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Geografias, Políticas Públicas e Dinâmicas Territoriais De 07 a 10 de outubro de 2013

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E TERRITORIAL: UMA ANÁLISE SOBRE O

ESTADO DO MARANHÃO (BRASIL)1

FERNANDA CUNHA DE CARVALHO2

1 - Introdução

As questões sobre o desenvolvimento são bastante abordadas em variadas linhas de

análises científicas, envolvendo diversos aportes teóricos bem como inúmeras metodologias

para sua apropriação. No contexto geográfico, as expressões ‘desenvolvimento regional’ e

‘desenvolvimento territorial’ são amplamente debatidas, estando tradicionalmente ligadas à

possibilidade de melhorias quantitativas de uma escala pré-determinada, no entanto,

contemporaneamente vinculadas à dinâmica espacial em sua complexidade, assumindo,

também, outras configurações.

Nesse quadro referencial são encontradas muitas possibilidades intencionais de

promoção do desenvolvimento regional do Brasil e suas regiões, tais como a região

Nordeste, bem como dos seus respectivos territórios, a exemplo, o estado do Maranhão,

escala do estudo. Entretanto há, também, a configuração da perspectiva de

desenvolvimento que foge da lógica de demarcação do território estatal, ou seja, territórios

que são identificados por outros atores, definidos por uma variedade de elementos comuns

e que estabelecem relações de identidade com o local.

Assim, objetiva-se analisar a produção da diversidade territorial do estado do

Maranhão à luz das perspectivas apresentadas nos Planos Estaduais de Desenvolvimento,

bem como através de análises incidentes sobre os processos de construção do espaço

geográfico e produção dos seus recortes. Nesse contexto emergem duas questões de

pesquisa: a) há algum tipo de conflito entre as propostas de desenvolvimento contidas nos

planos e suas posteriores efetivações?; b) as propostas de Desenvolvimento Regional do

Maranhão têm seguido à lógica de um desenvolvimento territorial?.

A base metodológica do estudo é (inicialmente) bibliográfica, com a análise de

alguns planos de desenvolvimento (na pesquisa, selecionados por critérios de impactos na

1 Este artigo refere-se à pesquisa da tese de doutorado, que se encontra em fase inicial, tendo como

orientador o prof. Dr. Élson Luciano da Silva Pires. Tem apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa e ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Maranhão - FAPEMA. 2 Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Geografia/Área Organização do Espaço, da

Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus Rio Claro. E-mail: [email protected]


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dinâmica dos territórios maranhenses). Dentro dessa perspectiva, há três pilares

constituintes da pesquisa, que devem ser notados em cada plano a ser analisado: a)

dinâmica espacial; b) atores envolvidos; c) definição de uso dos territórios.

O presente trabalho reconhece que o local/territorial pode estar vinculado aos

processos gerais de heterogeneização/diferenciação, dada pela tendência

homogeneizadora do global e heterogeneizadora do local. Também entende que o

local/territorial pode ser percebido como lugar, contendo valores subjetivos. Mas, considera-

se aqui, sobretudo, o papel do Estado e o estabelecimento da relação direta entre o regional

e o local/territorial, que acaba sendo um instrumento de análise que envolve as relações

sociais ligadas ao cotidiano.

O artigo está assim organizado: A primeira sessão refere-se à introdução, em que

são listados os objetivos e os procedimentos metodológicos. A segunda sessão trata de

uma aproximação teórica entre o desenvolvimento regional e territorial. A terceira sessão

trata das análises dos planos de desenvolvimento regional e suas configurações no espaço

maranhense. A quarta sessão traz as conclusões. E, por fim, são apresentadas as

referências utilizadas.

2 – A perspectiva do desenvolvimento: do regional ao territorial

A discussão sobre desenvolvimento pode ser dada pela existência das relações

global-local que acabam por serem formas representativas sobre a percepção em torno da

dinâmica do que se pode chamar de desequalização-diferenciação, considerando suas

faces homogeneizadora e heterogeneizadora, mostrando que processos globais implantam-

se no local em um jogo permanente de adaptações de ambos.

