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    ISSN 0011-5258 verso impressa

    Dados v.43 n.3 Rio de Janeiro 2000

    Como se Governa o Brasil? O Debate sobre Instituies Polticas e Gesto de

    Governo*

    Vicente Palermo

    O POTO DE PARTIDA DO DEBATE

    A anlise do funcionamento das instituies polticas brasileiras est perpassada por um complexo e imenso debate interpretativo no interior do prprio mundo acadmico brasileiro. Hnumerosos estudos excelentes, mas so praticamente polares na maneira como interpretam osprocessos de formulao e implementao de polticas na democracia brasileira contempornea.Neste trabalho, busco dar conta dos termos do dito debate, elaborando um marco conceitual queajude a entender os processos de governo, em especial a tomada de decises no que se refere poltica econmica e s reformas estruturais do Estado e da organizao da economia.

    Felizmente, a presente controvrsia est longe de ser catica, por duas razes: primeiro, asperguntas bsicas so comuns e partem de alguns pressupostos conceituais tambm comuns;segundo, existe um "piso", uma base analtica e interpretativa definida por alguns acordos tcitos,poucos porm fundamentais. Abordar ambos os pontos pode nos ajudar a comear a desfazer oquebra-cabea.

    Na essncia, as perguntas bsicas seguem as linhas clssicas da anlise poltica e apontam paraduas questes: as instituies e as gestes. Quo concentrado ou disperso est o podergovernamental para tomar decises, levando em conta as regras do jogo formais e informaisvigentes, por um lado, e qual a efetiva capacidade de tomar decises e implement-lasevidenciada pelas gestes governamentais, por outro. A primeira questo, a identificao dofuncionamento institucional, deve ser estabelecida conforme elementos analticos: que atoresdispem de que poder, em virtude de que regras. A segunda, ao contrrio, alude a decises degoverno que so tomadas no exerccio dessas regras, e sua identificao, portanto, deve ser feitasobre uma base essencialmente emprica.

    Essas questes configuram os parmetros da controvrsia. Vejamos agora quais so os pilares, osacordos bsicos sobre os quais se edifica a mesma. H, pode-se dizer, plena coincidncia analticaem considerar o carter presidencialista e federal do regime poltico, assim como a naturezafragmentada do sistema de partidos, como elementos centrais das regras do jogo institucionalbrasileiro e que incidem fortemente no desempenho governamental. Consideremos cada elementode forma mais detalhada.

    Presidencialismo. O primeiro parmetro institucional est dado pelo presidencialismo; o Brasil foium dos poucos pases latino-americanos onde, uma vez deixada para trs a onda de regimesautoritrios dos anos 70/80, a discusso acerca do tipo de regime alcanou uma densidadeautenticamente poltica, e onde as propostas a favor do parlamentarismo contaram com o respaldodecidido de partidos importantes. Apesar disto, no referendo de 1993, a cidadania inclinou-semajoritariamente, embora no de forma esmagadora, a manter o presidencialismo. SeguindoShugart e Carey (1992) e Sartori (1994), no sistema presidencialista contam as seguintescaractersticas: o chefe do Executivo eleito com o voto popular; os mandatos dos PoderesExecutivo e Legislativo so fixos e no dependem da confiana mtua; o chefe do Executivonomeia e dirige a composio do governo e o presidente tem poderes legislativos constitucionais.Do dito, segue-se que o problema poltico bsico do regime presidencialista no deriva tanto da

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  • separao de Poderes, mas sim de sua concorrncia; tanto ao Legislativo quanto ao Executivocompete a formao das leis. Sendo assim, a interao dos Poderes deve ter lugar de modo que aproduo legislativa seja possvel. Uma questo, portanto, da maior importncia, como e quantooutros traos de uma morfologia poltica determinada incidem nesse problema bsico dopresidencialismo. No caso do Brasil, dois deles so fundamentais: o federalismo e a estrutura dosistema partidrio.

    Comparativamente, considera-se que, como na maioria dos pases da Amrica Latina, no Brasil opresidente possui poderes legislativos fortes vis--vis o Congresso (Mainwaring e Shugart, 1997).Especialmente a partir da Constituio de 1988 (Mainwaring, 1997), os presidentes ganharam

    amplos poderes constitucionais, sobretudo pr-ativos1. E a Presidncia brasileira umaPresidncia fortssima em termos legislativos, administrativos e distributivos (Almeida, 1998;Limongi e Figueiredo, 1998; Monteiro, 1997; Pessanha, 1997; Power, 1998; Santos, 1999a;Panizza, 1999).

    Federalismo. Embora o federalismo no Brasil remonte tradio de governos regionais fortes emrelao ao poder central (devido aos recursos econmicos e administrativos e configurao departidos), prevalecente na Repblica Velha, o peso da administrao federal variou ao longo dosculo XX. Sem dvida, o varguismo encarnou um forte impulso de centralizao do poderpoltico, impulso este que acompanhou a tarefa de criao de um Estado nacional moderno e desua burocracia (Gouva, 1994). O legado do extenso regime militar foi, ao contrrio, maisambguo: os militares, sem dvida, buscaram, e em grande medida conseguiram, proporcionar umabase institucional e estatal duradoura centralizao decisria que desfrutavam de fato. Noentanto, desejosos de garantir legitimidade mais ampla para o regime, estabeleceram com as eliteslocais transaes que tornaram possvel que estas afianassem seu poder poltico-econmico. Porfim, os grupos polticos estaduais converteram-se nos protagonistas principais da transio, aponto de a democratizao ser praticamente identificada com a descentralizao do poder poltico.De tal modo, a dimenso federal alcanaria seu momento mais expressivo com a democratizaodesde 1985 (Abrucio, 1994). A Constituio de 1988 introduziu modificaes nas relaes entre opresidente e os estados, dando vigor ao federalismo (Mainwaring, 1997) concretizaram-se, p.ex., substanciais transferncias financeiras da Unio para os estados e municpios (Kinzo, 1999;Souza, 1998). Em poucos pases os governos estaduais e locais administram uma fatia to grandedas receitas fiscais totais (Dain, 1995).

