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    DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A IMPLANTAO DE POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS VINCULADAS A ESTA PERSPECTIVA*

    Vanessa Petrelli Corra**

    1 INTRODUOA concepo de desenvolvimento territorial tem se tornado recentemente um dos mtodos de se considerar as formas de atuao do Estado e de atores locais na promoo de polticas de desenvolvimento e de combate pobreza no Brasil. A implantao dos territrios da cidadania um marco dessa estratgia, na medida em que tem como objetivo articular o direcionamento de recursos e programas oriundos de diferentes ministrios para os territrios eleitos como prioritrios para receberem tais apoios. A institucionalidade montada para tal envolve a construo, em cada territrio, de conselhos intermunicipais formados por membros da comunidade local e de representantes do poder pblico, sendo que os mesmos constroem projetos demandadores dos recursos disponibilizados pelos diferentes ministrios em diferentes programas. A perspectiva a de que as aes desenvolvidas articulem aspectos de propostas de polticas top down (de cima para baixo), articuladas a projetos vindos das prprias comunidades que os recebem, button up (de baixo para cima), visando a um movimento de descentralizao de decises, de transversalidade de polticas e de contnua avaliao do direcionamento dos recursos.

    Isto posto, o intuito do presente artigo dar notcia de tais polticas e , neste contexto, destacar o momento importante de sua implantao, bem como a pertinncia de levantar problemas que permitam o seu aperfeioamento.

    Neste sentido, iniciamos o trabalho traando brevemente a origem de tais perfis de pol-tica, mostrando que a inspirao vem do transplante de experincias efetuadas especialmente na Europa. O ponto de partida so experincias com distritos industriais, que geraram a perspectiva do desenvolvimento local, sendo que a partir da dcada de 1990 uma vertente desses estudos avanou no sentido de mostrar que o ideal a articulao entre polticas de

    * Artigo desenvolvido no mbito do grupo de pesquisa Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Dirur/Ipea.

    ** Professora do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e membro do grupo de Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional, da Dirur/Ipea.

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    desenvolvimento endgeno, com polticas mais amplas de desenvolvimento regional. Avanou tambm no sentido de incorporar a abordagem do desenvolvimento rural (visto de nova forma) e de combate pobreza. A seguir, descrevemos o histrico da implantao dos territrios rurais e dos territrios da cidadania para, ao final, elencar algumas questes que merecem ser visitadas em estudos a serem desenvolvidos sobre o tema.

    2 A ORIGEM DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A INCORPORAO DA PERSPECTIVA DO RURAL

    A discusso acerca da formao de territrios como lcus para a articulao de atores locais no intuito de promover estratgias de desenvolvimento articuladas a polticas pblicas definidas pelos Estados nacionais no recente. Na verdade, estruturas territoriais foram adotadas em pases europeus em perodos anteriores ao prprio processo de industrializao engendrado nesses mesmos pases. Nesse contexto, foi-se gerando um tipo de institucionalidade que estabeleceu relaes entre os atores locais; entre eles e os representantes dos territrios; e entre estes ltimos e os Estados nacionais. Esta articulao, que foi se aprofundando me-dida que os pases avanavam tecnologicamente e, ao tempo em que esse processo ocorria, aprofundava-se a ideia de que era possvel separar os espaos essencialmente urbanos dos rurais, sendo que os primeiros eram vistos como lcus privilegiado do desenvolvimento.

    No contexto desta discusso cabe o comentrio de que a prpria concepo de desen-volvimento acabava por ter um vis essencialmente economicista. O conceito passa a ser usado como uma ideia de progresso, de expanso, de crescimento econmico com certo grau de autonomia (ALMEIDA FILHO, 2006).

    At os anos 1990 os pases desenvolvidos capitalistas serviram de referncia para o nvel mximo possvel e desejvel de produo material compatvel com uma condio social de desenvolvimento. Ainda que se considere que o vis da temtica era essencialmente econmico, sendo o desenvolvimento circunscrito ideia de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e da renda per capita, note-se que mesmo essa abordagem apresentava diferenas quanto aos aspectos que levariam os pases ou as regies a atingirem uma situao de melhoria.

    Podemos considerar que, no mbito desse debate de desenvolvimento essencialmente econmico, se colocam dois caminhos de interpretao. De um lado, aquele ligado a mo-delos econmicos ortodoxos, que advogavam a no interveno do Estado e o liberalismo como forma de se alcanar a alocao tima dos recursos e, do outro lado, aqueles ligados a modelos heterodoxos, que levantavam a necessidade de interveno do Estado, uma vez que uma das caractersticas da economia capitalista a de ser intrinsecamente desequilibrada e instvel, sendo que o livre mercado no resolve os problemas de alocao.1

    Observe-se que a cincia regional faz parte desse segundo caminho e surge como uma interpretao da natureza desigual do desenvolvimento econmico e das causas do atraso de algumas regies do mundo.

    A partir dos anos 1970, abre-se um debate acerca do perfil das polticas a serem ado-tadas para o desenvolvimento de uma determinada localidade e, considerando experincias europeias e norte-americanas, se aprofunda a ideia de que o desenvolvimento de um espao depende parcialmente do nvel de organizao de sua sociedade em relao aos objetivos que lhes so comuns. Estas experincias abrem espao para o que ficou conhecido como abordagem territorialista.

