desenvolvimento territorial e extensão rural: impasses e ... · e da comunidade local. o...

CEPAL – 60 anos de Desenvolvimento na América Latina

Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 17 a 19 de agosto de 2011

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Desenvolvimento Territorial e Extensão Rural: impasses e desafios

Ezequiel Redin1

Resumo:

O trabalho objetiva compreender as noções e concepções que ditam o desenvolvimento territorial na perspectiva dos Sistemas Agroalimentares Localizados (SIALs), através dos documentos institucionais, da produção acadêmica e das políticas de desenvolvimento. O trabalho propõe uma reflexão sobre o papel da extensão rural na perspectiva intervencionista que substitui o corte setorial-agrícola pelo corte espacial-rural. O estudo possibilitou identificar os conflitos e disputas de poder entre os atores sociais, bem como verificou que a Extensão Rural não tem condições de conciliar as dinâmicas territoriais, pois atua de forma estática e segmentada, com ínfimos recursos humanos e materiais, mesmo que as ações institucionais evoquem para uma perspectiva de desenvolvimento territorial. Por fim, existe a necessidade de uma ação planejada do Estado, articulada com as potencialidades do espaço rural e a sociedade entender imprescindível a mudança tanto na forma de agir como nas capacidades do território. Palavras-chave: Desenvolvimento Territorial, Extensão Rural, Sistemas Agroalimentares Localizados

1 Tecnólogo em Agropecuária: Sistemas de Produção pela Universidade Estadual do Rio Grande do

Sul (UERGS) em Cachoeira do Sul; Administração pela Universidade Luterana do Brasil (ULBRA); Acadêmico de Especialização em Gestão Pública Municipal (UAB/UFSM); Mestre e Doutorando em Extensão Rural do Programa de Pós Graduação em Extensão Rural (PPGExR) da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM); E-mail: [email protected]



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1. Introdução

Neste trabalho objetiva-se compreender o significado da noção de desenvolvimento

territorial na perspectiva dos Sistemas Agroalimentares Localizados (SIALs), através da

produção acadêmica e das políticas de desenvolvimento. Busca-se propor uma reflexão

sobre o papel da extensão rural com ação de desenvolvimento nesta perspectiva que

substitui o corte setorial-agrícola pelo corte espacial-rural.

Tradicionalmente, pensado como conceito fundamental em análises no campo da

geografia, o território surge como elemento fundante de uma nova concepção de

desenvolvimento. A proposta analítica tem se sustentado na idéia-base de que as

estratégias de desenvolvimento devem ser articuladas a partir da mobilização de forças que

agem sobre determinado recorte espacial, considerando as relações de poder entre os

diferentes atores sociais. O território, aqui, é um resultado desta construção social,

representando os conflitos que perpassam este espaço dado.

Os críticos do desenvolvimento em sua forma clássica, como processo social

derivado do crescimento econômico articulado com a distribuição da riqueza, sempre

frisaram a não participação ativa dos cidadãos na definição das políticas públicas como um

limitante desta concepção. O que surge de novo na década de 1990 é a referência às

diversidades espaciais como fator importante para a implementação de políticas de

desenvolvimento, processo bastante influenciado pela crescente preocupação ambiental

inserida nos debates sobre os rumos da sociedade contemporânea.

Assim, recorre-se ao conceito de território como um espaço politicamente definido,

onde as formas historicamente instituídas de transformação do meio natural em meio

técnico-informacional nos dizeres do iminente geógrafo Milton Santos, conformam a

identidade territorial capaz de diferenciar os modos de apropriação social do espaço

geográfico.

Território consiste em uma expressão que conduz a tentativa de envolver uma

complexidade de fenômenos, de cultura, valores e identidade. Em 1988, Milton Santos em já

salientava: “A atual importância do território (para não falar de espaço...) na realização da

história pode ser indicada pelo interesse crescente que lhe dedicam não somente os

geógrafos, mas também, e cada vez mais, os urbanistas, planejadores, cientistas de

horizontes tão diferentes como os economicistas, sociólogos [...] etc” (SANTOS, 1988, p.9).

Nas antigas abordagens do desenvolvimento regional, as teorias da localização e as

sinergias presentes em enfoques de distritos industriais ou clusters já faziam referência a

importância da dimensão espacial, no entanto, não enfatizavam adequadamente os conflitos



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de interesses entre atores e nem percebiam que eram as características histórico-cultural e

político-institucional que definiam as articulações inter-setoriais possíveis. A inovação do

enfoque dos sistemas agroalimentares localizados foi perceber que uma análise que apenas

enfatize a aproximação entre empreendimentos e sinergias intra-setoriais está

desaparelhada para superar o corte setorial e ver as articulações inter-setoriais e inter-

regionais como explicação para o desenvolvimento de algumas regiões em detrimento de

outras.

Por outro lado, o enfoque do SIALs também foge das amarras que as teorias

estruturalistas impõem ao explicar o desenvolvimento de um determinado espaço geográfico

(a região) como decorrência de suas vantagens para a acumulação do capital global. Nestes

enfoques estruturalistas, os atores apenas inserem-se na lógica do capital, em sua

racionalidade de acumulação e devem ser funcionais aos interesses dos grandes grupos

econômicos que coordenam as diferentes cadeias produtivas. Para o enfoque SIAL, cada

espaço geográfico (região) tem em sua capacidade de relacionar-se com o sistema

econômico extra-regional sua maior ou menor possibilidade de desenvolvimento.

Para Pecqueur (2005), são os recursos presentes em determinado espaço

geográfico que podem ou não ser ativados pelos agentes de desenvolvimento. Aí o autor

induz a passagem de espaço para território, pois são os entre-choques entre diferentes

atores que definirão a ativação ou não dos recursos existentes em determinado espaço

geográfico. Esta ativação é um processo que depende da organização dos atores e de sua

capacidade de articulação política, bem como, das relações de poder existentes. Que fique

claro que não haverá unanimidade em relação a decisão de ativar recursos e da forma como

fazê-lo.Então o enfoque SIAL é necessariamente territorial.

