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II CONFERÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO – CODE 2011

Área temática: Comunicação e Desenvolvimento

DEMOCRATIZAÇÃO DO ESTADO DIGITAL:

governança eletrônica e e-participação no ciclo de políticas públicas

Ana Júlia Possamai

ana.possamai@ufrgs.br

CENTRO DE ESTUDOS INTERNACIONAIS SOBRE GOVERNO (CEGOV)

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL (UFRGS)

RESUMO: O presente trabalho busca contribuir para o debate acerca da governança eletrônica, propondo

uma compreensão do tema a partir de uma lógica de resposta governamental à dupla demanda por

modernização e democratização do aparelho de Estado, que remete ao final da década de 1980 e à crise

do modelo burocrático-keynesiano. A partir dessa perspectiva, enquanto os mecanismos de administração

eletrônica e a criação de serviços eletrônicos atendem à demanda por modernização do Estado na Era

Digital, as iniciativas governamentais de participação eletrônica em diferentes etapas do ciclo de políticas

públicas são vistas como parte dos mecanismos adotas para promover o controle social e a

democratização da administração pública. Para ilustrar o argumento, três experiências de e-participação

são apresentados: as consultas públicas eletrônicas do Governo Federal, o Gabinete Digital do Governo

do Estado do Rio Grande do Sul e o Orçamento Participativo Digital da Prefeitura de Belo Horizonte. As

experiências apontam para as possibilidades de adoção da participação eletrônica em todas as etapas do

ciclo de políticas públicas. Contudo, percebe-se ainda um subaproveitamento das potencialidades

apresentadas pelas TIC à governança eletrônica, bem como permanecem desafios político-institucionais e

sociais ao desenvolvimento da mesma, tais como a vontade política e a exclusão digital.

Palavras-chave: governança eletrônica, participação eletrônica, governo digital, democratização do

Estado, TIC

ABSTRACT: This paper intends to contribute to the debate surrounding electronic governance (e-

governance) by framing this issue within the perspective of governmental responses to the double-edged

demand for modernizing and democratizing the State, which has followed the bureaucratic Keynesian

model crisis in the end of the 1980s. From this perspective, while mechanisms for electronic

administration and the creation of e-services fulfill the demand for modernizing the Digital Era State, e-

Participation initiatives that take place throughout the public policy cycle can be seen as some

mechanisms that aim at promoting social control and democratization of public management. In this

sense, this paper presents three e-Participation experiences: the public e-consultations of the Brazilian

Federal Government; Rio Grande do Sul’s Digital Cabinet; and the Belo Horizonte’s Participatory Digital

Budget. These experiences indicate that it is possible to insert e-Participation in each stage of the public

policy cycle. Nonetheless, one can observe underutilization of the ICT’s potential to foster e-governance,

as well as several politico-institutional and social challenges for its development (for instance, lack

political will and digital divide).

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Key words: electronic governance, electronic participation, digital government, democratization of the

state, ICT

DEMOCRATIZAÇÃO DO ESTADO DIGITAL:

governança eletrônica e e-participação no ciclo de políticas públicas

Ana Júlia Possamai

A expansão do número de usuários da Internet tem chamado a atenção de especialistas para as

oportunidades e potencialidades que as novas Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) têm

gerado para a mobilização social e política dos cidadãos na Era Digital. Movimentos sociais têm cada vez

mais se feitos presentes nas redes sociais digitais, promovendo a construção de agendas e políticas de

maneira colaborativa e compartilhada. Decorrente dessas e de outras iniciativas inovadoras, o tema da

governança eletrônica entrou na pauta do dia. Contudo, longe de constituírem-se lógicas independentes e

paralelas, a governança eletrônica desenvolvida na esfera pública não-estatal está intimamente ligada às

demandas por reforma do aparelho de Estado nas últimas duas décadas, em especial à demanda por

democratização.

A década de 1980 ficara marcada pela crise do modelo estatal que sustentou o desenvolvimento

dos países capitalistas ocidentais ao longo do século XX. No mundo desenvolvido, houve uma inflexão

no Estado de Bem-Estar social que vinha sendo desenvolvido desde o final da Grande Guerra (Draibe &

Henrique, 2006). Na América Latina, por sua vez, os anos 1980 ficaram conhecidos como os da década

perdida, em que a crise da dívida, somada ao descontrole das contas públicas e da inflação, levou à

estagnação econômica e ao aprofundamento das já graves fissuras sociais. Distintos foram os diagnósticos

dados à crise presenciada, seja pelo campo da Nova Direita, seja pelos movimentos de esquerda em

ascensão (Held, 2006; Draibe & Henrique, 2006).

Este confronto de ideias entre Direita e Esquerda acabou traduzindo-se, durante a década de 1990,

em duas principais demandas por reforma do aparelho de Estado, quais sejam: a modernização e a

democratização. A primeira recebeu um tratamento privilegiado ao longo dos anos 1990, quando as

questões econômicas, o saneamento das contas públicas e a desconcentração estatal estiveram no centro

das medidas reformistas em uma série de países ocidentais. Enquanto isso, a demanda por democratização

fez-se presente de forma significativa, porém tímida, e fundamentalmente no nível local. Na década de

2000, porém, o tema da democratização passou a receber maior ênfase, e mecanismos de participação e

interação entre governo e a sociedade têm sido cada vez mais criados, ampliados e difundidos,

especialmente através de meios eletrônicos.

O presente trabalho objetiva contribuir para esse debate, buscando enquadrar o tema da

governança eletrônica sob a perspectiva da reforma do aparelho do Estado e do progressivo emprego das

Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) em estratégias de governo digital. Acompanhando a

dupla lógica da reforma, o governo digital foi apresentado e desenvolvido em meados da década de 1990

como estratégia na busca da maior eficiência governamental – atendendo, assim, ao conjunto de

demandas por modernização. Indo além dessa perspectiva, já amplamente estudada (West, 2005; Heeks,

2006), busca-se aqui analisar a expansão do uso das TIC para uma nova seara, a das relações Estado–

Sociedade. Diante da expansão do número de usuários das TIC, em especial da internet, cada vez mais o

governo digital vem sendo utilizado como mecanismo de democratização do aparelho de Estado, através

das possibilidades apresentadas pelo desenvolvimento da participação eletrônica e da democracia digital

(Heeks, 2002).

O artigo subdivide-se em três seções principais, além das considerações finais. Em um primeiro

momento, analisaremos o desenvolvimento do Estado Digital, enquadrando as políticas de governo digital

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no escopo das demandas por modernização (e-administração e e-serviços) e por democratização (e-

participação) da administração pública, no contexto de construção da chamada Governança da Era

Digital. A segunda seção abordará o tema específico da democracia digital, buscando configurá-la, aqui,

como uma das facetas da democratização do aparelho do Estado no que se refere especificamente à

participação cidadã nas etapas do ciclo políticas públicas. Por fim, serão apresentadas três experiências

que ilustram o argumento aqui apresentado, cobrindo tanto as esferas federal, estadual e municipal. Nesse

sentido, far-se-á uma breve análise das consultas públicas eletrônicas promovidas pelo Governo Federal,

do Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul e da experiência do Orçamento

Participativo Digital, da prefeitura de Belo Horizonte. A título de conclusão, os principais pontos serão

retomados e alguns desafios e perspectivas para o desenvolvimento do tema serão delineados.

1. Modernização e democratização: duas dimensões do Estado Digital

O Estado de Bem-Estar social, e a administração pública burocrática que o sustentou, sofreram

forte crise fiscal e de legitimidade a partir da década de 1970, quando do esgotamento do modelo de

desenvolvimento keynesiano característico do pós-guerra. David Held (2006), ao tratar do tema da crise,

destaca duas linhas teóricas que se propuseram a analisar o fenômeno e a sugerir alternativas ao impasse.

Primeiro, assentados sobre premissas pluralistas, os teóricos do “governo sobrecarregado” apontavam

para um círculo vicioso em que a busca pelo atendimento das distintas e diversas demandas da sociedade

aumentava o gasto público (pressionando a inflação) e cerceava as iniciativas individuais. Adotada pela

Nova Direita, essa interpretação serviu de base teórica para o desenvolvimento e aplicação dos preceitos

gerencialistas no setor público, advogando a redução do tamanho do Estado e a reforma do aparelho

estatal. Na contraparte do debate, partindo de premissas marxistas, os teóricos da “crise de legitimação do

Estado” afirmavam que as contradições de classe inevitavelmente produziriam a deslegitimação do

Estado que, enquanto servia ao capital, buscava-se mostrar como ente neutro para a sociedade (Held,

2006). Diante da inexistência de alternativas dentro das estruturas sócio-econômicas vigentes, a solução

da crise seria o progressivo surgimento de instituições socialistas e o estabelecimento da democracia nos

locais de trabalho e nas comunidades locais (Pateman, 1970). Essa fermentação teórica estaria por trás

dos movimentos sociais que surgiram na França na década de 1960 e tomariam corpo no Brasil na década

de 1980, com o novo sindicalismo, as comunidades de base (eclesiais e urbanas) e a revisão da postura da

esquerda no país (Sader, 1988).

Com base nestes diagnósticos elaborados para compreensão e enfrentamento desse período de

instabilidade, a década de 1990 presenciou a gestação de duas alternativas de respostas à crise, que ainda

hoje têm sido objeto de constante debate. Por um lado, o Novo Gerencialismo Público (NGP) foi

defendido e aplicado como resposta dos conservadores da Nova Direita a uma administração pública

considerada muito grande, pesada e ineficiente. Fazia-se necessário reestruturar o papel do Estado,

desconcentrar e descentralizar (Lane, 2000; Bresser Pereira, 1998). Por sua vez, a alternativa popular e

sindical apontou para a necessidade de retomada e ampliação do participativismo, em um modelo que

questionava o papel do Estado como único protagonista da gestão pública. Advogava-se a ampliação dos

canais de participação e deliberação, a fim de que os cidadãos e os grupos sociais tivessem oportunidades

reais de defenderam as políticas que melhor lhes atendesse. Esta alternativa compreendeu, no caso

brasileiro, a busca pela realização de uma Administração Pública Societal (APS) (Paes de Paula, 2005).

