~fENAfISP DESONERAR A FOLHA É ONERAR A SOCIEDADE

A substituição total da contribuição sobre a folha de salários pelo faturamento, além de aumentar a carga tributária, coloca em risco O pagamento dos 21 milhões de benefícios a cargo do INSS.

Para conquistar a aprovação da sociedade e do Congresso Nacional à proposta de Reforma da Previdência contida na Emenda Constitucional 41/2003, o atual governo manipulou exaustivamente os números do Regime Geral da Previdência Socia\ e da Prev\dência dos $eN\dores PÚbl\cos, produzindo fórmulas contábeis demonstradoras de "déficit" nos dois regimes, especialmente na Previdência dos Servidores Públicos.

Apesar de declarar que nenhuma alteração atingiria o Regime Geral de Previdência Social dos trabalhadores, propôs, na Reforma Tributária, a desoneração total ou parcial da folha de salários, desacompanhada de qualquer estudo sobre seu impacto na receita previdenciária, limitando-se, na Exposição de Motivos da PEC 41/03, que se transformou na Emenda Constitucional nO 4212003, simplesmente a alegar que "a contribuiçlio sobre a folha de salários tem se apresentado como um encargo que nõo estimula o emprego formal. Portanto, impõe-se mudar a lógica de financiamento da Seguridade Social para estimular a formalizaçlio das relações de trabalho.o. "o

A contribuição das empresas sobre a folha de salários é a principal receita para custeio das aposentadorias e pensões no Brasil e na grande maioria dos países desenvolvidos, razão pela qual, a proposta deveria ser precedida de minucioso estudo e amplo debate com a sociedade.

Mesmo simpática à sociedade e necessária a um govemo que prometeu cnar 10 milhões de empregos, a proposta é um novo engodo pois inúmeros trabalhos técnicos, já divulgados, demonstram que inexiste relação direta entre a desoneração da folha e o aumento da formalização do emprego. ° aumento do emprego e da sua formalização depende de vários fatores como: níveis das taxas de juros, confiança dos investidores, níveis de participação da poupança na economia, inserçAo internacional, estabilidade política, corrupção, combate à sonegação através do aumento da fiscalização e de seu melhor aparelhamento, dentre outros fatores.

No Brasil, a adoção do SIMPLES é prova cabal disso. A desoneração da folha das microempresas e das empresas de pequeno porte, além de não ter ocasionado o aumento na formalizaçAo da mão-de-obra, provocou, nos cofres da Previdência, uma renúncia contributiva de R$12 bilhões, no período de 1997 a 2002. Para 2003 foram estimados R$ 1,67 bUtlôes de renúntia, conforme NT nO 12 da Proposta Orçamentária.

Outro aspecto a considerar é o reflexo nos demais tributos que têm o faturamento como base de incidência, como ICMS, ISS, PIS, IPI, pois o acirramento da tributação sobre o faturamento poderá aumentar a generalização da "ocultação" do faturamento por parte das empresas. Pesquisa efetuada pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário - ''BPF - 65JOO2, conc\ulu que os tributos mooentes sobre o faturamento são os que mais dificultam a competitividade das empresas. A pesquisa divulga, também, que a contribuição sobre a folha de salários é menos sonegada que a COFINS e a CSSL .

A OlT recomenda a especialização das fontes, reservando-se a folha de salários para o financiamento de benetleíos de natureza claramente contl1butlva, associados a direitos individuais, e as demais receitas, de origem tributária, para cobertura de prestações com base de financiamento precário e de caráter assistencial. Esta recomendaçAo foi consagrada no artigo 195 da CF188, que prevê o financiamento da Seguridade Social por toda a sociedade e pelas contribuições das empresas sobre a folha de salários, a receita ou faturamento e o lucro, sendo permt\\das aUquotas ou bases d\ferenciadas em razão da ativ\dade econômica ou da utilização intensiva de mão de obra (§ 9°), mas jamais a substituição total de uma base de cálculo por outra como propõe a Emenda Constitucional 2003.

NA LUTA PELA PRBllD@.NClA SC!C'AL PÚBUCA, A FENAfls.P OEFENDE A MANUTENÇÃO DA FOLHA DE SALÁRIOS COMO FONTE PRINCIPAL DE SEU FINANCIAMENTO, CUMPRINDO AS DEUBERACÕES DOS AUDITORES-FISCAlS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, NO V CONFISP. NA PLENÁRIA NACIONAL DE AFPS E NA ASSEMBLÉIA NACIONAL CONJUNTA FENAFISP/ANFIP

fenafisp - federação Nacional dos Auditores-fiscais da Previdência Social fone: (61) 326..Q114 - fax: (61) 327-7657 - e-mail: fenafisp@fenafisp.org.br

PRORROGAÇÃO DA DRU PREJUDICA A SEGURIDADE SOCIAL

Senhor(a) Par1amentar,

A continuidade do remanejamento de recursos da Seguridade Social, através da prorrogação do prazo de desvinculação de 20% das Receitas da União, a DRU, até 2007, compromete, de forma perversa, as políticas públicas da Saúde, da Previdência Social e da Assistência Social, indispensáveis ao desenvolvimento doBrasil, através da ampliação da proteção social da população.

Em 2002, foram arrecadados R$ 23,7 bilhões de CPMF e quase R$ 77 bilhões entre COFINS e CSLL. Desses mais de R$ 100 bilhões, apenas R$ 27 bilhões chegaram aos cofres do INSS para ações da Previdência Social e da Assistência Social, e outros R$ 30 bilhões foram repassados para a Saúde.

Como se tem a coragem de falar em "déficit" da Previdência Social do Regime Geral, quando são remanejados recursos da Seguridade Social para outros fins?

Como podem faltar recursos para a Saúde, se mais de R$ 43 bilhões são utilizados para pagamentos dos juros das dívidas interna e externa e outras ações do Governo, enquanto mais 40 milhões de excluídos morrem à míngua por falta de atendimento?

O fim da vigência da Emenda Constitucional 27, que instituiu a DRU - até dezembro de 2003 - representava novo alento para as ações da Seguridade Social, mas a Proposta de Emenda à Constituição - PEC 41/03 estabelece a prorrogação da vigência até 2007.

Diante do exposto, os Auditores-Fiscais da Previdência Social contam com a vossas gestões no sentido de fazer retirar dos 20% da DRU a COFINS, a CSLL e a CPMF.

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nr II pro;, t"',', . '~, ~FENAFISP ••• ~~~~m ~

A DESONERAÇAO DA FOLHA DE PAGAMENTO NA EC 42/03 E SEUS IMPACTOS

A

NA PREVIDENCIA SOCIAL

débeis, não tendo provocado nem aumento da formalização nem tampouco redução do

desemprego.

(. .. ) na medida em que boa parte dos empreendimentos informais são precários e

cumprem a função primordial de combater a pobreza e a miséria, não se deve esperar pela

legalização dessas atividades e pela formalização da sua mão-de-obra como fontes de

contribuição para a Previdência. Os empreendimentos informais precários, que são a larga

maioria e ocupam a maior parte dos que encontram-se vinculados ao setor informal, cumprem

um papel socialmente importante, e não devem ser confundidos com empreendimentos que

podem e devem ser tratados como contribuintes potenciais. Um desafio é desenhar políticas

que levem à incorporação dos empreendimentos potencialmente capazes de contribuir para a

Previdência sem penalizar os empreendimentos que geram ocupação e renda para os pobres.

(. .. ) o mercado de trabalho já incorpora as contribuições sociais aos níveis de

emprego e de salários. Dessa forma, uma eventual redução dos encargos trabalhistas não

levaria, necessariamente, ao aumento do emprego e da formalização. O aumento do emprego

e da formalização depende de vários fatores como os níveis das taxas de juros, confiança dos

investidores, nível de poupança da economia, dinamismo econômico, inserção internacional,

estabilidade política, corrupção, dentre outros fatores largamente investigados pela literatura

de crescimento econômico. Dessa forma, parece-nos pretensioso considerar que a redução

dos encargos trabalhistas vá, necessariamente, e por si só, elevar o nível de emprego e

resolver o problema de caixa da Previdência Social. ,19

v. A NOVA CONTRIBUiÇÃO DA COFINS E SEUS IMPACTOS

1. A NÃO-CUMULATIVIDADE DA COFINS NA LEI N° 10.833/03

A COFINS, incidindo sobre a receita bruta das empresas, onerava os custos de produção

de bens e serviços fabricados no Pais, criando uma desvantagem competitiva para o setor

produtivo nacional não apenas em relação a produtos e serviços importados, mas também

frente a crescente informalidade presente em diversas atividades econômicas, sendo,

portanto, desejável a eliminação do seu efeito cumulativo.