Segundo Gómez, Boucher e Requier-Desjardins (2006), Muchnik e Sautier (1998) o

conceito de Sistema Agroalimentar Localizado (SIAL) nasce para descrever as

concentrações agroindustriais nas quais se observam as vantagens de proximidade porque

se diferenciam dos sistemas produtivos localizados (SPL) propostos por Pecqueur em 1992,

devido a seu caráter rural e agrícola. Os SIALs são definidos como sistemas construídos por

organizações de produção e serviço (unidades agrícolas, empresas agroalimentares,

empresas comerciais, restaurantes, etc) associadas mediante suas características e seus

funcionamentos, a um território específico. Na média, os produtos, as pessoas, as suas

instituições, o seu saber fazer, seus hábitos alimentares, suas redes de relações são

combinadas em um território, para produzir uma forma de organização do alimento em uma

determinada área.

As discussões em torno das definições de territórios são muitas, complexas e, ás



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vezes, divergentes. Abramovay (2007) escrevendo sob as virtudes da noção de território

alerta que: a) noção de território acena que se abandone um horizonte estritamente setorial

que entende a agricultura como único setor e os agricultores como os únicos atores, para

uma perspectiva onde estes junto com os demais integrantes das cadeias agroindustriais

movam o espaço territorial; b) A visão de território impede a confusão entre crescimento

econômico e processo de desenvolvimento; c) o estudo empírico dos atores e suas

organizações são necessários para entender a complexidade; d) o território insere ênfase no

modo como uma sociedade usa os recursos de que dispõe em seu arranjo produtivo e,

assim sendo, na relação entre sistemas sociais e ecológicos. Após tais considerações,

Abramovay (2007, p. 21) define: “Territórios são resultados da maneira como as sociedades

se organizam para usar os sistemas naturais em que se apóia sua reprodução, o que abre

um interessante campo de cooperação entre ciências sociais e naturais no conhecimento

desta relação”.

Na esfera prática, as referências utilizadas pela Secretaria do Desenvolvimento

Territorial e o Ministério do Desenvolvimento Agrário. (SDT/MDA) publicado em 2003,

revisado e republicado em 2005 designa território como sendo:

um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (SDA/MDT, 2005, p. 28).

Território rural são os territórios onde os critérios multidimensionais que os designam,

bem como os elementos mais acentuados que facilitam a coesão social, cultural e territorial,

oferecem, explicita ou implicitamente, a predominância de elementos rurais. Dentro desses

territórios abarcam-se os espaços urbanizados que envolvem pequenas e médias cidades,

vilas e povoados. No documento de referencia, fica-se claro que os territórios ultrapassam a

barreira física, pois tem um tecido social, uma rede complexa de laços e de relações com

raízes, históricas, políticas e de transporte diversas, que ultrapassando os atributos naturais,

dos custos de transporte e de comunicações, e que desempenham função ainda pouco

manifestada no próprio desenvolvimento econômico (SDT/MDA, 2005).

O Desenvolvimento Territorial sob a perspectiva do SIALs move-se na condução de

empreendimentos voltados a produção alimentar, onde um determinado território através de

suas potencialidades se propõe a desenvolver-se de forma articulada. Geralmente, existe o



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fascínio por estratégias de desenvolvimento que apreciem elementos potenciais do território

e da comunidade local. O desenvolvimento rural territorial se forma como uma nova

concepção de desenvolvimento no espaço rural e se habilita a promover a emergência dos

espaços rurais. Tal afirmação nos imputa a refletir qual o papel da Extensão Rural seria a

mais indicada para inserir-se neste objeto e dar consistência às estratégias de

desenvolvimento rural territorial.

Neste sentido, necessita-se dialogar com outras perspectivas teórico-metodológicas,

pois a extensão rural tem sido analisada como uma ação que deve orientar-se por um

enfoque agroecológico, necessitando de metodologias participativas para uma mudança de

postura de agricultores e agentes externos na forma de viver e produzir no espaço rural.

Precisa-se verificar com tal perspectiva pode dialogar com as propostas de desenvolvimento

territorial.

Adiante, tentar-se-á evoluir sobre a uma breve retrospectiva e noções do

desenvolvimento territorial enfatizando os SIALS e a as formas de ação da Extensão Rural

na nova perspectiva de promoção do desenvolvimento rural sustentável.

2. Breve retrospecto do desenvolvimento territorial no Brasil

As experiências de desenvolvimento incorporadas no Brasil, nos preâmbulos do

governo Getúlio Vargas, teve sua continuidade no regime militar e, ao longo do tempo,

foram percebidos como causa de vários problemas ambientais, econômicos e sociais.

Existia, portanto, a necessidade de buscar outras maneiras de continuar produzindo com

menor impacto social e ambiental. Se analisar a história da Extensão Rural, pode perceber-

se que são visíveis acertos e erros que ao final da década de 80 se agravaram com a

extinção de vários órgãos públicos de assistência técnica (caso da EMBRATER em 1991 e

muitos órgãos estaduais a seguir) e a crise de gestão dos cofres públicos. Na década de 90,

período hegemonizado pelos cânones do neoliberalismo, em reação aos seus pressupostos,

começa a emergir a tentativa de desenvolver o país sob outro olhar. Iniciam-se esforços

para fortalecer e motivar os agricultores familiares, emergem os primeiros adeptos da

Agroecologia, os movimentos sociais ganham força e surgem noções mais objetivas de

desenvolvimento rural territorial.

Os primeiros passos com experiências em desenvolvimento territorial surgem ainda

na década de 80, sob um contexto de crise econômica, iniciativas emergem no sentido de

encontrar respostas autônomas de desenvolvimento para os espaços locais. A sociedade

iniciou a procura de espaços para a construção de um desenvolvimento que recusava as



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políticas de desenvolvimento apoiadas no modelo top-down de planejamento, que

desconsideravam as opiniões da sociedade local com respeito aos projetos formulados pelo

governo central (ORTEGA e MENDONÇA, 2007).

Schneider (2004) ao questionar os fatores que ocasionaram a emergência da

abordagem territorial, aponta dois processos: a) o esgotamento teórico e prático da

abordagem regional, que mostra as claras limitações da noção de região como unidade de

referência para se refletir as ações e políticas públicas destinadas à promoção do

desenvolvimento rural; b) o questionamento crescente da dinâmica setorial de ramos da

atividade econômica que começaram a se desenvolver muito mais a partir de uma lógica de

escopo do que de escala.