Inicialmente, o colapso da União Soviética, a crise dos modelos de industrialização baseados na

substituição de importações em países como a Índia, México e Brasil, bem como as pressões exercidas

pela globalização do capitalismo, favoreceram o neoliberalismo e o NGP, em detrimento da participação

popular. Contudo, os custos sociais associados a esta solução – que acabara provocando aumento da

exclusão, do desemprego, das desigualdades e da injustiça –, a contínua expansão do papel do Estado e

dos gastos governamentais nos países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

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Econômico (OCDE) e o sucesso de modelos alternativos (como o do chamado Socialismo de Mercado na

China) aumentaram simultaneamente as exigências colocadas diante de ambas as perspectivas, tanto a do

NGP como a da APS. Ao fim e ao cabo, nenhuma das alternativas apresentadas à crise do Estado

keynesiano-burocrático respondeu com eficácia aos desafios enfrentados pelos Estados contemporâneos

(Cepik, Canabarro & Possamai, 2010b). Fato é que, ao defenderem uma redução/revisão do papel, do

tamanho e/ou do protagonismo no Estado, essas visões “subestimam a capacidade e os recursos do

próprio Estado, que derivam, por exemplo, de seus aparatos burocráticos, administrativos e coercitivos”

(Held, 1987: 216). Logo, a proposição de alternativas ao aparelho de Estado moderno constituído acabou

experimentando significativas limitações ao seu desenvolvimento.

É neste contexto que o emprego das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC)

começou a ser apresentado como uma estratégia fundamental para superar as limitações e contradições do

NGP e da APS, operando, de dentro para fora, um processo de reforma com vistas a modernizar e a

democratizar o Estado, em especial a administração pública. Ao longo da última década, o

desenvolvimento da internet e das demais TIC criou novas possibilidades e oportunidades à

Administração Pública, fundadas na combinação de ferramentas com a finalidade de, simultaneamente,

melhorar a eficiência e a legitimidade estatais. As TIC vêm sendo aplicadas tanto na busca de maior

celeridade e de menor custo dos processos de governo, quanto na criação de oportunidades de

participação popular e de canais de interação entre o Estado e a Sociedade. Embora já faça alguns anos

que governos começaram a operar serviços públicos e outras atividades através de mídias tradicionais

(televisão, rádio, jornais), a novidade reside nas possibilidades criadas pelos novos espaços de interação

disponibilizados, sobretudo, pela internet.

A internet é transformadora, pois permite que qualquer pessoa ou entidade publique informações

e conteúdos, a ponto de mudar a relação de poder na esfera pública: “[a internet] mune líderes políticos

com novas rotas para o poder. Ela mune cidadãos com novas formas de se fazerem expressar” (Nações

Unidas, 2010: 84, tradução nossa). O crescente uso da rede mundial de computadores, do e-mail, das

redes sociais e das TIC em geral tem modificado tanto os processos levados a cabo na retaguarda

administrativa (back-office), quanto as formas de relacionamento entre o governo e a sociedade. Essa

transformação reflete-se na estrutura do Estado e de seu aparelho (Fountain, 2001), bem como no

processo de formulação de políticas públicas, ao ampliarem-se as possibilidades e oportunidades de

realização da governança (Dunleavy et al, 2006). Diante desse panorama, passa-se a falar em Governança

da Era Digital (Digital Era Governance, DEG), um novo quadro de referência para a administração

pública, “que se propõe a legitimar o Estado, superando as insuficiências da administração pública

burocrática, ao passo que assegura a soberania e a representação popular e reafirma os ideais

republicanos” (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010b: 25).

A DEG beneficia-se de ferramentas tecnológicas que possam ajudar a realizar algumas práticas

bem-sucedidas do NGP, como a accountability e a flexibilidade, enquanto evita os efeitos colaterais da

fragmentação resultante da experiência gerencialista (Dunleavy et al, 2006; Hanna, 2010). Envolve a

reintegração de funções antes fragmentadas em inúmeras agências, o redesenho de processos de governo

a partir de uma ótica baseada nas necessidades dos usuários finais dos bens e serviços públicos, bem

como trata da transformação (e não apenas suplementação) de processos convencionais por alternativas

totalmente digitais. A DEG compreende, assim, um conjunto complexo de mudanças no sentido de um

governo mais ágil e focado no usuário, abrindo a possibilidade de que cidadãos e empresas facilmente

orientem e monitorem o processamento de suas demandas junto à administração, por meio das TIC

(Dunleavy et al, 2006). Não apenas isso, superando a dicotomia NGP e APS, a DEG reafirma o papel

fundamental do Estado na gestão pública, buscando tanto uma maior eficiência de suas operações, quanto

uma ampliação das oportunidades de participação popular no processo de formulação e elaboração de

políticas públicas, a partir das possibilidades e potencialidades criadas pelas Tecnologias de Informação e

Comunicação (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010b).

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Contudo, a Governança da Era Digital, enquanto modelo de administração pública, ainda carece

de debate e fundamentação. Tal como o Novo Gerencialismo Público, sua progressiva adoção será

matizada e adaptada aos interesses e visões dos governos nacionais. Porém, no plano concreto, as TIC já

vêm sendo empregadas como ferramenta governamental estratégica e inovadora, seja em resposta ao

boom do comércio eletrônico na década de 1990 e às demandas por um governo capaz de lidar com os

imperativos de uma economia global em rápida transformação (Schelin, 2007; Hanna, 2010), seja em

atendimento às novas demandas informacionais e de serviços, geradas por uma população cada vez mais

atenta aos seus direitos de cidadania (Cepik, Eklund e Eisenberg, 2001). Nesse contexto, processos,

serviços e ferramentas eletrônicos passaram a ser implementados a fim de, por exemplo: (1) disponibilizar

na web informações sobre os serviços públicos prestados (locais e horários de atendimento, documentos

necessários para realização, etc.); (2) melhorar a arrecadação tributária, por meio de softwares

governamentais; (3) diminuir os custos transacionais dos procedimentos burocráticos internos, através do

uso de intranets; (4) ampliar a transparência, divulgando as contas e os gastos governamentais a cidadãos

e empresas; (5) criar canais de comunicação com a sociedade, entre outros. Nessas condições, a

progressiva digitalização das atividades e serviços governamentais tem conduzido os governos a uma

nova realidade, qual seja: a desmaterialização de suas rotinas de trabalho, de seus registros e até mesmo

de sua existência física, dando origem ao governo digital – a materialização da DEG no plano concreto (e

virtual).

O governo digital é entendido como “a contínua otimização da prestação de serviços, da

participação dos cidadãos e da governança através da transformação das relações internas e externas ao

governo, [possibilitada] pela tecnologia, pela Internet e pelos novos meios de comunicação” (Gartner

Group, 2000, tradução nossa)1. Dessa definição, depreendem-se as três principais dimensões do governo

digital, quais sejam: os serviços eletrônicos (e-serviços), a participação eletrônica (e-participação) e a

administração eletrônica (e-administração). Os e-serviços envolvem a prestação (total ou parcial) de

serviços público através de meios eletrônicos, como páginas na web, SMS, aplicativos de smartphones,

aplicativos de TV digital, quiosques eletrônicos, entre outros. A e-participação compreende o emprego

das TIC com vistas a ampliar a transparência das atividades governamentais, bem como a possibilitar a

participação da sociedade na elaboração de políticas públicas, por meio da difusão de informações em

meio eletrônico e da criação de espaços democráticos de discussão, deliberação e tomada de decisão

(‘webforuns’, blogs, consultas eletrônicas, voto eletrônico, audiências públicas transmitidas por

videoconferência, comunidades virtuais, entre outros). Já a e-administração refere-se ao uso das TIC para

apoiar a realização de processos que sustentam as áreas finalísticas dos governos, envolvendo não só a

automatização de tarefas rotineiras em sistemas de informação, mas a reengenharia de processos de

governo a partir das possibilidades das TIC, de maneira a eliminar etapas desnecessárias, dinamizar o

processo e torná-lo mais eficaz. O governo digital supera o paradigma unidirecional de comunicação

[Estado Sociedade], adentrando um paradigma não-linear e interativo em duas vias de comunicação e

interação (West, 2005).

Nessas condições, no quadro do debate sobre a reforma do Estado, de maneira ampla, e de seu

aparelho, de maneira mais objetiva, percebe-se que as estratégias de governo digital vêm a atender tanto

as demandas por modernização, quanto por democratização. A modernização está diretamente associada à

reengenharia dos processos de governo, através, sobretudo, da e-administração. Já no campo de

democratização, Eisenberg (1999) considera que os governos podem fazer uso das TIC para quatro

finalidades principais: (i) a prestação de serviços e informações à comunidade; (ii) o apoio na organização

de movimentos sociais e formação de redes na sociedade civil; (iii) a implementação de mecanismos de

democracia eletrônica; e (iv) a democratização do acesso à comunicação eletrônica. Para os fins dessa

pesquisa, a primeira forma compreende o domínio dos e-serviços e a última entra nas questões relativas à

inclusão digital; a democracia digital configura-se pelas opções intermediárias, sendo a democratização

do aparelho de Estado, especificamente, matéria compreendida na terceira finalidade elencada por

Eisenberg (1999).

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Em suma, a Governança da Era Digital pode ser compreendida como uma tentativa de superar a

dicotomia entre as alternativas do Novo Gerencialismo Público e da Administração Pública Societal, e o

governo digital como uma superação do embate entre ênfases na modernização2 ou na democratização

estatal. Compreendamos melhor, portanto, como o governo digital insere-se na lógica de democratização

do (aparelho de) Estado, especialmente a partir das possibilidades que têm sido abertas para viabilizar e

oportunizar, através do emprego das Tecnologias da Informação e Comunicação, a aproximação e a

participação do cidadão no ciclo de formulação e elaboração de políticas públicas.

2. A democratização do Estado na Era Digital: e-participação no ciclo de políticas públicas

A discussão acerca dos níveis necessários (e aceitáveis) de participação cidadã na política está

presente desde sempre no cerne da teoria democrática. Segundo os elitistas, a participação deve ser

mínima e restrita ao voto, na medida em que julgam líderes eleitos serem os mais capazes, na sua

qualidade e posição, de tomar decisões mais bem informadas. Os pluralistas, por sua vez, apontam no

sentido da contestação e da participação – embora também de certo modo restrita ao voto representativo.

