Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC

Centro Socioeconômico

Departamento de Economia e Relações Internacionais

MARIA EDUARDA FREIBERGER NUNES

REGULAÇÃO E DESEMPENHO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO

BRASIL

FLORIANÓPOLIS, 2013.

MARIA EDUARDA FREIBERGER NUNES

REGULAÇÃO E DESEMPENHO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL

Monografia submetida ao curso de Ciências

Econômicas da Universidade Federal de Santa

Catarina, como requisito obrigatório para a

obtenção do grau de Bacharelado.

Orientador: Prof. Ronivaldo Steingraber

FLORIANÓPOLIS, 2013.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS

ECONÔMICAS

A Banca Examinadora resolveu atribuir à nota 7,5 a aluna Maria Eduarda Freiberger Nunes na

disciplina CNM 5420 – Monografia, pela apresentação deste trabalho.

Banca Examinadora:

Prof. Ronivaldo Steingraber

Prof. Pedro Antônio Vieira

Prof. José Antônio Martins

Dedico este trabalho aos meus pais, Juarez e

Aparecida, que me enchem de amor todos os

dias.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, pela paciência e atenção, no direcionamento do trabalho.

Aos professores do Departamento de Economia da UFSC pelo aprendizado durante

todos estes anos de Universidade.

Aos meus irmãos, pelo apoio, incentivo e amizade.

Especial agradecimento aos meus pais, grandes incentivadores dos meus estudos.

Obrigada por todas as oportunidades que vocês me proporcionam na vida, tão importantes

para minha formação como pessoa e como profissional.

RESUMO

Este trabalho apresenta base conceitual fundamentada na regulação da economia e no setor de

telefonia fixa e móvel no Brasil e, ainda, nas situações de monopólio natural, criadas devido

às falhas de mercado existentes no segmento de infraestrutura de telecomunicações. Ao

recuperar dados da década de 90 ao momento atual, extraídos do relatório feito pela

Associação Brasileira de Telecomunicações (Telebrasil), em 2013, o estudo acompanha a

evolução do setor de telecomunicações e analisa indicadores de densidade/ atendimento,

investimento, concorrência e preço. O estudo de tais indicadores revela a realidade da

regulação e os investimentos do setor de telecomunicações no Brasil.

Palavras-chave: Telecomunicações; Regulação; Concessão; Infraestrutura; Privatização;

Monopólio natural.

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Regulamentação do preço monopólio natural................................... 26

Gráfico 2 - PIB per capita X Densidade de Telefones (fixa e celular)................ 42

Gráfico 3 - Quantidade de Assinantes (Milhões)................................................. 43

Gráfico 4 - Penetração Domiciliar (%)................................................................ 44

Gráfico 5 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone............................................ 44

Gráfico 6 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone............................................ 45

Gráfico 7 - Metas de Qualidade Atendidas.......................................................... 46

Gráfico 8 – Total de Celulares e % de Pré-pago.................................................. 47

Gráfico 9 - Municípios Atendidos pelo Celular (%)............................................ 47

Gráfico 10 – Investimentos Fixo e Móvel.............................................................. 49

Gráfico 11 - Acessos Fixos (STFC) ...................................................................... 50

Gráfico 12 - Estações Rádio Base (ERBs) ............................................................ 51

Gráfico 13 – Fundos Públicos................................................................................ 51

Gráfico 14 – Quantidade de Prestadoras................................................................ 53

Gráfico 15 – Concentração do Mercado de SMP (HHI) ....................................... 54

Gráfico 16 - Market Share (%) dos Acessos Fixos em Serviço do STFC............. 55

Gráfico 17 – Market Share (%) dos Celulares por Prestadoras.............................. 56

Gráfico 18 – Preço Médio do Minuto Local.......................................................... 57

LISTA DE ABREVIATURAS

ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações

BID Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento

CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica

EMBRATEL Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A

ERBs Estações Rádio Base

FMI Fundo Monetário Internacional

FISTEL Fundo de Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações

FNT Fundo Nacional de Telecomunicações

FUST Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações

FUTTEL Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações

IGP-DI Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna

IPCA Índice de Preços ao Consumidor Amplo

IST Índice de Serviços de Telecomunicações

LDI Longa Distância Internacional

LDN Longa Distância Nacional

MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

PASTE Perspectiva para Ampliação e Modernização do Setor de Telecomunicações

PGMU Plano Geral de Metas para a Universalização

PGO Plano Geral de Outorgas

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

SGMU Sistema de Gestão de Metas de Universalização

SMP Serviço Móvel Pessoal

STB Sistema Telebrás

STFC Sistema de Telefonia Fixa Comutada

TCU Tribunal de Contas da União

Telebrás Telecomunicações Brasileiras S.A.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO............................................................................................. 10

1.1 OBJETIVOS.................................................................................................... 12

1.1.1 Objetivo geral................................................................................................. 12

1.1.2 Objetivos específicos...................................................................................... 12

1.2 JUSTIFICATIVA............................................................................................ 13

1.3 METODOLOGIA............................................................................................. 13

1.3.1 Coleta e análise de informações.......................................................................... 14

1.3.2 Limitações da pesquisa.................................................................................. 14

2 REFERENCIAL TEÓRICO........................................................................ 15

2.1 TEORIA DA REGULAÇÃO............................................................................. 15

2.1.1 Regulação da Economia.................................................................................... 15

2.1.2 Monopólio Natural............................................................................................ 24

2.1.3 Regulação no setor de telecomunicações........................................................... 30

2.1.4 A agência reguladora de telecomunicações....................................................... 37

3 PANORAMA NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES......................... 42

3.1 INDICADORES DE DENSIDADE / ATENDIMENTO................................ 42

3.2 INDICADORES DE INVESTIMENTO........................................................... 48

3.3 INDICADORES DE CONCORRÊNCIA......................................................... 52

3.4 INDICADORES DE PREÇO............................................................................ 57

4 CONCLUSÕES.............................................................................................. 58

REFERÊNCIAS............................................................................................ 61

10

1 INTRODUÇÃO

O governo brasileiro, com seu projeto de “Reforma do Estado”, na década de 90,

procurava seguir políticas de desestatização e desregulamentação da economia, que vinham

sendo amplamente promovidas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial,

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD) e outros organismos multilaterais de cooperação junto aos países

em desenvolvimento, como parte de um conjunto de medidas macroeconômicas de ajuste

fiscal e controle da inflação, que ficaram conhecidas sob o rótulo de “Consenso de

Washington”. Tais políticas trouxeram para o debate, juntamente com a proposta de

desregulamentação da economia, a liberalização fiscal e financeira, corte de subsídios,

eliminação de monopólios estatais, controle do déficit público etc. (VARGAS, 2008).

Para Bresser Pereira (2003), as reformas do Estado, ocorridas em 1990, não receberam

o nome de “Consenso de Washington”, mas sim, de “Segundo Consenso de Washington”. O

autor acreditava que o Brasil, altamente endividado, necessitava de ajustamento fiscal e de

reformas para o mercado, principalmente de abertura comercial. No entanto, propunha que o

financiamento externo, proposta do Segundo Consenso de Washington, acabava por promover

o subdesenvolvimento e não o desenvolvimento dos países, se os recursos emprestados não

fossem utilizados para investimento, mas sim, para o consumo. A “estratégia de

desenvolvimento” seguida pelo Fundo Monetário Internacional, pelo Banco Mundial e pelo

governo americano, nos anos de 1990, foi aceita de forma pouco crítica pelos países em

desenvolvimento, inclusive o Brasil. A estratégia de que os países poderiam se desenvolver

com “poupança externa”, na verdade, se revelou uma estratégia de subdesenvolvimento. Para

obter tal poupança era preciso completar as reformas orientadas para o mercado com a

abertura financeira. É preciso não confundir com o Consenso de Washington, que resumiu a

política americana em relação aos países com altas dívidas nos anos de 1980.

A partir de 1990, então, surgiram às primeiras privatizações, iniciando o processo que

englobaria, nos anos seguintes, com a elaboração do Plano Diretor de Reforma do Estado,

pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), todos os meios de

redução do tamanho do aparelhamento administrativo do Estado, a quebra de monopólios, a

delegação de serviços públicos ao particular, as parcerias do Estado com entidades públicas e

privadas e a terceirização (CUNHA, 2012).

11

Em 1995, o governo anunciou uma série de reformas, cujo objetivo era incentivar a

recuperação do investimento em infraestrutura, pois acreditava que era o momento de retomar

o crescimento sustentado da economia brasileira. Entre elas se destacam as emendas

constitucionais que tiveram o papel de flexibilizar os monopólios estatais de

telecomunicações, energia elétrica, petróleo e gás natural. Para Rigolon (1996), os

estrangulamentos da oferta de infraestrutura limitam a possibilidade de crescimento

econômico, de expansão do emprego e de atenuação da pobreza.

De acordo com Pinheiro e Giambiagi (2000 apud VARGAS, 2008), o programa de

desestatização, iniciado no governo de Fernando Collor de Mello e ampliado no governo de

Fernando Henrique Cardoso, deu início à privatização da infraestrutura e dos serviços

industriais de utilidade pública no Brasil, após a promulgação da Lei Federal nº 8.987, dita

“Lei das Concessões”, em fevereiro de 1995.

No entanto, para eliminar gargalos acumulados desde a década de 80 e melhorar os

serviços eram necessários altos investimentos. Neste sentido, a participação do capital privado

é desejável não só para prover fontes de financiamento adequadas, como também, para

aumentar a eficiência do investimento (RIGOLON, 1996).

Sendo assim, em 1998, quando o setor de telecomunicações foi privatizado no Brasil,

houve uma mudança drástica no desenvolvimento e nos investimentos nessa área. O Estado

deixou de investir diretamente nesse setor, alguns players entraram no mercado, os preços se

tornaram mais competitivos e o poder público passou, apenas, a regulamentar a infraestrutura

e a oferta dos serviços de telecomunicações. Foi então criada a Agência Nacional de

Telecomunicações, a ANATEL, que tem o dever de fiscalizar e promover o desenvolvimento

das telecomunicações, adotando medidas necessárias para o atendimento do interesse público.

A ANATEL regula os serviços de telecomunicações, como a telefonia fixa, telefonia móvel,

internet, TV a cabo e rádio. Os chamados serviços públicos são caracterizados por serem

essenciais para maior parte da população e para diversos outros setores da economia.

Nesse sentido, o trabalho busca estudar a regulação do setor, analisar números e dados

que possam proporcionar uma melhor visão do desempenho da área de telecomunicações. O

primeiro capítulo analisa a regulação da economia e a importância da normatização do

Estado, para garantir que os serviços públicos sejam atendidos de forma satisfatória, não

inviabilizando o equilíbrio do mercado para as empresas concessionárias. O segundo capítulo

trata sobre questões do monopólio natural, ou seja, setores que necessitam de altos

12

investimentos de longo prazo e recebem proteção do Estado, a fim de que as empresas

realizem tais investimentos. Tratam, também, da regulação no setor de telecomunicações e da

agência reguladora de telecomunicações, aprofundando os conhecimentos no setor de

telecomunicações, relevante para este trabalho. No terceiro capítulo faz-se a análise dos dados

coletados avaliando indicadores de densidade/ atendimento, investimento, concorrência e

preço. Por fim, apresentam-se as considerações finais, acompanhada das referências utilizadas

neste Trabalho de Conclusão de Curso.

1.1 OBJETIVOS

De acordo com o que foi mencionado acima, o presente trabalho irá guiar-se nos

objetivos geral e específicos, discriminados a seguir.

1.1.1 Objetivo geral

Analisar o desempenho do setor de telecomunicações brasileiro pelos critérios da

Anatel para o atendimento do mercado consumidor.

1.1.2 Objetivos específicos

Apresentar a teoria da regulação neoclássica e o papel da agência reguladora

do Setor (Anatel);

Identificar os indicadores da Anatel para o atendimento do mercado

consumidor;

Verificar o impacto da regulação da Anatel sobre o desempenho do setor de

telecomunicações no Brasil de 1995 até 2012 ; e

13

1.2 JUSTIFICATIVA

A partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Brasil passa por um processo de

privatização e reforma do Estado. Diversos setores foram reestruturados, principalmente com

capital privado dentro de um novo quadro jurídico-institucional, onde foram criadas as

agências reguladoras. A percepção da ineficiência estatal na provisão dos serviços de

infraestrutura conduziu a maior participação do setor privado. Os processos de reestruturação

da infraestrutura exigiram a desmontagem dos monopólios naturais.