9 Arbache, Jorge Saba. "Informalidade, Encargos trabalhistas e Previdência Socia'·, março de 2003.

23

CONCLUSÃO

Estamos diante de um quadro extremamente preocupante. A Reforma Tributária,

consubstanciada na Emenda Constituciona\ n. 42, de 19.12.2003, uma verdadeira colcha

de retalhos, frustrou todas expectativas de transformar-se em instrumento privilegiado para

potencializar o debate e conseqüente revisão de um modelo econômico desigualitário,

assim como o papel e espaço do Estado. Tais limitações não foram conseqüência de

insuficiências técnicas ou da falta de acúmulo sobre as reais dimensões de uma Reforma

Tributária. Estas limitações foram impostas por interesses políticos imediatistas e, na

medida em que não foi criado, intencionalmente, um amplo debate nacional, restringindo-

se o debate a pequenos foros, impôs-se desta forma os interesses dos mesmos setores

que se beneficiam deste mode\o.

A substituição da folha de salários pelo faturamento como base de incidência das

contribuições previdenciárias patronais para uma pretensa desoneração da produção e

aumento do nível e da formalidade do emprego, insere-se neste contexto como um

agravante a mais. Prossegue e aprofunda a linha de concentração de recursos na União,

via aumento das contribuições, na medida em que estas não são compartilhadas com os

Estados e Municípios, ao contrário dos impostos. Mais grave porque, não bastasse o fato de

que parcela significativa do arrecadado como Contribuições Sociais é utilizado da forma

mais anti-social possível pagando os juros escorchantes para a banca nacional e

internacional, poderemos agora ver os recursos vinculados à Previdência Social seguirem

o mesmo destino.

Com o quadro alarmante da saúde e da assistência em nosso país, é um verdadeiro

escândalo a transferência de recursos da Seguridade Socia\ para outros fins. Quando tanto

se fala em "déficit da previdência", a redução da arrecadação sobre a folha, forma

consolidada, segura e transparente a ser compensada por novas alíquotas da COFINS,

que poderiam seguir o destino acima referido, é, no mínimo, uma medida pouco prudente.

Se um dos objetivos é concretizar a privatização da previdência, tentada por sucessivos

governos, o desmonte pode começar se a subsUtuição da fo\ha como base de incidência

da contribuição previdenciária vier a acontecer, causando uma drástica redução dos

recursos destinados exclusivamente ao pagamento de aposentadorias e pensões,

destruindo, assim, mais de ao anos de proteção social, construída a duras penas no Brasil.

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DIVISÃO DE PREVISÃO E ANÁLISE DAS RECEITAS PR.EVIDENCIÁRIAS

DESONERAÇÃO DA FOLHA DE PAGAMENTO

Brasllia Novembro/2003

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DIVIsA0 DE PREVISAo E ANÁLISE DAS RECEITAS PREVIDENCIÁRIAS

Instituto Nacional do Seguro Nacional

Taiti Inenami Diretor - Presidente

Carlos Roberto Bispo Diretor de Receita Previdenciária

José Roberto Pimentel Teixeira Coordenador-Geral de Arrecadação

Maria Flávia Pereira Pontes de Lima Magalhães Coordenadora de Gerenciamento de Arrecadação

Fabio Luis Orlando da Silva Chefe da Divisão de Previsão e Análise das Receitas Previdenciárias

Equipe: Airton Nagel Zanghelini1 Daniele Maia Tourão2 Edson Borges de Morais3 Fabio Cardoso do Amaral" Izabella Moreno Batista3 José Luciano Leonel de Carvalho'' Marcelo Ross5 Silas Santiago5 Valquiria Viviane Cabral Pereira de Araujo6

1 Auditor Fiscal - Gerência Executiva de Joinville - SC; 2

Analista Previdenciário - DIREP 3 Auditor Fiscal - DIREP 4 Auditor Fiscal - Gerência Executiva de Curitiba - PR 5 Auditor-Fiscal - Gerência Executiva de Londrina - PRo s Estagiária - DIREP

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7. SINTESE

Visando uma anâlise sucinta do estudo realizado, foram elencados os principais tópicos, que seguem abaixo relacionados:

7.1 Aspectos Legislativos

Procurou-se evidenciar, no início, as preocupações legislativas,constitucionais e infraconstitucionais, que deverão ser observadas a fim de preservaro equilíbrio atuarial da Previdência Social. Tomou-se a liberdade de sugerir redações, no item 2.3. "e", que poderiam ser inseridas na CF para atingir essafinalidade.

Na ârea infraconstitucional, a experiência recomenda que as alterações sejam processadas por meio de leis complementares. Com essa medida, evitase ao menos o argumento jurioico contrário tendente a afirmar que a lei traria novas fontes de custeio, a exemplo do que hoje estâ ocorrendo com as contribuições sobre os valores recebidos pelos detentores de cargos eletivos.

7.1.1 Imunidades

Adicionalmente, o item 2.7 tratou das entidades beneficentes de assistência social, sugerindo alterações quanto àquelas voltadas para a área educacional. Ratifica-se o entendimento quanto à necessidade de retirar-se a imunidade para essas entidades, lembrando inclusive a redação que poderia ser utilizada, acrescendo parâgrafo ao Art. 195 da CF.

"§ nn - A imunidade prevista no § 70 nlo se estende às entidades que atuam no setor educacional, à exceçlo daquelas direcionadas exclusivamente às pessoas portadoras de deficiência".

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7.2 Desoneração Gradativa

Como já exposto, o ideal é que a substituição tributária ocorra paulatinamente, de fonna a se avaliar, aos poucos, os efeitos da sua gradual implementação.

Foram identificados, a principio, os segmentos descritos no item 6.6.5 (comércio, indústria, produção e distribuição de eletricidade, gás e água), como representativos e próprios para eventual início do processo, caso tivesse que ocorrer proximamente.

Alerta-se, porém, para dois problemas: • A escolha desses segmentos pode evidenciar defidências

cadastrais, com empresas que deveriam ou não estar ali classificadas;

• Caso se opte, posteriormente, por uma agregação maior, a exemplo da constante do item 6.6.7 (todos os segmentos, à exceção dos setores rural, intermediação financeira e administração pública), as alíquotas seriam maiores, gerando desconforto se já houvessem sido implementadas as mesmas com base no item 6.6.5.

Além da escolha dos segmentos para início da substituição, é extremamente necessário que ocorra de forma parcial. Verificou-se, no item 6.5, que variações positivas nas remunerações proporcionalmente superiores a incrementos no faturamento trariam prejuízos ao custeio previdenciário, minimizados caso o percentual de desoneração não seja total.

A gradual implementação também é necessária com vistas a acompanhar os efeitos da substituição em um dos principais fatores limitantes apresentados no Estudo, qual seja, a perspectiva de incidência de mais um tributo sobre a mesma base, sobre a qual já incidem impostos e contribuições diversos.

7.2.1 Não Cumulatividade

Quanto à não cumulatividade, terão que ser preservadas as situações onde não caiba sua aplicação, conforme disposto no item 2.5.

Devem ser previstas legislativamente as obrigações acessórias que condicionariam o aproveitamento dos créditos, pelas as empresas, referentes às operações anteriores.

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7.2.2 Modalidades de Desoneração

Foram elencadas, no item 2.4, as possibilidades de formas jurídicas de i mplementação da substituição tributária.

Procurou-se, também, no item 6.5, avaliar os impactos que variações nas proporções de remunerações e faturamento trariam para o custeio previdenciário, relacionando as vantagens e desvantagens inerentes às modalidades de tributação ("FATURAMENTO BRUTO" ou "FATURAMENTO LíQUIDO").

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7.3 SubstituiçAo Tributária - Mudança na base de cálculo

7.3.1- Nas Contribuições Administradas pelo INSS

CONTRIBUIÇAO BASE DE CALCULO BASE DE CALCULO ATUAL PROPOSTA

Dos segurados Sobre a Remuneração Sem alterações vinculados ao RGPS paga, devida ou

creditada Das empresas, destinada Sem alterações

ao financiamento dos benefícios concedidos em razão do grau de Sobre a remuneração

incidência de paga, devida ou incapacidade laborativa creditada decorrente dos riscos

ambientais do trabalho (GIURAT).