Culturalistas enfatizam a necessidade de uma cultura cívica que envolvesse não a participação excessiva,

mas uma consciência de participação em potencial, ciente das capacidades e possibilidades do

envolvimento democrático, em latente exercício no nível das associações civis. Já os que advogam a

democracia participativa, defendem que a participação e a democracia devem existir não só no âmbito do

Estado, mas das organizações civis, do ambiente de trabalho, etc. Buscando equilibrar esse debate,

Beaumaster (2007) afirma que

“na medida em que a discussão sobre a melhor forma de democracia continua, aparentemente estamos atingindo algo

como um meio termo. A perspectiva dominante apóia formas indiretas de participação, como o voto, enquanto, ao

mesmo tempo, aquiesce ao fato de que alguns métodos mais diretos de participação pública são necessários. Isso

certamente nos deixa sob um consenso de que a participação dos cidadãos deve ser apoiada como um componente

fundamental da tomada de decisão” (Beaumaster, 2007: 130, tradução nossa).

Por conseguinte, como visto, o tema da reforma do Estado foi pautado ao longo das últimas três

décadas não só pela questão fiscal, mas também pela necessidade de aproximação dos cidadãos às

atividades estatais – atividades essas que têm, como fim último, não outro que o de atender às

necessidades dos cidadãos, da maneira a mais eficaz possível.

No Brasil e em outros países periféricos, após os anos vividos sob o jugo de governos autoritários,

a redemocratização trouxe consigo demandas por descentralização, vista como medida essencial para

aproximar as políticas públicas das realidades locais (Almeida, 2007). Concomitante a esse processo,

canais de participação e deliberação direta passaram a ser abertos pelos governos, no intuito de ouvir e

consensuar políticas junto aos grupos e movimentos sociais – em processo paralelo, mas complementar,

ao sistema democrático representativo. Uma série de conferências nacionais (precedidas de suas

respectivas congêneres estaduais e municipais) e conselhos nacionais e subnacionais de políticas públicas

foram criados (Maroni, 2005; Avritzer, 2007; Ipea, 2010) – sendo que muitos desses tornaram-se pré-

condição necessária para o repasse dos recursos financeiros e administrativos da União, sobretudo na área

da saúde (Côrtes, 2007). Nesse sentido, Paes de Paula (2005) destaca que, no nível local, em especial nas

prefeituras da Frente Popular, viu-se gestar um projeto político que buscava “ampliar a participação dos

atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para possibilitar um maior controle

social sobre as ações estatais e desmonopolizando a formulação e a implementação das ações públicas”

(Paes de Paula, 2005: 39). Como produtos dessa visão, surgiram também os conselhos de gestão tripartite,

as comissões de planejamento, os orçamentos participativos e outras formas específicas de participação.

Progressivamente, com a difusão e ampliação no número de usuários das Tecnologias de

Informação e Comunicação, fizeram-se perceptíveis as possibilidade e as potencialidades de

aprofundamento desse processo de democratização do aparelho de Estado, a partir da criação e

consecução de mecanismos, ferramentas e espaços eletrônicos de debate, discussão e deliberação sobre as

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políticas públicas. Passou-se a falar, assim, da democracia digital, democracia eletrônica, ciberdemocracia

ou, ainda, democracia virtual, democracia online, etc, – dependendo do autor e da ênfase que se deseja

dar, bem como da tipologia adotada3.

No contexto do desenvolvimento da governança eletrônica, a democracia digital pode ser

compreendida como um fenômeno sócio-político amplo, que abrange tanto a esfera estatal, quando a

sociedade civil. “O objetivo da democracia eletrônica é o de apoiar os cidadãos, de forma flexível, na

participação da vida pública por meio da tecnologia da informação” (Mello, 2009: 51). Como tal, indo

além da democracia liberal representativa, a democracia digital visaria

“prover o acesso dos cidadãos às informações e conhecimentos existentes no governo a respeito de serviços, políticas

e recursos disponíveis [tornando] possível a transição de um modelo mais passivo, de busca de informações, para um

modelo mais ativo, de participação, envolvendo diferentes formas de representação e participação popular” (Soares Jr

& Santos, 2007: 3).

Beaumaster (2007) elenca um rol de diferenças e de potenciais transformadores da democracia

digital vis-à-vis a democracia ‘tradicional’ (representativa ou participativa). São eles: i) a conveniência,

na medida em que as TIC, em especial a internet, podem ser utilizadas 24 horas por dia, 7 dias por

semana (24x7), sem a necessidade de deslocamento para buscar informações, serviços ou conduzir

processos; ii) o alcance, dada a capacidade de atingir e reunir audiências muito maiores,

independentemente das distâncias e das fronteiras territoriais; iii) a multiplicidade de meios e mídias, o

que possibilita mitigar várias circunstâncias, como barreiras de linguagem, deficiências auditivas e/ou

visuais, níveis de habilidade individual e educacional, competência tecnológica, etc; iv) a possibilidade

de reduzir a ansiedade individual, dado que a participação não é face-a-face, e os indivíduos podem atuar

no seu tempo, revisando e trabalhando seus pontos e opiniões antes de compartilhá-los; v) a possibilidade

de expressar opiniões individuais; vi) a amplitude informativa, tanto no âmbito dos tomadores de decisão

e formuladores de políticas públicas, que passam a ter contato direto com múltiplas perspectivas e

preferências, quanto no âmbito dos indivíduos, que passam a dispor de um conjunto de informações,

muitas delas customizadas de acordo com seu nível de compreensão e interesse, e de múltiplos níveis e

hiperlinks que lhes permitam aprofundar seu conhecimento e, assim, tornar o diálogo mais bem

informado e melhor preparado; e, por fim, v) o armazenamento de informações, visto a possibilidade de

arquivar as diversas informações reunidas e as contribuições dos cidadãos para uma dada questão,

podendo ser uns instrumento para ser usado em políticas futuras ou para a detecção de tendências da

sociedade (Beaumaster, 2007).

Logo, percebe-se que é amplo o leque de potencialidades do uso das TIC com o fim de fortalecer a

democracia e a participação dos cidadãos. No entanto, como advertem Bragatto e Veiga (2006), a

realização do potencial da democracia digital depende da prévia garantia de um conjunto de princípios

basilares: a disponibilidade de informação; o acesso aos serviços públicos; a criação de espaços de

controle das ações governamentais, e a criação de espaços para a manifestação popular. O conjunto destas

“ações podem diminuir o custo das informações e, portanto, facilitar a inserção política da população”

(Bragatto & Veiga, 2006: 6)4.

Nessas condições, o desenvolvimento e o progressivo emprego das TIC no processo democrático

têm feito mesmo com que se aponte para a necessidade de uma revisão teórica da democracia, de maneira

a abarcar a democracia digital. Esta pode vir a “ser pensada como uma combinação de democracia

participativa e deliberativa [...] um composto de redes e pessoas, em que o processo de decisão é guiado

por processos deliberativos” (Mello, 2009: 50). No entanto, tal como destaca Abreu (2009), dado o

desenvolvimento ainda embrionário dessa experiência, ainda não se produziram “reflexões

suficientemente elaboradas e coesas que aportem os trabalhos na área de democracia digital” (Abreu,

2009: 58). Tal que, “apesar do crescimento de estudos empíricos desta natureza, ainda não há clareza

quanto às especificidades teóricas e caminhos metodológicos que devem balizar o estudo de aspectos da

democracia digital” (Silva, 2006:1 apud Abreu, 2009: 58). Seus impactos, efeitos e consequências ainda

estão sendo observados e analisados.

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Ciente dessas limitações teóricas existente, busca-se aqui compreender e estudar a democracia

digital pautando-se não pela sua inovação ou continuidade no campo na teoria da democracia, mas a partir

da perspectiva da democratização do aparelho de Estado e da configuração da chamada Governança da

Era Digital. Em 1987, em sua obra O Futuro da Democracia, Norberto Bobbio (1987) já observava que,

uma vez consolidado o modelo democrático representativo liberal (através, sobretudo, do instrumento do

voto), o aprofundamento do processo democrático e da transformação democrática da sociedade somente

ocorreria com a “conquista dos espaços até então ocupados por centros de poder não democrático”,

quais sejam: a grande empresa e a administração pública (Bobbio, 1987, p. 57). Sendo assim, a

democracia digital é aqui empregada não necessariamente como um fenômeno ou modelo democrático

novo, mas como parte desse processo de avanço da democracia para o ambiente e a rotina da

administração pública; é entendida, enfim, como a realização, por meios eletrônicos e digitais, de

iniciativas e práticas que objetivam à democratização do aparelho de Estado. Envolve, para tanto, a

utilização, pelos governos, de ferramentas, aplicações e sistemas de TIC para criar e disponibilizar para a

sociedade mecanismos e canais eletrônicos que oportunizem, ampliem e fomentem a mobilização e a

atuação política dos cidadãos, com a finalidade última de promover e oportunizar o controle social sobre

as atividades governamentais e, em especial, a participação cidadã na discussão, na formulação e na

deliberação de pontos da agenda de políticas públicas.

Partindo dessa compreensão, então, a democracia digital representa uma das três dimensões do

governo digital: a da participação eletrônica ou e-participação. Beaumaster (2007) é quem melhor define

o termo. Segundo a autora:

“a e-participação é, simultaneamente, uma abordagem, uma técnica e uma ferramenta, que representa uma nova forma

de tratar velhos problemas e velhas questões, especialmente no que toca o acesso dos cidadãos aos processos de

governo. [...] a e-participação estrutura um conjunto particular de atividades, através das quais o público pode obter

informações e serviços, ao passo que contribui com o sistema. [...] é uma ferramenta específica para o

desenvolvimento e a intensificação da participação pública, bem como um meio de aceder os representantes eleitos e

administradores. Em outras palavras, a e-participação não é só um novo jeito de fazer as mesmas coisas velhas, mas

[algo] que têm o potencial de transformar o acesso dos cidadãos [aos governos e assuntos que lhes afetam

diretamente]” (Beaumaster, 2007: 128, tradução nossa)

Beaumaster (2007) discorre sobre os três principais modelos de participação eletrônica: o

intercâmbio de informações (information exchange model), o diálogo geral (general discourse model) e a

deliberação (deliberative model). De maneira análoga, as Nações Unidas (2010) avalia os mecanismo e

canais e-participação disponibilizados por governos a partir de três âmbitos. Em primeiro lugar, avalia-se

o uso que governos fazem da Internet e outras TIC como ferramenta para prestar e disseminar

informações . (e-informação ou e-information sharing) para cidadãos e empresas sobre temas da agenda

de políticas públicas, processos, regulamentos, estratégias, etc., de maneira a subsidiar a participação. A

informação pode ser difundida por meio de newsletters online, fóruns, blogs, redes de comunidades,

mensagens de texto, e-mails, dados abertos, entre outros. Em segundo lugar, verificam-se as iniciativas

governamentais para promover a interação e a comunicação entre a administração pública, os cidadãos e

as empresas, especialmente por meio de mecanismos de consultas públicas em meio eletrônico (e-

consultas ou e-consultation). As ferramentas usadas nesse âmbito incluem votações, enquetes, salas de

bate-papo, blogs, redes sociais, grupos de notícias, entre outras que facilitem o engajamento da sociedade

no tema em discussão. A e-consulta também pode ser de iniciativa de grupos de cidadãos, através das

petições eletrônicas (e-petitions), por exemplo, desde que reconhecidas e encaminhadas pelos governos.