Em 1988, através de Carta Institucional é relegado um forte processo de

descentralização do país com o aumento das responsabilidades dos estados e dos

municípios. Isso foi resultado de vários processos reivindicatórios em torno da maior

participação da sociedade civil na formulação e gestão de políticas públicas locais. Para

tanto, foram criados conselhos (arranjos sociais locais), sendo que alguns deles tinham além

do poder consultivo, o poder deliberativo. Para exemplificação criam-se os conselhos

municipais, como: Conselho da Saúde, Conselhos Municipais de Educação, Conselhos

Municipais de Assistência Social, Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural

Sustentável (CMDRS), entre outros (ORTEGA e MENDONÇA, 2007).

Nos Governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 e 1999-2002) surgiu o

Programa Comunidade Ativa que previa estratégias de desenvolvimento territorial/local em

suas políticas sociais. Este teve como propósito a intenção de anular a pobreza e viabilizar o

desenvolvimento por meio da indução do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável

(DLIS)2, sendo um programa conjunto entre os governos estaduais e municipais com o apoio

do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (FRANCO, 2002). O autor afirma que

várias eram as metodologias de DLIS, mas em qualquer uma dessas precisava abranger os

seguintes passos:

1) Cada localidade faz um diagnóstico participativo para conhecer sua realidade, identificar seus problemas e descobrir suas vocações e potencialidades. 2) A partir deste diagnóstico, é feito, também de modo participativo, um plano de desenvolvimento.

2 Para Franco (2002, p. 3) “o DLIS é uma estratégia de indução ao desenvolvimento que prevê a

adoção de uma metodologia participativa, pela qual mobilizam-se recursos da Sociedade Civil, em parceria com o Estado (com os três níveis de governo) e com o Mercado, para a realização de diagnósticos da situação de cada localidade, a identificação de potencialidades, a escolha de vocações e a confecção de planos integrados de desenvolvimento”.



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3) Desse plano é extraída uma agenda com ações prioritárias que deverão ser executadas por vários parceiros: governo federal, governo estadual, prefeitura, organizações da sociedade civil. 4) Tudo isso é organizado por um fórum democrático, formado por lideranças locais. 5) Essas lideranças locais participam de um processo de capacitação para a gestão local do seu processo de desenvolvimento (FRANCO, 2002, p. 3).

Essas ações mostravam a tendência contemporânea de mover o desenvolvimento

pelas vias dos territórios rurais. Nesse viés se percebe que as políticas de FHC já

prospectavam a descentralização no modo de gestão visando o desenvolvimento rural das

comunidades menos privilegiadas economicamente. Concomitantemente ao Programa

Comunidade Ativa se efetiva o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(PRONAF). É através dessa iniciativa que se legitimou e reconheceu a agricultura familiar

como um grupo social que merece destaque em âmbito de políticas. O Pronaf surgiu em

1996, com objetivo de fortalecer a agricultura familiar e contribuir na geração de empregos e

renda nas áreas rurais e urbanas melhorando a qualidade de vida dos produtores familiares.

O programa ainda hoje em andamento, a cada ano que passa, sofre mudanças para se

adequar aos objetivos e metas que se propõem3.

Em 2003 assume o Governo de Luiz Inácio Lula da Silva sob fortes especulações de

que a intervenção estatal poderia causar o caos na economia. Na prática, tal governo

intensificou o ajuste fiscal, combateu a inflação e deu prosseguimento ao programa

econômico do governo anterior. As ações do Presidente Lula seriam no sentido de não

mudar a rota que pusesse em risco a estabilidade econômica do Brasil, sendo assim, o risco

país e o dólar começaram a cair e a confiança no presidente subiu acentuadamente (LEITE

JÚNIOR, 2009).

Do mesmo modo que FHC, o governo de Lula submete projetos sobre o

desenvolvimento territorial, sinalizando para o prosseguimento da abordagem territorial

dirigida ao meio rural. Porém, diferenciando suas estratégias do governo anterior, o qual

usava políticas descentralizadoras com base nos municípios, agora, constituem-se espaços

sócio-produtivos de caráter intermunicipal (ORTEGA e MENDONÇA, 2007). Ortega e

Mendonça (2007) afirmam que a busca de arranjos intermunicipais é uma inovação

importante podendo conceber vantagens para que se alcancem escopos

3 Atualmente o Pronaf divide-se em grupos desde A até E, dentre estes tem sua classificação e

distinção. Atualmente fazem parte do programa algumas linhas de crédito como: o Pronaf mais alimentos, Pronaf mulher, Pronaf Jovem, Pronaf Semi-Árido, Pronaf Florestal e o Pronaf Agroindústria. Todos sendo mobilizados pelo Governo Lula.



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desenvolvimentistas, como surtir dificuldades ao constituir um ente intermediário entre o

município-estado-união, não antecipado constitucionalmente.

Entre as ações mais importantes de desenvolvimento territorial, Ortega e Mendonça

(2007), apontam duas experiências no governo Lula: 1) os Consórcios Intermunicipais de

Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consads) no âmbito do Programa Fome

Zero (PFZ), e 2) o Territórios Rurais implementados pela Secretaria de Desenvolvimento

Territorial (SDT) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Esse último traz o

enfoque territorial no desenvolvimento rural sustentável que foi estabelecido pelo MDA

(2005, p. 21), onde a meta primordial do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais:

“é estimular e favorecer a coesão social e territorial das regiões e dos países onde ela é

empregada como elemento harmonizador dos processos de ordenamento (regulação

descendente), e de desenvolvimento (reação descendente), das sociedades nacionais”.