Das empresas, Sobre a remuneração Sem alterações destinadas a Outras paga, devida ou Entidades (Terceiros) creditada

Das empresas, ao INSS Sobre a remuneração Substituição gradativa, - cota patronal sobre a paga, devida ou parcial ou total, pela

folha de rendimentos do creditada incidência sobre o trabalho *** faturamento ou receita

-* SUBSTlTUIÇOES JA EXISTENTES Clubes de Futebol Sobre a Receita de Sem alterações

Profissional Eventos Desportivos, Patrocínios e Transmissões

Produtores Rurais e Sobre a Comercialização Sem alterações Agroindústrias da Produção

Empresas Optantes pe\o Sobre o faturamento Sem a\terações SIMPLES

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7.3.2 - Nos Segmentos Econômicos

Segmentos Situação proposta Entes públicos, suas fundações e Permaneceriam sujeitos à tributação autarquias sobre a folha de pagamento Demais empresas classificadas no Permaneceriam sujeitos à tributação CNAE Seção Letra "L" (Admjnjstração sobre a folha de pagamento (salvo Pública, Defesa e Seguridade Social). estudos complementares específicos) Entidades associativas e Permaneceriam sujeitos à tributação assemelhadas (religiosas, políticas, sobre a folha de pagamento. sindicatos, federações, confederações, cartórios, conselhos, fundações, condomínios, serviços sociais autônomos, etc). Produtores Rurais e Agroindústrias Não haveria alteração, pois já ocorre

substituição. Clubes de Futebol Protíssíonaí Não haveria alteração, pois já ocorre

substituição. Empresas Optantes pelo SIMPLES Não haveria alteração, pois já ocorre

substituição.

Intermediação Financeira Substituição com tributação cumulativa. Demais segmentos Substituição com tributação cumulativa

ou não cumulativa.

Situação Especial Cessão de mão-de-obra Retenção sobre nota fiscal com

alíquotas diferenciadas.

7.4 Estudos Complementares

Visando a complementação deste estudo, sugere-se que sejam objeto de análises futuras os seguintes temas:

• Avaliar os reflexos e a viabilidade de uma eventual substituição tributária por faixa de faturamento, e ainda por segmento econômico;

• Analisar as implicações de uma substituição tributária para o setor de cooperativas, tendo em vista os aspectos jurídicos diferenciados a que estão sujeitas;

• Estudar uma melhoria no sistema relativa aos cadastros visando uma melhor operacionalização da gestão e receita previdenciária;

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• Mapear a efetividade da arrecadação previdenciária por segmento econômico;

• Estudar e propor alterações normativas no sentido de melhorar as informações prestadas pelo contribuinte ao INSS, especificamente quanto à receita e ao faturamento;

• Analisar os aspectos \e9\s\at\vos e operac\ona\s r~ac\onados à cessão de mão-de-obra, tratados no item 2.7, cuidando-se da melhoria da administração tributária;

• Após diretivas no sentido de melhoria dos aspectos cadastrais do sistema, são necessárias providências quanto a estudos mais abrangentes referentes ao SI MPLES, com claras possibilidades de mudanças positivas quanto à operacionalização tributária e gestão da receita previdenciária.

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PREVIDENCIA SOCIAL

NOTA TÉCNICA CONJUNTA N°. 001/04 Coordenação-Geral de Legislação e Normas - CGLNlSPS/MPS Coordenação-Geral de Estudos Previdenciãrios - CGEP/SPSlMPS Coordenação-Geral de Arrecadação - CGAlDIREP/INSS

Brasília, 31 de março de 2004.

A REGULAMENTAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. ° 42/03 (REFORMA TRIBUTÁRIA) E A DESONERAÇÃO DA FOLHA DE

PAGAMENTO PARA FINANCIAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

o objetivo desta nota é apresentar alguns subsídios para a regulamentação da Emenda Constitucional nO 42/03 no que diz respeito à substituição da folha de pagamentos pela receita ou faturamento como base de cálculo das Contribuições Previdenciárias para o financiamento do Regime Geral de Previdência Social - RGPS.

1. A Emenda Constitucional n° 42/03 e Algumas Considerações

A recente Reforma Tributária, aprovada através da Emenda Constitucional N° 42/03, publicada em 31/12/2003, prevê a hipótese de substituição da folha de salários e demais rendimentos do trabalho como base de cálculo das Contribuições Previdenciárias pela receita ou faturamento. O Artigo nO 195 da Constituição Federal passa a incorporar os seguintes parágrafos, que fazem menção à contribuição do empregador, da empresa ou da entidade a ela equiparada na forma da lei, sobre a folha de salários:

"Art. 195

§ 12. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as contribuições incidentes na forma dos incisos I, b (*), e IV do ceput, serão não-cumulativas. (* receita ou o faturamento) § 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a (**), pela incidente sobre a receita ou o faturamento." (** folha de salários e demais rendimentos do trabalho)

1

Incluiu-se também, nova fonte de custeio através do acréscimo do inciso IV ao Art. 195, permitindo contribuições sociais;

"IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. 11

Assim, a contribuição patronal das empresas à Previdência, que tem como base tradicional a folha salarial, poderá ser substituída, total ou parcialmente, por contribuição incidente sobre receita ou faturamento. Dentre as motivações para esta proposta de desoneração da folha, pode-se destacar: (i) criação de mecanismo de incentivo à formalização das relações de trabalho; (ii) criação de mecanismo capaz de captar os ganhos de produtividade do capital, verificados a partir da transformação da relação capital-produto em importantes setores da economia.

No primeiro caso, espera-se que com um menor encargo sobre a mãode-obra as empresas formalizem a contratação de mais trabalhadores. Este "efeito-formalização" poderá ser maior ou menor, a depender do setor de atividade econômica, especialmente no que toca à utilização mais ou menos intensiva de mão-de-obra. Não se pode descartar, entretanto, o risco da desoneração não gerar incremento de vagas elou formalização e sim se traduzir em recomposição salarial, a exemplo do que ocorreu no Chile, onde os custos do trabalho aparentemente já estavam incorporados aos salários e ao nível de emprego'. Vale destacar que existe, sob esta ótica de incentivo à formalização, uma interface importante com a reforma trabamista que consta na agenda de reformas do atual governo.

Em relação à transformação da relação capital-produto, verifica-se que desde os princípios dos anos 90 a variação da produtividade da economia tem sido significativa, aumentando continuamente o valor do investimento requerido para a geração de novos empregos em determinados setores econômicos. Seria interessante diversificar a incidência de contribuição previdenciária de forma a captar os ganhos de produt\vKiade do cap\tal, na med\da em que os crescentes ganhos de produtividade das empresas influíram no mercado de trabalho, com impactos significativos na massa salarial.

Ressalte-se que a desoneração da folha de salários e demais rendimentos do trabalho não está sendo criada pela Emenda Constitucional nO 42/03. A Emenda nO 20/98 alterou a redação do caput do Art. 201 para estabelecer que, na organização da Previdência Social, é necessário observar critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Sem exceções, essa regra impediria a adoção de bases ou alíquotas de contribuições diferenciadas sob qualquer forma. Para mitigar a regra, não invalidar parte da legislação vigente e não impedir a adoção de tratamento diferenciado para determinadas categorias de segurado ou segmentos econômicos, foi também introduzido o § 90 no Art. 195, permitindo ao legislador ordinário, observadas determinadas

1 Ver ARBACHE, Jorge Saba. 2003. "Informalidade, Encargos Trabalhistas e Previdência Social". In: Coleção Previdência Social, VaI. 19. Base de Financiamento da previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, pp. 89-105.

2

condições - de atividade econômica ou de utilização de mão-de-obra intensiva - estabelecer alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas.

"Art. 195.

§ 90. As contribuições sociais no inciso I (*) deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em IBzão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão de obra." (* I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do tmbalho pagos ou

creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento; c) o lucro.)