Nesse âmbito, a ONU adverte que, com o fim de que a consulta eletrônica seja efetiva, e para que os

cidadãos confiem nos seus resultados, os governos devem responder às contribuições e às demandas dos

cidadãos. Por fim, as Nações Unidas avaliam a abertura de canais eletrônicos para o engajamento direto

da população em processos de tomada de decisão governamental (e-decision making) (Nações Unidas,

2010). Dito isso, nota-se que a e-participação é entendida não apenas como o engajamento dos cidadãos

no processo políticos, mas também como a promoção da tomada de decisão coletiva, juntamente com as

ferramentas e informações necessárias para facilitar o acesso e a atuação dos cidadãos nos diálogos,

debate e deliberações dos temas que estão na pauta governamental.

9

A partir dessa configuração, entende-se que é útil compreender o fenômeno da democracia digital,

no contexto da democratização da administração pública, com base no que convencionalmente ficara

conhecido como ciclo de políticas públicas (policy cycle)5. O processo de formulação das políticas

públicas é recorrentemente apresentado segundo um ciclo de etapas lineares e sucessivas, com número

maior ou menor de estágio, mas que geralmente se traduzem em cinco principais: i) a definição da

agenda, etapa na qual se identifica um “problema” que merece atenção prioritária dos gestores públicos;

ii) a definição das alternativas possíveis, conforme os objetivos a serem alcançados e os meios

disponíveis para a solução do problema identificado; iii) a tomada de decisão, em que se adota uma das

alternativas possíveis, ponderando expectativas de resultados e custos para sua obtenção, segundo os

meios a serem empregados; iv) a implementação da política pública, ou seja, a execução das ações

planejadas para a consecução dos objetivos delineados; e, por fim, v) a avaliação dos resultados obtidos,

contrastando os objetivos previstos aos resultados obtidos (Ipea, 2010). Como é possível observar, a

democracia digital, enquanto e-participação, pode ser inserida em diversas dessas etapas do ciclo de

políticas públicas: seja na definição da agenda e no diálogo e deliberação das alternativas, seja na tomada

de decisão e avaliação das políticas públicas.

Com base neste entendimento de democracia digital como e-participação no ciclo de políticas

públicas, passemos, então, à análise de experiências de democracia digital que têm recebido destaque nos

três níveis de governo: as consultas públicas eletrônicas do Governo Federal, o Gabinete Digital do

Governo do Estado do Rio Grande do Sul e o Orçamento Participativo Digital, da Prefeitura de Belo

Horizonte.

3. Experiências de e-participação no Brasil: consultas públicas eletrônicas, Gabinete Digital e OP

Digital

Antes que se abordem as experiências de democracia digital no Brasil, faz-se necessária breve

nota sobre o processo de modernização e desenvolvimento político brasileiro – processo esse que ainda

hoje marca a maneira pela qual se conduz a formulação e a implementação de políticas públicas no país.

Vários autores destacam o papel centralizador do Executivo Federal na condução da modernização

econômica e política do Brasil, diante da lógica clientelística e personalista presente na arena política

congressual (Nunes, 2010; Santos, 2006; Almeida, 2007). Da antecedência da formação do Estado vis-à-

vis a consolidação do jogo político-partidário e da cidadania no Brasil – o que daria origem ao que Santos

(1979) descreve como descreve como “cidadania regulada”6– resultou o subdesenvolvimento partidário e,

consequentemente, a fraqueza da capacidade governativa dos partidos políticos no país. Essa capacidade,

portanto, veio a ser suprida pelo crescente aparato burocrático. À arena parlamentar restou a função

representativa e o papel de legislar sobre política distributiva – muitas vezes, de maneira clientelista

(Campello de Souza, 1976). Essa lógica permeou praticamente todo o desenvolvimento político brasileiro

ao longo do século XX. Por conseguinte, mesmo diante do surgimento de novas formas de organização

social (novo sindicalismo, novos movimentos sociais) (Sader, 1988; Paes de Paula, 2005), e da

reorganização do Poder Legislativo a partir da Constituição de 1988, persiste a centralidade da burocracia

do Poder Executivo na negociação e produção das políticas públicas, nas três esferas de governo.

Nessas condições, é por iniciativa dos governos que emergem os principais mecanismos

participativos na elaboração e gestão de políticas sociais, permanecendo os órgãos legislativos ainda

pouco adeptos às práticas colaborativas e participativas, dado também sua própria natureza

representativa. Em face dessa realidade político-institucional brasileira, o desenvolvimento da

democracia digital no país também se relaciona antes com o processo de democratização e abertura do

Executivo, do que com a abertura das casas legislativas a experiências desse cunho7.

Enfim, para ilustrar o processo de democratização da administração pública brasileira a partir da

criação de mecanismos de participação eletrônica, no contexto do progressivo – embora ainda incipiente –

10

desenvolvimento da Governança da Era Digital no Brasil (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010a),

passemos à análise de três experiências relevantes de democracia digital, buscando compreendê-las

segundo sua inserção no ciclo de políticas públicas, conforme proposto acima.

3.1 Consultas públicas online: construção participativa de políticas públicas no Governo

Federal

Com o objetivo de possibilitar a construção compartilhada de diretrizes de políticas públicas e de

projetos de lei, o mecanismo e-participação que mais tem sido utilizado pelo Governo Federal nestes

últimos anos são as chamadas consultas públicas online (Sampaio, 2011a), ou e-consultations (Nações

Unidas, 2010). O processo de um consulta pública eletrônica inicia com a submissão, por parte do órgão

governamental responsável, de uma versão preliminar do texto regulatório da política pública em lente.

Através de ferramentas disponibilizadas principalmente em sítios e portais eletrônicos oficiais, cidadãos,

grupos e setores interessados podem: manifestar-se sobre os pontos propostos; indicar necessidades de

alterações (justificando suas sugestões); conhecer e analisar as contribuições e opiniões de outros

interessados; rever conceitos e pontos de vista; buscar apoio para defender coletivamente pontos ou

alterações específicas, “enfim participar ativamente da política” (Rothberg, 2010: 2). Vale observar que,

ao sugerirem modificações e revisão de determinados pontos, “instituições que atuam em determinados

campos podem [...] chamar a atenção dos formuladores de políticas públicas para determinados

problemas com os quais o projeto lida de forma equivocada ou omite” (Marques, 2007: 11).

Matheus (2009) traz um levantamento do uso desses mecanismos de democracia digital em vinte e

três ministérios brasileiros. Entre os ministérios que à época apresentavam em seus sítios eletrônicos a

oportunidade de participação em e-consultas, figuravam: Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (MPOG), especialmente a Secretaria de Logísticas e tecnologia de Informação (SLTI); o

Ministério do Trabalho e Emprego (MTE); o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

(MDIC); o Ministério da Educação (MEC); o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

(MDS); o Ministério da Comunicação (MC); o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

(MAPA); o Ministério da Cultura (MinC) e o Ministério da Saúde (MS). Desses órgãos, o MS é o que

tem aberto à participação eletrônica um maior número de regulamentações (Matheus, 2009; Rothberg

2010), o que provavelmente decorra da natureza colaborativa que foi conferido na Constituição de 1998

ao processo de elaboração das políticas públicas de saúde. Em relação ao ano de 2008, por exemplo,

Rothberg (2010) lembra que:

“foram postos sob exame através da internet a proposta de regulamento técnico do Sistema Nacional de Transplantes,

a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem e o Programa Nacional de Plantas Medicinais e

Fitoterápicos. Dois anos antes, fora a vez da Política Nacional de Gestão de Tecnologias em Saúde, em um processo

de ‘aprimoramento da capacidade regulatória do Estado’, com uma estratégia de ‘ampliação da produção de

conhecimentos científicos como forma de subsidiar os gestores na tomada de decisão quanto à incorporação ou não de

tecnologias’ no sistema público de saúde (República Federativa do Brasil, 2006). Setores diversos, como usuários do

sistema de saúde, categorias profissionais de médicos, psicólogos e enfermeiros ofereceram dezenas de contribuições

que, uma vez efetivamente consideradas pelo Ministério da Saúde, devem resultar em um documento construído de

maneira participativa, para a gestão de ciência e tecnologia em uma área essencial de política pública” (Rothberg,

2010: 2).

Afora as questões da saúde, entre a significativa variedade de políticas e regulamentações aberta à

participação cidadã por meio das consultas eletrônicas, destaca-se o tema do próprio emprego das TIC

pelo Governo Federal e outras esferas da federação. No sítio eletrônico do Gov.br8, gerido pela Secretaria

de Logística e Tecnologia da Informação do MPOG, somente neste ano de 2011 foram abertas dez

consultas, tanto a pedido da SLTI, como da empresa Telebrás S.A e do Serviço Federal de Processamento

de Dados (SERPRO). A título de exemplo, o SERPRO abriu para consulta pública “a minuta do Guia de

Gestão de Processos de Governo [...] documento [que] integra os padrões de interoperabilidade da e-

PING e [que] servirá de referência para a Gestão de Processos no governo, razão pela qual contará com

a participação da sociedade [...] para a sua melhoria” (MPOG, 2011)9. Porém, não só para temas

11

relacionados às TIC que o sítio eletrônico do Gov.br disponibiliza consultas públicas online. Por demanda

da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, consulta aberta no sítio abordou o tema

do 1º Relatório nacional da República Federativa do Brasil sobre o cumprimento das disposições da

Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência 2008-2010, com vistas a

“incentivar e facilitar a participação da sociedade civil no processo de elaboração do relatório, em particular das

pessoas com deficiência e das organizações que representam seus interesses, por meio do recebimento de

contribuições acerca de seu objeto, para a consolidação de seu conteúdo, seu enriquecimento e a melhoria da

qualidade da informação nele contida, de modo a promover a fruição de todos os direitos protegidos pela Convenção

sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência” (MPOG, 2011)10

.