Concomitantemente em 2003, sob as primeiras ações do governo prioriza a

construção de um programa que possa contribuir para a intervenção no meio rural de forma

quantitativa e qualitativa. Assim, surge a Política de Assistência Técnica e Extensão Rural

(PNATER) elaborada em 2003, conforme Decreto nº 4.739 de 13 de Julho. Posteriormente,

em 11 de Janeiro de 2010, o Presidente da República sanciona a Lei nº 12.188 que institui a

Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e

Reforma Agrária ficando a competência do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) a

supervisão e sua formulação. Esse documento estabelece as Diretrizes da Política Nacional

de Ater em que uma delas destaca-se:

•Viabilizar serviços de Ater que promovam parcerias entre instituições federais, estaduais, municipais, organizações não-governamentais e organizações de agricultores familiares e demais públicos anteriormente citados, estimulando a elaboração de planos de desenvolvimento municipal, territorial e/ou regional, assim como a formação de redes solidárias de cooperação interinstitucional (PNATER, 2007, p. 8) [grifo nosso]

Nessa política torna-se claro que as perspectivas da Extensão Rural no país também

tendem a passar pelo desenvolvimento territorial, formulando condições para que se

viabilize perante a sua gestão pública. Para tanto, a Gestão de Ater em nível nacional se

propõe na sua atribuição número sete:

VII – apoiar iniciativas de Ater que visem o desenvolvimento territorial e de áreas reformadas pelo PNRA, assim como aquelas ações destinadas à melhoria da renda e das condições de vida de públicos diferenciados como: indígenas, quilombolas, pescadores artesanais, ribeirinhos, seringueiros, extrativistas e assentados da reforma agrária e dos programas de



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reestruturação fundiária; (PNATER, 2007, p. 15) [grifo nosso]

Nesse contexto, a políticas de Extensão Rural que visam tentar estimular o

desenvolvimento rural sustentável também estão alavancados nas abordagens territoriais

como forma de viabilizar os potenciais de cada território. Outro documento que merece

destaque é elaborado pela Organização das Nações Unidas para a Agricultura e

Alimentação (FAO) em 2005, o qual indica uma estratégia para o Desenvolvimento

Territorial Participativo e Negociado (DTPN), prospectando apresentar feedbacks concretos

ao desafio de aumentar a confiança entre os atores sociais, fortalecer a coesão social e

promover um desenvolvimento territorial sistêmico.

Como decorrência das várias pesquisas realizadas pelos oficias da Direção de

Desenvolvimento Rural (SDA), e parte das preocupações e dos objetivos que atrelam o

Serviço de Propriedade da Terra (SDAA) e o Serviço de Instituições Rurais e Participação

(SDAR), estes focaram um trabalho nos aspectos complementares de uma estratégia

territorial para o desenvolvimento de áreas rurais. Essa experiência resultou no documento

que aponta para as estratégias de Desenvolvimento Territorial sob o enfoque participativo e

negociado (FAO, 2005).

Várias são as experiências, projetos, ações que ainda são vigentes no preâmbulo

das tentativas de potencializar os territórios, como se apresentou resumidamente nestas

últimas duas décadas. Adiante, se levantará uma breve noção do que se entende sobre o

desenvolvimento territorial na sua terminologia estritamente dita e suas propostas de na

justificativa de almejar o desenvolvimento rural sustentável.

2.1 Pluralidades conceituais sobre o desenvolvimento territorial: algumas

noções

Discorrer sobre desenvolvimento territorial sem mencionar as noções que circundam

no espaço acadêmico é abdicar sobre uma imensa pluralidade. O debate entre as possíveis

formas de desenvolvimento, principalmente no meio rural, ainda persistem, embora já

existam significativas contribuições na discussão acerca da noção de territorialidade como

forma de compreender as distintas potencialidades em cada região, objetivando atingir o

desenvolvimento rural sustentável. O que nos cabe questionar é qual o momento ideal para

se dizer que se atingiu um elevado processo de sustentabilidade, nas suas diferentes

esferas. Tão ou mais importante é iniciar um processo na base, incorporando determinadas

abordagens à questão prática de um desenvolvimento que possa contribuir para sociedade



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como um todo.

Nessa discussão, ruma-se para o desenvolvimento territorial como possível

protagonista capaz de abarcar toda a complexidade existente no meio rural e suas

ramificações. Entender o que se propõe conceitualmente poderá ser ponto fundamental para

que não haja distorções no caminho que está sendo trilhado, como visto anteriormente. Para

tanto, Bernard Pecqueur, professor do Institut de Géographie Alpine, Université Joseph

Fourier, Grenoble, France, um dos expoentes nessa discussão alerta que a exatamente

duas décadas atrás preferia-se falar em desenvolvimento local, mas atualmente se

apresenta preferível desenvolvimento territorial, pois esse não carece ser sintetizado na

dimensão pequeno. Assim, sugere que o local que está disposto a usar não tem caráter

localista, por isso, propõe o termo territorial. Para tanto Pecqueur (2005, p. 12) ensaia definir

num primeiro momento: “desenvolvimento territorial designa todo processo de

mobilização dos atores que leve à elaboração de uma estratégia de adaptação aos

limites externos, na base de uma identificação coletiva com uma cultura e um

território” [grifo do autor].

A definição já extrapola os limites geográficos em termos de fronteira, diferentemente

do proposto no Brasil no governo FHC. Pecqueur (2005) não se inibe em afirmar que o

desenvolvimento territorial não pode ser estabelecido por decreto, sendo que existe a

necessidade de continuar uma construção dos atores, ainda que as políticas públicas

ajustadas possam estimular e mobilizar esses atores. Para o autor, essa construção

somente pode ser desejada como uma dinâmica e, assim sendo, introduzida no tempo.

Hespanhol (2008) ressalva que as experiências de desenvolvimento local ligadas aos

espaços rurais, passaram auferir a abordagem territorial, em virtude de reconhecerem o

caráter multifuncional dos espaços rurais; de serem constituídas com base nas co-relações

de forças existentes nos territórios e por valorizarem a participação dos atores sociais.

A noção de território abre passagem para um progresso considerável no estudo do

desenvolvimento, pois acena para que se insira ênfase na maneira como os distintos atores

(públicos, privados e associativos) relacionam-se no plano local. O processo de

desenvolvimento é conseqüência da configuração especifica como são empregados os

fatores materiais e imateriais disponíveis, com apoio nessas relações. Relevante parte da

literatura moderna sobre desenvolvimento territorial ou local, todavia, é marcada pela

inexistência de uma teoria a respeito da interação social que possa inspirar hipóteses sobre

a situação diferenciada das regiões abordadas (ABRAMOVAY, 2007).