Portanto, a desoneração da fo\ha de saiários e demais rendlmentos do trabalho já existe em algumas situações, implantada com suporte na inteligência do §9° do Artigo 195 da Constituição Federal - CF. Nessa situação se enquadram:

I - As alíquotas de contribuição escalonadas dos trabalhadores empregados,inclusive o doméstico, e trabalhadores avulsos, que variam de SOJ6 a 11%, de acordo com o valor da respectiva remuneração;

li - A contribuição patronal do empregador doméstico (12%), em comparação com a das empresas em geral (20%);

111 - As contribuições incidentes sobre a receita bruta decorrente da comerr:;ialização da respectiva produção, em substituição às incidentes sobre a folha de salários dos produtores rurais foram instituídas:

a) para o empregador rural pessoa física (2, 1%); b) para o produtor rural pessoa jurídica, exceto agroindústria (2,6%); c) para a agroindústria;

IV - A variação de alíquotas dos contribuintes do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte -SIMPLES e os critérios de distribuição das receitas obtidas;

V - O adicional de alíquota incidente sobre a folha de salários das instituições financeiras e demais instituições sujeitas ao controle do Banco Central (2,5%);

VI - O adicional de alíquotas para custeio das aposentadorias especiais devidas ao segurado que trabalha sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física (6%, 9% ou 12%, conforme as condições de trabalho permitam aposentadoria aos 25, 20 ou 15 anos);

VII - A substituição da contribuição patronal incidente sobre a folha de salários pelacontribuição de 5% da renda dos espetáculos de qualquer modalidade desportiva ede qualquer forma de patrocínio, licenciamento de uso de marcas e símbolos,publicidade, propaganda e transmissão de espetáculos.

Cumpre assinalar, no entanto, que a Emenda Constitucional nO 42/03 estabelece uma limitação muito importante, qual seja, a de que a Lei que

3

determinar a substituição estabeleça condições para que seja respeitada a não-cumulatividade da contribuição.

2. A Lei nO 10.833/03

A Lei 10.833/03 (conversão da Medida Provisória 135/03), de 29 de dezembro de 2003, que regulamentou a incidência não-cumulativa da COFINS, estabeleceu, no seu Art. 89, que em 120 dias o poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional Projeto de Lei prevendo a substituição parcial da contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, em Contribuição Social incidente sobre a receita bruta, observado o princípio da não-cumulatividade.

"Art. 89. No prazo de 120 (cento e vinte) dias contados a partir da pubficação desta lei, o Poder Executivo encaminhará Projeto de Lei ao Congresso Nacional prevendo a substituição parcial da contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, prevista no art. 22 da lei 8.212, de 24 de julho de 1991, em Contribuição Social incidente sobre a receita bruta, observado o princípio da não-cumulatividade".

3. Emenda Constitucional nO 42/03 versus Lei nO 1 0.833/03

Mister se faz tecer alguns comentários a respeito da redação da Emenda Constitucional n042/03 e da Lei nO 10.833/03.

Em primeiro lugar a EC nO 42/03 é explícita ao mencionar que a substituição deverá ser gradual, o que é ignorado na Lei nO 10.833/03. Não resta dúvida de que a substituição deve ser gradual por razões legais e operacionais. Por outro lado, a Lei nO 10.833/03 prevê uma substituição parcial da contribuição a cargo da empresa. Do exposto, infere-se que a substituição deve ser parcial e gradual.

De fato, assim seria possível acompanhar mais detalhadamente o impacto da desoneração na possível geração de postos formais de trabalho, na economia e na arrecadação do \NSS. O prosseguimento gradativo da desoneração somente deve ocorrer após a avaliação do impacto da medida na economia em geral e na receita previdenciária no particular e realizados os ajustes legais e a eventual recalibragem da alíquota. Esse procedimento permitiria às empresas ajustarem suas planilhas de custos à nova realidade sem grandes sobressaltos.

Cabe ressaltar que a folha salarial é uma base de financiamento muito importante e, embora tenha sido erodida pelas transformações do mercado de trabalho das últimas duas décadas, não pode ser desprezada na construção de um novo mix de financiamento das políticas de proteção social. AJiás, na experiência internacional não há nenhum caso de transformações radicais da estrutura de 'finaoc\amento prev\denc\ár\o com abandono da folha de

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pagamento como base financeira relevante, por se tratar de uma base consistente e transparente. Ademais, a exclusão total dos encargos previdenciários da folha de salários, inclusive da parte dos empregados, teria também a clara desvantagem de não vincular os aportes aos custos causados ao sistema, nem vincular o valor dos benefícios ao das contribuições.

4. Principais Implicações da Desoneração da Folha de Pagamento

4.1. Financiamento da Previdência Social

As contribuições sociais para o financiamento do Regime Geral de Previdência Social são vinculadas constitucionalmente ao pagamento dos benefícios previdenciários, conforme o Artigo 167, XI, da Constituição Federal (CF):

"Art. 167. São vedados:

XI. a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e 1/, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (EC 20/1998) ".

A desoneração da folha de pagamentos, a exemplo do que já ocorre com as contribuições da área rural e de espetáculos esportivos, é substituta da contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho (Art. 195, 1, a). Portanto, deve ser feita através de Contribuição Social específica, prevista em lei complementar (Art. 195, §4° e Art. 154, I), permanecer, conforme mandamento constitucional, vinculada ao pagamento de benefícios, sob pena de provocar o desequilíbrio atuarial do sistema previdenciário, e permanecer gerida integralmente pelo MPSJ\NSS. A\ternativa diversa dessa trará enormes dificuldades na administração da receita previdenciária a exemplo do que já ocorre com os repasses da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, onde o MPSIINSS apenas recebe o valor repassado não exercendo qualquer ação gerencial.

Um risco adicional é a possibilidade da criação de uma necessidade de financiamento adicional e fictícia para a Previdência Social, posto que se trata de uma substituição da base de financiamento, ou seja: a arrecadação deve ser mantida no mínimo nos patamares atuais. Dbserve-se também que a tendência da arrecadação do INSS é claramente ascendente e qualquer base de comparação deve cons\derar a tendência atuat

4.2. Dados Preliminares e Alíquotas Substitutivas

Um exercício preliminar com base na arrecadação verificada em 2002 mostra que o impacto de desoneração de cada ponto percentual da alíquota referente à cota patronal das empresas representaria, naquele ano, uma queda na receita de R$ 1,38 bilhão. Assim, se, por exemplo, a alíquota fosse reduzida de 20% para 15%, 10% ou 5%, haveria uma necessidade de compensação da

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ordem de, respectivamente, R$ 6,89 bilhões, R$ 13,77 bilhões e R$ 20,66 bilhões para que o patamar de arrecadação se mantivesse o mesmo, como mostra a tabela 1 a seguir. Em um cenário de desoneração total (alíquota de 0%), a compensação deveria ser de R$ 27,55 bilhões em 2002.

TabeJa 1 Estimativa de Impacto da Redução da Alíquota de Contribuição Patronal das Empresas e

Equiparadas na Arrecadação Líquida· verificada em 2002 - R$ milhões correntes

Alíquota Patronal Diferença em relação à 'var. % em relação à INSS Arrecadação arrecadação verificada arrecadação Líquida (20%) I verificada (200/0)

Arrecadação

Fonte: Fluxo de Caixa INSS - Elaboração: SPS/MPS. * Arrecadação líquida = receitas correntes + receitas de recuperação de créditos - transf. terceiros. A desoneração ocorreria apenas na arrecadação das empresas e equiparadas, arrecadação esta que consiste em um dos itens das receitas correntes.

Estud02 realizado peta Divisão de Previsão e Análise das Receitas Previdenciárias, Coordenação Geral de Arrecadação da Diretoria de Receitas Previdenciárias - DIPRAN/CGARREC/DfREPIINSS, partindo de uma base de dados consistente e esmnurada", simulou diversas alternativas em função de níveis de desoneração da folha de pagamento para os diversos setores econômicos. Importante frisar que as alíquotas calculadas no estudo visam tão somente substituir, no mínimo nos mesmos níveis, a redução da arrecadação em função da desoneração. Portanto, não se pode confundir com um possível acréscimo à alíquota da COFINS, posto que esta se destina ao financiamento da Seguridade Social e como tal, é objeto de repartições a diversos ministérios.

2 DIREP/INSS. "Desoneração da Folha de Pagamento". Mimeo, 2003.

3 Faturamento e CNAE do banco de dados da secretaria da Receita Federal - SRF e massa salarial da Guia de Recolhimento para o FGTS e Informações à Previdência Social - GFIP do banco de dados do INSS.