No sítio eletrônico do Gov.br, para cada consulta pública eletrônica aberta, constam informações

tais como órgão responsável, descrição da consulta, data de publicação da consulta, período aberto à

participação e, claro, o documento de referência. Para participação nas consultas, basta que os usuários

cadastrem-se na própria página de referência, o que lhes permite o acesso a mais dados sobre o tema em

pauta. No ambiente criado, os usuários interessados, sejam eles cidadãos ou empresas, podem tanto

contribuir com a consulta e acompanhar seu andamento, quanto ver as contribuições dos outros

participantes e fazer comentários. Toda contribuição deve ser acompanhada de justificativa e poderá ser

aprovada ou não pelo moderador – caso não o seja, o responsável encaminha ao usuário uma justificativa.

Para cada novo comentário postado no ambiente, os usuários cadastrados recebem informações por e-

mail. No sítio, é incentivado ao “cidadão interessado acompa[nhar] e particip[ar] de todas as etapas da

consulta, desde a concepção até a publicação do documento final” (Gov.br, 2011). Findada a elaboração

do documento, é dado retorno aos usuários – geralmente o documento em sua versão consolidada.

As consultas públicas eletrônicas do Governo Federal não se restringem ao debate, em tempo

previamente delimitado, nos sítios eletrônicos e portais governamentais. Uma série de debates e consultas

são propostas e disponibilizadas no Fórum da Cultura Digital Brasileira11

, espaço criado pelo Ministério

da Cultura cuja finalidade é “constituir uma rede permanente de formulação e construção de consensos,

por meio da participação de atores governamentais, estatais, da sociedade civil e do mercado”

(CulturaDigital.Br, 2011). A rede CulturaDigital.Br comporta, por exemplo, as consultas, os debates e os

fóruns abertos à discussão do Marco Civil da Internet no Brasil e do Programa Brasil Conectado. Desde

2009, os membros da rede CulturaDigital.Br integram o fórum que visa debater o projeto de legislação

acerca dos direitos e responsabilidades relativas à utilização dos meios digitais, elaborado pela Secretaria

de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça em parceria com a Escola de Direito do Rio de Janeiro

da Fundação Getulio Vargas12

. Em 2010, por sua vez, a rede foi convidada pela Presidência da República

a participar do Fórum Brasil Conectado, com vistas a discutir o Plano Nacional de Banda Larga13

.

Nessas condições, as consultas públicas online devem ser entendidas no escopo do ciclo de

políticas públicas a partir, primordialmente, da etapa de debate e definição das alternativas possíveis,

onde possibilidades e opiniões são colocadas, defendidas ou refutadas, com base no objetivo de

solucionar um problema já percebido e inserido na agenda governamental. Trata-se, portanto, de um

mecanismo eletrônico que sem dúvida permite a contribuição popular. Porém, a decisão última acerca da

adoção ou não das contribuições feitas fica a cargo dos responsáveis do órgão competente. Quanto a esse

ponto, Rothberg (2010) faz uma ressalva importante em relação aos avanços do uso da e-consulta pelo

governo brasileiro, dado que

“muitas vezes [...], o que é mais grave, não houve formas claras de retorno (feedback) dos gestores das consultas. Se

as contribuições foram efetivamente aproveitadas (e como), se o projeto de lei foi depois aprovado pelos

parlamentares, qual foi o resultado de todo o processo etc são questões em aberto. A credibilidade da consulta pode

estar sujeita a questionamentos. [...] Este quadro contrasta, por exemplo, com a realidade de países em que os

instrumentos de consulta pública estão em estágio mais avançado de desenvolvimento, como o Reino Unido. Lá, [...]

documentos [são] preparados exclusivamente para fundamentar a participação e [há] um complexo processo de

feedback às contribuições – que geralmente são avaliadas, selecionadas com critérios transparentes e incorporadas ao

texto legal em sua versão final” (Rothberg, 2010: 3).

Apesar disso, as iniciativas são relevantes e configuram uma mudança no sentido da

democratização do aparelho de Estado no nível federal – embora a tendência ainda não seja passível de

12

ser confirmada, dada que recente. Ademais, notam-se os impactos produzidos não apenas no processo de

elaboração das políticas públicas, como na própria mobilização da sociedade para os temas em debate.

Sampaio (2011) observa que “há casos proeminentes como do marco civil da internet e dos direitos

autorais, que provocaram grande mobilização nacional e envolvimento de diferentes grupos da esfera

civil” (Sampaio, 2011a: 11).

Outras experiências de democracia digital existentes no Brasil também têm sido empregadas na

democratização da administração pública, abrangendo ainda outras etapas do ciclo de políticas públicas.

Analisemos, então, a recente experiência do Gabinete Digital do Governador do Estado do Rio Grande do

Sul, que se propõe a ouvir e a encaminhar diretamente as demandas realizadas pelos cidadãos, através do

sítio eletrônico e das redes sociais em que a iniciativa se faz presente.

3.2 Gabinete Digital: o governo “escuta” e ”responde”

Porto Alegre já se fez conhecer mundialmente pela iniciativa bem sucedida do Orçamento

Participativo (OP), levado ao cabo durante seguidos mandatos da Frente Popular no governo municipal.

Rarefeito após a saída do Partido dos Trabalhadores da prefeitura, mas dando seguimento aos seus

trabalhos, o OP portoalegrense serviu de exemplo a iniciativas que se multiplicaram em uma série de

estados e municípios, no Brasil e no mundo e sob as mais diversas bandeiras partidárias (Avritzer, 2007).

Neste ano de 2011, o estado do Rio Grande do Sul voltou a ser foco das atenções dos vários atores que

advogam a democratização do Estado e a participação dos cidadãos no processo de formulação e

elaboração das políticas públicas. No entanto, desta vez a novidade é o lançamento do Gabinete Digital14

,

“um órgão articulador da política de Cultura e Governança Digital, vinculado diretamente ao Gabinete

do Governador e coordenado pelo Chefe de Gabinete” (Rio Grande do Sul, 2011).

O Gabinete Digital se pretende um espaço virtual de participação popular na formulação de

diretrizes para políticas públicas de responsabilidade do estado, que visa não só à colaboração da

sociedade, mas ao estímulo permanente de uma nova cultura de participação na gestão pública, por meio

da criação e disponibilização de um conjunto de canais e ferramentas digitais de diálogo direto com a

sociedade. “O objetivo é promover a cultura democrática e o fortalecimento da cidadania, promovendo a

eficiência e o controle social sobre o Estado, estruturando a relação do Governador com as diversas

formas de escuta e participação através das redes digitais” (Rio Grande do Sul, 2011).

São três as principais ferramentas eletrônicas disponibilizadas aos cidadãos, movimentos sociais e

grupos de interesse. Através da ferramenta “Governador Responde”, usuários cadastrados no sítio

eletrônico podem enviar perguntas para o governador, bem como votar em perguntas enviadas por outros

internautas; a pergunta mais votada pelos cidadãos ao final de um ciclo de trinta dias é respondida pelo

governador, através de vídeo disponibilizado neste e em outros canais. O “Governador Escuta” consiste

em audiências públicas, transmitidas pela internet, nas quais a sociedade discute e debate determinadas

questões, na presença do governador. Durante as audiências, é possível que internautas enviem perguntas,

que, após serem filtradas por um moderador, são repassadas ao governador. Já a “Agenda Colaborativa”

trata-se de uma ferramenta através da qual se divulga a agenda do governador e de seus secretários (em

especial, a agenda de viagens para o interior do estado) e por meio da qual os cidadãos podem enviar

sugestão de questões locais e lugares pelos quais o governo deveria passar para conhecer as demandas da

população (Rio Grande do Sul, 2011; Sampaio, 2011b).

Apenas para citar alguns números que ilustram o possível impacto da ferramenta de e-participação

no grau de mobilização política dos cidadãos gaúchos, em apenas uma semana após seu lançamento, o

Gabinete Digital recebeu 147 perguntas, para as quais houve 3.691 votos (Venturini, 2011). Até julho de

2011, três ciclos de respostas já haviam sido realizados pelo governador. No mês de junho, a pergunta

mais votada (858 votos) e respondida pelo governador referia-se à desvinculação do corpo de bombeiros

da Polícia Militar do estado. Já em julho, a pergunta mais votada (2295 votos) abordou o tema do

concurso para Agente Fiscal do Tesouro do Estado. Além dessas questões, em virtude da participação do

13

Governo no Fórum Internacional do Software Livre (FISL), realizado anualmente na capital gaúcha, o

governador livremente respondeu às perguntas dos cidadãos relacionadas a seu posicionamento quanto ao

uso de software livre (Rio Grande do Sul, 2011) – o que é significativo, visto que o próprio Gabinete

Digital é desenvolvido em tecnologia software livre e licenciado no Creative Commons.

É interessante analisarmos o questionamento levantado pelo grupo de pesquisa “Comunicação,

Internet e Democracia”15

acerca da efetividade do “Governador Responde”, visto que consiste apenas de

uma resposta a cada trinta dias, o que “poderia gerar uma frustração na esfera civil, que participava de

tal programa” (Sampaio, 2011b). No que se refere a essa dúvida, Viníciu Wu, chefe do gabinete do

governador e coordenador do projeto, afirma que a iniciativa do Gabinete Digital é mais que um “governo

responde”, buscando funcionar como um “governo atende”, isto é, não se limitando a uma resposta

verbal, mas a uma resposta executiva, encaminhando a questão aos órgãos responsáveis pelo problema de

política pública indicado pelos cidadãos (Sampaio, 2011b). Quanto à pergunta referente ao corpo de

bombeiro, o problema foi repassado à Secretaria de Segurança Pública do estado, que providenciou o

adiantamento de concurso público para a corporação e a criação de uma comissão com representantes do

governo e das associações de bombeiros para debater e verificar a viabilidade legal da separação da tropa

da Brigada Militar.

