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  • 1

    DESENVOLVIMENTISMO NOS GOVERNOS VARGAS E JK

    Alexandre Black de Albuquerque1

    RESUMO

    O artigo tem como objetivo analisar o processo de industrializao brasileira do

    primeiro governo Vargas at o governo JK e suas diferenas. A partir dos anos de 1930

    tem incio a industrializao brasileira, em grande medida, relacionada a acontecimentos

    internacionais como a crise de 1929 e a segunda Guerra Mundial. De todo modo nesse

    perodo que a ideologia do Estado interventor e desenvolvimentista surge e se

    desenvolve no Brasil. Com o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek

    implementada a indstria de base no Brasil, mudando o perfil do sistema produtivo

    nacional. Foi o ponto alto do chamado desenvolvimentismo, que atravs da substituio

    de importaes pretendia industrializar a nao.

    Palavras-chave: Industrializao Governo Vargas Estado Desenvolvimentista

    Governo JK Plano de Metas.

    ABSTRACT

    This article aims to analyze the Brazilian industrialization process from the first Vargas

    government to the JK government and their differences. The Brazilian industrialization

    began during the 1930s, largely related to international events such as the 1929 crisis

    and the Second World War. In any case it is in this period that the ideology of intervenor

    and developmental state emerged and developed in Brazil. With government Plano de

    Metas (Target Plan) Juscelino Kubitscheks is implemented basic industry in Brazil,

    changing the profile of the national productive system. It was the highlight of the called

    developmentalism, that by replacing imports intended to industrialize the nation.

    Keywords: Industrialization Vargas Government Developmental State JK

    Government Target Plan.

    1 Mestre em Histria pela Universidade Federal de Pernambuco.

  • 2

    1. INTRODUO

    H setenta anos, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, comeou

    lentamente a tomar corpo no Brasil um movimento, conhecido como nacional-

    desenvolvimentismo, que tinha como objetivo tornar a economia nacional em algo mais

    sofisticada do que uma simples fornecedora de produtos primrios para o mercado

    internacional. Libertar o pas da dependncia da agricultura e torn-lo uma nao

    industrializada no seria uma tarefa fcil, nem rpida, mas at certo ponto, tal pretenso

    foi alcanada. O perodo desenvolvimentista costuma ser dividido em i) industrializao

    restringida (1933 1955) e ii) industrializao pesada (1955 1980). Durante a

    industrializao restringida o capital estrangeiro foi pouco relevante, atuando em ramos

    menos dinmicos, e compreendeu todo o perodo Vargas incluindo o interregno

    Dutra2. A industrializao pesada, que tem incio no governo Juscelino Kubitschek JK,

    por outro lado, utilizou de forma decidida o capital externo.

    A construo da indstria nacional comeou de forma hesitante ainda na segunda

    metade do sculo XIX e tomou grande impulso a partir dos anos trinta do sculo XX.

    Deste momento e at o incio dos anos de 1980, um vigoroso crescimento industrial

    mudaria profundamente a estrutura econmica do pas, proporcionando um grande

    processo de urbanizao que alterou profundamente a sociedade nativa. Para tanto, os

    sucessivos governos da poca abandonaram polticas econmicas ortodoxas, dentre

    estas, as que determinavam que o mercado capaz de, por si mesmo, promover o

    desenvolvimento. Alm disso desenvolveram a ideia de planejamento, exemplificada na

    criao de vrias agenciais estatais com esse objetivo e, assim, transformaram o Estado

    em grande aliado da economia industrial e no intermedirio entre o capital nacional e o

    estrangeiro. durante os dois governos Vargas 1930/45 e 1951/54 e o governo

    Juscelino Kubitschek 1956/1961 que essa tendncia se solidifica,

    2 Eurico Gaspar Dutra foi eleito presidente em 1945 e governou de 1946 a 1951.

  • 3

    Assim, na observao do modelo de industrializao concebido no Brasil, onde a funo do Estado para a implementao do desenvolvimento e, consequentemente, o progresso econmico se d de maneira direta, tambm o Estado o realizador (mediador) da aliana com o capital externo e o maior e principal impulsor estrutural do desenvolvimento industrial destacando que o modelo internacional de associao se constituiu na prpria condio da expanso industrial para os pases capitalistas perifricos. (Mouro, 2012, p.78).