    grande a coincidncia entre os analistas da importncia da dimenso federativa na morfologiapoltico-institucional brasileira (Couto, 1997; Mainwaring, 1997; Souza, 1998; Stepan, 1999;Kinzo, 1999, so referncias ilustrativas). Mainwaring (1997) considera que das quatro naesfederalistas da Amrica Latina Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela , o Brasil o caso defederalismo mais consistente, e estima que a dimenso federal um importante elemento decontinuidade entre o regime democrtico at 1964 e o atual, assim como ela deu forma aofuncionamento do presidencialismo.

    Sistema de partidos. Poucos autores duvidam de que o sistema partidrio brasileiro muitofragmentado, sendo, provavelmente, o que possui o maior nmero de partidos relevantes do

    mundo (Nicolau, 1996)2. grande fragmentao somam-se a instabilidade, a fragilidade e ofisiologismo (Kinzo, 1997; Panizza, 1999, dentre muitos outros). O quadro partidrio modifica-semuito com o tempo, e o faz rapidamente. A distribuio das bancadas varia ms a ms; isto,associado fragmentao e ao fisiologismo, torna mais difcil para os eleitores diferenciarprogramas e distinguir quem quem, j que nem sempre se apresentam os mesmos atores(mudanas de siglas, coalizes). No fcil, portanto, criar identidades partidrias (Kinzo, 1999).A cultura poltica prevalecente apresenta, por seu turno, muitos elementos "antipartido" (Fausto,1995). Apesar de os partidos terem alcance nacional, todos eles esto fortemente regionalizados,com as bases (organizacionais e eleitorais) de seu poder muito desigualmente distribudas(Nicolau, 1996). Os partidos so frgeis dado que seus elementos constitutivos esto ainda mal

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  • definidos pouco enraizamento no eleitorado, baixos ndices de identificao partidria,debilidade organizacional, lideranas que se limitam aos que exercem cargos eletivos, poucaparticipao de membros e filiados , salvo excees como o Partido dos Trabalhadores. Trata-sede partidos catch all, cuja organizao interna basicamente clientelista. Estas caractersticas,somadas a algumas regras vigentes (em especial no sistema eleitoral), fazem com que os partidosbrasileiros sejam muito propensos indisciplina.

    As dimenses at agora discutidas so a matria-prima que retomada e/ou reformulada pelasdiferentes posies interpretativas. Por esta razo, devo consider-las com certa ateno, de modoa facilitar a anlise dos termos do debate. Porque a partir daqui que se dividem as guas.

    As vises que dominaram o debate interpretativo at pouco tempo atrs tm em comum a supostaprevalncia de um padro conflitivo na interao dos Poderes. Uma viso, acadmica, interpretacomo conflitiva a combinao de uma srie de traos institucionais bsicos, que se traduziriam emingovernabilidade, entendida como a extrema dificuldade para a produo de decises emudanas. Em uma viso complementar, arraigada nos meios de comunicao e na opiniopblica (Sarney, quando da aprovao da Constituio de 1988, havia predito que esta tornaria opas ingovernvel), pairam as noes de um presidente modernizador que quer reformas e umCongresso conservador que as impede; e de um presidente que defende o interesse geral versusum Congresso onde se entrincheiram interesses setoriais, locais e particularistas, que o limitam.Contudo, dentre os autores e estudiosos que qualificam desse modo a poltica brasileira, devemosdistinguir duas vertentes parcialmente diferentes.

    PRIMEIRO EFOQUE: DISPERSO DO PODER DECISRIO E PROBLEMAS DEGOVERABILIDADE

    Os que consideram o Brasil ingovernvel o fazem, sobretudo, com base em critrios institucionaisbsicos que do forma ao regime poltico. O sistema poltico brasileiro caracterizado em muitasanlises que se dedicam a ele, assim como em grande parte da literatura comparada, por umdesenho institucional de baixa eficcia quanto deciso e implementao de polticas pblicas,em outras palavras, como se padecesse de um srio problema de ingovernabilidade (Lamounier,1994; Mainwaring, 1991; 1997; Sartori, 1994; Mainwaring e Shugart, 1997; Shugart e Carey,1992). Freqentemente nas anlises comparativas aparece como um caso extremo: entre os maisineficazes (Mainwaring, 1997), caso extremo de federalismo (Stepan, 1999). Para muitos, essaineficcia que est na raiz dos problemas de consolidao democrtica (p. ex. Stepan, 1999). Ocerne da questo, segundo este ponto de vista, que diversos fatores institucionais se reforamentre si para "dispersar ainda mais o poder em um sistema fragmentado" (Mainwaring, 1997).Haveria um "consociativismo exagerado" do sistema poltico, porque este combina altafragmentao partidria com baixa disciplina dos partidos na arena parlamentar, produzindo umsistema mais propenso ao veto que tomada de decises.

    Os elementos-chave desta interpretao se erigem em torno das dimenses j explicadas regimepresidencialista, federalismo e sistema partidrio como fatores que incidem de modo definidorsobre as caractersticas do processo decisrio. Uma primeira aproximao combina regime esistema eleitoral. O presidencialismo tem seus prprios e srios problemas: o Executivo precisaobter respaldo parlamentar no marco de um sistema que no oferece muitos incentivosinstitucionais (Mainwaring, 1991; Lamounier, 1991). Isto se agrava com um sistema eleitoral derepresentao proporcional com lista aberta (combinao geralmente considerada a pior Lijphart, 1994; Jones, 1995) que fomenta o multipartidarismo (Mainwaring, 1991), e com oformato federal (Mainwaring, 1997; Kinzo, 1999).