Diante disso, o grupo “Comunicação, Internet e Democracia” questionou, então, se uma resposta

do governador a cada trinta dias não seria excessiva, na medida em que os cidadãos podem vir a se

mobilizar não apenas em busca de votos que promovam suas perguntas, mas também pela efetivação das

posições tomadas pelo governador nas respostas. Ou seja, a mobilização da sociedade pode vir a

pressionar por respostas efetivas no plano real, que, caso não se concretizem – dada a própria lentidão dos

processos governamentais – podem vir a causar frustração e abandono das ferramentas digitais. Para este

caso, o Gabinete Digital apresenta um diferencial frente aos demais canais de formulação de políticas

públicas, qual seja:

“trata-se de um projeto com o aval direto do governador [...] Ou dito de outra forma, partindo da premissa de que o

governador deseja encaminhar tais demandas da esfera civil, o input é de baixo para cima (bottom-up), mas as

decisões são de cima para baixo (top-down). [...] a chance delas serem realizadas é grande. Assim, é justamente o

contrário do e-Democracia da Câmara dos Deputados16

, que é muito bom a termos de ferramentas digitais, mas fraco a

termos de envolvimento dos deputados federais e da efetividade das discussões ali geridas” (Sampaio, 2011b).

Além disso, deve-se ressaltar a diferença entre a iniciativa do Gabinete Digital e outras

experiências, como as consultas públicas (eletrônicas17

ou não). As consultas têm a característica de

abrirem à participação cidadã temas já previamente definidos e inseridos na agenda governamental,

cabendo debater e discutir pontos de um projeto já pré-definido (Sampaio, 2011b; Rothberg, 2010). “O

Estado cria alternativas fixas e deixa a esfera civil decidir entre elas, mas não se tem como saber se

aquelas demandas eram exatamente as mais demandadas pela esfera civil”. Diferentemente, o canal

“Governador Responde representa justamente o oposto. São as demandas diretas dos cidadãos que

exigem uma resposta do poder executivo” (Sampaio, 2011b).

Nessas condições, se analisado a partir da ótica do ciclo de políticas, o Gabinete Digital

disponibiliza à sociedade ferramentas digitais que a permitem participar na primeira etapa do ciclo, ou

seja, do próprio processo de definição da agenda governamental de políticas públicas. Consiste, portanto,

em “uma tentativa efetiva de fazer com que o cidadão se aproprie do Estado” (Voto, 2011) com potencial

de tornar-se um "projeto de radicalização democrática" (Coletiva, 2011), nas palavras do próprio

governador Tarso Genro. Em setembro de 2011, a iniciativa foi reconhecida nacionalmente e premiada no

concurso E-Gov de Excelência em Governo Eletrônico.

Contudo, há de se observar, mais uma vez, que a tomada de decisão final sobre uma alternativa de

política ou outra para o tratamento de um problema segue sendo de competência do governo, a despeito

da participação popular. Essa realidade é distinta à do Orçamento Participativo Digital, da Prefeitura de

Belo Horizonte, onde a decisão é tomada pelos cidadãos e grupos sociais participantes. Analisemos, pois,

esta experiência.

14

3.3 Orçamento Participativo Digital: e-decision making

Quando o tema é a tomada de decisão efetiva por parte do cidadão, no que se refere à participação

eletrônica e à democracia digital, a iniciativa mais presente na literatura brasileira é, sem dúvida, a do

Orçamento Participativo Digital (OPD)18

. Embora tenha havido experiências semelhantes, por exemplo,

nos municípios de Ipatinga, Porto Alegre e Recife, a mais conhecida é a da capital mineira, Belo

Horizonte, visto que se trata de uma experiência paralela (e não complementar) ao OP tradicional, sendo

dotada de recursos próprios e munida do instrumento do voto eletrônico19

.

O emprego das TIC nos processos de formulação de políticas públicas tem sido visto como uma

estratégia essencial para reforçar e complementar os programas de orçamento participativo, com o

objetivo, primordialmente, de ampliar o alcance da participação, alcançando um maior número de

cidadãos de maneira mais rápida, fácil e abrangente. “A deliberação virtual do OP permitiu a substituição

das reuniões presenciais, o que significa uma intermediação que não exige contato direto entre os

munícipes e diminui custos de participação” (Best et al, 2010: 117). Este entendimento e esta motivação é

que esteve por trás da criação do OPD de Belo Horizonte. Segundo a prefeitura do município, o objetivo

do OPD é

“a incorporação e envolvimento de novos atores aos processos participativos e decisórios da cidade através de um

mecanismo que permitisse efetivamente a participação e a validação de votos que viessem por meio digital [...]

pretendeu-se promover a expansão da participação popular, divulgar o OP para camadas da população que

normalmente não se envolvem em seus processos, tais como setores da classe média e a juventude e incidir também

na promoção da inclusão digital utilizando os recursos que a internet possibilita” (Belo Horizonte, 2007: 4 apud

Abreu, 2009: 96).

Precedido pelo OP tradicional, criado em 1994, e pelo OP habitação, de 1996, a Prefeitura de Belo

Horizonte criou o Orçamento Participativo Digital no ano de 2006, sendo novamente realizado no ano de

200820

. Como dito acima, o OPD possui recursos próprios, independente dos recursos disponibilizados e

alocados para as obras do OP presencial. Considerado pela Prefeitura de Belo Horizonte uma iniciativa

pioneira no mundo, em 2006 foram disponibilizados para o OPD cerca de 20,25 milhões de reais – tendo-

se mantido o orçamento de 79,59 milhões dedicado ao OP presencial (Sampaio, 2008).

O funcionamento do OPD foi pensado em duas etapas: uma primeira etapa de debate e discussões,

através dos fóruns e grupos de discussão criados no sítio eletrônico, destinado especialmente ao OPD21

, e

uma segunda etapa, em que os cidadãos votam nas obras previamente selecionadas. Essa seleção parte,

inicialmente, da Prefeitura que, em 2006, indicou 63 obras, sete por regional, das quais a COMFORÇA (o

conselho de delegados do OP) selecionou 36 e as colocou para deliberação e votação no OPD (Abreu,

2009). Já em 2008, o tema do OPD foi especificamente obras viárias de grande porte. Cinco foram

selecionadas pela Prefeitura e colocadas para deliberação e votação no sítio eletrônico do OPD, e apenas

uma seria realizada22

.

Nos fóruns e grupos online criados no sítio do OPD, os debates são mediados por agentes da

prefeitura, de modo a possibilitar o esclarecimento de dúvidas e incentivar a participação, além de inibir

conflitos e discórdias entre os participantes (Sampaio, 2008). Como bem observa Sampaio (2009), a

criação de fóruns e grupos de discussão online é considerada como um dos mecanismos ideais para os

pressupostos da deliberação pública na internet:

“representa o modo de comunicação de três vias, no qual um cidadão não posta a mensagem apenas para o

representante do Estado, mas também para outros [...]. Tal modo de comunicação permitiria inclusive que a

informação fosse construída coletivamente por sociedade civil e Estado” (Sampaio, 2009: 134)23

.

Afora isso, em comparação ao sítio eletrônico do OPD de 2006, em 2008, foram acrescidas uma

série de informações, como, por exemplo: imagens do tipo “antes” e “depois” das obras; vídeos

explicativos acerca dos possíveis benefícios das obras; pequeno histórico do OPD 2006; ferramenta para

o acompanhamento das obras votadas em 200624

. Ainda, foram introduzidos alguns recursos interativos,

tais como: uma ferramenta para deixar mensagens na página referente a cada obra; um chat online,

através do qual era possível debater com um representante da prefeitura25

, divulgar informações, discutir

15

com outros cidadãos que estavam online; uma ferramenta para navegação sobre o mapa da cidade,

possibilitando visualizar a localização das obras, entre outras (Sampaio, 2009).

Faz-se necessário observar o cuidado tomado nas duas edições do OPD para que, de fato, a

iniciativa se configurasse em uma oportunidade equânime de participação. O problema da exclusão

digital foi tratado por meio da disponibilização de pontos de votação gratuitos (quiosques eletrônicos) em

toda a cidade, situados em hospitais, escolas, caminhões itinerantes. Nestes pontos, monitores foram

alocados para auxiliar os cidadãos em caso de dúvida quanto ao funcionamento do sítio eletrônico ou do

processo de votação (Best et al, 2010). Também foram indicados locais com acesso público à internet, tais

como bibliotecas, escolas, secretarias municipais e outros órgãos ligados à Prefeitura. Ademais, em 2008,

além da votação eletrônica, utilizou-se a votação por telefone, sendo a chamada gratuita (Sampaio, 2009).

Em ambas as opções, bastava ao cidadão digitar o número do título eleitoral, desde que emitido no

município, e realizar a votação. Ainda, no sítio eletrônico, foi possível o acompanhamento online da

votação, com apuramento instantâneo, o que permitia ao cidadão confirmar e visualizar seu voto, em

tempo real, bem como verificar o status da votação, através do rankeamento dos empreendimentos mais

votados (Best et al, 2010; Sampaio, 2008).

O OP Digital de Belo Horizonte, seja em 2006, seja em 2008, teve êxito no que toca o

envolvimento dos cidadãos, que se mobilizaram não somente no momento da votação, mas também na

defesa de uma ou outra obra, buscando apoio e votos junto à sociedade (Best et al, 2008). Para ter-se uma

idéia, segundo dados oficiais, nas reuniões presenciais do OP, participaram um total de 34.463 pessoas

em 2007 e 2008. Já no OPD de 2006, o número de votantes chegou a 172.938 (10% dos eleitores do

município), totalizando 503.266 votos.26

Em 2008, os votos totalizaram 124.320, dos quais 90,76% foram

realizados pela internet e 9,24%, por telefone (Best et al, 2008). Vale observar, ainda, que em 2006, a

votação mais expressiva no OPD partiu dos três bairros com Índice de Desenvolvimento Humano mais

baixo da cidade, o que pode contrariar a literatura que aponta a exclusão digital como o fator que mais

inibe a participação eletrônica (Sampaio, 2008).