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No cálculo das alíquotas substitutivas, considerou-se a efetividade da arrecadação sobre a folha de pagamento (Contribuição Social administrada pelo INSS) e sobre o faturamento (COFINS, administrada pela Secretaria da Receita Federal). Entende-se por efetividade da arrecadação o valor efetivamente arrecadado em relação ao que potencialmente deveria ter sido arrecadado, consideradas as alíquotas estabelecidas na legislação específica. A efetividade da arrecadação sobre a folha de pagamento (INSS) foi de 76,19% ao passo que a efetividade da arrecadação sobre o faturamento COFINS (SRF) situou-se em 65,05%. Assim, as alíquotas substitutivas foram calculadas considerando as efetividades dos dois tipos de arrecadação. Caso contrário poder-se-ia encontrar alíquotas de substituição que não cobririam a arrecadação sobre a folha de pagamento.

Os resultados do estudo indicam especificidades dos diversos setores no cálculo das alíquotas substitutas, ou seja: para o mesmo nível de desoneração seriam necessárias diferentes alíquotas para os diversos setores econômicos, tendo em vista as diferenças na magnitude do faturamento e da folha de salários.

4.3. Princípio da Não-cumulatividade

Um fator a ser considerado é que a desoneração deverá obedecer ao princípio da não-cumulatividade, conforme determina o texto aprovado da EC nO 42/03. Levando-se em consideração este princípio - não-cumulatividade - e tendo-se em conta que na maioria das atividades econômicas cada fase do processo agrega valor ao produto, seria razoável propor que cada empresa participante de uma cadeia produtiva pudesse excluir da base de incidência da contribuição o valor pago pelos insumos. Neste sentido, a contribuição patronal à Previdência incidente sobre a receita bruta, isenta da cumulatividade, poderia aproximar-se conceitualmente da base "valor agregado".

Vale destacar que os setores com diferentes cadeias de produção poderão ser mais ou menos onerados, em termos do valor da alíquota, a depender do nível de utilização de mão-de-obra frente ao faturamento bruto. Poderão ser beneficiados os setores produtivos com longas cadeias de produção, com complementaridade com outros setores fornecedores de insumos e matérias primas. Os setores de prestadores de serviços poderão ser taxados com alíquotas mais elevadas, pois o volume de seus créditos referentes a operações anteriores tende a ser pequeno. No entanto, caso houvesse aglutinação de segmentos na fixação de alíquotas, com junção de setores industriais, comerciais e de prestação de serviços, estes últimos seriam beneficiados, pois isoladamente suas alíquotas seriam maiores do que a média.

Em se considerando a motivação da desoneração, poder-se-ia supor que os segmentos intensivos em mão-de-obra deveriam ser desonerados prioritariamente, pois cumprem um papel social relevante para a sociedade: geradores intensivos de postos formais de trabalho. No entanto, tendo em vista

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que, de forma isolada as alíquotas sobre a receita bruta poderiam ser elevadas, recomendar -se-ia o agrupamento maior de segmentos, abrangendo os setores representativos do maior número possível de segurados, incluindo-se, portanto, o comércio e a indústria. Isso possibilitaria diminuir o peso das alíquotas na prestação de serviços, diminuindo o impacto negativo que sua reduzida cadeia produtiva traria no que tange à não-cumulatividade.

A importância da fixação correta de alíquotas, considerando as especificidades dos setores econômicos, está devidamente registrada no anteriormente citado estudo elaborado peJa DIPRANfCGARRECIDJREP. O estudo evidencia ainda que há setores que, por razões específicas, já foram contemplados com a desoneração da folha, como no caso dos Clubes de Futebol Profissional, Produtores Rurais e Agroindústrias e Empresas Optantes pelo SIMPLES. Outros setores que, por suas especificidades, também não devem merecer o mesmo tratamento dos demais segurados, como os Entes Públicos, suas Fundações e Autarquias, as Empresas classificadas no CNAE Seção Letra "L" (Administração Pública, Defesa e Seguridade Social), as Entidades Associativas e assemelhadas (religiosas, políticas, sindicatos, federações, confederações, cartórios, conselhos, fundações, condomínios, serviços sociais autônomos, etc) e as Financeiras.

4.4. Base de Cálculo

Ao se definir a base de cálculo da Contribuição Social específica substitutiva, cuidados devem ser tomados ao se tributar, ainda mais, bases existentes. A incidência adicional sobre uma base já existente pode resultar no efeito demonstrado na conhecida Curva de Laffer, segundo a qual, ao contrário de aumentar a arrecadação, tal medida estimula a evasão fiscal, fomenta as atividades informais e jlegajs e por conseqüência reduz a arrecadação. Segundo Laffer, existe uma relação peculiar entre arrecadação e carga tributária. Quando a inc\dência de um tributo sobre uma base é baixa, uma pequena elevação proporciona, num primeiro momento, um aumento total na arrecadação. Contudo, quando se aumenta a rncrdêncra de um tributo já elevado, a relação se torna inversa, ou seja: queda na arrecadação. Considerando que sobre o faturamento já incidem, direta e indiretamente, tributos diversos, não se pode descartar a possibilidade de saturação dessa base.

Outra consequencia esperada é a alteração do comportamento da arrecadação do INSS diante de crises econômicas. A longo prazo, pode-se considerar que a base faturamento crescerá mais rápido que a massa salarial. Entretanto, a base faturamento possui um comportamento diferente da massa salarial: na saída de crises, verifica-se primeiro o crescimento do faturamento e após certo período ocorre a contratação de mão-de-obra, conseqüentemente acréscimo da massa salarial. Por outro lado, o contrário é verificado na entrada de crises: primeiro ocorre uma redução do faturamento e a seguir há a redução da mão-de-obra com conseqüente redução da massa salarial. Portanto, qualquer conclusão a respeito da volatilidade da arrecadação do INSS ficará condicionada ao comportamento da economia a longo prazo.

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5. Considerações Finais

A regulamentação da EC nO 42/03 no que diz respeito ao processo de desoneração da folha de pagamento, conforme exposto, merece vários cuidados. A seguir são listadas as principais recomendações a serem seguidas:

I. Ser implantada por meio de Contribuição Social Específica, prevista em Lei Complementar, a fim de evitar questionamentos jurídicos;

li. Permanecer vinculada constitucionalmente ao pagamento dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social - RGPS e administrada integra\mente peto MPSHNSS;

111. Realizar a substituição de forma parcial, gradual, com alíquotas que reflitam o agrupamento do maior número possível de segmentos, abrangendo setores que possuam maior representação quanto à massa salarial e faturamento;

IV. Realizar um rigoroso acompanhamento dos efeitos da desoneração no mercado de trabalho e na arrecadação do INSS, a fim de que não haja a necessidade de se criar uma outra fonte de custeio, que trará aumento da carga tributária;

V. Excluir os setores econômicos que não comportam a desoneração, conforme descrito no item 4.3.

9

Em relação ao outro tipo de prejuízo, prossegue Varsano:

"O tributo cumulativo também interfere com o crescimento econômico através de seu efeito

sobre as decisões de investimento. Como argumentado na seção anterior, o bem de capital

sofre dupla tributação, o que eleva o seu custo vis a vis bens de consumo. O efeito é

reforçado pelo fato de que os bens de capital têm usualmente cadeias produtivas

relativamente longas, o que eleva a carga por eles sofrida. Com a tributação cumulativa, o

investimento tende a se reduzir e, com ele, a taxa de crescimento do pais»s.

Por sua vez, denomina-se Efeito Cascata Vertical a incidência de um determinado tributo

sobre o valor de outros tributos. A CPMF incide sobre o montante do ICMS, do IPI, do PIS e

COFINS,do INSS, do Imposto de Renda, da CSLL,etc. O PIS e a COFINS por sua vez

incidem sobre o valor do ICMS, do INSS, do IRPJ e da CSLl.

Todavia, tal incidência está livre dos vícios de ilegalidade e injuridicidade, pois previstas na

legislação e na própria Constituição Federal (art. 155, § 2°, XI), mas tem efeitos econômicos

acentuados, com sérias repercussões na formação de preços.

111. TRIBUTAÇÃO SOBRE A fOLHA DE PAGAMENTO

Quanto à contribuição sobre os salários, embora cumulativa em certo grau, o problema é

menos grave do que o referente aos tributos em cascata posto que, em todo mundo, o

imposto de renda de empresas é Jargamente utilizado e contribuições compulsórias sobre

os salários formam a principal base de sustentação financeira dos sistemas previdenciários,

quer dizer, são custos associados ao financiamento público das políticas sociais e da rede

de proteção social no pais.

