DAM: DIRETORIA DE ASSISTÊNCIA AOS MUNICÍPIOS

DACJ: DIVISÃO DE ASSISTÊNCIA CONTÁBIL E JURÍDICA AOS MUNICÍPIOS

ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE CHORROCHÓ

PROCESSO Nº 00107-17 PARECER Nº 007-17 F.L.Q. Nº 001-17

EMENTA: DESPESAS COM PESSOAL. MÊS DE COMPETÊNCIA. ATIVIDADE LABORAL EFETIVAMENTE PRESTADA. ART. 18, §2º, DA LRF.A despesa com pessoal guarda relação com o mês em que a atividade laboral foi realizada, devendo ser computada no índice de pessoal do respectivo mês de competência, mesmo que o Gestor, na realização do gasto, indevidamente não tenha obedecido o devido momento da despesa para reconhecimento do gasto com pessoal.

O Prefeito do MUNICÍPIO DE CHORROCHÓ, Sr. Humberto Gomes

Ramos, por meio de expediente endereçado ao Tribunal de Contas dos Municípios do

Estado da Bahia, aqui protocolado sob o nº 00107-17, questiona-nos se os gastos

relacionados aos restos a pagar deixados pelo antigo Gestor serão computados no índice

de pessoal do mês de janeiro/2017 ou de dezembro/2016.

Indaga ainda o Consulente “se há diferenciação entre a efetivação do

processo de empenho e liquidação no mês de dezembro ou de janeiro influi na incidência

do referido índice”?.

Antes de adentrar ao mérito da consulta sob exame ressalta-se que,

em conformidade com o §3º, do Art. 4º, da Resolução nº 627/02, alterada pela Resolução

nº 1196/06 – Regimento Interno do TCM, este pronunciamento não vincula decisão do

Tribunal Pleno ou Câmara, exarada sobre o mesmo assunto.

Inicialmente, cumpre ressaltar que o processo orçamentário da

despesa pública (conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para custear os

serviços públicos prestados à sociedade ou para a realização de investimentos, que

integram o orçamento), que ocorre antes do pagamento, fragmenta-se em duas etapas a

serem observadas pelo Gestor, quais sejam: 01) planejamento e 02) execução.

A etapa do planejamento consiste, em linhas gerais, na fixação da

despesa orçamentária, na descentralização e/ou movimentação de créditos, na

programação orçamentária e financeira e no processo de licitação e contratação, tudo em

conformidade com a legislação que estabelece normas sobre plano plurianual, diretrizes

orçamentárias, orçamento anual e licitação e contratos.

A etapa da execução, por sua vez, de acordo com a Lei nº

4.320/1964, divide-se em três estágios da despesa: empenho, liquidação e pagamento.

Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o

Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, ou seja , é

a garantia de que existe o crédito necessário para a liquidação de um compromisso

assumido. Formaliza-se através de um documento denominado “nota de empenho”.

Neste sentido, encontra-se os arts. 58 e 61, da Lei n.º 4.320/64:

“Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.”

“Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.”.

O estágio da liquidação é a segunda fase da despesa e consiste na

verificação do direito do credor ao pagamento, isto é, certifica-se se o implemento da

condição foi cumprido tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do

respectivo crédito, conforme estabelece o artigo 63 da Lei n.º 4.320/64:

“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

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I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.”.

Assim, o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado

após sua regular liquidação, o que consiste na entrega de numerário ao credor por meio

de cheque nominativo, ordem bancária ou transferência eletrônica.

“Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

[…]

Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.

Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.”

Compreendidas as etapas da despesa, passaremos a tecer algumas

considerações a repeito das despesas com pessoal.

Os arts. 18 a 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal traçam diretrizes

sobre a definição e os parâmetros das despesas com pessoal, competindo ao gestor

público respeitar o limite máximo de gastos disposto especificamente nos arts. 19 e 20,

que, no âmbito municipal, está fixado em 54% da receita corrente líquida, para o Poder

Executivo, e 6%, para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município.

Receita corrente líquida, de acordo com o quanto disposto no art. 2º,

inciso IV, da LRF, corresponde ao:

“somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no §9º do art. 201 da Constituição.

§3º Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

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§2º Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.

§3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.”

Com efeito, a verificação do percentual disposto na mencionada

legislação ocorrerá ao final de cada quadrimestre, conforme dispõe o seu art. 22.

Constatado que tal despesa excedeu 95% (noventa e cinco por cento) do limite previsto,

não poderá o Poder ou órgão referido no art. 20 adotar as medidas dispostas no

parágrafo único do citado art. 22, da LRF.

Nesta situação, cabe ao gestor público eliminar nos dois

quadrimestres seguintes, sendo pelo menos 1/3 no primeiro, o percentual excedente do

limite legal previsto para a despesa total com pessoal, conforme preceitua o art. 23 da

LRF, sob pena de serem suspensos imediatamente “todos os repasses de verbas

federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não

observarem os referidos limites” (dicção do art. 169, §2º, da CF/88, incluído pela Emenda

Constitucional nº 19/98).