    A diferena entre os dois governos estava centrada exatamente na questo do

    capital externo. A administrao Vargas procurava ter mais controle e autonomia frente

    aos investidores estrangeiros, inclusive considerando que havia um certo nvel de

    conflito entre autonomia nacional e capital externo. Sendo assim,

    [...]a figura do Estado assume um papel relevante, em razo de sua capacidade de definir um arranjo institucional baseado em crenas e ideologias, ao mesmo tempo que define normas, leis e regras institucionais formais para o alcance dessa estratgia. Especificamente em relao ao capital internacional, necessrio a construo de um arranjo institucional que minimize sua influncia, mas no sua participao, nos objetivos gerais decididos internamente. (Arend, 2009, p. 116).

    O mesmo no se pode dizer da administrao JK, que no via conflito, nem risco

    a soberania, nessa relao. Segundo Mouro (op. cit.),

    Juscelino Kubitschek procurou realizar o desenvolvimento econmico atravs da reelaborao das condies de dependncia, o que corresponde a uma transformao da direo e do sentido da poltica econmica governamental, ou melhor, mudana de concepo da ideologia desenvolvimentista. Para ele, a industrializao somente seria possvel no contexto da interdependncia e associao. Para tanto, Kubitschek executa seu governo jogando, simultaneamente, com a ideologia nacionalista e uma poltica econmica de tipo internacionalista sendo que ele o executa de maneira brilhante.

    Essa mudana transforma, segundo Arend, o nacional-desenvolvimentismo em

    desenvolvimentismo-internacionalista. Nesse ltimo, os setores dinmicos da indstria

    ficam sob controle externo, condicionando o desenvolvimento posterior da economia

  • 4

    brasileira as estratgias de acumulao desenvolvidas em centros de decises fora do

    Brasil. No entanto, essa diferena entre os dois governos no deve ser vista de forma

    esquemtica. Para implementar seus planos industrializantes Vargas no prescindiu do

    capital externo, e nem podia, dado o baixo nvel de poupana nacional e a dependncia

    tecnolgica do Brasil em relao pases centrais.

    2. DEPRESSO, PRIMEIRO GOVERNO VARGAS E INDUSTRIALIZAO

    A Grande Depresso Econmica de 1929 no tardou em depreciar os preos dos

    produtos primrios, quando o caf representava mais de 70% das exportaes

    brasileiras. A queda brusca da renda proporcionada pelo caf, e a sada de quase toda a

    reserva internacional em metais do pas, causaram uma forte desvalorizao da moeda,

    encarecendo bastante os bens importados, bem como beneficiando a indstria nacional.

    Tendo em vista que boa parte das fbricas brasileiras operava com grande nvel de

    ociosidade, no foram necessrios muitos investimentos nos primeiros anos da

    depresso para aumentar a produo. O binmio aumento de produo e baixo

    investimento terminou por propiciar a acumulao de capital necessria para expandir a

    capacidade instalada, quando a ociosidade foi eliminada. Nesta segunda fase houve um

    grande aumento das importaes de maquinrio industrial, muitos de segunda mo.

    Com isso, a produo industrial brasileira praticamente dobrou ao longo dos anos de

    1930.

    Esta expanso da indstria ocorre no primeiro governo Vargas e foi

    consequncia da poltica de manuteno do preo internacional do caf. A depreciao

    cambial, a primeira forma encontrada para proteger o lucro do setor cafeeiro,

    indiretamente, favoreceu a indstria ao tornar mais caro os bens importados. Outra

    maneira foi atravs da compra e queima dos estoques de caf pelo Estado, o que

    implicou no aumento da liquidez e, consequente, aumento do crdito e do consumo.

    Essa proteo ao setor cafeeiro fez com que a produo de caf no diminusse para se

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    ajustar demanda e, muito menos, fossem expulsos do mercado os produtores menos

    competitivos. O pas ainda no possua uma poltica de industrializao, sendo esta

    consequncia de fatores internacionais que tinham impacto sobre o ento maior setor da

    economia: o cafeeiro.

    Foi nos anos trinta que o Brasil veria surgir os primrdios da ideologia do

    planejamento econmico. O relatrio Niemeyer, publicado em 1931, primeira tentativa

    do Estado brasileiro determinar os principais problemas da economia e formular

    solues, demonstrou que a concentrao das exportaes praticamente num nico

    produto, o caf, era o maior entrave ao desenvolvimento econmico nacional. O

    relatrio Niemeyer, no entanto, no teve aplicao prtica, pois o caf continuou a

    comandar a poltica econmica e de desenvolvimento durante os anos de 1930.

