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  • regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 2009 23ipea

    DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A IMPLANTAO DE POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS VINCULADAS A ESTA PERSPECTIVA*

    Vanessa Petrelli Corra**

    1 INTRODUOA concepo de desenvolvimento territorial tem se tornado recentemente um dos mtodos de se considerar as formas de atuao do Estado e de atores locais na promoo de polticas de desenvolvimento e de combate pobreza no Brasil. A implantao dos territrios da cidadania um marco dessa estratgia, na medida em que tem como objetivo articular o direcionamento de recursos e programas oriundos de diferentes ministrios para os territrios eleitos como prioritrios para receberem tais apoios. A institucionalidade montada para tal envolve a construo, em cada territrio, de conselhos intermunicipais formados por membros da comunidade local e de representantes do poder pblico, sendo que os mesmos constroem projetos demandadores dos recursos disponibilizados pelos diferentes ministrios em diferentes programas. A perspectiva a de que as aes desenvolvidas articulem aspectos de propostas de polticas top down (de cima para baixo), articuladas a projetos vindos das prprias comunidades que os recebem, button up (de baixo para cima), visando a um movimento de descentralizao de decises, de transversalidade de polticas e de contnua avaliao do direcionamento dos recursos.

    Isto posto, o intuito do presente artigo dar notcia de tais polticas e , neste contexto, destacar o momento importante de sua implantao, bem como a pertinncia de levantar problemas que permitam o seu aperfeioamento.

    Neste sentido, iniciamos o trabalho traando brevemente a origem de tais perfis de pol-tica, mostrando que a inspirao vem do transplante de experincias efetuadas especialmente na Europa. O ponto de partida so experincias com distritos industriais, que geraram a perspectiva do desenvolvimento local, sendo que a partir da dcada de 1990 uma vertente desses estudos avanou no sentido de mostrar que o ideal a articulao entre polticas de

    * Artigo desenvolvido no mbito do grupo de pesquisa Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Dirur/Ipea.

    ** Professora do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e membro do grupo de Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional, da Dirur/Ipea.

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    desenvolvimento endgeno, com polticas mais amplas de desenvolvimento regional. Avanou tambm no sentido de incorporar a abordagem do desenvolvimento rural (visto de nova forma) e de combate pobreza. A seguir, descrevemos o histrico da implantao dos territrios rurais e dos territrios da cidadania para, ao final, elencar algumas questes que merecem ser visitadas em estudos a serem desenvolvidos sobre o tema.

    2 A ORIGEM DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A INCORPORAO DA PERSPECTIVA DO RURAL

    A discusso acerca da formao de territrios como lcus para a articulao de atores locais no intuito de promover estratgias de desenvolvimento articuladas a polticas pblicas definidas pelos Estados nacionais no recente. Na verdade, estruturas territoriais foram adotadas em pases europeus em perodos anteriores ao prprio processo de industrializao engendrado nesses mesmos pases. Nesse contexto, foi-se gerando um tipo de institucionalidade que estabeleceu relaes entre os atores locais; entre eles e os representantes dos territrios; e entre estes ltimos e os Estados nacionais. Esta articulao, que foi se aprofundando me-dida que os pases avanavam tecnologicamente e, ao tempo em que esse processo ocorria, aprofundava-se a ideia de que era possvel separar os espaos essencialmente urbanos dos rurais, sendo que os primeiros eram vistos como lcus privilegiado do desenvolvimento.

    No contexto desta discusso cabe o comentrio de que a prpria concepo de desen-volvimento acabava por ter um vis essencialmente economicista. O conceito passa a ser usado como uma ideia de progresso, de expanso, de crescimento econmico com certo grau de autonomia (ALMEIDA FILHO, 2006).

    At os anos 1990 os pases desenvolvidos capitalistas serviram de referncia para o nvel mximo possvel e desejvel de produo material compatvel com uma condio social de desenvolvimento. Ainda que se considere que o vis da temtica era essencialmente econmico, sendo o desenvolvimento circunscrito ideia de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e da renda per capita, note-se que mesmo essa abordagem apresentava diferenas quanto aos aspectos que levariam os pases ou as regies a atingirem uma situao de melhoria.

    Podemos considerar que, no mbito desse debate de desenvolvimento essencialmente econmico, se colocam dois caminhos de interpretao. De um lado, aquele ligado a mo-delos econmicos ortodoxos, que advogavam a no interveno do Estado e o liberalismo como forma de se alcanar a alocao tima dos recursos e, do outro lado, aqueles ligados a modelos heterodoxos, que levantavam a necessidade de interveno do Estado, uma vez que uma das caractersticas da economia capitalista a de ser intrinsecamente desequilibrada e instvel, sendo que o livre mercado no resolve os problemas de alocao.1

    Observe-se que a cincia regional faz parte desse segundo caminho e surge como uma interpretao da natureza desigual do desenvolvimento econmico e das causas do atraso de algumas regies do mundo.