Toda essa dinâmica traz transformações na escolha e formas de tratamento dos

temas chave da ciência. Assim é que cada fase da ciência geográfica tem seus paradigmas

que se definem por um conjunto de ideias, teorias e doutrinas, construídas por um método,

em que são demonstradas mudanças na história do pensamento geográfico, como o da

busca do objeto da geografia para a de um método de convergência de reflexão científica.

Região e território, por exemplo, estão entre os conceitos chave da Geografia,

ganhando maiores dimensões dependendo das correntes do pensamento geográfico de

análise, considerando que cada uma destas elege temáticas centrais para seus estudos.

Contudo, é importante notar que não são conceitos ou categorias estanques, considerando-

se, sobretudo, a dinâmica espacial contemporânea.


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Com base no processo histórico, o conceito de região dentro da perspectiva da

Geografia Clássica teve origem nas discussões de Vidal de La Blache, Richard Hartshorne e

Carl Sauer, tendo como elementos comuns: o fato de serem estudos de síntese (ou

integradores); a importância dada às continuidades espaciais; a relação estabelecida entre

escalas; e as especificidades apresentadas nos estudos. Entretanto, desde

aproximadamente 1970, há uma prática diferenciada sobre a Geografia Regional, que tenta

fugir de aspectos puramente fenomenológicos (em que se tinha um empirismo pautado em

observação e descrição) e parte a uma verificação a partir da recriação da diversidade

territorial.

Esses fatos instauram outra perspectiva, em que, segundo Haesbaert (1999), cabe a

uma Geografia Regional renovada recuperar o sentido dos recortes espaciais tanto a partir

de sua inserção desigual em movimentos mais globalizados quanto a partir da recriação de

singularidades que lhes dão um caráter próprio. Isto significa evidenciar a capacidade dos

grupos humanos de recriar espaços múltiplos de sociabilidade.

Nota-se que a dinâmica mundial tem trazido novos elementos às análises,

considerando a existência de uma reestruturação produtiva que acarreta mutações na

organização do espaço, do processo produtivo e do trabalho. Para Lipietz e Leborgne

(1988), tais transformações fazem parte das mudanças do padrão de desenvolvimento,

denominado pós-fordismo ou modelo flexível.

O uso do termo desenvolvimento ganha presunção a partir de uma estratégia

geopolítica, Sachs (2000, p.31) afirma que “a Era do Desenvolvimento foi uma invenção dos

Estados Unidos que precisava deixar clara sua nova posição no mundo”3. Desejando

consolidar sua hegemonia, levanta-se uma campanha política em nível global, em que são

feitos discursos nos quais o desenvolvimento é tido como o processo pelo qual se alcança a

evolução de forma natural, funcionando como uma transferência da metáfora biológica para

a esfera social. O subdesenvolvimento emerge nesse contexto, como o país ou região que

não conseguiu lograr a evolução.

No entanto é assumida fortemente a análise da perspectiva mais difusa, que é a do

desenvolvimento econômico, e que coloca o crescimento econômico como condição

necessária do desenvolvimento. Então, a história é vista de forma linear, em que se tem um

destino inevitável e necessário. O modo de produção industrial tornou-se, por definição, o

3 O Presidente Trumam no seu discurso de posse, em 1949, não foi o primeiro a utilizar a palavra

desenvolvimento, mas só com ele ecoou, adquirindo uma virulência colonizadora insuspeitada

(SACHS, 2000, p.29).


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estágio final desse caminho unilinear para a evolução social, rapidamente a expressão

“países industrializados” se converteu em sinônimo de “países desenvolvidos”. A ideia de

desenvolvimento passa a ser, portanto, peça constituinte do ideal capitalista4.

Nesse mesmo contexto há a associação do conceito de “modernização”, logrando as

estruturas tradicionais, como as do meio rural, como formas arcaicas e ligadas ao

subdesenvolvimento, e as do meio urbano e setores industriais como modernos e ligados ao

desenvolvimento. Tais fatores configuram-se como elementos aditivos que ajudam a trazer à

tona discursos, como: atrasado versus moderno, rural versus urbano, desenvolvido versus

subdesenvolvido, que acabam por ocasionar dedicação da Geografia, entre outras ciências,

a discutir tais processos.