Segundo a opinião de uma gama de economistas nacionais e estrangeiros, os encargos não

representam o principal fator de pressão sobre o custo total do trabalho, porque o normal

funcionamento dos mecanismos do mercado atua sobre os trabalhadores sob a forma de

redução da remuneração (em relação àquela que lhe caberia nas mesmas condições

econômicas na ausência de tais pagamentos adiantados). Em conseqüência, os encargos

sociais não têm provavelmente incidência em longos períodos de tempo sobre o custo total

do trabalho, o que parece confirmar o Quadro 1 abaixo, onde os países da Organização para

a Cooperação e Desenvolvimento Econômico -OCDE estão classificados segundo os custos

de mão-de-obra (salário bruto, mais encargos sociais).

5 Varsano, op. cit,

11

Nos dez países com os mais elevados custos, somente dois tem encargos sociais

consideráveis (20 por cento ou mais).

QUADRO 1. IMPOSTO SOBRE RENDIMENTOS E CONTRIBUIÇOES DE SEGURANÇA SOCIAL

A CARGO DOS ASSALARIADOS E DOS EMPREGADORES (EM PERCENTAGEM DOS CUSTOS

DE MÃO-DE-OBRAl,19981

PAíS2 IMPOSTO CONTRIBUiÇÕES PREVIDENCIÁRIAS TOTAl4 CUSTOS5 DE

SOBRE O EMPRESA3 MÃO-DE-OBRA ASSALARIADO

RENDIMENTO

BÉLGICA 22 10 26 57 40.995

ALEMANHA 17 17 17 52 35.863

SUIÇA 9 10 10 30 32.535

ITÁLIA 14 7 26 47 32.351

HOLANDA 6 23 14 44 32.271

DINAMARCA 34 10 1 44 32.214

CANADÁ 20 5 6 32 32.211

NORUEGA 19 7 11 37 31.638

ESTADOS UNIDOS 17 7 7 31 31.300

LUXEMBURGO 10 11 12 34 31.102

AUSTRIA 8 14 24 46 29.823

SUÉCIA 21 5 25 51 29.768

AUSTRÁLIA 24 2 O 25 29.590

FINLÂNDIA 22 6 21 49 29.334

REINO UNIDO 15 8 9 32 29.277

FRANÇA 10 9 28 48 28.198

12

JAPÃO 6 7 7 20 27.664

IRLANDA 18 5 11 33 24.667

ESPANHA 11 5 24 39 24.454

NOVA ZELÂNDIA 20 O O 20 24.332

CORÉIA 1 4 9 15 22.962

ISLÂNDIA 20 O 4 25 22.545

GRÉCIA 2 12 22 36 17.880

TURQUIA 21 8 11 40 15.825

REP.CHECA 8 9 26 43 15.781

PORTUGAL 6 9 19 34 13.903

POLONIA 11 O 33 43 12.696

HUNGRIA 12 2 32 52 9.916

MÉXICO O 22 22 8.662

1 PESSOAS SOLTEIRAS QUE PERCEBEM DE UMA ÚNICA FONTE. VALOR EQUIVALENTE AO DE UM

TRABALHADOR MÉDIO.

2 PAíSES CLASSIFICADOS POR ORDEM DECRESCENTE DOS CUSTOS LABORAIS.

3 AS CONTRIBUiÇÕES DOS EMPREGADORES PARA A SEGURIDADE SOCIAL INCLUEM TODOS OS

TRIBUTOS SOBRE A REMUNERAÇÃO DO EMPREGADO.

4 DEVIDO AO ARREDONDAMENTO DAS CIFRAS, O TOTAL PODE DIFERIR EM UM PONTO

PERCENTUAL.

5 DOLARES COM IGUAL PODER AQUISITIVO. OS CUSTOS DA MÃO-DE-OBRA INCLUEM OS SALÁRIOS

BRUTOS MAIS AS CONTRIBUIÇÕES OBRIGATÓRIAS DOS EMPREGADORES À SEGURIDADE SOCIAL.

fONTE: OCDE: IMPOSTOS SOBRE A REMUNERAÇÃO NOS PAlsES DA OCDE, 1998-1999:

IMPOSTOS SOBRE SALÁRIOS E SOLDOS, COTIZAÇÕES A SEGURIDADE SOCIAL DOS

13

TRABALHADORES E DOS EMPREGADORES, BENEFÍCIOS PARA FILHOS - EDIÇÃO DE 1999 ( PARIS, 2000)

EDIÇÃO BlLlNGUE EM FRANCÊS E INGLÊS.

No entanto, num curto periodo, o aumento de encargos sociais pode implicar num aumento

do custo do trabalho, por determinado período de tempo, principalmente se os mercados de

trabalho e de produtos tenham deficiências e se esse aumento ocorre durantes um período

de baixo crescimento e de inflação baixa, quando os empregadores têm habitualmente

menos margem de manobra nas negociações salariais. Isto significa que é muito importante

graduar aumentos da contribuição patrona', pois a economia poderia muito mais facilmente

suportar vários pequenos aumentos ao longo de determinado número de anos, do que um

forte e único aumento.

ENCARGOS SOCIAIS, "CUSTO BRASIL" E COMPETITIVIDADE.

Os defensores da proposta de redução dos encargos sociais argumentam que estes são

parte importante do chamado "Custo Brasi\", expressão muito usada nos círculos

empresariais, e que significa o conjunto de ''fatores diferenciais de custos que o país

apresenta em relação a outros países".

Além do equívoco quanto ao conceito de salário e de encargo social, parece haver ainda um

outro engano na raiz desse diagnóstico: a confusão entre custo dos encargos e custo

total do trabalho.

Particularmente, no Brasil, embora se afirme que o encargo patronal para a Previdência

Social, de 20% sobre a fo\ha de pagamento, é a\to e prejudica a competitividade, o custo do

trabalho (incorporando encargos e rendimentos) é baixo, da ordem de 2,68 dólar/hora, no

setor industrial, enquanto que nos países chamados de "Tigres Asiáticos" o custo/hora, no

mesmo setor, varia entre US$ 5 a US$ 6, ao passo que nos países mais desenvolvidos o

custo total do trabalho na indústria varia entre US$ 14 a US$ 25 a hora.

Para o empregador, o custo do trabalho representa a soma das despesas que ele realiza

com o pagamento de salários, beneffcios e encargos sociais sobre a folha de pagamentos. A

comparação relevante, portanto, em termos de custo da mão-de-obra, é exatamente o custo

monetário total do trabalho. A proporção em que esse custo total se subdivide em salários e

encargos sociais sobre a folha de pagamentos é secundária, do ponto de vista da

competitividade empresarial. E, em termos de custo tota' do trabalho, o Brasil ocupa um

lugar nada confortável no ranking mundial, como mostram os dados da tabela 1 abaixo:

14

d) e) Tabela 1 - Custo da mão-de-obra no setor manufatureiro - 1993 (Países selecionados) - (em dólares)

jAlemanha (") 21.90

Custo horário 2~.87

21.6~

21.00

19.83

19.26 -,._-,- ._, .. - -,. __ ._.,.~ ... ,_ ... - ... -,-_ .•. _._.~-~.,---_ .. _-- .. _-

-"'"

[Dinamarca 19.21 18.30

iEsta(l,os Unidos

lJaIlão 16.91

16AO

16.26

iFinlândia 15.38

1~.82 IItália 12.91

_ .. "................ . ...................... " .. ,. i""--" ....... ,._- -- ...•... ''''-- .... ,'' ..... ,, ..... - ....... - ....... " . - i

!R;i;~u;ido 1237 lIrlanda 11.88 iE~I~;;h;-----·-···--·,···--· , ... ----, .. --.---- .... ------- .. --------------- r-- .... -----.----- .. --- ------ii73-·---·'------------- .. --- [Nova Zelândia I 8.19 iT;i~~~;;-"--"- ,. ...-, ---- . ., ... -.----....-'--- r 5. ~6 l-ci;g~I~~~;- .. -- .. ---------------------------------------------- I 5.12

!rnrPi<t (lo Sul I -/..93

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lI.,. .Ul;.... ! ~.63 iBong Kong I ~.21 in .•.• o C'TT ! 2,68 ':':-:':~ I ----- ... - ... --2--."4-""1- ... --,-""----- ..... ,,,.,",, ... ,, ... " .. "-,,. i 1.82

~Malásia • _________ ._,,_._._._ ... ~ ..• , _____ ._. __ • ___ ._ .....••• " ______ ' __ ."n_ .. __ ._. __

iPolônia

--- .. - i 1.80

I 1.40 .<,._--~--_.---_.-._. __ _._-_._~---,._-_ _.,_.~._-- ... ---_ .................... _-_._ .. _---------.-._-----_.- ._------_ ................... _ ..... _-------_ ...... - '._.----- (--'-'------_ .. _".,._---~~--, .. _._-----_._._.-.-._-_._--, •.. _ ...................................................................................... _--~---_._-----_. __ . __ ._._--

0.71

! 0.63 I 0.5~

! 0.54

Fonte: Morgan Stanley Research. Citado por STEWART, Frances. La nueva división internacional dei trabajo. Revista Trabofo, n" 8, 1994, p. 28. Puõücoçao da OIT. (*) Apenas Alemanha Ocidental.