Tal afirmação de Abramovay se justifica quando insere os elementos da nova

sociologia econômica como pressupostos para entender o desenvolvimento territorial se



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apoiando em autores clássicos como Neil Fligstein, Karl Polany, Richard Swedberg, Neil

Smelser, entre outros. Desse modo, Abramovay parte da tese que inexiste uma teoria da

interação social, com base na explicação dos laços sociais que estão na origem da

formação dos territórios. Portanto, há necessidade de compreender tanto as análises

empíricas, políticas e as mudanças que novas forças sociais podem causar no modo como

estão atualmente organizados.

Para Brandão (2007, p. 50) o território deveria ser analisado como “ambiente

politizado, em conflito e em construção e é posto como ente mercadejado e passivo, mero

receptáculo. O que é fruto de relações sociais aparece como relação entre objetos. Há uma

coisificação e o território pode ter poder de decisão, transformado em um sujeito coletivo”.

Na concepção do autor, existem duas grandes raízes teóricas, opostas e com diferentes

concepções sobre a natureza do território que se situam: 1) aquela que analisa o território

estaticamente, como reflexo, inerte que deve mercadejar sua plataforma de locação,

propagandeando suas vantagens comparativas e disputando a atração de capitais

modernos e 2) aquela que analisa o espaço, de modo dinâmico, como construção social,

como produto de conflitos e disputas em torno do espaço construído pela ação das classes

sociais em seu processo de reprodução histórica.

Para evidenciar a pluralidade da temática basta analisar as noções de território

interpretadas pelas universidades, órgãos de desenvolvimento, organizações sem fins

lucrativos e outros. Prospectando apenas referenciais na abordagem das universidades

nota-se que já existe uma multiplicidade de compreensões. Gehlen e Riella (2004, p. 4)

apresentam o desenvolvimento territorial compreendido de acordo com as disciplinas:

a ecologia que ajuda a perspectiva do desenvolvimento sustentável e manejo do ambiente natural; a geografia para a qual o território é expressão da organização do espaço; a sociologia e a antropologia para as quais o território é construção social; a economia que vê o território como meio de produção e uso de recursos específicos; e a agronomia que considera a atividade agropecuária como produtora de paisagens. Portanto, para os membros da Rede o desenvolvimento territorial é uma construção social, remetendo à ação coletiva, às questões ambientais, à organização produtiva, financeira e comercial, ao ordenamento territorial, de gestão participativa e de fomento da cidadania.

Diante disso, nota-se que a convergência conceitual ela se dá no nível de cada

disciplina com algumas tentativas de se compreender de modo sistêmico. Atualmente,

focando os aspectos da agricultura familiar, a multifuncionalidade e o desenvolvimento

territorial no Brasil, Cazella, Bonnal e Maluf (2009) em suas compreensões também

caracterizam o desenvolvimento territorial em suas disciplinas fazendo uma distinção



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separada entre os olhares dos geógrafos e dos economistas.

Dessa pluralidade da qual se comentam sobre o desenvolvimento territorial, as

abordagens aplicadas na construção de políticas públicas usa-se de conceitos como o de

território4 delimitando o campo de abrangência e as estratégias a serem adotadas. Contudo,

já se tem críticas sobre o chamado desenvolvimento territorial nas políticas públicas.

Hespanhol (2008) adverte que no campo prático, o aprimorado discurso do desenvolvimento

territorial aplicado às políticas públicas não vem sendo executado pelas instituições,

portanto, continuam reproduzindo-as de maneira setorial, numa lógica produtivista e com o

mínimo de envolvimento dos atores sociais. Para o autor, na América Latina a abordagem

territorial não transpôs um discurso sofisticado e, muitas vezes mal compreendido pelas

autoridades e agentes locais. Hespanhol vai mais longe, advertindo que a abordagem

territorial não é protagonista, mas coadjuvante, pois esta foi apenas parcialmente adotada

sendo restrita aos projetos direcionados a dinamização de espaços rurais economicamente

deprimidos de países desenvolvidos.

Entre noções e construções, entre vantagens e desvantagens, entre aspectos

positivos e críticos, entre campo teórico e prático, entre intelectuais e atores políticos, a

verdade é que existem ainda muito a se avançar sobre as questões das compreensões e

implicações do conceito de desenvolvimento territorial.

3. As particularidades dos Sistemas Agroalimentares Localizados no

desenvolvimento territorial

Os Sistemas Agroalimentares Localizados (SIALs) podem ser considerados como

uma forma específica de sistemas produtivos locais, mas também um tipo especial de

cluster rural, tendo a possibilidade de ativarem-se através de uma ação coletiva. No entanto,

a principal característica dos SIALs reside em sua relação específica com o território devido

a seu caráter agroalimentar e seus vínculos: 1) para traz com o setor agrícola, que permite

valorizar os recursos naturais e fortalecer as relações com território; 2) e para frente com os

consumidores, o qual está vinculado a uma dimensão territorial (origem) de qualidade e a

sua forma direta de consumo (BOUCHER, 2008).

Os SIALs estão sobre todos os sistemas territoriais, quer sejam analisados a partir

da produção dos atores ou a partir do território propriamente dito. Logo, são sistemas de

ação produtiva, social e cultural e por esta situação passível de intervenção, como parte de

uma visão otimista da atividade social e produtiva. Ele também formou um sistema cultural

4 Explicitado, anteriormente, no documento de referência do MDA



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com sua própria dinâmica e demanda em um processo de identidade, significado e

sensibilização do patrimônio (CARA, 2008).

A compreensão do desenvolvimento territorial sob a perspectiva dos SIALs ocorre na

interlocução de distintos atores sociais, institucionais e agroindústrias familiares rurais do

setor primário e seus processos de beneficiamento tendo o saber fazer como forma de

agregação de valor aos produtos alimentares. Tal potencialidade convoca a entender os

territórios como formas de desenvolvimento particularizado a nível glo-cal5 construídos na

base de uma reunião de esforços produtivos, políticos e sociais.

Visualiza-se que em um projeto de desenvolvimento territorial tendo como vista os

sistemas agroalimentares localizados que o individualismo presente nas relações sociais e

econômicas impera o processo de construção, ou seja, a inexistência de ações coletivas

tanto por parte dos agricultores como os atores sociais envolvidos podendo travar o

processo desenvolvimento de determinado SIAL. Dentre várias situações, o jogo político, as

disputas de poder, o status de determinadas figuras partidárias, a inexistência de

planejamento e participação social, os conflitos de cultura e a inaptidão da região podem ser

alguns fatores que entravam a condução inicial de expectativas de melhorias no território.