    A interpretao mais difundida caracteriza a estrutura federativa brasileira como um caso extremode "federalismo centrfugo". Para Mainwaring (1997), um federalismo robusto refora a disperso

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  • de poder criada pela fragmentao do sistema partidrio. Em trabalho recente, organizado de umaperspectiva comparativa sobre a dimenso bsica do federalismo, Stepan (1999) considera asinstituies brasileiras situadas no extremo de maior demos constraining.

    Em geral h coincidncias em ressaltar as complicaes que a Constituio de 1988 introduziu namatria, trazendo mudanas nas relaes entre o presidente e os estados, dando mais vigor aofederalismo (Mainwaring, 1997). As transferncias financeiras da Unio para os estados emunicpios criaram novas distores, na medida em que no foram acompanhadas de umaredefinio das atribuies que correspondem a cada esfera. Assim, a nova Constituio gerouzonas obscuras "ao atribuir responsabilidade comum em sade, educao, moradia [...] em muitasreas nenhuma esfera tem clara e total responsabilidade [...]" (Kinzo, 1999:26). Essa transfernciaconstitucional de recursos sem responsabilidades pode ser considerada uma distribuio fiscalcaracterizada por "um grau incomum de descentralizao: transferncias substanciais automticas,fraca condicionalidade sobre o uso das verbas, poderes tributrios subnacionais acrescentados euma imprecisa definio das responsabilidades" (Willis, Garman e Haggard, 1999:79).

    Finalmente, a fora do federalismo no seria, no Brasil, moderada por caractersticas do sistemapartidrio. Historicamente, os partidos consolidaram-se em torno dos centros de poder regional ede coalizes de elites locais (Carvalho, 1993); com o passar do tempo, a diferenciao dos redutoseleitorais dos partidos reproduziu-se ou se acentuou. Devido a caractersticas destes ltimos, alealdade dos parlamentares vincula-se mais aos seus estados que aos partidos ou a uma lgicanacional (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1997); portanto, os governadores influenciam fortementeas bancadas legislativas (Kinzo, 1999).

    Vrios desses autores consideram que, se os poderes constitucionais do presidente so extensos, ascaractersticas do sistema partidrio fazem com que os poderes partisanos (entendendo por istoque podem descansar em maiorias disciplinadas no Congresso) sejam muito frgeis (Mainwaring,1997). Isto se deve fragmentao do sistema partidrio tanto quanto sua baixa disciplina.

    Uma viso consagrada dos partidos brasileiros sublinha, em geral, os traos de fragmentaopartidria, instabilidade, fragilidade, fisiologismo e baixa disciplina. Assim, o sistema partidrio qualificado como subdesenvolvido (Mainwaring, 1993; 1997) e de baixa consolidao (Kinzo,1999). A j mencionada forte regionalizao dos partidos torna-os extremamente sensveis sdemandas locais e estaduais. Mainwaring (1997) considera que tanto os partidos quanto ospolticos seguem uma lgica hiperfederalista e que em grande medida os partidos polticosnacionais so ainda uma federao de partidos estaduais. Como catch all parties, so afetados porum grau elevado de fracionalismo e falta de disciplina partidria, e os polticos tendem a focalizarexcessivamente questes locais e estaduais, sendo menos propensos a seguir as lideranasnacionais do partido.

    A conseqncia de tudo isso que a estrutura de poder nacional fragmentada. As prefernciaspolticas agregam-se mais em termos estaduais e municipais e se produz um aglutinamento degrupos polticos (que atravessa os partidos) em prol de interesses estaduais. Por outro lado, asaes de estados e municpios podem afetar a eficcia governativa. Prefeitos e governadores tmse mostrado poderosos atores, possuindo no s expressiva autonomia vis--vis o governo federalcomo tambm recursos significativos (Mainwaring, 1993; 1997) e capacidade de restringirseveramente a ao deste (Stepan, 1999). Devido influncia que tm sobre suas bancadas, osgovernadores podem dificultar ou facilitar os propsitos presidenciais (Abrucio, 1994),constituindo-se em poderes de veto nacionais (Abrucio, 1994; Kinzo, 1999).

    A relao que se pode estabelecer, segundo este ponto de vista, que as considerveisprerrogativas presidenciais que tendem centralizao mal contrabalanam com ospoderosssimos fatores de disperso. Assim o sintetiza Mainwaring (1997:107) "os extensospoderes presidenciais s parcialmente compensam a fragmentao criada por outros arranjosinstitucionais".

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  • O chefe do Executivo, em virtude do regime presidencialista, tem a prerrogativa de estruturar seugabinete; o governo do presidente e no do partido (ou da coalizo eleitoral). No Brasil, o poderde nomeao alto, mas o Executivo precisa obter respaldo parlamentar (no marco de um sistemaonde h, hipoteticamente, baixos incentivos institucionais). Assim, os presidentes necessitamoferecer posies de alto nvel queles que o apoiaram e garantir importantes recursos, e em geralseguem este tipo de ao. No obstante, quando o presidente oferece um cargo no gabinete a umpartido, a liderana nacional pode apoi-lo, mas isto no significa necessariamente o respaldo doslderes estaduais. Se a lealdade dos parlamentares se vincula mais a seus estados que aos partidose a uma lgica nacional, o presidente, para obter maioria, se v obrigado a responderprioritariamente s bases locais e menos s lideranas polticas instaladas em estruturascentralizadas (Loureiro e Abrucio, 1999).