Em suma, no contexto da redemocratização do Brasil e nas demandas por democratização do

Estado, o Orçamento Participativo é, hoje, uma das iniciativas mais reconhecidas e mais amplamente

divulgadas e difundidas (Avritzer, 2007). O OP possibilita um grau de “influência real nas decisões”

(Fedozzi, 2000: 54 apud Sampaio, 2008: 54) e consiste-se, portanto, em uma oportunidade de

participação popular de fato no processo de tomada de decisão no ciclo de políticas públicas. O OPD,

apesar das críticas e ressalvas a ele feitas (Sampaio, 2008; Sampaio, 2009; Abreu, 2009) apresenta

condições reais de avançar e expandir a abertura e a transparência dos governos, bem como a participação

e a deliberação da população. Como bem apontam Best et al (2010) em sua análise dos OP digitais de

Ipatinga, Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte,

“as experiências brasileiras aqui estudadas utilizam a internet em diferentes etapas do OP: na primeira etapa de envio

de propostas, votação e no fechamento do ciclo, através de mecanismos de prestação de contas. [...] Enquanto

observamos que nenhum caso utiliza a internet em todas as etapas do OP, observamos que, se somados, o uso da

internet nas diferentes etapas, nos casos estudados, significa que é possível desenvolver um OP 100% digital, ou seja,

significa que seria tecnologicamente possível utilizar a internet em todas as etapas do OP” (Best et al, 2010: 109-110).

Destarte, essa observação permite-nos vislumbrar mesmo a possibilidade de utilização das TIC e

dos mecanismos de participação eletrônica no conjunto do processo de elaboração e implementação de

uma política pública, isto é, em todas as etapas do ciclo. Uma possibilidade, haja visto que, como conclui

West (2005), “a incorporação da tecnologia no governo é inerentemente um processo político” (West,

2005: 13, tradução nossa) e, sendo assim, depende fundamentalmente da opção política 1) pela

democratização do aparelho de Estado e 2) pela utilização das potencialidade e alcances das TIC. A seção

final trata deste e de outros pontos.

Considerações finais: desafios e perspectivas à democratização do Estado Digital

16

Neste trabalho, buscou-se delimitar as experiências de democracia digital a partir das iniciativas

governamentais de participação eletrônica, criadas no contexto de um processo mais amplo de

democratização do Estado e de possível construção da chamada Governança da Era Digital no Brasil. O

governo digital, realização concreta da DEG, cria a possibilidade de que ambas as demandas de reforma

que se impuseram ao Estado, a modernização e a democratização, sejam tratadas de maneira simultânea e

conjunta – e não de maneira alternativa e concorrente. Nesse sentido, enquanto as dimensões da e-

administração e dos e-serviços permitem avançar a modernização, a e-participação permite aprofundar a

democratização do Estado.

A partir deste entendimento, buscou-se demonstrar como as iniciativas das consultas públicas

eletrônicas (no âmbito do Governo Federal), o Gabinete Digital (na esfera estadual) e o Orçamento

Participativo Digital (no nível dos municípios) viabilizam a democratização do processo de formulação e

implementação de políticas públicas na Era Digital. Essas experiências atestam como a democracia

digital, através dos mecanismos de e-participação, possibilita a democratização das diferentes etapas do

ciclo de políticas públicas: a formulação da agenda governamental, a definição de alternativas para os

problemas levantados e a tomada de decisão – havendo, ainda, outras possibilidades, como na etapa de

avaliação e monitoramento27

.

Entretanto, no quadro do desenvolvimento da democracia digital no Brasil, as experiências de

participação eletrônica aqui apresentadas configuram-se ainda exceção, e não regra, nos processos de

democratização do Estado. Após realizar levantamento do conjunto das iniciativas de democracia digital

existentes no país, cobrindo os três níveis de governo e os três Poderes, Sampaio (2011a) conclui que

ainda, apesar do avanço, as iniciativas geralmente são identificadas e motivadas pela ação de órgãos ou

indivíduos específicos, o que pode comprometer a continuidade dos projetos, muito ainda em fase

experimental. Percebe-se, portanto, um subaproveitamento das potencialidades apresentadas pelas TIC,

não apenas no que se refere à democracia digital, mas em relação à Governança da Era Digital como um

todo. Em síntese, “faltam no Brasil políticas públicas específicas para a utilização da Democracia

Digital” (Sampaio, 2011a: 16), bem como para o próprio desenvolvimento do governo digital no país

(Possamai, 2010).

Os desafios à democratização do aparelho do Estado e ao desenvolvimento da democracia digital

não são puramente institucionais. Novamente, a democracia digital fora aqui tratada a partir da

perspectiva governamental e, por conseguintes, das iniciativas de e-participação pelos governos

despegadas. Contudo, quando o tema é democracia digital enquanto um fenômeno sócio-político mais

amplo, é fundamental fazer-se uma ressalva. Como bem salienta Avelar (2004),

“participação política e democracia são fenômenos intimamente ligados, e cuja relação é complexa e delicada. [...] Só

resulta em democratização quando a participação se materializa em políticas para efetiva extensão dos direitos e que

cada nova classe de direitos alcançados corresponde à efetiva integração de cada membro com igual valor na

coletividade política” (Avelar, 2004: 233-234).

Sendo assim, há de se ter em mente que a disponibilização de ferramentas de participação eletrônica não

necessariamente conduzirá a um fortalecimento da democracia. Se não acompanhada de políticas de

inclusão digital, a democracia digital pode resultar em maiores desigualdades e poderes relativos

distribuídos de forma desigual na sociedade, minando a democracia.

Nessas condições, há ainda grandes desafios a serem superados com vistas ao desenvolvimento de

uma verdadeira democracia digital no país e à realização da democratização do Estado via emprego das

TIC. Sem dúvida o primeiro desafio trata-se da exclusão digital. No Brasil, 27% dos usuários da internet

se encontram nas áreas urbanas, enquanto não mais de 6% vivem em áreas rurais. O acesso também é

concentrado nas regiões mais ricas do país: 33% do total na região Sudeste e 29% da região Sul. Quando

visualizamos a partir das faixas de renda, enquanto 90% da classe A acessa a internet, apenas 21% da

classe C o faz, e menos de 4% das pessoas enquadradas nas classes D e E têm essa oportunidade (CGI.br,

2009). Logo, é evidente que, na medida em que surgirem maiores oportunidades e ferramentas de

participação eletrônica e, por extensão, de serviços eletrônicos, também tem se criado uma nova lacuna

social entre aqueles que têm acesso às TIC (e a todos seus benefícios potenciais) e os que estão à margem

17

desse processo, isto é, os excluídos digitais. No entanto, como a experiência do Orçamento Participativo

Digital de Belo Horizonte demonstra, esse desafio pode ser trabalhado de maneira relativamente simples,

por hora, através da disponibilização de locais de acesso público às TIC, especialmente à internet. A

expansão do Programa Telecentros.br e outra série de programas de inclusão digital dos ministérios

federais, somada à desoneração na compra de desktops por proprietários de lan houses também é um

tratamento que já se vem dando à questão. E, mais, caso tenha êxito em sair do papel e em cumprir suas

metas, o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), pode vir a dar o golpe final no problema da exclusão

digital28

.

A questão da exclusão digital pode ser entendida pelo lado da “demanda” por democratização e

participação (eletrônica), com uma condição para a realização dessa. Pelo lado da “oferta”, outro grande

desafio – senão o maior – trata-se do processo de abertura e democratização em si. A democracia digital

não se realiza sem a iniciativa primeira de “abrir” o Estado – o que se trata de uma decisão política, mais

ou menos influenciada pelas pressões advindas da sociedade civil. Este é o porquê do grifo nas palavras

“possibilidade” e “aprofundar” no primeiro parágrafo desta seção. O emprego das TIC na criação de

mecanismos de democracia eletrônica está presente no plano das possibilidades. A decisão de fazer uso

ou não desses mecanismos está em aberto. Decorre, antes de mais nada, de um passo inicial no sentido da

democratização – e, portanto, é por essa razão que se entende a democracia digital como uma

possibilidade de aprofundar esse processo, que já deve ter sido iniciado. Darrel West (2005) alerta que

“quaisquer dos fatores que limitam os potenciais do [governo digital] tem muito mais a ver com dinâmicas

organizacionais, financeiras e políticas do que com tecnologia ‘per se’. A tecnologia em prol da democracia e do

atendimento das necessidades especiais das populações já está disponível. É muito mais, então, uma questão de

vontade política e organizacional” (West, 2005: 180, tradução nossa).

Sendo assim, não se deve esquecer, também, o papel da própria burocracia. Afora a vontade e a

liderança política, como se pode observar no caso do Gabinete Digital no estado do Rio Grande do Sul, a

existência de uma burocracia treinada e habilitada ao uso das TIC e, sobretudo, ao processamento dos

inputs e das demandas da população, é considerada peça crítica para o avanço da democracia digital.

Logo, diferentes graus de participação eletrônica existirão dentre os diferentes governos e níveis de

governo. Depende, ao fim e ao cabo, do jogo e da vontade políticos29

e da estrutura institucional e cultura

organizacional nos governos presentes (West, 2005; Hanna, 2010).

Apesar dos desafios, são boas as perspectivas para o desenvolvimento da democracia digital,

enquanto mecanismo de democratização do aparelho de Estado. É significativo o crescimento do uso das

redes sociais (Facebook, Orkut, Twitter) por governantes e representantes políticos como um meio de se

aproximar da população – e do eleitorado. Esses atores têm buscado se fazer presente onde está atuando e

interagindo a sociedade, desvinculando as iniciativas exclusivamente dos portais e sítios eletrônicos

governamentais. Esse fato pode vir a implicar na crescente necessidade de que políticos e tomadores de

decisão ajustem-se e adéquem-se à realidade da Web 2.0, de modo a, progressivamente, incorporarem-na

a sua rotina de trabalho (Nações Unidas, 2010). Além disso, é notável o uso da internet também por

parlamentares e órgãos legislativos. O projeto e-Democracia, da Câmara de Deputados, mantém ativos

fóruns de discussão com a presença de deputados e permite mesmo o encaminhamento de demandas e

pautas à Casa (Sampaio, 2011a). O Poder Judiciário, embora de forma tímida – dada sua própria natureza

– também tem se aberto à participação eletrônica. Enfim, esses passos podem ser indicativos de maior

abertura às demandas e informações advindas dos cidadãos, ou seja, pode ser indicativo de um processo

de democratização não só do aparelho, mas do Estado na Era Digital.

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Notas 1 Há inúmeras definições dadas aos termos “governo eletrônico” e “governo digital” (Schelin, 2007). Prado (2009), Martinuzzo (2008),

Matsuda (2006) trazem uma extensa revisão das várias definições presentes na literatura. 2 Em outra oportunidade, já discutiu-se este tema, focalizando, principalmente, as instituições que progressivamente têm se originado no

backoffice da administração pública, com o fim de dar sustentação ao governo digital e à Governança da era Digital, quais sejam: os planos

de governo digital, as estratégias de interoperabilidade, as estratégias de governança de TIC, a carreira de Government Chief Information

Officers (GCIO), as instituições de e-liderança e, ainda, a liderança política da alta administração. Para maiores informações, ver: Possamai

(2010).

