DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A IMPLANTAÇÃO DE ?· desenvolvimento territorial e a implantaÇÃo de…

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<ul><li><p>regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 2009 23ipea</p><p>DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A IMPLANTAO DE POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS VINCULADAS A ESTA PERSPECTIVA*</p><p>Vanessa Petrelli Corra**</p><p>1 INTRODUOA concepo de desenvolvimento territorial tem se tornado recentemente um dos mtodos de se considerar as formas de atuao do Estado e de atores locais na promoo de polticas de desenvolvimento e de combate pobreza no Brasil. A implantao dos territrios da cidadania um marco dessa estratgia, na medida em que tem como objetivo articular o direcionamento de recursos e programas oriundos de diferentes ministrios para os territrios eleitos como prioritrios para receberem tais apoios. A institucionalidade montada para tal envolve a construo, em cada territrio, de conselhos intermunicipais formados por membros da comunidade local e de representantes do poder pblico, sendo que os mesmos constroem projetos demandadores dos recursos disponibilizados pelos diferentes ministrios em diferentes programas. A perspectiva a de que as aes desenvolvidas articulem aspectos de propostas de polticas top down (de cima para baixo), articuladas a projetos vindos das prprias comunidades que os recebem, button up (de baixo para cima), visando a um movimento de descentralizao de decises, de transversalidade de polticas e de contnua avaliao do direcionamento dos recursos.</p><p>Isto posto, o intuito do presente artigo dar notcia de tais polticas e , neste contexto, destacar o momento importante de sua implantao, bem como a pertinncia de levantar problemas que permitam o seu aperfeioamento.</p><p>Neste sentido, iniciamos o trabalho traando brevemente a origem de tais perfis de pol-tica, mostrando que a inspirao vem do transplante de experincias efetuadas especialmente na Europa. O ponto de partida so experincias com distritos industriais, que geraram a perspectiva do desenvolvimento local, sendo que a partir da dcada de 1990 uma vertente desses estudos avanou no sentido de mostrar que o ideal a articulao entre polticas de </p><p>* Artigo desenvolvido no mbito do grupo de pesquisa Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Dirur/Ipea.</p><p>** Professora do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e membro do grupo de Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional, da Dirur/Ipea.</p></li><li><p>regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 200924 ipea</p><p>desenvolvimento endgeno, com polticas mais amplas de desenvolvimento regional. Avanou tambm no sentido de incorporar a abordagem do desenvolvimento rural (visto de nova forma) e de combate pobreza. A seguir, descrevemos o histrico da implantao dos territrios rurais e dos territrios da cidadania para, ao final, elencar algumas questes que merecem ser visitadas em estudos a serem desenvolvidos sobre o tema.</p><p>2 A ORIGEM DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E A INCORPORAO DA PERSPECTIVA DO RURAL</p><p>A discusso acerca da formao de territrios como lcus para a articulao de atores locais no intuito de promover estratgias de desenvolvimento articuladas a polticas pblicas definidas pelos Estados nacionais no recente. Na verdade, estruturas territoriais foram adotadas em pases europeus em perodos anteriores ao prprio processo de industrializao engendrado nesses mesmos pases. Nesse contexto, foi-se gerando um tipo de institucionalidade que estabeleceu relaes entre os atores locais; entre eles e os representantes dos territrios; e entre estes ltimos e os Estados nacionais. Esta articulao, que foi se aprofundando me-dida que os pases avanavam tecnologicamente e, ao tempo em que esse processo ocorria, aprofundava-se a ideia de que era possvel separar os espaos essencialmente urbanos dos rurais, sendo que os primeiros eram vistos como lcus privilegiado do desenvolvimento.