    3. O ESTADO NO PRIMEIRO GOVERNO VARGAS

    A reforma do Estado estava em andamento desde a dcada de 1930, com o

    primeiro governo Vargas, quando grupos polticos que o apoiaram entenderam que era

    necessrio empreender tais reformas no mbito estatal, para adequ-lo nova realidade

    econmica nacional e mundial:

    Assim, nos anos de 1930-45, o governo federal criou comisses, conselhos, departamentos, institutos, companhias, fundaes e formulou planos. Alm disso, promulgou leis e decretos. E incentivou a realizao de debates, em nvel oficial e oficioso, sobre os problemas econmicos, financeiros, administrativos, educacionais, tecnolgicos e outros. As medidas adotadas pelo governo alcanaram praticamente todas as esferas da sociedade nacional. Tratava-se de estudar, coordenar, proteger, disciplinar, reorientar e incentivar as atividades produtivas em geral. (Ianni, 1971, p.22).

    Entretanto este processo era lento e sofria muitas interrupes provocadas pelos

    grupos prejudicados por estas reformas e que se uniram com o objetivo de preservar a

    totalidade ou parte das estruturas vigentes. Na tentativa de se impor perante esses

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    grupos Vargas cria um regime autoritrio-burocrtico de tipo centralizador e regulador.

    Tal regime era mais sensvel s necessidades da classe mdia... (Lafer, 2002, p.35) o

    que, na viso do autor, ajuda a explicar a persistncia das caractersticas do

    cartorialismo(idem).

    Para justificar esse autoritarismo inerente a seu projeto poltico, Vargas

    desenvolve a tese da impessoalidade do Estado sob seu comando, e da eficincia que

    seria possvel apenas sob um regime centralizador e livre das amarras do liberalismo,

    claro que, se por um lado as aes do governo na economia assumiam uma forte dose de antiliberalismo, por outro lado, principalmente na dcada de 1930, este intervencionismo estatal procurava justificar-se perante a sociedade pela busca de eficincia e pela promessa de relaes impessoais entre governo e sociedade. Eficincia, porque a criao de novas instituies possibilitaria o planejamento econmico, a adoo de critrios cientficos na tomada de decises e no aperfeioamento das tcnicas gerenciais, contribuindo para eliminar o uso de solues polticas, falcatruas, promessas demaggicas das eleies e o coronelismo no meio rural. Impessoalidade, pois se tratava de pensar um Estado integrado, centralizado em rgos nacionais, com objetivos acima das questes eleitorais e partidrias, sempre que possvel livre das influncias dos lderes locais e, preocupado com a organizao do governo de forma a garantir o cumprimento das metas de desenvolvimento do pas. No resta dvida de que este processo de mudana s foi possvel politicamente com forte autoritarismo. Mais tarde, j ao final do Estado Novo, a retrica populista, propondo melhor distribuio de renda e com apelos nacionalistas, tambm podem ser associadas busca de coeso s aes de interveno governamental em prol do desenvolvimento econmico. (Carraro; Fonseca, 2003, p. 11).

    Desenvolvendo, ento, reformas econmicas e sociais com forte dosagem

    autoritria, o governo Vargas, em 1931, nomeia a Comisso de Estudos Financeiros e

    Econmicos dos Estados e Municpios para fazer um amplo levantamento da situao

    financeira do pas, cujo trabalho foi completado em 1934, ano em que teve comeo uma

    profunda reestruturao do ministrio da economia, visando aumentar sua eficincia

    fiscalizadora e melhorar sua capacidade de formular polticas econmicas. Tambm se

    cria uma tendncia clara nos anos 1930: a centralizao das medidas econmicas em

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    mbito federal. A criao do Conselho Nacional do Caf tira dos estados produtores a

    responsabilidade pela defesa dos preos internacionais do produto. Neste perodo

    tambm criado o Instituto do Acar e do lcool, que passava a regulamentar o setor

    revelia dos estados produtores. Foram, tambm, criadas instituies financeiras com

    atuaes especficas para promover a agricultura, a indstria e a expanso da

    infraestrutura. Para que estas reformas e as novas instituies dessem certo, o governo

    adotou o sistema de mrito para recrutar novos burocratas. Em 1939, foi criado o

    Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, rgo de administrao

    geral, que comandava todos os cargos por mrito, selecionando e treinando os

    candidatos. Isto no quer dizer que o apadrinhamento tenha sido extinto, muito pelo

    contrrio, ele continuou sendo preponderante no Estado mesmo mais de vinte anos

    depois, no governo JK. Vargas deu incio a um processo onde o lado profissional, e

    relativamente eficiente do Estado, convivia com uma imensa burocracia patrimonialista.