    Devido s caractersticas do sistema partidrio, o presidente est habitualmente em um governo decoalizo informal ou, excepcionalmente, em um governo minoritrio. Ele procede formandocoalizes, mas devido fragmentao partidria e fragmentao e diversidade regional, estaconfigurao complexa e insatisfatria, j que ele deve prestar ateno a ambos os fatores comofontes de possveis vetos. Em suma, a fragilidade partidria (nmero, disciplina, mudana delegendas) e o federalismo "centrfugo" obrigariam o presidente a montar um gabinete heterogneoe extremamente difcil de controlar, alm de inefetivo para manter um apoio duradouro noCongresso. Para constituir a coalizo, s vezes o caso de recrutar os legisladores um por um,oferecendo cargos e recursos (Mainwaring, 1997). O presidente pode organizar uma coalizomultipartidria de sustentao, mas, dado o carter catch all e a indisciplina dos partidos, muitoarriscado para ele considerar-se seguro unicamente por conta desse apoio: "quando so populares,os polticos apoiam-no, quando sua popularidade cai, tm dificuldades para obter respaldo paraseus projetos" (idem:55).

    Em termos mais gerais, para os problemas colocados pelos traos bsicos de fragmentao dosistema partidrio e federalismo robusto, a formao de coalizes no seria uma soluo efetiva nomarco dos regimes presidencialistas (Kinzo, 1999 e Jones, 1997, so representativos deste pontode vista). Dado que "no presidencialismo no existem mecanismos formais que permitam afianarde modo eficaz acordos de coalizo, tais como o carter colegiado do gabinete e a moo decensura ao governo presentes no parlamentarismo" (Mainwaring, 1993:39), as coalizes formadasem uma matriz presidencialista tendem a ser mais instveis. O conjunto de prerrogativas formais ede instrumentos informais com o qual o presidente conta para configurar as coalizes nocompensa essas dificuldades estruturais, agravadas no caso brasileiro.

    Nesta chave interpretativa do funcionamento das instituies brasileiras, regime e configuraopartidria combinam-se conflitivamente, em lugar de faz-lo cooperativamente como seria o casode um regime parlamentarista:

    "[...] em regimes parlamentaristas, os governos de coalizo sefazem necessrios quando o sistema partidrio fragmentado[...] a fragmentao aumenta a instabilidade dos gabinetes, masno impede, necessariamente, a cooperao no processodecisrio [...]. No Brasil diferente [...] a dinmica do governode coalizo em um regime presidencialista no necessariamente produto da relao de cooperao entrepartidos e governo como no parlamentarismo" (Kinzo, 1999:27).

    A construo de uma coalizo imperativa, mas no resolve o problema, e sim mantm ereproduz o conflito. Dada a elevada fragmentao do sistema partidrio no Brasil, impossvelque as urnas produzam um governo unificado, e tampouco se gera uma situao tpica de governodividido j que no se constitui uma maioria opositora no Congresso. Ento,

    "[...] utilizando os recursos do parlamentarismo, busca-se criaruma coalizo governamental com a expectativa de que

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  • procedendo desta maneira se estabelecer uma relao decooperao entre presidente e Congresso [...] mas no contextopresidencialista no o mesmo que uma coalizo de partidosintegrantes de um gabinete no regime parlamentarista [...] etambm no o mesmo que um governo unificado americana,porque, embora integrem a mesma coalizo, os objetivoseleitorais especficos de cada partido influem em suas posiese estratgias. Da que a situao brasileira parece aproximar-semais da dinmica de governo dividido que da de unificado, eentre Congresso e Executivo predomina uma dinmica conflitiva,baseada na ameaa mtua. Portanto, a probabilidade demudanas de poltica mais reduzida e, por isso, as reformasconstitucionais custam tanto e as Medidas Provisrias so aforma mais freqente de reformar ou implementar"(idem:28-29).

    Em suma, poder disperso e ingovernabilidade (entendendo por isto a extrema dificuldade para atomada de decises e sua efetiva implementao). Mainwaring (1997) sustenta que entre 1985 e1994, a combinao entre extrema fragmentao do sistema partidrio, fracas disciplina e lealdadepartidrias, presidencialismo e federalismo robusto, dificultou os governos democrticos a atingir aestabilizao e fazer a reforma do Estado. Um indicador forte de ingovernabilidade seria, p. ex.,conforme Lamounier (1994) e Lamounier e Bacha (1994), o fracasso das sucessivas tentativas dese combater a inflao. O fracasso em estabilizar, ajustar e reformar atribudo, essencialmente,s caractersticas do sistema institucional (Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997; Stepan, 1999).

    Porm, diagnsticos desse tipo no se conjugam com os desempenhos governamentais da NovaRepblica. Concretamente, se nenhum desses traos institucionais bsicos se modificou depois de1994, por que a partir de ento o processo poltico sim muda, e muito claramente? No mesmo

    marco institucional, desde 1994 h duas novidades em termos de desempenho (Palermo, 1998)3:em primeiro lugar, a performance de estabilizao da economia e reformas do Estado, e emsegundo, a relativa estabilidade da coalizo. Cabe aqui chamar a ateno para a experincia de1999: a popularidade de FHC caiu muitssimo e o respaldo da coalizo governamental manteve-se(embora o ritmo das reformas tenha diminudo) (Palermo e Saraiva, 2000). A interpretao quesustenta que a disperso do poder decisrio cria no Brasil problemas de governabilidadetendencialmente insolveis, tem, ento, um problema analtico srio: ela no pode dar contasatisfatoriamente do processo poltico. Duas formas possveis de resolver esse problema analticoseriam outras duas interpretaes presentes no debate. As duas tm em comum sustentar que,apesar de os traos institucionais identificados na viso mais consagrada serem em geralfidedignos (embora com importantes excees), o presidente concentra o poder decisrio.