Embora alguns estudos já tenham sido realizados sobre o setor de telefonia fixa e

móvel no Brasil e sua regulação, ainda é relevante a necessidade de aprofundar o

conhecimento neste campo, principalmente no que diz respeito aos investimentos no setor,

considerando a importância da infraestrutura das telecomunicações para o crescimento e

desempenho do país, em suas relações econômicas.

A regulação no Brasil surgiu, principalmente, pela falta de capacidade de

financiamento das empresas estatais. Assim, caberia aos capitais privados dos novos

operadores, a missão de recuperar o nível de investimentos em infraestrutura, eliminando os

gargalos de crescimento dos demais setores da economia (PINTO; FIANI, 2002).

No entanto, a regulação de um setor pode gerar polêmicas e críticas, principalmente se

descumprir seu papel social, que é o de focar no coletivo e priorizar os interesses privados.

Neste sentido, um estudo que mostre a realidade da regulação no setor de telecomunicações

no Brasil e a importância dos investimentos, sob o ponto de vista econômico, pode beneficiar

uma análise mais crítica da regulação do setor de telecomunicações e o quanto isto traz

resultados positivos e negativos para a decisão de investimento dos entes privados.

1.3 METODOLOGIA

Para entender os objetivos propostos, será feita uma pesquisa descritiva. Segundo

Bocchi (2004), a economia caracteriza-se como a ciência social ou humana, porque tem

objetos definidos: a produção; a distribuição; e o uso de bens e serviços. Seu esforço, como o

de qualquer ciência, consiste em estudar sistematicamente a ocorrência dos fenômenos que

14

compõem seu objeto. Por este motivo e, como o trabalho tem o objetivo de analisar a

atividade econômica, neste caso, o setor de telefonia fixa e móvel no Brasil, será utilizado o

método qualitativo e o método quantitativo.

1.3.2 Coleta e análise de informações

Os procedimentos adotados serão baseados em pesquisa bibliográfica documental,

uma vez que a ANATEL apresenta vários indicadores de qualidade, competição e

desempenho para o setor. Este estudo se propõe a analisar os indicadores identificados para a

verificação do desempenho do setor de telecomunicações no Brasil, no período dos últimos

dezessete anos.

1.3.3 Limitação da pesquisa

A presente pesquisa visa identificar o desempenho geral do setor durante os últimos

dezessete anos para quatro indicadores de desempenho, tais como, densidade/atendimento,

investimentos, concorrência e preços, conforme a classificação disponibilizada pela

ANATEL.

15

2 REFERENCIAL TEÓRICO

Neste capítulo, buscar-se-á analisar a Teoria da Regulação na Economia, por meio da

conceituação de Monopólio Natural, Regulação no Setor de Telecomunicações e a Agência

Reguladora de Telecomunicações. O objetivo deste capítulo é servir de embasamento teórico

que dará suporte à análise envolvida.

2.1 TEORIA DA REGULAÇÃO

2.1.1 Regulação da Economia

A regulação da atividade econômica e o uso das agências reguladoras teve início, no

Brasil, na segunda metade dos anos 1990. Nesse período, o processo de privatização foi

intensificado e o Estado deixou de ofertar alguns serviços para ser regulador (JEREISSATI,

2008). A implantação das agências reguladoras se deu, mais especificamente, por volta de

1998, quando ocorreu um vasto programa de privatizações e desestatizações, como parte de

um compromisso regulatório que, dentre outros objetivos, destinava-se a criar um ambiente de

estabilidade econômica e confiabilidade jurídica, política e institucional. (BINENBOJM,

2008). A perspectiva era garantir que os serviços públicos e os setores de infraestrutura

cumprissem com os objetivos de desenvolvimento econômico, mesmo que conduzidos por

entes privados.

O termo regulação, segundo Vargas (2008), possui dois significados: o primeiro

corresponde ao estabelecimento e implementação, por meio de uma autoridade pública, de um

conjunto de normas que visa controlar, disciplinar ou impor restrições e padrões a uma

atividade social ou econômica, com foco em defender os interesses da coletividade. O

segundo significado envolve garantir os interesses mais amplos da coletividade social e dos

agentes econômicos, que não se concentram exclusivamente nas mãos da autoridade pública,

mas atuam através de mecanismos diversos, tais como legislação, instituições, práticas

políticas, regras informais, hábitos de consumo, mecanismos de mercado etc.

16

Para Pinho e Vasconcelos (2003, p. 230), a “regulamentação se refere ao conjunto de

regras particulares ou de ações específicas implementadas por agências administrativas para

interferir diretamente no mecanismo de alocação de mercado, ou, indiretamente, alterando as

decisões de oferta e demanda de consumidores ou produtores”.

Correa (2008) entende que a regulamentação governamental atua com a intenção de

promover os direitos e a liberdade dos cidadãos, restringindo, em alguns momentos, seu

comportamento. O órgão regulador define a estrutura econômica e suas regras para o

desenvolvimento das diversas atividades e o respectivo desempenho dos agentes econômicos

envolvidos. Na relação com os entes envolvidos na regulação são definidos alguns padrões de

responsabilização e de penalidades e, consequentemente, a redução da autonomia das

empresas no processo de tomada de decisão sobre os preços. Além dos preços, outros fatores

estão inclusos na regulação, como a qualidade, abrangência do serviço, o acesso e a

competição, entre outros. Referente a tal limitação da liberdade de escolha dos agentes

econômicos, Pinto e Fiani (2002) entendem que a fixação da tarifa para um determinado

serviço, restringe a liberdade que uma empresa tem de estabelecer o preço pela sua atividade.

Para Vargas (2008), as agências reguladoras possuem um papel importante, não

somente no que diz respeito à regulação e prestação dos serviços, mas consideravelmente

pelos setores de infraestrutura apresentarem particularidades econômicas: são suportes

essenciais à reprodução da força de trabalho e a acumulação de capital; contribuem para o

bem-estar da coletividade e ampliação da cidadania; e são organizados como sistemas

caracterizados pela ausência ou falta de concorrência e outras falhas de mercado.

Todavia, Marques Neto (2007) afirma que políticas públicas não devem ser definidas

em uma perspectiva meramente de imposição, mas de articulação, mediação e de composição

dos interesses envolvidos. É relevante levar em conta os impactos na sociedade da imposição

de uma política pública, definir quem são os beneficiários dessa política e de quem será o

custo.

Para Cunha (2012), o papel da regulação dos serviços de interesse público é a garantia

da continuidade desses serviços, objetivando manter um padrão de qualidade, tarifas justas e

adequadas (dentro dos limites que não inviabilizem novos investimentos) e um meio de

estimular a concorrência. Assim, é possível citar alguns objetivos do Estado que justificam a

regulação, conforme o autor apresenta:

17

Proteger e enfatizar direitos e liberdades dos cidadãos, buscar a igualdade de

oportunidades, a não discriminação e a liberdade de informação;

Proteger a sociedade contra abusos econômicos, incluindo a manutenção dos

níveis de emprego, o estabelecimento de padrões de comércio, garantia da

concorrência e a proteção da propriedade intelectual e industrial;

Arrecadar impostos e taxas, assegurando que os recursos sejam gastos de acordo

com os objetivos das políticas públicas arquitetadas pelos governos. (CUNHA,

2012, p. 31).

Os instrumentos de regulamentação são classificados em comando e controle e

incentivos financeiros. Os instrumentos de incentivos financeiros estão relacionados a

transferências de recursos por meio de impostos e subsídios. Os instrumentos de comando e

controle estão associados a regras particulares, implementadas por agências governamentais,

especialmente concebidas para esses fins, fazendo uso de regulamentos e sanções. (PINHO;

VASCONCELOS, 2003).

Quando se trata de produção de alguns bens públicos como defesa nacional, lei e

ordem, a solução tem sido a produção direta pelo Estado. Para outro grupo de serviços, como

saúde pública, educação, ciência básica e serviços de infraestrutura, as soluções podem se dar

desde a produção direta pelo Estado, contratação governamental dos serviços de empresas

privadas, até a concessão para exploração por monopólio privado. (PINHO;

VASCONCELOS, 2003).

A construção do regime de concessão analisado até a Lei nº 8.987 (Lei de

Concessões), é uma construção feita pela doutrina e pela jurisprudência, mas com forte

embasamento na lei francesa, focada na ideia de transferir a um particular o direito de

explorar, em regime de privilégio, uma atividade de relevância para toda a coletividade.

Portanto, a noção de concessão no Brasil é fortemente ligada à ideia de concessão europeia do

século XVIII e início do século XIX, que não demandava serviço público, mas sim, um

privilégio que a Coroa conferia aos seus palacianos. Tem-se o legado de uma concessão como

algo que confere um privilégio do rei, em seguida, do Estado, a alguns agentes econômicos.

Ou seja, percebe-se o serviço público como a definição da atuação do Estado e isso conduz a

uma dualidade de conceito de serviço público que está incorporado na própria Constituição1.

(MOTTA; SALGADO, 2007).

1 Serviço público, do artigo 175, relativo a algumas atividades de natureza econômica, passíveis de serem

exploradas economicamente e às quais se reserva um regime especial.

18

Todavia, entender o serviço público como um direito do cidadão, não exclui a ideia

anterior, mas a interpretação passa a ser: um direito do cidadão de ter acesso a este serviço. A

partir daí cria-se uma relação de consumo, porém, uma relação de consumo atípica,

principalmente porque o indivíduo tem direito a usufruir daquela utilidade, mas pode deixar

de fazer porque não tem meio de utilizá-la e pagar o preço que essa utilidade custa, de onde

vem a ideia de subsídios cruzados, que, por vezes, pode colidir com a ideia tipicamente da

relação de consumo, que é a ideia de “modicidade tarifária”. No entanto, um subsídio cruzado

pode ser socialmente justo, mas encarado por um consumidor efetivo como algo oneroso e

ferir a tarifa moderada. Sendo assim, a forma de encarar o serviço público leva a uma

mudança na maneira de lidar com os serviços públicos, e aí se torna relevante, também, a

forma de regulá-los. (MOTTA; SALGADO, 2007).

Atividades em infraestrutura exigem um marco regulatório que, indiretamente, gere

incentivos à eficiência através de uma política tarifária que torne relevante não só o equilíbrio

econômico financeiro da concessão, mas também, possa penalizar e premiar perdas ou

aumentos de produtividade e sua repartição com os usuários. Assim, os benefícios do

monopólio (as chamadas economias de escala) seriam também desfrutados pelos seus

usuários com maior qualidade e quantidade dos serviços e modicidade nas tarifas. (MOTTA;

SALGADO, 2007).

Nos dias atuais, a ideia de consumo sobre serviços públicos está, em parte, fortalecida

e por esse motivo, o fator concorrência já foi inserido sobre diversos setores privatizados da

década de 1990 e a incidência do direito do consumidor é uma realidade sobre esses mesmos

setores. Fundamentalmente criou-se uma mudança de paradigma da forma como o Estado

deve regular as atividades de infraestrutura. Para Salomão Júnior (2007), o contrato não deve

ser um instrumento estático que transfere ao ente privado, o cumprimento de uma função

pública como se pudesse fazê-lo de forma permanente. O contrato deve estabelecer relações

importantes, abertas à incidência de regulação e mudanças. Não há mais espaço para este

contrato beneficiar apenas o particular, mas por vezes, ainda é possível perceber o Estado se

render aos interesses do mercado. A ideia de equilíbrio, em um contrato de prestação de

serviço público, deve ser aberta à competição, com regras de consumo, visar o equilíbrio

econômico/financeiro e, de certa forma, deixar que existam riscos empresariais. Não há forma

de tratar do contrato como nos moldes franceses do século XIX, conforme consta na

Constituição Brasileira, a ideia de equilíbrio deve ser mantida.