    1. Mollo (2004) efetua tal classificao.

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    Um dos principais pontos de partida dessa abordagem consistiu nas pesquisas sobre a anlise da dinmica regional italiana. De fato, tais estudos levam em conta a experincia de uma nova realidade territorial a que denominaram Terceira Itlia, que apresentava elevadas taxas do emprego industrial e um excelente desempenho das exportaes, sendo que estes resultados no eram oriundos de polticas regionais efetuadas de cima para baixo, mas sim de articulaes entre as empresas internas prpria regio.

    Giacomo Becattini (1979) se concentrou no contedo dessa estrutura, destacando a sua matriz produtiva baseada em uma forte presena de pesquisa mensal de emprego (PME) e no seu perfil de especializao industrial. Esses estudos retomaram aspectos levantados por Marshall (1930), o que levou a configurao industrial da Terceira Itlia a ser denominada distrito industrial marshalliano.

    Marshall (1930) definiu o conceito de distrito industrial (aplicado a Lancashire e Sheffield), e destacou as sinergias geradas pela aglomerao de empresas em um espao determinado, por conta de que isto gerava certas economias externas de localizao, que contribuam para reduzir os custos de produo. Dentre os elementos destacados, cabe co-mentar: i) a concentrao de trabalhadores qualificados; ii) o acesso fcil a insumos e servios especializados; e iii) a existncia de uma atmosfera industrial que facilita a disseminao de novos conhecimentos.

    Para alm desses aspectos, Becattini estendeu a anlise marshalliana, que trata dos efeitos econmicos que as aglomeraes produtivas promovem, incorporando uma nova perspec-tiva que inclui fundamentos sociais, culturais e institucionais perspectiva de crescimento industrial proporcionado pelas sinergias geradas nos distritos industriais.

    Esta linha de reflexo, aplicada s micro e pequenas empresas, deu lugar a uma srie de pesquisas que levantaram diversas experincias internacionais de desenvolvimento ter-ritorial. Estas experincias mostravam a importncia da articulao entre agentes de uma determinada localidade reunidos em prol da gerao de uma estratgia de expanso daquela localidade, levando em conta as sinergias geradas pela aglomerao de empresas que coo-peravam entre si.

    O avano desses estudos e dessas experincias comeou a ser levantado por organismos nacionais e supranacionais, o que ajudou a difundir esta literatura e a incentivar o transplante dessas mesmas experincias para outras localidades. Os estudos italianos so continuamente tomados como referncia, na medida em que, desde logo, destacaram a importncia do desenvolvimento competitivo que determinadas localidades haviam alcanado a partir de aglomeraes de pequenas e mdias empresas contrastando com o modelo fordista da grande indstria de massa, que se apresenta em Turim e Milo (BAGNASCO, 1998)

    Alm dos trabalhos de Becattini, destacam-se como incio dessa linha de estudos as pesquisas seminais de Scott (1980) e de Piore e Sabel (1984). Esses trabalhos dizem respeito a descries de casos bem-sucedidos de desenvolvimento de regies, sendo que o ltimo analisa experincias de aglomeraes de empresas em distritos industriais na Itlia, Alemanha, Japo e Estados Unidos.

    Paralelamente, Porter (1991) apresenta um trabalho mais normativo, sendo tambm considerado um dos trabalhos que lana esta linha de reflexo introduzindo o conceito de clusters e destacando o carter sistmico da competitividade. O autor levanta tambm o conceito de agrupamento de setores competitivos, que esto vinculados entre si atravs de relaes verticais (comprador/vendedor) ou horizontais (clientes/tecnologias/canais comuns).

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    Destaca ento o carter sistmico da relao dos setores que conformam este grupamento que ele, posteriormente, passar a chamar de clusters.

    Outro conceito terico elaborado por esta literatura o de novos distritos industriais, que se refere a clusters que passam a ser fortemente competitivos, inclusive internacionalmente. Neste sentido, destacam-se os distritos do Silicon Valley na California; de Baden-Wrtemberg, na Alemanha; e das regies Emilia-Romagna e Firuli-Venezia Giulia, na Italia.

    No contexto desses estudos empricos, essas experincias destacaram que o potencial competitivo de um certo territrio est fortemente determinado pela existncia de uma ins-titucionalidade local, que facilita a disseminao do conhecimento e da inovao. Mais do que isto, essa literatura destaca que, para alm dos distritos industriais, gera-se um ambiente com capacidade inovativa, que facilita o aprendizado coletivo na medida em que existem vnculos entre o provedor e o usurio de servios que podem ser externos ao distrito e que existe um intercmbio informal de conhecimento.