    SEGUDO EFOQUE: COCETRAO DO PODER DECISRIO EIGOVERABILIDADE

    Esta perspectiva guarda parentesco com a anterior, a ponto de para alguns analistas ambas seremas duas faces de uma mesma moeda. Neste segundo enfoque, prevalece uma pauta conflitiva nainterao dos Poderes, com base exatamente nos mesmos traos institucionais e de morfologiapartidria identificados no tipo anterior. S que, para superar os riscos extremos de paralisiadecisria j assinalados, o presidente se vale das prerrogativas de que desfruta (que se conjugam,segundo diferentes analistas, com diversos fatores polticos). Assim, o presidente consegueconcentrar poder, excluindo outros atores do processo decisrio. O preo que se paga por isto altssimo. Por um lado, esta sada afeta o sistema de representao e a prpria democracia (devidoaos constantes riscos de quebra das regras constitucionais que isto supe); por outro, trata-se deuma soluo apenas temporria mais cedo ou mais tarde os excludos servem ao presidente oprato frio da vingana. O resultado , recorrentemente, um quadro de ingovernabilidade.

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  • O elemento central desta perspectiva a utilizao excludente, por parte da Presidncia, dosexpressivos poderes legislativos, administrativos e distributivos de que dispe. Em um cenriomarcado por um plo individual com fortssimos poderes (o presidente) e outro disperso, mas comcapacidades de veto (o Congresso, os estados e os partidos), o presidente tem o incentivopoderoso para valer-se dos recursos disposio para tentar excluir os outros atores, obtendosucesso, como se pode verificar a partir de 1985, atravs do governo por decreto. O usoexacerbado das Medidas Provisrias, praticamente em todas as reas de poltica pblica,desvirtuam-nas ao convert-las em um instrumento ordinrio de legislao, que exclui o Poder

    Legislativo e tende a debilit-lo4. Vrios autores consideram, no a instituio constitucional dasMPs, mas o uso efetivo que o presidente faz delas desde 1985, uma autntica usurpao dospoderes do Congresso por parte do Executivo, que procura mant-lo subordinado (Diniz, 1997;Monteiro, 1997; Santos, 1999a; Pessanha, 1997).

    Assim, entende-se que os meios de ao legislativa disposio do presidente cumprem asfunes de centralizar o processo decisrio e de excluir outros atores do mesmo:

    "[...] o brasileiro um caso extremo [...]processo complexo de tomada de decisessobre um contexto de alta fragmentaopoltica [...] [o] resultado final no o fimdesejado [...] o fim desejado s vezes sealcana porque o Executivo [...]utiliza meios de ao legislativa que lhegarantem centralizao decisria [...]" (Kinzo,1999:25).

    Desse modo, o risco de conflito extremamente elevado, j que a emisso constante de MPscoloca para o Congresso o dilema de aceitar como habitual um funcionamento do Executivoausentes os controles institucionais, ou confrontar-se com o mesmo.

    Uma variante dessa linha interpretativa esboada por A. Stepan (1999), para quem o Brasilescapa, quando "necessrio", s restries derivadas do formato federativo e das caractersticasdos partidos, mediante uma modalidade "delegativa" na linha consagrada por ODonnell (1994) que se fundamenta na promulgao, mediante decretos-leis, de projetos que contariam comapoio popular, mas que seriam bloqueados por minorias com poder institucional. Este seria o caso,para autores como Kinzo (1999), se a distribuio eleitoral das preferncias resultasse em umpresidente sem partido e/ou sem base parlamentar significativa (como foi o caso de Collor): "emgoverno dividido (onde predomina a competio), os recursos disposio do presidente vodesde a centralizao do poder, que limitada no caso norte-americano, at a apelao direta opinio pblica" (idem:28).

    Nesse sentido, pode-se entender porque em um sistema poltico de regime presidencialistacaracterizado por um Executivo investido de fortes poderes pr-ativos e por restriesinstitucionais muito fortes, os governos com desejo de reforma e amplo respaldo popular (emborasem maioria parlamentar) se vem tentados a usar os instrumentos dos quais dispem para excluir

    outros atores5, e que isto resulte em uma espiral de conflitos e na deteriorao do sistema derepresentao. Mas como forma de interpretar instituies e gestes da Nova Repblica, esteenfoque apresenta problemas analticos. J assinalei a expressiva descontinuidade no processopoltico a partir de 1994-95. No entanto, a informao emprica disponvel nos fala de um uso nomenos intenso, durante a Presidncia de F. H. Cardoso, dos instrumentos pr-ativos (como asMedidas Provisrias) em relao s Presidncias anteriores. Verifica-se, porm, um processopoltico relativamente bem-sucedido em seus resultados de estabilizao, reforma e continuidadeda coalizo, e a ausncia de um padro abertamente conflitivo nos vnculos entre os PoderesExecutivo e Legislativo, dois conjuntos de acontecimentos que esta interpretao no pode

    explicar6.