19

Complementando, no que se refere a mudanças na forma de regular, Motta e Salgado

(2007), relatam a tentativa de as empresas reguladoras colocar a prestação e a provisão de

serviços públicos em um regime de alguma liberdade, ou seja, o término da exclusividade por

motivo da atividade ser serviço público. A Lei das Concessões estabelece uma regra

relevante, segundo a qual, no regime de concessões, as atividades não terão caráter de

exclusividade, salvo se forem técnica ou economicamente imprescindíveis e necessárias2. Em

vários setores houve a introdução da competição, sem prejuízo de haver prestadores com

obrigações de provisão típica do setor público, e com a possibilidade de admissão de outras

empresas em regime de autorização. A necessidade de elevado estoque de capital fez com que

a concessão se tornasse um instrumento para estruturar a participação das empresas no setor

de infraestrutura. Então, por meio da concessão, é dado o direito de exploração a um

particular de certo serviço, delegado por tempo determinado e pode retornar, ao final do prazo

estipulado no contrato, ao controle do poder público.

O contrato de concessão é um instrumento complexo, que busca a maximização do

bem-estar do consumidor, condicionada a um retorno atrativo para o investidor. O contrato

compreende diversos elementos interdependentes – valor e prazo da concessão, regras de

fixação das tarifas, condições de financiamento, direitos e obrigações durante a vigência da

concessão e ao final do contrato – cuja escolha adequada é importante para minimizar os

riscos de retorno muito elevado ou muito baixo para o investidor, de provisão ineficiente dos

serviços e de manutenção inadequada dos ativos. (RIGOLON, 1996).

Salomão Júnior (2007) critica o modelo de concessão em que não há concorrência.

Contudo, Marques Neto (2007) discorda quando entende que algumas atividades possuem

externalidades e, necessariamente, seriam melhores se providas diretamente. O autor levanta a

questão que um país como o Brasil, que possui desigualdades regionais e de renda, a

amplitude e a universalização têm que contar com mecanismos de distributivismo. O outro

ponto levantado diz respeito à rentabilidade, mecanismo esse que favorece o investimento

privado e que permite flutuar para áreas de infraestrutura. A prestação contratada que calibra

o equilíbrio pela rentabilidade assegurada induz a ineficiência. Essa ineficiência pode ser

visualizada nas cláusulas de bloqueio ao populismo tarifário, imprescindíveis para a

estabilidade regulatória. Sendo assim, é importante o estabelecimento prévio das variações de

custo que serão assumidas pelo particular e as assumidas pelo Estado, uma vez que alguns

2 É uma referência da Constituição para setores que são serviços públicos e que são tratados dessa forma, desde

1988.

20

serviços possuem instabilidade de demanda, tornando a prestação do serviço ineficiente. A

competição busca eficiência econômica e essa é contraditória à garantia assegurada de renda

ou rentabilidade garantida. Sendo assim, nem sempre é possível ter uma regulação eficiente,

pois para garantir rentabilidade será necessário, em alguns momentos, abrir mão das falhas de

mercado.

Um marco regulatório normalmente possui diversos objetivos – geralmente

relacionados a investimentos, tarifas módicas, universalização, qualidade e diversidade dos

serviços – que, além de não necessariamente serem compatíveis entre si, podem também não

ser compatíveis com a concorrência. (MOTTA; SALGADO, 2007).

Pinho e Vasconcelos (2003) afirmam que se o sistema de mercado assegura o uso

eficiente dos recursos para a produção de bens de caráter privado, a regulamentação tem como

condição, a existência de falhas de mercado. Ainda sobre externalidades, Motta e Salgado

(2007) ressaltam que externalidade pode ser precificada. Em relação à questão de subsídio

cruzado, o autor concorda com Salomão Júnior (2007), que quando o poder público utiliza

subsídio cruzado, não há uma restrição distributiva, portanto, é necessário focar nos

segmentos inelásticos, pois o subsídio cruzado gera perda de ineficiência. Em alguns

momentos é necessário sacrificar algumas dessas propostas de serviço público, para garantir

um investimento que possa aumentar produto, reduzir custo e focalizar no mais pobre. E tais

questões podem ser resolvidas com subsídios.

No contexto de subsidiariedade, que se revela na intervenção estatal e a supressão do

regime de liberdade na exploração dessas atividades, só devem se justificar quando há um

benefício público, como os interesses de universalização, de limitação do custo de serviço via

regulação tarifária etc., o que faz com que surja, nesses segmentos, a ideia de assimetria

regulatória e de tratamento, no mesmo segmento, de incidências regulatórias distintas,

conforme o nível de obrigação de cada prestadora. (MOTTA; SALGADO, 2007). Aqui é

necessária uma visão mais apurada, não apenas econômica, mas também, social da

infraestrutura no país. A população que mora em localidades mais afastadas, com baixa renda,

ou seja, a população que está fora do mercado, também precisa ser atendida e o Estado tem o

papel de tentar abranger o maior número de cidadãos, suspendendo os benefícios da eficiência

da concorrência e absorvendo a lógica social.

Dessa forma, o grande desafio da regulação, segundo a teoria de Salgado (2008) é a

relevância de prover os serviços públicos de forma universalizada, como a Constituição prevê.

21

Concomitantemente, é preciso que o agente econômico seja remunerado adequadamente por

isso. Na ausência de regras que garantam a segurança da rentabilidade do investimento, o

serviço não é provido.

Diante de tantos quesitos a serem analisados, Cunha (2012) relata que o Estado pode

atuar de diversas formas sobre a regulação: aplicando multas e sansões ao setor privado,

quando este atuar de forma irregular; facilitar, na implementação de atitudes de interesse dos

cidadãos; promover o desenvolvimento econômico, nas ações que o Estado desempenha para

atrair novos investimentos do setor privado; fazer a mediação entre o setor público e o

privado, nos casos que possam envolver conflitos e ambiguidades entre os prestadores de

serviço e a população; e substituir a estrutura econômica se for monopolista; entre outras

modalidades de atuação.

O modelo de regulação adotado pelo Estado brasileiro consiste na expedição de

normas e fiscalização do cumprimento delas, sobre a atividade econômica, no sentido de

deixar realizar atividades diretamente, passando a operar como agente regularizador e

normatizador dessa atividade. O Estado passa a implementar o controle da livre concorrência

nesses serviços públicos, delegados a particulares com a privatização, garantindo o direito de

escolha e o bem-estar do consumidor. (CUNHA, 2012).

No caso brasileiro, em particular, o desafio é basicamente o de conciliar a

concorrência com duas outras realidades. Em um país em desenvolvimento – onde ainda são

grandes as disparidades regionais e sociais e onde a taxa de crescimento da população ainda é

relativamente alta – existe: a) uma necessidade de forte expansão das redes físicas dos setores

de infraestrutura; e b) grande pressão pela utilização de subsídios cruzados para garantir o

acesso de uma parcela maior da população a essas redes físicas. (MOTTA; SALGADO,

2007).

Já em países desenvolvidos, os setores de infraestrutura, frequentemente, já têm redes

com capacidade e capilaridade suficientes, sejam elas de estradas, ferrovias,

telecomunicações, eletricidade ou de saneamento. Nessas condições, a privatização e a

introdução da concorrência tendem a ser mais fáceis porque a captura de ganhos de eficiência

geralmente é o objetivo dominante da política pública. Além disso, ao estimular reduções de

tarifas, é atendido o quesito acessibilidade aos serviços, dado que a maioria da população já

tem telefone, eletricidade e saneamento; o problema é simplesmente o de reduzir o peso

desses serviços na cesta de consumo. Já no caso brasileiro há, principalmente em áreas

22

afastadas, um déficit de redes de serviços e, como caracteristicamente os investimentos em

infraestrutura são o capital intensivo e de longa maturação, um aumento da concorrência

reduz a taxa de retorno ou, no mínimo, irá torná-la mais incerta, desestimulando esses

investimentos se não forem obrigatórios. As disparidades regionais e sociais, por sua vez,

conforme já mencionado, criam uma pressão política muito forte por subsídios cruzados,

dados os níveis de renda baixos para que as pessoas arquem com os custos mínimos dos

serviços. Ainda que não sejam compatíveis com a concorrência, subsídios cruzados distorcem

os sinais de preços, tornando-os menos efetivos como mecanismos de incentivos e regulação

dos mercados. (MOTTA; SALGADO, 2007).

Ao tempo em que os setores econômicos são regulados e as agências reguladoras são

criadas porque existem falhas de mercado a serem corrigidas e o Estado precisa atuar de

forma eficiente do ponto de vista social, a atuação regulatória, contudo, também apresenta

falhas, daí o esforço de desenvolvimento dos chamados mecanismos de governança

regulatória. Correa (2008) argumenta que a noção de risco regulatório, que sofre influência

das ações internas do próprio país, pode se dividir em três variáveis: marco legal e a política

setorial; o desenho de contratos; e a governança regulatória.

Para questões de marco legal e política setorial, é possível citar algumas intervenções

oportunistas por parte dos governantes, uma vez que os setores de infraestrutura envolvem um

número grande de consumidores e de eleitores. (CORREA, 2008). Mas os investidores

privados entendem esse processo e, quanto maior é o risco, maior é o prêmio exigido para

investir no setor. Motta (2008) evidencia ainda outras questões problemáticas como fatores

fiscais, previdenciários e trabalhistas, que também influenciam no risco regulatório.

Referente ao desenho dos contratos, a ideia de delegar poderes para as agências

reguladoras se torna uma das saídas possíveis para o problema de manobras políticas. Na

medida em que os poderes são delegados a terceiros, o governo estaria sinalizando, para o

setor privado, uma situação estável e crível dos parâmetros iniciais dos contratos. (CORREA,

2008). A contratação de serviços de empresas privadas para a prestação de serviços públicos

ocorre mediante licitação, cabendo ao governo estabelecer quantidade, qualidade e limites de

preços para tais serviços. Sendo assim, o Estado é quem define e limita as regras de jogo do

mercado, a execução dos contratos e o provimento da segurança jurídica, tão necessária aos

investimentos. (PINHO; VASCONCELOS, 2003). Por definição, Jereissati (2008) afirma que

as agências reguladoras precisam de independência administrativa e financeira para cumprir

23

seu papel de regular as atividades econômicas, o que vai garantir segurança aos investidores,

devido à estabilidade de regras. Dessa maneira, as agências reguladoras, apesar de

independentes, devem se submeter a parâmetros de responsabilidade social.

As agências aprendem, ao longo do tempo, o que é positivo. Mas, é um processo

difícil para as agências adquirir atributos ao longo do tempo. Por este motivo, é importante

que, periodicamente, haja uma revisão e que os que delegam os atributos, sejam o Governo

Federal ou o Congresso Nacional, ou ainda, as Assembleias, realizando avaliações formais e

observando se todos os atributos de governança estão devidamente embasados para que as

agências possam cumprir apropriadamente suas funções. (CORREA, 2008).

A atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União (TCU) tem buscado

resguardar a União, os concessionários e os usuários de problemas de difícil solução, após a

consolidação dos contratos. A análise técnica do TCU tem como pauta dar garantias mínimas

de fidedignidade aos valores balizadores dos procedimentos licitatórios. Essa forma de agir,

além de corresponder às competências constitucionais e legalmente instituídas, proporciona

segurança jurídica aos agentes (poder concedente, investidores e usuários de serviços

públicos), fortalece a atuação da agência, quando esta age segundo a legislação e seguindo as

boas técnicas de regulação definidas para sua atuação, induzindo a correta gestão das questões

regulatórias, quando são identificadas quaisquer irregularidades. (VASCONCELOS, 2008).

Certamente as agências reguladoras fortes e independentes poderão exercer, em sua plenitude,

uma tarefa de utilidade à sociedade brasileira. (PARENTE, 2008).

Outro ponto também importante para a governança regulatória é a gestão profissional

e a especialização técnica, no campo da regulação, que devem ter seu lugar no desenho

institucional do Estado. A existência de um ente regulador autônomo tem como justificativa

institucional a maximização do nível de eficiência da economia, com reflexos diretos no grau

de bem-estar da sociedade em seu conjunto. A partir daí, as agências passam a ser

instrumentos importantes para o desenvolvimento, o aperfeiçoamento da democracia e a

concretização de direitos fundamentais. (BINENBOJM, 2008).

Outro aprendizado regulatório foi quando ocorreu a desmontagem dos monopólios

estatais, e as alternativas de competição relevantes tornaram-se realidade. A competição nos

mercados de infraestrutura é uma experiência mais visível em alguns setores dos países do

que em outros. Telecomunicações, energia elétrica e gás natural são setores em que há um

elevado potencial competitivo. Na telefonia celular, por exemplo, os custos de capital

24

relativamente baixos, a competição na própria indústria e, também, com a telefonia fixa,

frequentemente resultam em tarifas mais baixas e melhores serviços. (RIGOLON, 1996).