    Observe-se que as discusses acerca da especificidade da dinmica diferenciada obser-vada em diferentes espaos perduraram ao longo dos anos 1970 e at meados da dcada de 1980, mas, ao final dessa mesma dcada, esse debate passou a ter uma menor exposio. Na verdade, a partir da, no cenrio econmico passa a dominar a vertente dos modelos ortodoxos e o debate das especificidades regionais (no interior de cada pas e entre pases) perde espao, sendo que a ideia da no interveno do Estado um dos motes centrais. Surge um novo paradigma de desenvolvimento, associado ao processo de globalizao, fundamentado numa forma de organizao da sociedade que privilegia o livre mercado, a descentralizao, a no interveno.

    neste contexto que a prpria perspectiva dos distritos marshallianos se dirigiu a uma discusso, tambm fortemente liberalizante, indicando que seria possvel gerar um desen-volvimento endgeno, independente para determinadas regies (de baixo para cima), desde que as mesmas se articulassem em torno de um projeto capaz de potencializar a dinmica local. Isto acabou gerando avanos na ideia de desenvolvimento local, indicando que as iniciativas locais poderiam ser geradoras de fatores de competitividade ao fazerem do espao em que atuam (distritos) ambientes inovadores.

    Paralelamente, podemos considerar que no final dos anos 1990 houve novamente uma inflexo. De um lado, passa a ser considerado que o conceito de desenvolvimento deve incorporar outras dimenses, que no a meramente econmica. Um marco impor-tante relativo ao renascimento do debate de desenvolvimento sob uma viso mais ampla a conformao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) no mbito dos indicadores de desenvolvimento, formulado na passagem dos anos 1980 para os aos 1990. Ele surge em decorrncia da discusso de que os resultados do crescimento econmico no eram distri-budos igualmente entre as naes, fazendo-se necessria a abordagem do desenvolvimento, principalmente da sua perspectiva social.

    De outro lado, observa-se uma retomada do debate em torno do papel do Estado na promoo do desenvolvimento regional, sob uma nova roupagem. Podemos citar como um marco (VEIGA, 2002) o fato de que a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1991 analisou estudos que levantaram as relaes entre as polticas nacionais regionais e locais, concluindo que havia um perigo na abordagem do desenvolvi-mento local tal como estava sendo enfocada; a concluso foi que a estratgia de desenvolvimento local deveria ser considerada um complemento ao desenvolvimento regional. Considerava-se

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    importante a adoo de uma estratgia maior, baseada no conceito de desenvolvimento territorial. A ideia era que se deveria efetuar uma combinao de polticas governamentais descendentes (de cima para baixo) com iniciativas de desenvolvimento endgeno (de baixo para cima), sendo que o conceito de endogenia passaria a ter um carter mais limitado.

    A abordagem que trata das articulaes locais se desenvolve sobremaneira nesta poca, destacando-se cada vez mais os aspectos no econmicos envolvidos nas sinergias geradas. Gera-se o conceito de milieu ou meio (MAILLAT, 1995), que surge quando a interao entre os agentes econmicos gera externalidades positivas que induzem a um processo de aprendizagem que impregna o territrio. Este tipo de aprendizagem, por sua vez, tcito e acessvel, atingindo aos que tm proximidade espacial, cultural e normativa (MASKELL e MALMBERG, 1999). Neste sentido o meio envolve um conjunto de recursos materiais e imateriais. Este meio dominado por uma cultura sedimentada de saber e de saber como fazer, envolvendo atores locais que concorrem mas cooperam entre si.

    Mais do que isto, o que este tipo de anlise destaca que as empresas tm interesse de participar da integrao e do enriquecimento de seu meio; esse tipo de processo se mostrou vivel em alguns pases de economia pequena e aberta, os quais tiveram a capacidade de sustentar avanos em tecnologias que no requerem grande capacitao tecnolgica, mas envolvem um sistema nacional de inovao, alm de articular tcnicas modernas de produo, de organizao e comercializao, bem como de conhecimentos prticos. Essa articulao, por sua vez, gera um conhecimento especfico do local (STORPER, 1998).

    Ou seja, o foco da discusso de desenvolvimento territorial passou a destacar a impor-tncia dos atores locais, construindo um projeto capaz de gerar sinergias positivas para o espao em que atuam, de forma articulada s polticas pblicas implantadas pelos Estados nacionais. Cada vez mais passavam a ser incentivadas experincias de desenvolvimento territorial, buscando replicar as experincias europeias. Esta perspectiva chegou Amrica Latina e, no mbito do Brasil, esse debate avanou bastante ao longo dos anos 1990, a ponto de as polticas pblicas comearem a ser geradas considerando-se esse arcabouo terico, especialmente no governo Lula.

    Inicialmente, o eixo dos estudos desenvolvidos na Amrica Latina continuou sendo fundamentalmente urbano-industrial, com uma preocupao com a competitividade de empresas pequenas e mdias como agentes do processo e com a descentralizao (em alguns casos municipalizao) como marco poltico-administrativo (LLISTERRI, 2000; LLORENS, ALBUQUERQUE e DEL CASTILLO, 2002).

    Ainda assim, temas como o vnculo entre o desenvolvimento econmico e a pobreza comearam a se fazer presentes. Foi se desenvolvendo uma srie de trabalhos, privilegiando o mesmo enfoque, s que levantando questes a partir do rural. Na verdade, estes traba-lhos destacam a necessidade dessa viso, s que a partir de um conceito de rural revisitado. Considera-se que o conceito de rural deve incorporar os seguintes elementos:2

    o rural no pode mais ser sinnimo de agrcola;

    o rural deve envolver o aspecto da multissetorialidade (pluriatividade);

    2. Os aspectos levantados esto ligados ao debate do novo rural, desenvolvido no Brasil especialmente a partir do Projeto Rurbano, liderado pelo professor Jos Graziano da Silva. Para um resumo do debate, ver Graziano da Silva e Del Grossi (1999). No que se refere delimitao dos espaos rurais, a discusso se centra nos aspectos levantados pelo professor Jos Eli da Veiga; para esta abordagem ver Veiga (2000). Por fim, o debate como um todo est articulado literatura que se convencionou recentemente chamar de desenvolvimento territorial.