Lins (2006) afirma que o território e seus ativos específicos, determinadores da

territorialidade, são elementos centrais dos Sistemas Agroalimentares Localizados. Nesse

contexto, as relações e as sinergias favorecidas e estimuladas pela proximidade são fatores

de desenvolvimento nesses sistemas, especialmente pelo que representam para os

processos de aprendizagem e inovação. Requier-Desjardins (2002) apud Rodriguez Borray

(2008) afirma que os ativos específicos dos Sistemas Produtivos localizados se originam de

processos localizados na mesma produção e se caracterizam pela a) existência de uma

identidade comum entre os atores locais que compartilham uma história e uma cultura,

gerando ações de difusão de conhecimento tecnológico e de mercado, baseados na

confiança que lhes permite reduzir os custos de transação e favorecem o aprendizado e a

inovação; b) a existência de um conjunto de instituições públicas e privadas locais, como

organização de produtores, centros de serviços, de educação e capacitação, de

investigação e transferência tecnológica, de financiamento e assistência técnica, que

mediante processos de ação coletiva contribuem a promover as atividades produtivas do

sistema de inovação; c) a existência de ativos cognitivos particulares como o saber fazer, de

caráter tático e idissioncrático, ligados ao território e que não são facilmente transferíveis

fora dele. A estes ativos específicos têm acesso os atores locais que se beneficiam sem ter

5 O termo glo-cal se refere a complexidade de se atingir um mercado global com características

locais.



14

que pagar um preço por eles, mas que por sua vez tem a capacidade de excluir outros

atores fora do sistema produtivo local. Isto permite considerar os ativos específicos como

bens públicos locais, ou de clubes.

Os Sials, muitas vezes, comungam de distintos processos de produção, do saber

fazer, do envolvimento dos atores, da organização coletiva, da escala e do mercado que se

deve atingir, da concepção em torno dos aspectos legais, entre outros. Portanto, nem

sempre estão em concordância com os elementos das abordagens territoriais, o que acaba

reproduzindo estratégias de desenvolvimento convencionais em nada se distinguindo das

anteriores. Se as potencialidades de cada território entrar em consonância, os Sistemas

Agroalimentares Localizados (SIALs) têm a possibilidade de emergir e se consolidar nos

preâmbulos do desenvolvimento territorial. A crítica perpassa ainda na formulação dos

territórios que não passam de regiões já divididas geograficamente que incorporam o nome

“territorial” como forma de buscar incentivos financeiros por intermédio das políticas

governamentais.

Inevitavelmente, dentro dessas supostas regiões denominadas territórios,

apresentam-se disparidades culturais, produtivas e econômicas. Estes elementos

intangíveis são pontos cruciais para a articulação de projetos de desenvolvimento capazes

de conduzir aos avanços das comunidades em questão.

Um desenvolvimento de caráter local e municipalizado passa a ser designado

territorial, mas as estratégias utilizadas são as mesmas que vinham articulando. Portanto, a

incompreensão da noção territorial faz com que os municípios usem a bandeira do território

como forma de buscar investimentos e recursos particularizados independente de todos

outros que compõem o território. Acaba-se comprometendo o avanço e por intermédio de

disputas de poder para buscar um beneficio individual acaba-se desarticulando noções

coletivas, muito importantes para que se concretizem os Sials no espectro do

desenvolvimento territorial. Adiante, propõe-se discutir como a ação extensionista deve se

portar para evitar que estes imperativos impossibilitem o avanço da noção territorial no

campo prático.

4. Apontamentos da ação da Extensão Rural no desenvolvimento territorial

Como apresentado anteriormente, as noções de desenvolvimento local conduzidas

como sinônimo de desenvolvimento territorial já datam de algumas décadas. Entretanto, o

documento marcante que teve interpolação nos novos objetivos e diretrizes da Extensão

Rural foi quando elaborou-se, em 2003, a Política de Assistência Técnica e Extensão Rural



15

(PNATER), sendo em janeiro de 2010 sancionada como lei institucional. Como afirma a

importante reflexão crítica de Gerhardt6 (2009, p. 3): “A partir de 2003, parte das sugestões

(no sentido de padronizar propostas de possíveis ações) advindas desse período foram

incorporadas ao discurso oficial de órgãos governamentais, sendo o texto da PNATER a

coroação mais emblemática desse processo”.

O referido documento, como já apresentado anteriormente, conduz articulações no

sentido de apoiar as iniciativas de Assistência Técnica e Extensão Rural que objetivam o

desenvolvimento territorial dos agricultores familiares e afins. Concomitantemente a isso, a

SDT/MDA articula seu documento sobre o desenvolvimento territorial. Em conjunto, ambos

buscam identidades para consolidar na esfera prática tal intercalação. Passado seis anos

dessa elaboração têm-se alguns avanços e críticas no que se refere a sua consolidação

enquanto tática de utilizar-se o potencial de cada território.

A gestão pública estatal disposta em abraçar esse planejamento formulado mobiliza

e põe em jogo investimentos o qual vai ser disputado pelos territórios formados. Dentro

destes existem interesses individuais em alcançar investimentos para o seu município,

portanto, uma ação individualizada, como já se ressaltou. O percalço nisso, é compreender

que inexiste ação coletiva num curto espaço de tempo, pois as ações anteriormente

adotadas sempre foram no sentido localizado (de caráter local, pontual, área delimitada). As

dificuldades existentes em outros modelos de desenvolvimento compactuam do mesmo

problema no desenvolvimento territorial. A participação dos atores sociais muito requisitadas

no enfoque agroecológico ou nas propostas de desenvolvimento sustentável também é fator

limitante para esta abordagem.