Cunha (20121) complementa que é absolutamente vital que o Estado, regulador nas

ferramentas utilizadas, na inserção no mercado e nas relações com as prestadoras de serviço,

com o usuário, com as agências reguladoras e com os órgãos de defesa da concorrência,

necessita estar inserido em um cenário de mercado competitivo, diante da velocidade dos

avanços tecnológicos, revelando ser cada vez maior a intensidade de seu caráter essencial e

presente na sociedade.

A necessidade de regulação econômica diminui à medida que aumenta a concorrência

no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos serviços públicos há segmentos mais

competitivos que atuam junto com típicos monopólios naturais, dependendo, em cada setor,

da combinação de condicionantes econômicos e tecnológicos. (MOTTA; SALGADO, 2007).

2.1.2 Monopólio natural

Bens e serviços que necessitam de larga escala para tornar sua oferta viável a um custo

menor, criam situações em que a estrutura de produção, via a existência de uma única

empresa, passa a ser mais adequada. Em muitos casos, passa a ser a única forma de viabilizar

a oferta de um determinado bem ou serviço. Por esse motivo, indústrias de rede, como as da

telefonia, eletricidade, ferrovias, entre outras, possuem estruturas denominadas “monopólio

natural”. Em grande parte dos casos, não faz sentido duplicar ou subdividir a rede para que

haja concorrência, visto os pesados investimentos iniciais e elevados custos fixos das

empresas. (PARENTE, 2008).

Dessa forma, nos setores de infraestrutura foi criado o regime de concessões, onde a

empresa pode cobrar do usuário, pelo menos, uma parte dos serviços prestados por meio de

tarifas. O sistema de concessões monopolistas pode ser associado à falha de mercado,

identificada como monopólio natural. Entretanto, não quer dizer que toda vez que houver uma

concessão, existirá um caso de monopólio natural. A associação da falha de mercado

identificada como monopólio natural com serviços de utilidade pública, ocorreu

historicamente porque as tecnologias de produção apresentavam consideráveis economias de

escala para os tamanhos de mercado relevantes. Em uma situação como essa, a entrada livre

25

de competidores dá origem a duplicações de altos investimentos que acabam por onerar os

consumidores ou desestruturar a oferta dos serviços. “A forma tradicional de regulamentar o

funcionamento de monopólios naturais é limitar a entrada de concorrentes.” (PINHO;

VASCONCELOS, 2003, p. 232).

Para Pinto e Fiani (2002), as indústrias de rede são marcadas por três elementos que

contribuem para a formação de um modo de organização industrial singular. São eles:

a existência de externalidades;

as economias de escala; e

a articulação em torno da infraestrutura, propriamente dita, dos diferentes tipos

de serviços finais e do serviço de coordenação da rede.

As indústrias de rede acabam por gerar as externalidades como o benefício de um

usuário depende do número de usuários ligados à rede. Por exemplo, o benefício de um

consumidor que dispõe de uma linha telefônica, depende do número de pessoas que estão

conectadas, e com as quais ele pode se comunicar. Como acontece em todos os casos de

externalidades, trata-se de um problema de falha de mercado. Como um consumidor não

remunera outro pelo benefício da adesão desse segundo a rede, possivelmente não se

alcançará uma expansão eficiente da rede. Portanto, uma das justificativas para que o setor

seja regulado é a garantia de um bom nível de interconexão. (PINTO; FIANI, 2002). Sempre

que houver grandes economias de rede, como é o caso dos setores de distribuição de energia

elétrica, saneamento básico, telefonia fixa, rodovias e ferrovias, entre outros, é importante que

haja um único ofertante para que se tenha eficiência econômica. Estes mercados também

apresentam elevadíssimos investimentos de capital para a instalação da rede e um custo de

operação muito baixo. (JEREISSATI, 2008).

De acordo com o capítulo anterior e conforme os autores Araújo e Oliveira (2005)

afirmam, alguns órgãos e regulamentos existem para controlar a estrutura e o funcionamento

de setores específicos, como transportes, energia, comunicações, água e saneamento básico.

Esses setores possuem algumas características em comum: seus produtos são considerados

básicos para a vida econômica e social nas sociedades modernas; apresentam externalidades

em seu funcionamento, ou seja, as transações afetam a coletividade; dentro do próprio setor

podem existir economias de escala e escopo – “monopólios naturais” – bem como

complementaridades que favoreçam a coordenação sobre a competição; tendem a necessitar

26

de altos investimentos, com longos prazos de maturação; e esses investimentos são

específicos ao setor, com irreversibilidades (custos irrecuperáveis). Geralmente existe conflito

de interesse entre o explorador do serviço e os consumidores nos setores de infraestrutura que

atuam como monopólio natural.

Pindyck e Rubinfeld (2006) propõem que uma indústria é um monopólio natural,

quando apenas uma empresa oferta um bem ou serviço a um mercado inteiro, a um custo

menor que duas ou mais empresas. Sendo assim, um monopólio natural surge quando há

economias de escala para toda a faixa relevante de produção. Uma só empresa acaba por

produzir qualquer quantidade de produto a um custo menor. Ou seja, um maior número de

empresas leva a uma menor produção por empresa e a um custo total médio mais elevado.

Um mercado será um monopólio natural se, para um nível relevante de produção da

indústria, o custo total de uma única empresa for inferior ao custo total de duas ou mais

empresas, se a produção fosse dividida entre elas (BESANKO; BRAEUTIGAM, 2004).

O monopólio natural surge normalmente quando há grandes economias de escala,

como mostra o Gráfico 1. Caso a empresa representada na figura fosse dividida em duas que

competissem entre si, cada uma com metade do mercado, o custo médio para as duas

empresas seria maior do que o custo do monopólio original. (PINDYCK; RUBINFELD,

2006).

Gráfico 1 – Regulamentação do preço monopólio natural

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2006, p. 308).

27

No gráfico é possível observar que o custo médio está em constante declínio e o custo

marginal sempre abaixo do custo médio. Se a indústria não estivesse regulamentada, a

empresa produziria Qm e venderia pelo preço Pm. O órgão regulamentador pressionaria para

baixo, o preço da empresa até que atingisse o nível Pc. Contudo, no nível Pc, o preço não

cobriria mais o custo da empresa e, desse modo, ela encerraria suas atividades. A melhor

opção é o preço Pr, no qual ocorre a intersecção da curva do custo médio e da curva da receita

média. Assim, a empresa não precisará encerrar suas atividades, não estará obtendo lucro de

monopólio e seu nível de produção será o mais alto possível. Porém, a determinação exata de

tais preços na prática, se torna difícil, uma vez que as curvas da demanda e do custo da

empresa se deslocam devido às condições do mercado. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006).

Besanko e Braeutigam (2004) reafirmam a tese acima, quando enfatizam que uma

condição necessária para um monopólio natural é envolver uma economia de escala e que o

custo médio deve diminuir com a produção em alguma faixa. Outra característica de um

monopólio natural é que depende não apenas de condições tecnológicas, mas também, das

condições de demanda. Um mercado pode ser um monopólio natural quando a demanda é

baixa, mas não quando a demanda é alta.

Sendo assim, os pesquisadores mostram que um monopólio natural é um exemplo de

um fenômeno conhecido como barreiras à entrada. As barreiras à entrada são fatores que

permitem que uma empresa estabelecida obtenha lucro econômico positivo, ao mesmo tempo

em que não será lucrativo, caso uma nova empresa entre no mercado. Mas as barreiras à

entrada são essenciais para que uma empresa mantenha um monopólio. Quando não há

proteção de barreiras à entrada, um monopólio que recebeu lucro econômico positivo atrairia

novas entradas no mercado, e a concorrência acabaria afastando o lucro. (BESANKO;

BRAEUTIGAM, 2004).

Um dos tipos de barreiras são as chamadas barreiras legais, quando ocorre de uma

empresa estar legalmente protegida contra a concorrência, como ocorre com as barreiras

governamentais. (BESANKO; BRAEUTIGAM, 2004). As intervenções específicas, também

chamadas de regulamentação dos mercados, podem restringir a oferta e a demanda em um

mercado, com controle de preços, restrições à entrada de novos produtores/indústrias,

imposição de atendimento aos consumidores de determinada área, especificação de

características de produtos ou de tecnologias utilizadas na fabricação e imposição de padrões

ambientais dentro e fora do local de trabalho (PINHO; VASCONCELOS, 2003).

28

Geralmente, se não há um recurso específico, como uma proteção do governo, a

empresa possui dificuldades de manter sua posição monopolista, uma vez que um monopólio

natural preocupa-se com a entrada de novas empresas quando o mercado é lucrativo. No

entanto, entrar em um mercado em que uma empresa instalada possua monopólio natural não

é interessante, caso o mercado não seja representativo. As empresas entrantes em potencial

sabem que não poderão atingir os mesmos baixos custos de que desfruta o monopolista, visto

que, depois de entrar, cada empresa teria uma fatia menor do mercado. (MANKIW, 2005).

Frequentemente, nos casos de monopólios naturais, as agências reguladoras detêm a

regulamentação de preços. Como já comentado acima, Pindyck e Rubinfeld (2006) reforçam

que se uma empresa possui monopólio natural, é mais eficiente deixar que sirva ao mercado

sozinha, do que ter várias empresas competindo. Consequentemente, a regulamentação de um

monopólio pode se basear na taxa de retorno sobre o capital investido. O órgão

regulamentador define um preço em que a taxa de retorno será “competitiva” ou “razoável”.

Esse critério recebe o nome de regulamentação da taxa de retorno: o preço máximo é baseado

na taxa de retorno esperada, que será obtida pela empresa.

Algumas dificuldades são identificadas quando é implementada a regulamentação da

taxa de retorno. A primeira problemática é a dificuldade de avaliar os estoques de capital. O

segundo fator refere-se ao comportamento do órgão e das expectativas da empresa sobre suas

taxas de retorno futuras. O resultado das dificuldades na obtenção de acordo nos cálculos da

taxa de retorno é o atraso na regulamentação – períodos de um ano ou mais são vinculados à

modificação de preços regulamentados. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006).

Mankiw (2005) concorda que as empresas não podem cobrar os preços que desejam,

por isso entende que outra maneira de as agências governamentais regulamentarem os preços

é igualar ao custo marginal do monopolista. Se o preço for igual ao custo marginal, os clientes

irão comprar a quantidade que maximiza o excedente total e a alocação de recursos será

eficiente.

Mas há, entretanto, no sistema de regulamentação, dificuldades com a determinação

do preço pelo custo marginal. Os monopólios naturais têm, geralmente, custo total médio

decrescente. Quando o custo total médio é decrescente, o custo marginal é inferior ao custo

total médio. Se fixarem o preço de forma que ele seja igual ao custo marginal, o preço será

inferior ao custo total médio e a empresa perderá dinheiro. (MANKIW, 2005).

29

Este problema pode ainda ser resolvido com a agência reguladora subsidiando o

monopolista. O governo incorporaria as perdas inerentes à determinação do preço pelo custo

marginal. Dessa forma, o governo precisaria arrecadar dinheiro por meio dos impostos, que

tem o chamado peso morto3. Outra possibilidade seria permitir que o monopolista cobrasse

um preço superior ao custo marginal. Se o preço regulamentado for igual ao custo total médio,

o monopolista terá lucro econômico igual à zero. “Mas a determinação do preço gera peso

morto porque o preço do monopolista deixa de refletir o custo marginal da produção do bem.

Essencialmente, a determinação do preço pelo custo médio é como um imposto sobre o bem

que o monopolista está vendendo”. (MANKIW, 2005, p. 330).

Outro problema da determinação de preço pelo custo marginal dá-se quando o

monopolista não recebe qualquer incentivo à redução de custos, visto que entende que os que

fazem a regulamentação reduzirão os preços sempre que os custos caírem, e que ele não se

beneficiará dos menores custos. (MANKIW, 2005).