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  • TERCEIRO EFOQUE: COCETRAO DO PODER DECISRIO EGOVERABILIDADE

    Os dois tipos interpretativos seguintes tm em comum, por oposio aos anteriores, a percepode que os vnculos entre os atores institucionais no esto dominados por uma pauta conflitiva para eles, no h nenhum conflito estrutural de interesses insolvel entre os Poderes Executivo eLegislativo. Outro ponto em comum que identificam a Presidncia como ator central. Em ambosos casos sustenta-se que, dada a estrutura de representao (muitos partidos e relativa debilidadeorganizacional da maioria deles, ou atuao particularista de seus membros no Congresso), osproblemas de coordenao no tm o mesmo encaminhamento que teriam caso um partido fosseforte e majoritrio ocupando Presidncia e Cmaras; seria o caso de governo unificado. APresidncia, em virtude das condies que derivam do prprio formato do regime, e por suacondio de ator individual, pode atuar como piv de inter-relao do sistema poltico praticamente o nico possvel. Assim, diferena de outros casos nos quais o ator central pode serum partido, uma coalizo, uma burocracia estatal etc., aqui o presidente tem um papel dominante.Outro elemento em comum consiste na identificao dos principais instrumentos institucionais epolticos que distinguem o presidencialismo brasileiro: por um lado, a importncia da formao degabinetes de coalizo (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1995; Deheza, 1997; Mainwaring, 1997;Thibaut, 1998; Meneguello, 1998), atravs dos quais os diferentes partidos integram o Executivo,proporcionando o respaldo parlamentar necessrio; por outro, os instrumentos pr-ativos disposio do presidente. Assim, a forma de interao entre os Poderes Executivo e Legislativo vista de uma maneira que se distancia muitssimo das interpretaes enraizadas na opinio pblicamais informada: a do Congresso como um ator que limita a ao governamental, e a do Executivoque exclui o Congresso do processo decisrio.

    Mas daqui para a frente as guas novamente se dividem; a diferena bsica entre os dois pontosde vista radica na interpretao de como pode desenvolver-se esse ator central que o presidente:de uma maneira concentradora, submetendo os outros atores e forando-os a cooperar, ou de umaforma coordenada, na qual a Presidncia se constitui no lugar central de decises coordenadas,negociadas, entre diferentes atores.

    Dentre os trabalhos mais representativos do ponto de vista que considera que a governabilidade seobtm com base na concentrao do poder decisrio, se encontram Figueiredo e Limongi (1995 e1997), Limongi e Figueiredo (1998), Santos (1999a; 1999b) e Diniz (1997). Para eles, o Congressoest longe de constituir-se em um obstculo ao do Executivo. Segundo Diniz (1997), no apropriado falar de ingovernabilidade, em termos de paralisia decisria, posto que os governos daNova Repblica se caracterizam por uma ampla produo de decises, com base na insularidadeburocrtica e nos amplos poderes legislativos do Executivo. Para Figueiredo e Limongi (1995), oargumento segundo o qual as pretenses presidenciais de governar encontram no Congresso umobstculo intransponvel, no se sustenta, quer a partir da leitura dos textos legais, quer a partirdas evidncias empricas. As evidncias empricas so, de fato, conclusivas, tanto no que se refere edio (elevada) quanto rejeio (baixa), das MPs por parte do Congresso. A raiz explicativaencontra-se nos mecanismos institucionais disposio do chefe do Executivo, vigentes a partirda Constituio de 1988, e que dotam o presidente de um poder de agenda categrico (Limongi eFigueiredo, 1998).

    A relao de cooperao em um sistema que no "nem unificado nem dividido", mas cujoExecutivo conta com instrumentos decisrios para assegur-la, se daria se: organizasse coalizes eutilizasse esses instrumentos para forar a cooperao dos que ingressam na coalizo. indispensvel ressaltar o aporte analtico decisivo que os autores mencionados realizam emrelao ao grosso da literatura que forjou os padres interpretativos dominantes at poucos anosatrs.

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  • Em relao s imputaes de paralisia decisria e de padro conflitivo esta rplica assume que,pelo contrrio, o pas governvel ou est sendo governado tendo como eixo a concentraode poder sobre uma base essencialmente institucional. Se se presta ateno a aspectos e dimensesque a literatura mais convencional apenas menciona, resulta claro que o quadro institucionalproduzido pela Constituio de 1988 (que mantm muitas das atribuies com as quais osgovernos militares foram dotando o Executivo a partir de 1964) proporciona aos presidentes

    vrias ferramentas para tomar decises efetivas e forar a cooperao do Parlamento7. Comoassinalam Limongi e Figueiredo, no presidencialismo os poderes legislativos do Executivo variam,e no afetam, como argumentam Shugart e Carey (1992), a estrutura de incentivos presidenciaisunicamente:

    "[...] os efeitos dos poderes legislativos presidenciais so deoutra natureza. Eles determinam o poder de agenda do chefe doExecutivo [como capacidade de determinar que propostas, equando, considerar o Congresso] [...] o que implica influirdiretamente nos trabalhos, minorar os efeitos da separao depoderes ao tempo que pode induzir aos parlamentares cooperao" (1998:86).

    Assim mesmo, o quadro de regras definido pelo regulamento interno do Congresso atuaconvergentemente ao neutralizar um outro grande problema identificado pela literaturaconvencional: o sistema eleitoral no oferece incentivos a um comportamento partidriodisciplinado dos parlamentares. Os trabalhos legislativos esto, no Congresso, fortementecentralizados (Figueiredo e Limongi, 1997; Santos, 1999a; 1999b) e isto contribui para assegurar aclara proeminncia do Executivo. Dessa forma, possvel compensar os fracos poderes partisanosdo chefe do Executivo que emergiriam dos traos institucionais e partidrios bsicos do sistemapoltico brasileiro. De acordo com este ponto de vista, o presidente seria, nos termos deMainwaring e Shugart (1997) (mas em oposio ao que eles sustentam), constitucional epartidariamente forte.

    Esse duplo conjunto de instrumentos institucionais as prerrogativas legislativas do presidente eos regulamentos que do forma ao processo de produo legislativa no Congresso permite aoExecutivo atuar de forma congruente em duas esferas distintas de ao. Em uma delas, a pedraangular seria a capacidade de iniciativa autnoma do Executivo. Assim, como assinala Couto(1999:14), avanando a partir de trabalhos de vrios autores citados, no caso do Brasil"poderamos falar de uma lgica majoritria no que se refere implementao unilateral dedispositivos legais atravs do recurso s medidas provisrias [...]".

    A passividade do Congresso diante da edio e reedio freqentssima de MPs por parte doExecutivo , em essncia, a forma atravs da qual o Congresso coopera compulsoriamente com aproduo legislativa do Executivo que ele, devido fragmentao e baixa coeso dos partidos,no est em condies de levar adiante.

