado para el manejo del Parque Nacional y el establecimiento de corredores biológicos. Sin embargo, se reconoce que llegar a la etapa del manejo de este tipo de poblaciones es muy difícil. Hay muchas especies migratorias, entre ellas varias especies de aves, que utilizan la zona de los volcanes como refugio. Además existen muchas especies que consideran esta zona como su hogar, entre ellas, algunos felinos que necesitan espacios muy amplios como hábitat (por ejemplo, el jaguar y el puma). Por ello, es necesario establecer corredores biológicos entre el Nevado de Colima y las serranías, barrancas y áreas forestales aledañas a este Parque Nacional. Por otro lado, no existe información sobre el guajolote silvestre. Es posible que las poblaciones originales hayan sido el resultado de asentamientos humanos muy antiguos, aunque no existen registros recientes. Con base en lo anterior, consideramos que uno de los aspectos que deben promover y apoyar las instancias relacionadas con el manejo del Parque y su región de influencia es la realización de los inventarios de flora y fauna silvestre, así como de estudios específicos sobre aquellas especies endémicas, raras, amenazadas y en peligro de extinción que habiten dentro y alrededor del Parque. Todo esto en atención a que la principal razón de este tipo de ANP es la conservación de la biodiversidad y para ello es fundamental conocer con precisión qué especies existen, cómo se encuentran y cuál es su dinámica temporal. Una vez que existan los conocimientos básicos sobre la flora y fauna dentro del Parque, esta información servirá para definir las prioridades de conservación y manejo del Parque. Observaciones sobre la fauna del Parque y su región de influencia A partir de entrevistas a los trabajadores del Parque, así como a algunos habitantes de los alrededores, se puede concluir que las poblaciones y distribución de varias especies conspicuas de esta ANP y su región de influencia han aumentado. Tal es el caso de los venados y, además, nos comentaron que ‘se ven más gallinitas silvestres y chonchos’ (o guajolote silvestre).



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Actualmente el personal del parque no está registrando las observaciones de flora y fauna. Es recomendable elaborar algunos formatos y métodos de registro escrito, que, de preferencia, sean almacenados en sistemas electrónicos, para registrar aspectos básicos que son de utilidad para el conocimiento de la flora, fauna y los ecosistemas del Parque y su zona de influencia. Los datos básicos sobre observaciones de fauna (directas o indirectas, por ejemplo rastros) que se pueden recopilar son: especie, hora, fecha, localidad/ubicación —de preferencia con GPS—, y tipo de hábitat. Sobre la vegetación se deben registrar aspectos tales como la fenología (floración, fructificación, etc.). Un sistema de registro de estas observaciones puede ser muy útil en el futuro para el monitoreo del manejo del ANP. Para ello sería muy valioso promover la colaboración con los investigadores de la Universidad de Guadalajara y de otras instituciones académicas para elaborar dichos formatos, capacitar al personal y dar seguimiento a los registros, así como compartir las bases de datos. 9.2.3. Ordenamiento ecológico y sistemas de información geográfica En cuanto al ordenamiento ecológico para el Parque Nacional Nevado de Colima, existe un estudio realizado por la Universidad de Guadalajara, con información generada por el CUCBA, que forma parte del ordenamiento ecológico del estado de Jalisco a escala 1:250,000. Dentro de este ordenamiento estatal, la información más detallada sobre el Nevado de Colima quedó integrada como un estudio de caso. Es por ello que sería relativamente sencillo desarrollar un ordenamiento ecológico para el Parque a una escala más detallada. En cuanto a los sistemas de información geográfica, ya existen bases de datos sobre vegetación del Parque y las bases de datos sobre fauna están en proceso de construcción; sin embargo, la Universidad de Guadalajara no cuenta con los recursos necesarios para obtener imágenes de satélite y hacer un estudio actualizado con percepción remota115.

115 Sonia Navarro, comunicación personal

Huellas de venado en el Nevado



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El Ayuntamiento de Zapotlán cuenta con un ordenamiento territorial (de la zona urbana) y está por iniciarse la elaboración del ordenamiento ecológico. Sin embargo, el municipio de Zapotlán no tiene mucho territorio dentro del Parque, el que más tiene es Tuxpan. 9.2.4. Vinculación de la investigación con el manejo del Parque

Existen algunos proyectos de investigación que está realizando la Universidad de Guadalajara relacionados con el manejo del Parque. La investigación que está desarrollando el CUCBA tiene como objetivo tener elementos suficientes para determinar el estado que guardan los recursos naturales, para poder describir la situación que impera en el Nevado de Colima y el Volcán de Fuego, de tal forma que existan las bases para tomar decisiones de manejo, así como para proponer estrategias y acciones. El estudio comprende toda la vegetación que se localiza en los dos volcanes. Este estudio inicia desde El Fresnito (1100 msnm) y de ahí hasta llegar a lo alto de la montaña. El área de estudio abarca más de 200,000 ha. Y comprende todos los tipos de vegetación, incluyendo los huertos familiares, otros sistemas agrícolas, así como la vegetación que ha quedado como relicto. En el caso del Volcán de Fuego, se ha realizado mucho trabajo en Zapotitlán de Badillo, San Antonio y El Jabalí y, para el lado del Nevado de Colima, desde las antenas, hasta El Fresnito, El Floripondio y todas las brechas por donde sacaban la madera en el Cerro de los Puercos. Asimismo, el CUCBA ya tiene un estudio sobre ecología del paisaje que incluye la definición de unidades de manejo con base en el paisaje. Esta propuesta es integral y no es sólo para manejo forestal. Fue preparada con la visión de integrar todos los elementos en las unidades de paisaje de forma sostenible e incluye propuestas para trabajar con mujeres, propuestas de turismo alternativo, así como para organizar otros proyectos productivos con las comunidades locales. A través de estas propuestas de proyectos alternativos, se pretende disminuir la presión sobre el bosque y hacer un manejo adecuado para poder restablecer el hábitat porque existen áreas que están muy deterioradas. Las zonas que están bien conservadas son básicamente las barrancas, donde gracias a la humedad que ahí se concentra, se ha conservado el bosque y hay reservorios de agua. Sin embargo, estos reductos son ecosistemas muy frágiles, porque los ecosistemas que los circundan están siendo sometidos a un proceso muy acelerado de deterioro.



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9.3. Análisis de la situación en campo 9.3.1. Problemática local De los resultados de entrevistas a diversos actores relacionados con el Parque y de lo registrado en la literatura, se considera que entre los principales problemas que enfrenta esta ANP y su región de influencia se encuentran los siguientes: Aprovechamientos forestales De acuerdo con González y Pérez (1987), desde principios de siglo hubo aprovechamientos forestales en la parte norte de la montaña. En 1940, se creó la Unión Forestal de Jalisco y Colima que aprovechó de 1941–1943 los bosques de la ladera sureste del Volcán del Fuego. La Unión obtuvo permiso en 1944 para aprovechar los bosques de encino y fresno y proveer de madera a la fabrica de papel de Atenquique, a General Motors para la fabricación de automóviles, y para duela y parquet. Durante 1946-48 se intensificó el aprovechamiento de pino, oyamel, encino y madroño. Durante ciertas épocas, además de la sobre-explotación forestal, la región ha sido afectada por incendios forestales. De acuerdo con la misma fuente, tan sólo de 1961 a 1968, 251 incendios destruyeron una superficie de 3,713 ha. En la actualidad, además de los aprovechamientos forestales autorizados por la SEMARNAT, siguen existiendo tala y aserraderos clandestinos. Después de que se terminó la concesión por 50 años de la fábrica de papel de Atenquique para el aprovechamiento forestal, surgió un gran número de pequeños aserraderos y los ejidatarios venden al mejor postor. Esta demanda ha incentivado la tala ilegal en la región. Aun en el caso de los aprovechamientos forestales autorizados por la SEMARNAT existen irregularidades. Durante uno de los recorridos de campo se pudo constatar que en el Ejido Rancho Viejo, con autorización de SEMARNAT según nuestro informante, se está extrayendo oyamel de una zona de bosque mesófilo de montaña. De acuerdo a la NOM-065, no se pueden otorgar permisos de aprovechamiento para este tipo de ecosistema. Más aun, hay franjas grandes donde se ha eliminado la totalidad de los árboles; algunas de esta franjas están sobre cañadas con fuerte pendiente y, consecuente, con un alto riesgo de erosión. Plagas Desde 1893, Prenglei realizó colectas en dos ocasiones con especial interés en plantas parásitas de pinos y encinos e hizo notar la presencia de Arceuthobium robustus (muérdago) abundante como parásito de los pinos de las altas elevaciones en la región del Nevado de Colima. Además del muérdago, el descortezador de los pinos tiene varias décadas de afectar la zona. Ya desde la



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década de los sesentas se usaban insecticidas para el control de esta plaga (González y Pérez 1987). Bajo la supuesta excusa del control del descortezador, y de acuerdo con varios de las personas entrevistadas, algunas personas involucradas en el manejo del Parque Nacional Nevado de Colima en años pasados han obtenido ganancias por la venta de madera. Nuestros informantes señalan que el director ejecutivo anterior, así como las autoridades ambientales encargadas de dar los permisos estaban coludidos para permitir una excesiva tala de saneamiento y después repartirse las ganancias por la venta de la madera. Estos rumores están fundamentados en lo que se considera como prácticas de control de plagas obsoletas que, en lugar de disminuir el área afectada, dispersaron la plaga por todo el Parque. De acuerdo con estas fuentes, inicialmente había alrededor de 30 parajes afectados. Los árboles afectados en estas áreas eran tratados con fumigante, pero no en los tiempos adecuados, por lo que al derribarlos la plaga escapaba, volaba y se dispersaba a otras áreas. Usando este método lo único que se logró fue la pérdida del 50% del arbolado y la dispersión de la plaga por todo el Parque. Con la llegada de un nuevo delegado de SEMARNAT y, junto con el nuevo Director Ejecutivo del ANP, se hicieron los cambios necesarios para que, en tres meses, se controlara de la plaga. Con las nuevas prácticas utilizadas para el control del descortezador, la superficie afectada y el número de árboles plagados han disminuido significativamente. Únicamente en algunas áreas inaccesibles, como en La Rolona, no se han podido emplear estas nuevas prácticas; sin embargo, el monitoreo indica que el número de árboles plagados no ha aumentado, no ha habido brotes nuevos de la plaga. Se cree que la causa por la que en esta zona no avanza la plaga es posiblemente porque está menos perturbada y hay más depredadores naturales que tienen al descortezador bajo control, a diferencia de otras zonas donde los árboles están más débiles y los depredadores del descortezador son escasos. Situación de los suelos Dentro del área arbolada no existen problemas graves de erosión por la textura y permeabilidad de los suelos, la cubierta herbácea y la humedad constante; la mayor erosión se presenta en los terrenos forestales marginales dedicados a la agricultura, lo que se agrava por la falta de obras de drenaje y contención en algunas brechas116. En la parte alta de la montaña, los suelos son muy frágiles e inestables debido a la continua acumulación de grava y lava. En la parte intermedia, hay muchos deslizamientos lo que se acentúa más en la zonas deforestadas y de uso agropecuario, donde la mayoría de las veces se observa erosión.

116 González y Pérez, 1987



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Abasto de agua y obras de infraestructura De acuerdo con González y Pérez (1987), en la región de los volcanes son escasos los manantiales y aguas corrientes. El sistema de drenaje del gran macizo, va a desembocar a los ríos Coahuayana o Tuxpan y Amecameca. En la zona de los volcanes, la capacidad de los ecosistemas para poder reservar agua es muy endeble, por lo que la sobreexplotación de los bosques disminuye la capacidad para recargar los mantos freáticos. Existen muchas poblaciones humanas que dependen del agua de estos volcanes, por lo que la conservación de los bosques debiese ser prioritaria por su importancia para la recarga del agua117. Desde 1937, año en que se dotaron los ejidos, los pobladores se han abastecido de agua para uso domestico de los nacimientos de agua del Nevado de Colima. Los pobladores se quejan de que, desde los años setenta, el abasto del agua ha disminuido a causa del incremento de la deforestación y la fuerte erosión en varias zonas del Parque. Comentan que antes el abasto era suficiente para el riego agrícola, pero en la actualidad la cantidad de agua sólo es suficiente para el uso doméstico. En relación con el abasto del agua potable, los pobladores del Ejido El Fresnito se quejan de que las descargas de aguas negras del Centro Deportivo de Alto Rendimiento que se encuentra cerca de los manantiales que los abastecen, afecta la calidad del agua que utilizan. Adicionalmente, el ganado dañaba las instalaciones para el abasto de agua de los poblados cercanos al Parque. Los ejidatarios se quejaban de erosión del suelo y contaminación del agua por orina y excrementos a causa del ganado, por lo que frecuentemente tenían que hacer reparaciones y darle mantenimiento a los cercados para evitar la entrada del ganado a los manantiales. En la actualidad, se están tomando medidas para evitar el acceso del ganado al Parque, por lo que se espera que estos problemas pronto queden en el pasado. Especies exóticas y su impacto Uno de los principales problemas que enfrentaban los ecosistemas del Parque era el impacto del ganado sobre los suelos, los manantiales, sobre la regeneración natural de la vegetación y los esfuerzos de reforestación. El ganado daña tanto a la reforestación natural como a la inducida, por lo que se debe evitar la presencia de ganado para favorecer la revegetación y restauración de los ecosistemas originales118. Es por ello, que en la actualidad, se están tomando medidas drásticas para evitar la entrada del ganado al Parque, como se ha mencionado anteriormente.

117 Dra. Sonia Navarro, comunicación personal 118 Dr. Miguel Cházaro, comunicación personal



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Durante los recorridos que se hicieron por distintas zonas del Parque se pudo constatar la presencia de abundantes rastros (huellas y excrementos) de ganado doméstico, pero no se observó ningún ejemplar. También se constató la existencia de cercos de alambres de púas recién colocados en los sitios por donde antes se metía el ganado hacia el Parque. Uso público Dentro del Parque, existe poca o nula infraestructura para atender a los visitantes. Recientemente, se contrató a una persona para realizar actividades de educación ambiental y se está adaptando un antiguo albergue para alpinista como centro informativo y de educación ambiental dentro del Parque. Sin embargo, por el momento no existe la posibilidad de organizar visitas para niños en edad escolar, en coordinación con las escuelas de la región, porque Protección Civil no lo autoriza debido a la actividad del Volcán de Fuego. Además de que no existe la infraestructura suficiente para atender a los visitantes, antes de promoverlo sería conveniente preparar un programa de uso público, que involucre y beneficie a las comunidades cercanas al ofrecer servicios como baños públicos, alimentos, estacionamiento de automóviles, guías dentro y alrededor del Parque, hospedaje, etc. Algunos de los problemas detectados en la infraestructura para la atención de visitantes son los siguientes:

♦ No hay instalaciones sanitarias.

♦ No existen instalaciones que puedan optimizar la experiencia del visitante, como un centro de interpretación o simplemente un área de juegos para los niños.

♦ A pesar de que el Centro Deportivo de Alto Rendimiento prácticamente está dentro del Parque y que sus instalaciones están siendo subutilizadas, no existe un convenio con el Parque de tal forma que turistas o grupos de escolares puedan utilizar esta infraestructura ya establecida en el Parque.

♦ No existe señalización adecuada, de tal forma que no se sabe exactamente donde empieza el Parque. Tampoco existe una caseta de acceso en la entrada.

♦ No existe un reglamento para los visitantes y menos aún señalización que permita al visitante conocer las actividades prohibidas dentro del Parque.

♦ Falta mantenimiento a varias de las brechas y establecer otros accesos alternativos al Parque para poder controlar y prevenir accidentes durante la temporada alta de turistas (durante las nevadas).

♦ El personal que labora en el Parque carece de capacitación para la atención al visitantes.



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9.3.2. Estrategias, programas, proyectos y acciones concretas de conservación y manejo

A través de las entrevistas realizadas a habitantes locales y al personal del ANP y de otras instituciones, así como de observaciones que se hicieron en los recorridos por el Parque y su región de influencia, se pudo constatar que se están desarrollando diversas obras y acciones tendientes a la conservación de suelos (construcción de presas de gavión), prevención y control de incendios (brechas cortafuego, mantenimiento de caminos de acceso), reforestación, señalización, educación ambiental (remodelación de infraestructura), control de plagas forestales, control y eliminación de fauna exótica (raleo de ganado y cercos para impedir su acceso al Parque). Entre las principales acciones de manejo que se están desarrollando destacan las siguientes: Reforestación ♦ Del total de la superficie del Parque, aproximadamente 4,000 hectáreas están

más o menos bien conservadas y en las más de 2,000 hectáreas restantes la vegetación sufre algún grado de deterioro. La reforestación natural es mínima, aunque no se conocen las posibles causas.

♦ Durante la última temporada de reforestación se plantaron 250,000 plantas, en más 230 hectáreas, de las cuales la SEDENA plantó 190 hectáreas y el Patronato apoyó para cubrir otras 40 ha.

♦ El personal del Parque opina que la reforestación sí ha funcionado a través de los años. Durante la pasada administración se plantaron 1,000,000 de árboles y en la actual administración se han plantado 250,000 plantas más. La densidad es de aproximadamente 1,000 plantas por hectárea, con un total estimado de 1,200 ha. reforestadas y un tasas de sobrevivencia de 70 a 80%.

♦ El actual Director Ejecutivo ha promovido la utilización de mejores prácticas para la reforestación —entre ellas, la construcción de cepas más grandes y el uso de fertilizante—, por lo que ha aumentado la tasa de sobrevivencia.

♦ Una tercera parte de la superficie del Parque ya ha sido reforestada. Para las zonas de difícil acceso se están considerando otros métodos de reforestación.

Control de erosión y de plagas ♦ Además, el área ha sido afectada por la pérdida de árboles y la erosión. Para

evitar y revertir la erosión, se han construido más de 80 presas de gavión. ♦ El personal del Parque opina que actualmente existe un programa más

adecuado para el control de plagas, ya que antes del actual Director el programa de derribos ocurría cuando el insecto era adulto y podía volar. Ahora los derribos se hacen en octubre y este control a tiempo ha dado como resultado la reducción de la zona afectada.

♦ Se ha hecho saneamiento de árboles plagados en los principales parajes, por lo que sólo queda menos de un 30% de superficie plagada. Este es el registro



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más bajo de superficie forestal con plaga dentro del Parque, por lo que se sugiere consolidar la estrategia para evitar saneamientos futuros.

♦ Existen zonas como La Rolona en las que, a pesar de que no se han realizado derribos para el saneamiento en 4 años debido al difícil acceso, no ha aumentado ni se han visto nuevos brotes de la plaga. Sin embargo, en otras zonas, a pesar de las acciones de control y el derribo de árboles, ha aumentado la superficie plagada. No se han hecho estudios para entender estas diferencias en el avance de la plaga.

Control de incendios ♦ Este año no hubo incendios. Es importante resaltar que dentro del Parque la

incidencia de incendios no es muy alta; sin embargo, éste es un problema que afecta al área que circunda a esta ANP.

Control de especies exóticas ♦ La Dirección Ejecutiva del Parque informó que se ha sacado la mayor parte del

ganado del Parque, con un avance estimado del 80%. El municipio de Zapotitlan de Vadillo y los ganaderos han colaborado en esta acción. Además, se instaló una cerca de alambre de púas para que no se meta ganado a lo largo de más de 2 km.

Tala clandestina ♦ No hay aprovechamientos forestales clandestinos en el Parque. Educación ambiental ♦ Se gestionó la contratación de una persona con perfil adecuado para realizar

estas actividades. Durante el mes de octubre de 2004, se trabajó con 150 niños y se piensa incrementar las actividades de educación ambiental.

Investigación ♦ La Dirección Ejecutiva afirma que los investigadores son bienvenidos en el

Parque y destaca la investigación relacionada con plagas y estudios del Volcán de Fuego. Asimismo, la Dirección Ejecutiva tiene conocimiento de los siguientes proyectos de investigación: � El Instituto Nacional de Investigación Forestal y Agropecuaria (INIFAP) tiene

dos proyectos: uno sobre vegetación y otro sobre hongos � La CONAFOR está realizando investigación para el inventario (en dos sitios) y

monitoreo de la cobertura vegetal con imágenes de satélite 1:25,000.



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Cuadro 9. Resumen de acciones de manejo del Parque en el pasado y actualmente

2000- 2003 2004

Reforestación 1,250,000 plantas y 1,200 ha. en La Jolla, antenas, Mina, Atenquique y Maricua, y Palillera

250,000 plantas y 250 ha. en La Jolla, camino a las antenas, Pico del Águila, y Ánimas. Se estima un 80% de sobrevivencia

Plagas

No se daba tratamiento en el tiempo adecuado. Se perdió un 50% del arbolado y se dispersó la plaga por todo el Parque.

El control de plagas se hace a tiempo. Se logro el control de la plaga y han disminuido significativamente los parajes cubiertos de plaga (< 30 %)

Incendios Si hubo algunos incendios, pero no hubo planeación y algunos se salieron de control.

No hubo. Parece ser que se ha logrado controlar la incidencia de incendios.

9.3.3. Observaciones sobre el manejo actual Los recursos del Parque se están destinando a realizar acciones de manejo en la zona que abarca el ANP, es decir, por arriba de los 3350 msnm. Por ello, consideramos importante desarrollar mecanismos de colaboración y coordinación interinstitucionales, así como de búsqueda de financiamiento para proteger la franja de vegetación que se ubica entre los 2000 y 3350 msnm fuera del Parque, pero que es estratégica para la conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales de la región, como se explicó líneas arriba. A partir de entrevistas con diferentes actores, recabamos las siguientes opiniones sobre el manejo actual del Parque:

♦ El Parque Nacional carece de instrumentos para el control de visitantes. No tiene un reglamento. No existen mecanismos de control adecuado cuando se desborda el número de visitantes durante las nevadas anuales. El Patronato no tiene la capacidad para manejar esa afluencia excesiva de visitantes.

♦ A pesar de los esfuerzos de reforestación todavía es alta la mortalidad de los arbolitos plantados. Esto depende de circunstancias como de quién y cómo planta los arbolitos y qué especies se utilizan. Uno de los errores que se ha cometido es la introducción de especies que no son del área.

♦ La delimitación del Parque es insuficiente, pero ésta es una tarea pendiente de la SEMARNAT.

♦ El manejo del Parque siempre ha tenido una visión forestal por la influencia de la explotación de la fábrica de papel de Atenquique. Es por ello que la CONAFOR y la CIPRODEFO tienen mucha incidencia en el Parque y su región de influencia.

♦ La idea del tipo de servicios que pretende ofrecer el Patronato es tener cabañas, ofrecer protección y educación ambiental. Sin embargo, afirman que



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para brindar un mejor servicio se requiere la transferencia del Parque al Patronato.

♦ La administración del Parque no ha buscado la participación activa de los investigadores de la Universidad de Guadalajara que están generando información sobre el área.

♦ La superficie boscosa en la región ha disminuido. Hay tala clandestina, hay aserraderos clandestinos, pero al Parque casi no se han metido. Aunque si hay entresaca y robo hormiga por la noche por parte de los ejidos en la franja cercana a los límites del Parque. El Patronato no se ha tomado cartas en este asunto. Sería conveniente hacer un estudio sobre este problema.

♦ En cuanto al combate a las plagas, los miembros del Patronato se quejan de que no se ha podido controlar y que le corresponde a las autoridades controlarla. Además comentan que las autoridades otorgan tarde los permisos para los saneamientos, por lo que los derribos tienen que hacerse fuera de tiempo lo que afecta el control de plagas.

9.3.4. Relación del personal operativo con la población local De acuerdo con la información recabada, consideramos que existe una buena relación entre el personal operativo del Parque con la población local y que ésta, en general, tiene una actitud positiva hacia el Parque, así como del trabajo que el personal del Parque está desarrollando. Asimismo, consideramos que es buena la relación con otras instancias como los ayuntamientos o el personal de Protección Civil del estado de Jalisco. A continuación incluimos algunos ejemplos: Relación con los ayuntamientos ♦ Recientemente, el municipio de Zapotlán el Grande habilitó 18 km. de brecha,

a pesar de que sólo se le había pedido el apoyo para reparar 2 Km. Adicionalmente, la Dirección Ejecutiva gestionó el raleo del ganado del Parque con el municipio de San Gabriel. El Ayuntamiento apoyó esta iniciativa, se acordó que todo el ganado salía del Parque y este acuerdo se ha cumplido desde entonces.

Relación con la población local ♦ Alrededor del Parque se encuentran, entre otros, los siguientes ejidos: Tonila,

Agosto, Juan Barragán, 2 ejidos de Colima Toliman, Zapotitlan de Badillo, Rancho Viejo, El Jazmín, Piedra Ancha y El Fresnito. También hay varias pequeñas propiedades. Las actividades productivas de las comunidades que viven alrededor del Parque son la ganadería, huertas y en menor grado la agricultura. De acuerdo con la opinión del personal del ANP, los vecinos están conscientes de la existencia del Parque y lo apoyan y aceptan.



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♦ El principal beneficio del Parque para las comunidades locales es el abastecimiento de agua. El agua de varios de los manantiales que se ubican dentro del Parque está concesionada a las comunidades aledañas y ha sido entubada para abastecer de agua a las poblaciones. Es por ello que las comunidades colaboran para proteger las zonas aledañas a los manantiales.

♦ La población local también participa en las acciones para el combate de incendios forestales.

♦ Un ejemplo de una buena relación con los pobladores locales ha sido el apoyo de los ganaderos para cercar e impedir que entre su ganado al Parque. Los ganaderos pusieron la mano de obra (8 personas), y el Patronato los materiales (alambre de púas, postes). La extensión de la cerca es de aproximadamente 2-3 kilómetros. La cerca se está colocando en las franjas por donde se pasaba el ganado al Parque.

Proyectos alternativos ♦ Aunque no directamente ligado al trabajo del Patronato, ni a la dirección del

Parque, uno de los miembros de dicho Patronato, el Ing. Daniel Ochoa Ceballos, está participando en la promoción del Plan Rector de la Microcuenca Delgado, Mpio. Zapotitlán, que incluye parte de la región de influencia del Parque y que se desarrolla través del apoyo de FIRCO en convenio con el Patronato. Las acciones para la elaboración de este Plan Rector incluyeron la realización de talleres en las comunidades y un diagnóstico socioeconómico. Actualmente, el trabajo está vinculado a la comunidad rural Atequizayan y realizan acciones para la rehabilitación de la laguna de Zapotlán y de dos ríos que la alimentan. Entre las prioridades para el 2004, estuvieron la construcción y puesta en marcha de una planta de tratamiento de aguas residuales, mejora de vivienda, reforestación, control de la erosión. Otros proyectos que se están promoviendo son la conservación de suelos, el cultivo de jamaica por un grupo de mujeres, apicultura para un grupo de jóvenes y la industrialización de maíz pozolero.

Comité Montaña Blanca ♦ Por gestión de la Dirección Ejecutiva del Parque, se conformó este comité con

representantes de 13 dependencias federales, estatales y municipales, a partir de noviembre del 2004, para atender la afluencia de visitantes al Parque durante las posibles nevadas. Algunos de los acuerdos de este comité son:

� El comité será el encargado de coordinar las acciones durante la temporada de nevadas.

� Se construirán dos puertas de acceso al Parque. El acceso para subir será por la brecha El Milanés, y la brecha de los Puercos (por El Fresnito) será utilizada sólo para bajar.

� Habrá cobro de derechos de acuerdo a lo establecido por CONANP. � Sólo se permitirá el paso diario de 3,000 personas y 400 vehículos.



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� El ayuntamiento de Zapotlán pondrá contendores de basura y el Patronato les dará mantenimiento y vigilancia.

� Se construirán dos letrinas ecológicas dentro del Parque. � Se instalarán señalamientos restrictivos en el Parque, � Se elaborarán y repartirán trípticos informativos sobre el operativo Montaña

Blanca. Además se actualizará la página de Internet del Parque para incluir información sobre el operativo119.

� El ayuntamiento de Zapotlán apoyará con patrullas para controlar el tránsito en la carretera y en el acceso al Parque. Además se contará con la colaboración de Protección Civil, policía estatal y la Policía Federal Preventiva (PFP).

9.3.5. Síntesis del estado del Parque Nacional Nevado de Colima

Cobertura Vegetal

Del total del Parque, las comunidades vegetales en unas 4000 hectáreas están bien conservadas y más de 2000 hectáreas están deterioradas. Las últimas reforestaciones reportan una sobre vivencia satisfactoria y se han logrado controlar los incendios.

Erosión La erosión de los suelos es un factor de deterioro de la mayor importancia para los ecosistemas del Parque, sobre todo para la estabilidad de los zacatonales y las comunidades de pino en las cumbres, que por las fuertes pendientes y la fragilidad del suelo sufren las consecuencias de la erosión que resulta de la nevadas cíclicas. Los suelos del Parque son afectados por la actividad derivada del volcán, el clima, la pérdida de capa vegetal y las actividades humanas tales como obras de infraestructura y la ganadería.

Plagas y especies invasoras

Históricamente ha sido y es una de las principales amenazas para la conservación del bosque dentro del Parque. Un censo realizado en 2004, registró 5455 árboles afectados por descortezador (Dendroctonus sp.). Aparentemente se ha logrado el control de la plaga durante el ultimo año (< 30 % de parajes cubiertos de plaga). Se recomienda la evaluación del control de plagas de forma independiente por una institución que tenga la capacidad técnica necesaria.

Biodiversidad-flora

La tendencia durante el último siglo ha sido la pérdida de la superficie forestal. Los ecosistemas actuales son etapas serales (vegetación secundaria), debidas tanto al impacto humano como a causas naturales.

Biodiversidad-fauna

Hay indicios de que comienza la recuperación de algunas especies (venado, guajolote, jabalí, gallinita de monte). Sus poblaciones han aumentado en los últimos años. Se requieren estudios sistemáticos para confirmar esta tendencia.

Servicios ambientales

De acuerdo a la percepción de los diversos usuarios, el abasto de agua, que es uno de los principales servicios ambientales, va disminuyendo en cantidad y calidad.

Potencial de conflictos sociales

Escasa vinculación con los ejidos vecinos al Parque. Falta de definición y claridad sobre la tenencia de la tierra. Ausencia de proyectos alternativos que generen beneficios socioeconómicos en torno al uso

119 Hasta lo últimos días de diciembre esto no había sucedido y después no se pudo constatar porque la página ha estado inhabilitada.



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sociales alternativos que generen beneficios socioeconómicos en torno al uso público del ANP y su zona de influencia.

Otros aspectos específicos del área en particular

La necesidad de contar con un Programa de Manejo, consensuado, legal y formalmente establecido. La necesidad de considerar como estratégica para conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales, la franja ubicada entre los límites del Parque y los 2000 msnm, y establecer mecanismos institucionales e instrumentos legales para su manejo, protección y uso sustentable.

Principales amenazas

NATURALES:

• Las plagas de descortezador y el muérdago. De éstas, el descortezador es la principal amenaza, ya que grandes superficies boscosas han sido devastadas por estos insectos.

• La actividad del volcán y su impacto sobre la biodiversidad y los suelos.

• Los incendios forestales. • Humanas: • El turismo sin control. • La fauna exótica, principalmente el ganado, por su impacto en la

regeneración natural, en la reforestación, en los suelos y manantiales del Parque.

• Los incendios forestales provocados y accidentales.

9.4. Diagnóstico de capacidades, fortalezas y debilidades para el manejo En esta sección, se incluyen algunas consideraciones relativas a las capacidades humanas, materiales y de financiamiento para el manejo del Parque. 9.4.1. Personal

Actualmente, el personal contratado para el manejo del Parque, además del Director Ejecutivo, una asistente administrativa, la responsable de educación ambiental, son cinco personas dedicadas al trabajo operativo. Cuando es necesario, también se contrata a personal eventual. Durante 2004 se contrataron 21 elementos para actividades de saneamiento y, entre marzo y junio de 2005, se contratarán alrededor de 50 elementos para continuar con estas actividades. De acuerdo con el Director Ejecutivo, el equipo actual no es suficiente, principalmente para atender a la enorme cantidad de visitantes durante la temporada de nevadas. En general, el personal es insuficiente, en especial para cubrir las necesidades de limpieza y manejo de residuos sólidos, el mantenimiento de caminos y las actividades de saneamiento forestal. Definición de funciones y procedimientos de selección del personal No están definidas claramente las funciones del personal. No existen procedimientos transparentes para la selección del personal. Se requiere definir y



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poner en práctica procedimientos que permitan difundir públicamente las convocatorias y establecer mecanismos institucionales y colegiados para seleccionar al personal, tanto por parte de SEDER como del Patronato. Equidad de género Recientemente se contrató a la primera mujer como Coordinadora de educación ambiental. Históricamente, la plantilla de personal del Parque siempre estuvo integrada por hombres. A pesar de que la reciente inclusión de una mujer en este equipo de trabajo es un buen indicador, no existe un programa formal de equidad de género. Condiciones laborales, permanencia y continuidad Por el tipo de contratación, el personal contratado por el Patronato carece de prestaciones de ley, especialmente seguro médico para los trabajadores y sus familias y el derecho a jubilación. Esto es de suma importancia, en particular, por las características del trabajo desempeñado con un alto riesgo de accidentes, principalmente del personal a cargo de la prevención y combate de incendios. La falta de mecanismos para fomentar la continuidad laboral afecta tanto al trabajador en lo individual, como al propio equipo de trabajo y a la consolidación de los esfuerzos de conservación en el mediano y largo plazo. Salarios El personal operativo del Parque reconoce que sí han recibido aumentos salariales. Consideran que su salario es adecuado si se compara con los salarios que se pagan en la región para actividades similares, así como respecto a las funciones que desempeñan. Capacidad de toma de decisiones del personal subalterno En la práctica cada coordinador es responsable de su área, no hay reglas formales al respecto, y el personal subalterno está sujeto a intervenciones de la directiva del Patronato, lo que afecta la autoridad del Director Ejecutivo. El Director Ejecutivo del Parque se reúne una vez al mes directamente con el Director General Forestal y de Sustentabilidad de la SEDER y está en constante comunicación con él. Capacitación La mayor parte del personal operativo sólo tiene educación primaria y algunos cuentan con educación secundaria. Sólo dos miembros del equipo tienen educación superior, de nivel licenciatura, el DE y la Coordinadora de Educación Ambiental. El personal operativo ha recibido capacitación sobre reforestación, sobre la construcción de represas y la aplicación de primeros auxilios. La mayor parte del personal carece de conocimientos sobre el manejo y conservación de



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recursos naturales. Es importante promover la profesionalización del equipo para aumentar la motivación y compromiso con su trabajo. 9.4.2. Equipamiento El personal del Parque reconoce que, en general, cuentan con suficiente equipamiento y éste es adecuado para las tareas que desempeñan. Sin embargo, no cuentan con ropa especial para las bajas temperaturas. Se señala que sería muy conveniente contar con cuatrimotos. Falta más equipamiento para la protección del personal dedicado al combate de incendios. 9.4.3. Infraestructura El Parque Nacional Nevado de Colima cuenta con caminos de acceso en relativamente buenas condiciones, cabañas para el personal (bien equipadas). Actualmente está en remodelación un espacio que será destinado para actividades de educación ambiental y hay cierta señalización. Sin embargo, se propone habilitación de otra brecha de acceso al Parque para que durante la temporada alta de visitantes, una brecha sirva para el ascenso y otra para el descenso de vehículos. Asimismo, se recomienda la construcción de una caseta en la entrada del Parque. Más aun, no existe infraestructura para la atención de visitantes tales como sanitarios, basureros, áreas recreativas debidamente señaladas, senderos de interpretación, etc. 9.4.4. Recursos financieros El procedimiento para el ejercicio del presupuesto, consiste en que las actividades las define el Patronato. Después se reúne al Comité Técnico del Fideicomiso para explicar las actividades y las necesidades financieras para realizarlas. Una vez que el Comité Técnico está de acuerdo, se firma el acta correspondiente que se envía a la fiduciaria. Finalmente, se puede disponer de la cantidad de dinero necesaria en el banco. La mayor parte de los recursos económicos para la administración del PNNC provienen de la SEDER. Para 2003, el presupuesto otorgado por el Gobierno del Estado fue de $2,750,000.00. En 2004, se destinaron $3,000,000.00. La Dirección Ejecutiva del Parque periódicamente rinde informes de resultados y del ejercicio de estos recursos a la SEDER. El Gobierno del Estado, a través de la SEDER, otorga el 95% del presupuesto que se destina al pago del personal y al desarrollo de los programas de Atención al visitante, Limpieza, Reforestación, Incendios, y Control de Plagas. El Municipio de



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Zapotitlán proporciona el 5% del presupuesto que va a los programas de Regulación de la tierra, Mantenimiento de caminos y Recolección de basura. Ocasionalmente, se recibe apoyo en especie de empresas locales; por ejemplo, para un evento reciente algunas empresas locales donaron tortas, refrescos y regalos para los participantes (una televisión, camisetas), así como materiales para la difusión del evento (mantas, pancartas, carteles). Asimismo, las comunidades locales apoyan con mano de obra para actividades como la reforestación o el cercado con alambre de púas para impedir el acceso del ganado. Además hay otras instituciones que apoyan en especie para la operación y manejo del Parque, tales como: ♦ CONAFOR: apoyo con actividades para el control del descortezador y

producción de plantas para reforestación. ♦ CUSUR: desarrolla un proyecto para el manejo de los senderos. ♦ Protección Civil: vigilancia en el área y apoya en caso de siniestros. ♦ Cruz Roja de Ciudad Guzmán: auxilio en accidentes. ♦ Policía de Ciudad Guzmán: vigilancia ♦ Ayuntamiento de Ciudad Guzmán: control y manejo de residuos sólidos y

colocación de contenedores. ♦ SEDENA: mano de obra para la reforestación ♦ SEDER: combate de incendios ♦ Ayuntamientos de otros municipios: en mantenimiento de caminos de acceso ♦ La Universidad de Guadalajara y la Universidad de Colima: proyectos de

investigación sobre geología, vegetación, fauna y plagas. 9.4. 5. Posibilidades de colaboración interinstitucional Centro de Capacitación Forestal (CECAFOR). Este centro de capacitación a cargo de la Comisión Nacional Forestal se encuentra en Ciudad Guzmán y ofrece diversos cursos, muchos de los cuales podrían ser de gran utilidad para capacitar a los habitantes de comunidades aledañas al PNNC para el desarrollo de proyectos productivos alternativos. Más aun, una vez capacitadas las personas interesadas, se podría obtener financiamiento para el desarrollo de los proyectos por parte de CONAFOR. Varios de los cursos ofrecidos también podrían ser útiles para la capacitación del personal operativo del PNNC. Centros de investigación de la Universidad de Guadalajara. En esta sección también es importante señalar la posibilidad de establecer una colaboración más cercana con los centros de investigación de la Universidad de Guadalajara, en particular, con el Centro Universitario del Sur de la Universidad de Guadalajara (CUSUR) ubicado en Ciudad Guzmán y el Centro Universitario de Ciencias Biológicas y Agropecuarias (CUCBA) en Guadalajara, para maximizar la



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contribución de la comunidad científica en la generación de información básica que pueda ser aplicada a las prioridades de conservación y manejo del PNNC. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Finalmente, es importante resaltar que, a pesar de que existe una relación incipiente con la CONANP, profundizar esta relación podría redundar en oportunidades de capacitación del personal, así como en la transferencia de información y experiencia para mejorar las actividades relacionadas con la conservación y manejo del Parque. 9.4.6. Fortalezas de la Instancia Local de Gestión relacionadas con el manejo Consideramos que el Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C. cuenta con las siguientes fortalezas para el manejo del Parque: ♦ Durante más de siete años, ha estado involucrado en el manejo del Parque con

resultados aceptables gracias a la continuidad de la administración, la presencia física permanente en la zona, la capacidad de convocatoria para la colaboración interinstitucional, la prevención de ilícitos, la prevención y control de siniestros naturales (incendios, plagas, etc.) y la atención a turistas y visitantes.

♦ Es un grupo de ciudadanos organizados, con capacidad y compromiso para al protección y manejo de un ANP que puede formar grupos interdisciplinarios para el desarrollo de proyectos viables. Los miembros del grupo cuentan con experiencia e intereses comunes, así como habilidades para la comunicación y el trabajo.

♦ En el Comité de Seguridad que se desprende del Patronato participan representantes de los siete municipios.

9.4.7. Debilidades de la Instancia Local de Gestión relacionadas con el

manejo del área Entre la principales debilidades que se reconocen respecto al manejo actual del Parque, se encuentran las siguientes: Falta delimitación del ANP y regularización de la tenencia de la tierra ♦ Un problema importante es el de la delimitación del Parque, por que no se

sabe con exactitud donde comienza el Parque; los ejidatarios se quejan de falta de señalamientos.

♦ Aunque el Parque se encuentra supuestamente en terrenos nacionales, ha habido conflictos por los límites del Parque con dos ejidos.



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Ausencia de mecanismos para la participación social ♦ Los mecanismos de toma de decisiones sobre el manejo del Parque no

incluyen la perspectiva ni la participación las comunidades vecinas. ♦ Las relaciones entre el Patronato y los actores locales no son claras, ya que las

comunidades, ejidos y municipios, en un principio estaban representados en el Patronato pero dejaron de participar.

♦ Existe una escasa vinculación del manejo del Parque con las propietarios y poseedores de la tierra, con los vecinos del ANP, principalmente hacia la promoción de proyectos alternativos que generen interés y participación de las comunidades, por ejemplo, hacia el desarrollo de productos y servicios para los visitantes.

♦ El desinterés de la comunidad y el total desconocimiento del área y su valor para el bienestar de la comunidad. Las pobladores locales, no están involucrados en el manejo del ANP ni sensibilizados sobre la protección de los recursos naturales.

Reconocimiento y coordinación con el Gobierno del Estado ♦ En ocasiones el Gobierno del Estado no ha tomado en cuenta a la

administración del Parque para realizar ciertos proyectos, como fue el caso del Centro Deportivo de Alto Rendimiento. Esto ocasiona desánimo entre los miembros del Patronato y la ciudadanía en general.

♦ Únicamente se trabaja en el Estado de Jalisco y no hay mecanismos de coordinación interestatales con Colima.

Planeación ♦ Al Patronato le falta un programa de trabajo con estrategia a largo plazo, tanto

para los programas y acciones a desarrollar, así como un plan de financiamiento a largo plazo para el manejo del Parque.

Capacidades limitadas ♦ No hay capacidad para hacer gestión con los sectores locales, las instancias

estatales y nacionales y potencialmente internacionales para buscar recursos adicionales. También se podría buscar financiamiento a través de donativos deducibles de impuestos de las empresas locales.

Recursos limitados ♦ Escasez de personal capacitado para la atención de programas prioritarios

para el manejo del ANP, por ejemplo, para vigilancia, promoción de proyectos alternativos, atención a los visitantes.

♦ A pesar de que el Patronato también está interesado en actuar sobre la franja de vegetación, de bosque, aledaña al Parque, no tienen recursos para



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desarrollar proyectos ahí. Asimismo, el Patronato requiere de mayor apoyo económico para el desarrollo turístico del Parque.

9.5. Recomendaciones Programa de Manejo 1. Añadir a la propuesta de Programa de Manejo la definición de prioridades para

la acción, de actores y responsables, así como de las necesidades de recursos humanos, materiales y presupuestales para su aplicación práctica.

2. Aclarar el procedimiento técnico que se siguió para la delimitación de la zonificación, así como la forma en que las zonas propuestas se delimitaran en la práctica para que puedan ser reconocidas y manejadas tanto por el personal operativo del Parque, como por las autoridades competentes para la aplicación de la normatividad y, en general, por los propietarios de la tierra y el publico usuario del Parque.

3. Ubicar cartográfica y físicamente los límites del Parque, para que sirva como base para la programación y realización de todos los proyectos y actividades relacionados con el manejo y gestión del ANP.

4. Aclarar cómo, quién y con qué autoridad se van a reasignar las subzonas de recuperación una vez lograda su restauración, máxime que se considera que una vez publicado el Programa de Manejo, su observancia es de carácter obligatorio para las dependencias y autoridades federales, estatales y municipales, organizaciones sociales, instituciones académicas y todas las personas físicas y morales involucradas.

5. Por su gran relevancia ecológica, definir mecanismos e instrumentos para promover la protección de la franja entre los 2000 y 3350 msnm ya sea como zona de amortiguamiento del Parque Nacional Nevado de Colima, a través de la ampliación del Parque, y, o del ordenamiento ecológico regional o del establecimiento de algún tipo de ANP federal (reserva de la biosfera ó área de protección de flora y fauna), o local (estatal o municipal).

6. Preparar un estudio sobre la situación de la tenencia de la tierra dentro y alrededor del Parque y con esta información iniciar un programa de regularización junto con las autoridades de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) para definir técnica y legalmente la situación de la tenencia de la tierra, certificar los terrenos nacionales y promover su adjudicación legal a favor de la SEMARNAT, de acuerdo al Art. 63 de la LGEEPA y demás disposiciones aplicables. Una vez que se tenga la certeza legal y técnica sobre la tenencia de la tierra se debe registra el plano respectivo en el Registro Público de la Propiedad.

7. Organizar un proceso de consulta pública exhaustivo del último borrador de la propuesta del Programa de Manejo con los ejidos y comunidades aledañas, así como con los sectores involucrados, y realizar acuerdos con estos actores, previo a la publicación de la versión final en el Diario Oficial de la Federación.



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8. Aclarar y dar seguimiento puntual ante la SEDER y la CONANP sobre la fase en que se encuentra el proceso para la aprobación de la versión final del documento de tal forma que sea publicado en el Diario Oficial de la Federación, con el fin de que tenga vigencia legal y operativa.

Programa Operativo Anual 9. Considerar y presupuestar en el POA-2005 por lo menos un programa

destinado a la atención de los aspectos sociales relacionados con el Parque. 10. Los trabajos necesarios para tener la certeza legal y técnica sobre la tenencia

de la tierra, así como para ubicar cartográfica y físicamente los límites del Parque.

11. Buscar mecanismos para conjuntar los esfuerzos del estado de Jalisco con los de Colima, mediante la colaboración de la CONANP, para lograr que se considere al Parque Nacional como una unidad natural de administración y no con límites políticos.

Vegetación y Flora 12. Vincular esfuerzos y acciones con los pequeños propietarios y ejidos para

desarrollar un ordenamiento ecológico del uso del suelo y los recursos naturales, y promover el desarrollo de proyectos alternativos que permitan el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y que generen beneficios económicos a sus propietarios, a través del desarrollo del ecoturismo, el cultivo y aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, cobro de derechos por servicios ambientales. Con estos recursos, desarrollar acciones de restauración de especies amenazadas y en peligro, protección de suelos, control de plagas, revegetación, etc.