Outra abordagem de regulamentação consiste em estabelecer um teto para os preços,

com base nos custos variáveis da empresa, nos preços praticados no passado e, talvez, na

inflação e no crescimento da produtividade. Sob o sistema de teto, uma empresa pode elevar

seus preços a cada ano, na proporção da taxa de inflação real, menos o crescimento esperado

na produtividade. No setor de telefonia local e de longa distância, tal regulamentação já é

utilizada para controlar os preços. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006).

Pinho e Vasconcelos (2003, p. 232) possuem uma visão de que “os monopólios

naturais são definidos em função da tecnologia disponível. Para tanto, é possível que

mudanças tecnológicas alterem as condições de competição”. É possível citar o exemplo do

desenvolvimento da telefonia celular: enquanto a telefonia fixa requer grandes investimentos

nas redes, a telefonia celular admite a entrada de uma empresa que investisse em apenas uma

torre de transmissão de sinais. Porém, é necessário entender que as dimensões do mercado

relevantes serão menores que as da telefonia convencional. Outro exemplo que ocorreu nos

Estados Unidos, por volta de 1990, deu-se por desregulamentações no setor de

telecomunicações. Devido à exaustão das economias de escala, não havia mais motivo para

considerar essas empresas como monopólios naturais. Somado a isto, as mudanças

3 Para Pindyck e Rubinfeld (2006), peso morto é a perda líquida de excedente total (incluindo o do consumidor e

o do produtor). Algumas causas de peso morto são preços impostos por monopólios, presença de externalidades,

tarifas alfandegárias, subsídios ou ainda regulamentações. Como exemplo tem-se a cobrança de um imposto, que

aumenta o preço e diminui a quantidade ofertada, pois há uma transferência de renda e o excedente do

consumidor diminui.

30

tecnológicas facilitaram a entrada de novas empresas no mercado. (PINDYCK;

RUBINFELD, 2006).

“Em alguns casos, o tamanho do mercado é determinante para saber se uma indústria é

um monopólio natural ou não. Portanto, com a expansão do mercado, um monopólio natural

pode evoluir e se tornar um mercado competitivo”. (MANKIW, 2005, p. 317).

Uma externalidade surge quando as ações de um consumidor ou produtor qualquer

afetam os custos ou benefícios de outros consumidores ou produtores, de alguma maneira não

transmitida pelos preços de mercado. As externalidades são positivas quando elas ajudam

outros produtores ou consumidores. As externalidades podem ser também negativas, se elas

impuserem custos sobre, ou reduzirem benefícios de outros produtores ou consumidores.

(BESANKO; BRAEUTIGAM, 2004, p. 498).

Araújo e Oliveira (2005) afirma que,

A forte onda de inovações tecnológicas, derivadas principalmente, mas não apenas

da microinformática e das telecomunicações, pareceu mostrar que muitos daqueles

serviços teriam deixado de ser monopólios naturais. Assim, a mudança do contexto

imporia a necessidade de reestruturar radicalmente aqueles setores. A tarefa que se

impunha seria a de desmembrá-los, mantendo reguladas as partes que

permaneceriam monopólios naturais não contestáveis e retirando o controle sobre as

demais. (ARAÚJO; OLIVEIRA, 2005, p. 71).

Após discorrer sobre o monopólio natural, passa-se ao estudo da regulamentação no

setor de telecomunicação, conforme item a seguir.

2.1.3 Regulação no setor de telecomunicações

É possível definir telecomunicações como um conjunto de dispositivos e técnicas que

tem como intenção transmitir informações instantâneas. Tal transmissão pode se dar por voz,

dados, imagens ou sinais de televisão e se diferenciam apenas na forma de uso e nos meios

utilizados para transmiti-las. (CUNHA, 2012).

No Brasil, a história das telecomunicações é dividida em três grandes fases. A

primeira, ainda na época do Império, em 1877, diz respeito à presença de empresas

estrangeiras que detinham o monopólio dos serviços. A segunda corresponde à mudança do

31

monopólio para o Estado brasileiro. A terceira iniciou-se na década de 1990 e teve, como

principal fator, a privatização das empresas estatais e abertura ao capital estrangeiro.

As primeiras bases e o regulamento para concessão e linhas telefônicas foram feitos

em 1882 e 1883, através de decretos imperiais. A Revolução de 1930 rompeu com os poderes

das oligarquias e o Estado passou a atuar com um modelo intervencionista. Conforme informa

o site do Ministério das Comunicações, as ações sociais passaram do setor privado (da

caridade) para o setor público assistencialista (funcional ao sistema econômico), das ações

descentralizadas para a centralização estatal. Em 1931, o então presidente Getúlio Vargas,

assina os Decretos nº 20.047 e nº 21.111, únicos instrumentos legais, que regulamentaram o

setor de Telecomunicações até a criação do Código Brasileiro de Telecomunicações, em

1962.

Já na década de 40, após a Segunda Guerra Mundial, o governo precisou assumir

setores essenciais como energia, telecomunicações, saneamento básico e transportes, devido à

falta de recursos do setor privado, para investimentos em infraestrutura. Especificamente, no

setor de telecomunicações, as concessões dos serviços foram distribuídas sem qualquer ordem

ou planejamento, tanto pelos governos federais quanto estaduais e municipais. Desse modo, as

operadoras atuavam de modo desordenado, com altos custos e sem compromisso com a

qualidade. Tal ausência de coordenação e objetivos comuns gerou uma situação de caos e

atraso na ampliação dos serviços.

Por intermédio da Lei nº 4.117, de 1962, que instituiu o Código Brasileiro de

Telecomunicações iniciou-se uma transformação radical do desenvolvimento ordenado do

setor, disciplinando os serviços telefônicos e colocando-os sob o controle da autoridade

federal. Com isso, o Congresso Nacional definiu uma política básica para as

telecomunicações: criação do Conselho Nacional de Telecomunicações, instituído

principalmente para coordenar, supervisionar e regulamentar o setor; autorização para criação

da Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A (Embratel), visando implementar o sistema

de comunicações de longa distância; e instituição do Fundo Nacional de Telecomunicações

(FNT), destinado a financiar as atividades da Embratel. Em 1967, foi aprovado o Decreto-Lei

nº 200, que criou o Ministério das Comunicações.

Nos anos 70 foram criadas empresas estatais como instrumentos efetivos de política

pública e maior participação do Estado na economia. Sendo assim, para o setor de

Telecomunicações, em 1972, foi criada a Lei nº 5.792, que autorizou a criação da sociedade

32

de economia mista, chamada Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebrás), tendo como

responsável o Ministério das Comunicações. O objetivo era integrar o sistema com a

aquisição das empresas de telecomunicações, mediante a incorporação das companhias

telefônicas existentes e aquisição de seus acervos. Dessa ação resultou o Sistema Telebrás

(STB), constituído de 22 subsidiárias e 4 associadas.

No entanto, o Sistema Telebrás apresentou uma grande defasagem na ampliação e

melhoria da qualidade dos seus serviços, em face da demanda. Apresentou ainda atraso

tecnológico e escassez de recursos públicos para os investimentos necessários. Porém, a

Constituição Federal de 1988 ainda previa o monopólio estatal das telecomunicações. Com o

agravamento da crise social e econômica, entendeu-se que havia se esgotado o modelo em que

o Estado participava ativamente do processo de produção de bens e serviços.

Houve uma crescente demanda por serviços eficientes de telecomunicações e um novo

paradigma de mudanças em diversas áreas da sociedade brasileira e mundial, chamada de

sociedade da informação. A tendência mundial era de desestatização dos serviços públicos,

reforçada pela globalização e quebra de monopólios. A privatização surgiu com a intenção de

diminuir o aparelho administrativo do Estado, delegando serviços públicos ao particular,

parcerias do Estado com entidades públicas ou privadas e terceirização.

A partir de 1995, foi iniciado no Brasil, o processo de privatização das

telecomunicações, com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 8. A política

de abertura das telecomunicações teve o objetivo de criar um modelo competitivo, permitindo

a entrada da iniciativa privada, principalmente por conta dos altos investimentos necessários

ao desenvolvimento, acompanhando as novas tecnologias, deixando o Estado apenas com a

função de regulador. O Estado, então, sem recursos, com base no modelo de competição e

universalização, transferiu para a iniciativa privada, o controle acionário das empresas de

telecomunicações.

Com a quebra do monopólio do Sistema Telebrás, foram editadas três leis

consideradas fundamentais para a continuidade do processo de flexibilização das

telecomunicações:

Lei nº 9.295 de 1996, conhecida como Lei Mínima de Telecomunicações,

autorizando a outorga de novas concessões do Serviço Móvel Celular;

33

Lei nº 8.987 de 1995, chamada Lei de Concessões de Serviços Públicos em Geral;

e

Lei nº 8.977 de 1995, a Lei de TV a Cabo.

Foi a partir da criação da Lei Geral das Telecomunicações nº 9.472 de 1997, que o

governo criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), com poder normativo,

isto é, poder para regulamentação das matérias de sua competência. A ANATEL foi

concebida para viabilizar o atual modelo das telecomunicações brasileiras e para exercer a

outorga de regulamentar e de fiscalizar esse importante setor de infraestrutura.

Relevante informar que, para a exploração dos serviços de telecomunicações, há dois

regimes jurídicos: o público, que deve obedecer aos princípios dos serviços públicos; e o

privado, regido pelos princípios constitucionais de exploração das atividades econômicas.

“Quando a exploração ocorre no regime público, faz-se necessária outorga mediante

concessão por parte da ANATEL. Quando o regime é privado, a outorga se dá mediante

autorização”. (CUNHA, 2012, p. 22).

Segundo informações da Anatel, existe um Sistema de Gestão de Metas de

Universalização (SGMU) que objetiva acompanhar, controlar e divulgar o cumprimento das

metas de universalização da telefonia fixa. Tais obrigações são atribuídas das concessionárias:

BrasilTelecom, CTBCTelecom, Embratel, SercomTel, Telefônica e Telemar. As demais

prestadoras autorizadas para os serviços de telefonia fixa não têm as mesmas obrigações de

universalização e, por isso, seus dados de acesso não estão incluídos no SGMU.

O marco regulatório do setor de telecomunicações, vigente no Brasil, foi aprovado em

1997, depois de extensas negociações, envolvendo representantes do Executivo, Legislativo,

da sociedade e da comunidade de investidores. A partir daí foram assumidos compromissos e

um acordo geral foi gerado para a desestatização do Sistema Telebrás, assumindo que

algumas metas seriam atingidas. (CUZA, 2007). Os princípios da universalização e da

competição são dois dos pilares de sustentação do atual modelo das telecomunicações

brasileiras.

Para Cuza (2007), as metas da privatização eram:

a) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar o seu papel de empresário;

b) aumentar e melhorar a oferta de serviços;

34

c) criar oportunidades atraentes de investimentos e de desenvolvimento tecnológico

industrial;

d) criar condições para que o crescimento do setor seja harmônico com as metas de

desenvolvimento social do país;

e) maximizar o valor da venda das estatais sem prejudicar os objetivos anteriores; e

f) aumentar, nos termos do programa Perspectiva para Ampliação e Modernização do

Setor de Telecomunicações (Paste), o acesso da população em todas as regiões do

país aos serviços básicos de telecomunicações a tarifas, preços e condições

razoáveis.

Na telefonia fixa comutada atuam as empresas concessionárias e suas concorrentes

(empresas-espelho), distribuídas em três áreas no país para a telefonia regional e uma área

(correspondendo à totalidade do território nacional) para ligações nacionais e internacionais.

Já a telefonia celular foi dividida em dez áreas, onde atuam empresas na banda A (empresas

estatais que foram privatizadas) e banda B (empresas que foram admitidas no setor para

concorrer com as empresas estatais privatizadas).

O serviço de telefonia fixa é considerado um serviço essencial, sua prestação é

garantida pelo poder público para todos os brasileiros, e sem interrupções, convencionando

denominar, respectivamente, universalização e continuidade. O Estado brasileiro é o titular

desse serviço, mas desde 1988, delegou a prestação do serviço à iniciativa privada, fixando

por meio do Plano Geral de Outorgas (PGO), parâmetros que regulam a concorrência no

setor. Um desses parâmetros para as concessionárias é a obrigação de garantir a

universalização e a continuidade do serviço de telefonia fixa; com efeito, a concessão é

prestada em regime público. Com o propósito de evitar que se constitua um monopólio, é

fundamental haver outras empresas – chamadas de autorizadas – para a mesma região de

concessão. No entanto, essas empresas não têm as obrigações de universalização e

continuidade, por isso, prestam o serviço de telefonia fixa em regime privado (CUNHA,

2012).