</p><p>No contexto desta discusso cabe o comentrio de que a prpria concepo de desen-volvimento acabava por ter um vis essencialmente economicista. O conceito passa a ser usado como uma ideia de progresso, de expanso, de crescimento econmico com certo grau de autonomia (ALMEIDA FILHO, 2006).</p><p>At os anos 1990 os pases desenvolvidos capitalistas serviram de referncia para o nvel mximo possvel e desejvel de produo material compatvel com uma condio social de desenvolvimento. Ainda que se considere que o vis da temtica era essencialmente econmico, sendo o desenvolvimento circunscrito ideia de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e da renda per capita, note-se que mesmo essa abordagem apresentava diferenas quanto aos aspectos que levariam os pases ou as regies a atingirem uma situao de melhoria.</p><p>Podemos considerar que, no mbito desse debate de desenvolvimento essencialmente econmico, se colocam dois caminhos de interpretao. De um lado, aquele ligado a mo-delos econmicos ortodoxos, que advogavam a no interveno do Estado e o liberalismo como forma de se alcanar a alocao tima dos recursos e, do outro lado, aqueles ligados a modelos heterodoxos, que levantavam a necessidade de interveno do Estado, uma vez que uma das caractersticas da economia capitalista a de ser intrinsecamente desequilibrada e instvel, sendo que o livre mercado no resolve os problemas de alocao.1</p><p>Observe-se que a cincia regional faz parte desse segundo caminho e surge como uma interpretao da natureza desigual do desenvolvimento econmico e das causas do atraso de algumas regies do mundo.</p><p>A partir dos anos 1970, abre-se um debate acerca do perfil das polticas a serem ado-tadas para o desenvolvimento de uma determinada localidade e, considerando experincias europeias e norte-americanas, se aprofunda a ideia de que o desenvolvimento de um espao depende parcialmente do nvel de organizao de sua sociedade em relao aos objetivos que lhes so comuns. Estas experincias abrem espao para o que ficou conhecido como abordagem territorialista.</p><p>1. Mollo (2004) efetua tal classificao.</p></li><li><p>regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 2009 25ipea</p><p>Um dos principais pontos de partida dessa abordagem consistiu nas pesquisas sobre a anlise da dinmica regional italiana. De fato, tais estudos levam em conta a experincia de uma nova realidade territorial a que denominaram Terceira Itlia, que apresentava elevadas taxas do emprego industrial e um excelente desempenho das exportaes, sendo que estes resultados no eram oriundos de polticas regionais efetuadas de cima para baixo, mas sim de articulaes entre as empresas internas prpria regio.</p><p>Giacomo Becattini (1979) se concentrou no contedo dessa estrutura, destacando a sua matriz produtiva baseada em uma forte presena de pesquisa mensal de emprego (PME) e no seu perfil de especializao industrial. Esses estudos retomaram aspectos levantados por Marshall (1930), o que levou a configurao industrial da Terceira Itlia a ser denominada distrito industrial marshalliano.</p><p>Marshall (1930) definiu o conceito de distrito industrial (aplicado a Lancashire e Sheffield), e destacou as sinergias geradas pela aglomerao de empresas em um espao determinado, por conta de que isto gerava certas economias externas de localizao, que contribuam para reduzir os custos de produo. Dentre os elementos destacados, cabe co-mentar: i) a concentrao de trabalhadores qualificados; ii) o acesso fcil a insumos e servios especializados; e iii) a existncia de uma atmosfera industrial que facilita a disseminao de novos conhecimentos.</p><p>Para alm desses aspectos, Becattini estendeu a anlise marshalliana, que trata dos efeitos econmicos que as aglomeraes produtivas promovem, incorporando uma nova perspec-tiva que inclui fundamentos sociais, culturais e institucionais perspectiva de crescimento industrial proporcionado pelas sinergias geradas nos distritos industriais.