20

3 Abreu (2009) apresenta quatro tipologias de democracia digital encontradas na literatura, entre outras disponíveis: Hagen (1997), Bellamy

et al (2000), Subiratis (2002) e Hacker e Van Dijk (2000). Além desses, Soares Jr. e Santos (2007) também trazem uma classificação,

destacando o modelo populista (comparado à democracia direta, havendo um debate online dos eleitores com os governantes); o modelo de

sociedade civil (que se refere à transformação da cultura política, através do fortalecimento das conexões entre os cidadãos e a promoção de

um espaço robusto e autônomo para o debate público através do emprego das TIC); modelo de gestão da informação (que foca na busca de

uma comunicação mais efetiva, conectando cidadãos e tomadores de decisão, tendo como resultado cidadãos mais informados) e o modelo

de burocracia eletrônica (disseminação de informações e prestação de serviços públicos através da Internet). Trata-se, portanto, de uma

visão de democracia digital enquanto fenômeno político-social amplo, envolvendo além da participação eletrônica, a prestação de serviços

eletrônicos, o desenvolvimento da sociedade civil, etc. Neste trabalho, porém, focou-se o entendimento de democracia digital segundo as

características apresentadas na seção 1 e na definição de e-participação apresentada na seção 2, as quais conformam um conceito de e-

democracia que parte do contexto de demanda por democratização do aparelho de Estado, e sua abertura, através do emprego de meios

eletrônicos e digitais, para a participação popular nas diferentes etapas do ciclo de políticas públicas. 4 E, como tal, deve-se observar, por exemplo, que a mera disponibilização de alguns canais de participação, sem o correspondente acesso às

informações necessárias à participação e à compreensão dos temas na agenda, impede a real transformação das relações Estado–Sociedade. 5 Apesar das críticas de longa data quanto à simplificação exagerada do “ciclo de políticas públicas”, a compreensão das etapas faz-se útil

para evidenciar a existência de diferentes ênfases no planejamento, operação ou avaliação dos programas ao longo desse1 processo político

(Januzzi et al, 2009). E, como tal, justifica-se seu uso para fins didáticos e para orientar o recorte analítico da pesquisa acadêmica na área

(Nascimento, 1991, apud Januzzi et al, 2009). 6 Wanderley Guilherme dos Santos (1979, 1998) emprega o termo “cidadania regulada” para definir o processo de incorporação dos cidadãos

na arena político-social brasileira, cuja origem remete ao sistema corporativista criado na Era Vargas, segundo o qual era cidadão (com

direitos e deveres) todo e qualquer trabalhador formal. Assim, nas palavras do autor, a cidadania regulada é um “conceito de cidadania cujas

raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional. [...] são cidadãos todos

aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei” (Santos,

1979: 75; 1998: 103). Ademais, o autor entende que a extensão desse tipo de cidadania, característica do desenvolvimento político do Brasil,

se “faz via regulamentação de novas profissões e/ou ocupações e mediante ampliação do escopo dos direitos associados a estas profissões e

não por expansão dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade” (Santos, 1998: 103). 7 No entanto, reconhece-se a existência de relevantes experiências de participação eletrônica com origem no Poder Legislativo, tal como o

Projeto e-Democracia da Câmara dos Deputados. Para uma análise do conteúdo e das características das experiências de democracia digital

no Brasil, nos três Poderes dos níveis federal, estadual e municipal, ver Sampaio (2010a). 8 Consultas Públicas. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: Gov.br. Disponível em:

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exemplo, o mecanismo da Consulta Popular, que possibilita que os cidadãos votem em uma série de obras e ações previamente selecionadas

para constaram no Plano Plurianual do estado. Essa iniciativa restringe a participação ao voto e à possibilidade de monitoramento. Não há

espaço para a discussão e a deliberação. O mecanismo foi mantido no governo atual. Ver: Consulta Popular. Secretaria Extraordinária de

Relações Institucionais (RS). Disponível em: <http://www.consultapopular.rs.gov.br/>. Acesso em: 13 jun. 2011. 18 Não se pretende, aqui, retomar a discussão das diferentes modalidades de Orçamento Participativo presencial. A literatura no tema é

bastante ampla e extrapola os fins deste trabalho. Para mais informações sobre o OP presencial (em Porto Alegre, em Belo Horizonte, etc),

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pública: A experiência do Orçamento Participativo. Petrópolis: Vozes, 2000. 19 No município de Recife, também é possível, desde 2007, votar nas ações do OP pela internet. No entanto, o OP Internet de Recife faz parte

do OP presencial, não detendo, portanto, recursos e ações próprios (Best et al, 2010). 20 Na atual Prefeitura de Belo Horizonte, embora mantida a modalidade presencial tradicional do OP, não fora realizado ainda um processo

digital. No atual endereço eletrônico do OP de Belo Horizonte, é possível encontrar algumas poucas informações do OPD, verificar o

histórico do processo, sua regras, os resultados das votações e o status de realização das obras. Fonte: Portal do OP. Prefeitura de Belo

Horizonte. Disponível em: <http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?app=portaldoop>. Acesso em: 15 jul. 2011. 21 Orçamento Participativo Digital. Prefeitura de Belo Horizonte. Disponível em: <http://opdigital.pbh.gov.br/>. Acesso em: 15 jul. 2011. 22 Neste ponto, é necessário tomar-se cuidado quanto à avaliação dos benefícios e vantagens do OPD de Belo Horizonte. Abreu (2009) e

Sampaio (2008, 2009) chamam a atenção para o fato de que não é a população que, como no OP tradicional, propõe, discute e delibera sobre

as ações e obras necessárias na cidade, em conjunto com a Prefeitura. Pelo contrário, a deliberação – quando há – ocorre sobre propostas

previamente selecionadas pela Prefeitura. Embora não se tratem de experiências independentes do OP presencial, mas complementares a ele,

é interessante visualizar as experiências do OP de Ipatinga e de Porto Alegre. No primeiro, em 2001, possibilitou-se que as demandas e

propostas dos cidadãos para o OP presencial fossem enviadas pela internet, sendo consideradas, deliberadas e votadas juntamente com as

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propostas apresentadas nas reuniões presenciais. Por sua vez, em Porto Alegre, entre 2001 e 2003, as demandas puderam ser encaminhas por

correio eletrônico. 23 Contudo, Sampaio (2008, 2009) afirma observa que as ferramentas de deliberação (fóruns e grupos de discussão online) não foram

promovidas e igualmente divulgadas pela Prefeitura de Belo Horizonte, tampouco houve garantias de que os debates e pontos ali levantados

seriam levados em consideração pelo governo municipal. Dessa forma, corre-se o risco de criar-se não uma democracia participativa – que

instigue e eduque à participação (Pateman, 1970) –, mas uma “democracia de referendo” (Sartori, 1994), plebiscitária, em que os indivíduos

atuam isoladamente. No entanto, o autor também adverte que, embora não se tenham desenvolvidos os debates online, isso não exclui a

possibilidade de que os debates tenham se realidade fora do ambiente virtual, isto é, em casa, junto à família, ou com os amigos, no trabalho,

etc. (Sampaio, 2008). Não é o objetivo deste trabalho discutir os impactos do OPD sobre a democracia em si, mas sim compreendê-lo dentro

de um contexto de democratização e abertura da Administração Pública aos cidadãos, no quadro de desenvolvimento de um Governança da

Era Digital, aqui desenhado. Nesse sentido, sem dúvida o OPD consiste em um passo importante para a construção da DEG. A crítica

apresentada por Sampaio (2008, 2009) nos serve, portanto, como indicativo dos limites e tratamentos dados a essa “abertura” e à

“democratização” do Estado – cujas causas podem ser tanto políticas, quanto técnicas (adequação, por exemplo, da burocracia ao tratamento

e moderação de grande quantidade de inputs). Esse ponto será abordado nas Considerações Finais, antes como recurso exploratório, do que

como caráter conclusivo. 24 Sampaio (2009) observa que, apesar da evolução, o OPD 2008 de Belo Horizonte ainda não alcança o ambiente informacional denso

disponível no OP digital de Porto Alegre (2001-2003). Segundo Best et al (2010), informações e ferramentas de acompanhamento das obras

são de extrema importância quando se busca a promoção do controle social sobre a Administração Pública, além de contribuírem para a

elevação do nível de abertura dos governos. Os autores observam que “além de permitir pesquisa no banco de dados do site, o

acompanhamento do OP de Porto Alegre permite o monitoramento pelos cidadãos através de informações enviadas por e-mail ao sítio

governamental do OP, trazendo mais uma inovação ao processo: o controle social via o uso de TICs, que não só amplia o número de

pessoas que irão fazer o acompanhamento e monitoramento das obras [...], mas também divulga as informações via internet para que toda a

população tenha acesso ao andamento do OP” (Best et al, 2010: 114). 25 Sampaio (2009) faz uma ressalva quanto aos benefícios dessa ferramenta, uma vez que a sua utilização era possível apenas quando um

funcionário da prefeitura estava online, o que limita o alcance da democracia digital, assentada sobre o potencial 24x7 da utilização das TIC. 26 Já que era possível votar em uma obra de cada uma das nove regionais. 27 Ver OP digital de Porto Alegre (2001-2003) – nota 24. 28 Entendida de maneira rasa, isto é, como uma questão meramente de acesso. Sabe-se que o tema vai além, sendo crítica a questão da

competência e da habilidade dos cidadãos de utilizar as novas tecnologias. 29 O próprio Índice de e-Participação, desenvolvido pelas Nações Unidas (2008, 2010) fundamenta-se sobre esse entendimento. “O índice de

e-participação é um indicativo sobre como os governos podem criar um ambiente em que os cidadãos sejam mais ativos e apoiadores” das

políticas públicas (Nações Unidas, 2010: 84, tradução nossa). Os países são, portanto, avaliados segundo o desejo de engajar seus cidadãos,

promovendo a tomada de decisão coletiva e as ferramentas e prestando as devidas informações para facilitar o acesso dos cidadãos ao

diálogo dos temas em debate (Nações Unidas, 2008). Trata-se, pois, de uma questão de vontade a abertura política.