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    alm da funo produtiva o espao rural pode exercer as funes ambiental, eco-lgica e social (multifuncionalidade);

    deve haver a compreenso de que no existe um isolamento absoluto entre os espaos rurais e urbanos, visto que se estabelecem redes mercantis sociais e institucionais entre o rural e vilas adjacentes; e

    permanece a questo de que as reas rurais tm densidade populacional relativamente baixa.

    Um dos pontos importantes dessa discusso foi o destaque para o fato de que no pas existe um nmero expressivo de municpios de pequeno porte que congregam mais de 50 milhes de habitantes e que precisam de polticas pblicas especficas. Ocorre que estudos recentes mostram o fato de que houve uma mudana no desenho da dinmica dos municpios fora de regies metropolitanas (RMs). Na verdade, uma das concluses importantes a de que a dicotomia rural versus urbano tambm deveria ser requalificada (VEIGA, 2002a).

    Dessa forma, aos fins dos anos 1990 a ideia de uma abordagem territorial, incorporan-do um enfoque de novo rural comea a amadurecer (ABRAMOVAY,1999; ECHEVERRI, 2002; VEIGA, 2000, 2001).

    A ideia era que a lgica de atuaes coletivas deveria tambm ser adotada nas polticas pblicas que envolvem transmisso de recursos, sendo que o direcionamento e a utilizao dos mesmos deveriam envolver a lgica local, a partir de uma perspectiva de descentralizao de decises. Ento, especialmente no mbito rural, caso se tenha uma concepo de de-senvolvimento que se centre na melhora das condies de vida das comunidades e numa maior insero dos grupos excludos, indica-se a importncia de que as polticas adotadas partam de um pacto territorial, mediado e impulsionado a partir da articulao de atores-chave cooperativas, organizaes de produtores, associaes empresariais, sindicatos, poder pblico, igrejas, bancos etc.

    Esta noo de desenvolvimento rural, voltado para o mbito local, territorial, foi a perspectiva do Programa LEADER, desenvolvido na Europa, cuja concepo original foi a de promover a dinamizao das zonas deprimidas e excludas do atual padro agrcola-tecnolgico (em Portugal, na Espanha e na Grcia). O que se observou a partir da implan-tao daquele programa foi que o enfoque no desenvolvimento local incentivou a maior participao da populao e de agentes econmicos, pois estes atuaram no somente na elaborao como tambm na gesto dos projetos.

    Dentro do contexto brasileiro, comeou a haver uma srie de aes de poltica pblica na direo de polticas territoriais. Algumas delas se dirigiram a apoios para a consolidao e o desenvolvimento de arranjos produtivos locais, partindo da perspectiva apontada pelos estudos empricos e tericos envolvendo o debate de distritos industriais, clusters, milieu, citados anteriormente. Para alm dessas polticas, as aes no Brasil tomaram um escopo mais amplo e as polticas territoriais passaram a incorporar a perspectiva de combater a pobreza em espaos deprimidos do pas, considerando-se este tipo de concepo.

    O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) Infra-estrutura, por exemplo, apresentou algumas similaridades com esta experincia europeia, destacando-se que o mesmo envolvia uma lgica municipal, sendo que a liberao dos recursos seria dirigida a municpios que estabelecessem Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS) e formulassem um projeto para aquele espao demandando

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    recursos ao PRONAF. A, a lgica de liberao dos recursos era coletiva e os municpios elegveis deveriam ter condies de desenvolvimento abaixo da mdia da regio a que es-tavam vinculados.

    Ademais, o financiamento estaria disponvel para aqueles municpios selecionados pelo Conselho Nacional do PRONAF e que tivessem um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PMDRS) aprovado pelo CMDRS. Ou seja, a existncia do CMDRS e de um PMDRS era uma precondio para pleitear o financiamento.

    Note-se que a articulao entre uma poltica pblica e a conformao de um conselho tambm j fora indicada com a conformao dos Consrcios Intermunicipais de Segurana Ali-mentar e Desenvolvimento Local (CONSADS), no mbito do Programa Fome Zero (PFZ).

    No incio de 2004, os diversos programas sociais de transferncia de renda do governo federal foram unificados e o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa), extinto. Com a criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Carto Alimentao, uma das principais aes especficas do PFZ, foi incorporado pelo Programa Bolsa Famlia (PBF).

    Outra frente de atuao importante foi a definio e institucionalizao dos territrios rurais implementados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Esta atuao, por sua vez, foi um avano na direo da poltica de construo dessas novas institucionalidades com o perfil intermunicipal (ORTEGA e MENDONA, 2007), que avanaram gerando o Programa de Territrios da Cidadania, voltados ao combate pobreza, articulando aes de um conjunto de ministrios, tendo, portanto, um carter mais amplo.