</p><p>Esta linha de reflexo, aplicada s micro e pequenas empresas, deu lugar a uma srie de pesquisas que levantaram diversas experincias internacionais de desenvolvimento ter-ritorial. Estas experincias mostravam a importncia da articulao entre agentes de uma determinada localidade reunidos em prol da gerao de uma estratgia de expanso daquela localidade, levando em conta as sinergias geradas pela aglomerao de empresas que coo-peravam entre si.</p><p>O avano desses estudos e dessas experincias comeou a ser levantado por organismos nacionais e supranacionais, o que ajudou a difundir esta literatura e a incentivar o transplante dessas mesmas experincias para outras localidades. Os estudos italianos so continuamente tomados como referncia, na medida em que, desde logo, destacaram a importncia do desenvolvimento competitivo que determinadas localidades haviam alcanado a partir de aglomeraes de pequenas e mdias empresas contrastando com o modelo fordista da grande indstria de massa, que se apresenta em Turim e Milo (BAGNASCO, 1998)</p><p>Alm dos trabalhos de Becattini, destacam-se como incio dessa linha de estudos as pesquisas seminais de Scott (1980) e de Piore e Sabel (1984). Esses trabalhos dizem respeito a descries de casos bem-sucedidos de desenvolvimento de regies, sendo que o ltimo analisa experincias de aglomeraes de empresas em distritos industriais na Itlia, Alemanha, Japo e Estados Unidos.</p><p>Paralelamente, Porter (1991) apresenta um trabalho mais normativo, sendo tambm considerado um dos trabalhos que lana esta linha de reflexo introduzindo o conceito de clusters e destacando o carter sistmico da competitividade. O autor levanta tambm o conceito de agrupamento de setores competitivos, que esto vinculados entre si atravs de relaes verticais (comprador/vendedor) ou horizontais (clientes/tecnologias/canais comuns). </p></li><li><p>regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 200926 ipea</p><p>Destaca ento o carter sistmico da relao dos setores que conformam este grupamento que ele, posteriormente, passar a chamar de clusters.</p><p>Outro conceito terico elaborado por esta literatura o de novos distritos industriais, que se refere a clusters que passam a ser fortemente competitivos, inclusive internacionalmente. Neste sentido, destacam-se os distritos do Silicon Valley na California; de Baden-Wrtemberg, na Alemanha; e das regies Emilia-Romagna e Firuli-Venezia Giulia, na Italia.</p><p>No contexto desses estudos empricos, essas experincias destacaram que o potencial competitivo de um certo territrio est fortemente determinado pela existncia de uma ins-titucionalidade local, que facilita a disseminao do conhecimento e da inovao. Mais do que isto, essa literatura destaca que, para alm dos distritos industriais, gera-se um ambiente com capacidade inovativa, que facilita o aprendizado coletivo na medida em que existem vnculos entre o provedor e o usurio de servios que podem ser externos ao distrito e que existe um intercmbio informal de conhecimento.</p><p>Observe-se que as discusses acerca da especificidade da dinmica diferenciada obser-vada em diferentes espaos perduraram ao longo dos anos 1970 e at meados da dcada de 1980, mas, ao final dessa mesma dcada, esse debate passou a ter uma menor exposio. Na verdade, a partir da, no cenrio econmico passa a dominar a vertente dos modelos ortodoxos e o debate das especificidades regionais (no interior de cada pas e entre pases) perde espao, sendo que a ideia da no interveno do Estado um dos motes centrais. Surge um novo paradigma de desenvolvimento, associado ao processo de globalizao, fundamentado numa forma de organizao da sociedade que privilegia o livre mercado, a descentralizao, a no interveno.</p><p> neste contexto que a prpria perspectiva dos distritos marshallianos se dirigiu a uma discusso, tambm fortemente liberalizante, indicando que seria possvel gerar um desen-volvimento endgeno, independente para determinadas regies (de baixo para cima), desde que as mesmas se articulassem em torno de um projeto capaz de potencializar a dinmica local. Isto acabou gerando avanos na ideia de desenvolvimento local, indicando que as iniciativas locais poderiam ser geradoras de fatores de competitividade ao fazerem do espao em que atuam (distritos) ambientes inovadores.