    A outra esfera a da produo legislativa que no pode concretizar-se atravs de MedidasProvisrias, como o caso, obviamente, das reformas constitucionais. Mas devo recordar ao leitorque o trao distintivo brasileiro, nesse sentido, no este, mas sim a importante"constitucionalizao" de regulaes que a Constituio de 1988 concretizou (Melo, 1996). istoque limita severamente a capacidade de iniciativa autnoma do Executivo. Dada a fragmentaodo sistema partidrio, quase impossvel que as urnas produzam um "governo unificado"(entendendo por isto que um mesmo partido controle o Executivo e disponha de maioria noLegislativo); mas os requisitos estabelecidos pela prpria Carta Magna para dar aprovao a umaemenda exigem a formao de "supermaiorias" (de 3/5) e, portanto, altera-se o nmero departidos necessrio para se formar uma maioria em condies de aprovar a legislao.

    em relao a esse problema que tanto Figueiredo e Limongi, como Santos (1999a) identificam a

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  • relevncia da forma a partir da qual o regulamento da Cmara organiza o processo legislativo,para evitar o perigo tcnico de paralisia decisria/ingovernabilidade que poderia tornar-se efetivoem virtude das caractersticas das variveis que a literatura mais conhecida considera no Brasil(regime presidencialista, estrutura federativa, sistema eleitoral, partidos).

    Dessa forma, a interpretao geral no que tange s interaes dos Poderes, dos autoresrepresentativos deste enfoque, no de excluso, mas sim de cooperao forada. Santos(1999a:115), p. ex., nos fala de "[...] docilidade do Legislativo para com o Executivo" e considerasuficientemente demonstrado que a estrutura do poder decisrio do sistema poltico brasileiro

    fortemente concentrada8.

    Esta interpretao do funcionamento institucional e das gestes de governo resulta, claramente,em uma refutao bastante convincente da viso consagrada. Tanto mais convincente quanto acrtica a essa viso no "joga fora a criana com a gua suja": aqueles que afirmam que afragmentao institucional brasileira gera ingovernabilidade, fazem-no porque no levam em contatodas as variveis relevantes; uma vez que estas so consideradas, pode-se entender por que osgovernos apesar de as variveis identificadas por Mainwaring, Kinzo, Stepan e outros autoresfuncionarem no sentido que eles sustentam podem estabilizar e reformar. Por outro lado, huma refutao tambm convincente do segundo enfoque que aqui discutimos: no fiel aos fatosque quando o presidente opta por concentrar poder de deciso, faz-no atravs da excluso deatores que, alienados, encontraro cedo ou tarde uma forma de responder, gerando uma espiral deconflito e ingovernabilidade. Os instrumentos disposio da Presidncia modificam, sobretudo(Limongi e Figueiredo, 1998), os incentivos dos demais atores a cooperar com a mesma sevem, em essncia, forados a faz-lo. Mas no so alienados.

    Essa perspectiva tem o grande mrito de chamar a ateno para variveis que, em geral, sopouco levadas em conta pelos diagnsticos anteriores. Mas, por sua vez, apresenta um problemasemelhante ao do primeiro tipo interpretativo. Por duas razes: primeiro, porque os desempenhosde estabilizao/reforma so bem diferentes para o perodo de 1988-94 e o restante da dcada de90. Ento, dado que as variveis analticas que ressaltam esta nova forma de interpretao nomudam desde a Constituio de 1988, a explicao das diferenas deve ser buscada em outrasvariveis. E, segundo, porque apesar dessa diferena notria dos desempenhos entre os doisperodos, as caractersticas do processo decisrio correspondente ao perodo mais recente estolonge da fluidez, rapidez e certeza prprias de uma autoridade concentrada exercida sobre atoresque se limitam a cooperar de forma submissa.

    QUARTO EFOQUE: DISPERSO DO PODER DECISRIO E GOVERABILIDADE

    Assumamos que os riscos de paralisia institucional so inerentes ao presidencialismo9. Seconstatamos que as gestes democrticas brasileiras no desembocaram em situaes de paralisia,como e por que elas foram evitadas? Pode-se coincidir parcialmente com os autores queargumentam que as tentativas de concentrar/excluir podem ser efetivas no curto prazo, mas nofinal fracassam em seus propsitos de governabilidade, alm de deteriorarem as instituiesdemocrticas. Se o desenho presidencialista propenso a esses riscos devido existncia depontos de vetos potenciais, a inteligncia poltica aconselha (o que no significa que isto ocorrasempre) que toda sua dinmica se mova na busca de frmulas de cooperao presidente-Congresso (Mustapic, 1999). Se, por outro lado, o presidente o piv do sistema poltico, para

    onde deve enderear seus esforos?10 Para as frmulas de cooperao baseadas na sujeio oupara aquelas em que predominem a negociao e a busca de consenso?

    A interpretao que sustenta que o Brasil governvel tendo como base a concentrao de poderdecisrio no Executivo mostra como os instrumentos legislativos disposio do presidente foram

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  • freqentemente mal-interpretados: considerados como incentivos a excluir, devem ser entendidoscomo incentivos para alterar a disposio dos congressistas, fazendo-os cooperar (j que melhorpara seus prprios interesses), ajustando seus passos ao poder de agenda do presidente. Com isso aanlise, acertadamente, sai do campo da excluso para passar para o da cooperao. Mas, trata-sede incentivos a submeter-se por parte dos congressistas, ou incentivos a organizar a negociaopor parte da Presidncia? Em nosso entender, o componente de negociao no suficientementeressaltado.