    3 A IMPLANTAO DOS TERRITRIOS RURAISO documento Referncias para uma Estratgia de Desenvolvimento Rural no Brasil (2005) indica a deciso do governo brasileiro em propor uma poltica nacional que apoiasse o de-senvolvimento sustentvel considerando a abordagem territorial. Esta, por sua vez, envolve a articulao de polticas nacionais com iniciativas locais. A partir dessa deciso foi criada a SDT, como parte do MDA e foi formulado o Programa Nacional de Desenvolvimento de Territrios Rurais (PRONAT) no mbito do Plano Plurianual do Brasil 2004-2007.

    A ideia do PRONAT foi a de se promover o processo de construo e implantao de Planos Territoriais de Desenvolvimento Sustentvel (PTDS) de regies aonde predo-minem agricultores familiares e beneficirios da reforma agrria. A partir da implantao do programa foram definidos os territrios que seriam passveis de serem beneficirios de polticas pblicas.

    Segundo a SDT, o territorio rural um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios mul-tidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, em que se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (MDA, 2004). Um dos aspectos fundamentais dessa definio a predominncia de elementos rurais, destacando-se que nesses territrios incluem-se os espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados (ATLAS TERRITRIOS RURAIS, 2004).

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    No que se refere SDT, o objetivo da mesma seria o de encontrar uma integrao entre as polticas pblicas dos mbitos federal, estadual e municipal com associaes da sociedade civil em torno do desenvolvimento de territrios onde predominassem agricultores familiares e beneficirios da reforma e do reordenamento agrrio

    A justificativa para adotar a abordagem territorial a de que se considera fundamental uma estratgia de apoio ao desenvolvimento rural (MDA/SDT, 2005), que leve em conta quatro aspectos:

    que o rural no se resume ao agrcola, ou seja, mais do que um setor econmico, o que define as reas rurais como tais so suas caractersticas espaciais;

    que a escala municipal apresenta limitao para o planejamento e a organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento (em contrapartida, a escala estadual excessivamente ampla para responder pela heterogeneidade de especificidades locais);

    que necessria uma descentralizao das polticas pblicas, com a atribuio de competncias e atribuies aos espaos e atores locais; e

    que o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies. Nesse sentido, a nova institucionalidade abrange um conjunto de dimenses: econmica, sociocultural, poltico-institucional e ambiental.

    A partir da, em vez de se considerarem os municpios como o lcus da formao do projeto que a base para a demanda de recursos, bem como da recepo dos recursos, como ocorrera no incio da implantao do PRONAF Infra-estrutura, passou-se a utilizar a formao de um territrio que envolve um conjunto de municpios e de seu entorno.

    Neste caminho, foram definidos os territrios elegveis para a demanda de recursos, que deveriam ser aqueles em que se observam condies de maior escassez, mas que apresentem um projeto que contemple uma lgica intermunicipal. Neste sentido, definiu-se ainda que tambm seriam priorizados os municpios, territrios e regies de maior concentrao de assentamentos, como forma de apoiar a sua sustentabilidade.

    No que se refere aos territrios rurais, estes passam a se constituir como um novo es-pao de direcionamento de polticas pblicas. Na verdade, a SDT coordenou a criao de Consrcios Intermunicipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que conformaram os territrios rurais. A definio dos territrios rurais envolveu os seguintes aspectos:

    1) Critrio de densidade demogrfica. Foram consideradas as microrregies geogrficas (critrio do IBGE) que apresentam densidade demogrfica menor que 80 habitantes por km e populao mdia por municpio de at 50 mil habitantes.

    2) Critrio de priorizao a partir do foco de atuao do MDA. Foram levadas em conta as microrregies que apresentassem os elementos abaixo:

    a) concentrao de agricultores familiares;

    b) concentrao de famlias assentadas por programas de reforma agrria; e

    c) concentrao de famlias de trabalhadores acampados.

    Segundo a SDT, esses critrios foram utilizados e foi construda a malha dos territrios rurais, representando a situao vigente em novembro de 2004. A partir da, cada terri-trio rural definido refere-se a uma microrregio, que congrega os municpios do espao selecionado e considera a diviso poltico-administrativa em estados e regies. Ou seja, a

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    construo de cada um dos territrios rurais levou em conta a separao dos municpios por estados da Federao.

    A partir da definio dos territrios que so o alvo da poltica a ser desenvolvida, a ideia que cada um deles organize a sociedade civil e o governo de cada um desses espaos na forma de um Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS) e que essa instncia organize seus projetos e demandas, considerando os indicadores pertinentes ao Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PDSTR).

    Paralelamente, em nvel do PRONAT, definem-se as estratgias para a qualificao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) e, ainda, efetua-se a discusso sobre o papel dos colegiados no processo de desenvolvimento territorial.

    Os nveis de governo federal, estadual e municipal ofertam ao territrio uma matriz de aes e o territrio, na forma de um colegiado territorial, efetua um debate e desenvolve uma proposta. A partir da, tais propostas so apresentadas aos gestores do programa estabelecendo-se relaes entre a localidade e o estado. Efetua-se ento um plano de execuo (compromisso) para receber os recursos, sendo que esse plano ser monitorado e avaliado. Aps este processo inicial, se estabelece uma nova fase, que diz respeito a implementao e monitoramento do projeto aprovado.