15

Segundo dados da Associação de Empresas Brasileiras para Integração do Mercosul

(Adebim), os encargos resultantes da relação trabalhista representam, em média, 31,5% às

empresas argentinas, 16% às paraguaias, 20% às uruguaias e 34,5% às brasileiras,

enquanto que os valores pagos pelos trabalhadores à Previdência Social variam de 17% na

Argentina, 9,5% no Paraguai, 16% no Uruguai e de 8 a 10% no Brasil.

Análise efetuada pelo Banco Mundial sobre a evolução do "Custo Brasil" na primeira metade

da década de 90, expressa no documento Report nO 15663-BR, de 10/12/96, intitulado li

Brazil - The Custo Brasil since 1990-92", indica que uma eventual redução dos encargos

sociais teria efeitos muito mais modestos sobre o custo das empresas do que geralmente se

supõe. De acordo com seus cálculos, na hipótese de redução em 50% dos encargos sociais

que não revertem dlretamente para o trabalhador, haveria uma redução de apenas 2% a 5%

no custo total das empresas. Em contrapartida, considera que uma reforma no sistema de

encargos sociais teria conseqüências significativamente negativas para a política fiscal do

governo. O relatório aponta entre os principais fatores responsáveis pelo chamado "Custo

Brasil" a valorização cambia', a elevação das taxas de juros, os custos de fretes ferroviários

e de operações portuárias, a sistemática de incidência de impostos indiretos e a ineficiência

e falta de previsibilidade dos mecanismos de regulação governamental.

Não se pode olvidar também que o desenvolvimento econômico e social tem sido duramente

prejudicado pela alta de juros como meio de conter a inflação, o que provoca a elevação dos

custos de produção, inibe os investimentos produtivos e reduz a oferta de bens e serviços,

bem como pela grande desvalorização cambial do real em 2002 e a indexação das tarifas

dos serviços públicos privatizados, tudo isso levando a uma alta de preços, à redução da

renda dos trabalhadores e à el\m\nação de m\\hares de empresas brasileiras, inclusive

mesmo aquelas intensivas em tecnoloçía, suprimindo empregos em todos os níveis de

qualificação, elevando o desemprego a uma dimensão característica de uma economia

subdesenvolvida e deprimida.

A reestruturação da dívida e a renegociação de suas taxas, encargos e prazos, no sentido

de viabilizar as finanças públlcas e a econom\a do Pa,s, também são fatores que não podem

ser desconsiderados na discussão relativa ao custo dos encargos sobre o trabalho e a

informalidade, pois a produção das pequenas e médias empresas é duramente afetada

pelas altas taxas de juros ao passo que os oligopólios, que pouco dependem de

16

crédito, ou que podem obtê-lo a baixas taxas no exterior, reforçam o seu poder de mercado.

Segundo a prof" Rosa Maria Marques, titular do departamento de Economia da PUC-SP, no artigo "Discutindo Alternativas de Financiamento do RGPS", outros fatores devem ser

levados em conta:

"As alíquotas da contribuição patronal, incidentes sobre os salários, não podem

ser objeto da simples comparação internacional para se dizer se o custo da mão de obra é maior ou menor em um determinado país. É preciso se levar em conta o salário líquido e a participação do Estado no financiamento da aposentadoria e da proteção social em geral".

"(. . .) A existência de contingente significativo de assalariados sem carteira

assinada é sinal, em primeiro lugar, da fraca presença do Estado na regulação e no

controle da economia e de suas relações, pois os empregadores Que não assinam a

carteira de seus trabalhadores estão, na maior parte das vezes, na ilegalidade no que se

refere a suas obrigações, especialmente em relação ao fisco. Em segundo lugar, mostra a

fraqueza relativa da organização dos trabalhadores junto às atividades onde a presença do

assalariamento sem carteira assinada é significativa: onde há uma tradição de luta e o nível

de organização é grande, dificilmente encontramos tamanho peso do trabalho informal.

Para mudar essa situação seria, portanto, necessária a ação conjunta do Estado e das

representações dos trabalhadores." 6

IV. EMPREGO E CONTRIBUiÇÃO SOBRE A fOLHA

Sabe-se que há um intenso debate sobre o tema nos círculos acadêmico, empresarial e

parlamentar com imensas controvérsias nas conclusões.

Pode-se dizer que, em relação ao emprego, uma das características da década de 90 foi o crescimento das relações informais de trabalho (trabalho assalariado sem carteira e trabalho por conta própria): nos seis primeiros anos o percentual de trabalhadores informais passou de 40% para 47%.De meados de 1996 até o final de 1997, o grau de informalidade se estabilizou em torno de 48%. As agruras por que passou a economia brasileira em 1998 e 1999 fizeram, contudo, com que o processo de informatização

6 Marques, Rosa Maria e Euzéby, Alan. "Discutindo Alternativas de financiamento do RGPS", março de 2003, Seminário Desoneração da Folha, Ministério da Previdência Social.

17

retomasse fôlego, de tal forma que nos últimos meses de 1999 foi rompida a marca de 50%,

chegando a 51% no meio de 2000. De forma até certo ponto surpreendente a partir de então

houve uma ligeira queda, seguida de estabilização em torno de 50%,

apresentando um valor de 50,04% ao término de 2002.

o crescimento da informalidade na década representa um foco de preocupação em relação à

perda de arrecadação tT~butár~a. Uma corrente de estud~osos do mercado de trabalho advoga

que esse fenômeno é propiciado pelos elevados encargos trabalhistas impostos pela relação

formal de trabalho, que faria com que o custo do fator trabalho dobrasse, segundo alguns cálculos,

em relação ao salário efetivamente recebido pelo trabalhador. A discussão em torno da

flexibilização da legislação trabalhista - nessa perspectiva _ poderia oferecer algumas soluções

que amenizassem a gravidade do problema, mas o debate a respeito é intenso e não há consenso

estabelecid07.

Encargos sociais e mercado de trabalho informal.

Segundo estudo publicado em 1997 pelo Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos

Sócio-Econômicos - DlEESE, ("O Polêmico Peso dos Encargos Sociais no Brasil"), para além da

questão dos encargos sociais, existe uma parcela de trabalhadores que se encontra na

informalidade por vislumbrar aí a possibilidade de melhor remuneração do que teria condições de

obter no mercado formal, ainda que para isso se submeta a jornadas de traba\ho mais extensas.

\sso s~gn~nca que as fragllidades do próprio mercado de trabalho formal no Brasil (baixos

salários, excessiva instabilidade do vínculo empregatício e baixa qualidade do trabalho) são, em

parte, responsáveis pela dimensão do mercado de trabalho informal no Brasil.

Mas, a principal causa da existência de um enorme contingente de trabalhadores com vínculos de

trabalho informa~s no Bras" parece estar muito mais \lgada ao baixo custo da ilegalidade, em

termos de relações trabalhistas, do Que ao suposto alto custo dos encargos sociais. É preciso

deixar claro que o chamado "mercado de trabalho informal" não significa uma alternativa viável à

disposição das empresas, que assim poderiam optar por empregos formais ou informais em

função de critérios de custo. O mercado de trabalho informal representa, na maior parte dos casos

e antes de mais nada, uma

verdadeira fraude.

7 Ramos, Lauro e Brito, Marcelo. IPEA Nota Técnica 22. Mercado de Trabalho. Nov 2003.

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o estímulo a essa fraude é resultado das deficiências do atual sistema brasileiro de relações

de trabalho, que se baseia no tripé representado por uma estrutura sindical que não garante a

organização dos trabalhadores nos locais de trabalho, por um modelo de solução de conflitos

(individuais e coletivos) que depende, exclusivamente, da Justiça do Trabalho e pela

ausência de garantias de emprego contra a demissão imotivada. Esses três fatores dificultam

enormemente a criação de a\ternatl\laS não judic\als à solução dos conflitos trabalhistas, o

que torna extremamente morosa a sua solução, desde os mais simples até os mais

complexos.