13. Realizar estudios, monitoreo y evaluación sobre las plagas forestales, las zonas afectadas y su dinámica temporal para definir acciones de control y combate.

14. Realizar estudios sobre la situación actual de los ecosistemas y sentar las bases metodológicas y de colaboración con instancias académicas para su estudio, restauración y monitoreo.

Fauna 15. Establecer corredores biológicos entre el Nevado de Colima y las serranías,

barrancas y áreas forestales aledañas a este Parque Nacional para evitar la extinción de algunos felinos que necesitan espacios muy amplios como hábitat (por ejemplo, el jaguar y el puma).

16. Preparar inventarios de flora y fauna silvestre, así como realizar estudios específicos sobre aquellas especies endémicas, raras, amenazadas y en peligro de extinción que habiten dentro y alrededor del Parque.

17. Una vez que existan los conocimientos básicos sobre la flora y fauna dentro del Parque, definir las prioridades de conservación y manejo del Parque.



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Servicios ambientales 18. Dar protección a los manantiales y conservación de zonas estratégicas de

recarga de los acuíferos. Investigación 19. Promover la colaboración con instituciones dedicadas a la investigación en la

región tales como la Universidad de Guadalajara para que la información generada contribuya a sentar las bases para la planeación y el manejo del ANP.

20. Establecer convenios con instituciones académicas para el establecimiento y funcionamiento de comités de asesoría técnica que proporcionen información técnica para la toma de decisiones sobre la conservación, el manejo, restauración y monitoreo de los recursos naturales.

21. Promover la colaboración con la Universidad de Guadalajara para establecer un programa de monitoreo y manejo adaptativo, que comience con el desarrollo de un sistema de registro de observaciones de campo del personal del ANP, es decir, el diseño de formatos de registro de las observaciones, la capacitación del personal y el seguimiento a los registros, así como el manejo de las bases de datos. Esto puede ser la base para el desarrollo de un sistema de monitoreo del manejo del ANP.

Desarrollo de capacidades 22. Capacitar al personal actual e incorporar nuevo personal profesional para la

coordinación de los programas y desarrollo de las acciones de manejo. Mejora de infraestructura 23. Elaborar un proyecto de señalización y establecimiento de servicios para

visitantes (servicios sanitarios, agua y manejo de desechos sólidos). 24. Desarrollar mecanismos de control de entradas y salidas de los visitantes,

preferentemente en el entronque de la carretera y la brecha de acceso al Parque.

25. Promover el uso del Centro Deportivo de Alto Rendimiento para fines de educación ambiental y ecoturismo. Verificar o gestionar que dicho centro cuente con una planta tratadora de aguas residuales.

Uso público y educación ambiental 26. Preparar un programa de uso público y de educación ambiental.

27. Elaborar un reglamento de visitantes y un programa de señalización adecuada.



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28. Diseñar y construir senderos interpretativos del ANP con apoyo del Ayuntamiento de Zapotlán y de la Universidad de Guadalajara.

29. Promover mecanismos de comunicación sobre información del conocimiento y manejo del ANP, tanto a lo interno de las instancias involucradas en su manejo, como hacia el exterior con los dueños y poseedores de la tierra, así como para los visitantes.

30. Promover proyectos de ecoturismo que incorporen a las comunidades vecinas y desarrollar capacidades para proporcionar servicios a los visitantes.

Participación 31. Fomentar la participación de representantes de los ayuntamientos, ejidatarios y

pequeños propietarios en el Patronato, a través del establecimiento de un Consejo Asesor, que permita llegar a acuerdos y consensos sobre las acciones de manejo del ANP.

Evaluación

32. Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño del Patronato y de la Dirección Ejecutiva. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.

33. Evaluar al personal, así como la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Las evaluaciones serían de gran utilidad para optimizar la aplicación de los recursos disponibles, para organizar mejor el trabajo, para ofrecer estímulos al personal en función del desempeño, tales como oportunidades de capacitación, apoyos económicos, premios y estímulos.



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Capítulo 10. Diagnóstico del manejo y operación del Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila

La Sierra de Quila presenta un aspecto de total abandono. A pesar de ser considerada como área protegida desde 1982, se ha prestado nula atención al decreto que establece como propósito fundamental la protección y conservación de los bosques del área. No existe delimitación física en el terreno ni vigilancia [...]. La ganadería es una actividad manifiesta al igual que la tala clandestina, los desmontes para la agricultura, los cultivos ilegales, la cacería furtiva, los intensos aprovechamientos forestales autorizados [...] Se practica la tala para fabricación de carbón, para lo cual no se tiene un lugar específico y los residuos forestales al acumularse en diferentes sitios, aumentan los riesgos de un incendio forestal. Todo esto ha motivado el debilitamiento del bosque y ha favorecido la aparición de plagas como descortezadores y muérdago enano [...] Actualmente la infestación por muérdago enano continúa en la Sierra de Quila, pero ahora las actividades de las SARH se canalizan a la extracción autorizada de madera “muerta” que ha resultado de (sic) desastrosos incendios en los que fueron afectadas más de 2,500 has [...] Falta coordinación entre las dependencias que oficialmente deberían participar en la administración y manejo, algunas instituciones se delegan mutuamente las responsabilidades por no existir una definición clara de las funcione de cada una120.

10.1. Análisis de los documentos programáticos y operativos 10.1.1. Programa de manejo Proceso de elaboración Durante el año 2000, el Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) proporcionó recursos para la elaboración de programas de manejo forestal y estudios complementarios (manifestación de impacto ambiental) en los ejidos de Tecolotlán, Quila, Lagunillas, El Cobre y la Comunidad Indígena de Tenamaxtlán, cuyos bosques se encuentran dentro del área natural protegida. Este mismo programa también aportó, por primera vez en el país, recursos para financiar la elaboración del Programa de Manejo del APFF Sierra de Quila121. Con estos recursos, la empresa Consultoría Forestal Integral S.C. fue contratada para preparar la propuesta del Programa de Manejo del Área de Protección de Flora y Fauna de la Sierra de Quila (APFFSQ), quien a su vez subcontrató a algunos especialistas de la Universidad de Guadalajara. El Director Ejecutivo de esta ANP también participó en el proceso de elaboración de la propuesta del Programa de Manejo.

120 López Hernández, 1991 121 Consultoría Forestal Integral 2001



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Esta empresa menciona que el Programa de Manejo fue el resultado del proceso de planificación de un equipo interdisciplinario que se integró, bajo la coordinación de Consultoría Forestal Integral, para abordar en grupos de trabajo el estudio e investigación de la fauna y flora, los bosques, y los aspectos socioeconómicos, la producción agropecuaria, el potencial acuícola y el inventario forestal de los bosques del ANP. Dentro de la propuesta de Programa de Manejo del APFFSQ (Consultoría Forestal Integral 2001), se menciona lo siguiente sobre el proceso de la elaboración:

♦ Se llevó a cabo un proceso de consulta entre los ejidos y la comunidad indígena con el objetivo de explicarles que APFFSQ debería contar con un Programa de Manejo. Para tal efecto, se realizaron reuniones en cada uno de los ejidos y la comunidad indígena, con participación en las asambleas de productores, en las cuales se informó que el Programa de Manejo del ANP era un instrumento indispensable tanto para la conservación del área, como para el aprovechamiento sustentable de sus recursos forestales. Es por ello que decidieron realizar las gestiones para la aprobación de los recursos de PRODEFOR, de tal forma que así se inició el proceso que llevaría a concensar entre los ejidatarios, el Gobierno Federal, el Gobierno Estatal y la Consultoría Forestal Integral el acuerdo para la elaboración del Programa de Manejo.

♦ Como no existían antecedentes de la aplicación de un recurso destinado a proyectos productivos en la elaboración de Programas de Manejo de ANP, la delegación estatal de la entonces SEMARNAP investigó la viabilidad de utilizar los recursos PRODEFOR para tal fin.

♦ La SEMARNAP consulto a la Secretaría de Hacienda al respecto y obtuvo como respuesta que en las reglas de operación del PRODEFOR no existía ninguna disposición que impidiera que sus recursos se destinaran para la elaboración del Programa de Manejo.

♦ Con la aprobación de los ejidos y la comunidad indígena, la SEMARNAP autorizó la elaboración de los Programas de Manejo Forestal con la condición de realizar al mismo tiempo el Programa de Manejo de esta ANP.

♦ En el proceso de elaboración del Programa de Manejo se informó periódicamente a los ejidos y a la comunidad indígena sobre los avances, la metodología de los trabajos realizados, los objetivos de los componentes o subprogramas y sobre los conceptos de conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales lo que garantizó que durante todas las etapas del proceso se contara con su aprobación.

♦ Paralelamente, se realizaron reuniones del Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C. (CRPPFRNSQ)122 en donde participaron, además de los presidentes municipales de la región de influencia del ANP, representantes de organismos y agrupaciones de la sociedad civil y en las que se informó sobre los trabajos realizados para el Programa de Manejo. De esta forma, se logró mantener

122 Para agilizar la lectura nos referiremos a él como Comité



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informados a los diversos actores sobre los avances, así como obtener su aprobación.

♦ Asimismo, se realizaron reuniones entre Consultoría Forestal Integral, SEMARNAT y SEDER para informar y revisar los avances y procedimientos utilizados en la elaboración del Programa de Manejo.

♦ En el proceso de elaboración del Programa de Manejo, se logró, por tanto, conjuntar y concertar acciones entre el Gobierno Federal, el Gobierno Estatal, Consultoría Forestal Integral, los municipios, representantes de la sociedad civil, los ejidos, la comunidad indígena, de los dueños y poseedores de predios en el ANP.

♦ Finalmente, una vez terminado y entregado el Programa de Manejo a la SEMARNAT, se menciona que la siguiente etapa consistiría en presentarlo, en una acción concertada entre los Gobiernos Federal y Estatal, la empresa Consultoría Forestal Integral, los ejidos y la comunidad, los municipios y la sociedad en general, con objeto de lograr una plena aprobación para el cumplimiento de los objetivos de conservación, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en el Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila.

Sin embargo, esta etapa última etapa no se concretó debido a que se le hizo a la empresa una serie de observaciones y recomendaciones para la conclusión del documento, a lo cual la empresa no accedió, por lo cual ha sido demandada jurídicamente. Además de no haber concluído con la última etapa, la empresa no les pagó a los investigadores que subcontrató123. El caso es que a la fecha no se cuenta con una versión final que se someta al acuerdo y aprobación de los sectores, para elaborar la versión final del Programa de Manejo y que sea la que finalmente se publique en el Diario Oficial de la Federación, para que tenga validez legal, sea obligatoria su aplicación y tenga observancia práctica. Zonificación Consideramos que, en general, los criterios utilizados en la propuesta de Programa de Manejo del APFFSQ tienen un enfoque forestal, más que de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales, como ejemplo de ello baste citar lo siguiente (subrayado nuestro):

Zona silvestre. Se localiza sobre la ladera sur del Área de Protección y con dirección noroeste. Está zona se caracteriza por su vegetación de selva baja caducifolia y por bosques de encino de baja calidad, asentados en suelos pobres. En algunas áreas se realiza el aprovechamiento de los recursos naturales mediante la práctica de la agricultura en cuamiles y la introducción de ganado en la temporada de lluvias para aprovechar el brote de nuevos pastos. A excepción de estas áreas, la naturaleza abrupta de la mayor parte de la zona constituye una barrera que limita severamente su utilización

123 Dr. Miguel Cházaro y Armando Chávez, comunicación personal



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por el hombre y favorece su conservación. Por estas características, se considera muy apropiado que esta zona, que cubre el 44% de la superficie total, se maneje como zona silvestre y en la que únicamente se permita el desarrollo de programas de investigación, educación y recreación de baja intensidad. Zonas de Protección. Las zonas de protección ocupan el 11% de la superficie total del AFP, y se seleccionaron en función de la existencia de arroyos y manantiales y aquellas partes donde la vegetación es muy frágil debido a las condiciones de suelo y la topografía del terreno. La vegetación predominante en estas zonas son bosques de encino y encino-pino, y se localizan principalmente al oeste del área protegida y, en menor proporción en el noreste del Área de Protección. En estas zonas los únicos usos permitidos son la investigación científica, la educación ambiental y las actividades recreativas de bajo perfil. Zonas de Recuperación. Son aquellas superficies dentro del Área Protegida severamente afectadas por incendios forestales, o que han perdido su cubierta vegetal por plagas y enfermedades, por lo que es necesario, entre otras acciones, reforestar llegando a ocupar el 8% de la superficie total del APFF . Dentro de esta categoría se encuentran también aquellas superficies que requieren podas y aclareos. Estas áreas están cubiertas por bosques de encino, pino-encino y encino-pino, y se localizan al oeste del Área Protegida principalmente y, en menor medida, en el oeste y norte. En estas áreas se permite la investigación científica, actividades de educación y actividades recreativas, así como la extracción de recursos forestales en función de las tasas que determinen en los estudios y Planes de Manejo Forestal para su conservación, restauración y protección. Zonas de Aprovechamiento Sustentable de Recursos Naturales. Comprenden aquellas superficies que se seleccionaron debido a la densidad del arbolado existente, la madurez de la masa y la presencia, en algunas áreas, de arbolado muerto por insectos descortezadores y muérdago enano, donde es necesario prevenir el establecimiento de la nueva masa forestal y la conservación de la actual. En general, la masa forestal presenta condiciones que pueden calificarse de regulares a buenas, y está constituida por bosques de pino-encino y encino-pino. El aprovechamiento de los recursos naturales puede basarse en la producción forestal maderable y no maderable, el aprovechamiento de la fauna y la flora, la pesca en los arroyos y cuerpos de agua y actividades recreativas. Las zonas de aprovechamiento sustentables de los recursos naturales cubren el 37% de la superficie total del APFF y se localizan en la parte central del área, principalmente en terrenos de poca pendiente con suelos profundos. En estas áreas se permite la investigación científica, acciones y programas de educación ambiental, actividades recreativas de naturaleza diversa, la cacería de especies de fauna de acuerdo a la temporada establecida en el calendario y previa solicitud de permiso de la SEMARNAT, así como la extracción de recursos forestales de acuerdo a las tasas y sistemas de aprovechamiento fijadas en los Planes de Manejo Forestal.



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Zonas de Uso Especial. Bajo está categoría se podrá incluir a cualquiera de las zonas mencionadas anteriormente que haya estado sometida a contingencias ambientales (incendios no inducidos, plagas y enfermedades, etc.)124.

Esta zonificación es cuestionada por varios de los académicos que participaron en la elaboración de la propuesta del Programa de Manejo, pero a los cuales finalmente no se les consultó sobre la zonificación que la empresa consultora entregó a la SEDER y a SEMARNAT. Entre otras consideraciones, esta zonificación es cuestionada por lo siguiente:

♦ Tiene una visión estrecha muy cargada a lo forestal y al aprovechamiento, y no una visión más integral con un enfoque sobre conservación de biodiversidad y servicios ambientales.

♦ No se incluye la definición de una zona de amortiguamiento entre el límite del ANP, las zonas de protección y las zonas silvestres, que a futuro prevenga el impacto sobre estas zonas.

♦ Igualmente importante es que los manchones de bosque mesófilo de montaña, como el que se encuentra en las cercanías del cerro del Huehuentón, quedaron incluidos dentro de las zonas de recuperación y no de protección como debería corresponder a este tipo de ecosistema.

♦ La zona de Los Picachitos, que al parecer es una de las zonas mejor conservadas del ANP, y la zona de la Ciénega que es donde se genera el nacimiento de importantes manantiales y se capta parte del agua que abastece a Tecolotlán, están consideradas como zonas de recuperación y, sin embargo, se permiten diversas actividades incluidas las extractivas como es el aprovechamiento forestal.

♦ Otro aspecto importante es que, de acuerdo a la zonificación propuesta, en las zonas silvestres y de protección, que son las mejor conservadas, sólo se permiten actividades de investigación, educación y recreación de bajo perfil. Sin embargo, en éstas se ha autorizado la construcción de varios caminos de terracería que las atraviesan y que permitirán el tránsito hacia diversas poblaciones humanas aledañas al ANP. La construcción o habilitación de estos caminos conlleva un impacto ambiental tanto durante la construcción como por su uso y mantenimiento, lo que en el futuro puede alterar las características, objetivos y manejo de dichas zonas.

124 Cita textual extraída de la propuesta de Programa de Manejo preparada por Consultoría Forestal Integral, S.C. (2001).



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10.1.2. Programas Operativos Anuales Proceso de elaboración y aspectos técnicos La elaboración de los POA se fundamenta en lo propuesto por el personal operativo del ANP que, junto con el Director Ejecutivo del APFFSQ, preparan los programas, actividades y requerimientos de recursos. El Director Ejecutivo somete a consideración del Comité la propuesta; éste lo analiza y acuerda la versión que se presenta a la SEDER. Con base en esta versión, la SEDER gestiona los recursos ante el Congreso del Estado y, una vez aprobados, se asigna el presupuesto disponible para la aplicación del POA y se hacen los ajustes necesarios. Es importante señalar que el presupuesto asignado al ANP ha venido incrementándose en los últimos años de $2,621,000 en el 2002, a $3,045,000 en el 2003 y $3,745,000 en el 2004. La mayor parte del financiamiento con que cuenta el APFFSQ para la operación de los programas es transferido por la Secretaría de Desarrollo Rural, aunque también se reciben aportaciones de los ayuntamientos involucrados. Según testimonio del presidente municipal de Atengo, el Lic. Javier Dueñas Álvarez, el APFFSQ es estratégica para el ayuntamiento y, por ello, colaboran para su protección. Como ejemplo, en la actualidad, el Ayuntamiento de Atengo aporta el 0.04% de su presupuesto para la administración de esta ANP. De esta forma, los seis municipios contirbuyen a la protección de esta área, considerada estratégica porque de ahí se abastecen de agua potable varios de estos municipios. El monto total aportado por los ayuntamientos y la SEDER, se refleja en el presupuesto del POA que ejerce el Comité, responsable del APFFSQ. A partir del análisis de los POA, consideramos que éstos han venido evolucionando tanto en su formato como en su contenido y propuestas de fondo, y los más recientes están técnicamente bien elaborados. Sin embargo, consideramos que existe un enfoque sesgado hacia la atención de aspectos principalmente forestales. Esto significa que la mayor parte de los recursos materiales, humanos y presupuestales disponibles se destinan a las áreas de bosque templado de mayor interés económico y no se da suficiente atención a otros a la conservación y manejo de otros tipos de vegetación, tales como la selva baja caducifolia, los bosques de encino, los bosques mesófilo. La administración del ANP tampoco se enfoca sus esfuerzos a la promoción de proyectos alternativos de uso sustentable de la biodiversidad, especies y ecosistemas ni a actividades para la protección y recuperación de especies amenazadas o en peligro, o para la planificación, seguimiento y evaluación del manejo del ANP. Cumplimiento En términos generales, consideramos que se ha cumplido con los programas, acciones y metas establecidas propuestos en los POA para los años 2002, 2003 y 2004, lo cual se pudo constatar en campo y a través del análisis de los informes



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respectivos (Gobierno del Estado de Jalisco 2002, 2003 y 2004a), y de la comparación de los POA con los Programas de Reforestación del APFFSQ (Gobierno del Estado de Jalisco 2004b, 2003a). Entre los aspectos que cabe destacar de esta labor, se encuentran los relacionados con el mantenimiento de caminos, la reforestación, la señalización, las acciones de prevención de incendios, las de vigilancia, atención a visitantes, capacitación, educación ambiental y difusión, sanidad forestal, y la promoción de proyectos alternativos para las comunidades (acuacultura, huertos, apicultura, ecoturismo, etc.). Destacan también los trabajos para desarrollo de infraestructura, tanto para atención a visitantes como para el personal del ANP, así como la coordinación interinstitucional e intersectorial, que se promueve para el desarrollo de los diversos programas y acciones que se desarrollan para la protección y manejo del ANP y su región de influencia. También es importante resaltar que la administración de la APFFSQ, cuenta con la participación de otras instancias, que coadyuvan dentro de su ámbito de competencia en acciones a favor de los recursos naturales del ANP. Ejemplo de ello son las apotaciones de la CONAFOR que ha apoyado con la construcción de gaviones para evitar la erosión de suelos y hoyos para captación e infiltración de agua de lluvia; de los ayuntamientos que participan en las actividades de vigilancia; de la SEDENA ,en las tareas de reforestación; así como de las comunidades aledañas al ANP que participan en acciones de prevención, combate y control de incendios forestales. Quizás un aspecto relevante del que adolecen tanto la propuesta de Programa de Manejo como los programas operativos anuales del APFFSQ es la falta de una visión estratégica que incluya una perspectiva de largo plazo para el ANP, es decir, una visión de cómo manejar los ecosistemas para garantizar su restauración y el mantenimiento de su estructura, funcionamiento y evolución. Esta falta de una visión de largo plazo, se refleja en, por ejemplo, que las acciones de reforestación se restringen a la introducción de pinos en todas las zonas, pero no se ha considerado la posibilidad de revegetar y restaurar la vegetación, o conservar los suelos y los ecosistemas originales. Tampoco hay ni programas ni acciones que consideren a la fauna silvestre, y una visión a largo plazo incluiría la atención de las especies raras o endémicas y la restauración de las poblaciones y el hábitat de aquellas especies consideradas amenazadas y en peligro de extinción. Es por ello que recomendamos revisar el enfoque actual de operación y manejo del ANP que es eminentemente forestal, por uno que tenga una visión estratégica de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales, que esta ANP aporta a su basta región de influencia.



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10.2. Análisis del conocimiento generado sobre el área 10.2.1. La vegetación y la flora A partir de los resultados de las entrevistas a diversos actores locales, se detectó que en términos generales no se conoce de la existencia de estudios sobre la biodiversidad (ecosistemas y especies) que hay en el ANP, es decir, no existe una caracterización de la distribución y situación de los ecosistemas, inventarios de flora y fauna, estudios sobre especies endémicas, amenazadas o en peligro de extinción (presencia, estatus, requerimientos de manejo para su restauración, etc.). Lo anterior a diferencia de lo considerado por los académicos, quienes expresan que, por ejemplo, en cuanto inventarios de flora y vegetación esta región está bien conocida y existen diversas publicaciones sobre estos temas125. De acuerdo con Cházaro et al. (1995), la exploración botánica de la Sierra de Quila es muy reciente debido a las pobres vías de comunicación que existieron en el pasado y que mantuvieron aislada a esta Sierra. No fue sino hasta 1989 que se iniciaron trabajos sistemáticos en el ANP y, a partir de estos estudios, se reconocen seis tipos de vegetación: bosque espinoso, bosque de galería, bosque tropical caducifolio, bosque de encinos, bosque mesófilo de montaña, y bosque mixto (pinos-encinos-madroños). Cházaro (s/f) cita los siguientes estudios sobre aspectos botánicos de la Sierra de Quila:

♦ Fierros (1995) realizó un estudio sobre hongos macromicetos que reporta 163 especies.

♦ Guerrero y López (1997) describe seis tipos de vegetación y 840 especies de plantas vasculares.

♦ Cházaro (1992) reporta las especies de tres muérdagos que se presentan en la Sierra.

♦ Cházaro et al. (s/f) incluye a la vegetación acuática y subacuatica como un séptimo tipo para el APFFSQ, además de los seis tipos de vegetación reconocidos por Guerrero y López (1997), y además adiciona cinco nuevos registros de especies a las 840 registradas por Guerrero y López (op cit).

En los estudios realizados se mencionan seis especies de plantas incluidas en la NOM-059-ECOL-1994, que se localizan en la Sierra de Quila, de las cuales tres se consideran raras, dos amenazadas (Fam. Orchidacea Encyclia citriana y de la Fam. Zamiacea Dion edule) y una en peligro (Familia Oleácea, Fraxinus uhdei). Del análisis del libro de Guerrero y López (1997), en su bien elaborado trabajo sobre la Vegetación y la Flora de la Sierra de Quila, cabe destacar lo siguiente:

♦ Consideran que hay seis tipos de vegetación: bosque espinoso, bosque tropical caducifolio, bosque de encino, bosque de pino-encino, bosque mesófilo

125 Dr. Miguel Cházaro y Raymundo Ramírez, comunicación personal



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de montaña y bosque de galería. Incluyen un mapa de vegetación, perfil sintético de la misma e inventario de flora, y mencionan que hay cuatro especies de plantas no vasculares, 840 especies de plantas vasculares, 466 géneros, 130 familias (gramíneas: 31% de especies).

♦ La flora registrada para el APFFSQ corresponde al 3.68% de la flora vascular de México y 11.58% de la flora fanerogámica del occidente del país.

♦ El Occidente de México es una de las regiones menos conocida en cuanto a su vegetación y, dentro de ésta, la zona menos conocida en Jalisco es la Sierra de Quila.

♦ La Sierra de Quila capta aguas para dos de las cuencas hidrológicas de Jalisco, la del río Ameca al norte de la Sierra y la del río Ayuquila-Armería al sur de ésta.

♦ Los arbustos, en el bosque de encinos sin perturbación, son más bien escasos si no es que la mayoría muestra claras tendencias secundarias. En el bosque bien conservado no son abundantes las hierbas; esto parece estar condicionado por la gruesa capa de hojarasca sin descomponerse y por la naturaleza dura coriácea de los órganos foliares en cuestión. A no ser por algunas briofitas y pteridofitas, el estrato herbáceo no podría ser llamado como tal, por su disposición muy esparcida.

♦ En el caso del bosque de pino-encino las especies del estrato arbustivo son escasas y de naturaleza secundaria y habitan en lugares abiertos por incendios o por tala. En lo que toca al estrato herbáceo, éste en realidad es poco significativo en las zonas bien conservadas.

♦ El Bosque Mesófilo de Montaña tiene suelos ricos en materia orgánica, y presenta escaso estrato arbustivo.

♦ Comparar la riqueza florística de Sierra de Quila es difícil por la escasez de estudios florísticos en las zonas montañosas de Jalisco.

♦ La Sierra de Quila es la única comunidad en Jalisco donde habita Gautheria lacifolia y es una de las pocas localidades para Dioon edule var. sonorence (gimnosperma) en el estado.

♦ Se sugieren investigaciones ecológicas con el fin de sentar las bases que lleven a la conservación de esta zona, para disminuir y evitar los problemas que sufre por la deforestación, incendios, erosión, agricultura de ladera y ganadería.

♦ Finalmente, Guerrero y López (1997) recomiendan realizar investigaciones de carácter ecológico para conocer los valores e importancia de las especies vegetales en sus comunidades, así como de la dinámica de la vegetación, estrategias de regeneración, bancos de semillas, sucesiones secundarias. También sugieren la formulación de estudios sobre la dinámica de dispersión de semillas y su estado de vegetación; así como estudios sobre el impacto del ganado, pues tiene fuertes implicaciones contra el establecimiento de especies primarias y a favor de las especies secundarias, lo que modifica las etapas serales que llevarían de la vegetación perturbada al clímax original.



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10.2.2. Fauna silvestre Se puede afirmar que la fauna silvestre del APFFSQ se encuentra en franca recuperación, en gran parte debido a que las autoridades han establecido un cuerpo de vigilancia que ha venido actuando efectivamente para la observancia de la legislación en materia forestal y de vida silvestre. Esta afirmación está fundamentada en los recorridos de campo, en las entrevistas con personal del ANP, con habitantes de las comunidades aledañas, con investigadores de la Universidad de Guadalajara, así como en lo citado en la propia literatura. Especies tales como el venado cola blanca, el jabalí y el puma han aumentado durante los últimos años. En el caso jabalí, que se reportaba como desaparecido en Sierra de Quila durante las décadas de los setenta y ochenta, actualmente su población ha aumentado a tal grado que se le considera como una plaga en algunas zonas, por los daños que causa a los cultivos. Sin embargo, es importante resaltar que varias especies destacadas que desaparecieron del APFFSQ entre las décadas de los cincuenta y setenta, no se han vuelto a registrar para el ANP. Tal es el caso de la nutria de río, el jaguar, el lobo mexicano y el guajolote. Uno de nuestros informantes, el Dr. Jesús Valle126, mencionó que hubo guajolote hasta 1970-75 y que, en la década de los cincuenta, todavía existían lobos en la región. Además, hay otras especies que están en riesgo de desaparecer, como podría ser el caso del ajolote que habita en la ciénega, que posiblemente sea una especie endémica y escasa, y que está siendo afectada por los gatos domésticos. A pesar de que la cacería furtiva ha disminuido, las temporadas altas para la cacería ilegal son principalmente al fin de año y en Semana Santa. De acuerdo, al Dr. Jesús Valle, hace apróximadamente dos décadas se mataban aproximadamente 1000 venados por temporada y esta especie era más abundante. En esa época, él observaba en promedio ocho venados por día y no había puma; actualmente, él estima una observación de dos venados por día, y la población de puma ha aumentado. La población de fauna silvestre que más se ha incrementado es la de jabalí, que se estima es diez veces más abundante que la de venado.

Registros de puma y venado El personal del ANP y los habitantes de las zonas aledañas mencionan que es frecuente encontrar rastros de puma y que eventualmente se observan ejemplares

126 El Dr. Valle, habitante de Tecolotlán, quien antes fuese cazador y ahora se dedica a la fotografía de fauna silvestre, es uno de los principales conocedores de la fauna silvestre en la región y cuenta con abundante evidencia e información (fotografías y videos de primera calidad; pieles, plumas, cráneos, etc.) sobre diversas especies de la región y principalmente de la Sierra de Quila.



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de esta especie, cuya población ha venido aumentando en los últimos años. Durante el recorrido que se hizo el 21 de octubre por la zona de Los Picachitos, el personal de la patrulla contra incendios, que estaba haciendo labores de mantenimiento de las reforestaciones, encontraron los restos (pezuñas, cola, piel, tripas, etc.) de una cría (de unos 4 meses de edad) de venado cola blanca recién comida por un puma. Además se pudo constatar la presencia de abundantes huellas y excremento fresco de puma.

Uno de los vigilantes de la Sierra de Quila encontró a fines de octubre pasado los restos (carne, piel y huesos) de un venado macho, como de 5 a 6 años de edad. Este ejemplar fue comido por un puma como a 200 m al norte del campamento de La Ciénega, donde se observaron abundantes huellas de puma.

Restos de cría de venado recién comido por un felino



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Estas observaciones son un indicador de la recuperación de la vida silvestre en el ANP, por las razones siguientes:

♦ La presencia y frecuencia de registros del venado y el puma, incluso en las cercanías de las zonas ocupadas por el hombre.

♦ La frecuencia con que se han encontrado ejemplares de venado comidos por puma.

♦ La edad del venado macho (5 a 6 años). Sólo se encuentran ejemplares de venado macho superiores a los 4 años de edad en poblaciones estables y donde no hay cacería o ésta es escasa.

Es importante resaltar que, por sus características, el bosque de la Sierra de Quila, es un hábitat de baja calidad, por ejemplo para el venado, dado que la baja o nula cobertura de sotobosque implica una baja disponibilidad de alimento. Las personas entrevistadas mencionan que en época de secas los venados bajan del bosque de pino-encino hacia la selva baja caducifolia. El lobo mexicano

Además del Dr. Valle, diversos habitantes y trabajadores del APFFSQ entrevistados mencionan que la cacería sistemática del lobo mexicano (Canis lupus baileyi) en la Sierra de Quila, llevó a su erradicación allá por las décadas de los cuarentas y cincuentas. Aún existen referencias a la presencia de esta especie a través de toponimias, como es el caso del rancho conocido como La Lobera. Además, a lo largo del APFFSQ, es posible encontrar vestigios de las trampas usadas en esas épocas. Este hallazgo representa un registro nuevo para los rangos de distribución histórica de esta especie127.

10.2.3. Ordenamiento ecológico y monitoreo de recursos naturales En cuanto al monitoreo del estado y restauración de la vegetación en el APFFSQ, no hay trabajos ni programas integrales de evaluación que permitan valorar y dar seguimiento a la protección, manejo y restauración de los ecosistemas del ANP. Sin embargo, si ha habido propuestas en este sentido, algunas que datan de hace diez años y que fueron elaboradas por investigadores de la Universidad de Guadalajara. Sin embargo, necesariamente se requiere que las instancias responsables de la administración del ANP tengan interés y voluntad de sumar esfuerzos con las instancias académicas para elaborar y poner en practica mecanismos de ordenamiento ecológico y de sistemas de información geográfica para el monitoreo y evaluación de los recursos naturales, tanto del ANP como de su región de influencia. En este sentido, los investigadores de la Universidad de Guadalajara entrevistados manifestaron su interés en colaborar en estos esfuerzos interinstitucionales. 127 INE 2000



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10.2.4. Vinculación de la investigación con el manejo del área

La Dirección Ejecutiva de la APFFSQ podría aprovechar las capacidades y experiencia de los investigadores de la Universidad de Guadalajara y otras instituciones académicas, para el desarrollo, revisión, seguimiento y evaluación del Programa de Manejo y de los POA o, mejor aún, invitarlos a participar en el Consejo Asesor del APFFSQ, de tal forma que ésta sea la instancia de consulta y asesoría técnica y científica del Comité y la Dirección Ejecutiva de esta ANP.

Otras áreas para los que se propone unir esfuerzos entre los organismos responsables del ANP con instituciones de investigación son los siguientes:

♦ Capacitar personal del ANP para sistematizar los registros relacionados con la biodiversidad; por ejemplo, de observaciones de especies de fauna silvestre, fenología de la flora, etc.

♦ Realizar eventos anuales para compartir información, así como coordinar esfuerzos para hacer más eficiente el uso de recursos institucionales disponibles.

♦ Desarrollar y gestionar una propuesta conjunta para la ampliación del ANP de la Sierra de Quila hasta las Tetillas de Ameca. Esta iniciativa se refuerza con la propuesta de los ayuntamientos de añadir 15,000 hectáreas más al ANP hacia Ameca y hacia Atengo que fue presentada ante el Congreso del Estado en marzo del 2004, pero que no ha tenido respuesta.

♦ Realizar más investigación principalmente sobre fauna silvestre del APFF Sierra de Quila.

♦ Revisar la zonificación (incluida en la propuesta de Programa de Manejo).

♦ Promover la rápida emisión del Programa de Manejo y, en caso de que sea necesario corregirlo y mejorarlo, solicitar la participación de los investigadores y centros de la Universidad de Guadalajara que cuentan con más de 10 años de experiencia en temas como flora, fauna y aspectos geográficos de Sierra de Quila.

10.3. Análisis de la situación en campo 10.3.1. La problemática local En 1995, se consideraba que entre los principales problemas que enfrentaba la Sierra de Quila se encontraban los incendios que habían devastado las mejores zonas arboladas con pinos. Los malos manejos y aprovechamientos del bosque habían provocado la incidencia de plagas. Aunado a lo anterior, había tala clandestina desmontes con fines agropecuarios, así como la presencia de ganadería extensiva que limitaba la regeneración natural del bosque (Cházaro 1995).



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Aprovechamientos forestales Antes de la creación del APFFSQ, los bosques de la región fueron objeto de diversos tipos de aprovechamiento. En general, los dueños y poseedores, sobre todos los habitantes de Mesa del Cobre, Lagunillas y El Cobre, se dedicaron a producir carbón, cuya producción fue impulsada en buena medida por la insuficiencia de petróleo para preparar los alimentos en la Ciudad de Guadalajara. Esta situación se mantuvo durante la década de los cuarenta. El auge de la producción del carbón duró cerca de diez años y decayó tanto por la tala inmoderada de los bosques como por la introducción en Guadalajara del gas licuado a comienzos de la década de los cincuenta. Las consecuencias sobre los recursos forestales de la Sierra de Quila fueron desastrosas. Muchas comunidades se dedicaron a esta actividad por lo que desaparecieron “grandes ocoteras y encineras, así como casi toda la robleda”, según la apreciación de testigos que vivieron el auge del carbón (Castillo Girón 1995). Paralelamente a esta actividad, otras personas, ajenas a las comunidades realizaron el aprovechamiento forestal comercial de una forma tan intensa y desordenada, que provocaron la inconformidad de muchos pobladores y de algunos sectores de los municipios aledaños a la Sierra de Quila, los cuales se organizaron para impedir que se continuarán cortando los bosques de la región e iniciaron diversas gestiones para lograr que la Sierra de Quila fuera declarada como área natural protegida. Los esfuerzos de estos pobladores se vieron coronados en el año de 1982, cuando por Decreto Presidencial se creó la Zona de Protección de Flora y Fauna. A partir de ese año no se han vuelto a realizar aprovechamientos forestales comerciales dentro del ANP y la principal problemática que afecta la zona han sido los incendios forestales y las plagas y enfermedades provocadas por insectos descortezadores (Dendroctonus sp.) y la planta parásita denominada muérdago enano (Arceuthobium sp.). Parásitos Los malos manejos y aprovechamientos del bosque han provocado la incidencia de plagas, entre las que se encuentran las plantas parásitas de las copas de los árboles, los muérdagos, especialmente el que crece sobre el Pinus douglasiana, el muérdago enano (Arceuthobium duranguense). Esta plaga ha provocado la muerte de grandes cantidades de pinos (Cházaro 1995). El muérdago Foradendrum chazaroei es endémico de una pequeña porción de APPFFSQ que se ubica entre Quila y el camino que va a el árbol de la Lira. Este muérdago siempre crece en encinos y es un epiparásito, es decir, que parásita a otra especie de muérdago que a su vez es parásito del encino.



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Dado que el bosque ha estado sujeto a muchas perturbaciones, es un bosque muy abierto lo que propicia la incidencia de muérdago. Dentro del ANP, hay aproximadamente 100 hectáreas de bosque dañadas por plagas y enfermedades. Los muérdagos son dispersados por los pájaros y les gusta percharse donde hay árboles más aislados, por ejemplo, en la cara norte del ANP y en la parte de Lagunillas. En estas zonas, los suelos tienen problemas de erosión en algunos casos muy fuertes lo que incrementa la incidencia de muérdagos. Sobre el control de plagas en la actualidad, algunos informantes de la región opinan que las plagas han aumentado. A partir del 2004, CONAFOR ha apoyado el saneamiento forestal y su aprovechamiento. Sin embargo, las tareas de saneamiento no han concluido. Antes de desarrollar otras actividades de manejo forestal, es necesario sanear los terrenos de la comunidad indígena de Tenamaxtlán de plagas. Los miembros de la comunidad proponen que la madera producto del saneamiento se les otorgue a ellos para poder usarla en productos artesanales de madera. Observaciones sobre la situación de los bosques y suelos En relación a la condición del bosque de la Sierra de Quila, a partir de la información recolectada a través de entrevistas, de las observaciones hechas en recorridos de campo, así como con base en la bibliografía reciente sobre el área, se puede concluir que el bosque del APFFSQ está en proceso de recuperación. Sin embargo, se considera que entre los problemas más fuertes que enfrenta la Sierra de Quila se encuentra la erosión de los suelos, que ha sido consecuencia de los desmontes y la tala no controlada de años pasados, así como de la reciente apertura de caminos (Cházaro et al. 1995). Conflictos agrarios En términos generales se puede decir que por parte de los ejidos y la comunidad indígena no existen conflictos agrarios en la APFFSQ. Sin embargo, la posesión que manifiestan algunos pequeños propietarios podría representar un riesgo futuro para el manejo del ANP. En general, algunos dueños de las pequeñas propiedades las tienen abandonadas por no poder aprovechar sus recursos forestales, o por no vivir ya en la región; para otros, el problema principal radica en que tienen dificultades para comprobar legalmente su posesión. En una de las zonas de especial relevancia del ANP, La Ciénega, existe un conflicto por la tenencia de la tierra. Esta zona abarca 800 ha. y está ubicada en la parte central y alta del ANP. Constituye una zona estratégica por que es donde nacen importantes manantiales y se capta parte del agua que abastece a Tecolotlán. Además esta zona recibe la mayor afluencia de visitantes y allí se ubica la principal infraestructura para la operación en el ANP.



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La Ciénega originalmente perteneció a una hacienda de la familia de apellido Agraz Lozano y quedó abandonada por muchos años. Posteriormente, fue invadida por el llamado Ejido Francisco Villa, en la década de los ochenta. De acuerdo a nuestros informantes, hasta 1999 o 2000, por gestiones de diversas autoridades y habitantes de Tecolotlán, se logró dar marcha atrás el procedimiento agrario y desalojar a los invasores. Las tierras fueron entonces consideradas como propiedad del municipio de Tecolotlán. Sin embargo, un ex-presidente municipal y ex-diputado por Tecolotlán, Heriberto Santamaría, conocedor de la situación agraria de esta zona, aparentemente compró la tierra a uno de los descendientes del hacendado Agraz Lozano, e interpuso un amparo reclamando las 800 hectáreas de La Ciénega como su propiedad. El litigio que está promoviendo el Sr. Santamaría abarca, además de las 800 ha. de La Ciénega, otras 400 hectáreas que pertenecen a ejidos y a la comunidad indígena de Tenamaxtlán. Este procedimiento legal no ha sido resuelto y el Ayuntamiento de Tecolotlán continúa reclamando la propiedad de esta zona por interés publico, en especial, para conservación de una zona estratégica para el abasto de agua del municipio. Según el registro Agrario Nacional la situación de la tenencia de la tierra en el APFFSQ sería la siguiente:

Cuadro 10. Tenencia de la tierra según el Registro Agrario Nacional

Tipo de tenencia Superficie (has)

Ejidos 5,864.93

Terrenos comunales 976.51

Terrenos en condominio 178.95


Total 10,827.64

Superficie del ANP 13,503.04128 Fuente: Base de información de la SEMARNAT, del Sistema de Información Geográfica para la cruzada por un México limpio del 2001

128 Cifra que no coincide con las 15,192.5 has. Que se manejan oficialmente



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Impacto por obras de infraestructura e incendios forestales

En el APFFSQ, existen aproximadamente 200 hectáreas impactadas por incendios. Sin embargo, el mayor impacto actual y permanente dentro del ANP lo constituyen los diversos caminos existentes, así como la habilitación de nuevos caminos. Este año se restauraron más de 60 km. de caminos con apoyo de la SEDER. Durante los recorridos de campo, se observó la maquinaria de SEDER terminando de abrir el camino hacia El Cobre y Mesa del Cobre. El presidente municipal de Atengo, Lic. Javier Dueñas Álvarez, nos informó que conjuntamente con el Ayuntamiento de Tenamaxtlán están rehabilitando un camino para tener un ingreso al APFFSQ por Cofradía. Falta un 25% para terminarlo, aproximadamente 6 km. El presidente municipal de Atengo está muy interesado en la conclusión de esta obra porque le interesa que Sierra de Quila sea “conocida y valorada por nuestros habitantes y visitantes”. Con esta justificación, el Lic. Dueñas gestionó ante la SEDER la rahabilitación del camino para tener acceso vehicular al ANP desde el municipio de Atengo. Esta obra obtuvo la autorización del impacto ambiental por parte de SEMADES para ampliación del camino y para extracción de material para la rehabilitación de la carretera. Sin embargo, este camino abandonado pasa por Picachitos que es una de las zonas mejor conservadas del ANP. A pesar de que varios representantes de los ejidos que tiene tierras en el ANP, consideran que la construcción de carreteras tienen ventajas y desventajas —el mejor acceso a comunidades, también propicia la explotación ilegal bosque—, están promoviendo la construcción de un camino de La Ciénega a Mesa del Cobre, así como la construcción de una vía de comunicación por Ameca o San Martín Hidalgo. El mayor riesgo de la construcción y rehabilitación de caminos es que pueden atravesar zonas bien conservadas y no existen criterios de zonificación para proteger estas zonas. Aunado a esto, no existe un ordenamiento de uso del suelo, que integre los ejidos y comunidades y pequeñas propiedades alrededor del ANP, así como a los municipios que rodean al ANP. Es urgente que un instrumento de planeación del uso del suelo como éste sea elaborado e instrumentado mediante un amplio consenso y acuerdo con los distintos actores que tienen que ver con el conocimiento, conservación, desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales en la región. En tanto se publica el Programa de Manejo y la zonificación del ANP, es necesario establecer bases de conservación y protección de zonas estratégicas del APFFSQ y en su caso modificar los trazos o restringir la construcción de caminos por zonas donde existan ecosistemas, especies o protección de sitios de gran valor para el futuro del ANP.



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Especies exóticas y su impacto Dentro del área natural protegida existe la presencia de algunas especies introducidas, de las cuales se debería promover su reducción o eliminación por el posible impacto que puedan tener para la conservación y restauración de los ecosistemas. Tal es el caso de las reforestaciones con cipreses en la zona de La Ciénega; la presencia de ganado que limita y daña la reforestación tanto natural como artificial, y que compite con la fauna silvestre, especialmente con el venado; los gatos en la zona de La Ciénega que están depredando al ajolote y las jaurías de perros ferales que se convierten depredadores de la fauna silvestre. En relación con la presencia de ganado dentro del APFFSQ, se tiene conocimiento de que hubo un acuerdo con el Comité y los comisariados ejidales para que se no permitir la entrada de ganado , pero no se ha dado cumplimiento a este acuerdo. Actividades productivas y el ANP De acuerdo con lo expresado en la propuesta de Programa de Manejo para el APFFSQ (Consultoría Forestal Integral 2001), se considera que la población ejerce presión sobre los recursos naturales dentro del ANP de muy diversas maneras: la cacería furtiva es una practica cotidiana; se realizan cortas clandestinas de madera, tanto para consumo doméstico como para su comercialización; existe tráfico de fauna, sobre todo de aves que se venden en las cabeceras municipales y aún en la capital del estado, y en Tecolotlán existen alrededor de 12 ladrilleras que para realizar su actividad recurren cotidianamente a las áreas boscosas de la zona protegida para abastecerse de madera que utilizan como combustible. Aquellos productores que tienen una producción más diversificada, es decir, que cuentan con ganado, producen granos básicos y obtienen excedentes para comercializarlos, que en traspatios cultivan frutales, crían cerdos, aves y otros animales, tienden a posiciones más conservacionistas y protectoras sobre los recursos naturales y, por tanto, manifiestan una actitud favorable a las acciones de manejo dentro del ANP. En muchos de ellos predomina la idea de que la Sierra de Quila debe dejarse tal y como está. Este es el caso de los ejidatarios de Quila, sobre todo. Para los comuneros de Tenamaxtlán y los ejidatarios de El Cobre, Lagunillas y Tecolotlán, que carecen de tierras de cultivo o éstas son insuficientes para cubrir sus necesidades, con escaso ganado, sin alternativas de empleo estable en sus comunidades y con ingresos aleatorios, la protección del ANP se concibe como un obstáculo que impide el aprovechamiento productivo de sus riquezas y, por lo tanto, son estos pobladores los que recurren con mayor frecuencia a prácticas clandestinas para complementar sus ingresos. Entre estos pobladores existe una



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actitud más abierta y receptiva hacia acciones que permitieran el aprovechamiento sustentable de los recursos de la Sierra de Quila. Entre ambas posiciones será necesario armonizar intereses y realizar una labor de difusión que informe y eduque a los pobladores sobre las condiciones generales del ANP, su problemática, las alternativas para su manejo y la instrumentación de políticas que además de permitir su conservación y fomento, promueva el aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales para fomentar el desarrollo de los pobladores que habitan la Sierra de Quila. 10.3.2. Las estrategias, programas, proyectos y acciones concretas de

conservación y manejo Por todas las zonas del ANP que se visitaron, se pudo constatar que las acciones de operación programadas se están concretando en la práctica. Destacan la adecuada señalización del ANP; caminos de acceso bien distribuidos y en buen estado de conservación; adecuada infraestructura y equipamiento para el personal, la vigilancia, la prevención y control de incendios forestales, así como para educación ambiental; el área esta limpia de basura; hay inspección y vigilancia organizada y permanente para la prevención y detección de ilícitos; y una buena imagen y trato cordial a visitantes y habitantes. Sobre todo, existe una actitud positiva y de compromiso del personal operativo. En este sentido se puede considerar que hay un esfuerzo de trabajo integrado a favor de la conservación y manejo del área natural protegida y sus recursos naturales, aunque como se mencionó en otras secciones se requiere desarrollar una visión mas estratégica e integral para la gestión del ANP, en aspectos relacionados con la restauración y conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales. Igualmente se requiere desarrollar mecanismos de planificación, seguimiento y evaluación de los programas y acciones de manejo del ANP y sus recursos naturales. Los representantes de los poseedores y propietarios de la tierra del APFFSQ reconocen que ha habido una restauración de los recursos naturales, y que éstos han aumentado durante los últimos ocho años. Las personas entrevistadas mencionan que la situación del bosque hace 30 o 20 años era lamentable: las quemas destruían el bosque y no había quien combatiera estos incencios. En la actualidad, las personas entrevistadas perciben que los bosques se están recuperado, hay menos incendios, más reforestación y vigilancia, y que ha aumentado el venado y otras especies de ‘animales de monte’. Sin embargo, algunos académicos difieren de esta opinión y consideran que no ha habido un esfuerzos sistemáticos ni planificados. Consideran que las acciones realizadas son parciales y no están enmarcadas dentro de un enfoque integral de gestión a favor del ANP.