As várias empresas públicas de Extensão Rural estão condicionadas ao longo

processo de desenvolvimento tendo que se adaptar de acordo com as ações

governamentais. Para Diesel (2009) a atuação das organizações de extensão rural ao longo

do tempo, acaba por gerar uma interpretação local sobre qual seria(m) seu (s) papel(is) e

forma de atuação e determinar as expectativas e as condutas dos outros atores com quem

mantém relações. E afirma:

Em função destes processos sociais cria-se uma dinâmica social local que acaba por definir ou redefinir o trabalho extensionista de forma relativamente independente de determinações externas. As tentativas de sair deste padrão por parte de ‘técnicos recém chegados’ ou programas governamentais inovadores geralmente enfrentam resistência e sua possibilidade de aceitação parece depender de um complexo processo de negociação, onde a convivência e atendimento às velhas demandas faz parte do custo que se paga para introduzir o novo (DIESEL, 2009, p. 3)

6 O Artigo de Cleyton Henrique Gerhardt faz uma análise crítica acerca de publicações que abordam

sobre a extensão rural e o texto da Pnater, de modo, a explicitar possíveis contradições presentes.



16

No caso do desenvolvimento territorial isto se reflete na ação extensionista de forma

visível, pois possuem demandas para cumprir em outra forma de atuar. Acaba-se utilizando

as noções deste novo desenvolvimento, mas as práticas adotadas continuam as mesmas.

Portanto, o processo não evolui pela impossibilidade do técnico se adaptar a esse novo

modelo seja pela indisponibilidade de tempo, seja por sua resistência ou ainda pela

necessidade de cumprir metas e burocracias em tempo ínfimo.

Mesmo considerando as distintas atuações, o trabalho do extensionista é muito

heterogêneo pelas suas múltiplas funções, bem como a diversidade de programas

governamentais aos quais as organizações de extensão foram imbuídas para atuar como

executoras tendo colaborado para aumentar ainda mais o rol de atribuições possíveis para o

extensionista (DIESEL, 2009). Estes imperativos que tangenciam o acúmulo de tarefas do

extensionista impossibilitam conseguir realizar com eficácia os propósitos delimitados de

formação e apoderamento social do território. A incapacidade de a burocracia

governamental perceber tal situação emerge em resultados ínfimos ou distorcidos da

realidade, o que acarreta em investimentos realizados unicamente por existir recursos

financeiros disponíveis. Nessa perspectiva Diesel et. al (2006, p. 42) alerta:

[...] o excesso de demandas imediatas legítimas somado a precariedade do quadro institucional das organizações de apoio ao desenvolvimento rural faz que mantenha-se um modelo de atuação do extensionista orientado por demandas imediatas e uma grande carga de trabalho em ações sem nenhuma relação entre si e desvinculadas de um programa de desenvolvimento rural, apesar da suposta adoção de um enfoque territorial.

O desenvolvimento territorial não evoluirá se não vir acompanhado de alguns

pressupostos importantes: 1) a sociedade precisa perceber que é necessária mudança na

forma de atuar; 2) é relevante integrar todos os planos e projetos de desenvolvimento em

longo prazo para evitar conglomerações burocráticas; 3) existir investimentos em

capacitação, no aumento de recursos humanos, de infraestrutura e flexibilidade nos

cronogramas e metas; 4) engajamento dos agentes e atores envolvidos no processo; 5)

reunir parcerias institucionais para facilitar sua condução e, 6) após isso, alavancar formas

de participação e empoderamento em determinado território.

Diesel et. al (2006) numa pesquisa sob as ações dos colaboradores da Emater/RS

alerta para a heterogeneidade dos campos e formas de atuação do extensionistas. Assim,

corre-se o risco de comprometer a eficácia do trabalho extensionista seja pela

descontinuidade, o que designam de fragmentação das ações pelo incremento simultâneo

de uma multiplicidade de ações, acima da possibilidade de trabalho e competência do corpo

local, seja pela adoção de rumos potencialmente contraditórios.



17

Sem considerarmos estes percalços não se pode pensar em entender qual seriam as

melhores estratégias para se alcançar o desenvolvimento territorial, pois acaba-se

entravando o processo pela incapacidade dos gestores públicos compreenderem essa

situação. Uma vez analisado o perfil do extensionista para trabalhar com os princípios da

Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural nota-se que o perfil desejado é

que tenha capacidade de liderança, conciliador de conflitos, habilidade para motivar, com

visão sistêmica e holítisca, articulador, tenha postura participativa, construtor de técnicas e

conhecimentos, capacidade de análise e síntese, habilidade de planejamento participativo,

entre vários outros.

Este perfil seja para trabalhar com a PNATER ou em qualquer outra área é muito

desejável. Portanto, independente do contexto de sua atuação, as habilidades interpessoais

do profissional são positivamente aceitáveis. Considerando que a gestão da PNATER toma

como norteador apoiar ações de desenvolvimento territorial, entende-se que ela está

diretamente vinculada desde os conflitos na definição dos territórios e o município sede, até

as ações e planejamento para sua emergência. Portanto, a gestão pública federal, estadual

e municipal está diretamente vinculada às ações de consolidação juntamente com os

agentes extensionistas.

Nesse preâmbulo, considera-se os rumos da Extensão Rural não podem distanciar-

se das metodologias participativas propostas também para o enfoque agroecológico. Isto

fica claro quando está num território com uma pluralidade de culturas, objetivos e atores

sociais, portanto, eximir a participação social no processo decisório é não menos usar uma

prática convencional com outra roupagem, ou seja, outro nome. Entretanto, todas as ações

desenvolvidas dentro de um território ou ainda na perspectiva dos Sistemas Agroalimentares

Localizados devem envolver inúmeras ações concomitantemente com as premissas que

norteiam o desenvolvimento territorial.

A Extensão Rural está preza a um conjunto de demandas e às relações de poder e

conflitos (como as ações políticas de mudança de governo, leis de Ater, etc) que inviabilizam

qualquer outra ação de desenvolvimento que se propõe alicerçar-se. Atualmente, mesmo

que se tenha uma multiplicidade de entendimentos sobre o campo que deve nortear o

território, o único conceito oficial no âmbito de políticas de desenvolvimento é aquele relativo

a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, portanto, esta deve ser tomada como artifício

de análise.

Neste campo, percebe-se que a SDT designou a compreensão do território, mas

nem todas as políticas públicas acontecem por seu intermédio, como por exemplo, o Pronaf.