Já o serviço de telefonia móvel está disponível ao consumidor dos grandes centros

urbanos desde o início da década de 1990, mas foi a partir de 1998, com a privatização, que a

telefonia celular passou a crescer de maneira vigorosa. As operadoras passaram a explorar o

serviço diretamente em regime privado, sem as obrigações de universalização. A partir de

35

2003, com a entrada de novos concorrentes no mercado, consolidou-se um quadro de

competição mais acirrado em todas as regiões do país. Ao contrário do segmento de telefonia

fixa, as estatísticas apresentam um crescimento espetacular, confirmando a tendência mundial.

(CUNHA, 2012).

De acordo com Cunha (2012), a rentabilidade do segmento de telefonia móvel, devido

ao maior nível de concorrência existente entre as operadoras de celular, faz contraponto à

telefonia fixa, uma vez que a norma de divisão do mercado, construída com a privatização da

Telebrás, limitou o número de operadoras aptas a operar em uma mesma região, diminuindo a

concorrência, garantindo estabilidade para o nível de rentabilidade, devido a característica

peculiar da telefonia fixa, como geradora de caixa para as operadoras, e exercendo importante

papel estabilizador para os grandes grupos. Não há como não considerar que os serviços

tradicionais de telefonia fixa têm enfrentado adversidade em âmbito mundial – desconexão de

linhas – enquanto a telefonia móvel segue em ritmo de forte crescimento.

Para Motta e Salgado (2007), o setor de telecomunicações vivenciou um momento de

significativas transformações tecnológicas e profundas mudanças regulatórias. O tripé –

competição, investimento e inovação – deve corresponder ao cerne de políticas públicas que

objetivem o bem-estar da sociedade e o pleno desenvolvimento do setor.

É dever do Poder Público favorecer o desenvolvimento social e econômico, contexto

em que as telecomunicações desempenham relevante papel como componente de

infraestrutura. Para Salgado (2008), a boa governança regulatória deve ter seus alicerces na

autonomia, excelência técnica, transparência e prestação de contas.

Contudo, conciliar uma regulação pró-investimentos e universalização com a

concorrência não é algo simples. Um exemplo adotado no setor de telecomunicações

brasileiro, diz respeito ao processo de privatização que previu duas fases em que a

concorrência se daria em dimensões distintas: uma primeira fase, na qual empresas entrantes

sofreram pouca concorrência direta, mas competiram para atingir mais rapidamente metas de

expansão de rede, justamente para poder se qualificar para uma segunda fase de concorrência

mais direta, ofertando serviços fora da área de concessão original. (MOTTA; SALGADO,

2007).

Existem muitos benefícios positivos originados do processo de desestatização e

persistem muitas distorções que devem ser consideradas.

36

No que diz respeito aos procedimentos, as metodologias e as resoluções empregados

pelo regulador, estabelecendo critérios e regras que vinculam todos os atores envolvidos na

regulação, como agência, concessionária e usuários. Esses critérios e regras, quando

incompletos, podem dar vantagens às concessionarias, em detrimento dos usuários e do

próprio ente federado, do qual o regulador faz parte. Ou seja, em função da assimetria de

informação, podem ocorrer impropriedades ou equívocos por parte do regulador que venham

a lesar, tanto os consumidores quanto o erário. De tal modo, a fiscalização insuficiente ou

inadequada pode gerar situações de desequilíbrio econômico-financeiro em favor das

empresas atuantes no setor, em detrimento do interesse público. (VASCONCELOS, 2008).

Por não ter o órgão regulador o mesmo nível de informações que as concessionárias ou

autorizadas, para incentivar tais firmas a prestarem melhores serviços, a preços justos, o

regulador é obrigado a tomar decisões subordinadas ao conjunto de informações fornecidas

pelos regulados. Havendo incerteza nas relações entre reguladores e regulados, e sendo os

contratos passíveis de lacunas e imperfeições, é indispensável à utilização pelo regulador de

sistemas da informação, de incentivo, de monitoramento, de controle e de punições, para

tornar as informações fornecidas pelos regulados mais confiáveis e acessíveis. Essa assimetria

pode ainda abrir espaço para comportamentos oportunistas das concessionárias, que podem

vir a obter vantagens em revisão de contratos ou na estipulação de metas regulatórias.

(VASCONCELOS, 2008).

Por conta de tal problema, torna-se um desafio a renovação dos contratos de

concessão, visto que os ajustes devem procurar eliminar as distorções de oferta e de mercado,

tais como: falta de competição na telefonia fixa; cumprimento das premissas originais feitas

aos novos entrantes e à sociedade; e manutenção da visão estratégica do órgão regulador.

Das privatizações que iniciaram em 1990, a da telefonia foi uma das que obtiveram

maior sucesso entre os especialistas, segundo Cunha (2012). A multiplicidade dos players,

com foco na competição pela disputa do mercado, a construção do conhecimento, a inserção

de novas tecnologias e a universalização do maior número de serviços, bem como a melhoria

das condições de pesquisa e desenvolvimento, permitiram, como resultante, a maximização

do acesso para todas as camadas da população.

Em função da melhoria no mercado brasileiro de telecomunicações, o país pôde entrar

para as tendências mundiais do setor, como fortes movimentos de fusões e aquisições

protagonizadas por empresas de grande porte e concentração econômica, que levaria a prever

37

o surgimento de novos modelos de negócios no setor. A nova configuração da concorrência

internacional estabeleceu novos padrões de competitividade, otimizando seus efeitos no

resultado dos investimentos, com o objetivo de maximizar as melhoras práticas de sinergias

com baixo custo e alta qualidade. As empresas passaram a ser provedoras de soluções

integradas de telecomunicações, com a conglomeração das operações de operadoras fixas,

móveis, de longa distância e TV por assinatura. No entanto, a convergência tecnológica impõe

alguns aspectos inerentes à estruturação da agência reguladora. À medida que empresas de

radiodifusão e de TV a cabo passam a disputar mercados semelhantes às empresas de

telecomunicações fixas e móveis, torna-se fundamental que, respeitando os contratos

estabelecidos, elas obedeçam a regras ao menos semelhantes em cada um desses mercados.

(MOTTA; SALGADO, 2007).

2.1.4 A agência reguladora de telecomunicações

Depois de aprovada no Congresso Nacional, a Lei nº 9.472, de 1997, ou Lei Geral das

Telecomunicações, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a

criação e o funcionamento de um órgão regulador e outros assuntos institucionais, nos termos

da Emenda Constitucional nº 8 de 1995, flexibilizou o modelo brasileiro de telecomunicações,

eliminando a exclusividade da concessão para exploração dos serviços públicos a empresas

sob o controle estatal, introduzindo o regime de competição na prestação desses serviços.

(CUNHA, 2012). Sintetizando, Jereissati (2008) afirma que a função precípua de uma agência

reguladora é zelar pelo funcionamento ideal de um mercado.

A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) tem como missão “promover o

desenvolvimento das telecomunicações do país de modo a dotá-lo de uma moderna e eficiente

infraestrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade, serviços adequados,

diversificados e a preços justos, em todo o território nacional” (ANATEL, 2012). Essa

agência é responsável pela outorga, regulamentação e pela fiscalização da execução da

atividade delegada ao particular, a fim de garantir o serviço prestado à sociedade dentro de

um equilíbrio econômico-financeiro que também resguarde o direito do concessionário.

(CUNHA, 2012).

Entre as atribuições da Anatel, destacam-se (CUNHA, 2012, p. 34):

38

implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de

telecomunicações;

representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicações, sob a

coordenação do poder executivo;

administrar o espectro da radiofrequência e o uso de órbitas, expedindo as

respectivas normas;

expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e as

normas por ela estabelecidos;

compor administrativamente conflitos de interesse entre prestadoras de serviço

de telecomunicações;

reprimir infrações dos direitos dos usuários; e

exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria

de controle, prevenção e repressão das infrações de ordem econômica,

ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica

(CADE).

A Agência Nacional de Telecomunicações, chamada de ANATEL, possui autonomia

orçamentária, que segundo Pinto e Fiani (2002), é estabelecida por meio de receitas próprias,

a partir do Fundo de Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações (Fistel), o qual é

composto das taxas cobradas nas outorgas das licitações, fiscalização, multas, entre outros.

Segundo informações da própria agência reguladora, a Anatel herdou do Ministério

das Comunicações, os poderes de outorga, regulamentação e fiscalização, além de acervo

técnico e patrimonial. A Anatel é uma autarquia administrativamente independente,

financeiramente autônoma, vinculada ao Ministério das Comunicações e não se subordina

hierarquicamente a nenhum órgão do Governo ou aos Poderes políticos. Compete à Anatel

adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o

desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência,

imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade. Seu processo decisório caracteriza-

se como última instância administrativa e suas decisões só podem ser contestadas

judicialmente.

A autonomia das agências é uma estratégia institucional de organização do poder

político, que deve envolver um regime de controles parciais de natureza política, jurídica e

39

social, de forma a compatibilizá-la com as obrigações do Estado Democrático de Direito.

(BINENBOJM, 2008).

Para Pinto e Fiani (2002), os privilégios específicos das agências reguladoras, criadas

no âmbito da administração federal, caracterizam-se pela estabilidade de seus dirigentes,

mediante mandato fixo e autonomia financeira. A Anatel possui cinco conselheiros-diretores,

com elevado conceito no campo de sua especialidade, sendo que o Conselho Diretor é o órgão

máximo da Anatel, que são indicados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado

Federal, com mandatos fixos de cinco anos, sendo impedida a sua recondução. A perda do

mandato só poderá ocorrer nos casos de renúncia, condenação judicial (quando transitada em

julgado) ou, ainda, por meio de processo administrativo disciplinar. Todas as decisões são

tomadas por maioria absoluta, em reuniões, sessões ou circuitos deliberativos. Cunha (2012)

sugere que, sob a ótica dos investidores, é fundamental que o órgão regulador seja

independente para promover confiança na estabilidade das regras para o mercado.

No que se refere aos cargos técnicos da agência regulatória, estes são por meio de

concursos públicos e devido ao contingenciamento orçamentário, a falta desses profissionais

pode acabar por comprometer as atividades regulatórias essenciais, tais como a fiscalização e

o desenvolvimento de estudos e projetos. (VASCONCELOS, 2008).

Cunha (2012) informa, ainda, que há o Conselho Consultivo, órgão em que há

participação de todos os stakeholders da agência. O colegiado possui 12 integrantes,

representantes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, do Poder Executivo, das

prestadoras dos serviços de telecomunicações, das entidades representativas dos usuários e da

sociedade. Nenhum desses entes recebe remuneração pelo trabalho, todos possuem mandato

de três anos, sendo proibida a recondução.

O Conselho de Usuários da Anatel possui caráter consultivo e é formado pelos

usuários do Sistema de Telefonia Fixa Comutada (STFC) e entidades com características de

defesa dos consumidores. Suas regras estão definidas no Regulamento de Conselho de

Usuários do STFC, aprovado pela Resolução nº 490, de 2008 e permite sugestão de propostas

de melhoria para o serviço de telefonia fixa.

Acrescentando-se as atividades da Anatel, incide também a atuação do Tribunal de

Contas da União (TCU), no controle externo das agências reguladoras, que tem como

principal objetivo assegurar e regular a aplicação dos recursos públicos, em benefício da

sociedade. Na verdade, o TCU possui uma missão institucional perante a Anatel contribuindo

40

para o aperfeiçoamento da administração pública. Tais ações, segundo o estudioso

Vasconcelos (2008), são desejáveis e necessárias para a atração de investimentos e para a

estabilidade regulatória.

As agências reguladoras solucionam um complexo problema de conflito de interesses

envolvendo governo, consumidores e operadores de serviços de utilidade pública. Desse

modo, Jereissati (2008) informa que o desenho da agência reguladora, seu organograma e suas

regras devem ser tais, que possam mediar interesses públicos e investimento no longo prazo.

Em vários setores há um nítido conflito entre o interesse de curto prazo envolvendo

os consumidores e as garantias de rentabilidade ao investimento para que não haja

falta dos serviços no futuro, isto é, há um claro conflito entre os consumidores de

hoje e os de amanhã. (JEREISSATI, 2008, p. 123).