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Reforestación Se considera que el bosque del APFFSQ actualmente está en proceso de recuperación y la ausencia de un sotobosque se debe a la sobreexplotación e incendios forestales de décadas pasadas. En la actualidad, los esfuerzos se han destinado a una reforestación artificial, con visión comercial y esfuerzo en reforestar con pinos y no con otras especies. Dentro de las acciones que el personal responsable del programa de reforestación, está el dar seguimiento a las zonas de reforestación: cada año se evalúan, se mide la talla, el diámetro del tallo, se lleva un registro del crecimiento de los arbolitos, se les da mantenimiento, se evalúa el número de planta reforestada y la sobrevivencia. Además de los esfuerzos de la administración del ANP, es importante mencionar que en 2004, CONAFOR dispersó 300 Kg. de semilla de pino por avión con fines de reforestación. El objetivo principal del manejo del ANP debería ser tratar de recuperar y mantener las condiciones de los ecosistemas naturales, por lo que es un error este tipo de reforestación que favorece únicamente a una especie. El tipo de vegetación que existía originalmente en la mayor parte del APFFSQ eran bosques de pino-encino-madroño, así que habría que enfocar los esfuerzos a recuperar este tipo de vegetación, es decir, a revegetar con las especies vegetales que había en este tipo de ecosistema, así como las especies de los otros seis tipos de ecosistemas que se ubican en el ANP. Consideramos que la administración en el manejo del ANP actual invierte demasiado en reforestación cuando naturalmente no se requiere. Para propiciar la revegetación, sería recomendable evitar la entrada de ganado, que daña tanto la reforestación natural como la inducida. Recomendamos invertir esfuerzos en fomentar no la reforestación sino la revegetación y restauración de los ecosistemas. Los esfuerzos de reforestación podrían ampliarse a otras especies de árboles y arbustos para el bosque templado, así como a especies de selva baja caducifolia. Estos esfuerzos podrían incluir la producción otras especies en viveros. Control de plagas

En coordinación CONAFOR, se lleva un registro de las zonas plagadas y, con la participación del Comité, se definen las áreas donde es necesario efectuar prácticas de control de las plagas forestales. La plaga más extendida es el muérdago, aunque también existe un descortezador. Se está trabajando en la gestión de las autorizaciones para el derribe de los árboles plagados. Sin embargo, es necesaria más vigilancia por parte del personal operativo del ANP para detectar los nuevos brotes de estas plagas y prevenir su proliferación.



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Prevención, control y combate de incendios forestales Las actividades agrícolas son la principal causa de incendios forestales en el APFFSQ y su región de influencia, y ocasionan un 60% de los incendios. El resto de los incendios son producto del cambio de uso del suelo en la zona de influencia o de los rayos al inicio de la temporada de lluvias. Desde 1995, los incendios en el ANP han venido disminuyendo gracias a las acciones de prevención. Durante 2004, se abrieron entre 25 a 27 km. de guardarrayas o brechas cortafuego. Gracias a estos esfuerzos en 2004 solo hubo siete incendios forestales y todos localizados fuera del ANP. Delimitación El ANP está bien delimitada y marcada en cada vértice. La mayor parte del personal que labora en el ANP conoce los límites. También las comunidades aledañas los reconocen y no ha habido conflictos con las comunidades por los limites del ANP. Durante 2005, se pretende empezar la colocación de mojoneras. Inspección y vigilancia A través del programa de inspección y vigilancia del ANP, los principales ilícitos que se detectan son la tala clandestina con el fin de obtener madera para morillo y la cacería ilegal. La zona más afectada es la Mesa del Cobre. Se detienen, en promedio, 1 a 2 personas por mes cometiendo ilícitos. La frecuencia era mayor en el 2002 con 4 a 5 detenciones al mes. La mitad de estos ilícitos eran cometidos por pobladores locales (ejidatarios) y el resto por personas de fuera de la región. La brigada de vigilancia del ANP está conformada por cuatro elementos y un coordinador. Todos sus miembros están acreditados por la PROFEPA, han recibido diversos cursos de capacitación y cuentan con el equipo y la infraestructura necesaria para el desempeño de su labor (caballos, cuatrimotos, equipos de radiocomunicación, vehículo todo terreno, cabañas, uniformes, etc.). Estos cinco elementos son suficientes para cumplir con las tareas que tienen encomendadas. Las principales actividades que desarrollan los vigilantes son la verificación de autorizaciones de aprovechamiento forestal por parte de ejidos, comunidades y pequeños propietarios, así como verificar que las personas que transportan madera cumplan con las disposiciones legales. Existe un convenio con PROFEPA y SEDER, y se presentan informes periódicos y uno anual de resultados. Los ilícitos que se detectan son denunciados o consignados a la autoridad competente, según sea el caso. Los delitos se denuncian ante los ministerios públicos del fuero común o federal y las faltas administrativas de competencia federal se denuncian ante la PROFEPA.



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Entre las necesidades que manifiestan los miembros del personal de inspección y vigilancia del ANP, está la de poder afiliarse como elementos de un cuerpo de seguridad de alguno de los ayuntamientos para que puedan portar armas en función del trabajo que desempeñan. Además, de los esfuerzo del personal del ANP, existen comités de vigilancia con participación ciudadana en Tecolotlán y Cocula. Asimismo, los seis ayuntamientos apoyan en la vigilancia con patrullas de seguridad pública y se hacen operativos conjuntos con la Policía Preventiva Estatal y la Pública Judicial. Existen algunas quejas de algunos representantes de los propietarios y poseedores de la tierra respecto a la inspección y vigilancia dentro del APFFSQ. Entre ellas, el que no se han entregado algunos permisos para extraer y vender madera plagada. Además, se han hecho denuncias sobre desmontes tanto en el área de bosque como de selva baja caducifolia y no se les ha notificado el resultado de las gestiones ni las sanciones a las que resultaron acreedores los responsables. Respecto a la fauna, mencionan que la zona de selva baja sigue estando afectada por cazadores ilegales de las comunidades vecinas, de Guadalajara y de otras partes. En términos generales, los esfuerzos por parte de la administración del ANP, así como la coordinación de esfuerzos interinstitucionales, han dado resultados positivos en la protección de los recursos naturales de esta ANP. Se ha logrado abatir los ilícitos y la percepción de los poseedores y dueños de la tierra, así como de los habitantes de las comunidades aledañas, es de aceptación y reconocimiento a la labor que en los últimos años se ha tenido en materia de inspección y vigilancia, tanto en el ANP como en sus alrededores. Sería recomendable que las fortalezas y logros en esta materia en el APFFSQ, fuesen retomados por las otras dos áreas ‘coadministradas’ por la SEDER, a través del intercambio de experiencias y desarrollo de cursos de capacitación. 10.3.3. La presencia e impacto de las acciones del personal operativo y su

relación con la población local Participación de las comunidades Consideramos que el esfuerzo desarrollado durante los últimos ocho años por el Comité y el personal operativo del APFFSQ ha dado como resultado una aceptación positiva por parte de la población local y en especial por los propietarios y poseedores de la tierra dentro y alrededor del ANP. La relación con los ejidos, comunidades y pequeñas propiedades es en general buena y hay comunicación con ellas. La mayor parte de las personas entrevistadas considera que sí son consultados sobre las acciones que se van a realizar, conocen y avalan las actividades que se desarrollan a favor del ANP y, en general, aprueban el trabajo que realiza el personal operativo y reconocen la constancia, compromiso y



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cumplimiento de sus funciones. Solamente en dos comunidades existe falta de comunicación y ciertas fricciones. El resto de las comunidades participa activamente. Las comunidades participan en diversos proyectos a favor del ANP, tales como el control de plagas y reforestación. Recibieron apoyo de CONAFOR en 2003 y 2004 para construcción de gaviones y pozos para infiltración de agua de lluvias. Opinan que se han realizado acciones positivas —por ejemplo, la reforestación y combate de plagas—, sin embargo, proponen que los tomen en cuenta para acordar las decisiones del trabajo que se hace dentro de sus ejidos. De ocho representantes de ejidos, de la comunidad y pequeños propietarios consultados, la mayor parte considera que el personal de la ANP está cumpliendo con su trabajo y sólo uno opinó que no los toman en cuenta en la toma de decisiones. Además, este representante se queja de que contratan personas de fuera para trabajar en sus ejidos, y de que desconocen lo que se está haciendo por el ANP. Asimismo, sugiere que se informe en las asambleas ejidales sobre las acciones que se realizaran en cada ejido. También opina que los representantes ejidales debiesen ser invitados a las reuniones del Comité. Esta persona expresó, que “se sienten extraños en su propia casa porque no los toman en cuenta para el manejo de la reserva”. A pesar de estas percepciones, la Dirección Ejecutiva considera que si se toma en cuenta a los ejidos y comunidades aledañas, se les informa, y se les asignan recursos. Las quejas son el resultado de que se afectan los intereses de las comunidades debido a las acciones de inspección y vigilancia: sanciones por cacería ilegal, por aprovechamientos forestales clandestinos o ilícitos e incluso por cultivo o trafico de estupefacientes, todo lo cual les afecta sus intereses. Proyectos alternativos En las comunidades rurales aledañas al APFFSQ son escasas las fuentes de ingresos y las actividades productivas son poco rentables, lo que ha favorecido la migración de muchos de sus habitantes hacia la capital del estado y a los Estados Unidos. Dentro de este contexto, se considera que aunque es incipiente el esfuerzo por promover proyectos alternativos en las comunidades rurales aledañas a la Sierra de Quila por parte de la administración del ANP y de otras instituciones, se está generando, por una parte, una actitud positiva y de colaboración hacia la protección del ANP y sus recursos naturales, y por otra alternativas para la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. El Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C., bajo la coordinación de Patricia Ramos Flores, ha iniciado durante 2004 el apoyo a varios grupos de trabajo para el desarrollo de proyectos alternativos para el aprovechamiento de los recursos



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naturales dentro y alrededor del ANP. Algunos ejemplos son la donación de un terreno en el municipio de San Martín para llevar a cabo la construcción de un comedor y dar servicio de alimentación a los turistas. En esta misma entidad, se formó un grupo de 13 a 14 familias dedicadas a la producción de artesanías. También se han promovido actividades de ciclismo de montaña y ya se han realizado 3 carreras en varias zonas del ANP. Además, existe un proyecto acuícola para la siembra de carpa y hay un grupo con el cual se ha iniciado un proyecto apícola. Con varios productores se ha promovido el desarrollo de huertos familiares. Además, es importante resaltar que el personal operativo del APFFSQ, proviene en su mayor parte de las comunidades con terrenos dentro del ANP. Se contrata a 47 productores como empleados en los programas de saneamiento forestal. También se paga la participación 29 personas que forman parte de las dos brigadas, y a sus jefes de brigada de las patrullas de prevención y combate de incendios. De igual manera, los cinco integrantes de la patrulla de inspección y vigilancia son de las comunidades aledañas al ANP. Sin embargo, es interesante contrastar que la coordinación dedicada a la promoción de proyectos alternativos, es quizás la que menos recursos —humanos, materiales y presupuestales— recibe por parte del Comité, a pesar de que es la actividad que en el mediano y largo plazo mayor atención se le debe dar. En la medida en que los dueños y poseedores de la tierra del ANP y los habitantes de las comunidades vecinas tengan opciones de vida y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la integridad, conservación y manejo del APFFSQ y su región de influencia van a poder seguir funcionando, a través de la interacción positiva de las instancias responsables con las comunidades. Además de los programas auspiciados por el Comité, también hay programas apoyados por los Gobiernos Estatal y Federal. CONAFOR apoya entre las comunidades aledañas al ANP proyectos de reforestación, recuperación del suelo, saneamiento forestal, construcción y mantenimiento de caminos, obras para prevención de incendios y para infiltración de aguas pluviales. Recientemente CONAFOR y la Dirección Ejecutiva del ANP, promovieron una reunión con representantes de los propietarios y poseedores de la tierra de la región de la Sierra de Quila, con el objetivo de invitarlos a formar una organización productores forestales. La intención de CONAFOR facilitar el establecimiento de este tipo de organizaciones para transferir la administración de los viveros forestales existentes o establecer nuevos, así como otorgarles recursos para su funcionamiento. Además se pretende fortalecer las brigadas de combate de incendios que manejen estas organizaciones, así como diversas actividades de protección, manejo y aprovechamiento de las áreas forestales. CONAFOR informó que se han destinado 30 millones de pesos para apoyar la formación de las asociaciones forestales en todo el país durante 2006, y una de las primeras puede ser la de la Región Sierra de Quila.



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Durante esta reunión, los representantes de los pequeños propietarios y poseedores de la tierra manifestaron que ellos ya están promoviendo formar una unión de ejidos, la cual puede ser parte o la representante de la unión regional forestal. Además expresaron que están interesados en hacer un estudio regional para ordenamiento ecológico, catastro, características físicas, mapa del uso del suelo por cada predio, y definir y tramitar los permisos de acuerdo a la vocación y posibilidades forestales de cada lugar. Cabe resaltar que los esfuerzos del Comité y de otras instituciones se han centrado hacia aspectos tradicionales de protección y restauración forestal o a proyectos agropecuarios y que, por las características y valores de la APFF Sierra de Quila, ésta tiene un gran potencial para un aprovechamiento diversificado. Es por ello, que consideramos que falta una visión más integral y de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro y alrededor del ANP, así como la promoción de iniciativas como el ecoturismo y el establecimiento y manejo de las UMA. Sin embargo, para desarrollar estas actividades es necesaria la organización y capacitación de las comunidades para la prestación de servicios y generación de productos, la gestión de financiamiento para el desarrollo de infraestructura que diversifique las capacidades para la prestación de servicios, así como la promoción local, estatal e internacional de los productos y servicios que se ofertarían. Difusión y comunicación social La Sierra de Quila es quizás el área natural protegida del estado de Jalisco menos conocida por parte de los jaliscienses, e incluso de los propios habitantes alrededor del ANP. Hay poca información y conciencia sobre la importancia y valores que esta área representa en cuanto a beneficios directos e indirectos para las comunidades, ya que no ha recibido suficiente publicidad y muy poco se ha escrito o publicado sobre ella. La Coordinación de Comunicación Social recientemente integrada dentro de la estructura de administración del APFFSQ, funciona en colaboración con el ayuntamiento de Tecolotlán y en estrecha vinculación con el Programa de Educación Ambiental y tiene el objetivo de producir de material didáctico y de difusión. Se han elaborado diversos materiales como videos, trípticos y una página de Internet129. A nivel regional, la Dirección Ejecutiva y las coordinaciones de programas, mantienen informados periódicamente a ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios sobre proyectos específicos a través de reuniones. Anualmente se les informa de los resultados y situación en general del ANP, así como de los aspectos financieros y técnicos de la administración. Además se está promoviendo la difusión de las disposiciones legales (leyes, reglamentos normas oficiales, etc.)

129 No fue posible consultarla



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en escuelas y ejidos, para que los alumnos y sus familias conozcan la normatividad del ANP y los recursos naturales. Es importante destacar que actualmente se cuenta con diversos materiales de difusión sobre el ANP, tales como trípticos, folletos, videos, así como señalización bien elaborada, en los diversos accesos públicos del ANP. Cabe destacar que a los visitantes se les reparten trípticos con contenidos informativos sobre la importancia del ANP, cómo se está manejando, cómo llegar, puntos de interés, y cómo cuidar los recursos naturales. El tríptico incluye un mapa de localización y un directorio (SEDER s/f). Igualmente algunos ayuntamientos como el de Atengo (H. Ayuntamiento de Atengo 2004), han elaborado materiales divulgativos para la promoción turística de sus municipios y entre los lugares que recomienda visitar y conocer se encuentra la Sierra de Quila. Entre los retos futuros en materia de comunicación se encuentran la generación de un mecanismo accesible de consulta pública de los proyectos e informes que se generan para la gestión del ANP, tanto en aspectos técnicos como financieros, así como el desarrollo de canales de comunicación social a través de programas de radio y televisión. Programa de educación ambiental y señalización Consideramos importante destacar la labor desarrollada durante el presente año por las integrantes del programa de educación ambiental y señalización, tanto dentro del ANP como en las comunidades de los municipios donde ésta se ubica. El equipo dedicado a la educación ambiental ha desarrollado acciones tanto de carácter formal en escuelas y no formal con público en general. Trabajan con instituciones gubernamentales, habitantes y visitantes de los seis municipios. En cuanto a los productos del programa educación ambiental y señalización cabe destacar los siguientes:

♦ Señalización con 152 letreros dentro y alrededor del ANP que permite dar identidad al ANP. La señalización se realizó con el trabajo voluntario de las comunidades y se utilizó para ello madera producto de saneamiento forestal.

♦ Elaboración de materiales didácticos.

♦ Propuesta de un programa de separación de basura, principalmente en las poblaciones de los seis municipios participantes. Para ello se prepararán materiales didácticos y se capacitará a los profesores de estas poblaciones.

♦ Difusión a través de exposiciones itinerantes en el estado y municipios con videos, carteles y mamparas.

♦ Presentación de talleres con la participación de jóvenes de servicio social y voluntarios en la población de Tecolotlán dirigidos a los 2,500 alumnos de todos los niveles escolares hasta preparatoria, así como a regidores y personal de los ayuntamientos. Este programa está vinculado formalmente con



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escuelas, mediante talleres estructurados para capacitar a maestros en materia de educación ambiental.

♦ Acciones de conservación, con niños en su comunidad, mediante ctividades de reforestación, control de incendios, limpieza, manejo y reciclado de desechos sólidos y conservación del agua.

♦ Visitas a escuelas, en las que se dan pláticas y prácticas en torno a los problemas ambientales y se enseñan soluciones prácticas para llevar a cabo con las familias, colonias y en la escuela.

♦ Sendero de interpretación de la naturaleza, de aproximadamente 3 km. de longitud diseñado para descubrir los valores, bienes y servicios ambientales que ofrece el bosque y el ANP. Este sendero se encuentra en la zona de mayor afluencia de visitantes (La Ciénega) y ha sido recorrido por 2,800 personas y además se reciben 8,000 visitantes al año en el ANP.

♦ Atención a visitantes, vía solicitud oficial para acampar y visitar la Cruz de Betania, las Cascadas de La Ciénega, Santa Rosa, y el Cerro del Huehuetón, etc. Se cuenta con control de visitantes con el apoyo del personal de inspección y vigilancia.

Además de estos proyectos, existen planes para desarrollar otros a futuro como el establecimiento de un centro de separación de desechos y su manejo adecuado. Además se tiene el proyecto para establecer un Museo ó Centro de Interpretación del APFFSQ. Entre las principales necesidades de este programa se encuentra el de contar con un vehículo de transporte tipo escolar, así como mayores recursos presupuestales para la preparación de materiales didácticos y la operación del programa, en general. El trabajo ejemplar y profesional desarrollado por las integrantes de este programa ha tenido reconocimiento por parte de otras ANP. El personal de este programa ha impartido cursos de capacitación relacionados con la señalización y educación ambiental, al personal de la APFF La Primavera, del Parque Nacional Nevado de Colima, así como del Parque Municipal Los Colombos en Guadalajara. Sin embargo, se considera recomendable el promover intercambios y que el personal de estas otras áreas visite el APFFSQ y conozca físicamente la señalización, los senderos interpretativos y las estrategias y de educación ambiental desarrolladas en Sierra de Quila. 10.3.4. Potencial de aprovechamiento Una inquietud reiterada por diversos actores involucrados con la Sierra de Quila es el desconocimiento y, por tanto, la falta de valoración de esta ANP que tienen tanto los habitantes de la región, como de otras partes del estado, así como de los



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turistas foráneos que potencialmente la podrían visitar el ANP con fines ecoturísticos. Uno de los atractivos eco turísticos es el Árbol de la Lira, que es único en el mundo por la forma simétrica en que le crecieron las ramas, resultado posiblemente de que por alguna causa le cortaron la yema apical y crecieron dos yemas apicales o meristemos apicales, que se desarrollaron en dos ramas increíblemente simétricas.

Además de la visita obligada al Árbol de la Lira, el APFFSQ tiene mucho potencial para el desarrollo de actividades de educación ambiental y ecoturísticas, así como de aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, tales como las orquídeas, helechos, venado, jabalí, etc. Todo lo cual, de planificarse y organizarse adecuadamente, podría ser el detonador de alternativas concretas para la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, que generasen opciones de empleo e ingresos para los propietarios y poseedores de la tierra, así como para los habitantes de las comunidades alrededor del ANP. Posibilidades de aprovechamiento de la fauna silvestre La conservación de los bosques y selvas del APFFSQ es estratégica para mantener recursos vitales como son suelo, agua y biodiversidad de Jalisco. Hay una clara necesidad de llevar a cabo acciones para la restauración y conservación de los recursos naturales renovables del APFFSQ, para lo cual se requiere el desarrollo de alternativas socioeconómica y ecológicamente viables para el uso



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sustentable de dichos recursos. En el ANP y su región de influencia se pueden establecer Unidades de Manejo para la Conservación de Vida Silvestre (UMA) por parte de los dueños y poseedores de la tierra que sirvan para la reproducción, uso diversificado de la flora y fauna silvestre. Estas UMA podrían estar enfocadas inicialmente al manejo de venados y jabalíes, para lo cual se requiere que el personal del ANP —con el apoyo de autoridades y centros académicos—, den capacitación y entrenamiento sobre el manejo de estas especies a ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios del ANP y de los municipios vecinos, y brinden alternativas de repoblación y aprovechamiento por parte de las comunidades rurales dueñas de la tierra del APFFSQ y de las comunidades vecinas. A la par del desarrollo de estas UMA, se recomienda llevar a cabo estudios básicos sobre distribución, abundancia y uso de hábitat de las especies susceptibles de aprovechamiento en los bosques y selvas del ANP y su región de influencia, para, con base en ello, elaborar, consensuar y desarrollar planes para el manejo y restauración de dichas especies y su hábitat, que permitan en el mediano y largo plazo su aprovechamiento sustentable. Para concretar estas propuestas se debiese impulsar un amplio programa de colaboración interinstitucional e intersectorial, que desarrolle la gestión y concientización de los propietarios y poseedores de la tierra, y que genere las capacidades locales de organización y gestión para el manejo y aprovechamiento de la vida silvestre. Existen muchas zonas con características adecuadas para el aprovechamiento y fomento de la fauna silvestre en general, como son los bosques y selvas de los terrenos comunales, ejidales y pequeñas propiedades dentro y alrededor del APFFSQ. Estos bosques y selvas representan y son legalmente un corredor biológico entre las áreas naturales protegidas y forestales de la zona centro y sur de la entidad. Dentro de este contexto el venado cola blanca y el jabalí constituyen especies carismáticas y de especial interés en la historia y la cultura de nuestro país, por lo que son especies con gran potencial como punta de lanza para promover su uso sustentable, así como el de otras especies y de los ecosistemas de que forman parte. Se ha demostrado en los últimos años que a través del aprovechamiento de estas especies se ha beneficiado directamente a los dueños y poseedores de la tierra, y además generado una importante derrama económica en las regiones rurales. Asimismo, es altamente recomendable que el personal del APFFSQ y de la SEDER se pongan en contacto con el Dr. Valle, quien manifestó su disposición a aportar su valioso material fotográfico y de video, así como información, para la preparación de material para difusión, concientización y promoción sobre el valor de la vida silvestre de la Sierra de Quila, de tal forma que se pueda fomentar el desarrollo de proyectos de recuperación y aprovechamiento sustentable de este recurso natural, que puede ser una alternativa legal, económica, social y



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ecológicamente viable, para la conservación de la riqueza natural del APFFSQ y su región de influencia. 10.3.5. Síntesis del estado del Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de

Quila Cobertura vegetal y cambio de uso del suelo

La cobertura vegetal arbórea ya no es afectada por desmontes, ni tala clandestina. Sin embargo, existen 200 hectáreas afectadas por incendios. La principal causa de incendios forestales en el APFFSQ y su región de influencia son las actividades agrícolas, que generan un 60% de los incendios. Otra causa importante son los rayos al inicio de las lluvias. El resto de los incendios son ocasionados por prácticas encaminadas al cambio de uso del suelo en la zona de influencia, que eventualmente llegan hasta al ANP..

Erosión La mayor parte de los suelos carecen de estrato arbustivo y herbáceo, y sufren diversos grados de erosión. Entre los problemas más fuertes que enfrenta el APFF Sierra de Quila, se encuentra la erosión como consecuencia de los desmontes y la tala no controlada de años pasados y la apertura de caminos en la actualidad.


Dentro del ANP hay aproximadamente 100 hectáreas de bosque dañadas por plagas y enfermedades. El muérdago es la que más se ha extendido dentro del ANP, la otra es el descortezador. Se necesita más vigilancia para detectar los brotes de plaga por parte del personal operativo del ANP para prevenir la proliferación de estas plagas. Además proliferan los gatos domésticos en La Ciénega.

Biodiversidad-flora

Los bosques del APFFSQ están en proceso de recuperación, tanto por regeneración natural del bosque, como por reforestación, aunque ésta deberá diversificar las especies plantadas

Biodiversidad-fauna

La fauna silvestre del APFFSQ se encuentra en proceso de recuperación; indicadores de ello son el incremento de sus poblaciones como la reciente presencia de algunas especies que habían desaparecido. Especies tales como el venado cola blanca, el jabalí y el puma han aumentado durante los últimos años. Algunas especies amenazadas o en peligro de extinción como el ajolote que habita en La Ciénega, pueden estar amenazados por depredación de especies exóticas como los gatos domésticos.


El principal valor de esta ANP, tanto a nivel local como para una basta región de Jalisco es por el aporte de agua para diversos usos y destinos.


La posesión de la tierra que manifiestan algunos pequeños propietarios dentro del ANP, sin contar con documentos legales que lo avalen, podría representar un riesgo para el manejo del



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sociales que lo avalen, podría representar un riesgo para el manejo del ANP.


Dentro del ANP existe la presencia de algunas especies introducidas, es necesario promover su reducción o eliminación por el posible impacto que puedan tener para la conservación y restauración de los ecosistemas, tal es el caso de las poblaciones de gatos domésticos y las reforestaciones con cipreses en la zona de La Ciénega, así como el ganado que limita y daña la reforestación tanto natural como artificial y, que dada la baja calidad del hábitat, compite con la fauna silvestre.

Principales problemas

Hay inconformidad de algunos representantes de los propietarios y poseedores de la tierra del ANP, por que no tienen voz y voto dentro del Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C.


El mayor impacto actual y permanente dentro del ANP lo constituyen los diversos caminos existentes, así como la habilitación de nuevos caminos. El riesgo lo representan sobre todo carreteras actualmente en construcción o planeadas que pueden atravesar zonas bien conservadas, dado que no existen criterios de zonificación para proteger estas zonas. Esta situación se complica puesto que tampoco existe un ordenamiento de uso del suelo en la región. La pobreza, marginación y falta de alternativas ecológica y socio-económicamente viables para los poseedores y propietarios de la tierra dentro y alrededor del ANP y los habitantes de las comunidades vecinas al ANP, puede derivar en conflictos para el uso, manejo y protección de los recursos naturales.

10.4. Diagnóstico de capacidades, fortalezas y debilidades En términos generales puede considerarse que Sierra de Quila es el área natural protegida mejor manejada de las tres que forman parte de este estudio, puesto que cuenta con las capacidades y recursos básicos para su atención, acordes con las dimensiones y problemática del la misma. Sin embargo, también presenta diversas debilidades que se requiere atender para mantener y mejorar la operación y manejo del ANP. A continuación se hace un análisis de la situación en que se encuentran los recursos humanos, materiales y financieros de la APFFSQ. 10.4.1. Fortalezas Entre las principales fortalezas para la administración del ANP que se observan en el APFFSQ, están las siguientes:

♦ La voluntad y anuencia del Gobierno Federal por otorgar la administración del ANP al Gobierno del Estado de Jalisco, para que éste a su vez le transfiriera



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dicha función a un Comité conformado por los presidentes municipales, dentro de cuya jurisdicción territorial se ubica el ANP.

♦ La voluntad de los ayuntamientos de asumir y mantener durante varias administraciones una estructura para colaborar entre ellos y con el Gobierno del Estado, a través de la SEDER en el manejo del ANP.

♦ El apoyo del Congreso del Estado a esta iniciativa, órgano que autoriza anualmente presupuestos para el manejo del ANP que han aumentado en los últimos años. Dichos recursos son transferidos vía la SEDER a un fideicomiso privado para que los administre el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C.

♦ La continuidad en el manejo del ANP, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y de gestión, así como la suma de esfuerzos interinstitucionales a favor del ANP y sus recursos naturales.

♦ La ausencia de conflictos mayores con los propietarios y poseedores de la tierra respecto a la existencia del ANP y a las acciones de manejo que se desarrollan a favor de sus recursos naturales. Más aun, el apoyo y participación de la comunidad y de los ejidos en dichas acciones.

♦ Los resultados exitosos en el manejo del ANP tales como la presencia física permanente, la prevención de ilícitos, la prevención y control de siniestros naturales (incendios, plagas, etc.), la atención a turistas y visitantes, y principalmente el mantenimiento de la integridad del ANP y sus recursos naturales, así como el notorio proceso de recuperación de sus áreas forestales y de diversas especies de fauna silvestres.

♦ El Comité sesiona periódicamente y en él se tratan asuntos relacionados con los avances de los programas que se están desarrollando, se proporciona información sobre aspectos de interés general y se analizan las propuestas de acciones a desarrollar en el ANP que anualmente son incluidas en el POA. De acuerdo, con las personas entrevistadas, el funcionamiento del Comité es bueno y, a pesar de que existen algunas fricciones, siempre se llega a acuerdos.

10.4.2. Personal El ANP cuenta con un equipo capacitado, comprometido y que dedica un gran esfuerzo a la protección del área. Quizás en esto radica la mayor fortaleza del manejo de esta ANP: tanto el Director Ejecutivo como los coordinadores de programa y el personal operativo, tienen el conocimiento técnico en cada una de sus áreas de responsabilidad, la experiencia práctica, el compromiso y entusiasmo por desarrollar su mejor esfuerzo para el logro de los objetivos, metas y acciones programadas. Existen cinco coordinaciones de programa y hay buena comunicación entre el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales



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de la Sierra de Quila, A.C. y la Dirección Ejecutiva, los coordinadores y el personal responsable de cada programa. Para la toma de decisiones, cada mes se sostiene una reunión entre la Dirección Ejecutiva y los coordinadores de programa para vincular el trabajo, analizar la problemática de cada área, así como definir la vinculación y acuerdos de trabajo para el desarrollo de las acciones del siguiente mes. En cuanto a el número de personas en el equipo de administración, en términos generales, se considera que son suficientes, pero se requiere fortalecer algunas áreas. Por ejemplo, sólo hay una persona responsable de la promoción de proyectos productivos y sería necesario contratar al menos uno o dos técnicos más. Además para el programa de prevención de incendios forestales se tienen contratados a 29 elementos organizados en dos brigadas, con tres jefes de brigada, pero hace falta otra brigada de 12 a 13 personas para cubrir toda el ANP. En cuanto al nivel de preparación y las necesidades de capacitación del personal, la mayor parte de los coordinadores de programa tienen nivel de licenciatura. Sin embargo, no hay personal especializado en manejo de sistemas de información geográfica, así como en manejo y aprovechamiento de fauna silvestre. Las patrullas contra incendios, cuentan con un buen programa de capacitación, puesto que cada año se organizan al menos tres cursos con el personal de SEDER y CONAFOR. Igualmente, el personal de inspección y vigilancia periódicamente reciben cursos de capacitación y actualización. A pesar de que existen programas de capacitación para el personal operativo, consideramos que se debería establecer un programa de promoción de la capacitación del personal del ANP, para que a todos los niveles se estimule la superación del personal. En cuanto a los sueldos que percibe el personal en términos generales los consideran suficientes para la zona y reciben un mayor ingreso en comparación con otros trabajos equivalentes. Sin embargo, el personal plantea que sería necesario incrementar sus percepciones, porque los riesgos que conlleva el trabajo que desempeñan, además de que generalmente dedican horas extras y trabajan en fines de semana y días festivos. El personal contratado para la administración y operación del APFFSQ, no cuenta con todas las prestaciones de ley. Únicamente tienen acceso a seguro de vida, por lo que se recomienda cambiar a un tipo de contratación que les permita contar con todas las prestaciones de Ley, así como tener seguridad y estabilidad laboral, pero principalmente un seguro médico para los trabajadores y sus familias. Todo personal cuenta con un reglamento interno que conocen y observan. Además, existen normas de seguridad del personal, en especial, para las brigada contra incendios y las de inspección y vigilancia. Entre las debilidades que enfrenta el personal del ANP destacan las siguientes:



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♦ Relaciones interpersonales. Existen algunas fricciones entre el personal ocasionadas por la diferencias de jerarquía de los vigilantes y de las brigadas contra incendios.

♦ Inestabilidad laboral. El personal no tiene plazas de estructura. La mayor parte del personal operativo está contratado por lista de raya.

♦ Problemas de pago. Existen retrasos de 3 a 4 meses en los pagos de las percepciones salariales a principios de cada año.

♦ La falta de recursos financieros o el manejo discrecional por parte de los administrativos.

♦ El fuerte carácter del DE y cierta proclividad a actitudes déspotas y autoritarias hacia su personal.

10.4.3. Equipo

Todo el personal, tanto los coordinadores como los operativos, reconocen que cuentan con el equipo básico para el desempeño de sus funciones, y que éste se ha venido renovando y mejorando. Sin embargo, proponen algunas mejoras en esta materia, tales como: ♦ Para la brigada contra incendios: camioneta de doble tracción y carro de

volteo, mantenimiento de equipo, vehículos, equipos y uniformes, cantimploras, bombas sopladoras y ropas más adecuadas.

♦ Los programas de educación ambiental y de proyectos productivos no tienen vehículos y los requieren para el desempeño de sus actividades.

10.4.4. Infraestructura Al igual que en el caso del equipo, el personal manifiesta que tiene resuelto la infraestructura básica para el desarrollo de sus actividades, así como para el servicio a transeúntes y visitantes del ANP. Sin embargo, comentan que la infraestructura mejoraría con lo siguiente:

♦ Establecer una vía de comunicación por Ameca o San Martín Hidalgo.

♦ La Torre de Control del Cerro del Huehuentón está muy vieja y sería necesario construir una nueva.

♦ Hace falta construir casetas en los principales accesos al ANP.

♦ Mejorar las instalaciones de La Ciénega con la construcción de otros cuartos para dormitorios y una bodega para guardar equipo.

♦ Crear una zona de esparcimiento para el personal.



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10.4.5. Recursos financieros

El financiamiento con que cuenta el ANP para la operación de los programas depende mayoritariamente de las aportaciones que hace el Gobierno del Estado de Jalisco a través de la Secretaría de Desarrollo Rural. Este financiamiento lo recibe el fideicomiso que administra el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C., responsable de ejercer el presupuesto, normado por el programa operativo anual. En la actualidad, los recursos financieros no son suficientes para atender todos los programas. Para ello, sería necesario un incremento de por los menos un 20%. En 2004, se ejerció un presupuesto de $3,745,000; pero se considera que el mínimo base debiese ser de 4 a 4.5 millones por parte del Gobierno del Estado, más las aportaciones de los seis ayuntamientos. En este sentido, sólo para cubrir los gastos de las brigadas contra incendios, se estima que sería necesario un monto de $2,700,000 pesos. Para allegarse de más recursos para la administración del APFFSQ, los representantes de los ejidos y comunidades proponen que todas las multas que se recaben por sanciones a ilícitos se destinen al manejo del ANP. 10.4.6. Comentarios sobre el Comité Con base en el acuerdo de transferencia del Gobierno Federal al Estatal, celebrado en el año de 1997, la administración del APFFSQ está actualmente a cargo de un Director Ejecutivo contratado por la SEDER y cuenta con el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C. como responsable de la administración del ANP y de la implementación de los programas y acciones a desarrollar en la Sierra de Quila. Este Comité está conformado por los presidentes municipales de los municipios en que se localiza el ANP, quienes tienen voz y voto. Asimismo, en algunas de sus reuniones participan los comisariados ejidales y de la comunidad indígena, representantes de los pequeños propietarios de la Sierra de Quila, de las organizaciones civiles, de organismos no gubernamentales y personas a titulo personal que tienen interés en la conservación y protección de la Sierra de Quila. Cuando participan estos actores, sólo tienen voz, pero no voto. El Comité contrata al personal operativo y es responsable de la administración del presupuesto. Algunos aspectos puntuales son: ♦ Cada ayuntamiento aporta 0.04% de sus ingresos anuales, monto que se

destina al manejo del ANP.



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♦ El Comité aprueba todas las solicitudes adquisición durante sus reuniones mensuales. En ocasiones, este requerimiento dificulta las actividades operativas.

♦ Existen quejas de que el Presidente del Comité ha impuesto a personal del ANP, a pesar de que otros miembros del Comité no han estado de acuerdo en estas designaciones.

♦ La propuesta para solucionar esta situación es modificar el reglamento interno del Comité de tal forma que las decisiones de contrato del personal no dependan del Presidente del Comité, sino que estén sujetas al voto de todos miembros130; que el Presidente no tenga voto de calidad y que el puesto de Presidente sea renovado anualmente, en lugar de ser el mismo durante los tres años del periodo de administración municipal.

♦ Un problema recurrente es que al finalizar cada trienio cambian todos los miembros del Comité. Los nuevos presidentes municipales desconocen el trabajo del Comité y no tienen noción sobre las actividades relacionadas con la administración del ANP. Es pero ello, que cada trienio hay que informar y educar a los nuevos miembros del Comité para que conozcan, se interesen y apoyen el trabajo del personal operativo.

♦ Los propietarios y poseedores de la tierra participan en el Comité a través de la promoción de proyectos productivos, aunque sólo pueden opinar al respecto, dado que para la toma de decisiones del Comité no tienen voto.

♦ Algunos comisariados ejidales no saben como está funcionando el Comité y proponen que ellos deben formar parte del Comité con voz y voto. Consideran que no los valoran como dueños de la tierra, sino que el Comité toma decisiones por ellos y que algunas veces, ni siquiera son informado sobre esas decisiones.

♦ Algunos consideran que la participación activa de los comisariados ejidales y de la comunidad indígena dentro del Comité podría ser una opción para destrabar la relación entre los presidentes municipales.

Según comentarios de nuestros informantes, la relación entre el Comité y la SEDER es muy buena. A solicitud del Comité, se pueden reunir directamente con el Ing. Ignacio González, Director General Forestal y de Sustentabilidad de la SEDER, para tratar asuntos de interés de ambas partes. Sobre la vinculación con otras instituciones, la única institución que trabaja en la APFFSQ es CONAFOR con quien existe una buena relación de coordinación. Las actividades que realiza esta institución son de su propia iniciativa, ya que no existen solicitudes por parte de la administración del ANP. La relación con CONANP

es mínima y se reduce a visitas para realizar evaluaciones del APFFSQ en dos ocasiones.

130 Aunque es deseable que si bien el comité fije el número de plazas y los procedimientos de selección y contratación, el DE tendría que tener la autonomía para integrar su equipo.



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10.4.7. Debilidades y riesgos ♦ La falta de una visión más integral y estratégica en el manejo y gestión del

ANP.

♦ La necesidad de fortalecer al equipo de trabajo mediante la incorporación de un técnico o un biólogo al equipo de trabajo para atender aspectos de conocimiento, manejo y aprovechamiento de la vida silvestre.

♦ La necesidad de establecer un Consejo Asesor que cuente con subconsejo técnico-científico que asesore al Comité y al área operativa en las decisiones técnicas.

♦ La ausencia de un marco claro de actuación, es decir, la falta de una descripción clara de las funciones y atribuciones del Comité, que regule su relación con el personal operativo, con el Director Ejecutivo y con la SEDER.

♦ Las atribuciones, discrecionalidad en el ejercicio de los recursos y la duración del Presidente del Comité.

♦ La existencia de procesos burocráticos que dificultan el ejercicio de los recursos en tiempo y forma.

♦ Las decisiones administrativas son responsabilidad del Comité y el personal del ANP opera, pero no administra. En ocasiones, esta situación dificulta la operación de los recursos.

♦ La falta de seguridad laboral y de prestaciones de ley para el personal operativo.

♦ El retraso 3 o 4 meses en el pago de los salarios al personal a principios de año.

♦ La falta de participación de los representantes de los propietarios y poseedores de la tierra con voz y voto en la toma de decisiones del Comité.

10.4.8. Evaluación El personal operativo del ANP menciona que no se hacen evaluaciones del trabajo que se desarrolla en el ANP. El mecanismo informal que se utiliza para ello es que cada coordinador de programa prepara, junto con su personal, informes de las actividades realizadas. A partir de estos informes, la secretaria del Director Ejecutivo compara las acciones realizadas contra las programadas y de esta manera se evalúa el trabajo desempeñado por las coordinaciones de programa. Recomendamos establecimiento de mecanismos de evaluación sistemática y organizada del desempeño del personal, así como de la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Estos mecanismos podrían servir para organizar las actividades realizadas, optimizar los esfuerzo, y para ofrecer estímulos en función del desempeño, tales como oportunidades para la capacitación, apoyos económicos, premios y recompensas al personal.



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De acuerdo con lo establecido en la propuesta de Programa de Manejo del APFFSQ (Consultoría Forestal Integral 2001), la evaluación forma parte integral del proceso de planeación y es una herramienta que posibilita el seguimiento periódico, sistemático y continuo, de las acciones que se desarrollan en el ANP. La evaluación no solo permitirá reconocer el grado de avance entre lo propuesto y lo alcanzado, sino que también permitiría detectar, corregir y redefinir el Programa de Manejo como producto del análisis que realicen, tanto la dirección administrativa del área, como de aquellos sectores participantes en los programas y proyectos que se desarrollen o propongan desarrollar en el ANP. Para tal efecto es necesario que, con base a los instrumentos de evaluación disponibles, se definan indicadores precisos que permitan medir, cualitativa y cuantitativamente, las acciones desarrolladas y su efecto en la conservación, protección y mantenimiento de la biodiversidad (los ecosistemas y especies) y en el aprovechamiento de sus recursos naturales. Como una acción permanente en el proceso de la evaluación del manejo y gestión del APFFSQ, así como en el proceso de definición de indicadores de desempeño, se recomienda establecer mecanismos para fomentar la participación de la sociedad en general, de los propietarios y poseedores de la tierra y de otros actores relacionados con el conocimiento, conservación y uso del ANP y su área de influencia directa.

10.5. Recomendaciones

Programa de Manejo

1. Es urgente dar los pasos necesarios para que el ANP cuente con su Programa de Manejo.

2. Antes de publicar el Programa de Manejo, revisar la zonificación tomando en cuenta las observaciones de académicos que están realizando investigación en el ANP.

3. Obtener el consenso con los propietarios y poseedores de la tierra, a través de un proceso de consulta pública que derive en el legal establecimiento y aplicación del Programa de Manejo como instrumento estratégico para el manejo y gestión del ANP.

4. En tanto se publica el Programa de Manejo y la zonificación del ANP, es necesario establecer criterios de conservación de los recursos naturales, de uso del suelo y de protección de recursos naturales y zonas estratégicas del APFFSQ, así como instrumentar mecanismos para evaluar bien los proyectos de obras de infraestructura que se pretendan desarrollar y, en su caso, modificar los trazos o restringir la construcción por zonas donde existan ecosistemas, especies o protección de sitios de gran valor para el futuro del ANP.



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Instrumentos para la conservación

5. Revisar el enfoque actual de operación y manejo del ANP que es eminentemente forestal, por uno que tenga una visión estratégica de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales.

6. Invertir esfuerzos en fomentar no la reforestación sino la revegetación y restauración de los ecosistemas. Asimismo, ampliar los esfuerzos de reforestación con otras especies de árboles y arbustos para el bosque templado, así como a especies de selva baja caducifolia. Estos esfuerzos podrían incluir la producción de otras especies en viveros.

7. Reforzar los acuerdos con los ejidos y la comunidad para no permitir la entrada de ganado al APFFSQ.

8. Ampliar los esfuerzos de vigilancia para detectar a tiempo los nuevos brotes de las plagas de muérdago y descortezador, para prevenir su proliferación.

9. Dar énfasis a la conservación y restauración de los ecosistemas y especies del APFFSQ y su zona aledaña y buscar, a través del Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C.,, la gestión de financiamiento de todas las fuentes posibles para desarrollar programas y acciones de restauración de especies amenazadas y en peligro, protección de suelos, control de plagas, revegetación, etc con una visión a largo plazo.