Portanto, mesmo que exista um campo teoricamente definido, as ações estratégias de



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desenvolvimento não têm relação ou impacto sobre a forma da Extensão Rural agir. Estas,

por sua vez, compreendem demandas de lugares distintos com sérias dificuldades de

viabilizá-las. Considerando que existe a Pnater que sanciona que vai apoiar o

desenvolvimento territorial, mas a sua integração é uma discussão que deve ser realizada

regionalmente o que não tem acontecido, pois o planejamento da Extensão Rural não se

modificou para atender essa demanda, ou seja, suas ações continuam as mesmas, não

sendo viabilizadas pelo território, mesmo que em alguns lugares a designam como tal.

Assim, nos últimos 16 anos de governo as ações de desenvolvimento territorial continuam

sendo segmentadas da Extensão Rural.

Atualmente, as disputas sobre os municípios frente aos territórios é a busca de

recursos individuais e não uma busca coletiva de recursos para o mesmo. Isso demonstra

que os programas que o território pensa não são articulados, portanto, não beneficiam todos

os municípios e atores sociais. Assim sendo, os programas são setoriais e inexiste uma

definição de políticas para o desenvolvimento territorial. Estas últimas compreendem uma

série de conflitos e dificuldades, pois o conceito de território implica diretamente na disputa

de poder.

Levando a discussão para a perspectiva dos Sistemas Agroalimentares localizados

que envolvem empreendimentos, unidades agrícolas ou empresas que tem foco na

produção, a industrialização e a comercialização dos alimentos no contexto de um

determinado território, tendo como base a articulação dos atores sociais dentro do SIAL,

podendo obter vantagem comparativa pela ativação de recursos como afirma Pecqueur.

Esses ativos podem assumir valor ou não dependendo dos atores e sua articulação.

Nesse sentido, apresentam-se dois tipos de recursos e ativos: o genérico e o

especifico. Pecqueur (2005, p.14) afirma que: “o qualificativo genérico recobre o conjunto

dos fatores tradicionais de definição espacial (ou de localização das atividades econômicas)

discriminados pelos preços (inclusive custos de transporte) e que são objetos, por parte dos

agentes, de um cálculo de otimização”. Sobre os recursos e ativos específicos, Pecqueur

(2005, p.14) expõe que “o qualificativo de ‘específico’ recobre o conjunto dos fatores,

comparáveis ou não, cujo valor, ou cuja produção, é ligado(a) a um uso particular. Os ativos

específicos têm um custo de irreversibilidade que poderíamos também chamar de custo de

redirecionamento”.

Com isso, a Extensão Rural teria o vinculo de potencializar e fornecer valor a esses

dois ativos. Por exemplo, se considerarmos que um local onde tenha-se recursos naturais

preservados, mas estes não necessariamente agregam valor a região. A intervenção

extensionista nos preâmbulos dos SIALs pode proporcionar vantagem comparativa e acabar



19

beneficiando tal território. Ao mesmo se pode acontecer com recursos e ativos específicos

quando proporcionado valor qualificado a determinado território em que se diferencia dos

demais pode alavancar determinado espaço rural. Portanto, a função do extensionista na

perspectiva do SIAL é auxiliar na ativação de recursos que podem proporcionar vantagens

comparativas.

A concepção de desenvolvimento territorial emerge para as questões de poder e

conflitos dentro do espaço em que existe uma construção social contínua. Nesse momento,

como valorizar os aspectos intangíveis ou imateriais dentro de um determinado território? A

intersecção entre as questões políticas, sociais, ambientais são emblemas que são

constantemente emergidos dentro de um território. As discussões são complexas e variam

de acordo com interesses coletivos ou particularizados da ação social.

Por fim, verifica-se que é necessário muitas ações serem ainda redefinidas no

contexto entre o desenvolvimento territorial, a Pnater, a Extensão Rural e a articulação

dentro do SIALs. Avanços são necessários no campo político para se ter ações e estratégias

que possam realmente terem uma continuidade, promulgando aspectos que potencializem

as questões que emergem o território e provocam a participação, o envolvimento e o

comprometimento social com os elementos que pressupõem avançar na tão sonhada busca

do desenvolvimento rural territorial sustentável.

Para não concluir

Esse trabalho teve por foco compreender o Desenvolvimento Territorial fazendo uma

correlação entre os Sistemas Agroalimentares Localizados e a Extensão Rural propriamente

dita. Nota-se que o avanço das duas últimas décadas no Brasil foi importante, mas ainda se

existe a necessidade de superar a setorização dos programas e políticas públicas para se

conseguir que realmente se evolua em termos territoriais.

Ao longo do texto, por vezes apontou-se para as críticas das políticas de

Desenvolvimento Territorial, ora para as noções acadêmicas que estão em voga. A intenção

é apenas apresentar os percalços que estão entravando o processo de andamento e

consolidação, entretanto, não se pretende afirmar como se deve proceder, pois atenta-se

que isto é um problema político e para futuras ações sobre as políticas territoriais.

Fica-se claro que a Extensão Rural ainda não está em condições de conciliar as

dinâmicas territoriais, uma vez que ainda atua de forma estática e segmentada, com ínfimos

recursos humanos e materiais, mesmo que a Pnater evoque para ações no sentido de apoio

ao desenvolvimento territorial. É necessário compreender que dentro do ciclo de políticas



20

públicas existe a necessidade de monitoramento e avaliação, elementos estes fundamentais

para se tirar conclusões sobre os necessários ajustes que deverão ser implementados tanto

no âmbito do Desenvolvimento Territorial como da Extensão Rural.

No âmbito da aplicação da política nos territórios é necessário assimilar que não é

somente liberar recursos financeiros para que tudo se solucione, mas indicar uma ação

planejada do Estado, articulada das potencialidades do espaço rural e a sociedade entender

imprescindível a mudança tanto na forma de agir como nas potencialidades do território.

Nesse momento, a participação social se torna mera protagonista para que as decisões

sejam tomadas de acordo as prioridades e necessidades sociais.

Por fim, acredita-se que o desenvolvimento territorial nos seus diferentes elementos

motivadores no âmbito de disputas de poder, construção social, empoderamento e

desenvolvimento da sociedade sejam aliados para a construção e se avance para o tão

almejado desenvolvimento rural sustentável.

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