</p><p>Paralelamente, podemos considerar que no final dos anos 1990 houve novamente uma inflexo. De um lado, passa a ser considerado que o conceito de desenvolvimento deve incorporar outras dimenses, que no a meramente econmica. Um marco impor-tante relativo ao renascimento do debate de desenvolvimento sob uma viso mais ampla a conformao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) no mbito dos indicadores de desenvolvimento, formulado na passagem dos anos 1980 para os aos 1990. Ele surge em decorrncia da discusso de que os resultados do crescimento econmico no eram distri-budos igualmente entre as naes, fazendo-se necessria a abordagem do desenvolvimento, principalmente da sua perspectiva social.</p><p>De outro lado, observa-se uma retomada do debate em torno do papel do Estado na promoo do desenvolvimento regional, sob uma nova roupagem. Podemos citar como um marco (VEIGA, 2002) o fato de que a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1991 analisou estudos que levantaram as relaes entre as polticas nacionais regionais e locais, concluindo que havia um perigo na abordagem do desenvolvi-mento local tal como estava sendo enfocada; a concluso foi que a estratgia de desenvolvimento local deveria ser considerada um complemento ao desenvolvimento regional. Considerava-se </p></li><li><p>regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 2009 27ipea</p><p>importante a adoo de uma estratgia maior, baseada no conceito de desenvolvimento territorial. A ideia era que se deveria efetuar uma combinao de polticas governamentais descendentes (de cima para baixo) com iniciativas de desenvolvimento endgeno (de baixo para cima), sendo que o conceito de endogenia passaria a ter um carter mais limitado.</p><p>A abordagem que trata das articulaes locais se desenvolve sobremaneira nesta poca, destacando-se cada vez mais os aspectos no econmicos envolvidos nas sinergias geradas. Gera-se o conceito de milieu ou meio (MAILLAT, 1995), que surge quando a interao entre os agentes econmicos gera externalidades positivas que induzem a um processo de aprendizagem que impregna o territrio. Este tipo de aprendizagem, por sua vez, tcito e acessvel, atingindo aos que tm proximidade espacial, cultural e normativa (MASKELL e MALMBERG, 1999). Neste sentido o meio envolve um conjunto de recursos materiais e imateriais. Este meio dominado por uma cultura sedimentada de saber e de saber como fazer, envolvendo atores locais que concorrem mas cooperam entre si.</p><p>Mais do que isto, o que este tipo de anlise destaca que as empresas tm interesse de participar da integrao e do enriquecimento de seu meio; esse tipo de processo se mostrou vivel em alguns pases de economia pequena e aberta, os quais tiveram a capacidade de sustentar avanos em tecnologias que no requerem grande capacitao tecnolgica, mas envolvem um sistema nacional de inovao, alm de articular tcnicas modernas de produo, de organizao e comercializao, bem como de conhecimentos prticos. Essa articulao, por sua vez, gera um conhecimento especfico do local (STORPER, 1998).</p><p>Ou seja, o foco da discusso de desenvolvimento territorial passou a destacar a impor-tncia dos atores locais, construindo um projeto capaz de gerar sinergias positivas para o espao em que atuam, de forma articulada s polticas pblicas implantadas pelos Estados nacionais. Cada vez mais passavam a ser incentivadas experincias de desenvolvimento territorial, buscando replicar as experincias europeias. Esta perspectiva chegou Amrica Latina e, no mbito do Brasil, esse debate avanou bastante ao longo dos anos 1990, a ponto de as polticas pblicas comearem a ser geradas considerando-se esse arcabouo terico, especialmente no governo Lula.