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  • 1

    Desonerao da Folha de Pagamento

    Anlise e Modelo alternativo

    Trabalho de concluso de curso Ps-graduao em Economia do Setor Pblico e Finanas Pblicas

    IBMEC/RFB

  • INSTITUTO BRASILEIRO DE MERCADO DE CAPITAIS IBMEC

    RECEITA FEDERAL DO BRASIL

    Ps-Graduao em Economia do Setor Pblico e Finanas Pblicas

    Trabalho de Concluso de Curso TCC

    DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTO

    ANLISE E MODELO ALTERNATIVO

    Alessandro Costa da Silva

    Artur Monteiro de Prado Fernandes

    Filipe Nogueira da Gama

    Marcus Vinicius Martins Quaresma

    Mylke Takada

    Orientador: Professor Edson Cheno

    Braslia, 2015

  • RESUMO

    A Desonerao da Folha de Pagamentos foi implementada pela Lei n 12.546, de 2011, e

    alterada por outros treze atos legais. Essa medida apresenta um custo fiscal muito elevado e a

    forma de implementao gerou consequncias indesejadas no sistema tributrio brasileiro. O

    objetivo deste trabalho analisar a poltica pblica de desonerao da folha de salrios, avaliar

    seus impactos no sistema tributrio e propor modelo de implementao alternativo.

    PALAVRAS-CHAVE: Desonerao. Folha de pagamentos. Sistema tributrio.

    ABSTRACT

    The exemption of the payroll tax was implemented by Law n 12,546, 2011, and amended by

    thirteen other legal acts. This measure shows a very high fiscal cost and the form of

    implementation generated unintended consequences in the tax system. The objective of this study

    is to analyze the exemption of payroll tax public policy, evaluate its impacts in the tax system

    and propose alternative model.

    KEYWORDS: Exemption. Payroll. Taxation.

  • SUMRIO

    1. INTRODUO ................................................................................................................... 4

    2. OBJETIVOS ........................................................................................................................ 5

    3. JUSTIFICATIVA ................................................................................................................ 6

    4. METODOLOGIA ................................................................................................................ 6

    5. FUNDAMENTAO ......................................................................................................... 6

    5.1. Pressuposto terico da Desonerao da Folha .............................................................. 6

    5.2. Descrio do modelo adotado no Brasil ..................................................................... 10

    5.3. Impactos da desonerao no sistema tributrio .......................................................... 15

    5.4. Modelo alternativo ...................................................................................................... 42

    6. CONCLUSO ................................................................................................................... 46

    7. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 49

    ANEXO NICO Principais alteraes promovidas na legislao e justificativas ................ 55

  • 4

    1. INTRODUO

    Como parte do programa "Plano Brasil Maior", criado pelo Governo Federal com o

    objetivo de estimular o crescimento econmico do pas aps a crise internacional de 2008, a

    Desonerao da folha de pagamentos foi adotada como um mecanismo de reduo dos custos

    dos fatores de produo, visando conferir maior competitividade s empresas e promover o

    desenvolvimento tecnolgico.

    Esse mecanismo foi inspirado no modelo adotado na Europa, conhecido como

    Desvalorizao Fiscal, em que se buscava a recuperao da competitividade das empresas

    dos pases da zona do euro no ps-crise. Contudo, em razo do contexto econmico por que

    passava o Brasil e da forma como foi implementado o modelo, no se podia esperar que

    fossem obtidos os mesmos resultados.

    A Desonerao da Folha de pagamentos um benefcio fiscal que foi criado pela

    Medida Provisria n 540, convertida na Lei n 12.546, de 2011, e que consiste na substituio

    da contribuio previdenciria patronal incidente sobre a folha de salrios por uma

    contribuio incidente sobre a receita bruta, reduzindo a carga tributria da contribuio

    previdenciria devida pelas empresas.

    A medida, que inicialmente compreendia apenas trs setores da economia, foi

    sucessivamente ampliada pela edio de outras sete Medidas Provisrias, que por sua vez

    sofreram diversas alteraes durante o curso do processo legislativo. Atualmente, a

    desonerao abrange 56 setores da economia e tem como principais objetivos: estimular a

    formalizao laboral, fomentar investimentos, promover o aumento da produtividade e da

    competitividade da economia brasileira e melhorar a balana comercial brasileira.

    Desde a sua implementao, o custo da medida cresceu significativamente. Estima-se

    que em 2015, o montante da renncia fiscal tenha sido de R$ 25 bilhes, gerando significativo

    impacto negativo no resultado fiscal da Unio.