Para Correa (2008), a agência tem que ter claramente definidos seus objetivos de

cobertura para poder exigir um alto investimento da concessionária ou autorizada. Todavia, é

possível promover tais investimentos por meio de subsídios e separar isso da atividade de

concessão, pois quanto maior o capital imobilizado, maior é o impacto que isso tem sobre o

risco para o setor privado. Outro risco evidente para o setor privado diz respeito ao prazo de

retorno dos altos investimentos em infraestrutura, que também são de longo prazo. Portanto,

mudanças no mercado causam um custo do ajuste para o investidor.

A Anatel possui, ainda, além das metas tarifárias, metas quantitativas e qualitativas.

Como exemplo de metas qualitativas, é possível citar a taxa de “completamento” de chamadas

locais, nacionais e internacionais, nos períodos de maior movimento. Como exemplo de meta

quantitativa, a agência visa assegurar a disponibilidade de acesso à telefonia fixa para um

maior número de pessoas, o que se pode chamar de universalização. A universalização não se

baseia somente nos que não têm acesso ao serviço, mas também, nos que não têm acesso

econômico ao serviço porque não têm condições de pagar por eles. (MOTTA; SALGADO,

2007).

A universalização é um conjunto de obrigações em que as concessionárias de telefonia

fixa estão sujeitas (Oi, CTBC Telecom, Sercomtel, Telefônica, Embratel). As demais

operadoras de telefonia fixa possuem uma autorização e, por este motivo, não necessitam

atender tais obrigações. As empresas de telefonia móvel também não se submetem a meta de

universalização, pois possuem autorização para atuar. As obrigações de universalização estão

41

consolidadas no Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) e todos os custos

relacionados com o cumprimento de tais obrigações são exclusivamente das concessionárias.

Segundo as obrigações da Anatel, a universalização objetiva:

possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição a serviço de

telecomunicações, independentemente de sua localização e condição

socioeconômica; e

permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse

público.

A partir desse referencial teórico, passa-se, no próximo capítulo a discorrer sobre a

análise dos dados coletados, para melhor entendimento dos objetivos propostos neste trabalho

de conclusão de curso.

42

3 PANORAMA NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES

Os dados que serão analisados a seguir, por meio dos indicadores de

densidade/atendimento, investimentos, concorrência e preços, têm o objetivo de esclarecer,

através de números do setor de telecomunicações, o desempenho ao longo do tempo, depois

de ter passado pelo processo de privatização e sujeito ao cumprimento da regulação da Anatel.

Os gráficos foram retirados do site da Associação Brasileira de Telecomunicações

(Telebrasil) e estão expostos a seguir para análise.

3.1 INDICADORES DE DENSIDADE / ATENDIMENTO

Este indicador visa fornecer informações sobre a abrangência da telefonia fixa e móvel

no país, com dados de densidade de habitantes que possuem o serviço, quantidade de

assinantes e penetração domiciliar.

Gráfico 2 - PIB per capita X Densidade de Telefones (fixa e celular)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 32).

O Gráfico 2 indica o crescimento do PIB per capita desde 1995 até 2012 e compara o

crescimento da densidade (/100 habitantes) da telefonia fixa e móvel. É possível perceber que

43

a partir de 1998, quando se deu o processo de privatização no Brasil, houve uma crescente no

volume de densidade, principalmente na telefonia móvel, que ultrapassou o crescimento do

PIB per capita, a partir de 2009. Os brasileiros aumentaram o seu nível de renda e,

consequentemente, tiveram mais acesso aos serviços de telecomunicação.

Gráfico 3 - Quantidade de Assinantes (Milhões)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 39).

O setor de telecomunicações, como mencionado na parte teórica, oferece outros

serviços além da telefonia fixa e móvel, mas também, TV por assinatura, banda larga fixa e

móvel e serviço móvel especializado, que se refere a telefonia móvel através de rádio. Desse

modo, o gráfico revela a quantidade de assinantes de cada um desses serviços. De 1995 a

1998, o serviço de telefonia móvel era praticamente inexistente e a telefonia fixa ainda

predominava como meio de comunicação. Após o ano de 1999, o investimento em tecnologia

para o serviço móvel pessoal passou a ser uma crescente e atingiu uma quantidade tal de

consumidores que, desde 2010, ultrapassa a população brasileira, que segundo pesquisa do

IBGE de 2012, a população total é aproximadamente 194.000.000 de pessoas. Ou seja, esse

dado revela que um número bastante alto de consumidores já possui mais de um celular. Já a

telefonia fixa mantém-se estável no número de assinantes e este fato pode ser em função de

uma concorrência menor deste serviço, sendo oferecido por apenas uma empresa em vários

casos, pagamento de mensalidade e pouca praticidade na utilização do serviço, visto que o

cliente precisa estar em sua residência para fazer uso do mesmo.

44

Gráfico 4 - Penetração Domiciliar (%)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 41).

Dentre a porcentagem dos domicílios com rádio, TV ou telefone (fixo ou móvel), a

televisão ainda ocupa o topo do ranking e a telefonia, a partir de 2010, conseguiu ultrapassar

o rádio. Os computadores ainda estão em crescente expansão e também são equipamentos que

utilizam o serviço de telecomunicações como a banda larga. Como a privatização ocorreu em

1998, as empresas tiveram um período para programar seus investimentos e implementar sua

infraestrutura, por este motivo, o crescimento da internet se deu a partir de 2000 e como o

computador é um produto complementar, a curva consequentemente possui um crescimento

ascendente também. Mas é fato, no Brasil, que a infraestrutura deste serviço ainda está se

desenvolvendo e nem todos possuem acesso.

Gráfico 5 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 42).

45

A porcentagem dos domicílios com telefonia fixa ou móvel, divididos entre

localidades urbanas e rurais, revela uma disparidade de atendimento nas áreas rurais bastante

acentuada ainda. Embora a população rural seja menor, nos dias atuais, chama a atenção

apenas 66% dos moradores dessas áreas serem atendidos com telefonia. Em um país como o

Brasil, com uma considerável parte da economia voltada para a agricultura, mesmo que de

pequenas lavouras, para atendimento da população regional, é importante pensar que o

desenvolvimento dessas áreas é afetado por falta de infraestrutura, podendo incentivar a ida

dos jovens para a área urbana.

Gráfico 6 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 43).

Estreitando mais os números de penetração de telefonia nos domicílios, o gráfico

mostra os números separados entre fixa e móvel e um crescimento espetacular do Serviço

Móvel Pessoal (SMP) e queda considerável da telefonia fixa, principalmente a partir de 2005,

ano em que novas empresas de celular entraram no mercado e deixaram a competição mais

acirrada, com menores custos e mais comodidade para a telefonia móvel.

46

Gráfico 7 - Metas de Qualidade Atendidas

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 80).

O gráfico de Metas de Qualidade, na telefonia fixa revela um atendimento das metas

com índice acima de 90% de 2002 a 2008 e, após esse período, uma queda destes valores.

Uma possibilidade para justificar esse fato poderia ser uma estratégia das empresas voltadas

para outros serviços com maior remuneração nesse momento, como telefonia móvel e

internet. A queda de tais índices revela ainda o descaso da Anatel com a piora do serviço

prestado pelas companhias. Referente a telefonia móvel, houve uma queda dos índices de

qualidade nos anos de 2003, 2004 e 2005, no entanto, a partir de 2006, as prestadoras de

serviço passaram a atender acima de 92% das metas de qualidade, atingindo 97% em 2011.

47

Gráfico 8 – Total de Celulares e % de Pré-pago

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 98).

Este gráfico revela que já existe, no mercado, 250 milhões de celulares ativos, sendo

utilizados por consumidores de telefonia móvel, sendo que deste universo, 80% são planos

pré-pagos. Essa porcentagem foi atingida em 2004 e até 2012 encontra-se estável. O plano

pré-pago alcança uma parcela da população com renda mais baixa, que, muitas vezes, utiliza o

celular apenas para receber ligação. Esta é uma evidência que revela que o serviço está

atingindo diversas camadas da população.

Gráfico 9 - Municípios Atendidos pelo Celular (%)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 108)

48

No Brasil, 100% dos municípios são atendidos por serviço SMP, pelo menos na área

urbana, conforme regulamento da Anatel, que diz que quando uma empresa decide entrar em

um Município, é obrigatório atender, 80% da sua área urbana. Conforme indicado com a cor

verde no gráfico, ainda boa parte das localidades é atendida por apenas uma operadora, onde

ocorre o caso de monopólio natural, em que apenas uma empresa oferta o serviço a um

mercado inteiro a um custo menor que duas ou mais empresas. Esta falha de mercado pode

ocorrer com serviços de utilidade pública onde as tecnologias de produção apresentam

economias de escala para os tamanhos de mercado relevantes. Esse fator se dá,

principalmente, porque diversos municípios possuem uma população muito pequena, não

justificando econômica e financeiramente a entrada de outra operadora. Neste caso, quando

entra um competidor a duplicação de altos investimentos desestruturam a oferta de serviços.

Importante considerar que apenas 40% dos Municípios possui sinal de telefonia móvel, das

quatro principais operadoras existentes no Brasil, número bastante baixo para o

desenvolvimento tecnológico que o mundo vivencia.

3.2 INDICADORES DE INVESTIMENTO

O indicador que analisará os investimentos, revela gráficos que mostram a evolução

dos investimentos ao longo do tempo, a evolução da ativação dos serviços fixos e móveis, o

número de antenas instaladas ao longo do tempo e fundos voltados para telefonia, que

deveriam ser utilizados também para investimento.

49

Gráfico 10 – Investimentos Fixo e Móvel

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 68).

De acordo com o gráfico, é possível perceber que nos anos de 2000/ 2001 houve forte

investimento na telefonia fixa. Boa parte desses investimentos foram feitos para atender as

metas de universalização estipuladas, de forma gradativa com a privatização do serviço. De

2002 a 2006 houve um período de baixo investimento e, após 2007, retorna o alto

investimento para esse serviço, uma vez que cresceram os investimentos em banda larga, por

conta da disseminação da internet e a rede de banda larga utiliza a mesma rede da telefonia

fixa.

Já a telefonia móvel, de 2000 a 2003 manteve uma média de investimentos no valor de

5 bilhões, em 2004, e em 2005 elevou seus investimentos, devido a entrada de uma prestadora

no mercado. Nos anos de 2006 e 2007, os investimentos se estabilizaram numa média de 6,6

bilhões e a partir de 2008, quando a tecnologia 3G passa a ser uma realidade no Brasil, em

que serviço de dados pode trafegar no celular com uma velocidade maior, as empresas

aumentaram fortemente seus investimentos, pois além de ser uma tecnologia mais cara,

necessita de um maior número de antenas para disponibilizar o serviço.

50

Gráfico 11 - Acessos Fixos (STFC)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 84).

Os acessos instalados dizem respeito ao número de linhas que as concessionárias de

telefonia fixa possuem na sua rede, para atendimento dos clientes e os acessos em serviço,

trata do número de linhas instaladas, em uso pelos consumidores. É possível perceber que

houve um investimento das companhias, a partir do ano 2000, mas que os acessos em serviço

se mantiveram estáveis, pois não houve um crescimento na venda deste produto, ou seja, as

empresas trabalham com capacidade ociosa. Porém, as operadoras realizaram tal

investimento, principalmente, para evoluir na comercialização da banda larga, como já citado

anteriormente, utiliza a mesma infraestrutura da telefonia fixa.

51

Gráfico 12 - Estações Rádio Base (ERBs)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 104).

Estações Rádio Base é o que usualmente se chama de antenas de telefonia celular. A

partir dessa informação é possível considerar que as companhias de telefonia móvel

realizaram pesado investimento para ampliar sua área de cobertura de atendimento, passado

de 17.166 ERBs em 2002 para 59.017 em 2012, um crescimento de 243,8% em 10 anos.

Gráfico 13 – Fundos Públicos

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 151).

52

Antes de qualquer análise é preciso deixar claro que os três fundos mencionados no

gráfico estão sob gestão do Ministério das Comunicações. O Fundo para o Desenvolvimento

Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL)4, tem como objetivo estimular o processo de

inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de

empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo

a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações. Já o FISTEL5 é o

Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e tem por finalidade prover recursos para cobrir

despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalização de serviços de

telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnica necessária a essa execução. O

Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST)6 foi criado para

proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao

cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que não

possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço.