    A ideia que este tipo de institucionalidade tem a capacidade de estimular a conver-gncia de interesses e de estabelecer a articulao da participao da sociedade civil e de diferentes instncias de governo. Ademais, considera-se que esse tipo de institucionalidade adequada para polticas pblicas dirigidas a combater a desigualdade, na medida em que: i) se estabelecem territrios para o foco da ao do Estado, sendo que o ponto de partida a caracterizao de reas de prioridade de ao do governo federal nos estados; e ii) a articulao entre governo local e sociedade local e entre os mesmos e os governos estadual e municipal leva melhoria da incidncia de programas, projetos e planos de desenvolvimento.

    Conforme j comentado, como um subproduto da definio dos mesmos foi estabele-cido um programa mais restrito o dos territrios da cidadania que envolveria os territrios rurais (entre aqueles definidos pelo PRONAT) que apresentassem piores condies para que fossem alvo de polticas pblicas especficas. Ou seja, um dos elementos importantes para compreenso que os territrios elegveis partem dos territrios rurais.

    4 DEFINIO E IMPLANTAO DOS TERRITRIOS DA CIDADANIAO Territrios da Cidadania concebido como um programa de desenvolvimento regional e de garantia de direitos sociais voltado para as regies mais carentes do Brasil. O programa trabalha com base na integrao das aes do governo federal e dos governos estaduais e municipais, em um plano desenvolvido em cada territrio com a participao da sociedade. Em cada territrio, um conselho territorial composto pelas trs esferas governamentais e pela sociedade determinar o plano de desenvolvimento territorial e uma agenda pactuada de aes. Portanto, a perspectiva combinar diferentes aes para reduzir as desigualdades sociais e promover um desenvolvimento mais equnime e inclusivo.

    A ideia a de desenvolver aes combinando os financiamentos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) com a ampliao da assistncia tc-nica; a construo de estradas com a ampliao do Programa Luz para Todos; a recuperao da infraestrutura dos assentamentos com a ampliao do Bolsa Famlia; a implantao de Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) com a ampliao dos programas Sade

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    da Famlia, Farmcia Popular e Brasil Sorridente; e a construo de escolas com obras de saneamento bsico e construo de cisternas. Alm disso, a perspectiva a de que em cada territrio um Conselho Territorial composto pelas trs esferas governamentais e pela sociedade determinar o plano de desenvolvimento territorial e uma agenda pactuada de aes.

    Considerando estes aspectos, o Programa Territrios da Cidadania foi institudo em 25 de fevereiro de 2008, ficando explcito que os diversos rgos do governo federal estariam en-volvidos no Programa, sendo os mesmos responsveis pela execuo das aes aprovadas.

    No decreto de implantao ficou previsto que os Territrios da Cidadania so criados e modificados pelo Comit Gestor Nacional, considerando os seguintes aspectos:

    a partir dos agrupamentos municipais que apresentem densidade populacional mdia abaixo de 80 habitantes por quilmetro quadrado;

    concomitantemente, populao mdia municipal de at 50 mil habitantes, com base nos dados censitrios mais recentes.

    No prprio decreto j constavam os territrios da cidadania j considerados para as aes de 2008 e para as aes de 2009. Segundo o mesmo decreto, em seu artigo 3o se esta-belecia que a escolha e priorizao do territrio a ser incorporado ao Programa Territrios da Cidadania dar-se-iam pela ponderao de vrios critrios. O primeiro deles o de que o territrio deveria estar incorporado ao PDSTR, do MDA. Ou seja: os demais critrios viriam depois desse, lembrando que os territrios rurais haviam sido construdos a partir de microrregies definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

    A partir desse recorte se somavam ainda outros. Dentre os territrios rurais, os elegveis deveriam ser aqueles que apresentassem:

    menor IDH territorial;

    maior concentrao de beneficirios do PBF;

    maior concentrao de agricultores familiares e assentados da reforma agrria;

    maior concentrao de populaes tradicionais, quilombolas e indgenas;

    baixo dinamismo econmico, segundo a tipologia das desigualdades regionais constantes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), do Ministrio da Integrao Nacional (MI);

    Posteriormente, foi dada uma nova redao ao decreto (Decreto de 23 de maro de 2009), acrescentando-se outras prioridades, que devem ser utilizadas para a incorporao dos territrios posteriores a 2009:

    convergncia de programas de apoio ao desenvolvimento de distintos nveis de governo;

    maior organizao social;

    maior concentrao de municpios de menor ndice de Desenvolvimento de Edu-cao Bsica (IDEB).

    Isto posto, em 2008 o Programa Territrios da Cidadania reuniu 135 aes de desen-reuniu 135 aes de desen-volvimento regional e de garantia de direitos sociais, sendo que foram definidos 60 territrios para o incio das aes. O investimento previsto foi de R$ 11,3 bilhes. Em 2009 esto sendo incorporados mais 60 territrios, totalizando 120. A previso de R$ 23,6 bilhes em inves-timentos. Prev-se que mais de 2 milhes de famlias tero acesso s aes do programa.

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    O objetivo que, a partir da implantao dos territrios, sejam desenvolvidas aes integradas de vrios ministrios, que aportaro os recursos aos territrios eleitos definidos.

    Para o ano de 2008 foram combinadas 135 aes articuladas a 15 ministrios, a bancos pblicos, alm de relacionadas a governos estaduais e municipais, consolidando as relaes federativas. Para o ano de 2009 foram definidas 180 aes e passaram a ser envolvidos 22 ministrios.