  • 5

    No entanto, a medida no afetou apenas a arrecadao tributria. A Desonerao da

    Folha, da maneira como foi implementada, trouxe graves consequncias para o sistema

    tributrio, que se tornou mais regressivo, mais complexo, menos eficiente e menos equitativo.

    Alm disso, criou um tributo incidente em cascata, gerou maiores custos administrativos,

    distores em razo da adoo de alquotas diferenciadas, desequilbrios no financiamento

    dos benefcios previdencirios sem, contudo, haver evidncias de que tenha alcanado os seus

    objetivos, sobretudo com relao gerao de emprego.

    Recentemente, com o objetivo de aumentar a arrecadao, em virtude do ajuste fiscal,

    o Governo props, por meio do PL n 863, 30 de maro de 2015, a reduo do benefcio. O

    projeto foi aprovado pelo Congresso Nacional aps diversas mudanas do texto original,

    resultando na Lei n 13.161, de 31 de agosto de 2015.

    A renncia fiscal foi reduzida por meio da elevao das alquotas da CPRB, entretanto,

    a nova legislao preservou as caractersticas do modelo at ento vigente, mantendo, assim,

    as consequncias indesejadas para o sistema tributrio nacional.

    A avaliao de eficcia da medida se deu paralelamente ao contexto do ajuste fiscal,

    por meio de estudos tcnicos que buscaram mensurar os seus efeitos na economia,

    especialmente sobre o emprego. Entretanto, em que pese a quantidade de publicaes, no foi

    possvel identificar um consenso nos resultados apurados. Assim mesmo, a crtica quanto

    estrutura do modelo e sua complexidade um ponto em comum entre todos os trabalhos.

    Como resultado final desse trabalho, prope-se um modelo alternativo, que visa

    eliminar ou ao menos minimizar alguns dos efeitos negativos causados pelo atual desenho da

    Desonerao da Folha e, dessa forma, contribuir para o aperfeioamento do Sistema

    Tributrio.

    2. OBJETIVOS

    O presente trabalho foi desenvolvido com o objetivo principal de realizar uma ampla

    avaliao do atual modelo empregado pela poltica pblica de Desonerao da Folha de

    Pagamentos. Busca-se identificar os custos da medida, apontar seus resultados, investigar os

    seus impactos na equidade, eficincia e simplicidade do sistema tributrio e propor um modelo

    alternativo de implementao dessa poltica.

  • 6

    3. JUSTIFICATIVA

    O estudo do tema permitir avaliar o modelo tributrio atualmente aplicvel

    Desonerao da Folha de Pagamentos e elaborar proposta de modelo alternativo mais justo e

    eficiente.

    4. METODOLOGIA

    Para a realizao deste trabalho foram utilizados dados internos da Receita Federal,

    relativos arrecadao dos contribuintes beneficiados pela medida, massa de salrios,

    renncia fiscal, nmero de empregados, faturamento e exportaes.

    Alm desses, tambm foram utilizados dados externos, como a evoluo de

    indicadores macroeconmicos (PIB, Inflao, Cmbio, Juros, Desemprego).

    Outras informaes foram obtidas na legislao tributria nacional, nas exposies de

    motivos dos atos e em trabalhos acadmicos publicados sobre o tema.

    A partir das extraes dados, as informaes obtidas foram tratadas e realizadas as

    estatsticas descritivas, estimativas, simulaes de renncia fiscal e projees para perodos

    futuros.

    Tambm foram analisados diversos trabalhos tcnicos e acadmicos sobre o tema da

    Desonerao da Folha, desenvolvidos por pesquisadores, instituies de pesquisa e

    organismos internacionais, tais como FMI, OCDE, Banco Mundial.

    5. FUNDAMENTAO

    5.1. Pressuposto terico da Desonerao da Folha

    A poltica da Desonerao da Folha foi inspirada em medidas adotadas por pases da

    zona do euro, com problemas de competitividade externa aps a crise de 2008-2009, que

    apresentavam altas taxas de desemprego e insuficincia de demanda persistentes. Buscava-se

    uma alternativa tradicional desvalorizao cambial nominal, uma vez que a moeda comum

    restringia os instrumentos de poltica cambial. Essa medida conhecida na literatura como

    "desvalorizao fiscal". O modelo europeu consistiu em transferir parcela da tributao

    incidente sobre os salrios (contribuies sociais) para um imposto sobre o valor agregado -

    IVA. Esse movimento foi neutro do ponto de vista da poltica fiscal, no acarretando em

    reduo da carga tributria total.

  • 7

    A lgica por trs dessa medida relativamente simples: uma reduo nas alquotas das

    con

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