Com a percepção de que o desenvolvimento, tal como visto anteriormente, não seria

a solução ideal para o mundo, há (entre outras) a sugestão do termo “desenvolvimento

local”, que acaba sendo configurado como um método de ação. Ele permite apresentar um

conjunto de práticas diversas, mercantis e não mercantis, que valorizam a intimidade das

relações que partilham os mecanismos econômicos com a sociedade e a cultura locais.

Segundo Pecqueur (2000), cada processo de desenvolvimento local, através da ação

dinâmica das redes de atores formais e informais, decorre de três condições básicas que

estão intrinsecamente interligadas, que seriam: a capacidade de se inovar, a capacidade de

se adaptar e a capacidade de se regular.

Tais fatores levam à valorização da dimensão espacial-territorial (BENKO &

PECQUEUR, 2001; BOISIER, 2001; VEIGA, 2002; PIRES, 2006), podendo-se considerar

que há uma visão territorial do desenvolvimento regional que envolve, além do domínio

político-econômico do espaço, a sua “apropriação simbólica” (HAESBAERT, 2004) e a

construção de uma “identidade coletiva”, para aqueles que com ela se identificam ou dela se

excluem (CASTELLS, 1999).

Até o final da década de 1970, quando a Alta Teoria do Desenvolvimento entra em crise, não por acaso acompanhando a crise sistêmica, a região era vista como sendo algo inerte, um mero receptáculo, uma estrutura desprovida de sujeito. Na atualidade este quadro se inverte. O conceito de região é substituído pelo de território, e este, na maior parte das análises, passa a ser visto como um sujeito que através de um processo de reificação passa a ter condições de decidir sobre questões fundamentais. Hoje, o território, antes de qualquer coisa, importa (COSTA, 2010, p. 89).

4 Durante o transcorrer do tempo a palavra desenvolvimento ganha diversas conotações, mas não se

desassocia das concepções de crescimento, evolução, maturação. A palavra continua adquirindo sentido de mudança favorável.


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Para Aydalot (1985 apud LIMA, 2006) esse tipo de desenvolvimento impõe uma

ruptura com a lógica funcional de organização da vida econômica e propõe o retorno a uma

visão "territorial", isto é, dentro de um quadro local, pelo destaque e valorização dos

recursos locais e com a participação da população, sendo esta a maneira como o

desenvolvimento poderá realmente responder às necessidades das populações. No entanto,

tais fatores ocorrem de forma desigual nas regiões brasileiras, segundo as lógicas das

especificidades dos territórios locais e regionais do país.

3 – O desenvolvimento no contexto maranhense

No Brasil, a alteração nos padrões de desenvolvimento acontece juntamente com a

culminância dos novos padrões de competitividade internacional, com a recessão, com o

desemprego e com a crise do padrão industrial baseado no desenvolvimentismo do país,

bem como com a política de abertura econômica, inspirada no neoliberalismo.

A importância de planejamentos teóricos que pautam estratégias para a ação

emerge quando os administradores do poder público percebem uma necessidade maior na

forma de condução dos gastos, na tentativa de ocasionar o aumento na eficiência nos

processos de saúde, educação e economia, por exemplo.

Essa necessidade de ‘gerenciamento direcionado’ tanto por setor, quanto por

escalas, faz emergir uma série de políticas públicas que visualizam a definição de meios

para auxiliar a promoção do desenvolvimento de lugares, definidos em blocos, regionais

e/ou territoriais. Assim é que são projetadas, inicialmente, as políticas para a região

Nordeste do Brasil.

O estado do Maranhão, compondo esse contexto, é historicamente conhecido por ter

baixos índices de desenvolvimento, considerando-se formas quantitativas de análises. Sua

conjuntura mostra períodos de auge e de crise, marcados pela forte ação do mercado e do

Estado, objetivando, sobretudo, garantir o processo de acumulação do capital e, para tal,

traçando meios de obtenção de lucros e de ampliação dos mercados.