    Para as polticas previstas foram definidos trs grandes eixos de aes para os quais sero aportados os recursos previstos. Esses eixos, por sua vez, se desdobram em grupos de ao, sendo que a cada um deles so aportados recursos. O quadro 1 mostra os eixos e grupos previstos. Por outro lado, para se ter ideia da amplitude das aes desenvolvidas, o quadro 2 nos d uma viso de algumas das aes concretas vinculadas aos grupos de ao previstos. Conforme observado, os recursos direcionados s diferentes aes envolvem vrios ministrios e vrios tipos de atuaes que se entrecruzam.

    QUADRO 1Territrios da cidadania: eixos e grupos de ao

    Eixos de ao Grupos de ao

    1) Apoio s atividades produtivas

    2) Cidadania e direitos

    3) Infraestrutura

    a) Organizao sustentvel da produo

    b) Aes fundirias

    c) Educao e cultura

    d) Direitos e desenvolvimento social

    e) Sade, saneamento e acesso gua

    f) Apoio gesto territorial

    g) Infraestrutura

    Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informaes do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

    QUADRO 2Exemplos de aes concretas vinculadas a alguns grupos de ao

    Organizao sustentvel da produo Aes fundirias Educao e cultura

    Financiamento da produo e seguro

    (PRONAF)

    Capacitao, assistncia tcnica e

    extenso rural

    Estmulo ao cooperativismo e

    economia solidria

    Apoio comercializao

    Planejamento e organizao produtiva

    (arranjos produtivos locais, biodiesel)

    Gesto e educao ambiental

    Obteno de terras para assentamentos

    de trabalhadores rurais

    Regularizao fundiria

    Reconhecimento e regularizao de

    terras de comunidades quilombolas

    Desintruso de famlias no indgenas

    em terras indgenas

    Programa Nacional de Crdito Fundirio

    (PNCF)

    Brasil Alfabetizado

    ProJovem Rural e Urbano

    Construo de escolas no campo

    Construo e equipamentos para escolas

    de populaes indgenas e quilombolas

    Bibliotecas rurais

    Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informaes do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

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    5 BREVES CONSIDERAES SOBRE O INCIO DA OPERAO DOS TERRITRIOS DA CIDADANIA E ALGUMAS QUESTES PARA REFLEXO E FUTUROS ESTUDOS

    Analisando-se os nmeros referentes ao primeiro ano de implantao do programa (2008), o que se percebe que, do valor programado, 72% foram executados, sendo que isto se deu de forma no uniforme, conforme pode ser observado no quadro 3. As atividades de ao fundiria e de infraestrutura foram as que tiveram menor participao no que se refere aos valores programados e efetivamente liquidados. A primeira delas executou apenas 28,3% do total previsto. Paralelamente, as atividades vinculadas a direito e desenvolvimento social, bem como as de sade, saneamento e acesso gua foram as que tiveram mais sucesso em termos de execuo. Isto nos mostra, por um lado, que houve vrias aes desenvolvidas nos territrios e que elas envolvem mltiplas fontes e programas, mas tambm possvel perceber que se apresentam dificuldades de implantao das propostas aprovadas.

    Outro fato relevante a ser levantado refere-se diversidade dos territrios eleitos, como tambm dos municpios que compem cada um deles.

    QUADRO 3

    Tema Aes Valor programado (R$) Valor liquidado/Pago (R$) Executado

    Aes fundirias 8 599.193.366,00 169.289.120,27 28,3%

    Apoio gesto territorial 12 22.540.708,51 18.558.376,26 82,3%

    Direitos e desenvolvimento social 12 4.956.057.454,62 4.920.389.909,03 99,3%

    Educao e cultura 18 569.900.070,02 299.494.649,51 52,6%

    Infraestrutura 27 3.059.864.066,41 1.062.118.201,89 34,7%

    Organizao sustentvel da produo 85 2.364.796.586,01 1.345.711.804,80 56,9%

    Sade, saneamento e acesso gua 18 1.340.265.311,96 1.495.111.651,34 111,6%

    Total 180 12.912.617.563,53 9.310.674.713,10 72,1%

    Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informaes do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.

    Considerando-se os dados de 2008, para a regio Norte foram definidos 13 territrios e para a regio Nordeste, 29. Levando em conta os territrios dessas duas macrorregies, a SDT/MDA utilizou a classificao de microrregies desenvolvida pela PNDR e avaliou que 19 delas esto em regies estagnadas, 22 em regies de baixa renda, 16 em regies dinmicas e 3 nas regies de alta renda. Ou seja, vemos que, mesmo tomando os critrios para a priorizao dos mesmos, apresentam-se importantes entre os diferentes territrios, e que a classificao dos territrios da cidadania est incorporando espaos (microrregies) que no teriam sido considerados como prioritrios pela PNDR.