Do ponto de vista estritamente econômico, portanto, é mais vantajoso para o empregador

descumprir a lei para pagar suas obrigações, muito tempo depois, por um valor menor e,

ainda assim, somente no caso de vir a ser acionado na Justiça do Trabalho, o que nem

sempre ocorre. Esse parece ser o grande estímulo à informalidade no mercado de trabalho,

e que não será eliminado com a redução dos encargos sociais.

Uma proposta para estimular a formalização dos vínculos de emprego não deve se pautar

pela lógica da redução dos direitos do trabalhador com vinculo formal, mas, antes, pela

punição à utilização de contratos irregulares. Se o que confere ao emprego formal um status

de qualidade que o distingue do emprego informal é exatamente a maior proteção ao

trabalhador, qual a vantagem de se formalizarem mais vínculos, se isso ocorrer à custa da

redução ou eHminação desses mesmos direnos?

ENCARGOS SOCIAIS E DESEMPREGO

Também em âmbito internacional, há documentos que demonstram a inexistência de

correlação automática entre a desoneração da folha e o aumento da formalização do emprego

(como, por exemplo, as seguintes publicações: OlT, 1983 - Securité Sociale:Quelle méthode

de Financement? Genebra; OIT, 2001 - Social Security, a new consensus. Genebra), bem

como ocorreram amplas discussões nos países europeus que utilizam largamente as

cornnouições sobre a folha, pnncípaírneme França, Bé\gica, Países Baixos, Espanha, Itália e

AJemanha, gerando um acúmulo de artigos e relatórios de pesquisas, que permitem avaliar,

com tranqüilidade, os prós e os contras de cada alternativa, o que, infelizmente, não

aconteceu no caso da discussão e votação Proposta de Emenda Constitucional - PEC

7412003, convertida depois na Emenda Constitucional nO 42/03 - Reforma Tributária.

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f)

No Quadro 2 abaixo, é mostrado o comparativo entre as taxas de desemprego médias, do

período 1983-1996 (%), e as taxas de contribuições previdenciárias sobre a folha de

pagamento (%), numa série de países posicionados da esquerda para a direita segundo a

importância das despesas da seguridade social (tendo em conta o Produto Interno Bruto).

Os dados são analisados relativamente a um período longo, pois uma análise idêntica,

realizada sobre um perioõo curto poderia fornecer uma imagem deturpada da realidade, em

particular para os anos noventa quando os paises da União Européia {cujas despesas

Taxa de Desemprego X Contribuição Previdenciária sobre Folha de Pagamento

25 +-- ___________________________________..• -----..-- __ -II--.....-J

20 +----------- .•... -

15 +--a_--------.-..,-

• contribuição patronal (%) • taxa média de desemprego (%) de 1983 a 1996

Países da OCDE, por ordem crescente dos gastos com seguridade social, em percentagem do PIS.

Fonte: R. Layard y s. Nickell: Labour market instituitions and economic performance, 1998, citado em OIT: informe sobre el trabajo em el Mundo 2000: La Seguridad de los ingresos y la protección social em un mundo em plena trasformación (Ginebra, 2000).

de seguridade social são elevadas) aplicaram - em detrimento do trabalho - uma política macroeconômica restritiva, em conformidade com os imperativos da união monetária.

Verifica-se que não há um elo aparente entre as despesas e as variáveis econômicas em

questão, e os dados parecem indicar que as contribuições patronais não têm efeitos a

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longo prazo sobre o desemprego, tornando compreensível que a Dinamarca, o único país

europeu a ter uma taxa de contribuição patronal quase nula ( 1%}, não possua qualquer

vantagem especial do ponto de vista do emprego, correspondendo o desemprego à média

européia.

A relação que se observa entre a carga tributária total e a taxa de crescimento do emprego é

compative\ com a noção de que, à med~da que os tr~butos aumentam, uma crescente

proporção da carga adicional se transfere aos empregadores, os quais optam por reduzir a

massa salarial.

Neste caso, sem dúvida, espera-se que os tributos incidentes sobre a folha de pagamento

reduziriam o crescimento do emprego ainda mais que a carga impositiva total; todavia,

estudos recentes, em relação a países europeus, não encontraram evidências empíricas

deste fato: observou-se que o desemprego aumenta à medida que se incrementa a carga

tributária total, embora não suceda o mesmo quando se aumentam os tributos sobre os

salárioe".

A diminuição dos encargos não é suficiente para aumentar o número de empregos, pois o

número de novos postos de traba\ho cresce na med~da em que as empresa desenvolvem

projetos, o que por sua vez depende da situação econômica do país e da sua possibilidade

de investimentos.

Neste sentido, o estudo do DIEESE anteriormente citado assinala que "A experiência

recente de alguns pafses que buscaram alternativas de precarização da relação de trabalho

não indica resultados positivos quanto à geração de empregos. É o caso, por exemplo, da

Espanha e da Argentina, que promoveram importantes mudanças na legislação sobre

emprego, no início dos anos 90, e, não obstante, ainda convivem com elevadas taxas de

desemprego. No caso da Espanha, foram cnaoos catorze tipos de contratos especiais de

trabalho, o que não foi capaz de reduzir a taxa de desemprego, atualmente na casa dos

22% da força de trabalho. Já na Argentina, mesmo com as alterações promovidas nos

contratos de trabalho, o desemprego atinge cerca de 17% da população economicamente

ativa. "

S Pietro Garibaldi & Paolo Mauro, • Job Crealion: Why Some Countries do Better", Economic Issues nO 20, apri12000, International Monetary Fund: cf. Nicke», S. ·Unemployment and Labor Market Rigidities: Europe versus North América", Journal of Economic Perspectives, vol. 11, nO 3, 55-74.

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"Essa é também a conclusão dos técnicos da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Segundo Oscar Ermida, especialista em normas internacionais da entidade,'a Espanha e a

Argentina são bons exemplos de que um mercado de trabalho flexível não

cria empregos' ".

"O incentivo à geração de empregos, portanto, está muito mais associado à criação de um

ambiente propicio ao investimento produtivo, com taxas de juros baixas e diretrizes claras de

política industrial, agrícola, cambial e creditícia, e às políticas ativas de emprego como, por

exemplo, a diminuição do limite legal de realização de horas extras e redução da própria

jornada de trabalho -, do que à redução ou eliminação de encargos sociais. Esse ambiente

contribuiria, indusive, para a própria formalização de empreendimentos produtivos, o que

traria consigo um incentivo à formalização dos vínculos de trabalho a

eles associados" .

Num workshop patrocinado pelo Ministério da Previdência Social, realizado em Brasília em

20 de março de 2003, tendo como tema a Desoneração da Folha, vários pesquisadores

debateram o tema e entre eles podemos citar professor Jorge Saba Arbage, do

Departamento de Economia da Universidade de Brasília que, em seu paper "Informalidade,

Encargos Trabalhistas e Previdência Social", aduz:

"(. . .) Um dos principais argumentos utilizados para explicar a informalidade

no Brasil é a excessiva intervenção governamental no mercado de trabalho e os elevados

custos incidentes sobre a folha de pagamentos. A idéia simples é que; tudo o mais

constante, se houver um aumento dos custos sobre a folha de pagamento haverá redução

do nível de emprego e/ou da contratação formal. O contrário seria verdadeiro, qual seja, a redução dos custos do trabalho implicaria no aumento do nível de emprego e/ou da

formalização. Se o aumento do emprego e da formalização afeta positivamente a receita

total da Previdência Social, então seria recomendável a um governo que vise expandir a

arrecadação previdenciária promover mudanças na legislação trabalhista que reduzam os

custos do trabalho. Este ponto se tomou uma panacéia para resolver os problemas de

caixa da Previdência SociaL

(. . .)Na segunda metade da década de 1990 o governo promoveu a flexibilização da contratação do trabalho, como o banco de horas e o contrato temporário,

por exemplo. Partindo-se do princípio de que uma legislação trabalhista mais flexível

estimula a geração de emprego, o governo esperava que tais medidas fossem redundar em

aumento das contratações líquidas. Os resultados, no entanto, foram absolutamente

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