    O DASP tambm ficou responsvel pela coordenao da elaborao do oramento

    federal; os ministrios elaboravam suas propostas oramentrias e enviavam ao DASP

    que consolidava a proposta e, a partir do ano 1946, encaminhava-a para o Congresso. O

    oramento era preparado de forma bastante primitiva; a expectativa de inflao futura

    mal entrava na proposta e as anlises microeconmicas dos projetos eram

    desconsideradas, o que tornava o oramento falho como instrumento de poltica

    econmica.

    4. AS CONSEQUNCIAS DA GUERRA

    Nos anos trinta do sculo XX a indstria brasileira ficou dependente do nvel do

    cmbio, bastante desvalorizado em relao s moedas dos pases centrais; como vimos,

    a produo pde crescer a taxas elevadas, a Guerra, no entanto, colocaria a economia

    brasileira numa situao diferente,

    No momento em que o mercado mundial se transformava de forma

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    crescente em um mercado de vendedores, isto , enquanto aumentava o nmero de compradores e diminua a oferta de mercadorias, o Brasil fixava o valor externo de sua moeda a um nvel de preos relativos que refletia a situao do decnio anterior[...] Tal situao, sem lugar a dvida, concorreu para agravar os efeitos dos srios desequilbrios internos surgidos na economia durante esse perodo. (Furtado, 1999, p. 206).

    Por sua vez, o virtual desaparecimento, no mercado internacional, dos bens

    tradicionalmente importados pelo Brasil, impossibilitava que, pelo menos, parte da

    renda obtida com as exportaes voltasse ao exterior via importaes, inundando, desta

    forma, a economia brasileira com uma onda de liquidez. Se por um lado esta conjuntura

    internacional concorreu para uma substancial elevao da inflao, por outro,

    proporcionou grandes benefcios indstria brasileira.

    Quase sem concorrentes internacionais em decorrncia da guerra, a indstria

    nacional pde prosseguir seu crescimento e at se aventurar no mercado externo, como

    foi o caso do setor txtil, que passou a exportar para pases da Amrica Latina e frica.

    O mais importante, no entanto, foi o crescimento qualitativo da produo industrial do

    pas. A indstria metalrgica e de mquinas obteve forte expanso, o que viria, num

    futuro prximo, trazer grandes benefcios ao conjunto da economia nacional.

    Outra importante consequncia da guerra foi a Misso Cooke; feita em conjunto

    com tcnicos brasileiros e norte-americanos, teve como objetivo determinar que tipo de

    ajuda material o Brasil poderia dar aos esforos de guerra. Segundo Baer (1966, p.32),

    Seu trabalho representou a primeira pesquisa analtica, e sistemtica feita a respeito da economia brasileira com o objetivo de formular um plano de ao. Empreendeu-se pela primeira vez uma anlise econmica do ponto de vista regional dividindo-se o pas em trs regies distintas (Nordeste, Centro-norte e Sul) cujas caractersticas econmicas diferenciavam-se suficientemente para justificar mtodos de anlise e programas de desenvolvimento diversos.

    No curto prazo, a misso Cooke no teve papel relevante na poltica econmica

    brasileira, mas em longo prazo teria uma certa dose de influncia sobre os elaboradores

    das primeiras intervenes estatais na economia, que tinham como objetivo o avano da

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    indstria e no algo relacionado ao caf. Com isso, certas recomendaes da misso,

    entre elas a de que a regio sul deveria ser favorecida, por ter inmeras vantagens

    comparativas, foram aplicadas categoricamente pelas autoridades; outras

    recomendaes, no entanto, foram esquecidas por dcadas, como a que estipulava que o

    processo de industrializao deveria ser papel da iniciativa privada, ficando a cargo do

    Estado, apenas, criar e manter o ambiente propcio para as inverses privadas.

    5. GOVERNO DUTRA, O INTERREGNO, E SEGUNDO GOVERNO VARGAS

    Ao trmino da guerra o Brasil possua vultosas reservas internacionais em

    moedas estrangeiras, com a queda de Vargas, uma das primeiras medidas do novo

    governo de Eurico Gaspar Dutra foi liberar qualquer restrio s importaes, o que

    provocou aumento drstico das mesmas e, em pouco tempo, as reservas brasileiras

    estavam esgotadas. Com isso, o governo foi obrigado a tomar medidas para restringir as

    importaes, o que favoreceu a indstria nacional, porm este favorecimento ainda

    estava li