    Quanto diversidade interna a cada territrio, Corra, Muniz e Fernandes (2009) classificam os municpios dos territrios eleitos para a regio Nordeste segundo um ndice de Desenvolvimento Rural (IDR) que foi calculado para cada um dos municpios das regies Nordeste e Sul,3 e calculados a partir dos dados de populao rural, renda rural, condies de vida das famlias rurais. Os municpios dessas duas regies foram divididos em quartis, organizados de acordo com os resultados dos IDRs, chegando-se a quatro classificaes: IDR alto, IDR mdio, IDR baixo e IDR muito baixo. Estes resultados foram ento utilizados

    3. Estes ndices so descritos em Corra, Silva e Neder (2006), sendo que o IDR decomposto em quatro subndices: ndice de bem-estar, que apresenta dados de educao e condies de acesso a gua e luz; ndice de desenvolvimento econmico, relacionado renda mdia rural; ndice de populao, relacionado a densidade demogrfica, crescimento da populao rural e capacidade de atrair a populao rural; e, por fim, o ndice de meio ambiente, relacionado utilizao de tcnicas mais ou menos predatrias de cultivo.

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    para classificar os municpios pertencentes aos territrios da cidadania da regio Nordeste e os municpios que no pertencem aos mesmos territrios. Paralelamente, a mesma classificao foi feita para os dados de IDH. A concluso de tal estudo foi que, tanto sob o critrio dos IDHs, quanto sob o critrio dos IDRs, no se constatou uma diferena quanto ao perfil dos municpios dos dois grupos.

    Ou seja, o critrio de classificao dos territrios da cidadania deixou de fora um grande nmero de municpios que tambm apresenta situao de dificuldade econmica e de di-ficuldade de acesso a polticas pblicas. Neste caso, provavelmente os mesmos continuaro enfrentando um vazio de polticas.

    No caso da comparao dos municpios de um mesmo territrio, o que o mesmo estudo detectou foi a existncia de grande diversidade. Ou seja, fazem parte do mesmo Conselho Intermunicipal de Desenvolvimento municpios com caractersticas muito diferentes em termos: de dinmica econmica, de dinmica populacional; de acesso educao e a servios; de condies de meio ambiente. O IDR resume estas caractersticas e se observou que no interior de um mesmo territrio encontram-se municpios com ndices de desenvolvimento bem acima e bem abaixo da mdia da regio na qual eles esto inseridos.

    Neste ponto interessante destacar que o critrio de elegibilidade dos territrios levou em conta a mdia dos valores de IDH, de densidade demogrfica, de populao. O que este estudo demonstrou que entre os municpios de um mesmo territrio existe forte di-versidade, indicando que a mdia est dentro dos parmetros, mas que existem municpios de mdio porte com melhores condies, e municpios de menor porte em condies de extrema pobreza.

    Ento, considerando algumas das observaes acima, levantamos algumas questes que merecem um estudo mais pormenorizado:

    1) A existncia de um grande nmero de ministrios dirigindo vrias aes diferentes para os territrios da cidadania pode gerar dificuldades de uma efetiva articulao entre eles, mesmo que exista uma instncia pensada para que tal relao seja efetuada. De fato, algumas das aes podem entrecruzar projetos e atuaes de diferentes ministrios. Ademais, um grande nmero de aes partindo de diversos ministrios rumo a diferentes territrios talvez gere a dificuldade de implantao de alguns dos recursos aprovados.

    2) A existncia de uma grande diversidade de municpios dentro de um mesmo ter-ritrio pode gerar problemas na concentrao que se ir efetuar no interior dos Conselhos Intermunicipais de Desenvolvimento e na definio das localidades que recebero recursos. Ainda que as propostas sejam efetuadas coletivamente, o direcionamento das mesmas se dirigir a espaos especficos, podendo beneficiar ou relegar determinados municpios. Dife-renas muito expressivas podem gerar capacidades distintas de fazer valer os anseios de cada um dos participantes. Ademais, condies dspares podem gerar capacidades maiores ou menores de lidar com os recursos. Pode ocorrer de os municpios mais pobres continuarem mais relegados, sendo importante que as estatsticas dos territrios especifiquem para quais municpios esto se dirigindo os recursos a fim de que se possa ter transparncia quanto a esta questo.

    3) Ainda que na proposta dos territrios da cidadania esteja prevista e organizada a articulao entre diferentes nveis de governo, podem ocorrer sobreposies de polticas e de territorialidades. Neste sentido, a articulao mais profunda com os governos estaduais e suas polticas tambm um foco de anlise a ser aprofundado.

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    4) Os conselhos intermunicipais talvez tendam a se centrar essencialmente em propostas de desenvolvimento local que aprofundem apenas as sinergias j existentes. Provavelmente importante que tal estratgia deva ser complementada por uma poltica regional mais ampla, que envolva o adensamento de cadeias produtivas e propostas de novas cadeias em determi-nadas regies do pas, visando a uma desconcentrao produtiva maior. Ademais, polticas regionais mais amplas so necessrias para vrias matrias, citando-se como exemplo a questo da localizao de capacitao pela via de escolas pblicas de nvel mdio e superior.

    5) No que se refere dinmica da poltica territorial, h que se destacar a especifici-dade do transplante dessa poltica para o Brasil, na medida em que se apresentam graus de pobreza e de excluso muito mais profundos em nosso pas do que na Europa, distncias muito maiores, problemas de infraestrutura mais graves, falta de acesso informao e de condies mnimas de informao e cultura em nveis que geram, de certa forma, uma no cidadania. Ou seja, os limites a serem transpostos so de outra magnitude.

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