Dispõe ainda o §3º, do art. 23, da LRF que “Não alcançada a redução

no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I- receber

transferências voluntárias; II- obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III- contratar

operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária

e as que visem à redução das despesas com pessoal.”

No intuito de orientar o gestor público no cumprimento dos limites

legalmente fixados, a Constituição Federal, no art. 169, §§ 3º, 4º, 5º, 6º e 7º traça as

seguintes diretrizes:

“§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;

II - exoneração dos servidores não estáveis.

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

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§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.”.

Esclarecemos ainda, porque oportuno, que, acaso o gestor público

deixe de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida

para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a

repartição, por Poder, do limite máximo, será penalizado com multa de 30% dos seus

vencimentos anuais, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal

(sanção processada e aplicada por esta Corte de Contas, conforme art. 5º, § 1º, da Lei nº

10.028/00).

Além do que, a mencionada irregularidade (eliminação do excesso de

gastos com pessoal), assim como, a realização de despesa com pessoal acima dos

percentuais fixados nos arts. 19 e 20, da LRF, em face do grau de relevância, nível de

incidência e pela frequência verificada, bem como pela extensão e a gravidade dos

prejuízos por elas causados ao erário ou ao interesse público, poderão também motivar a

rejeição de contas municipais, conforme estabelecem os incisos IX e X, do artigo 2º, da

Resolução TCM n.º 222/1992, in verbis:

“Art. 2º - São consideradas irregularidades que, pelo grau de relevância, pelo nível de incidência e pela frequência verificada, bem como pela extensão e a gravidade dos prejuízos por elas causados ao erário ou ao interesse público, poderão motivar a rejeição de contas municipais, aquelas a seguir especificadas:

(…)

IX - a realização de despesa total com pessoal em percentuais superiores àqueles calculado sobre a receita corrente líquida, definidos pelos artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/00;

X – a não eliminação no prazo estabelecido pelo o art. 23 da Lei Complementar nº 101/00, do percentual excedente aos limites definidos no art. 20 do aludido diploma, para a despesa total com pessoal;”.

Feitas as considerações quanto às medidas que o Gestor deve adotar

para se manter dentro do índice de pessoal, pontuamos que a LRF, ainda no art. 18,

precisamente no §2º, dispõe que “a despesa total com pessoal será apurada somando-

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se a realizada no mês em referência com as dos doze imediatamente anteriores,

adotando-se o regime de competência.” (grifo aditado).

Conforme o Manual Demonstrativo Fiscal da Secretaria do Tesouro

Nacional – STN, para a apuração dos gastos com pessoal serão consideradas como

despesas executadas as despesas liquidadas, assim consideradas aquelas em que

ocorreu a entrega do correspondente material ou serviço, nos termos do art. 63, da Lei nº

4.320/64 e as despesas empenhadas, mas não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar

não-processados, consideradas liquidadas no encerramento do exercício, por força do

quanto disposto no inciso II, do art. 35, da mencionada Lei nº 4.320/64.

Também deverá ser considerado o exercício da liquidação ou da

inscrição em restos a pagar, isto é, despesas com 13º salário, férias e eventuais

atrasados devem ser registradas quando o servidor adquiriu o direito ao pagamento e,

não, necessariamente, quando o recebeu. Deverão ser consideradas inclusive as

despesas que já foram pagas, pois já passaram pelo segundo estágio da execução da

despesa, a liquidação.

Importante ressaltar ainda, que a liquidação do empenho relativo à

folha de pagamento deverá ocorrer no mês em que for verificada a prestação efetiva do

serviço, pelos empregados ou servidores públicos. No encerramento do exercício, as

despesas empenhadas, não liquidadas e inscritas em restos a pagar não-processados,

por constituírem obrigações preexistentes, decorrentes de contratos, convênios e outros

instrumentos, deverão compor, em função do empenho legal, o total das despesas

executadas.

Assim, a despesa com pessoal obedecerá ao regime de competência,

ao mês de referência em que a atividade foi efetivamente prestada, mesmo que o Gestor,

na realização do gasto, indevidamente não tenha obedecido o devido momento da

despesa para reconhecimento do gasto com pessoal.

A despesa guarda relação com o mês em que a atividade laboral

foi realizada, devendo ser computada no índice de pessoal do respectivo mês de

competência. Logo, o gasto decorrente de um serviço prestado, por exemplo, no mês de

dezembro/2016, e que apenas será pago intempestivamente em janeiro/2017, em

flagrante transgressão aos fundamentos do Direito Financeiro, deverá ser computado no

índice do mês de dezembro/2016, uma vez que foi este o período em que a atividade

realmente foi prestada.

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Diante do exposto, pontuamos que, de acordo com a regra disposta

no §2º, do art. 18, da Lei de Responsabilidade Fiscal a despesa total com pessoal deverá

ser contabilizada de acordo com o mês de competência em que a atividade laboral tenha

sido realizada, integrando, desta forma, o índice com pessoal daquele mês legalmente

fixado para cada Ente da Federação.

É o parecer.

Salvador, 17 de janeiro de 2017.

Flávia Lima de Queiroz

Chefe da DACJ

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