10. Dar seguimiento a la propuesta de ampliación del área bajo protección a través de incrementar la extensión del APFFSQ o de la creación de nuevas ANP de carácter estatal o y/o municipal, que permitan establecer un verdadero corredor biológico y/o en su caso reforzar la protección de las zonas forestales aledañas a través de mecanismos como la elaboración, consenso y aplicación de un ordenamiento ecológico de las cuencas hidrológicas de las cuales forma parte la Sierra de Quila.

11. Sumar esfuerzos con las instancias académicas para elaborar y poner en práctica mecanismos de ordenamiento ecológico y de sistemas de información geográfica para el monitoreo y evaluación de los recursos naturales, tanto del ANP como de su región de influencia.

12. Es importante generar alternativas ecológica y económicamente viables, como es el restablecimiento y aprovechamiento del venado cola blanca, el jabalí y de otras especies, que permitan la conservación de los recursos bióticos del ANP, así como de los servicios ambientales que esta zona aporta al estado de Jalisco, mediante la participación de los diversos sectores responsables de la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales.



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Fortalecimiento institucional y participación

13. Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada del desempeño del personal, así como de la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Estos mecanismos podrían servir para organizar las actividades realizadas, optimizar los esfuerzo, y para ofrecer estímulos en función del desempeño, tales como oportunidades para la capacitación, apoyos económicos, premios y recompensas al personal.

14. Establecer reglas claras de actuación y fortalecer al Comité con la participación de la sociedad, a través de la creación y funcionamiento de un Consejo Asesor, que puede estar constituido por diversos comités o subconsejos temáticos o sectoriales y que sea una instancia de participación de los distintos actores que tienen que ver con el conocimiento, conservación, uso, administración, vigilancia, etc. de los recursos naturales del APFFSQ.

15. Aprovechar el enorme capital humano y de conocimiento, las fortalezas y capacidades institucionales que se tienen en Jalisco en materia de conocimiento y manejo de recursos naturales y ANP e involucrar a los expertos en los procesos de toma de decisiones para el manejo del APFFSQ, a través de su participación en el Consejo Asesor.

16. Es importante resaltar que debido a que el APFFSQ pertenece a pequeñas propietarios, comunidad y ejidos, es necesario vincular esfuerzos y acciones con ellos, para:

� Desarrollar un ordenamiento ecológico del uso del suelo y los recursos naturales.

� Promover el desarrollo de proyectos alternativos que permitan el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y que genere beneficios económicos a sus propietarios, a través de actividades tales como el desarrollo del ecoturismo, el cultivo y aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres y el cobro de derechos por servicios ambientales.

Educación ambiental 17. Realizar una labor de difusión que no sólo informe y eduque a los pobladores

sobre las condiciones generales del ANP, su problemática, las alternativas para su manejo y la instrumentación de políticas de conservación y fomento, sino también sobre el aprovechamiento sustentable de sus recursos para fomentar el desarrollo de los pobladores que habitan la Sierra de Quila.

Fortalecimiento de las capacidades 18. Fortalecer las capacidades y recursos humanos, materiales y presupuestales,

dedicados a los programas de proyectos alternativos y educación ambiental, ya que la integridad, conservación y manejo del APFFSQ y su región de influencia depende de que los dueños y poseedores de la tierra del ANP y los habitantes



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de las comunidades vecinas tengan opciones de vida y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

19. Fortalecer la organización y capacitación de las comunidades para la prestación de servicios y generación de productos, la gestión de financiamiento para el desarrollo de infraestructura que diversifique las capacidades para la prestación de servicios, así como la promoción local, estatal e internacional de los productos y servicios que se ofertarían.

20. Capitalizar las fortalezas y capacidades de cada una de las ANP ‘coadministradas’ en el estado de Jalisco, así como en la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán a través de la promoción de intercambios periódicos de experiencias y cursos de capacitación compartidos.

Evaluación 21. Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño

del CRPPFRNSQ y de la Dirección Ejecutiva. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.

22. Evaluar al personal, así como la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Las evaluaciones serían de gran utilidad para optimizar la aplicación de los recursos disponibles, para organizar mejor el trabajo, para ofrecer estímulos al personal en función del desempeño, tales como oportunidades de capacitación, apoyos económicos, premios y estímulos.



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Capítulo 11. Diagnóstico del manejo y operación del Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera

En el área existen todos lo usos inadecuados imaginables en un área protegida. A pesar de la aparición del decreto, éste no se ha implementado adecuadamente. Debido en gran parte a que constituye el bosque más cercano a una enorme ciudad y la población en general ha considerado al área más que nada como sitio de recreo al aire libre [....] No se tiene control de los turistas y visitantes, en parte por el fácil acceso al área protegida y a la escasa vigilancia. Lo que a su vez ocasiona actividades de vandalismo y acumulación de basura. Existe además desmontes para la agricultura, incendios forestales, tala clandestina, ganadería extensiva, cultivos ilegales y cacería furtiva. El crecimiento urbano se manifiesta en el área con asentamientos urbanos irregulares y más de siete fraccionamientos. Las áreas de recreación como balnearios, carreteras y autodromos no fueron establecidos planificadamente, el motociclismo se práctica en diversos sitios [...] Se explotan indiscriminadamente bancos de material de arena amarilla y jal. En el BLP existen terrenos de propiedad del Gobierno del Estado y aún en ellos existen cultivos agrícolas. La colaboración interinstitucional entre las dependencias participantes no es aún la adecuada [...] aunque se tienen todas las atribuciones legales existen intereses políticos y económicos que impiden la implementación cabal de dicho plan.131

11.1. Análisis de los documentos programáticos y operativos 11.1.1. Programa de Manejo El Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera, también llamado Bosque La Primavera, es quizás una de las primeras ANP de México que contó con una propuesta de plan o programa de manejo, aún cuando esto todavía no era un requisito legal, pues desde 1988 ya existía el Plan de Manejo Bosque La Primavera elaborado por la Universidad de Guadalajara (U. de G.) de 1988132. Igualmente relevante es el que es la única de las tres ANP cuya administración le fue transferida al Gobierno de Jalisco que contó con una propuesta formal de Programa de Manejo poco después de que se diera la transferencia y que por ello tiene su respectivo programa ya publicado y en vigor desde el año 2000. La elaboración de la propuesta de Programa de Manejo se hizo a través del Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera (CTABLP), y en este proceso participó un grupo interinstitucional e intersectorial, encabezado por la U. de G. que desarrolló los estudios y aportó la información básica para la descripción de las características físicas, bióticas, y culturales. En este proceso también participaron representantes de 17 instituciones gubernamentales (federales, estatales y municipales), de 13 organizaciones no gubernamentales,

131 López Hernández (1991). 132 Curiel, A. (ed.) (1988).



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así como de los 11 ejidos que se ubican en el ANP y de los pequeños propietarios. El 4 de marzo de 1998 se sometió a consulta pública el anteproyecto del actual Programa de Manejo y sus resultados fueron analizados e incorporados al texto de la propuesta por un grupo de personas encabezadas por la Dirección Ejecutiva, el CUCBA de la U. de G. y la CONANP, quienes se encargaron de la revisión y redacción final. La elaboración y estructura del Programa de Manejo del APFFLP cumplió con los requisitos, procedimientos y características establecidas en la LGEEPA y demás normatividad derivada de ésta. Sin embargo, cabe destacar que el Programa de Manejo que se publicó es un documento bastante resumido y simplificado tanto en sus aspectos diagnósticos como programáticos, como en los distintos componentes, subcomponentes y acciones de manejo. Se puede afirmar lo anterior, si consideramos toda la información sobre el ANP, tanto publicada como documental, disponible ya en ese entonces, tales como estudios de aspectos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como propuestas, bastante bien estructuradas en ese entonces, para la protección y manejo del área, tales como las contenidas en Plan de Manejo elaborado 12 años antes por la U. de G., que está mejor integrado e incluye un programa más detallado que el que finalmente se aprobó y publicó. Considerando que están por cumplirse los cinco años fijados para revisar, actualizar y ajustar este instrumento, es pertinente mencionar lo siguientes aspectos. Muchos de los elementos que constituyen el actual Programa de Manejo a nivel de componentes y subcomponentes siguen teniendo vigencia, ya sea porque son aspectos que habrá que atender permanentemente o porque cinco años no fue tiempo suficiente para solventarlos; baste con un ejemplo, citado directamente del documento:

Uno de los principales problemas dentro del área protegida es el desconocimiento, por parte de sus habitantes y de muchos actores que inciden sobre el APFF La Primavera, de la existencia de la misma, su significado, las características y compromisos que representa el desarrollar e implementar lineamientos y políticas de conservación, que beneficien de forma eficaz a sus usufructuarios, así como el compatibilizar el aprovechamiento de los recursos naturales con su preservación...

Hay, por otra parte, otros aspectos que tendrán que revisarse, sobre todo lo que respecta a usos y aprovechamientos y, en particular, a la zonificación del ANP. Los criterios utilizados para la zonificación en el Programa de Manejo cumplen con lo dispuesto en el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANP y tienen un enfoque integral de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales, basado en la identificación de unidades naturales que considera las características físicas, biológicas, los valores estéticos y los usos actuales y potenciales, como criterio para definir la delimitación y manejo a los que estará sujeta cada zona. No



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obstante, es pertinente mencionar que esta zonificación es cuestionada por algunos investigadores y entre cuyas consideraciones destacan las observaciones siguientes: ♦ No se prevé nada respecto a la zona forestal que se ubica alrededor del

APFFLP. Esta zona debería considerarse como de amortiguamiento para evitar lo que ya está sucediendo, a saber, que el avance de la mancha urbana está aislando al ANP y ya ha llegado a sus márgenes e incluso existen lugares donde el ANP ya ha sido invadida.

♦ No se consideraron como zonas de protección o de uso restringido los

manantiales, nacimientos y los cauces de algunos de los más importantes ríos del ANP, que finalmente es donde se concentra una importante biodiversidad y son los corredores biológicos naturales dentro y fuera del ANP. Tampoco se prevé nada respecto a estos corredores biológicos externos para poder evitar que el ANP se convierta en una isla.

♦ Todavía es tiempo de establecer corredores biológicos naturales hacia las

zonas forestales y serranías que se ubican al norponiente, norte y surponiente del ANP, y a lo largo de los cauces de los ríos.

♦ Un aspecto importante es que no se han definido con la precisión necesaria los

límites de cada zona; es decir, técnicamente se debería contar con las coordenadas de cada una de las poligonales y ubicarlas en la cartografía. Más aún, no hay ninguna mención en los componentes del Programa de Manejo sobre la definición de acciones o plazos para delimitar físicamente (amojonamiento y marca de límites) las zonas de manejo en que se dividió el APFFLP. Por lo menos, se debería delimitar en el corto plazo las zonas de uso público y de aprovechamiento, con el objetivo de controlar el acceso público y las actividades de los usuarios mediante la aplicación de la legislación y normatividad correspondiente. La única zona que al parecer tiene una poligonal claramente definida es la de aprovechamiento especial de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

En el Reglamento de ANP y en el propio Programa de Manejo se establece que la estructura administrativa del APFFLP debería hacer una revisión continua de la aplicación y mejoras necesarias del Programa de Manejo, y proponer de forma periódica, de preferencia anual, las modificaciones, adaptaciones o precisiones a cada uno de los capítulos que lo conforman para que, al cumplimiento del año cinco de su operación, se concentren dichas propuestas y se realice un consenso sobre las mismas para implementarlas en una nueva versión del Programa de Manejo del ANP. Puesto que la primera versión del Programa de Manejo fue publicada en diciembre del 2000, el proceso de revisión debería de llevarse a cabo durante el 2005 con el



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fin de publicar la segunda versión en el 2006. Consideramos el proceso de revisión del Programa de Manejo debe de incluir:

♦ La revisión de la zonificación, para lo cual se deberán elaborar e integrar los estudios básicos en función de la distribución de la biodiversidad (ecosistemas y especies) y la protección de otros recursos naturales como los suelos y el agua

♦ El establecimiento de reglas claras de actuación de las distintas partes responsables e involucradas en la aplicación de la normatividad, así como en la administración y operación del ANP.

♦ El involucramiento de todos los actores interesados en el proceso de elaboración de la segunda versión del Programa de Manejo, para que ésta finalmente se publique en el Diario Oficial de la Federación de tal forma que tenga validez legal, sea obligatoria su aplicación y tenga observancia práctica durante los siguientes 5 años (2006-2010).

Durante este proceso, es recomendable que el Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera aproveche la capacidades y experiencia de instituciones académicas como la U. de G. para el desarrollo, revisión, seguimiento y evaluación del Programa de Manejo y de los POA, o mejor aún, que se instituya un Subcomité Científico del APFFLP que sea la instancia de consulta y asesoría técnica y científica para el CTABLP y la Dirección Ejecutiva del ANP. 11.1.2.- Programas operativos anuales La elaboración de los POA se fundamenta en lo propuesto por el personal operativo del ANP que, junto con el Director Ejecutivo, también participa en la elaboración de los programas, actividades y requerimientos de recursos. El Director Ejecutivo somete a consideración del CTABLP la propuesta; éste lo analiza y aprueba la versión que se presenta ante la SEDER y los Ayuntamientos. Con base en esta versión, la SEDER gestiona los recursos ante el Congreso del Estado o los cabildos y, una vez aprobados, se asigna el presupuesto disponible para la aplicación del POA y se hacen los ajustes necesarios. Es importante mencionar que una fuente importante de recursos para el APFFLP es asignada por los ayuntamientos de Zapopan y de Guadalajara. Los recursos asignados por la SEDER y los ayuntamientos se canalizan vía el Fideicomiso Público, que administra los recursos a través de su Subcomité Delegado. El presupuesto asignado al ANP ha venido incrementándose en los últimos años en más de 57 veces, de: $114,890 en 1997, a $6,658,892 en el 2003. Los programas operativos anuales han venido mejorando tanto en su formato como en su contenido y propuestas de fondo, aunque todavía tienen un enfoque muy inmediatista, sin hacer el énfasis debido al desarrollo de programas, acciones



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y gestiones que tiendan a generar alternativas con visión estratégica para la conservación y desarrollo del área, como por ejemplo:

♦ Gestionar con los ayuntamientos en donde se ubica el ANP la elaboración, acuerdo y puesta en marcha de los ordenamientos ecológico y territorial a nivel municipal, donde se defina el uso del suelo y se considere la mayor parte de las franjas de vegetación y bosque aledañas al APFFLP como no urbanizables. Estos ordenamientos ayudarían a definir el uso futuro del suelo con base en criterios ambientales, de tal forma que sea el más adecuado a su vocación de uso y se mantengan forestadas y con actividades forestales y de manejo de vida silvestre todas aquellas zonas aptas para ello. El éxito de esta gestión depende de la capacidad de generar el interés y voluntad para sumar esfuerzos con las instancias académicas, para elaborar y poner en práctica mecanismos de ordenamiento ecológico y territorial, si no de los municipios en su totalidad, por lo menos de la franja que dichos municipios tienen rodeando al ANP.133

♦ Dar mayor peso a la promoción entre los propietarios de proyectos para el desarrollo ecoturístico y de promoción del aprovechamiento no maderable y de la vida silvestre, en todas aquellas zonas susceptibles para ello, dentro y alrededor del ANP.

♦ Atender a los ecosistemas y zonas prioritarias (por ejemplo, la selva baja caducifolia, los bosques de encino, bosques riparios) y a especies amenazadas o en peligro de extinción, así como elaborar y desarrollar planes de recuperación para estas especies.

♦ Gestionar financiamiento para promover la compra de tierras para la conservación, principalmente en las zonas de mayor valor para la conservación del ANP.

♦ Planificar, dar seguimiento y evaluar el manejo del ANP. En comparación con lo que se pudo averiguar de años anteriores, es posible afirmar que, en términos generales, se ha cumplido con los programas y acciones propuestos a desarrollar en los POA para los años 2003 y 2004, lo cual se pudo constatar en campo y a través del análisis de los informes respectivos. Hay, no obstante, algunos retrasos consecuencia de que en ciertas áreas la planeación no fue realista o porque los recursos no estuvieron disponibles oportunamente, como es el caso de la aportación programada para 2004 de $2,000,000.00 por parte del municipio de Zapopan.

133 En este sentido, hay avances con el Ayuntamiento de Zapopan que ya cuenta con un

ordenamiento de desarrollo urbano en que se considera el área aledaña al ANP como de desarrollo urbano de baja densidad y se está gestionando la elaboración del ordenamiento ecológico. Además se está iniciando como proyecto piloto el ordenamiento ecológico del Ejido Emiliano Zapata, experiencia que podría promoverse en otros ejidos y pequeñas propiedades dentro del ANP.



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Algo importante para los futuros POA es que es necesario explicitar las metas a alcanzar, contra las cuales se van a evaluar los resultados al final del ejercicio. Recapitulando, en ambos documentos programáticos y operativos —Programa de Manejo y los POA—, se requiere una visión estratégica, en la que se establezca hacia dónde se quiere llevar el ANP en el largo plazo; es decir, cómo se van a manejar los ecosistemas para garantizar su restauración y el mantenimiento de su estructura, funcionamiento y evolución, así como las estrategias para incorporar a los propietarios en estos procesos y ofrecerles alternativas de aprovechamiento sustentable en esquemas ‘todos ganan’. Las debilidades descritas en estos instrumentos sólo podrán subsanarse satisfactoriamente hasta que existan procesos de sistematización e indicadores de la sustentabilidad del área, que entre otras cosas permitan conocer y comunicar cuál es el estado del bosque y cuáles están siendo los impactos de las actividades de manejo. 11.2. Análisis del conocimiento generado sobre el área 11.2.1. La vegetación y la flora Desde el punto de vista ecológico el Bosque La Primavera es de gran importancia y en especial aquellas áreas que conservan todavía la vegetación primaria, ya que han servido de refugio tanto a plantas como animales.134 Cházaro y Lomelí135 registran 6 tipos de vegetación para La Primavera: el bosque de Quercus (encinos), el bosque de Quercus-Pinus, la vegetación riparia (de cauces de arroyos y ríos), la vegetación rupícola (que se desarrolla sobre las rocas), la vegetación ruderal (de orillas de los caminos) y ecotonía del bosque tropical caducifolio con el encinar. Sin embargo, SEMARNAT-CONANP

136, con base en la clasificación de Rzedowski, reconocen que sólo hay cuatro tipos de vegetación y que son cuatro tipos de bosques: de encino, de encino-pino, de pino y tropical caducifolio; así como tres comunidades vegetales (riparia, rupícola y ruderal) que se desarrollan dentro de los cuatro tipos de vegetación antes mencionados. El bosque de encino-pino es el que ocupa la mayor superficie y es el más abundante en el ANP; el 5.6 % presenta bosque de encino, y los bosques de pino (1.2%) y tropical caducifolio son muy escasos dentro del ANP137

134 Reyna (1989). 135 Cházaro y Lomelí (1995). 136

SEMARNAT-CONANP (2000). 137 Curiel (1988).



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Flora El inventario de la flora del APFFLP se ha incrementado en los últimos años. En 1988, el registro ascendía a 433 especies de plantas vasculares y 88 especies de hongos138; en 1989, se reconoce la existencia de 633 especies de flora fanerogámica pertenecientes a 91 familias139; y finalmente en el año 2000, el registro de especies de plantas vasculares se incrementó a 961 especies, agrupadas en 107 familias y 419 géneros, y sobresale la abundancia y diversidad de orquídeas terrestres140. Chazaro y Lomelí141 consideran que el listado florístico de La Primavera supera en número de especies a otras áreas forestales cercanas; por ejemplo, la Barranca San Cristóbal cuenta con 327 especies y el Volcán de Tequila con 247. Reyna142 reconoce cuatro especies de pinos de los cuales hay unos cuantos ejemplares dentro del ANP y son Pinus douglasiana, P. lumholtzii, P. oocarpa var. trifoliata y P. montezumae. Cházaro y Lomelí143 consideran que la diversidad de árboles es muy baja, ya que en relación al total de especies que componen la flora sólo 30 son árboles, de los cuales hay 5 especies de pinos, 8 de encinos, 3 copales, 2 madroños y 3 zalates (Ficus); y resaltan que La Primavera es pobre en cuanto a especies del estrato arbóreo, pero muy diversificado en el estrato herbáceo. Por su parte SEMARNAT-CONANP

144 reconocen que en el APFFLP hay 11 especies de encino, 5 de pino y 59 especies de orquídeas. En cuanto a plantas epífitas (que se desarrollan sobre otras plantas como las bromelias y el heno) sólo se tienen registradas tres especies, por lo que se considera que es baja la diversidad de epífitas y esto es un indicador de que la humedad ambiental no es alta a lo largo del año145. En cuanto a especies endémicas, se reconoce que no existen elementos endémicos de la zona, por el origen geológico reciente del Bosque La Primavera. No obstante, hay algunas especies endémicas de la región de Nueva Galicia como Mammiliaria jaliscana (siempre viva) y Agave guadalajarana (maguey), que son abundantes, por lo que el ANP constituye un reservorio natural de dichas especies. Además se reportan dos especies de plantas como amenazadas y una en peligro de extinción de acuerdo a la NOM-059146.

138 Curiel (1988). 139 Reyna (1989). 140 SEMARNAT-CONANP (2000). 141 Chazaro y Lomelí (1995). 142 Reyna (1989). 143 Cházaro y Lomelí (1995). 144 SEMARNAT-CONANP (2000). 145Cházaro y Lomelí (1995). 146 SEMARNAT-CONANP (2000).



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En el Programa de Manejo del APFFLP se menciona que en 1970 el uso del suelo era forestal en el 84% del ANP y el uso agropecuario en el 8 %, y para el año de 1990 el uso forestal se encontraba en el 80% del ANP y el uso agropecuario en el 6%147. En contraste, Gallegos et al.148 analizaron el cambio de uso del suelo en el APFFLP para un periodo de 25 años, a través de sistemas de información geográfica y percepción remota, y encontraron una tendencia constante en la relación de 90% de cobertura arbórea y del 10% de agrícola-pastizal. Además, reportan una tasa de incremento de la urbanización del 1.49% para un periodo de 9 años. El mismo estudio detectó el desarrollo de actividades no permitidas en zonas de uso restringido, de acuerdo al Programa de Manejo del APFFLP, tales como actividades agropecuarias en 634 ha. y urbanas y deportivas en 20 ha. La tasa de cambio para la ocupación forestal, agrícola y pecuaria es mínima, mientras que la de urbanización es mayor. Con base en estos datos, se concluye que el principal agente de cambio de uso del suelo en el APFFLP es la urbanización. En cuanto a monitoreo del estado y restauración de la vegetación en el APFFLP, la DE estableció en 2002 un Sistema de Información Geográfica (SIG) para facilitar las actividades de protección y restauración del bosque, así como su monitoreo permanente. Complementario al SIG es el programa de inventario forestal que se inició en diciembre de 2002, con el apoyo de diversas instituciones (CUCBA; INIFAP; FIPRODEFO, CONAFOR). Este proyecto de inventario tiene como finalidad conocer estructuras arbóreas, estimar el número de árboles por hectárea, área basal y datos ambientales para la toma de decisiones de manejo de los recursos naturales. Mediante este programa se diseñaron métodos de muestreo y captura de la información, y se obtuvo el inventario de árboles del ANP: 9,796,498 de árboles de los cuales 322 son árboles de encino, 304 de pino y 197 hojosas por hectárea.149 Existen diversas opiniones sobre el estado del APFF La Primavera, y algunas afirmaciones cuya contundencia logra impresionar a algunas personas; pero que su fundamento es dudoso, como que está cubierta por un bosque viejo, que es muy pobre florísticamente, que tiene una baja biodiversidad, etc. Al respecto se puede afirmar lo siguiente:

♦ La Primavera tiene un origen volcánico reciente y, por tanto, también es reciente el establecimiento y sucesión de su vegetación. A esta circunstancia se suma el hecho de que hasta hace unas dos décadas hubo una fuerte explotación forestal y periódicamente ha sido impactada por incendios, mismos que han disminuido en los últimos años. Por estas razones, los tipos de bosque que ahora observamos están en proceso de sucesión y recuperación.150

147 Ídem 148 Gallegos et al(2003) 149 Comité Técnico para la Administración del Bosque La Primavera 2004. 150 Miguel Cházaro y Armando Chávez, comunicación personal.



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♦ Si hacemos una comparación de flora de las tres ANP objeto del presente diagnóstico, La Primavera es el ANP con el mayor número de plantas vasculares registradas: 961 en La Primavera contra 845 de la Sierra de Quila y 172 del Nevado de Colima. Sin embargo, estos datos no reflejan necesariamente la riqueza florística de cada ANP, sino el nivel y profundidad de las investigaciones realizadas hasta la fecha. Por lo mismo, tampoco se puede afirmar que exista mayor riqueza o pobreza florística en La Primavera.

11.2.2. Fauna silvestre Los estudios sobre la fauna silvestre del APFFLP son escasos. 151 Los inventarios de fauna son muy limitados; actualmente, se cuenta con un registro de 200 especies de vertebrados: 7 de peces, 19 de anfibios y reptiles, 135 de aves y 29 de mamíferos. Más aún, cada uno de estos grupos ha sido poco estudiado, y no existen listados específicos o inventarios de los mismos. Éste también es el caso de los mamíferos y de las aves152. En el APFFLP se tienen registradas como especies raras al águila solitaria (Harpyaliaetus solitarius) y a otras consideradas en peligro de extinción como la codorniz arlequín (Cyrtonix montezumae) (Curiel 1988). Además, existen 19 especies de vertebrados que se encuentran en alguna categoría de la NOM-059, de las cuales dos están bajo protección, tres son raras, 12 están amenazadas y 2 en peligro de extinción153. Observaciones de fauna Con fundamento en las observaciones que se hicieron durante los recorridos de campo, en las entrevistas con personal del ANP, con habitantes de las comunidades aledañas y con investigadores de la Universidad de Guadalajara, así como en lo citado en la literatura, se puede afirmar que la fauna silvestre del APFFLP se encuentra en recuperación. La poblaciones de especies tales como el venado cola blanca y el puma han aumentado durante los últimos años. Es interesante comentar que en los recorridos de campo que se hicieron por La Primavera fue común observar y escuchar a los pájaros carpinteros, que son depredadores de la larva del escarabajo descortezador de los pinos (Dendroctonus sp.). Coincidentemente, en esta ANP no se considera que existan zonas plagadas, a diferencia del PN Nevado de Colima y la APFF Sierra de Quila donde estas aves prácticamente no se observaron y la plaga es un problema para los bosques de pino.

151 Curiel (1988). 152 SEMARNAT-CONANP (2000). 153 SEMARNAT-CONANP (2000).



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Hay que mencionar que en un recorrido que se hizo por el sendero interpretativo de Río Caliente el pasado mes de noviembre, por la parte norte del APFFLP, se observó volando como a las 17 horas un halcón peregrino (Falco peregrinus), especie que no está reportada para el ANP, y que se encuentra considerada a nivel nacional (NOM-059) y mundial (libro rojo de la UICN) como en peligro de extinción. En la cercanías de donde volaba este halcón también se observaron cuatro gavilanes cola roja (Buteo jamaicensis). Asimismo, durante el recorrido por el sendero interpretativo se encontraron huellas de felinos de varios tamaños; posiblemente de yaguarundi.

Posibles huellas de yaguarundi en sendero interpretativo de Agua Caliente En otro recorrido se observaron, como a las 13:30 horas, tres venados —una hembra adulta y dos juveniles— salir trotando de una depresión del terreno cercana al Cerro de San Miguel; la hembra se detuvo unos segundos a observarnos, mientras los juveniles huían. Durante los recorridos que se hicieron por las distintas zonas del ANP fue común observar huellas de venados de distintos tamaños. Curiel154 menciona que las densidades de las poblaciones de venado cola blanca son muy bajas y que están en riesgo a desaparecer. Al respecto señalamos que por sus características, en los bosques del APFF La Primavera es muy escaso el

154 Curiel (1988).



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estrato arbustivo y herbáceo, lo que brinda poca cobertura de alimentación y refugio para el venado, y por tanto se puede considerar como un hábitat pobre para esta especie, es decir, que sostiene pocos individuos. Sin embargo, esta especie es común en el área (aunque con baja densidad poblacional) a pesar de la presencia de depredadores como el coyote, el gato montés y el puma. Esto puede ser un indicador de que la fauna se está recuperando en el ANP y que las acciones de manejo que se han dado en los últimos años han favorecido esta tendencia. Es interesante comentar la diversidad de algunos grupos de fauna existentes en las tres ANP analizadas en el presente estudio: el PN Nevado de Colima, el APFF Sierra de Quila y el APFF La Primavera. Por ejemplo, en el caso de los felinos para El Nevado se tienen registradas cinco especies; para Quila, cuatro y en La Primavera existen dos especies. Esto puede ser indicador de la mayor a menor diversidad de hábitat y de riqueza de especies de fauna. Lo anterior también puede estar asociado a dos condiciones evolutivas y ambientales, como lo son una mayor a menor antigüedad de origen geológico y de establecimiento, así como evolución y riqueza de la biodiversidad (ecosistemas y especies) en el PN Nevado de Colima, APFF Sierra de Quila y APFF La Primavera, respectivamente. Lo anterior se confirma con lo registrado en la literatura155: El APFF La Primavera tiene un origen geológico volcánico muy reciente de entre 140,000 y 27,000 años, por lo que el contenido de materia orgánica de más del 80% de los suelos del área es menor al 2%, lo que indica que no existe un suelo típico de bosque y que por tanto la formación de éste es muy reciente. 11.2.3. Vinculación de la investigación con el manejo del APFFLP Existe un gran vacío en el conocimiento de la fauna silvestre del APFF La Primavera, por lo que se requiere impulsar la realización de inventarios tanto de vertebrados como de invertebrados, y estudios sobre especies endémicas, amenazadas y en peligro de extinción, así como otros estudios y monitoreo de la fauna silvestre. En este sentido, fue reiterada la disposición de todos los investigadores entrevistados de la Universidad de Guadalajara para colaborar en estos esfuerzos. Otras actividades para las que se propone unir esfuerzos entre el Comité Técnico del APFFLP e instituciones de investigación son las siguientes:

♦ Capacitar al personal del ANP para sistematizar los registros relacionados con la biodiversidad; por ejemplo, de observaciones de especies de fauna silvestre, fenología de la flora, etc.

155 SEMARNAT-CONANP (2000), Curiel (1988).



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♦ Desarrollar y gestionar una propuesta conjunta para que la Universidad de Guadalajara desarrolle trabajos de investigación, formación académica y educación ambiental en coordinación con el personal del APFF La Primavera.

♦ Colaborar para la revisión, consenso y preparación de la segunda versión del Programa de Manejo, con la participación de los investigadores y centros de la Universidad de Guadalajara que cuentan con más de 20 años de experiencia, en temas como flora, fauna, suelos, hidrología y aspectos geográficos del APFF La Primavera.

11.3. Análisis de la situación en campo 11.3.1. Problemática local156 Entre los principales problemas que enfrenta actualmente el manejo del ANP se encuentran los siguientes: Visitación pública ♦ Las motocross entran por senderos secundarios y producen fuerte erosión y

ruido, además de que afectan los renuevos y plantaciones.

♦ Saqueo de la flora y fauna sobre todo en Semana Santa.

♦ Basura.

♦ Visitación desordenada, porque muchos de los visitantes no siguen las indicaciones dentro de los senderos y en las zonas de estacionamiento, y dejan basura, etc.

♦ Diversas modalidades de vandalismo (afectación a la señalización, daño al arbolado, etc.)

♦ La gente que va a acampar no respeta el reglamento; por ejemplo, no pide permiso para acampar, tira basura, etc. Además, existe la idea entre los visitantes de que el pagar la entrada al ejido o pagar el estacionamiento a particulares les da derecho a hacer lo que quieran: a dejar basura, a acampar en zonas restringidas, etc.

♦ Existe un prestador de servicio de ecoturismo con registro pero hay dos clandestinos.

♦ Desinformación de la gente sobre el ANP y su manejo.

♦ Faltan estudios de capacidad de carga de la visitación pública. 156 Este apartado incluye la visión que el propio personal operativo tiene de la problemática del área.



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Presión por crecimiento urbano y conflictos con propietarios157 ♦ No se tiene un padrón de propietarios completo y confiable.

♦ Al realizar la delimitación física del polígono hubo que poner una serie de demandas judiciales para tirar bodegas o construcciones que había dentro. Esto generó descontento.

♦ Algunos propietarios desforestan o realizan quemas deliberadamente.

♦ Núcleos rurales dentro del polígono del ANP en los que hay desarrollo hormiga de construcciones.

♦ Hay algunos casos de paracaidismo, es decir, asentamientos irregulares.

♦ Existe también la venta de terrenos por traslado de dominio, por el que se da un proceso de paso de dueño a dueño.

♦ Hay 160 casas, 100 fincas permanentes, 150 propiedades con casas de campo.

♦ Desde 1998 hasta la fecha han sido afectadas en diversos grados unas 200 hectáreas por desarrollo de fincas, y hay más de 200 denuncias por invasiones.

♦ La mayor parte de los incendios forestales se inician fuera del ANP y, a pesar de ello, se tienen que atender con recursos del APFFLP.

♦ No existe un ordenamiento ecológico ni de que uso del suelo que impida el desarrollo urbano anárquico; los municipios tienen un proyecto de ordenamiento, pero no se ha concretado.

Según el Registro Nacional Agrario, la situación de la tenencia de la tierra en el APFFLP es la siguiente:

Cuadro 11. Tenencia de la tierra en el APFFLP según el Registro Agrario Nacional

Tipo de Tenencia Superficie (ha)

Ejidos 7,299.39


Zona Federal 2,311.70

Terrenos comunales 1,474.69

Terrenos propiedad nacional 9,617.37

Total 26,628.40

Total ANP 30,413.49 Fuente: Base de información de la SEMARNAT, del Sistema de Información Geográfica para la cruzada por un México limpio del 2001.

157 Problemática analizada en el punto 7.4.



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Una parte de la problemática es entonces la falta de información y la confusión que existe sobre la tenencia de la tierra en el área. El hecho de que en el Registro Nacional Agrario existan las lagunas que se pueden observar, nos habla de la dificultad para identificar con precisión a los propietarios del ANP. Infraestructura y capacidad de atención ♦ Insuficiente capacidad para realizar inspección y vigilancia que prevenga y

atienda vandalismo e ilícitos.

♦ Sólo el acceso de Mariano Otero cuenta con vigilancia de parte de la DE.

♦ Existe un déficit de señalización de un 90%, problema agudizado por el vandalismo que destruye la que hay. La señalización existente es extremadamente variopinta y está en mal estado; además de que no es clara la información y existe anarquía en su colocación. Finalmente, no se maneja una imagen institucional homogénea, lo que no permite comunicar claramente lo que es el ANP y ni proporciona información sobre la institución encargada de ella.

♦ Los jóvenes voluntarios que participan en actividades de vigilancia, estudiantes de preparatoria o universitarios, sólo trabajan durante la temporada de vacaciones de Semana Santa, cuando hay una mayor afluencia de visitantes.

Letrero en el ejido Emiliano Zapata



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Acción gubernamental y coordinación interinstitucional ♦ Debido a los cambios de administraciones cada sexenio (a nivel estatal) y

trienio (en el caso de los ayuntamientos) es necesario volver a retomar la línea de trabajo con los nuevos representantes gubernamentales periódicamente.

♦ Algunos programas de gobierno no coordinan sus acciones con la Dirección Ejecutiva, lo que afecta la relación de la DE con ejidatarios y propietarios. Este fue el caso del programa de pago de servicios ambientales de la CONAFOR que no dio apoyo a ejidos y pequeñas propiedades que han colaborado con el manejo del ANP y sí a propietarios que han estado dificultándolo.

♦ Los municipios y otras autoridades promueven obras públicas como empedrados u otras construcciones al margen del CTABLP. Por ejemplo, se construyó un macro tanque en el límite del ANP y a consecuencia de esta obra hubo un gran tiradero de material. Se usaron todos los recursos de mediación para evitar un conflicto como el diálogo, la concertación. Sin embargo, después de este proceso se violaron los acuerdos por lo que se tuvo que llegar a procedimientos legales para subsanar el impacto de la construcción. Finalmente, la Dirección Ejecutiva ganó el litigio y como sanción los responsables de la obra tuvieron que asignar una serie de recursos a favor del ANP.

♦ El caso de la CFE es complejo por el gran impacto ambiental que tiene sobre una zona importante del ANP. Esta situación ha desembocado en un conflicto social en contra de la exploración de Comisión Federal de Electricidad. Actualmente el desarrollo de la manifestación de impacto ambiental (MIA) está en manos de la Universidad de Guadalajara.

♦ Lentitud en la acción legal contra infractores.

Administración y el ejercicio de los recursos ♦ El ejercicio de los recursos a través del Fidecomiso es muy poco ágil y poco

eficiente, además de imponer muchas limitaciones de carácter administrativo, como es la firma para la contratación de servicios o la atención a ciertos requerimientos como las reclamaciones ante seguros.

♦ El apego a la normatividad por tratarse de un fideicomiso público no deja de ser engorrosa e impone una carga de trabajo que excede la capacidad de equipo administrativo existente. Esta situación se agudiza por la necesidad de atender los requerimientos que emanan de las auditorías que se han realizado.

♦ La generación de información financiera que requiere el CTABLP y las instancias que canalizan los recursos (Gobierno Estatal y Ayuntamientos) representan también una carga de trabajo excesiva, ya que se carece de definición en cuanto a los mecanismos de rendición de cuentas, el tipo de información que se requiere y los formatos adecuados para ello.



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Amenazas ♦ El crecimiento urbano es una amenaza latente hacia la conservación y el

manejo del ANP. El desarrollo inmobiliario es quizás la mayor amenaza actual y futura, ya que hay diversos intereses tanto de empresas inmobiliarias por comprar y desarrollar fraccionamientos, como de algunos propietarios o ejidatarios por vender y beneficiarse de los desarrollos.

♦ Las denuncias contra propietarios y ejidatarios por violaciones a las

disposiciones legales que regulan el uso del suelo en el ANP generalmente desembocan en conflictos con ellos.

♦ Debido a que la superficie cubierta por corredores biológicos naturales se está

reduciendo y se ha incrementado la fragmentación de los ecosistemas, cada vez hay menos formas reales de conectar esta área con otras áreas vecinas. Los problemas de aislamiento del ANP se van a incrementar con la construcción del macro libramiento.

♦ Recientemente, algunos propietarios organizados promovieron un amparo

contra el ANP por la delimitación de la poligonal, el Programa de Manejo, la actuación del Comité Técnico y la Dirección Ejecutiva. Además, cada vez son más frecuentes las demandas porque se impide el uso de sus tierras a propietarios y ejidatarios.

♦ La baja representatividad de propietarios y ejidatarios en el CTABLP es un

conflicto latente. 11.3.2. Estrategias, programas, proyectos y acciones concretas de

conservación y manejo Esta sección resume la información recopilada a través de entrevistas y recorridos de campo con los coordinadores de los programas que se desarrollan en el APFFLP. Asimismo, se realizaron entrevistas con ejidatarios, pequeños propietarios y habitantes del ANP. La información obtenida de estas entrevistas y observaciones de campo se contrastó con entrevistas a investigadores que han trabajado en el ANP, así como con lo citado en la bibliografía y diversos documentos (programas e informes) sobre el APFFLP. Es posible concluir que no obstante los problemas y debilidades identificados, el esfuerzo por parte del CTABLP y la DE, así como la coordinación de esfuerzos interinstitucionales, han dado resultados positivos en la conservación y manejo del área natural protegida y la protección de sus recursos naturales. Algunos de estos resultados son la disminución de la tala ilegal, la recuperación de la fauna silvestre y la reducción del número de ilícitos, tanto los relacionados con los recursos naturales como de otro tipo.



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A su vez, la percepción de muchos de los poseedores y dueños de la tierra, así como de los habitantes de las comunidades aledañas, es en general de aceptación y reconocimiento a la labor que en los últimos años se ha realizado en materia de inspección y vigilancia, tanto en el ANP como en sus alrededores. Por todas las zonas del ANP que se visitaron, se pudo constatar que las acciones de operación programadas en el POA 2004 se están concretando en la práctica. Destacan entre estas acciones: la reforestación, en particular, el programa ‘Adopta una parcela’; la señalización; las acciones de prevención de incendios; las de supervisión y vigilancia; la mejor atención a visitantes; los programas de capacitación y educación ambiental a través de senderos interpretativos y difusión; los campamentos educativos recreativos; el programa de sanidad forestal, reforestación, restauración y mantenimiento de plantaciones, así como la promoción de proyectos alternativos para las comunidades (hortalizas, piscicultura, ordenamiento ecológico, diagnóstico ambiental para desarrollo de ecoturismo). También sobresalen los trabajos para el desarrollo de infraestructura para atención a visitantes; el Sistema de Información Geográfica para seguimiento y monitoreo del uso del suelo, así como la coordinación interinstitucional e intersectorial, que se promueve para el desarrollo de los diversos programas y acciones para la protección y manejo del ANP y su región de influencia. Algunos representantes de los poseedores y propietarios de la tierra del APFFLP reconocen que ha habido una restauración de los recursos naturales, ya que han aumentado durante los últimos ocho años. El área de bosque se ha mantenido, hay menos incendios, más y mejores mecanismos e infraestructura para su detección oportuna y su pronta atención y combate, más reforestación y vigilancia, ha aumentado el venado y otras especies de animales del bosque. En este sentido se puede considerar que hay un trabajo integrado para el manejo del área natural protegida y sus recursos naturales, aunque como se mencionó en otra sección se requiere desarrollar una visión más estratégica e integral para la gestión del ANP, en aspectos relacionados con la restauración y conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales; desarrollo comunitario y proyectos alternativos para los propietarios. Igualmente se requiere desarrollar mecanismos de planificación, seguimiento y evaluación de los programas y acciones de manejo del ANP. Reforestación Al cierre del programa de Reforestaciones Temporada 2003, se habían plantado 522,670 árboles en 437 ha. con una densidad de 1,162,64. Durante el 2004, se reforestaron 97.8 ha., se restauraron 330 ha. y se dio mantenimiento a 49.9 ha. Además el vivero que maneja la Dirección Ejecutiva produjo 300,000 plantas. En este vivero se lleva a cabo un esquema de donativos recíprocos que son la base



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de la sustentabilidad de la producción. Por ejemplo, al Ayuntamiento de Zapopan se le donaron 50,241 plantas este año, y a cambio el Ayuntamiento aportó recursos al Fideicomiso del Bosque La Primavera. Sin embargo, hay que mencionar que una tendencia en las reforestaciones es que se favorece sólo a los pinos y poco a recuperar las especies de plantas que había en los ecosistemas de bosques y selva del APFF La Primavera. La dirección del ANP debiese promover la reforestación de otras especies forestales de árboles y arbustos para el bosque templado, así como especies de selva baja caducifolia, incluyendo la producción de estas especies en los viveros, para no dedicar todos los esfuerzos solamente a la reforestación con pino. Para ello se requiere hacer una evaluación objetiva e integral de las necesidades de restauración de los ecosistemas y especies del ANP y con base en ello definir prioridades de atención. Prevención, control y combate de incendios forestales El Informe de Cierre de Incendios 2003 del APFFLP tiene reportados 58 incendios en el ANP y zona de influencia inmediata, de los cuales 6 fueron dentro del APFFLP, con 385 hectáreas quemadas, y 97.9 has. afectadas. El Informe Cierre de incendios del 2004 registra 62 incendios en el ANP y zona de influencia inmediata, de los cuales 14 fueron dentro del APFFLP con una superficie quemada de 1,305 hectáreas y 497 de superficie afectada.

Cuadro 12. Historial de incendios en el APFF La Primavera

Año Número de incendios

Hectáreas afectadas

1995 29 1,700 1996 30 850 1997 14 61 1998 34 1,643 1999 42 392 2000 32 896 2001 17 512 2002 20 237 2003 6 98 2004 14 497

Fuente: Cierre de incendios 2004 APFFLP. Desde 1995, hay una tendencia a la disminución del número de incendios, pero sobre todo del número de hectáreas afectadas, debido entre otras razones a las acciones de prevención. Por ejemplo, este año sólo hubo 14 incendios contra 42 en 1999; además se han reducido significativamente las superficies quemadas y el tipo de vegetación afectada actualmente es en su mayor parte pastos y arbustos y no arbolado.



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Para lograr esto, se ha venido incrementando la colaboración interinstitucional y por tanto los recursos humanos y materiales para prevenir, controlar y combatir incendios. En la actualidad se cuenta con la colaboración de brigadistas de CONAFOR, así como de los ayuntamientos de Zapopan, Tala, Tlajomulco, El Arenal y Guadalajara. También se han construido tres torres de detección de incendios, atendidas una por CONAFOR, otra por el ayuntamiento de Zapopan y la tercera por la Dirección Ejecutiva del ANP. Otro avance es la existencia de una red de 140 kilómetros de caminos interiores y se da rehabilitación anualmente a 120 kilómetros. Este es uno de los campos en los que mejor coordinación institucional hay. La estrategia para la prevención y combate de incendios consiste en que para el inicio de la temporada se forma una comisión de vigilancia con algunas de las instituciones que conforman el CTABLP (CONAFOR, ayuntamientos, SEDER, etc.). Esta comisión se encarga de preparar una propuesta de atención de incendios en la que se determinan los insumos disponibles (gasolina, camionetas, personal para cubrir toda la zona), se calculan los riesgos, y se definen las estrategias, las acciones y las responsabilidades. Cada año, todas las instituciones participantes firman esta estrategia lo que garantiza la coordinación de las acciones.