Os Fundos do setor de telecomunicações apresentavam uma arrecadação estável até

2006 e apresentaram crescimento a partir de 2007, principalmente o FUST e o FISTEL. Um

fato importante que deve ser considerado sobre tais fundos é que os mesmos são pouco

utilizados no setor. Basicamente, o governo utiliza para fazer superávit primário.

3.3 INDICADORES DE CONCORRÊNCIA

Os indicadores de concorrência analisam os players do mercado de telefonia fixa e

móvel e sua participação neste mercado.

4 Fonte de financiamento FUNTTEL: 0,5% sobre o faturamento líquido das empresas prestadoras de serviços de

telecomunicações e contribuição de 1% sobre a arrecadação bruta de eventos participativos, realizados por meio

de ligações telefônicas, além de um patrimônio inicial resultante da transferência de R$ 100 milhões do FISTEL. 5 Fontes de financiamento FISTEL: Taxas de fiscalização de instalação e funcionamento sobre equipamentos de

telecomunicações e radiofrequência. 50% das receitas de outorga de concessões, permissões e autorizações de

uso de radiofrequências e as decorrentes de multas previstas na Lei Geral de Telecomunicações. 6 Fontes de financiamento FUST: 50% das receitas de outorga de concessões, permissões e autorizações de uso

de radiofrequências e as decorrentes de multas previstas na Lei Geral de Telecomunicações, até o limite máximo

anual de R$ 700 milhões. 100% das receitas de transferência de concessões, permissões e autorizações de uso de

radiofrequências.

53

Gráfico 14 – Quantidade de Prestadoras

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 79).

Os principais mercados analisados por este trabalho são o STFC e SMP. As

concessionárias de telefonia fixa, no Brasil, são apenas 6, cada uma atuando em uma região

ou localidade, e de acordo com as normas da Anatel, tais companhias não podem se sobrepor.

Já as autorizatárias do serviço fixo podem atuar em áreas onde as concessionárias prestam

serviços, gerando, assim, competição e ainda não necessitam seguir regras de universalização.

Atualmente existem 170 no mercado. Dos prestadores de serviço móvel tem-se, atualmente,

31 empresas oferecendo serviço por meio de autorização, sendo que as principais empresas

são: VIVO, OI, CLARO e TIM.

54

Gráfico 15 – Concentração do Mercado de SMP (HHI)

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 82).

O Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) calcula o grau de concentração do mercado

relevante sendo avaliado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das

firmas participantes no mercado, tendo a vantagem de informar a distribuição do tamanho das

firmas, posto que o peso conferido às firmas com elevado market share é maior do que aquele

relativo às firmas com baixo market share. HHI = S xi 2; i = 1,n, onde x é o market share e n o

número e firmas no mercado relevante. Assim, percebe-se que quanto mais concentrado o

mercado, maior será o HHI. O limite inferior de HHI decresce à medida que aumenta o

número de empresas e que no limite ele tende a zero. Existem três linhas de corte que

balizam e classificam o grau de concentração de um mercado. A) Mercados com HHI menor

do que 1000 são considerados mercados competitivos, com baixa concentração, B) Mercados

com HHI entre 1000 e 1800 são considerados com concentração moderada e C) Mercados

acima de 1800 são concentrados e portanto com menor concorrência entre os produtores.

(RESENDE; BOFF, 2002, p. 78).

O gráfico acima indica o índice de concentração do mercado de telefonia móvel e

embora o índice esteja em declínio desde 1999, este mercado ainda é considerado concentrado

(uma ou poucas empresas), pois encontra-se em torno dos 3000 pontos, indicando um baixo

grau de concorrência entre as empresas.

55

Gráfico 16 - Market Share (%) dos Acessos Fixos em Serviço do STFC7

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 88).

Oi e Telefônica são as principais empresas de telefonia fixa de chamadas locais no

Brasil, principalmente por serem concessionárias de regiões relevantes. A Telefônica é a

concessionária atuante no Estado de São Paulo, enquanto a Oi é concessionária do serviço nos

outros Estados que não São Paulo. Porém, como o gráfico apresenta, a partir do ano de 2006,

a Embratel ganhou grande parcela de market share, uma vez que recebeu autorização por

parte da Anatel para atuar como operadora de Longa Distância Nacional (LDN), pois antes

atuava somente com o serviço de Longa Distância Internacional (LDI). Percebe-se, também,

que a partir de 2009, o Grupo GVT amplia seu market share, principalmente, por ter-se

tornando através de fusões e aquisições, uma empresa mais robusta.

7 Região I – Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco,

Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá, Amazonas e Roraima. Região II – Distrito

Federal e Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás,

Tocantins, Rondônia e Acre. Região III – Estado de São Paulo.

56

Gráfico 17 – Market Share (%) dos Celulares por Prestadoras

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 97).

As principais operadoras de telefonia móvel no Brasil – TIM, OI, VIVO, CLARO – a

partir de 2004 / 2005, devido a algumas mudanças nas regras da Anatel, passaram a disputar

fortemente o mercado e possuem share muito próximo, sendo que em alguns momentos

mudam seu ranking de participação do mercado. No entanto, a Vivo lidera o mercado com

quase 30% do mercado, enquanto Claro e Tim estão próximas de 26% e a Oi atua com 18%.

3.4 INDICADORES DE PREÇO

Este indicador busca revelar a mudança do preço estabelecido pela Anatel para a

telefonia fixa ao longo do tempo.

57

Gráfico 18 – Preço Médio do Minuto Local

Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 90).

De 2007 a 2012 é possível perceber uma pequena alteração na mudança do valor

médio do minuto entre ligações locais, basicamente uma mudança na casa centesimal (valor já

com impostos). Tais valores são avaliados anualmente pela Anatel. Os valores são reajustados

por meio do Índice de Serviços de Telecomunicações (IST), composto principalmente pelos

índices IST, IGP-DI e IPCA.

58

4 CONCLUSÕES

Quando o Brasil iniciou seu processo de privatização e regulação na década de 1990,

havia uma intenção clara de criar um momento de fortes investimentos e dinamismo nos

setores de infraestrutura. O órgão regulador entrou com a função de definir a estrutura

econômica e suas regras para que os agentes econômicos pudessem se desenvolver e

promover o desempenho do setor, a fim de atingir o objetivo regulatório que é de

proporcionar igualdade de oportunidades para todos os membros da sociedade.

Setores de infraestrutura, como o de telecomunicações, apresentam muitas

externalidades, principalmente, quando inseridas em um país como o Brasil, com

desigualdades geográficas e sociais evidentes. Tais externalidades incentivam a atuação de

monopólios naturais, ou seja, situações em que a estrutura de produção de uma única empresa

passa a ser a mais adequada. O monopólio natural ocorre, geralmente, quando bens e serviços

necessitam de larga escala para tornar sua oferta viável a um custo menor.

Dessa forma, a regulação do setor de Telecom enfrenta algumas questões, assim como

outros setores regulados pelo governo. No que se refere a preço, as empresas conseguem ter

pouca autonomia, sendo que a ênfase da Anatel visa expansão do mercado e não do preço. No

caso da telefonia fixa, existe um valor por minuto, estipulado por meio do Índice de Serviços

de Telecomunicações e, no caso da telefonia móvel, existe um teto definido pela Anatel, mas

devido a forte competição, as empresas acabam por praticar um preço abaixo do definido. Na

verdade, a regulação precisa penalizar e premiar perdas ou aumentos de produtividade, ou

seja, para regiões muito afastadas, levar a infraestrutura até estes locais é muito caro para uma

população geralmente pequena. No entanto, esse custo é compensado em alguns casos, por

haver grande demanda nos centros urbanos e pela prática do monopólio natural.

Outro ponto relevante na Teoria da Regulação é a universalização, visto que todo

cidadão tem direito de ter acesso ao serviço de telecomunicações e, no Brasil, ainda há

necessidade de expansão das redes físicas e pressão para utilização de subsídios, para garantir

acesso a uma parcela maior da população. Uma crítica à falta de incentivo do governo, diz

respeito à ausência de aplicação dos recursos que compõem o FUST, comprometendo de

forma significativa políticas de universalização. As taxas têm sido pouco utilizadas para sua

finalidade original e o montande recolhido é muito maior que o aplicado. Assim como a maior

parte do FISTEL, os recursos do FUST também estão sendo usados pelo governo para fazer

59

superávit primário. No entanto, há uma crítica referente a questão da universalização que trata

do modo de atuação do mundo capitalista onde as desigualdades existem mas não

necessariamente este é um fator negativo, evidenciando que o não atendimento de 10% da

população, como mostram os dados, torne-se um problema para o setor.

A Anatel entende que para manter um equilíbrio econômico-financeiro das

companhias, nem sempre será possível ter uma regulação eficiente, pois para garantir

rentabilidade é necessário abrir mão das falhas de mercado, ou seja, alguns mercados não

serão atendidos e outros municípios terão a presença de apenas uma empresa.

Outro quesito crucial que a regulação analisa é a qualidade da prestação do serviço.

Uma das justificativas para que o setor seja regulado é a garantia de um bom nível de

interconexão. É imprescindível que as chamadas sejam estáveis e um interlocutor entenda o

outro de forma clara, tanto na telefonia fixa como na telefonia móvel. Os índices de

qualidade, segundo análise gráfica, mostram alto desempenho nos dois serviços.

Na análise dos indicadores apresentados é possível verificar que a telefonia fixa e

móvel estão presentes em todos os municípios brasileiros, no entanto, há que ressaltar, que

nos municípios pequenos, atendem apenas a área urbana, deixando uma parcela da população

excluída desse serviço, mesmo com as concessionárias atendendo a norma de universalização

exigida pela Anatel. Contando que a agricultura no Brasil é um forte setor da economia e ela

se dá principalmente no interior do país, é possível afirmar que o desempenho desse setor

poderia ser ainda melhor, se a infraestrutura das telecomunicações os conectassem com o

mundo, facilitando e tornando mais ágeis as transações comerciais.

Os gráficos mostram ainda que a parcela da população que tem acesso ao serviço faz

uso do mesmo, fato que pode ser comprovado com a penetração domiciliar do telefone fixo e

a quantidade de celulares já ser maior que o número de habitantes no Brasil, revelando que os

consumidores possuem mais de um chip da telefonia móvel para se comunicar.

No entanto, a demanda no interior ainda é muito grande, principalmente por telefonia

móvel e mesmo com altos investimentos, as operadoras não chegam nessas localidades por

conta do custo elevado. Quase metade dos municípios ainda é atendida por apenas uma

operadora, o que revela o monopólio natural e explica a escala mínima de eficiência.

Os gráficos, em geral, apontaram um bom desempenho da telefonia fixa e móvel no

país, informando que 90% da população é atendida com, pelo menos, um dos dois serviços.

60

No entanto, algumas tendências mercadológicas estão ocorrendo e é possível identificar nos

gráficos apresentados. Na telefonia fixa está ocorrendo à perda de acessos, um menor tráfego

por terminal e uma crescente substituição do fixo pelo móvel. Já a telefonia móvel se tornou o

principal instrumento de relacionamento interpessoal e, cada vez mais, de informação e

entretenimento com os modernos aparelhos de celular. Há, ainda, o constante

desenvolvimento de tecnologias e a oferta das companhias de novos serviços com diferencial

competitivo.

Materializando, após uma década e meia do leilão de privatização, os resultados

apresentados mostram evolução quantitativa e qualitativamente considerável, passando de 13

milhões de linhas fixas em 1995, para 44 milhões em 2012. Os números da telefonia celular

são ainda mais relevantes, de 1 milhão de clientes em 1995 para 261 milhões clientes em

2012.

Nos últimos anos, a rápida disseminação das tecnologias de telecomunicações está

revolucionando a maneira como as sociedades produzem e se relacionam. O panorama

mundial está evoluindo por meio de um novo dinamismo econômico e o mundo dos negócios

está exigindo das empresas de telecomunicação, adaptações rápidas e contínuas para sua

sobrevivência e crescimento. Assim sendo, também há necessidade de contínua transformação

e visão estratégica da agência reguladora, tendo em vista a dinâmica do setor.

61

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