</p><p>Inicialmente, o eixo dos estudos desenvolvidos na Amrica Latina continuou sendo fundamentalmente urbano-industrial, com uma preocupao com a competitividade de empresas pequenas e mdias como agentes do processo e com a descentralizao (em alguns casos municipalizao) como marco poltico-administrativo (LLISTERRI, 2000; LLORENS, ALBUQUERQUE e DEL CASTILLO, 2002).</p><p>Ainda assim, temas como o vnculo entre o desenvolvimento econmico e a pobreza comearam a se fazer presentes. Foi se desenvolvendo uma srie de trabalhos, privilegiando o mesmo enfoque, s que levantando questes a partir do rural. Na verdade, estes traba-lhos destacam a necessidade dessa viso, s que a partir de um conceito de rural revisitado. Considera-se que o conceito de rural deve incorporar os seguintes elementos:2</p><p> o rural no pode mais ser sinnimo de agrcola;</p><p> o rural deve envolver o aspecto da multissetorialidade (pluriatividade);</p><p>2. Os aspectos levantados esto ligados ao debate do novo rural, desenvolvido no Brasil especialmente a partir do Projeto Rurbano, liderado pelo professor Jos Graziano da Silva. Para um resumo do debate, ver Graziano da Silva e Del Grossi (1999). No que se refere delimitao dos espaos rurais, a discusso se centra nos aspectos levantados pelo professor Jos Eli da Veiga; para esta abordagem ver Veiga (2000). Por fim, o debate como um todo est articulado literatura que se convencionou recentemente chamar de desenvolvimento territorial.</p></li><li><p>regional, urbano e ambiental | 03 | dez. 200928 ipea</p><p> alm da funo produtiva o espao rural pode exercer as funes ambiental, eco-lgica e social (multifuncionalidade);</p><p> deve haver a compreenso de que no existe um isolamento absoluto entre os espaos rurais e urbanos, visto que se estabelecem redes mercantis sociais e institucionais entre o rural e vilas adjacentes; e</p><p> permanece a questo de que as reas rurais tm densidade populacional relativamente baixa.</p><p>Um dos pontos importantes dessa discusso foi o destaque para o fato de que no pas existe um nmero expressivo de municpios de pequeno porte que congregam mais de 50 milhes de habitantes e que precisam de polticas pblicas especficas. Ocorre que estudos recentes mostram o fato de que houve uma mudana no desenho da dinmica dos municpios fora de regies metropolitanas (RMs). Na verdade, uma das concluses importantes a de que a dicotomia rural versus urbano tambm deveria ser requalificada (VEIGA, 2002a).</p><p>Dessa forma, aos fins dos anos 1990 a ideia de uma abordagem territorial, incorporan-do um enfoque de novo rural comea a amadurecer (ABRAMOVAY,1999; ECHEVERRI, 2002; VEIGA, 2000, 2001).</p><p>A ideia era que a lgica de atuaes coletivas deveria tambm ser adotada nas polticas pblicas que envolvem transmisso de recursos, sendo que o direcionamento e a utilizao dos mesmos deveriam envolver a lgica local, a partir de uma perspectiva de descentralizao de decises. Ento, especialmente no mbito rural, caso se tenha uma concepo de de-senvolvimento que se centre na melhora das condies de vida das comunidades e numa maior insero dos grupos excludos, indica-se a importncia de que as polticas adotadas partam de um pacto territorial, mediado e impulsionado a partir da articulao de atores-chave cooperativas, organizaes de produtores, associaes empresariais, sindicatos, poder pblico, igrejas, bancos etc.</p><p>Esta noo de desenvolvimento rural, voltado para o mbito local, territorial, foi a perspectiva do Programa LEADER, desenvolvido na Europa, cuja concepo original foi a de promover a dinamizao das zonas deprimidas e excludas do atual padro agrcola-tecnolgico (em Portugal, na Espanha e na Grcia). O que se observou a partir da implan-tao daquele programa foi que o enfoque no desenvolvimento local incentivou a maior participao da populao e de agentes econmicos, pois estes atuaram no somente na elaborao como tambm na gesto dos projetos.</p><p>Dentro do contexto brasileiro, comeou a haver uma srie de aes de poltica pblica na direo de polticas territoriais. Algumas delas se dirigiram a apoios para a consolidao e o desenvolvimento de arranjos produtivos locais, partindo da perspectiva apontada pe

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