Control de la erosión

Los suelos del ANP son muy susceptibles a la erosión, por tener escasa capacidad de formar agregados.158 La erosión es ocasionada principalmente por la eliminación de la cubierta vegetal lo que ha propiciado la perdida de hasta 75% del horizonte superficial del suelo en algunas zonas; se considera que en 7% del ANP la pérdida de suelo es irreversible159. Las zonas más afectadas por la erosión en el APFFLP están localizadas a lo largo de brechas y caminos, en zonas de uso agropecuario, en las zonas de exploración de la CFE y las áreas fuertemente impactadas por incendios forestales. Entre las principales acciones que se han desarrollado para controlar y prevenir la erosión de suelos están la reglamentación y vigilancia para evitar la entrada de motocicletas y cuatrimotos, la reforestación, la construcción de obras a los lados de los caminos y el raleo y contención de más del 80% del ganado que se encontraba dentro del ANP. En un estudio realizado por el Colegio de Posgraduados de Chapingo para la CFE160 se concluye que la CFE ha logrado restablecer el ecosistema que impactó mediante las obras construidas para la perforación y equipamiento de pozos geotérmicos, por arriba del 95% con respecto a las zonas naturales sin perturbar

158 Curiel (1988). 159 SEMARNAT-CONANP (2000). 160 Gerencia de proyectos Gesto eléctricos (2004).



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en lo que se refiere a la erosión hídrica y eólica, así como en la restauración del ecosistema y las actividades ilícitas que en el se desarrollaban. La restauración ecológica que realizó la CFE en los últimos 25 años ha dado resultados positivos para la restauración del hábitat y las comunidades vegetales. Mediante reforestación y pastización se ha logrado reducir la pérdida de suelos por erosión hídrica. Esto parece indicar que la CFE ha logrado recuperar la cubierta vegetal con éxito. Sin embargo, el 47.5% de la superficie presenta erosión ligera, 42.2% erosión moderada, el 8.3% erosión alta y el 2.0% erosión muy alta. Fuera del área de aprovechamiento especial de la CFE, la superficie con grado de erosión se incrementó en los últimos años. Por ello se recomienda en forma urgente que el CTABLP elabore y ejecute programas de recuperación de suelos erosionados y ambientes modificados, en los corredores erosionados que se localizan en la transición de la zona de amortiguamiento de la microcuenca. Delimitación El APFFLP es una de las pocas ANP que a nivel nacional cuenta con una delimitación física en la que está marcado y amojonado cada vértice. Con el desarrollo del proyecto de delimitación y amojonamiento de La Primavera se ubicaron los vértices definidos en el decreto: 27 vértices levantados por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), 45 vértices por el Ayuntamiento de Zapopan y 65 vértices por la Secretaría de Desarrollo Urbano del estado. Es importante mencionar que para la ubicación de los vértices se hizo una interpretación de la poligonal del decreto, porque existían varias imprecisiones: en algunas partes no cerraba la poligonal y en algunos casos no había claridad respecto a la ubicación precisa de muchos de los vértices. Además de estas fallas, había que ajustarse a las 30,500 hectáreas que define el decreto. Para solventar estos problemas, se convocó a los mejores topógrafos y especialistas para definir una poligonal que se ajustará a la realidad y que fue la que finalmente sirvió para elaborar el plano que se registró en el Registro Público de la Propiedad. Sin embargo, recientemente esta delimitación ha generado inconformidades y ha sido impugnada por algunos pequeños propietarios quienes se han amparado contra el Programa de Manejo bajo el argumento deque la delimitación que se hizo no corresponde a lo dispuesto en el decreto de creación del ANP. Los propietarios inconformes consideran ambas poligonales ilegales: la del decreto, porque no cierra en algunos puntos y la nueva poligonal que elaboró el Comité Técnico y que se encuentra contenida en el Programa de Manejo, porque no corresponde a la del decreto. En este sentido, se considera recomendable que, para evitar que continúen los problemas con la delimitación del ANP, el Ejecutivo Federal emita un decreto al alcance del que creó el ANP, que corrija la poligonal del ANP, y que incorpore la nueva delimitación. Lo anterior en atención a lo dispuesto en el articulo 62 de la LGEEPA que plantea que una vez establecida un ANP sólo podrá ser modificada



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su extensión, y en su caso los usos del suelo permitidos o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya establecido (en este caso el presidente de la República), a través del seguimiento de las mismas formalidades previstas en la LGEEPA para la expedición de la declaratoria respectiva. Es precisamente este procedimiento legal el que faltó hacer al elaborar la nueva poligonal que actualmente se encuentra impugnada, por incumplimiento al citado artículo. Supervisión y vigilancia Los principales ilícitos que se detectan a través de la supervisión y vigilancia en el ANP son las construcciones, la tala clandestina (con el fin de obtener madera para morillo), la cacería ilegal y el ingreso de vehículos prohibidos (motos y cuatrimotos). La brigada de vigilancia del ANP está conformada por cuatro elementos y un coordinador. Dicho personal ha recibido diversos cursos de capacitación y cuenta con el equipo e infraestructura necesarios para el desempeño de su labor (cuatrimotos, equipos de radiocomunicación, vehículo todo terreno, uniformes, etc.). Además de las actividades de vigilancia que desempeñan, proporcionan apoyos diversos a visitantes (orientación, apoyo en caso de accidentes, etc.). Atienden una de las casetas de ingreso al ANP y llevan el control y registro de vehículos y personas visitantes. Asimismo, controlan y, en su caso, impiden el acceso de vehículos o cargamentos prohibidos o que no tengan la autorización correspondiente. Cuando se detectan ilícitos, turnan las denuncias a la autoridad correspondiente. Además de la brigada de vigilancia permanente, existen comités de vigilancia con la participación jóvenes voluntarios, que apoyan principalmente en la temporada de vacaciones de Semana Santa, cuando hay una mayor afluencia de visitantes. Algunos representantes de los propietarios y poseedores de la tierra opinan respecto a la inspección y vigilancia que no es legal el que se les impida acceder a sus propiedades o introducir material de construcción. Es necesario señalar que solamente uno de los accesos ‘oficiales’161 está controlado por el personal de la DE, otro lo controlan directamente los ejidatarios. Queda un tercero sin control alguno. Hay que agregar, sin embargo, que existen algunos otros accesos en todo el perímetro del ANP. Sistema de información geográfica, ordenamiento ecológico y monitoreo de recursos naturales En 2002, se estableció un sistema de información geográfica (SIG), que es un sistema con referencia espacial y temporal, para facilitar las actividades de

161 El de prolongación Mariano Otero.



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protección y restauración en el APFF La Primavera, así como su monitoreo permanente. El SIG contiene además bases de datos de tenencia de la tierra, con información sobre los predios. También se ha compilado información sobre el avance de la urbanización dentro del ANP y se tienen detectadas todas las construcciones actuales, tanto terminadas como en proceso. Aprovechamiento sustentable Recientemente la Dirección Ejecutiva inició los trabajos para promover proyectos productivos entre los propietarios. Además, hay programas del Gobierno Estatal y Federal, como CONAFOR, que involucran a los habitantes de las comunidades aledañas al ANP en proyectos de reforestación, recuperación del suelo, construcción y mantenimiento de caminos, obras para prevención de incendios, desarrollo de proyectos productivos como una granja piscícola, o para promoción de ecoturismo. Existe interés entre la gente y empieza a haber una participación creciente. Por ejemplo, en un evento realizado el pasado 8 de noviembre en el Centro Piscícola del Ejido Emiliano Zapata dentro del ANP, el Delegado de SEMARNAT, José de Jesús Álvarez, entregó un total $325,826 pesos provenientes del Programa Desarrollo Rural Sustentable (PRODERS) de la CONANP en cheques para apoyar cuatro proyectos: ♦ A la Cooperativa Piscícola Martín Bolaños Ayala: $72,500 para construcción de

la infraestructura. ♦ A la Asociación Civil Ambiente y Desarrollo: $74,295 para un proyecto de

producción orgánica de hortalizas. ♦ Al Ejido E. Zapata: $97,601 pesos para el proyecto de elaboración del Plan

Maestro de Ordenamiento Territorial. ♦ Al Ejido La Primavera: $81,180 pesos para el Diagnóstico ambiental del área

de influencia del Río Caliente. Sin embargo, cabe resaltar que, además de que la promoción de proyectos productivos es una práctica incipiente, y por lo tanto su cobertura es todavía muy limitada, estos esfuerzos se han centrado en aspectos tradicionales de producción agropecuaria o piscícola, y para atender el descontento de los ejidos y propietarios que más se oponen a las acciones que ha desarrollado el personal del ANP. Al respecto, algunos propietarios tienen la opinión de que la DE está obstaculizando los proyectos productivos y no da respuesta a las propuestas que se le presentan o extiende una negativa sin orientarlos sobre lo que puede o no puede hacerse, mientras que, afirman ellos, existen otros proyectos del interés de la DE muy poco incluyentes. Un proyecto interesante que puede contribuir a generar alternativas para el área es el que se está promoviendo ante la Agencia Catalana de Cooperación quien aportará 119,000 Euros para la transferencia de tecnología aplicada para



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prevención y combate de incendios, restauración de áreas degradadas, turismo rural y gestión de servicios ambientales. Este proyecto se iniciará en el 2005 y tres técnicos catalanes prestarán sus servicios para iniciar un proyecto de turismo rural en el Predio Agua Brava que recientemente adquirió el Gobierno del Estado. Parte de la propuesta incluye diseñar una visita guiada. También se han impulsado otros dos proyectos vinculados con las comunidades para promover un uso sustentable de los ejidos. El primero se está realizando en el Ejido La Primavera con la colaboración de la Universidad de Guadalajara para elaborar un Plan Maestro de Uso Público del Ejido La Primavera, con el objetivo de promover un turismo amistoso con el bosque. El otro proyecto pretende desarrollar el Ordenamiento Ecológico del Ejido Emiliano Zapata, con el objetivo de sentar las bases para definir los usos del suelo y que el ejido y la administración del ANP protejan aquellas áreas que así lo requieran y promuevan el aprovechamiento sustentable de aquellas áreas a las que puede dársele algún uso sustentable. Sin embargo, es importante resaltar que a la coordinación dedicada a la promoción de proyectos alternativos no se le ha dado la preeminencia que amerita, y es quizás la que menos recursos recibe, tanto humanos y materiales como presupuestales, a pesar de ser una de las áreas temáticas a las que mayor atención se le debe dar. En la medida en que los dueños y poseedores de la tierra del ANP y los habitantes de las comunidades vecinas tengan opciones de vida y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, será posible que la integridad, conservación y manejo del APFFLP y su región de influencia sea viable; a través de la interacción positiva de las instancias responsables y con la colaboración y apoyo de las comunidades. Difusión y relaciones públicas El Departamento de Difusión y Relaciones Públicas recientemente integrado dentro de la estructura de administración del APFFLP, promueve la producción de material didáctico, entre otras funciones, en colaboración con la Dirección Ejecutiva y la Asociación Civil, y en estrecha vinculación con la Coordinación de Educación Ambiental. Hasta el momento, se han elaborado diversos materiales como videos, trípticos y una página de Internet162. A través de la DE y de las coordinaciones de programas, se mantiene comunicación con los ejidatarios, pequeños propietarios y visitantes del ANP. Asimismo, periódicamente se tienen reuniones informativas sobre proyectos específicos. Además se está promoviendo la gestión de apoyos y recursos por parte de empresas y organizaciones locales, nacionales e internacionales, a favor de los programas y proyectos que se desarrollan en el ANP. 162 Hay que destacar que la página de Internet de La Primavera tiene es de bastante buena calidad y contiene información pertinente sobre el ANP. Ver anexo 3 para mayor información sobre la página.



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Actualmente, se cuenta con diversos materiales de difusión sobre el ANP, tales como trípticos, folletos y videos, y se está empezando a colocar señalización bien elaborada tanto de forma como de fondo, con contenidos adecuados, en los diversos accesos públicos del ANP. Cabe destacar que a los visitantes se les reparten trípticos con contenidos informativos sobre la importancia del ANP, sobre cómo se está manejando, cómo llegar, puntos de interés, y cómo cuidar los recursos naturales. Los trípticos también contienen un mapa de localización y un directorio. Los guardaparques hacen una importante labor de comunicación y reparto de este material de difusión, tanto en los accesos al ANP como en los recorridos que hacen por las zonas de uso público. Se tiene una afluencia anual de 250,000 visitantes; tan sólo en Semana Santa llegan 40,000. Desde hace tres años ha habido un incremento del campismo, por lo cual es necesario controlar el número de campistas en los accesos, de tal forma que se aminore su impacto negativo. La gente que visita el APFF La Primavera está enterada de la existencia de guardabosques y de que existen casetas para el registro de visitantes. Sin embargo, la mayor parte de la población desconoce lo que se está haciendo por La Primavera y su importancia, así como los problemas que la aquejan. Definitivamente, es necesario incrementar los esfuerzos de difusión sobre el ANP. Es por ello que se está tratando de aprovechar espacios de información, en programas de radio y de televisión, para difundir la importancia de esta ANP y transmitir el mensaje de que el bosque nos beneficia a todos. De acuerdo con la encargada del Departamento de Difusión y Relaciones Públicas, “[La] estrategia de comunicación a la fecha es llegar a eliminar el ruido de fondo, la mala imagen que se tiene ante la reserva y su manejo”. Programa de educación ambiental y señalización La labor desarrollada durante el presente año por los integrantes de la Coordinación de Educación Ambiental y Señalización, pretendió difundir los valores naturales y culturales del ANP. En cuanto a los productos de este programa cabe destacar los siguientes: ♦ Elaboración de materiales didácticos. En el 2003, se produjeron 100 posters y

15,000 trípticos; en el 2004, 20,000 trípticos. ♦ Programa ‘Adopta una parcela’. Este programa tiene el objetivo de involucrar a

la ciudadanía en la reforestación y mantenimiento de plantaciones, y darles un seguimiento metodológico. Hasta el momento, han participado 25 grupos ciudadanos, lo que ha ayudado a recuperar 45 ha. degradadas con la plantación y monitoreo de 9,110 pinos.

♦ Senderos interpretativos. El objetivo de este proyecto es difundir los valores ecológicos y ambientales del APFFLP. Durante el 2004, se atendió a 662 personas.

♦ Campamentos educativos recreativos. Son 2,205 personas las que han participado en estos campamentos que incluyen recorridos guiados y actividades de conservación.



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♦ Saneamiento del camino ecológico. Participaron 400 personas en la limpieza del acceso al ANP por la Av. Mariano Otero.

Es importante resaltar que a las acciones desarrolladas en materia de educación ambiental y señalización les falta una estructuración y visión para tener mayor eficacia. En este sentido, sería de gran valor que el personal a cargo del ANP visite la APFF Sierra de Quila y tenga un intercambio de experiencias con el personal del APFFSQ, que tiene un programa bien estructurado y amplia capacidad profesional en estos temas. Señalización Como parte del programa de señalización, durante el 2003, se colocaron 70 letreros y, en el 2004, 97, dentro y alrededor del ANP. 11.3.3. Presencia e impacto de las acciones del personal operativo y su relación con la población local Participación de las comunidades Como se ha estado mencionando a lo largo de este trabajo, las opiniones que los actores locales tienen de la DE y en particular de su titular, están muy polarizadas. Entre algunos sectores de la población local el esfuerzo desarrollado por el CTABLP y el personal operativo ha tenido una aceptación positiva, incluyendo a una parte de los propietarios y poseedores de la tierra dentro y alrededor del ANP. Existe, por otra parte, un sector de propietarios que, como se mencionó en el apartado 7.4., manifiestan que no existe comunicación alguna con la DE y que no encuentran canales para la atención de sus planteamientos. Nuestras observaciones permitieron concluir que la relación con los ejidos, comunidades y pequeñas propiedades es en general buena y existe comunicación con el personal de la DE. Hay quienes afirman que sí los consultan sobre las acciones que se van realizar; conocen y avalan las actividades que se desarrollan a favor del ANP y, en general, aprueban el trabajo que realiza el personal operativo y reconocen la constancia, compromiso y cumplimiento de sus funciones. Fue posible recabar opiniones tales como que “de un año para acá se ha visto el cambio y la vigilancia va bien” Algunos representantes de los ejidos señalan que es escasa su representación en el CTABLP. Además, consideran que la comunicación es pobre y que hay poca asistencia a las reuniones. Opinan que se requiere una mejor comunicación por parte del CTABLP y la DE con los ejidos para poder manejar mejor al ANP. En cuanto al desempeño del Director Ejecutivo del APFFLP, como se expuso en detalle anteriormente, hay diversidad de opiniones por parte de los distintos



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actores entrevistados. Algunos opinan que “se cree dueño del bosque y considera que lo que él dice es lo que hay que hacer. Pareciera que no sabe que somos dueños de la tierra y que por tanto podemos decidir los que más nos convenga a nosotros. Debe darnos la oportunidad de llevar de comer a nuestros hijos, sin talar árboles, conservando el bosque”. Algunos afirman que les aprobaron un presupuesto y el DE “les metió la pata para que no se los dieran”. Señalan que esto se debe a que “no nos deja hacer nuestro trabajo. Él debe respetar la soberanía de cada ejido porque está contra el decreto que nos dotó”. Por el contrario, otros opinan que el trabajo del DE “antes era cosa negativa, pero ha habido un cambio”; y comentan que trabaja bien, que los ha apoyado, que no tienen queja, que hay buena relación. En cuanto a los proyectos alternativos que está promoviendo la Dirección Ejecutiva del ANP, los representantes de los ejidos beneficiados señalan que están concientes de que reciben un beneficio económico, ya que cuentan con apoyos económicos para realizar proyectos de ecoturismo. Sin embargo, se quejan de que tienen grandes problemas debido al vandalismo o el incremento de la basura, que los afecta directamente. Consideran que a través del programa de uso público deben educar a los propietarios sobre la regulación de los ingresos. Además sostienen que a través de este programa se debe orientar y educar a los visitantes sobre los senderos, la basura, etc. Los ejidatarios y algunos pequeños propietarios están buscando otro tipo de actividades que no dañen al bosque tales como artesanías. Por el testimonio de algunos ejidatarios es posible concluir que hace ocho años los ejidatarios no veían al bosque y estaban interesados en vender sus terrenos. Pero “al llegar las propuestas, hemos podido ver el gran valor del bosque e iniciar un proceso de irnos involucrando en desarrollar alternativas que nos beneficien y protejan el bosque, por el cual hemos iniciado cobrando la entrada y tenemos el interés de llevar a cabo proyectos productivos que no afecten al bosque”. 11.3.4. Potencial de aprovechamiento El APFFLP tiene mucho potencial para el desarrollo de actividades ecoturísticas y de educación ambiental, así como de aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres. Si se planean y organizan adecuadamente, estas actividades podrían ser el detonador de alternativas concretas para la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, y así generar opciones de empleo e ingresos para los propietarios y poseedores de la tierra, así como para los habitantes de las comunidades que circundan al ANP, de tal forma que los beneficiarios se conviertan en aliados y defensores del APFFLP.



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Un aspecto relevante que no se ha promovido suficientemente respecto al uso del ANP, es que legalmente163 podría haber aprovechamientos forestales y de flora y fauna silvestre en el APFFLP. Es decir, que en varias de las zonas del APFFLP podrían promoverse diversas actividades de uso y aprovechamiento como extracción de madera y plantas, cacería deportiva, etc., desde luego cumpliendo con las disposiciones legales y normativas para cada tipo de recurso y uso. Estas actividades podrían ser alternativas que los dueños y poseedores de la tierra desarrollen proyectos productivos que generen interés y opciones económicas para la protección y uso sustentable de recursos naturales. Hay una clara necesidad de llevar al cabo acciones para la restauración y conservación de los recursos naturales renovables del APFFLP, para lo cual se requiere el desarrollo de alternativas socioeconómica y ecológicamente viables, de uso sustentable, de dichos recursos. En el ANP y su región de influencia se podrían establecer Unidades de Manejo y Conservación de Vida Silvestre (UMA) por parte de los dueños y poseedores de la tierra que sirvan para la reproducción y uso diversificado de la flora y fauna silvestre y que podrían estar enfocadas inicialmente al manejo de venados y jabalíes. Para ello se requiere que el personal del ANP, con el apoyo de autoridades y centros académicos, den capacitación y entrenamiento a ejidatarios y pequeños propietarios del ANP y de los municipios vecinos, sobre el manejo de estas especies, y que brinden alternativas de repoblación y aprovechamiento por parte de las comunidades rurales dueñas de la tierra del APFFLP, así como de las comunidades vecinas. A la par del desarrollo de estas UMA, se deberían llevar a cabo estudios básicos sobre distribución, abundancia y uso de hábitat de las especies susceptibles de aprovechamiento en los bosques del ANP y su región de influencia para, con base en ello, elaborar, concensar y desarrollar planes para el manejo y restauración de dichas especies y su hábitat, que permitan en el mediano y largo plazo su aprovechamiento sustentable. Para concretar estas propuestas se debe impulsar un amplio programa de colaboración interinstitucional e intersectorial, que apoye la concientización de los propietarios y poseedores de la tierra, y que genere las capacidades locales de organización y gestión para el manejo y aprovechamiento de la vida silvestre. En las comunidades rurales aledañas al APFFLP son escasas las fuentes de ingresos y las actividades productivas son poco rentables, lo que ha favorecido la migración de muchos de sus habitantes hacia la capital del estado y a los Estados Unidos. Dentro de este contexto, se considera que aunque es incipiente el esfuerzo por promover proyectos alternativos en las comunidades rurales aledañas a la Bosque La Primavera por parte de la administración del ANP y de otras instituciones, se está generando, por una parte, una actitud positiva y de colaboración hacia la protección del ANP y sus recursos naturales, y, por otra,

163 De acuerdo a lo dispuesto en la propia LGEEPA, en el Reglamento en materia de ANP y en el propio Programa de Manejo.



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alternativas para la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. 11.3.5. Síntesis del estado del Área de Protección de Flora y Fauna La

Primavera Cobertura vegetal

La cobertura vegetal arbórea ya no es afectada por desmontes, ni tala clandestina. Sin embargo, existen zonas afectadas por incendios.

Erosión Los suelos del ANP son muy susceptibles a la erosión por su escasa capacidad de formar agregados. El contenido de materia orgánica de más del 80% de los suelos del área es menor al 2% lo que indica que no existe un suelo típico de bosque y que por tanto su formación es muy reciente. La erosión es ocasionada principalmente por la eliminación de la cubierta vegetal, lo que ha propiciado la pérdida de hasta 75% del horizonte superficial del suelo. Se considera que en 7% del ANP la pérdida de suelo es irreversible. Las zonas más afectadas por la erosión están localizadas a lo largo de brechas y caminos, en las zonas de uso agropecuario, las zonas de exploración de la CFE, las zonas de alta visitación y las áreas fuertemente impactadas por incendios forestales. La mayor parte de los suelos carecen de estrato arbustivo y herbáceo, y sufren diversos grados de erosión.


El ganado y las plagas forestales no se consideran como problemas importantes para la protección y restauración de la vegetación forestal. gracias a que el primero ha sido expulsado en su mayor parte (más del 80%) y, aunque el descortezador o los muérdagos están presentes en el ANP, no se han expandido tanto como para ser considerados una plaga.

Biodiversidad-flora

La superficie forestal del APFFLP se ha mantenido y en algunas zonas está en proceso de recuperación. Hasta hace unas dos décadas hubo una fuerte explotación forestal y periódicamente la masa forestal ha sido afectada por incendios, mismos que han estado disminuyendo en los últimos años. Los tipos de bosque que ahora observamos están en proceso de sucesión y recuperación.

Biodiversidad-fauna

Se puede afirmar que la fauna silvestre del APFFLP se está recuperando. Especies tales como el venado cola blanca y el puma han aumentado durante los últimos años.


El principal valor de esta ANP para las comunidades aledañas es por el aporte de agua para diversos usos. Además se considera como un pulmón para la zona conurbada de Guadalajara, así como un importante sitio de recreación y esparcimiento para los habitantes de dicha zona.


La escasa representatividad de los propietarios y ejidatarios en el CTABLP y su descontento. Hay núcleos rurales dentro del polígono en los que hay expansión hormiga de construcciones. Algunos casos de paracaidismo, así como de asentamientos irregulares. Desde 1998 hasta la fecha han sido afectadas en diversos grados unas 200 ha. por desarrollo de fincas.


Tendencia a realizar reforestaciones que favorecen a una sola especie de pino y no en recuperar otras especies propias de los ecosistemas del área. Falta vinculación social e incorporar a la ciudadanía en la gestión ambiental

Principales problemas

Entre los principales problemas de ilícitos que se detectan en el ANP están las construcciones, la tala clandestina, la cacería ilegal, el ingreso de



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problemas

las construcciones, la tala clandestina, la cacería ilegal, el ingreso de vehículos prohibidos al ANP (motocicletas y cuatrimotos).. El amparo actual y otro potencial para revocar el Programa de Manejo, justificado en errores en la delimitación del ANP.


Hay reducción de corredores biológicos e incremento de la fragmentación. Cada vez existen menos formas de conectar esta ANP con otras zonas de vegetación natural. Los problemas de aislamiento del ANP se van a incrementar con la construcción del macro libramiento. El crecimiento urbano es una amenaza actual y futura para la conservación y el manejo del ANP. En las comunidades rurales aledañas al APFFLP son escasas las fuentes de ingresos y las actividades productivas son poco rentables, lo que ha favorecido la migración de muchos de sus habitantes hacia la capital del estado y a los Estados Unidos, así como la lotificación y venta de tierras para urbanización, lo que puede derivar en conflictos para el uso, manejo y protección de los recursos naturales del ANP.

11.4. Diagnóstico de capacidades, fortalezas y debilidades En términos generales puede considerarse que el APFF La Primavera es una de las áreas naturales protegidas mejor manejadas del país, en el sentido de que cuenta con capacidades y recursos básicos para su atención, pero que también presenta diversas debilidades que se requiere atender para mantener y mejorar la operación y manejo del ANP. A continuación se hace un análisis de la situación en que se encuentran los recursos humanos, materiales y financieros, así como la capacidad administrativa del APFFLP. 11.4.1. Personal El APFFLP cuenta con un equipo conformado por 33 personas, que incluye un Director Ejecutivo, dos directores —administrativo y operativo— y cuatro coordinadores, de legislación ambiental, de educación ambiental, de desarrollo sustentable y de investigación y monitoreo. De la Dirección Operativa dependen el área de Inspección y Vigilancia (5 guardaparques), la Brigada Forestal (13 personas), el vivero (3 personas) y las torres contra incendios (2 personas). Además hay un educador ambiental, una encargada de difusión y relaciones públicas, un técnico especializado en SIG de tiempo parcial, un auxiliar administrativo y una secretaria de la Dirección Ejecutiva. En cuanto al número de personas que integran el equipo de administración del APFFLP, se considera que, en términos generales, son suficientes. Sin embargo, más allá de la estructura operativa, lo que se necesita es concretar resultados en los aspectos sustantivos del manejo del ANP, por lo que se requiere fortalecer algunas áreas con un mayor número de personas. Por ejemplo, para la promoción de proyectos productivos, es insuficiente una sola persona y se necesitan, por lo



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menos, dos técnicos en áreas relacionadas con propuestas alternativas de aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y ecoturismo. Por otra parte faltan por lo menos ocho guardaparques para tener una cobertura mínima de supervisión y vigilancia del ANP. Asimismo, actualmente no existe personal contratado para las coordinaciones de investigación y monitoreo y de legislación ambiental. Se requiere desarrollar estas áreas y reforzar la de educación ambiental con personal capacitado, para poder dar mayor cobertura y servicios. A partir de un ejercicio de autodiagnóstico con el personal del ANP, se identificaron las siguientes las fortalezas y debilidades del equipo en relación al manejo del ANP:

Fortalezas

♦ Capacidad de trabajo en equipo ♦ Personal multidisciplinario ♦ Colaboración ♦ Experiencia y capacidad en el manejo del ANP ♦ Equipo de trabajo dinámico ♦ Flexibilidad; en el trabajo no existen horarios ♦ Personal multiusos ♦ Capacidad técnica ♦ Facilidad de entrenamiento del personal ♦ Capacidad de convocatoria y de operación política ♦ Interés y posibilidades de colaboración de otras instituciones ♦ Continuidad y consolidación ♦ Baja rotación ♦ Estructura operativa versátil ♦ No existe burocratización ♦ Incremento de la recuperación del ecosistema Debilidades De las condiciones laborales

� No tienen plaza (son permanentemente ‘eventuales’) � Están por honorarios y sin prestaciones de ley � Falta de prestaciones y estímulos � Tienen todas las obligaciones y ninguno de los derechos respecto a los

empleados del gobierno � No hay tabulador interno � No hay garantía de continuidad � No hay procedimientos para la selección o promoción del personal � Falta de indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño del

personal � En las oficinas falta mayor espacio y privacidad de las distintas áreas



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De la organización interna � Falta de organización porque no se respetan ni la estructura ni las

jerarquías � Falta más personal para atender el ANP � Integración acelerada al equipo � Poca antigüedad en algunos miembros del equipo � Equipo joven � Bajo perfil del personal � El mayor esfuerzo es para atender bomberazos � Desgaste del personal por gran esfuerzo y entrega � Falta de comunicación interna y externa � Faltan manuales de procedimientos para atención de visitantes y dueños de

la tierra Como resultado del análisis por parte del equipo de trabajo de la Dirección Ejecutiva del APFFLP de estas fortalezas y debilidades, surgieron las siguientes reflexiones: ♦ “Estamos iniciando un proceso de aprendizaje. Hay confianza en el equipo de

trabajo, en el manejo y estamos perfeccionando un poco más la planeación. Si logramos ser más eficientes en la operación, mejorar la gestión de financiamiento y hacer más vinculación, lograremos avanzar”.

♦ “Requerimos de una re-ingeniería, reforzar los procesos de planeación, pero tenemos indicadores muy alentadores de avance”.

Es evidente que la situación laboral es uno de los aspectos que mayor peso tiene en el ánimo del equipo, porque no parece haber descontento con su situación salarial. Hay que destacar que los miembros del equipo han asumido un fuerte compromiso con el proyecto, a pesar de la endeble situación laboral en la que se encuentran. En general, es un equipo que se está fortaleciendo a nivel de mandos medios y que éstos sienten que se les delega y apoya convenientemente. Sin embargo, la situación laboral, la carga de trabajo y la dinámica en general ha provocado una rotación por encima de lo deseable para estos casos. Hay un balance de género razonable, aunque todavía es necesario reforzar la presencia de mujeres. Asimismo, se reconoce que hay esfuerzos por brindarles capacitación; sin embargo, es evidente que faltan mecanismos para diseñar estrategias de capacitación acordes con el perfil de las personas, las necesidades del trabajo y la oferta disponible, en el marco de una estrategia con visión integral y de largo plazo y que, entre otras cosas, permita justificar la solicitud de recursos para ello, incluyendo capacitación en el extranjero. Finalmente, no parece existir una política y procedimientos claras para el reclutamiento y selección de personal, ni mucho menos para una evaluación periódica, lo que deberá ser subsanado paulatina pero consistentemente.



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11.4.2. Equipo Todo el personal, tanto los directores, como los coordinadores y el personal operativo, reconocen que cuentan con el equipo básico para el desempeño de sus funciones, y que éste se les ha venido renovando y mejorando. Sin embargo, algunas necesidades detectadas en esta materia son más computadoras y escritorios para la oficina; para el trabajo de campo, son necesarios más vehículos. 11.4.3. Infraestructura Así como con respecto al equipo, el personal operativo del ANP reconoce que cuenta con la infraestructura básica para el desarrollo de sus actividades y con la infraestructura pública que se requiere para el servicio a los dueños y poseedores de la tierra y los visitantes del ANP. Entre la principal infraestructura con la que cuentan son más de 150 kilómetros de caminos interiores, a los que se les da anualmente mantenimiento y que dan acceso ágil a una buena parte del ANP, así como tres torres para detección de incendios. Esta infraestructura es fundamental para los trabajos de prevención, control y combate oportuno de los incendios forestales. Aunque se ha hecho un esfuerzo en la señalización del ANP, se carece de un proyecto integral en esta materia, en el que se establezca, entre otras cosas, la imagen que se quiere trasmitir. Aunado a ello, ha habido falta de coordinación tanto con otras autoridades, como con los dueños y poseedores de la tierra en cuanto a las características de formato y contenido de los letreros que se han colocado, lo que ha propiciado que, por ejemplo, se pueda encontrar una serie de letreros que carecen de un diseño adecuado o cuyos mensajes se contraponen incluso con la conservación y manejo de los recursos naturales y dan mensajes equivocados para el público que visita o tiene terrenos en el ANP. Ejemplo de lo anterior son los letreros que recientemente colocó un propietario en el principal acceso público del ANP, con el aval y los logotipos de la PROFEPA, y en cuyos textos se informa que "Este bosque no es un parque nacional, ¡Cuídalo!. Primavera Pic-Nic, PROFEPA". Es importante mencionar que para la colocación de estos letreros no fue consultado el CTABLP ni la Dirección Ejecutiva del APFFLP.



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Letreros en el principal camino de acceso público al APFFLP

De lo anterior se puede concluir que se requiere mejorar o establecer la infraestructura del APFF La Primavera en los aspectos siguientes:

♦ Contar con un proyecto de señalización del ANP técnicamente bien elaborado y acordado con las demás autoridades que tienen que ver directamente con el ANP, así como con los ejidatarios y pequeños propietarios que poseen tierras dentro del APFFLP.

♦ Construir casetas de vigilancia en los principales accesos públicos al ANP.

♦ A partir del desarrollo de un Plan Rector de Ecoturismo o un instrumento de planeación semejante, promover el desarrollo de infraestructura para atención a los visitantes por parte de los propietarios y ejidatarios, de tal forma que



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éstos se vean beneficiados por el cobro de servicios, lo cual debe llevarse a cabo en zonas de uso público y acorde con lo dispuesto en el Programa de Manejo y demás disposiciones legales.

♦ Habilitar y dar mantenimiento a cierta infraestructura existente en diversos lugares del ANP para desarrollo de acciones o programas de investigación, educación ambiental, vigilancia, etc. Tal es el caso de la torre contra incendios cercana al camino de Llano Grande y que se encuentra abandonada. Esta torre podría ser habilitada como observatorio público del ANP y auxiliar para detección de incendios forestales.

♦ Mejorar el sendero interpretativo de Agua Caliente con señalización que defina estaciones, así como textos relacionados que ayuden al visitante a hacer la interpretación del sitio. Además sería conveniente establecer otros senderos en otras zonas del ANP.

� Habilitar y dar el mínimo mantenimiento necesario a la infraestructura

existente en el Balneario de Agua Brava que se encuentra en las 700 hectáreas que recientemente fueron adquiridas por el Gobierno del Estado. Esta infraestructura podría utilizarse para establecer un Centro de Educación Ambiental y de capacitación para propietarios y poseedores de la tierra sobre alternativas productivas y servicios acordes con la conservación del ANP. Las instalaciones también podrían usarse para establecer una estación de campo para investigación, como centro de visitantes, centro de interpretación del ANP, museo, oficinas del personal operativo, etc.

Sendero interpretativo de Agua Caliente



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11.4.4. Recursos financieros y administración El financiamiento con que cuenta el ANP para la operación de los programas proviene de las aportaciones que hace el Gobierno de Jalisco a través de la Secretaría de Desarrollo Rural y de los ayuntamientos de Zapopan y Guadalajara. Es de destacarse el aporte que ofrecen los ayuntamientos de Guadalajara y Zapopan, quienes en conjunto aportaron más del 60% del presupuesto para el ANP en el 2003, mientras que el gobierno estatal, a través de la SEDER aportó el 35%. El resto del financiamiento proviene de otras fuentes. Sin embargo, tan importantes como los recursos económicos aportados en dinero directamente al Fideicomiso para aspectos operativos, son las aportaciones en especie que han hecho tanto instituciones gubernamentales como no gubernamentales y personas a favor del Bosque La Primavera. La mayor parte de estas aportaciones no se cuantificaron económicamente, pero por lo que se ha podido calcular superan en más de un 150% al presupuesto disponible en pesos y centavos asignado para ejercer directamente por el Fideicomiso. En el cuadro 13, la columna de aportaciones en especie solamente incluye los montos de lo que se pudo cuantificar en pesos y centavos. Sin embargo, para la mayoría de dichas aportaciones no hay datos y seguramente superan con mucho a lo que sí se pudo cuantificar. Para calcular este rubro, se tomaron en cuenta aportaciones tales como: construcción o mantenimiento de obras de infraestructura (torres contra incendios, construcción y mantenimiento de caminos, casetas de vigilancia, etc.); vehículos, o aportaciones temporales de personal (grupos de guardabosques, brigadas contra incendios, elementos para operación de radio en torres contra incendios, etc.

Cuadro 13. Recursos aportados a favor del APFF La Primavera 1997-agosto 2004

AÑO

SEDER

AYTO. ZAPOPAN

AYTO. GUAD.

OTROS

TOTAL FIDEICOMISO

APORTA. ESPECIE

1997 50,000 0 60,000 4,890 114,890 8,552,362 1998 150,000 0 0 62,623 212,623 5,660,750 1999 450,000 800,000 120,000 348,512 1,718,512 7,059,600 2000 450,000 800,000 0 146,955 1,396,955 1,952,055 2001 504,000 2,000,000 0 381,152 2,855,152 22,880,746 2002 1,353,000 2,000,000 0 251,171 3,604,171 2,227,386 2003 2,353,000 3,000,000 1,000,000 305,893 6,658,893 3,042,942 2004 2,353,000 1,060,000 208,947 3,562,007* ** TOTAL 7,663,000 8,600,000 2,240,000 1,710,151 20,213,151 51,375,841 Fuente: Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera (2004a y 2004b) *Sólo incluye ingresos de enero a agosto del 2004 ** Información no disponible



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A pesar de que en los últimos años se ha incrementado el financiamiento, la Dirección Ejecutiva estima que para poder atender los programas y proyectos prioritarios para la administración del APFFLP, los recursos financieros no son suficientes y que se tendrían que incrementar en por los menos un 200%. Respecto al financiamiento y la administración de los recursos del ANP, destacan los siguientes aspectos:

♦ Los recursos que otorga el Gobierno del Estado normalmente se reciben en agosto y extraordinariamente a partir de mayo. El Ayuntamiento de Zapopan entrega los recursos hasta finales de año. Esta situación dificulta la operación en los primeros meses del año.

♦ A través del Fideicomiso del ANP, únicamente se puede contratar personal por honorarios. Sin embargo, al personal de la brigada contra incendios no se les puede contratar bajo este esquema y hay que darles prestaciones de ley (principalmente seguros médicos y de vida), por lo cual el Fideicomiso transfiere los recursos al Ayuntamiento de Tala para que éste los contrate por lista de raya.

♦ No hay un plan de financiamiento de largo plazo para el ANP, que podría estar enfocado, por ejemplo, a la gestión de un fondo patrimonial que garantizara los gastos de conservación o monitoreo y evaluación, de tal forma que los recursos públicos (estatales y municipales) pudieran destinarse a cubrir la operación básica, siguiendo un esquema similar al que se ha logrado en las ANP federales que reciben financiamiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF).

♦ La Asociación Civil Fomento y Protección del Bosque La Primavera, opera en la lógica de gestionar apoyos puntuales para el ANP y no como una entidad con una visión de gestión más integral para financiamiento y operación de proyectos propios que apoyasen el manejo del ANP. Por ejemplo, dicha Asociación Civil podría hacerse cargo del Balneario de Agua Brava para fines educativos, de capacitación, centro de interpretación, etc. o fungir como comercializadora de productos y servicios que contribuyesen a la obtención de recursos y apoyos a favor del ANP. De esta manera la Asociación Civil podría capitalizar el gran potencial que el área tiene para ofrecer productos y servicios a los 200 a 300 mil visitantes al año que recibe el ANP.

♦ Hay diversas complicaciones y confusiones institucionales relacionados con la recepción de las aportaciones de presupuestos, financiamientos y apoyos. Por ejemplo a la Asociación Civil se canalizan las aportaciones en especie y al Fideicomiso las aportaciones en efectivo. Pero además el Fideicomiso no puede hacer convenios, porque no tiene atribuciones para ello, por lo que es necesario que la Asociación Civil firme convenios con los Ayuntamientos para poder recibir los recursos que ellos destinan al APFFLP.

♦ Aunque el Fideicomiso ha funcionado bien en general, enfrenta el problema importante de que no puede manejar chequera, por lo que los pagos se realizan a través de cheques de caja (los cuales son muy caros). Además, no



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hay delegación de poderes y el presidente del Fideicomiso tiene que ir a firmar, lo cual retarda mucho el ejercicio del presupuesto. Para facilitar este proceso, es necesario que el área administrativa o el DE cuente con un poder para atender pagos, y cobranzas.

♦ A pesar de que los recurso provienen de diversas fuentes, no se pueden etiquetar los recursos de acuerdo a la respectiva fuente de financiamiento. Los recursos entran en una misma bolsa y se manejan en una sola cuenta y no en cuentas separadas. Por ello, se prepara un único informe general del ejercicio y no se puede desglosar el ejercicio por fuente de financiamiento. Esta situación limita el poder informar a los donantes sobre cómo se gastó lo que ellos aportaron.

♦ Recientemente se corrigió la forma en que se distribuyen los recursos de los que se disponen. En años pasados aparentemente la mitad del presupuesto disponible se destinaba a asuntos administrativos y la otra mitad a operación, debido a una confusión —que venía desde el propio Programa de Manejo— en que los gastos administrativos se mezclaban con los gastos operativos del ANP, de tal forma que se cargaban al área administrativa los gastos destinados a infraestructura operativa (como los son las torres contra incendios, para atención al público, casetas de vigilancia, caminos, etc.), como si fuesen gastos administrativos. Gracias a esta corrección, actualmente se invierte el 80% de los recursos a actividades de operación y el 20% a la administración. .

Otro elemento importante que se hizo evidente en la más reciente sesión del CTABLP del 22 de noviembre del 2004, es que es necesario y conveniente que la información financiera se presente en dos modalidades, a saber, cómo se venía haciendo por las áreas correspondientes a los componentes de manejo; pero además se necesita por capítulo de gasto. Ambas modalidades se complementan y dan una idea clara de la composición y destino del gasto. Hay que mencionar también que es muy útil continuar presentando la información de tal forma que se correlacione el así llamado ‘avance físico’ con el avance en el gasto o ‘avance financiero’; pero es necesario correlacionarlo también con el impacto logrado con las acciones, de manera que se pondere, además de la correlación costo-beneficio, la de eficiencia y eficacia. Finalmente, consideramos que es muy necesario que entre las acciones destinadas a definir con mayor precisión los marcos de actuación del órgano de gobierno del ANP y de la Dirección Ejecutiva, se deben precisar las facultades para el ejercicio del gasto, en cuanto a capacidad para decidir montos y rubros, y cuándo y cómo se requieren autorizaciones y de quién; de manera que no se entorpezca la labor de la Dirección Ejecutiva y se garantice que no se den manejos discrecionales y poco transparentes.



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11.4.5. Evaluación De acuerdo con lo establecido en el Programa de Manejo del APFFLP, dentro del Componente de Administración, se deberá dar seguimiento y evaluación periódica de la ejecución del mismo. Sin embargo, en la práctica no hay mecanismos formales ni informales de seguimiento y evaluación de los POA. Es cierto que es difícil hacerlo por la brecha en tiempo, entre lo que se propone hacer, la radicación, el ejercicio del presupuesto y cómo y cuándo se realizan las acciones. No obstante, no existe propuesta alguna para dar seguimiento y evaluación al trabajo en el ANP. Por ello es recomendable, como se apuntó en el capítulo 8, que a la brevedad se establezcan mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño del CTABLP, de la Dirección Ejecutiva y del Fideicomiso Bosque la Primavera, y que se dé seguimiento y evaluación del cumplimiento del Programa de Manejo y de los POA. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.164 Más aún, es necesario evaluar al personal, así como la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Las evaluaciones serían de gran utilidad para optimizar la aplicación de los recursos disponibles, para organizar mejor el trabajo, para ofrecer estímulos al personal en función del desempeño, tales como oportunidades de capacitación, apoyos económicos, premios y recompensas. Esta ausencia de mecanismos de evaluación es más grave aún al no existir procesos de sistematización, e indicadores de sustentabilidad del área, que entre otras cosas permita conocer y comunicar cuál es el estado del bosque y cuáles son los impactos de las actividades de manejo. 11.5. Recomendaciones Además de las recomendaciones desarrolladas en el capítulo 8, a continuación se resumen las que emanan de este capítulo:

Delimitación del ANP 1. Resolver la situación de impugnación de la poligonal, para lo que será

necesario que el Ejecutivo Federal emita un decreto al alcance del que creó el ANP, que corrija la poligonal e incorpore la nueva delimitación.

164 Ver anexo número 5.



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Instrumentos para la planeación 2. Promover la elaboración, consenso y aplicación del ordenamiento ecológico y

territorial de uso del suelo de los municipios que conforman el ANP en los que además se considere la protección de las zonas forestales, montañas y barrancas aledañas al APFFLP.

Programa de Manejo

Puesto que la primera versión del Programa de Manejo fue publicada en diciembre del 2000, el proceso de revisión deberá de llevarse a cabo durante el 2005 con el fin de publicar en el 2006 en el Diario Oficial de la Federación la segunda versión. Consideramos que el proceso de revisión del Programa de Manejo como instrumento estratégico para la administración del ANP debe:

3. Propiciar la creación de espacios de reflexión entre todos los actores involucrados sobre la naturaleza de esta ANP, sobre cuál debe ser su futuro y qué noción de conservación y aprovechamiento deberá regir su manejo y, a partir de esta reflexión, lograr acuerdos con implicaciones prácticas a los que se comprometan todos los actores. Se requiere generar una visión estratégica integral de largo plazo que ayude a despejar la sobre-ideologización existente acerca de su estado actual y su manejo.

4. Es importante integrar dicha visión estratégica integral y de largo plazo en el proceso de adecuación y actualización del Programa de Manejo. Durante este proceso se deberá de considerar seriamente la opinión de la comunidad científica y buscar generar consensos con los propietarios y poseedores de la tierra y demás instancias involucradas con el ANP.

5. Asimismo, este proceso debe de desembocar en el establecimiento de reglas claras de actuación de las distintas partes responsables e involucradas en la aplicación de la normatividad, así como en la administración y operación del ANP.

6. Finalmente, del proceso de revisión del Programa de Manejo deben de emanar procesos de sistematización y definición de indicadores de sustentabilidad del área que, entre otras cosas, permitan conocer y comunicar cuál es el estado del ANP y cuáles son los impactos de las actividades de manejo.

Revisión de la zonificación Recomendamos que como parte del proceso de revisión del Programa de Manejo, se redefina la zonificación del ANP. Para ello se debería:



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7. Elaborar e integrar estudios básicos de la distribución de la biodiversidad (ecosistemas y especies) y la protección de otros recursos naturales como los suelos y el agua para fundamentar una nueva zonificación.

8. Considerar a la zona forestal alrededor del APFFLP como de amortiguamiento para evitar que el avance de la mancha urbana aísle o invada al ANP.

9. Considerar como zonas de protección o de uso restringido a los manantiales, nacimientos y los cauces de algunos de los más importantes ríos del ANP, que finalmente es donde se concentra una importante biodiversidad y son los corredores biológicos naturales dentro y fuera del ANP.

10. Definir con la precisión necesaria los límites de cada zona; es decir, establecer las coordenadas de cada una de las poligonales y ubicarlas en la cartografía.

11. Incluir en el Programa de Manejo acciones y plazos para delimitar físicamente (amojonamiento y marca de límites) las zonas en que se dividió el APFFLP. Por lo menos, se deberían de delimitar en el corto plazo las zonas de uso público y de aprovechamiento, con el objetivo de controlar el acceso público y las actividades de los usuarios mediante la aplicación de la legislación y normatividad correspondiente.