    A partir dos anos 1970, abre-se um debate acerca do perfil das polticas a serem ado-tadas para o desenvolvimento de uma determinada localidade e, considerando experincias europeias e norte-americanas, se aprofunda a ideia de que o desenvolvimento de um espao depende parcialmente do nvel de organizao de sua sociedade em relao aos objetivos que lhes so comuns. Estas experincias abrem espao para o que ficou conhecido como abordagem territorialista.

    1. Mollo (2004) efetua tal classificao.

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    Um dos principais pontos de partida dessa abordagem consistiu nas pesquisas sobre a anlise da dinmica regional italiana. De fato, tais estudos levam em conta a experincia de uma nova realidade territorial a que denominaram Terceira Itlia, que apresentava elevadas taxas do emprego industrial e um excelente desempenho das exportaes, sendo que estes resultados no eram oriundos de polticas regionais efetuadas de cima para baixo, mas sim de articulaes entre as empresas internas prpria regio.

    Giacomo Becattini (1979) se concentrou no contedo dessa estrutura, destacando a sua matriz produtiva baseada em uma forte presena de pesquisa mensal de emprego (PME) e no seu perfil de especializao industrial. Esses estudos retomaram aspectos levantados por Marshall (1930), o que levou a configurao industrial da Terceira Itlia a ser denominada distrito industrial marshalliano.

    Marshall (1930) definiu o conceito de distrito industrial (aplicado a Lancashire e Sheffield), e destacou as sinergias geradas pela aglomerao de empresas em um espao determinado, por conta de que isto gerava certas economias externas de localizao, que contribuam para reduzir os custos de produo. Dentre os elementos destacados, cabe co-mentar: i) a concentrao de trabalhadores qualificados; ii) o acesso fcil a insumos e servios especializados; e iii) a existncia de uma atmosfera industrial que facilita a disseminao de novos conhecimentos.

    Para alm desses aspectos, Becattini estendeu a anlise marshalliana, que trata dos efeitos econmicos que as aglomeraes produtivas promovem, incorporando uma nova perspec-tiva que inclui fundamentos sociais, culturais e institucionais perspectiva de crescimento industrial proporcionado pelas sinergias geradas nos distritos industriais.

    Esta linha de reflexo, aplicada s micro e pequenas empresas, deu lugar a uma srie de pesquisas que levantaram diversas experincias internacionais de desenvolvimento ter-ritorial. Estas experincias mostravam a importncia da articulao entre agentes de uma determinada localidade reunidos em prol da gerao de uma estratgia de expanso daquela localidade, levando em conta as sinergias geradas pela aglomerao de empresas que coo-peravam entre si.

    O avano desses estudos e dessas experincias comeou a ser levantado por organismos nacionais e supranacionais, o que ajudou a difundir esta literatura e a incentivar o transplante dessas mesmas experincias para outras localidades. Os estudos italianos so continuamente tomados como referncia, na medida em que, desde logo, destacaram a importncia do desenvolvimento competitivo que determinadas localidades haviam alcanado a partir de aglomeraes de pequenas e mdias empresas contrastando com o modelo fordista da grande indstria de massa, que se apresenta em Turim e Milo (BAGNASCO, 1998)

    Alm dos trabalhos de Becattini, destacam-se como incio dessa linha de estudos as pesquisas seminais de Scott (1980) e de Piore e Sabel (1984). Esses trabalhos dizem respeito a descries de casos bem-sucedidos de desenvolvimento de regies, sendo que o ltimo analisa experincias de aglomeraes de empresas em distritos industriais na Itlia, Alemanha, Japo e Estados Unidos.

    Paralelamente, Porter (1991) apresenta um trabalho mais normativo, sendo tambm considerado um dos trabalhos que lana esta linha de reflexo introduzindo o conceito de clusters e destacando o carter sistmico da competitividade. O autor levanta tambm o conceito de agrupamento de setores competitivos, que esto vinculados entre si atravs de relaes verticais (comprador/vendedor) ou horizontais (clientes/tecnologias/canais comuns).

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    Destaca ento o carter sistmico da relao dos setores que conformam este grupamento que ele, posteriormente, passar a chamar de clusters.

    Outro conceito terico elaborado por esta literatura o de novos distritos industriais, que se

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