Os planos desenvolvidos no estado levam em consideração, sobretudo, a melhoria

de índices econômicos, pelo qual vinculam à implantação de grandes projetos industriais

com o objetivo de cumprir tal meta. Assim parece ocorrer desde seu passado colonial, mas

que, no entanto toma uma configuração particular desde aproximadamente 1945 (quando

surge o primeiro plano de desenvolvimento econômico) até o período recente.


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Entretanto, cada vez mais, os estudos indicam que se deve analisar o vínculo entre a

distribuição da atividade econômica no território e o desenvolvimento social, podendo

destacar, nessa lógica, o tema da desigualdade regional. Seguindo o indicativo teórico que

alimenta as afirmações sobre a ausência da atividade industrial ser um obstáculo ao

desenvolvimento, logo se imagina que a recíproca seria verdadeira, isto significaria dizer

que a presença da atividade industrial ocasionaria inevitavelmente o desenvolvimento.

É importante considerar que se acredita que a política industrial tem como foco o

setor produtivo e a política regional deveria ter como foco o território, proporcionando o

desenvolvimento menos desigual. Tais políticas são, portanto, diferentes (em suas

concepções, atores, instrumentos, objetivos), embora devessem manter uma sincronia, já

que a ausência das políticas regionais pode criar conflitos políticos, econômicos, sociais e

ambientais.

Mesmo que as considerações do trabalho ainda sejam preliminares, pois o mesmo

ainda está em fase inicial de pesquisa, alguns itens podem ser pontuados. Os planos

desenvolvidos no contexto maranhense (desde o primeiro em 1945) captam o ideário

desenvolvimentista autoritário que outrora vinha sendo empregado em território nacional,

com base na Economia Política, estando estritamente ligados à inserção de economistas

que atuavam como planejadores na administração pública do estado, levando a uma

unanimidade quanto à qualificação do Maranhão como estado subdesenvolvido e quanto ao

plano de governo como o principal instrumento da administração pública estadual.

Os planos iniciais desenvolvidos no Maranhão eram, portanto, ‘planejamentos

econômicos’ associados às programações orçamentárias, tendo somente algumas ações

pontuais selecionadas e efetivadas, pois eram consideradas as propulsoras do crescimento

econômico. Quando há a perspectiva dos planos de desenvolvimento é que são englobadas

mais ações a serem executadas em nome do poder público estadual, passando-se a

considerar as prioridades tanto com base na teoria econômica quanto em análises de uma

conjuntura.

Ainda assim, os planejamentos preservavam a ideia do desenvolvimento pautado no

âmbito econômico através do crescimento industrial, tendo como atores chave a atuação de

bancos, empresariado e Estado, havendo o investimento em energia elétrica, transportes e

agropecuária, para os quais foram elaborados estudos, inicialmente, referentes à

racionalização da lavoura e a industrialização do babaçu (por exemplo), destacando-se,

ainda, um plano de colonização das regiões inexploradas do estado.


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Nos anos posteriores, as ações são ampliadas estando também ligadas ao

saneamento, assistência médica, educação, habitação e outras áreas. Contudo, a presença

do tema industrialização ainda recebe maior foco, refletindo o que ocorre no contexto

brasileiro dadas as propostas do presidente Juscelino Kubitscheck. Tal fator faz o Maranhão

investir cada vez mais em infraestrutura, mesmo que em escala pontual, restringindo a

alocação de recursos entre os setores e a indicação e distribuição espacial dos

investimentos diretamente relacionadas à promoção do crescimento econômico.

Através das teorias dos polos de crescimento (de François Perroux), difundida em

várias escalas do país, constrói-se uma explicação para a situação de subdesenvolvimento

da economia maranhense, demonstrando que ela estaria pautada na falta de integração

setorial e espacial, impedindo a existência de um centro polarizador, que deveria ser sua

capital, São Luís.

Por volta do início dos anos de 1970, através de dados relativos ao montante

investido em infraestrutura, admite-se que o estado já estava dotado das condições

materiais indispensáveis para fazer deslanchar o processo de desenvolvimento, devendo-se

traçar a definição do setor que deveria sustentar o avanço desse processo. Opta-se, então

pelo setor primário e monta-se uma lógica que parece perdurar até os dias atuais.