Instrumentos para la conservación 12. Establecer corredores biológicos naturales hacia las zonas forestales y

serranías que se ubican al norponiente, norte y surponiente del ANP, y a lo largo de los cauces de los ríos.

13. Crear nuevas ANP de carácter estatal o municipal, que permitan establecer corredores biológicos para la protección de las zonas forestales y barrancas aledañas al APFFLP.

Programa Operativo Anual (POA) 14. Al igual que para el Programa de Manejo, desarrollar una visión estratégica, en

la que se establezca hacia dónde se quiere llevar el ANP en el largo plazo; es decir, cómo se van a manejar los ecosistemas para garantizar su restauración y el mantenimiento de su estructura, funcionamiento y evolución, así como las estrategias para incorporar a los propietarios en estos procesos y ofrecerles alternativas de aprovechamiento sustentable.

15. A partir de esta visión estratégica de largo plazo, priorizar los programas y acciones que tiendan a generar alternativas para la conservación y desarrollo del área, como por ejemplo:

♦ La promoción de proyectos para el desarrollo ecoturístico y de promoción del aprovechamiento no maderable y de la vida silvestre, en todas aquellas zonas susceptibles para ello, dentro y alrededor del ANP.

♦ La atención de los ecosistemas y zonas prioritarias (por ejemplo, la selva baja caducifolia, los bosques de encino, bosques riparios) y a especies amenazadas



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o en peligro de extinción, así como elaborar y desarrollar planes de recuperación para estas especies.

♦ La gestión de financiamiento para promover la compra de tierras para la conservación, principalmente en las zonas de mayor valor para la conservación del ANP .

♦ La planificación, seguimiento y evaluación del manejo del ANP. 16. Algo importante para los futuros POA es que es necesario explicitar las metas a alcanzar, contra las cuales se van a evaluar los resultados al final del ejercicio. Vinculación académica e investigación 17. Unir esfuerzos con instituciones académicas e investigación para:





18. Involucrar a investigadores y académicos dentro un Subcomité Científico del Consejo Asesor del APFFLP que sea la instancia de consulta y asesoría técnica y científica para el CTABLP y la Dirección Ejecutiva del ANP, de tal forma que participen en el desarrollo, revisión, seguimiento y evaluación de los POA.

Manejo de fauna silvestre

19. Para subsanar el vacío en el conocimiento de la fauna silvestre del APFF La Primavera, impulsar la realización de inventarios, tanto de vertebrados como de invertebrados.

20. Promover la realización de estudios sobre especies endémicas, amenazadas y en peligro de extinción, así como otros estudios y monitoreo de la fauna silvestre con la colaboración de instituciones académicas y de investigación vinculadas al ANP.



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21. Auspiciar la realización de estudios básicos sobre distribución, abundancia y uso de hábitat de las especies susceptibles de aprovechamiento en los bosques del ANP y su región de influencia para, con base en ello, elaborar, concensar y desarrollar planes para el manejo y restauración de dichas especies y su hábitat, que permitan en el mediano y largo plazo su aprovechamiento sustentable.

22. Impulsar un amplio programa de colaboración interinstitucional e intersectorial, que apoye la concientización de los propietarios y poseedores de la tierra, y que genere las capacidades locales de organización y gestión para el manejo y aprovechamiento de la vida silvestre.

Restauración

23. Evaluar integralmente las necesidades de restauración de los ecosistemas y especies del ANP y con base en ello definir prioridades de atención.

24. Promover la reforestación no sólo con pinos si no con otras especies forestales de árboles y arbustos para el bosque templado, así como especies de selva baja caducifolia, incluyendo la producción de estas especies en los viveros.

25. Elaborar y ejecutar programas de recuperación de suelos erosionados y ambientes modificados, en los corredores erosionados que se localizan en la transición de la zona de amortiguamiento.

Proyectos alternativos Consideramos que en la medida en que los dueños y poseedores de la tierra en el ANP y los habitantes de las comunidades vecinas tengan opciones de vida y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, será posible que la integridad, conservación y manejo del APFFLP y su región de influencia sea viable; a través de la interacción positiva de las instancias responsables y con la colaboración y apoyo de las comunidades. Por ello, recomendamos:

26. Dar un fuerte impulso a la promoción de proyectos alternativos de conservación y uso sustentable de recursos naturales, a través del desarrollo del ecoturismo y el cultivo y aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, que impulsen el desarrollo comunitario de tal forma que los propietarios y ejidatarios reciban beneficios directos del ANP.

27. Asignar mayores recursos, tanto humanos y materiales como presupuestales a la promoción de proyectos alternativos.



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Educación ambiental y señalización 28. Elaborar un programa estratégico de educación ambiental.

29. Visitar y dar continuidad al intercambio de experiencias con el personal del APFF Sierra de Quila APFFSQ, que tiene un programa bien estructurado y amplia capacidad profesional en estos temas.

30. Asignar las instalaciones y terrenos de Agua Brava al CTABLP —y por ende a la Dirección Ejecutiva— para hacer de él un centro de educación ambiental, de capacitación, de interpretación del ANP, de atención al público en general y oficinas para el equipo operativo del ANP.

Infraestructura 31. Contar con un proyecto integral de señalización del ANP, elaborado

técnicamente y acordado con las instancias que conforman el CTABLP, así como con los ejidatarios y pequeños propietarios que poseen tierras dentro del área.

32. Construir casetas de vigilancia en los principales accesos públicos al ANP.

33. A partir del desarrollo de un Plan Rector de Ecoturismo o un instrumento de planeación semejante, promover el desarrollo de infraestructura para atención a los visitantes por parte de los propietarios y ejidatarios, de tal forma que éstos se vean beneficiados por el cobro de servicios, lo cual debe llevarse a cabo en zonas de uso público y acorde con lo dispuesto en el Programa de Manejo y demás disposiciones legales.

34. Habilitar y dar mantenimiento a cierta infraestructura existente en diversos lugares del ANP para desarrollo de acciones o programas de investigación, educación ambiental, vigilancia, etc. Tal es el caso de la torre contra incendios cercana al camino de Llano Grande y que se encuentra abandonada. Esta torre podría ser habilitada como observatorio público del ANP y auxiliar para detección de incendios forestales.

35. Mejorar el sendero interpretativo de Agua Caliente con señalización que defina estaciones, así como textos relacionados que ayuden al visitante a hacer la interpretación del sitio. Además sería conveniente establecer otros senderos en otras zonas del ANP.

36. En seguimiento a la recomendación número 30, habilitar y dar el mínimo mantenimiento necesario a la infraestructura existente en el Balneario de Agua Brava.

Personal y capacitación

37. Fortalecer con un mayor número de personas a las coordinaciones de educación ambiental y promoción de proyectos productivos, así como incrementar el número de guardaparques para tener una cobertura mínima de supervisión y vigilancia del ANP.



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38. Incrementar el balance de género entre el personal.

39. Diseñar estrategias de capacitación acordes con el perfil de las personas, las necesidades del trabajo y la oferta disponible, en el marco de una estrategia con visión integral y de largo plazo y que, entre otras cosas, permita justificar la solicitud de recursos para ello, incluyendo capacitación en el extranjero.

40. Definir una política y procedimientos claros para el reclutamiento y selección de personal, así como para una evaluación periódica de su desempeño.

Financiamiento

41. Preparar un plan de financiamiento de largo plazo para el ANP, que podría estar enfocado, por ejemplo, en la gestión de un fondo patrimonial que garantizara los gastos de conservación o monitoreo y evaluación, de tal forma que los recursos públicos (estatales y municipales) podrían destinarse a cubrir la operación básica, siguiendo un esquema similar al que se ha logrado en las ANP federales que reciben financiamiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF).

42. Fortalecer a la Asociación Civil Fomento y Protección del Bosque La Primavera de tal forma que tenga una visión de gestión de financiamiento más integral y la capacidad de operar de proyectos propios para la obtención de recursos y apoyos a favor del ANP.

Administración de recursos 43. Definir con mayor precisión los marcos de actuación del órgano de gobierno

del ANP y de la Dirección Ejecutiva, así como precisar las facultades para el ejercicio del gasto, en cuanto a capacidad para decidir montos y rubros, y cuándo y cómo se requieren autorizaciones y de quién; de manera que no se entorpezca la labor de la Dirección Ejecutiva y se garantice que no se den manejos discrecionales y poco transparentes. Ver el capítulo 8 donde se profundiza más sobre esta recomendación.

44. Que la información financiera se presente en dos modalidades, a saber, cómo se venía haciendo por las áreas correspondientes a los componentes de manejo; pero además se necesita por capítulo de gasto. Ambas modalidades se complementan y dan una idea clara de la composición y destino del gasto.

45. Continuar presentando la información de tal forma que se correlacione el así llamado ‘avance físico’ con el avance en el gasto o ‘avance financiero’; pero es necesario correlacionarlo también con el impacto logrado con las acciones, de manera que se pondere, además de la correlación costo-beneficio, la de eficiencia y eficacia.



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Evaluación

46. Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño del CTABLP, de la Dirección Ejecutiva y del Fideicomiso Bosque la Primavera. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.

47. Evaluar al personal, así como la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Las evaluaciones serían de gran utilidad para optimizar la aplicación de los recursos disponibles, para organizar mejor el trabajo, para ofrecer estímulos al personal en función del desempeño, tales como oportunidades de capacitación, apoyos económicos, premios y recompensas.


PROPUESTA DE MARCO INSTITUCIONAL

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Capítulo 12. Elementos de una propuesta para fortalecer el marco institucional de las áreas naturales protegidas del Estado de Jalisco165

12.1. Marco conceptual

Consideramos que el quehacer de las instituciones dedicadas a la conservación debe estar fundado en los siguientes principios:

La conservación como una responsabilidad del Estado

Si partimos de la base de que no es posible mejorar la calidad de vida y el bienestar de los habitantes de una nación sin mantener los recursos naturales y condiciones ambientales favorables, entonces la conservación de estos recursos, así como los bienes y servicios que prestan los ecosistemas debe de estar al servicio de la sociedad. Es por ello, que consideramos que el Estado, como garante del interés público y a través de las instancias de gobierno y de instituciones dedicadas específicamente a la conservación, debe de ser el responsable de la regulación, control y planeación, dentro de un marco de políticas públicas en materia de conservación. Conservación y desarrollo

Consideramos que conservación y desarrollo deben ser parte de una sola estrategia. La conservación tiene que ser vista como parte de una estrategia de desarrollo regional, basada necesariamente en un ordenamiento ecológico del territorio que establezca la distribución de actividades de producción, conservación y restauración en función del potencial de los recursos naturales, las limitantes ambientales y los objetivos sociales. Además, las políticas de conservación deben de reconocer el derecho de las comunidades agrarias y propietarios privados a lograr sus objetivos de desarrollo social y económico. Reciprocidad

Dado que los propietarios de las ANP tienen que ceder ante las limitaciones a sus derechos de uso impuestos por el decreto de creación, ellos deben de ser los principales beneficiarios del proyecto de conservación y desarrollo. Es importante que se diseñen mecanismos para incentivar las prácticas de conservación y/o transferir los beneficios generados por la conservación a los propietarios o comunidades afectadas por las políticas de conservación.

165 Este capítulo está fundamentado en Carabias et al. (2003), Graf et al. (2003) y Rosas-Hernández (2004), así como en el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANP (SEMARNAP 2000a) y en el Reglamento Interno de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT 2001).



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Respeto a los derechos de propiedad

Mientras los propietarios dentro de las ANP no sean indemnizados, sus derechos de propiedad de la tierra deben de ser respetados mediante planes y políticas que compatibilicen las actividades productivas sustentables con la conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales de los ecosistemas y que generen ingresos para los habitantes locales. Por ello, los propietarios deben ser considerados como agentes activos en la administración del ANP. Legitimidad, confianza y receptividad

Es necesario que exista confianza de los ciudadanos en las instituciones responsables de las ANP, como condición de la disposición a involucrarse en el proceso de toma de decisiones. Para lograr esto, es necesario que la institución responsable tenga un mandato y funciones claras, un marco metodológico y legal sólido y transparente, que esté enfocada al logro de resultados, que sea receptiva a las opiniones de los actores locales y que busque satisfacer las expectativas de estos actores, dentro de los límites marcados por el interés general. La receptividad implica la capacidad escuchar y de modificar el rumbo en respuesta a las demandas y opiniones de los actores interesados. Si esto no es así, entonces el resultado más probable será la insatisfacción y descontento de los actores con la institución responsable, lo que puede resultar en la total apatía e incluso en la oposición abierta. Además de los factores mencionados arriba, la legitimidad de las instituciones dedicadas a la conservación y al manejo de recursos naturales también depende de contar con información científica sólida para sustentar las decisiones operativas. La voluntad política y el apoyo de los niveles más altos de gobierno también son indispensables. Transparencia

Los mecanismos de rendición de cuentas y la transparencia son vitales para dar legitimidad a una institución. La confianza en las instituciones depende de niveles aceptables de legalidad, de mecanismos que permitan la validación de la información utilizada en el proceso de toma de decisiones, así como de garantizar una gestión pública honesta y un ejercicio de los recursos eficiente, verificadas a través de la comprensión de los mecanismos de asignación de los mismos y la auditoria social. Participación

La administración de las ANP, dada la complejidad social que las caracteriza en nuestro país, requiere un enfoque de trabajo en el que sus habitantes —sean dueños y poseedores de la tierra y los recursos o sencillamente pobladores del ANP—, adquieran un papel protagónico. Es por ello que consideramos que la administración de las ANP debe de darse a través de mecanismos participativos que incluyan a los diferentes actores con intereses legítimos. Para ello, se deben



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de generar espacios para la colaboración entre dichos actores, la concertación y coordinación interinstitucional y la resolución de conflictos.

La capacidad para involucrar a diversos actores y grupos es un elemento esencial de la administración efectiva de las ANP. Sin embargo, para promover la participación en la gestión para la conservación, no sólo se requiere convocar a participar a los actores locales. Aunque no existen recetas para el diseño de procesos participativos, las instituciones que invitan a la participación deberán de asegurar que existan las condiciones necesarias166, tales como:

♦ Información sobre capacidades de organización. Todo este proceso deberá de iniciarse con un análisis profundo de la capacidad de organización de los actores locales, así como un análisis de los actores que participarán en el proceso. Es necesario analizar con mayor profundidad las formas locales de organización y de toma de decisiones. La representatividad de las organizaciones locales es por lo tanto muy importante, pero también lo es la comprensión de la fuerza y el grado o nivel de organización de las diferentes comunidades, sectores y/o localidades afectadas.

♦ Conocimiento de los actores. El diseño de procesos participativos dependerá de las condiciones sociales y culturales de cada región, por lo que se requiere versatilidad y entendimiento de los procesos socioeconómicos locales para establecer los mecanismos de participación más adecuados. Además, se deben de tener en cuenta aspectos como la dinámica de los grupos de actores, los niveles de educación y el análisis de las relaciones de poder entre ellos.

♦ Representatividad. La representación puede ser institucional, sectorial o de carácter individual (ciudadana), entre otras. La decisión del tipo de representación de los actores en los espacios participativos no está exenta de problemas, por lo que se convierte en un aspecto crucial en el diseño de los mismos. Uno de los aspectos que hay que considerar es que los grupos de actores, sean comunidades agrarias o grupos sectoriales, no son homogéneos y sus representantes no necesariamente representan los intereses de todos sus miembros. A pesar de las dificultades, lo mejor será buscar una representación balanceada que incluya representantes de los grupos más poderosos, así como de los marginados.

♦ Facilitación. El conocimiento de los actores ayudara a seleccionar herramientas o técnicas adecuadas para facilitar la participación de personas con diferentes niveles de educación, por ejemplo. Muchas veces esto se logra a través de la inversión en facilitadores que no sólo ayuden en la planeación de los mecanismos y procesos de participación, si no que también proporcionen

166 Para mayor información sobre las condiciones necesarias para promover procesos participativos ver: Fung (2000), Fung y Wright (2001), Furtado et al. (2000), Holmes y Scoones (2000), Moya García y Way (2001), Rosas-Hernández (2004), Warner (1997) y Zazueta (1996).



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sus habilidades para facilitar todo el proceso, así como el tratar de nivelar la dominancia de los individuos más educados, con un mayor nivel de ingresos o más poderosos. Siempre existirán diferencias entre los individuos, así que es vital minimizar tales diferencias y asegurarse de que existan condiciones propicias para fomentar el diálogo y la deliberación. Sin estas precauciones, no se puede asegurar la creación de un ambiente de confianza mutua que respete y dé cabida a las diferentes opiniones y perspectivas.

♦ Recursos suficientes para garantizar la participación de los actores. Sin recursos suficientes para invertir en reunir con suficiente periodicidad a los actores, es imposible desarrollar procesos participativos sólidos. Estos recursos no son sólo monetarios, sino que incluyen la inversión en la capacitación o entrenamiento del personal en técnicas participativas, de resolución de conflictos, de mediación, etc. Muchas veces será necesario invertir en auspiciar la participación de actores que no puedan darse el “lujo” de participar, ya sea porque tienen otras actividades o porque no tienen suficientes recursos para transportarse a los lugares de reunión, etc. De esta manera, es necesario tener en cuenta los costos implícitos en los procesos participativos desde la planeación y definición de los mecanismos más adecuados.

♦ Reglas claras. Ofrecer un marco claro que explicite los mecanismos de representación y de selección, destitución y sustitución de los miembros, así como las reglas de participación, mecanismos de debate, deliberación y toma de decisiones, y consecuencias de las mismas y, en particular, frecuencia de reuniones, métodos para convocar, incorporación de puntos en la agenda, sistemas de votación, elaboración de actas, etc. Todo ello sienta las bases para garantizar un tejido de confianza necesario para asegurar una participación comprometida y constructiva.

♦ Otros elementos. Finalmente, al pensar en el diseño de mecanismos de participación de los actores locales es indispensable considerar la forma de proveer al proceso de elementos tales como equidad, flexibilidad, transparencia y legitimidad, entre otros. El acceso a información adecuada y oportuna para la toma de decisiones son requisitos fundamentales que se deben de considerar en el diseño de espacios para la participación.

Marco institucional horizontal y flexible

Para permitir la participación, es especialmente importante contar con un marco institucional adecuado que, de preferencia, cuente con el apoyo de recursos suficientes, con la necesaria capacidad técnica y administrativa, así como con habilidades para el diseño y seguimiento de procesos participativos. El diseño de instituciones dedicadas a la conservación debiese de partir del reconocimiento de que para la atención de un gran número de problemas sociales y ambientales, un diseño institucional horizontal y participativo ofrece grandes ventajas sobre las estructuras tradicionales verticales y jerárquicas.



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En el sector ambiental, los marcos institucionales requieren estructuras flexibles que permitan otorgarle tiempo y recursos suficientes a la selección y adopción de técnicas participativas, así como a la evolución y consolidación de los procesos participativos. Asimismo, es importante que existan mecanismos para el aprendizaje institucional, que incluyan la compilación, sistematización, análisis, evaluación y divulgación de la experiencia institucional. Énfasis en el proceso

La participación social es ante todo un proceso de aprendizaje para la definición de nuevas reglas que permitan la interacción de los actores locales o primarios en procesos de toma de decisiones y, en este caso en particular, en la administración de las ANP. La consolidación de los mecanismos participativos no depende sólo de las iniciativas gubernamentales, sino de un esfuerzo consciente y deliberado para construir capacidades institucionales con base en resultados y la construcción de una base de confianza. Es indispensable pensar a largo plazo y en dedicar el tiempo suficiente a la construcción de mecanismos adecuados y duraderos que deriven en arreglos públicos legalmente sólidos, de una gobernanza durable en torno a la administración de las ANP.

12.2. Fundamentos de la propuesta

Además de las recomendaciones que emanan de las conclusiones del diagnóstico institucional, es necesario atender los siguientes aspectos: Fortalecimiento de las políticas de conservación ♦ Desarrollar planes estratégicos para la conservación que incluyan el Sistema

Estatal de Conservación o de Áreas Naturales Protegidas. ♦ Elaborar ordenamientos ecológicos del territorio a nivel regional y local en

donde se localicen las ANP, que incluyan variables ambientales, sociales y económicas y que ofrezca opciones para el desarrollo regional alrededor del ANP.

♦ Elaborar planes regionales de desarrollo en donde se localizan las ANP, de tal forma que los Programas de Manejo de cada ANP se desprendan de, o armonicen con, ellos. Involucrar a todos los actores directamente vinculados con las ANP, incluyendo a las instituciones de distintos sectores y niveles de gobierno, en la elaboración de dichos planes regionales de desarrollo y Programas de Manejo.

♦ A nivel de ANP, asegurar que los Programas de Manejo establezcan estrategias de manejo para la conservación y promoción de actividades productivas sustentables para comunidades locales, que sean compatibles con los objetivos de conservación.

♦ A nivel de ANP, y a través de metodologías de planeación participativa y de ordenamientos de uso del suelo a nivel municipal, elaborar programas



242

específicos de uso público para identificar áreas frágiles y con potencial de uso para visitantes, riesgos, actividades públicas permisibles, capacidad de carga, conflictos potenciales y acciones de solución. Establecer acuerdos con los actores directamente involucrados.

♦ Preparar planes rectores de ecoturismo y/o de otras actividades que puedan ser compatibles con los fines de conservación del ANP.

Fortalecimiento del marco legal ♦ Fortalecer el marco legal para la administración de ANP en el estado de

Jalisco, a través de las modificaciones señaladas en la sección 8.5. modificaciones a Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LEEEPA).

♦ Delinear el marco institucional para la administración de las ANP del estado de Jalisco, incluyendo las funciones de las dependencias gubernamentales a nivel estatal y local. La Ley Orgánica del Gobierno del Estado de Jalisco tendría que ser modificada para reflejar estos cambios institucionales.

♦ Establecer dentro del marco legal mecanismos para la participación de todos los actores con intereses legítimos en la toma de decisiones relativas a las ANP.

♦ Definir políticas claras con respecto a terrenos privados dentro de las distintas categorías de manejo de ANP y procedimientos para la resolución de controversias por tenencia de la tierra y otros problemas.

♦ Definir sanciones por infracciones a leyes e, idealmente, un reglamento de ANP a nivel estatal.

♦ Promover que todas las ANP del estado tengan un Programa de Manejo y que éste sea actualizado periódicamente.

Fortalecimiento del marco institucional Llevar a sus últimas consecuencias estos procesos de fortalecimiento, supondría que idealmente se tendría que: ♦ Establecer una agencia responsable exclusivamente de la administración de

las ANP y fortalecer su autonomía financiera y administrativa. ♦ Brindar a dicha institución el nivel jerárquico adecuado para garantizar la

administración de las ANP estatales. ♦ Proveer a los directores de ANP de la suficiente autoridad en la toma de

decisiones para darles la capacidad para relacionarse directamente con autoridades locales y actores directamente relacionados con las ANP.

♦ Establecer mecanismos adecuados para la participación en el proceso de toma de decisiones de los actores directamente involucrados en las ANP.

♦ Establecer mecanismos permanentes de coordinación interinstitucional que permitan la resolución de conflictos interinstitucionales e intersectoriales.

♦ Fortalecer las capacidades del personal adscrito a las ANP a través de la oferta de oportunidades de desarrollo profesional y capacitación.



243

♦ Establecer comités de asesoría técnica para asesorar las decisiones técnicas relacionadas con la administración de ANP, así como para identificar lagunas de conocimiento y prioridades para la investigación.

12.3. Marco institucional ideal para las área naturales protegidas de Jalisco

Existen varios modelos de organización administrativa que podrían ser utilizados para la creación de una dependencia a nivel estatal que se haga cargo de la administración de las ANP en Jalisco.

Como se puede observar el siguiente cuadro, todos los entes tienen algún tipo de limitación. Puesto que la administración de las ANP requiere de muchas funciones de carácter distinto se han venido usando diferentes combinaciones de los siguientes órganos. La columna denominada contrato se refiere exclusivamente a la forma de constituirse (Ver una relación exhaustiva en el anexo 4). Cuadro 14. Comparativo entre órganos públicos y privados para la administración de ANP

PERSONALIDAD

JURÍDICA PATRIMONIO

CAPACIDAD TÉCNICA

COMPETENCIA INSPECCIÓN VIGILANCIA

LIGA JERÁRQUICA

CONTRATO

CENTRALIZADO No No Sí Ley Sí No No DESCONCENTRADO No No Sí Ley Sí No No DESCENTRALIZADO Sí Sí Sí Ley Sí Sectorial No AUTÓNOMO Sí Sí Sí Ley Sí Congreso No MUNICIPIO Sí Sí Sí Constitución Sí No No FIDEICOMISO PÚBLICO Sí Sí No Ley o decreto No Sí/no* Sí

FID. PRIVADO Sí Sí No No No No Sí

ASOC. CIVIL Sí Sí No No No No Sí S. COOPERATIVA Sí Sí No No No No Sí SERVIDUMBRE ECO. No ¿?** No No No No Sí * El fideicomiso público puede ser independiente o tener liga jerárquica ** Las servidumbres ecológicas establecen limitaciones a la propiedad eso puede incluir limitaciones patrimoniales de dominio

Los elementos de nuestra propuesta para el marco institucional que consideramos ideal para Jalisco, son los siguientes (ver Esquema 5)



244

Esquema 5. Elementos de nuestra propuesta para el marco institucional para administrar el

Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas de Jalisco


Secretaría de Desarrollo Rural(o la(s) secretaría(s) que se designe(n))

Comisión Estatal de Áreas Naturales Protegidas

Dirección de la ANP(instancia local de gestión)

Consejo Directivo: órgano de gobiernode la ANP de representación institucional(estatal, federal, municipios, propietarios, actoresde la sociedad civil)

Consejo Asesor

Áreas detrabajo

Áreas detrabajo

Áreas detrabajo

Consejo Estatal Consultivo sobre ANP

Nivel estatal

Nivel ANP

A nivel estatal: 1. Comisión Estatal de Áreas Naturales Protegidas Esta Comisión tendría a su cargo la formulación, ejecución y evaluación para todo el estado, de los programas para la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, aplicables a las áreas naturales protegidas, en sus zonas de influencia y otras que por sus características la Comisión determine como prioritarias para la conservación en Jalisco. Entre las funciones de esta Comisión podrían estar:

♦ Dirigir la política administrativa de las ANP, tanto las que son competencia del gobierno estatal como las transferidas por la Federación.

♦ Promover la participación de los sectores público, social y privado en la conservación de las ANP, a través de diversos mecanismos de participación incluyendo el Consejo Estatal Consultivo sobre Áreas Naturales Protegidas y los Consejos Directivos de cada ANP.



245

♦ Nombrar a los directores de las ANP que resulten seleccionados de conformidad con los lineamientos establecidos para tal efecto, así como removerlos y cambiarlos de adscripción territorial cuando así se requiera, en los términos de la legislación aplicable, y coordinar, dirigir y evaluar a éstos en la administración de las ANP de su responsabilidad.

♦ Establecer las políticas y lineamientos para la formulación, ejecución y evaluación de los programas de desarrollo regional sustentable para la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, en las regiones en que se ubiquen las áreas naturales protegidas, en sus zonas de influencia y otras que por sus características la Comisión determine como prioritarias para la conservación.

♦ Promover y gestionar el establecimiento de ANP competencia del gobierno estatal.

♦ Planear y coordinar la ejecución de las políticas y programas en materia de establecimiento, protección, manejo, restauración, desarrollo comunitario y financiamiento para la conservación de las ANP y sus zonas de influencia, con la participación de los sectores público, social y privado.

♦ Aprobar los proyectos de programas y de presupuesto relativos a la Comisión, así como ejercer el presupuesto autorizado o asignado.

♦ Fungir como secretariado técnico del Consejo Estatal Consultivo sobre Áreas Naturales Protegidas.

2. Consejo Estatal Consultivo sobre Áreas Naturales Protegidas Como órgano de carácter consultivo y auxiliar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la políticas para establecer, administrar y vigilar las ANP competencia del Gobierno de Jalisco, las funciones de este Consejo podrían ser:

♦ Emitir opiniones y recomendaciones para ser adoptadas por la Comisión Estatal de Áreas Naturales Protegidas.

♦ Proponer criterios para: a) La formalización, seguimiento y evaluación de la política del gobierno

estatal para la creación, administración y vigilancia de las ANP dentro de Jalisco;

b) La integración y funcionamiento del Sistema Estatal de Conservación o de Áreas Naturales Protegidas, y

c) El establecimiento o modificación de ANP estatales.

♦ Proponer las ternas de los posibles candidatos a ocupar el cargo de Director de las ANP, en su caso, realizar la evaluación de dichos directores.

♦ Promover acciones a nivel estatal, y en su caso, dentro de alguna de las ANP en particular, para fomentar actividades de protección, restauración,



246

preservación, conservación, investigación científica, educación ambiental y capacitación.

♦ Apoyar el buen funcionamiento de los Consejos Directivos.

♦ A través de los Consejos Directivos, fomentar la participación directa de las organizaciones de ciudadanos y personas físicas que habiten dentro y en las zonas de influencia de ANP, con el objetivo de conservar y preservar dichas áreas y recomendar, para los mismos efectos, la acción coordinada de la Federación y los Municipios.

♦ Recoger las opiniones del sector privado, universidades y organizaciones no gubernamentales, respecto al manejo y administración de alguna de las ANP.

♦ Sugerir acciones para fomentar el financiamiento destinado al manejo de las ANP y las áreas prioritarias a las que deben aplicarse los recursos.

♦ Proponer la vinculación de la Comisión Estatal de Áreas Naturales Protegidas con otras dependencias cuando lo considere oportuno.

Este Consejo Estatal podría estar integrado por representantes de diversas secretarías del gobierno estatal, tales como a la Secretaría de Finanzas, un representante de la CONANP (probablemente el Director de la Región Occidente), representantes de instituciones académicas y centros de investigación relacionados con la materia de ANP, representantes de organizaciones no gubernamentales con reconocida experiencia en las tareas de protección y conservación con presencia a nivel estatal, organizaciones de carácter social y privado vinculadas con el manejo de recursos naturales, representantes de agrupaciones de productores y empresarios, así como personas físicas con reconocido prestigio en materia de áreas naturales protegidas. Puesto que este órgano consultivo podría ser una primera instancia de coordinación interinstitucional e intersectorial, es importante que tenga una representación de alto nivel de las dependencias estatales relacionadas con ANP. Asimismo, el Consejo Estatal deberá de incluir a un representante de cada Consejo Directivo de las ANP estatales, para que puedan incidir en la definición de estrategias y políticas estatales en materia de ANP. El resto de los participantes deberán de ser seleccionados por su reconocida trayectoria en la materia. Para cada ANP: 1. Consejo Directivo. En este esquema ideal, cada ANP deberá de conformar un

consejo directivo que está pensado como el órgano de gobierno de la ANP integrado por un reducido número de representantes institucionales, pero suficiente para asegurar la siguiente representación: estatal, federal, municipales, propietarios y actores de la sociedad civil. El objetivo de este cuerpo colegiado consistiría en participar en la toma de decisiones en torno al manejo y conservación de las ANP. Es importante destacar que estos Consejos Directivos deberán de participar en las actividades de planeación,



247

seguimiento y evaluación de las actividades de la Dirección del ANP. Los Consejos Directivos nombrarían a un representante para asistir a las reuniones del Consejo Estatal Consultivo sobre Áreas Naturales Protegidas. De esta forma, los Consejos Directivos podrán influir en las políticas y decisiones sobre ANP a nivel estatal. Asimismo, se visualiza a este órgano de gobierno como la instancia de participación de los actores locales, lo que no limitaría la existencia de otras formas de participación en las actividades de manejo y conservación en el ANP. Finalmente, este órgano de gobierno proporciona legitimidad a la Dirección del ANP al involucrar a diversos actores interesados en el ANP—entre ellos a los propietarios— en la toma de decisiones.

Entre otras, el Consejo Directivo podría tener las siguientes funciones:

♦ Proponer y promover medidas específicas para mejorar la capacidad de gestión en las tareas de conservación y protección del ANP.

♦ Participar en la elaboración del programa de manejo del área natural protegida y, en la evaluación de su aplicación.

♦ Proponer acciones para ser incluidas en el programa operativo anual del ANP.

♦ Promover la participación social en las actividades de conservación y restauración del área y sus zonas de influencia, en coordinación con la Dirección del ANP.

♦ Supervisar la instrumentación de los proyectos que se realicen en el ANP, proponiendo acciones concretas para el logro de los objetivos y estrategias consideradas en el programa de manejo.

♦ En coordinación con la Dirección del área, cooperar en la solución o control de cualquier problema o emergencia ecológica en el ANP y su zona de influencia que pudiera afectar la integridad de los recursos y la salud de los pobladores locales.

♦ Participar en la búsqueda de fuentes de financiamiento para el desarrollo de proyectos de conservación del ANP.

♦ Sugerir el establecimiento de mecanismos ágiles y eficientes que garanticen el manejo de los recursos financieros.

♦ Participar en la elaboración de diagnósticos o de investigaciones vinculadas con las necesidades de conservación del ANP.

2. Dirección de la ANP.

Idealmente, la Dirección del ANP es el brazo operativo del Consejo Directivo y responde a éste. Bajo el liderazgo de un Director, debe contar con un equipo capacitado y suficientemente numeroso para realizar las actividades necesarias para la conservación del ANP. Entre otras funciones, las Direcciones de ANP:

♦ Administrar, manejar y ejecutar las acciones para conservar los ecosistemas y su biodiversidad, incluyendo las especies prioritarias, conforme a los objetivos y lineamientos establecidos en el programa de manejo y el decreto del ANP respectiva.



248

♦ Supervisar que las acciones que se realicen dentro del ANP se ajusten a los propósitos de los ordenamientos legales aplicables en materia de protección, manejo y restauración para la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad.

♦ Coordinar la ejecución del programa de manejo correspondiente, de conformidad con los ordenamientos legales aplicables; proveer los elementos necesarios para su evaluación y, en su caso, participar en su modificación.

♦ Intervenir en las acciones de deslinde y registro de los terrenos nacionales ubicados dentro del ANP, así como administrarlos y vigilar que los inmuebles ubicados en las mismas se destinen a los usos que resulten compatibles con sus objetivos.

♦ Promover la celebración de los instrumentos legales aplicables con los sectores público, social y privado, para ejercer acciones de administración, conservación, mejoramiento e investigación de los ecosistemas del ANP de que se trate.

♦ Conformar el sistema de información con los datos biológicos, sociales, económicos y cartográficos del área natural protegida correspondiente.

♦ Ejercer, dentro del ámbito territorial que les corresponda, las facultades que expresamente se les deleguen, conforme a los lineamientos internos de carácter técnico y administrativo.

♦ Auxiliar a las autoridades competentes en las acciones de inspección y vigilancia del ANP.

♦ Promover los programas y proyectos para el desarrollo sustentable del ANP correspondiente.

♦ Fungir como secretario técnico del consejo directivo del ANP de que se trate, así como dar seguimiento a las actividades que se deriven de los acuerdos del mismo.

♦ Intervenir en la elaboración de los ordenamientos ecológicos en que esté involucrada el ANP de que se trate y sus zonas de influencia.

♦ Supervisar las obras, estudios y servicios relacionados con el ANP de que se trate.

3. Consejo Asesor. Incluimos en nuestro esquema ideal a estos consejos que

estarían integrados por expertos en los diferentes programas y funciones que deberá de realizar la Dirección del ANP, tales como prevención y combate de incendios, restauración, manejo de fauna, ecoturismo, educación ambiental, entre otros. Los consejos asesores podrían subdividirse en subconsejos especializados en asesorar las decisiones técnicas y podrían también ser instancias de coordinación interinstitucional cuando más de una dependencia gubernamental o académica participe en estas actividades. Entre los subconsejos podría existir un subconsejo científico o académico, encargado de coordinar la investigación científica en el ANP.


ANEXOS

249

Anexo 1. Clausulado de los Acuerdos de Coordinación El presente análisis corresponde a los Acuerdos de Coordinación que celebraron en su momento la entonces Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca y el Gobierno del estado libre y soberano de Jalisco, con el objetivo de transferir a este último la Administración de las áreas naturales protegidas: "Parque Nacional Volcán Nevado de Colima", "Área de Protección de Flora y Fauna La Primavera" y "Área de Protección de Flora y Fauna Sierra de Quila". Este análisis se basa en el cumplimiento de las cláusulas que se establecieron en el desarrollo de este Acuerdos y las cuales se presentan a continuación: Cláusulas167: Primera.- Objeto: “establecer las bases mediante las cuales la SEMARNAP a través del Instituto Nacional de Ecología transfiere al Gobierno del Estado la administración” de (el ANP de que se trata: Parque Nacional Volcán Nevado de Colima, Zona de Protección Forestal y Refugio de Fauna Silvestre La Primavera y Zona de Protección Forestal y Fáunica Sierra de Quila) “cuyas medidas y colindancias se encuentran en el plano oficial que obra en la Unidad Coordinadora de las Áreas Naturales Protegidas168 del propio Instituto Nacional de Ecología; así como definir los compromisos a los que se sujetarán cada una de las partes, para llevar a cabo diversas acciones que apoyen la restauración, conservación, desarrollo y vigilancia” de dichas ANP. Segunda.- “Para efectos de los Acuerdos celebrados se entiende por administración, la planeación, instrumentación, promoción, ejecución, control y evaluación de las acciones que en materia de conservación y desarrollo se realicen en (el ANP de que se trata) así como a la coordinación de las actividades de investigación científica, monitoreo ambiental, capacitación rural, educación y asesoría técnica que respecto del mismo se lleven acabo, sin perjuicio de las facultades que en materia de inspección y vigilancia otorga el Título Sexto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente ala SEMARNAP, por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente”. “Asimismo169, las partes acuerdan que en razón de que el área objeto del presente instrumento no fue expropiada a favor del Gobierno Federal o adquirido por éste, a través de cualquier otro título jurídico no se hace entrega física de la posesión de los terrenos que la conforman, y por lo tanto, con el presente Acuerdo de

167 Los cambios en los distintos acuerdos, debidos no solamente a ajustes de redacción y distintas circunstancias, sino a la sustitución de unas dependencias por otras, serán indicados como nota al pié de página. 168 Dirección General de Aprovechamiento Ecológico de los Recursos Naturales, en la versión del Bosque La Primavera de 1995 (BLP-95), y LA COMISIÓN (CONANP) en la versión del Bosque La Primavera de 2000 (BLP-2000). 169 Esta parte se incluye solamente en BLP-95 y Sierra de Quila de 1997 (SQ-97).

DIAGNOSTICO DEL ESTADO ACTUAL Y GESTION PARA LAS ANP DE JALISCO:

NEVADO DE COLIMA, SIERRA DE QUILA Y BOSQUE LA PRIMAVERA

ANEXOS

250

Coordinación no se autorizan actos de domino o de disposición respecto de los predios pertenecientes a terceros”. Tercera.- “La administración de (el ANP de que se trata), se realizará conforme a lo establecido en las disposiciones jurídicas-políticas-administrativas aplicables”170. Cuarta.- Para el cumplimiento de los Acuerdos de Coordinación, La SEMARNAP por conducto del Instituto Nacional de Ecología se compromete a:

I. Entregar al Gobierno del Estado para su custodia y operación las instalaciones que conforman (el ANP de que se trata)...,

II. Aportar los recursos financieros que estén a su alcance y/o de que

disponga, para apoyar conforme a los programas anuales de trabajo, la consecución de las acciones de administración objeto del presente instrumento. Los recursos federales que se aporten, estarán sujetos a la disponibilidad en el Presupuesto de Egresos de la Federación que apruebe el H. Cámara de Diputados para cada ejercicio fiscal, así como a las autorizaciones jurídico administrativas que correspondan conforme a la legislación aplicable en la materia.

III. Supervisar y evaluar las acciones de administración que se lleven acabo

en (el ANP de que se trata).

IV. Expedir y publicar en el Diario Oficial de la Federación, conforme a la legislación aplicable en la materia, el programa de manejo.171.

V. Evaluar y en su caso opinar dentro de los 20 días hábiles posteriores a

su presentación, respecto de los programas de trabajo que le presente anualmente el Gobierno del Estado, para la realización de las acciones de administración que llevará acabo” en (el ANP de que se trata)

VI. Dar a conocer oportunamente al Gobierno del Estado, los lineamientos y

criterios ecológicos que se determinen para la administración de (el ANP de que se trata) a efecto de que los considere en la elaboración anual de los programas de trabajo y en la ejecución de las acciones derivadas de los mismos.

VII. Otorgar el apoyo y la asesoría técnica que le requiera el Gobierno del

Estado,

170 Está cláusula ya no se incluyó en BLP-2000 171 Esta versión corresponde a PNNC-97 y SQ-97. Ya que la de BLP-95 dice: “Aprobar y en su caso expedir y publicar en el Diario Oficial de la Federación, conforme a la legislación aplicable en la materia, el programa de manejo de, que consensuadamente se elabore entre las partes”. En BLP-2000 ya no se menciona nada al respecto del Programa de Manejo.



ANEXOS

251

en la elaboración y ejecución de los programas anuales de trabajo o las instancias que este designe para su administración.

VIII. Proporcionar al Gobierno del Estado un plazo no mayor de 90 días

hábiles, contados a partir de la firma del presente instrumento, copia del plano oficial de (el ANP de que se trata), los detalles de la superficie, infraestructura, bienes materiales e insumos que con motivo del presente Acuerdo de Coordinación se le transfieren172.

IX. Entregar al Gobierno del Estado, en un lapso no mayor de 90173 días

hábiles, contados a partir de la firma del presente instrumento una relación detallada, de las concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, contratos y convenios de los que tengan conocimiento que exista en (el ANP de que se trata) con terceras personas, respecto de la prestación de servicios, explotación comercial o de cualquier otra naturaleza jurídica, así como copia de los estudios, proyectos y demás documentos existentes en materia ecológica, relacionados con” dicha ANP.

X. Proporcionar asistencia técnica al personal encargado de realizar las .

actividades concernientes en material forestal, conservación de suelos, mejoramiento ambiental y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

XI. Promover acciones de difusión en el ámbito nacional y estatal en las que

se resalten las actividades de conservación y desarrollo que se realicen en (el ANP de que se trata), a efecto de propiciar un mayor interés por el mismo y una cultura ecológica en general.

XII. Fomentar la participación de otras dependencias y entidades de las

administraciones públicas Federal, Estatal y Municipal, así como los sectores social y privado interesados en la conservación, protección y desarrollo de (el ANP de que se trata), en especial de instituciones dedicadas a la investigación científica, monitoreo ambiental, capacitación, educación, y asesoría técnica y que apoyen la ejecución de los programas ecoturísticos, que generen empleos en beneficio de los habitantes de la zona.

172 150 en BLP-95. En PNNC-97 y SQ-97 se agregó “el programa de manejo”. También en BLP-2000 se mencionan solamente 90 días pero además del plano dice “así como de la información relevante con la que cuente, relacionada con la infraestructura, bienes materiales e insumos que con motivo del presente acuerdo de coordinación se le transfieren” 173 150 en BLP-95. En BLP-2000 ya no se incluye “con terceras personas, respecto de la prestación de servicios, explotación comercial o de cualquier otra naturaleza jurídica, así como copia de los estudios, proyectos y demás documentos existentes en materia ecológica, relacionados con” dichas ANP.



ANEXOS

252

Quinta174.- Para el cumplimiento del presente Acuerdo el Gobierno del Estado se compromete a:

I. Llevar a cabo las actividades de administración en (el ANP de que se trata), impulsando en todo momento su restauración, conservación, desarrollo y vigilancia, con observancia estricta a las disposiciones legales y administrativas aplicables.

II. Procurar aportar175 los recursos financieros, materiales y humanos que

estén a su alcance para la consecución de las acciones de administración objeto del presente instrumento, conforme a las autorizaciones jurídico administrativas, que en su caso, correspondan.

III. Gestionar la canalización de recursos provenientes de organizaciones

no gubernamentales; para apoyar las actividades de administración, que se lleven acabo en (el ANP de que se trata)176.

IV. Elaborar el o los programas de trabajo anuales que llevará a cabo

dentro de (el ANP de que se trata), que deberán referirse exclusivamente a la conservación, protección y desarrollo del área, en concordancia con los lineamientos que establezca el programa de manejo177.

Cada programa de trabajo contendrá, entre otros aspectos, las acciones que se pretendan realizar; el desglose, origen y destino de los recursos financieros, materiales y humanos que se aplicarán; el o los responsables de la ejecución de cada acción, el cronograma de actividades, y los objetivos y beneficios que se pretendan alcanzar. Dicho programa deberá estar elaborado a más tardar el día último del mes de septiembre de cada año.

V. Ejecutar el o los programas de manejo a que se refiere la fracción

anterior178.

174 Tercera en BLP-2000. 175 En BLP-95 no está presente esta cláusula. En BLP-2000 dice “Aportar” y excluye “conforme a las autorizaciones jurídico administrativas, que en su caso, correspondan” 176 Tampoco está presente esta cláusula en BLP-95. 177 En BLP-2000 dice: “Elaborar el o los programas operativos anuales necesarios para cumplir con las acciones derivadas del presente Acuerdo de Coordinación, mismas que deberán referirse exclusivamente a las restauración, conservación, protección, desarrollo y vigilancia de “EL ÄREA”, de conformidad a lo estipulado en su respectivo Programa de Manejo. 178 En BLP-2000 dice: “Ejecutar las acciones contenidas en el Programa de Manejo, así como evaluar y actualizar conjuntamente con “LA SEMARNAP”, por conducto de “LA COMISIÓN” (CONANP), dicho Programa de Manejo, con la finalidad de lograr la consecución de los objetivos del presente instrumento.



ANEXOS

253

VI. Proporcionar a la SEMARNAP179, por conducto de su delegación en el Estado de Jalisco, un informe anual de las actividades realizadas en (el ANP de que se trata), a más tardar el último día del mes de septiembre de cada año, a efecto de respaldar las acciones programáticas y presupuéstales conducentes. Dicho informe deberá contener la descripción detallada del avance físico y financiero de todos los programas, de la aplicación de recursos federales y del ejercicio de las funciones y actividades realizadas, así como los documentos que complementen o den sustento a dicha información.

VII. Proporcionar a la SEMARNAP180 la información técnica que le requiera,

para evaluar y en su caso autorizar, conforme a la legislación aplicable en la materia, el otorgamiento de las concesiones, permisos, licencias y autorizaciones, que en su caso correspondan, para desarrollar las actividades previstas en los programas de trabajo.

VIII. Realizar las gestiones conducentes a efecto de que los gobiernos

municipales en los que se encuentran (el ANP de que se trata) y los grupos de ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios, concesionarios, permisionarios, y en general de cualquier otra índole que se encuentren asentados en (el ANP de que se trata), participen conjuntamente con él en las labores de administración a que se refiere el presente instrumento181.

IX. Informar a la brevedad posible a la SEMARNAP, por conducto de su

delegación de Jalisco, de las anomalías e infracciones o cualquier otro acto contrario a las leyes aplicables en materia forestal y ecológica, a las normas oficiales mexicanas, o a los fines del Decreto de creación, que se realicen dentro de (el ANP de que se trata) a efecto de que haga las recomendaciones que en su caso correspondan o realice las acciones conducentes.

X. Promover la participación de otras dependencias y entidades de las

administraciones públicas Federal, Estatal y Municipal, así como los sectores social y privado interesados en la conservación, protección y desarrollo de (el ANP de que se trata), en especial de instituciones dedicadas a la investigación científica, monitoreo ambiental, capacitación, educación, y asesoría técnica y que apoyen la ejecución de los programas eco turísticos, que generen empleos y en beneficio de los habitantes de la zona182.

179 En BLP-2000 dice “LA COMISIÓN”. 180 Ídem 181 Esta cláusula ya no está presente en BLP-2000. 182 “Región” en BLP-2000.



ANEXOS

254

XI. Realizar actividades de difusión sobre la importancia de conservar y proteger los ecosistemas de (el ANP de que se trata).

XII. Efectuar las actividades de formación y capacitación del personal

científico y técnico, en las áreas de manejo, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y de educación ambiental.

XIII. Fungir como asesor técnico para el manejo de los recursos naturales de

las ANP, sirviendo de apoyo a las instituciones gubernamentales ya las comunidades ubicadas en el área o colindantes a ella.

XIV. Dar las facilidades necesarias para que el personal técnico de la

SEMARNAP realice las supervisiones que considere pertinentes.

XV. No transferir o ceder total o parcialmente la administración de (el ANP de que se trata) sin previa autorización que por escrito expida la SEMARNAP por conducto del instituto Nacional de Ecología en ese sentido183.

SEXTA184.- Las partes acuerdan en revisar periódicamente el programa de manejo de las ANP a efecto de que los proyectos que se ejecuten derivados del mismo, sean congruentes con la planeación nacional y estatal del desarrollo185. SÉPTIMA.- Las partes acuerdan en levantar conjuntamente un inventario de las instalaciones y equipo que se encuentra actualmente en (el ANP de que se trata), misma que se transfiere en el ámbito de su circunscripción territorial a el Gobierno del estado para su operación y manejo. Dichas instalaciones y equipo serán entregados previa suscripción del acta de entrega recepción correspondiente, en un plazo máximo de 90186 días hábiles contados a partir de la firma del presente instrumento, pasando a formar parte integral del mismo. OCTAVA187.- La “SEMARNAP” y “EL GOBIERNO DEL ESTADO” podrán suscribir conjunta o separadamente acuerdos, convenios y contratos con otras dependencias y entidades de las Administraciones Públicas Federal, Estatal y Municipales, así como con agrupaciones del sector social y privado, a efecto de coordinar y concertar acciones e inversiones que permitan apoyar la consecución del objeto del presente instrumento y los objetivos de (el ANP de que se trata). 183 “LA COMISIÓN por conducto de su Dirección General” en BLP-2000. 184 Quinta en BLP-2000. 185 En BLP-95 decía: “Las partes acuerdan en elaborar conjunta y consensadamente el Programa de Manejo. de “La Zona de Protección” en el cual se precisarán acorde con la legislación aplicable en la materia, los fines del área y se establecerán las acciones de conservación, protección, fomento, investigación y vigilancia correspondientes, que se llevarán a cabo en el corto, mediano y largo plazos” y continúa con este texto. 186 150 en BLP-95. En BLP-95 se omitió “en el ámbito de su circunscripción territorial” 187 Sexta en BLP-2000



ANEXOS

255

Con el propósito de asegurar una adecuada coordinación de las acciones objeto del presente instrumento jurídico, las partes acuerdan informarse recíprocamente, respecto de los acuerdos, convenios y contratos que suscriban con terceras personas en términos de la presente cláusula. NOVENA188.- “EL GOBIERNO DEL ESTADO” se obliga a constituir en un término no mayor de 90189 días [...] un Comité Técnico190 -Consejo Asesor191- a efecto de apoyar la operación y seguimiento de las acciones coordinadas y concertadas que se desarrollen en (el ANP de que se trata)... DÉCIMA.- “El Comité Técnico –o Consejo Asesor- será presidido por el Gobernador del Estado de Jalisco y contará con un Secretario Técnico, el cual será designado por el Presidente del Comité”. Y sigue BLP (97): “Se invitará a formar parte del mismo a los presidentes municipales de Tala , Zapopan, Tlajomulco de Zúñiga y Arenal; a la delegación federal de “SEMARNAP” en el estado de Jalisco; a otras dependencias y entidades de las administraciones públicas Federal, Estatal y Municipales; a instituciones dedicadas a la investigación y a la educación superior, y a los representantes de los grupos organizados de los sectores social y privado interesados en la conservación y desarrollo del área”. PNNV y SQ:. “Asimismo, se invitará a formar parte de él en forma permanente a los Presidentes Municipales de la jurisdicción donde se encuentra ubicada... en el Estado de Jalisco o colindantes y a la Delegación Federal de “LA SEMARNAP” en el estado. El Comité Técnico, podrá invitar a participar en forma permanente o transitoria a otras dependencias y entidades de las administraciones públicas Federal, Estatal y Municipales; a instituciones dedicadas a la investigación y a la educación superior, y a los representantes de los grupos organizados de los sectores social y privado interesados en la conservación y desarrollo del área”. BLP (2000): “Asimismo, se invitará a formar parte de él en forma permanente a los Presidentes Municipales de la jurisdicción donde se encuentra ubicada “EL ÁREA” en el Estado de Jalisco y a la Delegación Federal de “LA SEMARNAP” en dicha entidad federativa. Se invitará a formar parte a representantes de los sectores público, social y privado interesados en coadyuvar con “EL GOBIERNO DEL ESTADO” en las acciones que le son encomendadas en el presente instrumento, de la manera que determine el Presidente del Consejo Asesor”

188 Octava en BLP-2000 189 150 en BLP-95 190 En BLP-95 y en PNNC-97 y SQ-97 191 En BLP-2000



ANEXOS

256

DECIMA PRIMERA192.- Los recursos humanos que requieran cada una de las partes para la ejecución del objeto del presente instrumento, quedará bajo su absoluta responsabilidad jurídica y administrativa, y no existirá relación laboral alguna entre éstos y la otra parte, por lo que en ningún caso se entenderán como patrones substitutos o solidarios. DECIMA SEGUNDA.- “EL GOBIERNO DEL ESTADO” designa a la Comisión Estatal de Ecología193 -Secretaría de Desarrollo Rural194-, como la entidad responsable del cumplimiento del presente Acuerdo195. Por su parte la SEMARNAP designa a la Unidad Coordinadora de Áreas Naturales Protegidas, adscrita al Instituto Nacional de Ecología y a su Delegación Federal en el Estado de Jalisco196. DÉCIMO TERCERA197.- A la terminación de este acuerdo, la SEMARNAP por conducto del Instituto Nacional de Ecología reasumirá la administración total de (el ANP de que se trata) de conformidad con la legislación aplicable en la materia. En razón de lo anterior, el Gobierno del Estado se obliga a poner a disposición de este órgano administrativo desconcentrado, las instalaciones y equipo que se le haya transferido, con el desgaste natural sufrido conforme a su uso, así como las mejoras, obras e instalaciones que por su propia naturaleza no puedan retirarse sin destruirse, las cuales quedarán bajo la guarda y custodia de la federación en beneficio del área natural protegida; la documentación con la que cuente el área y obre en su poder, así como el informe de las acciones o los proyectos que esté realizando, derivadas del objeto del presente instrumento, con el grado de avance que en esos momentos se reporten. DÉCIMO CUARTA198.- Cualquiera de las partes podrá dar por terminado el presente Acuerdo, mediante aviso que con 60199 (sesenta) días de anticipó haga llegar a su contraparte. En este caso, la SEMARNAP y el Gobierno del estado se comporten a tomar las medidas que considere necesarias PATRA evita perjuicios que se pudieran causar entre sí o a terceras personas con dicha situación. DÉCIMO QUINTA200.- Las partes convienen en que serán causas de terminación anticipada del presente instrumento las siguientes:

192 Décima en BLP-2000 193 En BLP-95 194 En PNNC-97, SQ-97 y en BLP-2000 195 Hasta aquí en BLP-95. 196 En BLP-2000 dice: “como la entidad responsable del seguimiento y evaluación del presente Acuerdo de Coordinación, auxiliándose para tal efecto en la delegación federal de la propia SEMARNAT en el Estado de Jalisco. 197 Décimo segunda en BLP-2000. 198 Décimo tercera en BLP-2000 199 120 en BLP-05 200 Décimo cuarta en BLP-2000



ANEXOS

257

a) La voluntad de alguna de las partes, manifestada por escrito en el que se expresen y justifiquen las causas que dan origen a tal decisión, en los términos prescritos en la cláusula que antecede.

b) El incumplimiento de alguna de las partes a las obligaciones adquiridas en el cuerpo de este acuerdo.

c) La imposibilidad física o jurídica para continuar con el objeto de este Acuerdo.

d) El caso fortuito o fuerza mayor que impida proseguir con los fines objeto del presente instrumento.

DÉCIMO SEXTA201.- Las partes se comprometen a que el presente acuerdo de Coordinación será publicado en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial “El estado de Jalisco”. DÉCIMO SÉPTIMA202.- Las partes manifiestan su conformidad para que en caso de duda sobre la interpretación del presente Acuerdo de Coordinación, respecto a su formalización y cumplimiento, se esté a lo previsto en el Convenio de Desarrollo social del estado de Jalisco que se encuentre en vigor durante cada ejercicio. DÉCIMO OCTAVA203.- (BLP-95, PNNC-97 y SQ-97): El presente Acuerdo de Coordinación tendrá una duración indefinida sin exceder el término constitucional de permanencia de las presente Administración Pública del Estado de Jalisco y surtirá efectos a partir del día de su firma, pudiéndose adicionar, modificar o prorrogar de común acuerdo con las partes, de conformidad con los preceptos y lineamientos que lo originan. Las modificaciones, adiciones o prorrogas que se acuerden, deberán constar por escrito y surtirán efectos a partir de la fecha que determinen las partes. (BLP-2000): El presente Acuerdo de Coordinación tendrá una duración indefinida y surtirá efectos a partir del 7 de diciembre del año dos mil, pudiéndose adicionar o modificar de común acuerdo por las partes, de conformidad con los preceptos y lineamientos que los originan.

201 Décimo quinta en BLP-2000 diciendo “El presente acuerdo de Coordinación será publicado en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco” 202 Décimo sexta en BLP-2000 203 Décimo séptima en BLP-2000



ANEXOS

258

Anexo 2

TALLER DE AUTODIAGNÓSTICO DEL PATRONATO DEL PARQUE NEVADO DE COLIMA Y CUENCAS ADYACENTES, A.C.

Viernes 15 de octubre de 2004, Ciudad Guzmán, Jalisco

MEMORIA

PARTICIPANTES

Por el patronato: Jaime Cuevas Zepeda, Carlos M. Torres Castrejón, Alma Patricia Donaji Madrigal Martín, Daniel Ochoa Ceballos, Juan Antonio Zúñiga Díaz, Francisco Javier Aviña Álvarez, Ignacio Rodríguez elizondo, Jorge de la Torre Rodríguez, Ramón Ríos Aguayo y Anselmo Abarca (apellido ilegible) Por DEFINE: Martha Rosas, Fernando Jaramillo y Rafael González Franco OBJETIVO

Crear un espacio de reflexión y análisis sobre el estado actual del Patronato y la identificación de los aspectos susceptibles de mejorar y fortalecerse, como parte del ejercicio que está realizando Diagnósticos y Estrategias para el Fortalecimiento de Instituciones, S.A. de C.V. para la SEDER llamado “Diagnóstico del Estado Actual y Gestión para El Parque Nevado de Colima, Bosque La Primavera y Sierra de Quila”

BÁSICAMENTE SE REFLEXIONÓ SOBRE LOS SIGUIENTES ASPECTOS:

VISIÓN

Se llegó a un primer borrador después de responder a las siguientes preguntas:

� ¿Cómo queremos ver el parque? � ¿Qué sirve para qué? � ¿Qué sirva para quien?

“Deseamos ver al Parque Nacional Nevado de Colima en algunos años como un bosque modelo, lleno de árboles, con plagas bajo control, con fauna nativa abundante, sin depredación del ser humano, que sea económicamente autosuficiente y que se pueda brindar apoyo expedito al visitante. Para que sea un lugar de esparcimiento de la sociedad (presente y futura), un espacio de turismo ecológico, científico y de aventura, que conserve las riquezas naturales y proteja la flora y la fauna”.



ANEXOS

259

Además otros elementos: para mantener el equilibrio ecológico, libre de basura. Se les hizo notar que no se hacía mención a los servicios ambientales que está

prestando el parque, como es el caso de la generación de agua. ¿Qué hay que hacer para eso?

� Una buena planeación de proyectos � Un reglamento interno del parque que se difunda � Involucrar a la sociedad � Labores de conservación y protección de flora y fauna � Labores de inspección y vigilancia � Generar una cultura ambiental � Fortalecer la patronato y la participación de la sociedad � Que los ingresos del Centro de Alto Rendimiento se destinen a la

conservación del parque MISIÓN

� ¿Cuál es la razón de ser del patronato?.- Que una asociación civil

administre el parque nacional, haciéndose cargo de su conservación, preservación, promoción y de los recursos económicos. Un ente que vigile los proyectos que se dan en el parque, estando abiertos a las propuestas de la sociedad

� ¿Cómo queremos ver al patronato?.- Fortalecido, organizado, reconocido

por autoridades y sociedad y autosuficiente. Responsable, pero sin trabas

� ¿Cómo debe ser la relación del Patronato con: el Gobierno del Estado en general.- de mutuo respeto, trabajando juntos y coordinados con el Director del Parque en particular.- estando éste supeditado al patronato (actualmente no le rinde cuentas)

¿CÓMO VEMOS AL PATRONATO? FORTALEZAS

� La sociedad civil está luchando por un bien común � Hay capacidad para administrar recursos � Capacidad de grupos interdisciplinarios para detonar proyectos viables � Gente con diversas actividades y experiencias e interés común � Ninguno de los miembros con propiedades en la zona � Poder de convocatoria y trabajo



ANEXOS

260

DEBILIDADES

� Falta de coordinación con el Director. Es como si éste tuviera dos patrones

y el equipo dos jefes. � Que no se haya dado la transferencia � Lo que le resta autoridad al patronato ante la ciudadanía � Y posterga la dependencia económica � Desaliento por los problemas que se tuvieron con el director anterior � Falta de comunicación entre el gobierno y la sociedad � Siendo que esta comunicación es muy necesaria � Pocos miembros � No hay que ofrecerle a la gente para que participe � Falta de un reglamento interno que sea conocido por todos los miembros y

tenga vigencia efectiva ¿Cómo fortalecer el patronato?

� Crecimiento de la membresía con gente convencida � Tener más reuniones y con más frecuencia, de información y análisis de

forma regular � Difundir más los objetivos del patronato � Que las autoridades le den más fuerza al patronato � Involucrar más a la sociedad � LA TRANSFERENCIA DEL PARQUE

Algunas otras conclusiones:

� Hay una desvinculación entre el patronato y el director del parque que está generando tensiones y desgastes

� Se les señala que no es muy claro si más miembros harían más efectiva la labor del patronato

� Al hecho de que no se ha dado la transferencia se le atribuye el desánimo de los miembros del patronato, sin embargo se les señala el riesgo de que esto se esté convirtiendo en un lugar común

� La construcción de Centro de Alto Rendimiento es sentida como una afrenta, pero no hay claridad de cómo convivir con esas instalaciones y cómo sacarle provecho para el Parque

� Todavía no es muy clara la conveniencia, pertinencia y mecánica de la creación de un Comité Técnico formado por representantes de dependencias gubernamentales y otros actores locales que coadyuve con el Patronato; aunque ya se intentó en el pasado, no tuvo continuidad

� Se les señala que el patronato no tiene hoy por hoy un proyecto claro, que sirva incluso para propiciar la transferencia, lo que hace difícil que se propongan un proceso que los fortalezca y poder acordar algo concreto con la SEDER



ANEXOS

261

CONCLUSIONES DE DEFINE

Como un primer ejercicio este taller permitió verter las ideas e inquietudes de los miembros del patronato, dándose un participación bastante abierta y franca; sin embargo, hay que advertir que por su brevedad no fue posible profundizar más en las causas y otras facetas o dimensiones de varios de los elementos que se plantearon. Por otra parte, y quizá por tratarse de un primer acercamiento entre el patronato y DEFINE, no se pudo entrar en un proceso de una mayor auto crítica, siendo ésta una fase de identificación de las responsabilidades de los “otros”, sin abordar suficientemente las propias. Sería entonces muy útil que el patronato continúe con este ejercicio de autodiagnóstico, sobre todo para poder definir estrategias claras sobre las cuales acordar tareas con intencionalidades claras hacia la consecución de los objetivos del patronato.



ANEXOS

262

Anexo 3 Análisis del Sitio de Internet del Bosque La Primavera En general es un sito muy interesante y se navega fácilmente por el mismo. La información es basta amena. Al revisar el sitio se da por sentado que ya se conoce algo el entramado institucional encargado del ANP, y no es así. Habría que pensar en las personas que no tienen conocimiento alguno de ello y pensar en personas de otros países e incluir en algún momento información en inglés. Diseño � Los mapas son muy interesantes y aclaran mucho las características de la

zona, llama la atención de manera favorable el mapa de ubicación. � Es innovador y travtivo la manera en que se presenta el equipo de trabajo. � Hay algunas muy buenas fotografías sobre todo las de restauración. Estructura � Hay títulos que se repiten, unos tienen el mismo contenido y otros diferente.

Por ejemplo la información de campamentos y cursos de verano se repite el título y el contenido, lo mismo para el programa de manejo en la sección de educación ambiental y en el programa de trabajo. En lo que se refiere a la sección de investigación y monitoreo, se repite el título más no la información.

� En el título de impactos, parecería que el sujeto es el bosque, sin embargo, los sujetos o los que provocan el impacto son la mancha urbana y los usuarios del Bosque.

� Cuando se mencionan las actividades uno encuentra más bien objetivos. � No fue posible acceder a la sección de reglamentos, recomendaciones,

obligaciones y sitios para campamentos. � Se sugierea que el formato de solicitud para acampar en el bosque estuviera

una vez que uno ya se enteró de las diferentes regiones del Bosque. � Tal vez valdría la pena abrir una sección de informe de actividades o algo

similar para no mezclar la descripción de lo que es en sí el Bosque. � Tal vez “Maravillarte” tendría que tener un lugar aquí en la descripción de los

que se lleva a cabo en el bosque, para después leer las noticias referente a esta actividad.

Contenido � Es importante cuidar la ortografía y la redacción del documento, hay algunas

fallas. � Al inicio dice: El pulmón de la ciudad, pero no menciona el nombre de la

misma. � En lo que se refiere a los objetivos, parecería que hay dos “tipos de objetivos”

unos relacionados con el Bosque y otros con la Dirección Ejecutiva del Área de Protección de Flora y Fauna la Primavera. Aunado a esto, hay secciones en



ANEXOS

263

las que se hace mayor énfasis en las actividades de la DE, por ejemplo en la de actividades para el desarrollo comunitario, lo que se interpreta como una fragmentación en la estructura organizativa y, o un déficit en el desarrollo de la institución.

� Sería interesante tener un mapa que muestre las áreas del bosque con sus diferentes comunidades de ecosistemas.

� Sería interesante ir completando la página con fotos de las diferentes especies de animales y de árboles, ya que uno de los objetivos del Bosque es la educativa y, o informativa. Cuando se mencionan las diferentes especies uno no se las puede imaginar.

� Sería educativo ahondar un poco más en el nombre de senderos interpretativos.

� Valdría la pena que en la sección de Operativo Semana Santa, se describiera: su origen, los objetivos, las actividades y las personas involucradas en el mismo.

� En la sección de noticias hay una diferencia entre la DE y el Bosque la Primavera o el Comité. Cuando se habla de Maravillarte, no se explica en un inicio que es como surgió y objetivos. No se menciona en donde se llevó a cabo al Expo Forestal.

� Hay secciones que invitan a conocer el parque como la de campamento de verano y las restauraciones.



ANEXOS

264

Anexo 4 Modelos de Organización Administrativa

La necesidad de establecer y ordenar de manera coordinada a los entes que conforman a la administración pública, se debe a que solo así se logra alcanzar una operatividad adecuada a sus finalidades y al ejercicio de la función o actividad administrativa. Las formas de organización administrativa, es decir los modelos como se estructuran los entes del poder ejecutivo, están determinadas por la liga jerárquica que con mayor o menor intensidad los vincula con el titular del poder ejecutivo. Estos modelos pueden ser centralizado, descentralizado, desconcentrado y autónomo y se describen en las tablas a continuación.

Tipo Personalidad

jurídica Control jerárquico

Ventajas Ejemplos

Centralizado No tienen personalidad jurídica propia; tampoco patrimonio

Están sujetos a un control jerárquico respecto del poder central

El enlace de órganos y sus titulares sigue una escala piramidal, que permite una línea decisoria unificada

Desconcentrado No tienen personalidad jurídica propia

Forman parte de la centralización administrativa; mantienen liga jerárquica con algún órgano centralizado. Pero gozan de cierta autonomía técnica y funcional

Se dedican a cuestiones técnicas de índole no política. Al contar con competencia y facultades propias, su actuar es más ágil

En el sector ambiental: la PROFEPA, la CONANP, INE, CNA

Descentralizado Personalidad jurídica y patrimonio propio

No están sujetos a un control jerárquico del poder central; sólo a tutela o supervigilancia

Les distingue el hecho de poseer un autogobierno

CFE, CONACYT, ISSSTE, IMSS, PEMEX

Autónomo No necesariamente tienen personalidad jurídica

No están sujetos a control jerárquico del poder central, pero su autonomía no los desvincula de la Constitución ni de la ley

Administración diferente de la del Estado, dotada de una mayor autonomía de gestión. No quedan sometidos a órdenes de otros que no sea el legislativo.

UNAM, CNDH, IFE



ANEXOS

265

Tipo DESCRIPCIÓN Características

Centralizado La centralización es la forma de la organización administrativa en la cual los entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administración pública. La centralización existe cuando un órgano administrativo está enlazado bajo la dirección de un órgano central único.

La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la denominada relación jerárquica. La primordial ventaja de esta forma de organización administrativa es que el enlace de órganos y sus titulares sigue una escala piramidal, que permite una línea decisoria unificada. Es por esa vía como la voluntad del órgano superior se impulsa hasta llegar al que ha de externar o ejecutar.

Los centralizados no gozan de personalidad jurídica propia, ya que la calidad de persona, a propósito del poder público, es un atributo del Estado como un todo. Estos órganos cuentan con facultades para atender los asuntos que según las leyes sean de su competencia.

1. Principios Generales. Las distintas unidades forman un todo, que es la administración pública federal o estatal. Son parte de una sola persona moral o colectiva (Gobierno del Estado de Jalisco), de tal suerte que ninguna de ellas goza de personalidad jurídica propia. Todos los entes centralizados ostentan igual rango, por lo que no existe supremacía de alguno sobre los demás; los conflictos de competencia entre ellas se resuelven mediante acuerdo del jefe del Ejecutivo.

2. Cuestiones Reglamentarias. Dichas unidades se ocupan de la preparación de los proyectos de reglamentos, acuerdos, circulares y decretos de su ramo. Cada una cuenta con un Reglamento Interior, Manual de Organización, Manuales de Procedimientos y de Servicios al Público.

3. Aspectos Orgánicos. Todas estas unidades cuentan con una estructura jerarquizada. Pueden tener órganos desconcentrados y los responsables o los representantes de los centralizados pueden formar parte de comisiones intersecretariales y ejercer la tutela administrativa o vigilancia sobre los descentralizados (o paraestatales) dentro del sistema de sectorización.

4. Reglas de Administración. Las unidades de este tipo comparten un sistema interno y externo de control de su actuar. Existen una gran cantidad de asuntos regulados de manera común: programación, planeación, evaluación, manejo de bienes, expropiación, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, concentración de ingresos, contratación de seguros y fianzas, etc.

5. Regulaciones acerca de empleados y funcionarios. En este tipo de unidades priva un mismo sistema para el caso de suplencias y delegar facultades; métodos de captación y nombramientos de personal, así como sueldos, sistemas de seguridad social, capacitación y cuestión escalafonaria. Opera un sólo sistema de responsabilidad para los servidores públicos.



ANEXOS

266


Desconcentrado Es una de las formas de estructurar los entes públicos en su dependencia con el jefe del Ejecutivo. Implica una manera de diluir el poder y la competencia en los subordinados, para despachar asuntos. Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados, por lo tanto no llegan a tener personalidad jurídica propia.

La desconcentración consiste en una forma de organización en la que los entes públicos, aun cuando dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional.

La desconcentración ha sido considerada la primera etapa de la descentralización, dado que ya implica cierto grado de autonomía en lo que concierne a su libertad de acción en asuntos técnicos.

Dentro de las ventajas de este tipo de órganos se encuentra el que se dedican a cuestiones técnicas de índole no política. Al contar con competencia y facultades propias, su actuar es más ágil.

1. Forman parte de la centralización administrativa.

2. Mantienen liga jerárquica con algún órgano centralizado.

3. Poseen cierta libertad para su actuación técnica

4. Debe ser un instrumento de derecho público (ley, reglamento, decreto o acuerdo) el que lo cree, modifique o extinga.

5. Cuentan con competencia limitada a cierta materia o territorio.

6. No poseen personalidad jurídica propia.

Ejemplos dentro del sector ambiental: la PROFEPA, la CONANP, INE, CNA



ANEXOS

267

Tipo DESCRIPCIÓN Características Descentralizado Los órganos descentralizados son

aquellos que guardan una relación indirecta con el Poder Ejecutivo. La descentralización como forma de organización administrativa, surge de la necesidad de imprimirle dinamismo a ciertas acciones gubernamentales, mediante el ahorro de los pasos que implica el ejercicio del poder jerárquico propio de los entes centralizados. En su surgimiento, influyó la incursión del Estado en las actividades industriales, financieras y comerciales los cuales implicaban conferirle un matiz de empresa privada a las organizaciones encargadas de esas tareas.

En la actualidad, la descentralización equivale a lo que la ley denomina administración pública paraestatal; ésta comprende organismos descentralizados en sentido estricto, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos.

La descentralización administrativa es una forma de organización de entes que pertenecen al poder ejecutivo, y los cuales están dotados de su propia personalidad jurídica y de autonomía jerárquica para efectuar tareas administrativas.

En la creación de esos órganos el Estado puede recurrir a figuras del derecho público o del derecho privado. Según las leyes mexicanas, en el primer caso, estaremos frente a organismos descentralizados en estricto sentido y, en el segundo, ante empresas de participación estatal y fideicomisos públicos.

1. Son creadas por ley emitida por el Congreso o por decreto del Ejecutivo

2. El orden jurídico les reconoce una personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado

3. Como consecuencia de la característica anterior, dichos organismos cuentan con patrimonio propio

4. Gozan de autonomía jerárquica con respecto al órgano central; les distingue el hecho de poseer un autogobierno

5. Realizan función administrativa; su objeto, en tanto persona moral o colectiva, se refiere a cometidos estatales de naturaleza administrativa

6. Existe un control o tutela, por parte del Estado sobre su actuación.

Ejemplos: CFE, CONACYT, ISSSTE, IMSS, PEMEX


Autónomo Los Organismos Autónomos Administrativos son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y cuya finalidad es la gestión de actividades públicas y la prestación de servicios públicos que, por su propia naturaleza, requieren de una administración diferente de la del Estado, dotada de una mayor autonomía de gestión.

1. Son distintos de los órganos descentralizados, porque no están sujetos a control y no necesariamente tienen personalidad jurídica.

2. Su autonomía no los desvincula de la Constitución ni de la ley.

Ejemplos:



ANEXOS

268

En general, se habla de autonomías administrativas o de entes autónomos, cuando los órganos que se crean para satisfacer una función administrativa realizan su tarea con independencia del Poder Administrador Central.

Estos servicios autónomos están al margen de los vínculos jurídico administrativos, pues escapan a la línea jerárquica y no admiten sobre ellos el ejercicio de facultades de supervigilancia o tutela; se autodeterminan, funcional y administrativamente, y sus directivos generalmente, son autoridades inamovibles.

Sin embargo, el hecho que un organismo sea autónomo no significa que tenga un poder de autorregulación equivalente al legislador. El legislador es el que condiciona, dirige o planifica la actividad de dichos organismos, siempre y cuando no vulnere el núcleo de inmunidad del Constituyente.

El hecho de que la Constitución declare a un organismo como autónomo significa que no quedan sometidos a órdenes de otros que no sea el legislador.

UNAM, CNDH, IFE



ANEXOS

269

Anexo 5. Batería de indicadores para la evaluación del desempeño de las instancias operativas y del impacto de las acciones en el manejo de las ANP

Es vasta la literatura sobre indicadores de desempeño, gestión e impacto, en general, y de sustentabilidad y manejo de ANP, en particular, como es el caso de la metodología desarrollada por la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN por sus siglas en inglés). Sería exhaustivo exponer aquí estas metodologías y su aplicación al caso que nos ocupa; sin embargo, presentamos aquí un listado básico, proponiendo su adaptación.

Indicadores de desempeño

Órganos de

gobierno Dirección Ejecutiva

Equipo operativo

Visión estratégica � � Cultura y procedimientos para la planeación

� �

Capacidad de delegación y supervisión � � Eficiencia programática (cumplimiento en tiempo y forma de lo programado)

� �

Eficiencia presupuestal (aplicación de recursos en tiempo y forma)

� �

Diversificación de fuentes de financiamiento

� �

Integración y consolidación de equipos de trabajo (incluyendo formación de cuadros)

�

Concertación y negociación con actores locales

� �

Articulación interinstitucional � � Pertinencia técnica de las acciones planteadas

� �

Pertinencia social y política de las acciones planteadas

� �

Evaluación y aprendizaje de la experiencia

� � �


ANEXOS

270

INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y MANEJO DE ANP

CAMPO VARIABLE SUBVARIABLE204 PARA LA ELABORACIÓN DE LOS INDICADORES Programa de Manejo (PM) ¿Existe, cómo se elaboró, está completo, es

vigente, está actualizado?, ¿incluye marco conceptual?, ¿incluye lineamientos de política?

Zonificación ¿Existe?, ¿se ajusta a las características del área?, ¿están definidos sus límites?, ¿están georeferenciados los vértices?, ¿se refleja en la cartografía?, ¿existe amojonamiento?

POA ¿Se realiza anualmente? ¿Aterriza los objetivos estratégicos?, ¿establece con claridad las metas a alcanzar?, ¿contiene un presupuesto adecuado y realista?

Instrumentos para la gestión

Otros instrumentos de gestión: � Ordenamientos ecológicos � Ordenamientos de uso del suelo � Seguimiento a evaluaciones de

impacto ambiental

¿Existen ordenamientos a escala municipal? ¿Se da seguimiento a las evaluaciones de impacto ambiental?

Planeación estratégica (PE) ¿Se realizan ejercicios periódicos de PE? Elaboración de POA ¿Cómo y quiénes intervienen?, ¿incluye marco

lógico?

Planeación

Actualización del programa de manejo ¿Se lleva un registro de los avances en el PM y las adecuaciones requeridas?

Seguimiento y evaluación Mecanismos de evaluación (POA, desempeño del equipo, proyectos en particular, participación de los actores locales, cumplimiento de normas y acuerdos, de la efectividad del manejo)

¿Existen políticas definidas, procedimientos claros e instrumentos adecuados para la realización de evaluaciones periódicas?, ¿se cuenta con indicadores conocidos y asumidos por todos?

Aplicación de recursos, control y registro ¿Se realizan los registros en tiempo y forma?

Gestión

Administración Procedimientos ¿Existen?, ¿están documentados?, ¿se siguen?

204 Según la clasificación de Cifuentes, et al (2000).



ANEXOS

271

Auditorías Existen políticas definidas, procedimientos claros e instrumentos adecuados para la realización de auditorías?

Distribución de los recursos ¿Se ajusta a los presupuestos?

Gestión (continúa)

Asignación de recursos Aportaciones (incluyendo aportaciones en especie)

Composición. Monetarias, no monetarias.

Organigrama ¿Es claro y público?, ¿se cuenta con descripciones de los puesto y perfiles para ocuparlos?

Niveles jerárquicos ¿Son funcionales?

Gestión

Estructura organizativa

Funcionamiento ¿Se refleja en la práctica ?



ANEXOS

272

Selección ¿Se cuenta con una política y procedimientos conocidos y asumidos por todos?, ¿se aplica en la práctica?, ¿qué tanta discrecionalidad hay?

Distribución de responsabilidades de acuerdo a género

¿Existe balance de género en el equipo y en los niveles jerárquicos?

Condiciones laborales ¿Son acordes con la ley?, ¿existen quejas justificadas al respecto?

Permanencia, continuidad Taza de rotación del personal

Capacidad de toma de decisiones del personal subalterno

¿Existe?

Capacitación ¿Se cuenta con una política y un sistema de detección de necesidades?, ¿se cuenta con una planeación al respecto?

Conocimiento y profesionalización ¿Los salarios son competitivos en el mercado?, ¿las personas se ajustan a los perfiles?, ¿están en capacitación y, o actualización continua?

Capacidad técnica y operativa: 1. Personal

Motivación y compromiso del personal ¿Existe? Equipamiento ¿Se adecúa a las necesidades operativas?, ¿en

qué estado se encuentra? Infraestructura ¿Se adecúa a las necesidades operativas?, ¿en

qué estado se encuentra?

Capacidad técnica y operativa: 2. Material

Recursos financieros ¿Son suficientes? Si no, ¿por qué?

Capacidad para la operación política

¿La tendencia al surgimiento de conflictos aumenta, se mantiene o disminuye?, ¿la tendencia a la resolución de conflictos aumenta, se mantiene o disminuye?



ANEXOS

273

CAMPO VARIABLE SUBVARIABLE PARA LA ELABORACIÓN DE LOS INDICADORES Inspección y vigilancia:

� Vinculación con otras instancias � Claridad de atribuciones de cada

instancia participante � Acciones programadas � Informe de resultados � Seguimiento a actuaciones

¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿existe vinculación con otras instancias, con claridad de atribuciones y funciones de cada instancia participante?, ¿se le da seguimiento a las actuaciones?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Preservación de áreas núcleo, frágiles y sensibles

¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al el personal y los recursos necesarios?, ¿existe vinculación con otras instancias, con claridad de atribuciones de cada instancia participante?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Prevención, control y combate de incendios:

� Coordinación con otras instancias � Programa � Informe de resultados (evaluación)

¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿existe vinculación con otras instancias, con claridad de atribuciones y funciones de cada instancia participante?, ¿están georeferenciados y expresados en cartografía los sitios de intervención?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Manejo

Protección

Protección contra especies invasoras (combate y control de plagas)




ANEXOS

274

Mantenimiento de regímenes de perturbación y procesos ecológicos a gran escala

¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Manejo de ecosistemas y especies ¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿están georeferenciados y expresados en cartografía los sitios de intervención?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Conectividad e integridad del paisaje ¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?,¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Rehabilitación de corredores ribereños y sistemas fluviales

¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿están georeferenciados y expresados en cartografía los sitios de intervención?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Reforestación y restauración de ecosistemas


Manejo (continúa)

Restauración y rehabilitación

Recuperación de especies prioritarias ¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿están georeferenciados y expresados en cartografía los sitios de intervención?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?



ANEXOS

275

Ordenamiento de actividades mineras y extractivas

¿Existe?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Ordenamiento de actividades productivas alternativas y tradicionales

¿Existe?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Ordenamiento de asentamientos humanos ¿Existe?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Manejo y uso sustentable de agroecosistemas y ganadería

¿Existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Manejo y uso sustentable de ecosistemas terrestres y recursos forestales


Manejo y uso sustentable de fauna silvestre


Manejo y uso sustentable de recursos acuáticos


Aprovechamiento sustentable:

� Programa de manejo específico

� MIA � Informes � Evaluación

Mantenimiento de servicios ambientales, patrimonio arqueológico, histórico y cultural

¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿están georeferenciados y expresados en cartografía los sitios de intervención?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Plan rector para el fomento a la investigación y generación de conocimiento (grado de participación académica)


Rescate y sistematización de información y conocimientos


Sistematización del conocimiento tradicional


Monitoreo biológico y socioeconómico (incluyendo evaluación continua de conflictos)


Manejo (continúa)

Conocimiento

Líneas de base ¿Existen?



ANEXOS

276

Sistemas de Información y bases de datos ¿Se cuenta con un programa al respecto?, ¿se tiene al personal y los recursos necesarios?, ¿se generan informes de resultados periódicamente?, ¿se evalúa?

Inventarios de flora y fauna y otros recursos (suelos y agua)

¿Existen?, ¿qué tan exhaustivos son?, ¿qué falta?

Conocimiento (continúa)

¿Se utiliza este conocimiento para fines de la planeación, manejo y gestión?

¿Se utiliza?, ¿qué tanto?, ¿con qué resultados?

Plan rector de uso público (diseñado con la participación de los propietarios y usuarios)

¿Existe un plan?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Programa especial para temporadas de alta afluencia (incluyendo coordinación interinstitucional)


Reglamentación (regulación, permisos, concesiones y autorizaciones)

¿Existe reglamento?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Cobro por derechos ¿Se realiza?, ¿se da seguimiento?, ¿qué problemas existen?, ¿se evalúan impactos?

Infraestructura ¿Se adecúa a las necesidades operativas?, ¿en qué estado se encuentra?

Vías de acceso y desplazamiento Estado y programa de mantenimiento Señalización ¿Existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se

adecúa a las necesidades?, ¿en qué estado se encuentra?

Servicios ¿Existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se adecúan a las necesidades?, ¿en qué estado se encuentran?

Atención ¿Existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Manejo (continúa)

Uso público

Manejo de basura ¿Existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?



ANEXOS

277

Manejo (continúa)

Evaluación ¿Se evalúan los efectos en la conciencia ciudadana y el soporte público a políticas de conservación?

CAMPO VARIABLE SUBVARIABLE PARA LA ELABORACIÓN DE LOS INDICADORES Conceptualización en cuanto a naturaleza y objetivos

¿Existe plan?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan impactos?

Interpretación ¿Se tiene un plan de senderos interpretativos?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Difusión y divulgación: � Página Web � Folletos � Otros medios � Aprovechamientos de los medios

masivos de comunicación

¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Vinculación

Vinculación


Sensibilización y conciencia ciudadana ¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados y particularmente los efectos en la conciencia ciudadana y el soporte público a políticas de conservación?



ANEXOS

278

Generación de empleo ¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Capacitación y formación para comunidades y usuarios


Promoción de alternativas sustentables ¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Proyectos productivos ¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Programas sectoriales (PRODERS, PET, PRONARE, etc.)


Cobro por servicios ambientales ¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Desarrollo comunitario

Desarrollo y mejoramiento de infraestructura


Estrategia de participación y niveles alcanzados:

� Información � Consulta � Involucramiento de los actores

locales en las acciones desde el diseño, pasando por su ejecución y hasta su evaluación

¿Existe estrategia?, ¿existen los espacios y los mecanismos?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Participación

Participación de los actores locales en las instancias de gobierno-gestión del área

¿Existe estrategia?, ¿existen los espacios y los mecanismos?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Alianzas estratégicas y coyunturales


Cooperación internacional ¿Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Presencia real y Reconoci-miento

IMAGEN INSTITUCIONAL ¿Está definida y asumida por los actores involucrados?, ¿se tiene estrategia para comunicarla?, ¿se refleja en la señalización, folletería y materiales de difusión?



ANEXOS

279

Participación gubernamental (local, estatal y federal)

¿Se da?, ¿cómo?

Reconocimiento, conciencia y apoyo público

Disposición de la comunidad hacia los objetivos del área

¿Existe?, ¿se monitorea?, ¿se evalúa?

Concurrencia y vinculación con iniciativas regionales y locales de conservación

¿Se analizan las alternativas?, ¿se pondera la conveniencia de integrarse?, ¿se tiene estrategia al respecto?

Integralidad de políticas y programas en el territorio

Conflictividad: sobreposición o lagunas ¿Existe?, ¿se monitorea?, ¿se evalúa? Concertación y coordinación interinstitucional e intersectorial a escala regional

Se tiene estrategia?, ¿existe programa?, ¿se da seguimiento?, ¿se evalúan resultados?

Integración regional

Interfases con otras plataformas de participación

¿Se analizan las alternativas?, ¿se pondera la conveniencia de integrarse?, ¿se tiene estrategia al respecto?


ANEXOS

280

Anexo 6. Síntesis de todas las recomendaciones con sugerencia de priorización SÍNTESIS DE RECOMENDACIONES GENERALES DEL ANÁLISIS INTITUCIONAL

RECOMENDACIÓN PRIORIDAD

A.

Mantener la transferencia de la administración de las tres ANP, con las adecuaciones necesarias para asegurar un esquema efectivo de colaboración.

MUY ALTA

B. Definir los programas de regularización de la tenencia de la tierra y los ordenamientos territoriales.

MUY ALTA

C. Elaborar una política estatal de conservación en general y de áreas naturales protegidas en particular.

MUY ALTA

D.

Realizar adecuaciones a la estructura gubernamental, para darle a la instancia encargada de las ANP una posición jerárquica acorde con la relevancia de las ANP y los recursos para su correcta atención.

MUY ALTA

E.

Establecer en la legislación las bases para contar con criterios claros y procedimientos sólidos para la administración de las ANP, incluyendo la creación de un Reglamento Estatal de Áreas Naturales Protegidas .

MUY ALTA

F. Realizar ajustes a los modelos institucionales existentes en las tres ANP.

MUY ALTA



ANEXOS

281

SÍNTESIS DE RECOMENDACIONES PARA EL PARQUE NACIONAL NEVADO DE COLIMA

SITUACIÓN ACTUAL RECOMENDACIÓN PRIORIDAD

RECOMENDACIONES DEL DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL

A.

El Patronato insiste en que se le transfiera la administración del ANP y la SEDER tiene intenciones de concretarla. Existe ya un proyecto de intrumento para formalizar la transferencia.

Reconsiderar la transferencia de la administración al Patronato hasta en tanto éste no transite por un proceso que lo habilite para hacerse cargo de la administración del ANP y estar en condiciones de obtener el visto bueno del Gobierno Federal.

MUY ALTA

B. El Patronato no cuenta con una perspectiva estratégica sobre su ser y quehacer.

Iniciar un proceso de planeación estratégica que le permita ubicar con claridad su identidad y misión, con especial énfasis en su composición y membresía, así como definir con claridad el papel que debe tomar la transferencia de la administración del PNNC en cuanto a su ser y quehacer, ya que no es conveniente que la vida de esta organización dependa totalmente de dicha transferencia.

MUY ALTA

C.

Los miembros del Patronato no tienen claridad sobre la naturaleza de un órgano de gobierno ni las implicaciones de la administración de un ANP.

A través de la planeación estratégica, establecer un proceso intencionado de fortalecimiento institucional y capacitación de sus miembros sobre la naturaleza de un órgano de gobierno y la administración de áreas naturales protegidas.

ALTA

D.

No existe una instancia de asesoría técnica que oriente y avale las estrategias de conservación del ANP.

Crear una instancia que formalice la asesoría técnica que se requiere para el manejo del PNNC, la consolidación de la coordinación interinstitucional y, sobre todo, la participación de los actores locales incluyendo ejidatarios y otras organizaciones de la sociedad civil, comprometidas con la conservación de esta ANP.

ALTA



ANEXOS

282


RECOMENDACIONES DEL DIAGNÓSTICO DEL MANEJO Y OPERACIÓN

Programa de Manejo

1.

La propuesta de Programa de Manejo carece de definición de prioridades para la acción y de identificación de actores y responsables de dichas acciones.

Añadir a la propuesta de Programa de Manejo la definición de prioridades para la acción, identificación de actores y responsables, así como las necesidades de recursos humanos, materiales y presupuestales para su aplicación práctica.

ALTA

2.

Falta claridad en el procedimiento técnico utilizado para la delimitación de la zonificación.

Aclarar el procedimiento técnico que se siguió para la delimitación de la zonificación, así como la forma en que las zonas propuestas se delimitaran en la práctica.

MEDIA

3.

El PN Nevado de Colima no está delimitado ni cartográficamente ni físicamente.

Ubicar cartográfica y físicamente los límites del Parque, para que sirva como base para la programación y realización de todos los proyectos y actividades relacionados con el manejo y gestión del ANP.

MUY ALTA

4.

La propuesta de Programa de Manejo menciona que las subzonas de recuperación son de carácter provisional, por lo que una vez lograda la restauración deben reasignarse a alguna de las otras categorías de la zonificación, pero no se aclara quién y con qué autoridad va a reasignar las categorías.

Aclarar cómo, quién y con qué autoridad se van a reasignar las subzonas de recuperación una vez lograda su restauración.

MEDIA

5.

La propuesta de Programa de Manejo no define mecanismos para atender la franja de vegetación aledaña al Parque, es decir, la que se ubica entre los 2000 y 3350 msnm y que es de suma importancia para la conservación ya que es allí donde se encuentran las masas forestales mejor conservadas, y donde se generan los servicios

Incluir en el Programa de Manejo mecanismos e instrumentos para promover la protección de la franja entre los 2000 y 3350 msnm, ya sea como zona de amortiguamiento del Parque Nacional Nevado de Colima, a través de la ampliación del Parque, y/o del ordenamiento ecológico regional o del establecimiento de algún tipo de ANP federales (reserva de la biosfera ó área de protección de flora y fauna), o locales (estatales o

ALTA



ANEXOS

283

generan los servicios ambientales relevantes para el desarrollo socioeconómico regional.

flora y fauna), o locales (estatales o municipales).

6.

La descripción de la situación de la tenencia de la tierra en la propuesta de Programa de Manejo es muy confusa y no existe certeza legal ni técnica sobre los terrenos del PNNC.

Preparar un estudio sobre la situación de tenencia de la tierra dentro y alrededor del Parque e iniciar un programa de regularización de la tenencia de la tierra para certificar los terrenos nacionales y promover su adjudicación legal a favor de la SEMARNAT, de acuerdo al Art. 63 de la LGEEPA. Una vez hecho esto, registrar el plano respectivo en el Registro Público de la Propiedad.

MUY ALTA

7.

La propuesta de Programa de Manejo se presentó en un sólo evento de consulta ante los sectores involucrados con el Parque.