É nesse contexto que o estado passa a assistir a implantação continuada de

mecanismos de infraestrutura logística de mercado e de projetos de grande porte que dizem

ter o intuito de promover o desenvolvimento, são exemplos: a Estrada de Ferro Carajás; o

Porto do Itaqui; a Vale (antiga Companhia Vale do Rio Doce); a Alumar (Consórcio de

Alumínio do Maranhão); a Base de Alcântara; a Fergumar (indústria de ferro gusa); a

Hidrelétrica de Estreito; a Usina Termelétrica Porto do Itaqui; a Refinaria da Petrobrás (ainda

em obras).

A visão desenvolvimentista levou a economia maranhense a estruturar-se em dois

grandes eixos, denominados pelos projetos estatais de eixos de dinamismo e modernização:

o do agronegócio e o do complexo minerometalúrgico. O primeiro beneficia-se da qualidade

da logística para exportação, das condições climáticas e do solo de cerrado; o segundo

baseia-se na vantagem locacional e da infraestrutura ferroviária, portuária e energética.

Por outro lado, as conhecidas indústrias tradicionais (cana-de-açúcar, algodão, arroz

e babaçu) têm sido desenvolvidas com fracas expectativas de crescimento industrial e

consequente falta de apoio governamental maciço, sobretudo por estarem enquadradas no

rol da agricultura familiar e/ou de uma agricultura que ainda se utilizam de mecanismos sem

grandes modernizações. Há, ainda, outras possibilidades mais recentes do desenvolvimento


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participativo que poderiam configurar arranjos produtivos locais, devendo ser destacados: o

turismo cultural e paisagístico, a pesca, a pequena indústria de confecções e a produção da

cachaça artesanal.

4 – Conclusões

A análise espacial recorrente requer que os estudos dos processos levem em

consideração uma complexidade de elementos, bem como a dinamicidade existente na

contemporaneidade. Nesse contexto, devem ser considerados os aspectos estruturais e

conjunturais da escala a ser analisada, ressaltando que os fatores econômicos, sociais,

políticos e ambientais devem estabelecer correlações. Com isso, alguns temas assumem

amplos debates, aumentando o desafio da comunidade acadêmica em refletir teoricamente

em um contexto generalizante e, também, em posicionar tais reflexões no campo da

realidade nacional e local.

Considerando-se esses elementos e contextualizando-os para a escala em estudo,

pensa-se que as novas perspectivas teóricas que têm sido enquadradas nas políticas de

desenvolvimento regional no contexto brasileiro, não têm sido adequadas (de fato) ao

contexto maranhense, já que as práticas de governança (ainda) não envolvem uma

multiplicidade de atores. Este elemento está refletido, por exemplo, na fraca competitividade

apresentada na atualidade, quando se estabelece uma perspectiva comparativa entre o

estado e as demais unidades da federação, sobretudo ao se tratar da formação de um

entorno territorial.

Um pequeno de estabelecimento de um paralelo entre os interesses governamentais

sobre as empresas de grande porte e as de micro, pequeno e médio portes, leva à

percepção que, mesmo estas caracterizando maior garantia do envolvimento dos habitantes

locais através da realização dos empregos formais, há um apoio maciço sobre a linha dos

grandes empreendimentos. Assim, através do Estado, obedecendo a demandas globais e

nacionais, há um arcabouço constituído, por leis que regem a “organização” do território.

Alguns fatores, porventura, podem ser considerados e devem ser melhor analisados:

a) o Maranhão é um estado marcado historicamente pelo desenvolvimento de suas forças

produtivas de forma subordinada ao capital exterior; b) o Maranhão está enquadrado na

região Nordeste, região com políticas direcionadas a “romper” com sua situação de

inferioridade; c) é um estado considerado quantitativamente como um dos piores estados da

federação; d) é um estado que possui duas grandes empresas exportadoras, entretanto tem


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um baixo PIB; e) há um contexto político específico na realidade maranhense (mais de 40

anos governado por uma oligarquia).

5-Referências Bibliográficas

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