Organizar un proceso de consulta pública exhaustivo de la propuesta del Programa de Manejo en los ejidos y comunidades aledañas, así como con los sectores involucrados, previo a la publicación de la versión final en el Diario Oficial de la Federación.

MUY ALTA

8.

No hay claridad sobre sobre la fase en que se encuentra el proceso para la aprobación de la versión final del Programa de Manejo del Parque Nacional Nevado de Colima.

Aclarar y dar seguimiento ante la SEDER y la CONANP sobre la situación de la propuesta del Programa de Manejo de tal forma que sea publicado en el Diario Oficial de la Federación.

ALTA

Programa Operativo Anual

9.

Los POA no han incluido actividades para la atención de la problemática social en el PNNC.

Presupuestar en próximo POA por lo menos un programa destinado a la atención de los aspectos sociales relacionados con el PNNC.

MUY ALTA

10.

Los POA no han destinado recursos para la regularización de la tenencia de la tierra ni la delimitación del ANP.

Incorporar en el próximo POA los trabajos necesarios para tener la certeza legal y técnica sobre la tenencia de la tierra, así como para ubicar cartográfica y físicamente los límites del PNNC.

MUY ALTA

11.

Las acciones de administración se circunscriben a los límites del estado de Jalisco y la porción correspondiente a Colima no se atiende. No

Buscar mecanismos para conjuntar los esfuerzos del estado de Jalisco con los de Colima, mediante la colaboración de la CONANP, para lograr que se considere al PNNC como una unidad natural de

ALTA



ANEXOS

284

Colima no se atiende. No existe coordinación con el estado de Colima.

como una unidad natural de administración y no con límites políticos.

Vegetación y Flora

12.

Los pequeños propietarios y ejidatarios están al margen de las estrategias de conservación del Parque y no tienen suficientes alternativas propductivas afines a dicha conservación.

Vincular esfuerzos y acciones con pequeños propietarios y ejidos para desarrollar un ordenamiento ecológico del uso del suelo y los recursos naturales, y promover el desarrollo de proyectos alternativos que permitan el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Con los recursos ecónomicos generados a través de estas acciones, desarrollar acciones de restauración.

ALTA

13.

No existen estudios sobre las zonas afectadas por plagas forestales que sirvan como base para la definición de acciones de control y combate.

Realizar estudios, monitoreo y evaluación sobre las plagas forestales, las zonas afectadas y su dinámica temporal para definir acciones de control y combate. Periódicamente, realizar una evaluación independiente del control de plagas por una institución con la capacidad técnica necesaria.

MUY ALTA

14. No existen estudios sobre la situación actual de los ecosistemas del PNNC.

Realizar estudios sobre la situación actual de los ecosistemas y sentar las bases metodológicas y de colaboración con instancias académicas para su estudio, restauración y monitoreo.

ALTA

Fauna

15.

No existen corredores biológicos entre el PNNC y otras áreas forestales para evitar la extinción de ciertas especies de fauna silvestre.

Establecer y proteger corredores biológicos entre el Nevado de Colima y las áreas forestales aledañas para evitar la extinción de algunas especies de fauna silvestre, especialmente felinos.

ALTA

16. La fauna del PNNC ha sido poco estudiada.

Preparar inventarios de flora y fauna silvestre, así como realizar estudios específicos sobre aquellas especies endémicas, raras, amenazadas y en peligro de extinción que habiten dentro y alrededor del PNNC.

ALTA



ANEXOS

285


17. No se han definido las prioridades de conservación y manejo del PNNC.

Una vez que existan los conocimientos básicos sobre flora y fauna, definir prioridades de conservación y manejo.

ALTA


18.

El PNNC carece de mecanismos para la protección de manantiales y zonas de recarga de acuíferos.

Dar protección a los manantiales y conservación de zonas estratégicas de recarga de los acuíferos. MUY ALTA

Investigación

23.

No existen mecanismos para la coordinación con instituciones académicas y de investigación que contribuyan a la generación de información como base para la planeación y manejo del ANP.

Promover la colaboración con instituciones dedicadas a la investigación en la región tales como la Universidad de Guadalajara para que la información generada contribuya a sentar las bases para la planeación y el manejo del ANP.

ALTA

24.


Establecer convenios con instituciones académicas para el establecimiento de un consejo asesor que incluya entre sus funciones proporcionar información técnica para la toma de decisiones sobre la conservación, el manejo, restauración y monitoreo de los recursos naturales.

MUY ALTA

25. No existe un programa de monitoreo de las acciones de manejo en el PNNC.

Promover la colaboración con la Universidad de Guadalajara para establecer un programa adaptativo de monitoreo y manejo del ANP.

MEDIA

Desarrollo de capacidades

26.

Una parte importante del personal del PNNC carece de conocimientos sobre el manejo y conservación de recursos naturales.

Capacitar al personal actual e incorporar nuevo personal profesional para la coordinación de los programas y desarrollo de las acciones de manejo.

ALTA

Mejora de infraestructura

34. No existe infraestructura para la atención de visitantes.

Mejorar la señalización y servicios para visitantes (servicios sanitarios, agua y manejo de desechos sólidos).

ALTA

35. No existen mecanismos para el control de entradas y salidas de los visitantes.

Desarrollar mecanismos de control de entradas y salidas de los visitantes, preferentemente en el entronque de la carretera y la brecha de acceso al PNNC.

ALTA



ANEXOS

286


36. El Centro Deportivo de Alto Rendimiento está subutilizado.

Promover el uso del Centro Deportivo de Alto Rendimiento para fines de educación ambiental y ecoturismo. Verificar que dicho centro cuente con una planta tratadora de aguas residuales.

MEDIA

Uso público y educación ambiental

27.

No existe un programa estratégico para la atención de visitantes ni para fomentar la educación ambiental.

Preparar un programa de uso público y de educación ambiental.

MUY ALTA

28.

No existe un reglamento para los visitantes y menos aún señalización que permita al visitante conocer las actividades prohibidas dentro del PNNC.

Elaborar un reglamento de visitantes y un programa de señalización adecuada.

MUY ALTA

29.

No existe un esfuerzo estructurado para la atención de visitantes ni para fomentar la educación ambiental.

Diseñar y construir senderos interpretativos del ANP con apoyo del Ayuntamiento de Zapotlán y de la Universidad de Guadalajara.

MEDIA

30.

Existe desinterés y un total desconocimiento sobre el área y su valor para el bienestar de la comunidad.

Promover mecanismos para comunicar información sobre el conocimiento y manejo del ANP, tanto a lo interno de las instancias involucradas en su manejo, como hacia el exterior con los dueños y poseedores de la tierra, y visitantes.

ALTA

31.

Existe una escasa vinculación de la administración del PNNC con las comunidades vecinas al ANP, principalmente para la promoción de proyectos alternativos que generen interés y participación de las comunidades.

Promover proyectos de ecoturismo que incorporen a las comunidades vecinas y desarrollar capacidades para proporcionar servicios a los visitantes.

ALTA

Participación

32. Los mecanismos de toma de decisiones sobre el manejo del PNNC no incluyen la perspectiva ni

Fomentar la participación de representantes de los ayuntamientos, ejidatarios y pequeños propietarios en el Patronato a través de la creación

ALTA



ANEXOS

287

incluyen la perspectiva ni la participación de los actores locales.

Patronato a través de la creación de un Consejo Asesor. Con la participación de los actores locales, llegar a acuerdos y consensos sobre las acciones de manejo del ANP.

EVALUACIÓN

33.

Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño del Patronato y de la Dirección Ejecutiva. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.

ALTA

34.

No existen mecanismos de evaluación.

Evaluar al personal, así como la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Las evaluaciones serían de gran utilidad para optimizar la aplicación de los recursos disponibles, para organizar mejor el trabajo, para ofrecer estímulos al personal en función del desempeño, tales como oportunidades de capacitación, apoyos económicos, premios y estímulos.

ALTA



ANEXOS

288

SÍNTESIS DE RECOMENDACIONES PARA EL ÁREA DE PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA SIERRA DE QUILA



A.

El CRPPFRNSQ adolece de falta de estabilidad debido a la renovación total del órgano de gobierno cada tres años y el prácticamente nulo blindaje a los potenciales conflictos entre los partidos políticos y los tiempos electorales.

Reestructurar el CRPPFRNSQ, integrando a representantes de CONANP, SEDER y SEMADES y afinar su reglamento interno.

MUY ALTA

B.

La conflictividad que vive hoy este modelo institucional es un caso de choque de personalidades entre el presidente del CRPPFRNSQ y el Director Ejecutivo, en ausencia de un marco claro de actuación que defina con claridad las atribuciones y facultades de cada quien.

Realizar un proceso concienzudo de evaluación del desempeño y resultados del Director Ejecutivo, que permita, por una parte, juzgar su actuación y tomar las decisiones pertinentes sobre su ratificación o sustitución, pero por otra parte, definir políticas y criterios claros sobre la duración del cargo, o las determinantes para ajustar su temporalidad.

ALTA

C.

Con cada nueva administración municipal, se empieza prácticamente de cero lo que implica que los presidentes municipales tienen que invertir mucho tiempo para empaparse de lo que supone la administración del ANP.

Diseñar un curso de inducción para los presidentes municipales del CRPPFRNSQ sobre la naturaleza de un órgano de gobierno y la administración de áreas naturales protegidas.

ALTA



ANEXOS

289



Programa de Manejo

1. EL APFFSQ no cuenta con un Programa de Manejo publicado en el Diario Oficial de la Federación.

Es urgente dar los pasos necesarios para que el ANP cuente con su Programa de Manejo.

MUY ALTA

2.

Los criterios utilizados para la zonificación incluida en la propuesta de Programa de Manejo del APFFSQ tienen un enfoque forestal, más que de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales zonificación.

Antes de publicar el Programa de Manejo, revisar la zonificación tomando en cuenta las observaciones de académicos que están realizando investigación en el ANP.

MUY ALTA

3.

La propuesta de Programa de Manejo no ha sido presentada ante los ejidos y la comunidad, los municipios y la sociedad en general, con objeto de lograr su plena aprobación.

Obtener el consenso de los actores locales, a través de un proceso de consulta pública que derive en el legal establecimiento y aplicación del Programa de Manejo como instrumento estratégico para el manejo y gestión del ANP.

MUY ALTA

4.

No existe un instrumento de planeación del uso del suelo, tal como un ordenamiento de uso del suelo, que establezca las bases para la conservación y protección de zonas estratégicas del APFFSQ, consensado con los ejidos y comunidades y pequeñas propiedades alrededor del ANP.

En tanto se publica el Programa de Manejo y la zonificación del ANP, establecer criterios de conservación de los recursos naturales y zonas estratégicas del APFFSQ, y de uso del suelo, así como instrumentar mecanismos para evaluar los proyectos de obras de infraestructura que se pretendan desarrollar y, en su caso, modificar los trazos o restringir la construcción por zonas donde existan ecosistemas y especies de gran valor para el futuro del ANP.

MUY ALTA

Instrumentos para la conservación

5.

Los criterios utilizados en la propuesta de Programa de Manejo del APFFSQ tienen un enfoque forestal, más que de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales zonificación.

Revisar el enfoque actual de operación y manejo del ANP que es eminentemente forestal, por uno que tenga una visión estratégica de conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales.

ALTA



ANEXOS

290


6.

Las acciones de reforestación se restringen a la introducción de pinos en todas las zonas, pero no se ha considerado la posibilidad de revegetar y restaurar la vegetación, o conservar los suelos y los ecosistemas originales.

Invertir esfuerzos en fomentar no la reforestación sino la revegetación y restauración de los ecosistemas. Asimismo, ampliar los esfuerzos de reforestación con otras especies de árboles y arbustos para el bosque templado, así como a especies de selva baja caducifolia. Estos esfuerzos podrían incluir la producción de otras especies en viveros.

ALTA

7.

Se tiene conocimiento de que hubo un acuerdo entre el CRPPFRNSQ y los comisariados ejidales para no permitir la entrada de ganado, pero no se ha dado cumplimiento a este acuerdo.

Reforzar los acuerdos con los ejidos y la comunidad para no permitir la entrada de ganado al APFFSQ.

ALTA

8. Las tareas de saneamiento forestal para el control de plagas no han concluido.

Ampliar los esfuerzos de vigilancia para detectar a tiempo los nuevos brotes de las plagas de muérdago y descortezador y prevenir su proliferación.

ALTA

9.

No existe una visión estratégica que incluya una perspectiva de largo plazo para el ANP, es decir, una visión de cómo manejar los ecosistemas para garantizar su restauración y el mantenimiento de su estructura, funcionamiento y evolución.

Dar énfasis a la conservación y restauración de los ecosistemas y especies del APFFSQ y su zona aledaña y buscar, a través del Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de los Recursos Naturales de la Sierra de Quila, A.C. (CRPPFRNSQ), el financiamiento para desarrollar programas de restauración de especies amenazadas y en peligro, protección de suelos, control de plagas, revegetación, etc con una visión a largo plazo.

ALTA

10.

Existe una propuesta por parte de los Ayuntamientos de añadir 15,000 hectáreas a la superficie protegida por el APFFSQ, de la Sierra de Quila hasta las Tetillas de Ameca, que fue presentada ante el Congreso del Estado en marzo del 2004, pero que no habido respuesta ni se le ha dado

Dar seguimiento a la propuesta de ampliación del área bajo protección a través de incrementar la extensión del APFFSQ o de la creación de nuevas ANP de carácter estatal o y/o municipal, que permitan establecer un verdadero corredor biológico o, en su caso, reforzar la protección de las zonas forestales aledañas a través de mecanismos como la elaboración, consenso y

ALTA



ANEXOS

291

respuesta ni se le ha dado seguimiento.

como la elaboración, consenso y aplicación de un ordenamiento ecológico de las cuencas hidrológicas de las cuales forma parte la Sierra de Quila.

11.

No hay trabajos ni programas integrales de monitoreo y evaluación que permitan valorar y dar seguimiento a la protección, manejo y restauración de los ecosistemas del APFFSQ.

Sumar esfuerzos con las instancias académicas para elaborar y poner en práctica mecanismos de ordenamiento ecológico y de sistemas de información geográfica para el monitoreo y evaluación de los recursos naturales, tanto del ANP como de su región de influencia.

ALTA

12.

A pesar de que en las comunidades rurales aledañas al APFFSQ son escasas las fuentes de ingresos y las actividades productivas son poco rentables, aún es incipiente el esfuerzo por promover proyectos alternativos por parte de la administración del ANP y de otras instituciones.

Generar alternativas ecológica y económicamente viables, como es el restablecimiento y aprovechamiento del venado cola blanca, el jabalí y de otras especies, que permitan la conservación de los recursos bióticos del ANP, así como de los servicios ambientales que esta zona aporta al estado de Jalisco, mediante la participación de los diversos sectores responsables de la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales.

ALTA

Fortalecimiento institucional y participación

13.

No existen mecanismos sistemáticos para evaluar el trabajo que se desarrolla en el ANP.

Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada del desempeño del personal, así como de la eficiencia y eficacia de los programas y acciones que desarrollan. Estos mecanismos podrían servir para organizar las actividades realizadas, optimizar los esfuerzos, y para ofrecer estímulos en función del desempeño.

ALTA

14.

El CRPPFRNSQ carece de un marco claro de actuación, es decir, no existe una descripción clara de las funciones y atribuciones del Comité, que regule su relación con el personal operativo, con el Director Ejecutivo y con la SEDER.

Establecer reglas claras de actuación y fortalecer al CRPPFRNSQ con la participación de la sociedad, a través de la creación y funcionamiento de un Consejo Asesor, que puede estar constituido por diversos comités o subconsejos temáticos o sectoriales y que sea una instancia de participación de los distintos actores que tienen que ver con el

MUY ALTA



ANEXOS

292

SEDER.

No existen mecanismos de participación de los pobladores locales, y los ejidatarios se quejan de no ser tomados en cuenta.

que tienen que ver con el conocimiento, conservación, uso, administración, vigilancia, etc. de los recursos naturales del APFFSQ.

15.


Aprovechar el enorme capital humano y las fortalezas y capacidades institucionales que se tienen en Jalisco en materia de conocimiento y manejo de recursos naturales y ANP e involucrar a los expertos en los procesos de toma de decisiones para el manejo del APFFSQ, a través de su participación en el Consejo Asesor.

MEDIA

16.

A pesar de que en las comunidades rurales aledañas al APFFSQ son escasas las fuentes de ingresos y las actividades productivas son poco rentables, aún es incipiente el esfuerzo por promover proyectos alternativos por parte de la administración del ANP y de otras instituciones.

Vincular esfuerzos y acciones con pequeños propietarios, comunidad y ejidos para: � Desarrollar un ordenamiento

ecológico del uso del suelo y los recursos naturales.

� Promover el desarrollo de proyectos alternativos para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que generen beneficios económicos a sus propietarios.

ALTA


17.

La Sierra de Quila es quizás el área natural protegida del estado de Jalisco menos conocida por parte de los jaliscienses, e incluso de los propios habitantes alrededor del ANP. Hay poca información y conciencia sobre la importancia y valores que esta área representa en cuanto a beneficios directos e indirectos para las comunidades.

Realizar una labor de difusión que no sólo informe y eduque a los pobladores sobre las condiciones generales del ANP, su problemática, las alternativas para su manejo y la instrumentación de políticas de conservación y fomento, sino también sobre el aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales para fomentar el desarrollo de los pobladores que habitan la Sierra de Quila.

MEDIA

Desarrollo de capacidades

18. La coordinación dedicada a la promoción de proyectos alternativos, es quizás la que menos recursos recibe a pesar de que es la

Fortalecer las capacidades y recursos humanos, materiales y presupuestales, dedicados a los programas de proyectos alternativos y educación ambiental.

ALTA



ANEXOS

293

a pesar de que es la actividad que en el mediano y largo plazo mayor atención se le debe dar, ya que la integridad y conservación del APFFSQ depende de que los poseedores de la tierra y los habitantes de las comunidades vecinas tengan opciones de vida y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

y educación ambiental.

19.

Las comunidades aledañas carecen de las capacidades para la prestación de servicios y generación de productos, así como la gestión de financiamiento para el desarrollo de infraestructura de tal forma que puedan diversificar sus actividades productivas y, eventualmente, mejorar su nivel de vida.

Fortalecer la organización y capacitación de las comunidades para la prestación de servicios y generación de productos, la gestión de financiamiento para el desarrollo de infraestructura que diversifique las capacidades para la prestación de servicios, así como la promoción local, estatal e internacional de los productos y servicios que se ofertarían.

ALTA

20.

El equipo que labora en la APFFSQ está muy bien capacitado, en particular, en educación ambiental y señalización, y su labor ha tenido reconocimiento a nivel estatal. Su experiencia es muy valiosa y valdría la pena capitalizarla.

Capitalizar las fortalezas y capacidades de cada una de las ANP ‘coadministradas’ en Jalisco, así como en la RB Sierra de Manantlán a través de la promoción de intercambios periódicos de experiencias y cursos de capacitación compartidos.

MEDIA

Evaluación

21. No existen mecanismos de evaluación.

Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño del CPPFRNSQ y de la Dirección Ejecutiva. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.

MUY ALTA



ANEXOS

294

22.


ALTA



ANEXOS

295

CUADRO SÍNTESIS DE RECOMENDACIONES PARA EL ÁREA DE PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA LA PRIMAVERA



A.

Fuerte polarización y descontento de un grupo de proprietarios, ejidatarios y privados.

Generar un espacio de concertación con los propietarios beligerantes y establecer mecanismos y reglas muy claras para su participación.

MUY ALTA

B.

Existe opacidad en torno a la administración de los recursos del APFF La Primavera.

Instaurar mecanismos transparentes de rendición de cuentas, para que la sociedad en general tenga acceso a la información que se genera sobre las acciones y el ejercicio de los recursos.

MUY ALTA

C.

El CTABLP está atravezando por una crisis de identidad, de desgaste y de legitimidad.

Redefinir y volver a negociar el arreglo institucional que constituye el gobierno del ANP, por lo que son necesarios un decreto de creación y un reglamento del CTABLP, que establezcan con mucha precisión la naturaleza e identidad de esta instancia. Esto debe darse bajo dos posibles modalidades a definir:

� Un órgano de gobierno, o � Un consejo asesor

MUY ALTA


Programa de Manejo

1. El Programa de Manejo está siendo impugnado vía un amparo, aduciendo errores en la poligonal.

Resolver la situación de impugnación de la poligonal, para lo que será necesario que el Ejecutivo Federal emita un decreto al alcance del que creó el ANP, que corrija la poligonal e incorpore la nueva delimitación.

MUY ALTA

2. No existen ordenamiento ecológicos y territoriales a nivel municipal.

Promover la elaboración, consenso y aplicación del ordenamiento ecológico y territorial de uso del suelo de los municipios que conforman el ANP en los que además se considere la protección de las zonas forestales, montañas y barrancas aledañas al APFFLP.

ALTA



ANEXOS

296


3.

Existe una polarización y sobre-ideologización entre los actores locales con respecto a la naturaleza y estrategias para la conservación y desarrollo del ANP.

Propiciar la creación de espacios de reflexión entre todos los actores involucrados sobre la naturaleza de esta ANP, sobre cuál debe ser su futuro y qué noción de conservación y aprovechamiento deberá regir su manejo y, a partir de esta reflexión, lograr acuerdos con implicaciones prácticas a los que se comprometan todos los actores.

MUY ALTA

4. Se carece de una visión estratégica integral y de largo plazo.

Integrar una visión estratégica integral y de largo plazo al proceso de adecuación y actualización del Programa de Manejo. Durante este proceso se deberá de considerar seriamente la opinión de la comunidad científica y buscar generar consensos con los propietarios y poseedores de la tierra y demás instancias involucradas con el ANP.

MUY ALTA

5. Se carece de un marco claro de actuación.

Establecer reglas claras de actuación de las distintas partes responsables e involucradas en la aplicación de la normatividad, así como en la administración y operación del ANP.

MUY ALTA

6. No se tienen indicadores de sustentabilidad para el ANP.

Establecer procesos de sistematización y definición de indicadores de sustentabilidad del área que, entre otras cosas, permitan conocer y comunicar cuál es el estado del ANP y cuáles son los impactos de las actividades de manejo

ALTA

7. La zonificación del ANP tiene limitaciones que deben ser subsanadas.

Elaborar e integrar estudios básicos de la distribución de la biodiversidad (ecosistemas y especies) y la protección de otros recursos naturales como los suelos y el agua para fundamentar una nueva zonificación.

ALTA



ANEXOS

297


8.

Considerar a la zona forestal alrededor del APFFLP como de amortiguamiento para evitar que el avance de la mancha urbana aísle o invada al ANP.

ALTA

9.

Considerar como zonas de protección o de uso restringido a los manantiales, nacimientos y los cauces de algunos de los más importantes ríos del ANP, que finalmente es donde se concentra una importante biodiversidad y son los corredores biológicos naturales dentro y fuera del ANP.

ALTA

10.

Definir con la precisión necesaria los límites de cada zona; es decir, establecer las coordenadas de cada una de las poligonales y ubicarlas en la cartografía.

MEDIA

11.

La zonificación del ANP tiene limitaciones que deben ser subsanadas.

Incluir en el Programa de Manejo acciones y plazos para delimitar físicamente (amojonamiento y marca de límites) las zonas en que se dividió el APFFLP. Por lo menos, se deberían de delimitar en el corto plazo las zonas de uso público y de aprovechamiento, con el objetivo de controlar el acceso público y las actividades de los usuarios mediante la aplicación de la legislación y normatividad correspondiente.

MEDIA

12.

Establecer corredores biológicos naturales hacia las zonas forestales y serranías que se ubican al norponiente, norte y surponiente del ANP, y a lo largo de los cauces de los ríos.

ALTA

13.

El ANP está siendo aslada completamente. Crear nuevas ANP de carácter

estatal o municipal, que permitan establecer corredores biológicos para la protección de las zonas forestales y barrancas aledañas al APFFLP.

MEDIA



ANEXOS

298


Programa Operativo Anual

14. Los POA del APFFLP carecen de perspectiva estratégica.

Desarrollar una visión estratégica, en la que se establezca hacia dónde se quiere llevar el ANP en el largo plazo; específicamente cómo se van a manejar los ecosistemas para garantizar su restauración y el mantenimiento de su estructura, funcionamiento y evolución, así como las estrategias para incorporar a los propietarios en estos procesos y ofrecerles alternativas de aprovechamiento sustentable.

MUY ALTA

15. Los POA del APFFLP carecen de priorización adecuada.

A partir de esta visión estratégica de largo plazo, priorizar los programas y acciones que tiendan a generar alternativas para la conservación y desarrollo del área

ALTA

16.

Los POA del APFFBP carecen de metas a alcanzar, contra las cuales se evalúen los resultados al final del ejercicio.

Explicitar las metas a alcanzar, contra las cuales se van a evaluar los resultados al final del ejercicio.

ALTA



ANEXOS

299


Vinculación académica e investigación

17.

No hay suficiente interacción con las instancias académicas y científicas.

Unir esfuerzos con instituciones académicas e investigación para:





ALTA

18. Se requiere una instancia de asesoría científica y técnica.

Involucrar a investigadores y académicos dentro un Subcomité Científico del APFFLP que sea la instancia de consulta y asesoría técnica y científica para el CTABLP y la Dirección Ejecutiva del ANP.

ALTA



ANEXOS

300

Fauna

19. Impulsar la realización de inventarios, tanto de vertebrados como de invertebrados.

ALTA

20.

Existe un gran vacío en el conocimiento de la fauna silvestre del APFF La Primavera.

Promover estudios sobre especies endémicas, amenazadas y en peligro de extinción, así como el monitoreo de la fauna silvestre con la colaboración de instituciones académicas y de investigación.

ALTA

21.

El APFFLP tiene mucho potencial para el desarrollo de actividades ecoturísticas y de educación ambiental, así como de aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres, pero es necesario el conocimiento básico para ello.

Auspiciar la realización de estudios básicos sobre distribución, abundancia y uso de hábitat de las especies susceptibles de aprovechamiento en los bosques del ANP y su región de influencia para, con base en ello, elaborar, concensar y desarrollar planes para el manejo y restauración de dichas especies y su hábitat, que permitan en el mediano y largo plazo su aprovechamiento sustentable.

ALTA

22.

Los ejidatarios y pequeños propietarios del ANP y de los municipios vecinos carecen de las capacidades para desarrollar proyectos productivos alternativos, de tal forma que reciban beneficios directos del ANP.

Impulsar un amplio programa de colaboración interinstitucional e intersectorial, que apoye la concientización de los propietarios y poseedores de la tierra, y que genere las capacidades locales de organización y gestión para el manejo y aprovechamiento de la vida silvestre.

ALTA

Restauración

23.

Evaluar integralmente las necesidades de restauración de los ecosistemas y especies del ANP y con base en ello definir prioridades de atención.

ALTA

24.

Se carece de una estrategia para la restauración en toda el ANP.

Promover la reforestación no sólo con pinos si no con otras especies forestales de árboles y arbustos para el bosque templado, así como especies de selva baja caducifolia, incluyendo la producción de estas especies en los viveros.

ALTA



ANEXOS

301

25.

Elaborar y ejecutar programas de recuperación de suelos erosionados y ambientes modificados, en los corredores erosionados que se localizan en la transición de la zona de amortiguamiento.

Proyectos productivos alternativos

26.

Dar un fuerte impulso a la promoción de proyectos alternativos de conservación y uso sustentable de recursos naturales, a través del desarrollo del ecoturismo y el cultivo y aprovechamiento de especies de flora y fauna silvestres.

MUY ALTA

27.

Todavía no se le da el impulso debido a proyectos productivos alternativos de tal forma que los propietarios y ejidatarios reciban beneficios directos del ANP.

Asignar mayores recursos, tanto humanos y materiales como presupuestales a la promoción de proyectos alternativos.

MUY ALTA

Educación ambiental y señalización

28. Elaborar un programa estratégico de educación ambiental ALTA

29.

Contar con un proyecto integral de señalización del ANP, elaborado técnicamente y acordado con las instancias que conforman el CTABLP, así como con los ejidatarios y pequeños propietarios

30.

Visitar y dar continuidad al intercambio de experiencias con el personal del APFF Sierra de Quila APFFSQ, que tiene un programa bien estructurado y amplia capacidad profesional en estos temas.

MEDIA

31.

No existe un programa estratégico de educación ambiental y señalización.

Asignar las instalaciones y terrenos de Agua Brava al CTABLP —y por ende a la Dirección Ejecutiva— para hacer de él un centro de educación ambiental, de capacitación, de interpretación del ANP, de atención al público en general y oficinas para el equipo operativo del ANP.

ALTA



ANEXOS

302


Mejora de infraestructura

32.

Todavía no se le da el impulso debido a proyectos productivos alternativos de tal forma que los propietarios y ejidatarios reciban beneficios directos del ANP.

A partir del desarrollo de un Plan Rector de Ecoturismo o un instrumento de planeación semejante, promover el desarrollo de infraestructura para atención a los visitantes por parte de los propietarios y ejidatarios, de tal forma que éstos se vean beneficiados por el cobro de servicios, lo cual debe llevarse a cabo en zonas de uso público y acorde con lo dispuesto en el Programa de Manejo y demás disposiciones legales

MUY ALTA

33.

Habilitar y dar mantenimiento a cierta infraestructura existente en diversos lugares del ANP para desarrollo de acciones o programas de investigación, educación ambiental, vigilancia, etc.

ALTA

34.

Mejorar el sendero interpretativo de Agua Caliente con señalización que defina estaciones, así como textos relacionados que ayuden al visitante a hacer la interpretación del sitio. Además sería conveniente establecer otros senderos en otras zonas del ANP.

MEDIA

35.

Existe cierta infraestructura que podría ser mejorada para ser utilizada en el desarrollo de acciones o programas de investigación, educación ambiental, vigilancia, etc.

En relación con la recomendación 31, habilitar y dar el mínimo mantenimiento necesario a la infraestructura existente en el Balneario de Agua Brava.

MEDIA



ANEXOS

303


Personal y capacitación

36.

El personal de la APFFLP está contratado por honorarios, sin las debidas prestaciones laborales.

Modificar la situación laboral del personal de la Dirección Ejecutiva y otorgarles contratos bajo la modalidad de nómina o al menos garantizar una mayor certidumbre y prestaciones.

MUY ALTA

37.

Para concretar resultados en los aspectos sustantivos del manejo del APFFLP se requiere fortalecer algunas áreas con mayor personal.

Fortalecer con un mayor número de personas a las coordinaciones de educación ambiental y promoción de proyectos productivos, así como incrementar el número de guardaparques para tener una cobertura mínima de supervisión y vigilancia del ANP.

ALTA

38.

Aunque existe un balance de genero género razonable, todavía es necesario reforzar la presencia de mujeres en el equipo del APFFLP.

Incrementar el balance de género entre el personal ALTA

39.

No existe una estrategia de capacitación del personal con visión integral y de largo plazo.

Diseñar una estrategia de capacitación acorde con el perfil de las personas, las necesidades del trabajo y la oferta disponible, en el marco de una estrategia con visión integral y de largo plazo y que, entre otras cosas, permita justificar la solicitud de recursos para ello, incluyendo capacitación en el extranjero.

MEDIA

40.

No existe una política ni procedimientos claros para el reclutamiento y selección de personal.

Definir una política y procedimientos claros para el reclutamiento y selección de personal, así como para una evaluación periódica de su desempeño.

MEDIA

Financiamiento

41.

El CTABLP no tiene un plan de financiamiento de largo plazo para la administración del APFFLP.

Preparar un plan de financiamiento de largo plazo para el ANP, que podría estar enfocado a la gestión de un fondo patrimonial que garantizara los gastos de conservación o monitoreo y evaluación, de tal forma que los recursos públicos (estatales y municipales) puedan destinarse a cubrir la operación básica,

ALTA



ANEXOS

304

cubrir la operación básica, siguiendo un esquema similar al de las ANP federales que reciben financiamiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF).

42.

La Asociación Civil Fomento y Protección del Bosque La Primavera carece de una visión estratégica para la gestión de financiamiento.

Fortalecer a la Asociación Civil Fomento y Protección del Bosque La Primavera para que tenga una visión de gestión de financiamiento más integral y la capacidad de operar de proyectos propios para la obtención de recursos a favor del ANP.

ALTA

Administración de recursos

43.

Los marcos de actuación del CTABLP y de la Dirección Ejecutiva son poco claros y, en particular, sus facultades para el ejercicio del gasto.

Definir con mayor precisión los marcos de actuación del órgano de gobierno del ANP y de la Dirección Ejecutiva, así como precisar las facultades para el ejercicio del gasto, en cuanto a capacidad para decidir montos y rubros, y cuándo y cómo se requieren autorizaciones y de quién; de manera que no se entorpezca la labor de la Dirección Ejecutiva y se garantice que no se den manejos discrecionales y poco transparentes. Ver el capítulo 8 donde se profundiza más sobre esta recomendación.

ALTA

44.

Hace falta mejorar la forma de presentar informes financieros para tener una mejor idea de la composición y destino del gasto.

Presentar la información financiera en dos modalidades, a saber, cómo se venía haciendo por las áreas correspondientes a los componentes de manejo; pero además se necesita por capítulo de gasto. Ambas modalidades se complementan y dan una idea clara de la composición y destino del gasto.

MEDIA



ANEXOS

305


45. Hace falta mejorar la forma de presentar informes financieros.

Continuar presentando la información de tal forma que se correlacione el así llamado ‘avance físico’ con el avance en el gasto o ‘avance financiero’; pero es necesario correlacionarlo también con el impacto logrado con las acciones, de manera que se pondere, además de la correlación costo-beneficio, la de eficiencia y eficacia.

MEDIA

Evaluación

46.

Establecer mecanismos de evaluación sistemática y organizada al desempeño del CTABLP y de la Dirección Ejecutiva. Como parte de este proceso, será necesario definir indicadores y mecanismos de evaluación de desempeño en conservación y manejo del ANP.

MUY ALTA

47.

No existen mecanismos de evaluación.


ALTA



PERSONAS ENTREVISTADAS

306

RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS205 (EN ORDEN ALFABÉTICO) Abundio, Martín Efraín. Encargado de Sistemas de Información Geográfica en el APFF

La Primavera

Álvarez, José de Jesús. Presidente Municipal de El Arenal en el APFF La Primavera

Alvárez, Norberto. Ex-delegado estatal de la SEMARNAT

Antonio Hernández, Flora. Prestadora de Servicio Social de la Universidad Antonio Narro, Saltillo, en el APFF La Primavera

Arias, Ignacio Cuitláhuac. Presidente municipal de Tecolotlán

Armenta Luna, Armando. Guardaparque en el APFF La Primavera

Arregui Alva, José Luis. Propietario dentro de la APFF La Primavera

Arriaga Haro, Víctor. Funcionario de la Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER)

Bañuelos, Mariano. Ejidatario y miembro de la Unión Regional de Ejidos del Bosque La Primavera

Barrera, Carlos. Investigador del Departamento de Zoología y Botánica, CUCBA, Universidad de Guadalajara

Blanco, Alejandro. Propietario en la APFF La Primavera

Bocanegra Gallegos, Jaime. Gerente de la Región VIII, Comisión Nacional Forestal (CONAFOR)

Bustos Santana, Abundio. Coordinador del Programa de Prevención y Combate de Incendios en el APFF Sierra de Quila

Calderón, Gumersindo. Presidente del Comisariado del Ejido El Cobre en el APFF Sierra de Quila

Carrillo, María Cruz. Personal en el APFF La Primavera

Castañón Reyes, Héctor. Director de Sustentabilidad, Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER)

Cazares Moreno, Alejandro. Director Ejecutivo en el APFF Sierra de Quila

Chávez Aguallo, Juan Carlos. Torrero (encargado de radio) en el PN Nevado de Colima

Chávez, Armando. Investigador del Departamento Biogeografía y Ordenación de Territorio, Universidad de Guadalajara

Cházaro Basáñez , Miguel. Investigador del Departamento Biogeografía y Ordenación de Territorio, Universidad de Guadalajara

Cisneros, Rogelio. Ejidataria del Ejido E. Zapata y miembro de la Cooperativa Piscícola Manuel Bolaños en el APFF La Primavera

Collignon, Martha. Vocal de Fomento y Protección del Bosque de La Primavera, AC

205 Algunas personas nos pidieron no ser incluidas en esta relación por lo que omitimos sus nombres




307

Covarrubias, Juan Diego Anacleto. Líder de la Unión de Propietarios del Bosque La Primavera, A.C.

Cuevas Lepe, José Ángel. Ex-Presidente del Comisariado del Ejido Tecolotlán en el APFF Sierra de Quila

Cuevas, Jaime. Miembro del Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.

Curiel Ballesteros, Arturo. Unidad de Vinculación y Difusión Científica, Universidad de Guadalajara

de Alba, Carlos. Director General de Ecología y Fomento Agropecuario, Ayuntamiento de Zapopan

de la Torre Rodríguez, Jorge. Miembro del Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.

del Toro, Martha Ruth. Delegada estatal de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA)

Delgado, Alejandro. Director Operativo en el APFF La Primavera

Dueñas Álvarez, Javier. Presidente Municipal de Atengo en el APFF Sierra de Quila

Elton, Alberto. Director Regional de Occidente, Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

Enríquez, María de los Ángeles. Ejidataria del Ejido E. Zapata y miembro de la Cooperativa Piscícola Manuel Bolaños en el APFF La Primavera

Espelosín, Dulce Vannesa. Encargada de Relaciones Públicas y Gestión en el APFF La Primavera

Fernández Somellera, Pedro. Presidente de Fomento y Protección del Bosque de La Primavera, AC

Flores, Ana. Coordinadora del Programa de Educación Ambiental en el APFF Sierra de Quila

Gallegos Rodríguez, Agustín. Investigador del Departamento de Producción Forestal, CUCBA, Universidad de Guadalajara

Gazca, Pedro. Encargado de Ecoturismo en el APFF La Primavera

González, Roberto. Presidente del Comisariado Ejidal en el APFF La Primavera

Guerrero, Sergio. Investigador del Departamento de Zoología y Botánica, CUCBA, Universidad de Guadalajara

Gutiérrez Carbonell, David. Director General de Manejo para la Conservación de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

Gutiérrez Villasaña, Miguel Omar. Coordinador de Comunicación Social en el APFF Sierra de Quila

Macías Pedroza, Rafael. Oficial Mayor del Ayuntamiento de Zapotlan el Grande en el PN Nevado de Colima

Macías, Rafael. Funcionario de la Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER)




308

Magaña Vírgen, Miguel. Director General de Planeación de la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable (SEMADES)

Mayorga, Salvador. Director Ejecutivo del APFF La Primavera

Medina Gómez, José. Pequeño propietario del municipio San Martín Hidalgo en el APFF Sierra de Quila

Medina Guerrero, José. Pequeño propietario del municipio San Martín Hidalgo en el APFF Sierra de Quila

Méndez García, José. Coordinadora del Programa de de Inspección y Vigilancia en el APFF Sierra de Quila

Morfín, Alma María. Coordinadora del Programa de Educación Ambiental del PN Nevado de Colima

Navarro, Sonia. Investigadora del Departamento de Zoología y Botánica, CUCBA, Universidad de Guadalajara

Ochoa Magaña, Fernando. Proyecto de cooperación con la Comunidad de Cataluña

Ochoa, Daniel. Miembro del Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.

Olmos, Francisco. Presidente de la Unión de Ejidos Bosque la Primavera

Ortiz, Urleth. Coordinadora de Conservación de la Biodiversidad, Dirección de Sustentabilidad, Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER)

Pedroza, Javier. Propietario en de la APFF La Primavera

Pedroza, Luis Jorge. Propietario en la APFF La Primavera

Pérez Burgos, Ricardo Rafael. Ex-jefe de Asuntos Jurídicos de la delegación estatal de la Semarnat

Pizano Vázquez, Gustavo. Obrero-jornalero en el PN Nevado de Colima

Polanco García, Manuel. Avecindado del Ejido Cd. Guzmán en el PN Nevado de Colima

Preciado Flores, José Bernardo. Director de Agricultura de la Secretaría de Desarrollo Rural (Seder)

Ramírez Delgadillo, Raymundo. Investigador del Departamento de Zoología y Botánica, CUCBA, Universidad de Guadalajara

Ramos Pelayo, Ricardo. Funcionario de la Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER)

Regla Vírgen, Pablo. Presidente del Comisariado de la Comunidad Indígena de Tenamaxtlán en el APFF Sierra de Quila

Robles, Jorge. Director Administrativo en el APFF La Primavera

Romero, Cástulo. Presidente de la Asociación de Propietarios y Colonos de Las Serranías de La Primavera, AC

Rosas Ruiz, Juan José. Ejidatario del Ejido Lagunillas en el APFF Sierra de Quila

Sánchez Valencia, Eduardo. Subdelegado de Gestión para la Protección Ambiental y Recursos Naturales de la delegación estatal de la Semarnat




309

Santana Aceves, Justino. Presidente del Comisariado del Ejido La Lagunilla en el APFF Sierra de Quila

Torres Castrejón, Carlos M. Presidente del Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.

Valdez Zaragoza, Miguel. Ejidatario y Presidente de la CCI-Jalisco en el APFF La Primavera

Valle, Jesús. Miembro del Club de Caza Cinegético Azteca, A.C. en el APFF Sierra de Quila

Vázquez Chávez, Rodrigo. Oficial Mayor del Ayuntamiento de Zapotlán el Grande

Villa, José. Director Ejecutivo del PN Nevado de Colima

Villalbazo Solano, Marcelino. Ex-Presidente del Comisariado del Ejido Atequizayan en el PN Nevado de Colima

Villaseñor, José Alberto. Presidente del Comisariado del Ejido Tecolotlán en el APFF Sierra de Quila

Zepeda, Daniel. Encargado de Proyectos Productivos y Desarrollo Comunitario en el APFF La Primavera

Zepeda, José Guadalupe. Presidente del Comisariado del Ejido El Fresnito en el PN Nevado de Colima

Zúñiga Díaz, Juan Antonio. Director del Centro de Producción Forestal de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR)


BIBLIOGRAFÍA

310

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Forestal y Refugio de Fauna Silvestre Bosque "La Primavera". Guadalajara, Jalisco: H. Ayuntamiento de Zapopan.

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PARQUE NACIONAL NEVADO DE COLIMA

Acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno del Estado de Jalisco

con el objeto de transferir a este último la administración del Parque Nacional Nevado de Colima, del 28 de enero de 1977.

Antecedentes, informes y oficios varios

Contrato de fideicomiso entre Banorte y el Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes A. C.

Convenio de colaboración para la administración del Parque Nacional Nevado de Colima entre el Gobierno del Estado de Jalisco y el patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes A. C., del 10 de marzo del 2004.

Convenio de prórroga al Acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el gobierno del Estado de Jalisco con el objeto de transferir a este último la administración del Parque Nacional Nevado de Colima del 25 de abril del 2001.

Decreto que declara Parque Nacional el Nevado de Colima, Diario Oficial de la Federación del 5 de septiembre de 1936.

Decreto que reforma el de 1936 y declara Parque Nacional el Nevado de Colima y El Cerro Grande. Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 1940.

Escritura número 12777 de la constitución de la asociación civil Patronato Cuenca Laguna de Zapotlán A.C.

Escritura número 13187 sobre la aceptación de nuevos socios y aceptación para que el rector en turno del CUSUR sea el secretario permanente del Consejo Drectivo de la asociación.

Escritura número 13466 sobre la reestructuración del comité de vigilancia e integración como socios activos a los municipios que ingresan a la sociedad.

Escritura número 14032 del cambio de denominación social a Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A. C.

Escritura número 15037 sobre la modificación a la cláusula vigésimo sexta.

Programas operativos anuales del 2002 al 2004 del Parque Nacional Nevado de Colima.

Proyecto de Programa de Manejo.

Reglamento interno del Patronato del Nevado de Colima y Cuencas Adyacentes, A.C.


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ÁREA DE PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA SIERRA DE QUILA Acta de asamblea general extraordinaria del 14 de enero del 2004.

Acuerdo de colaboración entre el CUCBA de la Universidad de Guadalajara y el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de la Sierra de Quila, del 29 de enero del 2002.

Acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno del Estado de Jalisco con el objeto de transferir a este último la administración de Sierra de Quila, del 28 de enero 1997.


Avance de informe anual de actividades enero-septiembre 2004.

Convenio de colaboración para la administración del Parque Nacional Nevado de Colima entre el Gobierno del Estado de Jalisco y el Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de la Sierra de Quila, del 10 de marzo del 2004.

Convenio de prórroga al Acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno del Estado de Jalisco con el objeto de transferir a este último la administración de Sierra de Quila, del 25 de abril del 2001.

Decreto de creación, Diario Oficial de la Federación, del 4 de agosto de 1982.

Escritura número 117 de la creación del Comité Regional de Protección, Promoción y Fomento de la Sierra de Quila, A.C.

Informe anual de actividades 2002 de la Dirección Ejecutiva.

Programa de reforestación para los ciclos 2002, 2003 y 2004.

Programa operativo anual del ciclo 2003.

ÁREA DE PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA LA PRIMAVERA

Acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno del Estado de Jalisco

con el objeto de transferir a este último la administración del Bosque la Primavera, 7 de diciembre de 1995.

Acuerdo de coordinación entre la SEMARNAP y el Gobierno del Estado de Jalisco con el objeto de transferir a este último la administración del Bosque la Primavera, del 16 de agosto de 2000.


Constitución de Fideicomiso que celebraron el Gobierno del Estado de Jalisco y Bancomer S.A.

Convenio de concertación entre el Gobierno del Estado de Jalisco y la Asociación Civil Fomento y Protección al Bosque de la Primavera A. C.


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Convenio de coordinación entre el Gobierno del Estado de Jalisco y el fideicomiso del Bosque de la Primavera con el objeto de establecer acciones en beneficio del área natural protegida del 19 de enero de 2001.

Convenio modificatorio al contrato de fideicomiso irrevocable de administración entre el Gobierno del Estado de Jalisco y Bancomer S. A., del 9 de noviembre de 2003.

Decreto de creación del diario oficial del 6 de marzo de 1980.

Escritura número 8741 para la constitución de la Asociación Civil Fomento y Protección del Bosque la Primavera.

Geocósul, SA de CV, El Bosque de la Primavera, Jalisco y su región de influencia. Estudio realizado bajo el auspicio de la Comisión Federal de Electricidad

Informe de la Dirección Ejecutiva del 2004.

Programa de manejo.

Programas operativos anuales del 2002 al 2004.

Reglamento interno del Comité Técnico para la Administración de la Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Bosque la Primavera.

Diagnósticos y Estrategias para el Fortalecimiento de Instituciones, S.A. de C.V.

Menhir 642-5, Colonia Altamira

Zapopan, Jalisco CP 45160

(33)3833-8616 [email protected]

diagnóstico del estado actual y gestión para ... - …€¦ · diagnóstico del estado actual y...

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