    Para defender esta interpretao do processo poltico e as relaes institucionais brasileiras,precisamos nos ater, em parte, ao ncleo duro do enfoque dominante: o poder decisrio dispersonas instituies, em atores mltiplos com capacidade virtual de veto. Porm, ainda que assumindoeste trao como fundamental no sistema poltico brasileiro, cabe chamar a ateno para diferenascruciais no que se refere a como so percebidos alguns dos atores do jogo poltico, principalmenteos partidos polticos.

    A viso convencional sobre os mesmos nos fala de partidos fracos fragmentao partidria,baixa disciplina, fisiologismo etc., problemas que fariam com que eles no pudessem cumprir afuno que a literatura identifica como necessria em um esquema de diviso de poderes: uma daspontes entre o Executivo e o Legislativo, fechando a brecha do princpio da diviso. Para tanto, ospartidos deveriam ser poucos, estveis e disciplinados.

    Nem pouco, nem muito estveis, nem muito disciplinados, os partidos, para alguns pesquisadores,vm cumprindo um papel relevante para o funcionamento da democracia brasileira, papel que osaproxima dessa funo de "ponte", e que lhes outorga, ao mesmo tempo, poder de veto. A questocentral do livro de Meneguello (1998), se os partidos so ou no importantes para a formao eo desenvolvimento dos governos ps-1985 no Brasil. A concluso da autora que

    "[...] os partidos exercem papel central na organizao efuncionamento do Poder Executivo [...] a dinmica de coalizespartidrias, compostas pelas maiores agremiaes no Congressoe caracterizadas por um significativo grau de coernciaideolgica, constitui a frmula dominante para a sua organizaoe um aspecto fundamental das relaes entre os PoderesLegislativo e Executivo [...]" (idem:165).

    Um requisito bsico para que isto seja possvel a disciplina partidria. Com efeito, a visoconsagrada sobre os partidos brasileiros como sendo indisciplinados no Congresso est sendoposta em xeque. Os trabalhos de Nicolau (ver, p. ex., 1999), dentre outros, ressaltam a existncia

    de uma importante disciplina partidria no parlamento11. Parcialmente, a explicao para adisciplina partidria radica na assimetria que os poderes regulamentares no Congresso estabelecema favor dos lderes parlamentares em detrimento dos deputados rank and file (Santos, 1999a).

    Desse modo, o quadro geral emergente sobre o sistema poltico brasileiro de disperso do poderdecisrio em uma pluralidade de atores, os quais, porm, so mais slidos e consistentes do que aviso convencional tem tendido a acreditar. Atores mais slidos tm maior capacidade paradesempenhar-se como veto players assim como para negociar. Ao mesmo tempo, o processopoltico brasileiro est marcado por uma incerteza muito maior do que os autores representativosdo terceiro enfoque (concentrao de poder/governabilidade) registram.

    Para autores como Figueiredo e Limongi, e Santos, a disciplina partidria no Parlamento contribuipara dar previsibilidade ao processo de produo legislativa justo o contrrio da hiptese daincerteza. Mas isto no parece muito convincente. Vejamos: por disciplina, nos trabalhosempricos em questo, se considera a fidelidade de um deputado posio do lder da bancada nasvotaes nominais em plenrio. Trata-se de um indicador extremamente valioso do ponto de vistaanaltico, porm nada nos diz das dificuldades dos lderes para ordenar sua tropa. Naturalmente,no caso de o Poder Executivo utilizar sua prerrogativa de solicitar tratamento de urgncia, a

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  • votao ter que ocorrer nos prximos 45 dias seja qual for o estado da tropa nesse momento. Adisciplina nas votaes em plenrio seria, neste caso, um indicador do controle efetivo dos lderes

    sobre o baixo clero12. Porm, uma vez mais, isto no resolve o problema j que o pedido destetratamento pode depender da avaliao que conjuntamente efetuem os lderes governistas e oPoder Executivo sobre como responderam as bancadas. Definitivamente, no parece corretoavaliar certezas e incertezas analisando somente o trecho final da formulao de uma lei, ou seja,sua votao na Cmara a disciplina medida levando-se em considerao como votam osdeputados uma vez que os lderes se pronunciaram sobre uma matria. Isto d certezas no que serefere ao funcionamento do Plenrio (embora tambm sejam registradas excees significativas),o que sem dvida representa um bem poltico de extraordinrio valor, mas no d certezas aopresidente ou ao Executivo na hora de decidir lanar ou formular uma poltica que suponhatratamento legislativo. Como assinala Stepan (1999:242):

    "Os lderes polticos tm muito capital e recursos polticos, etambm sabem fazer contas. Se um poderoso grupo minoritriose colocar contra muitos dos seus projetos favoritos, os lderessero parcimoniosos nas medidas que tentaro fazer passar poresse poderoso grupo de obstruo. Vendo as coisas dessaperspectiva metodolgica, qual destes dois fatos maisimportante: que a maioria das medidas propostas pelopresidente ao Congresso seja realmente aprovada, ou que opresidente decida no submeter formalmente ao Congresso amaior parte das medidas que deseja aprovar porque enxerga aexistncia de grupos de obstruo? [...] a ltima opo

    politicamente mais significativa."13

    Todavia, ainda mais importante, a disciplina partidria no um indicador de que o partido, ou ospartidos-membros da coalizo, responda disciplinadamente ao presidente. A questo do nmerode partidos, varivel significativa para autores como Mainwaring, volta a ser alvo das atenes;temos partidos com alguma disciplina num sistema multipartidrio o jogo no o mesmo que nobipartidarismo (governo e oposio); se so vrios partidos, o fato de serem disciplinadoscertamente d previsibilidade ao cumprimento dos acordos, quando estes so "firmados". Estamos

    falando de vrios atores que tm capacidade de condicionar e, eventualmente, vetar14. Adisciplina das bancadas, em suma, no assegura por si s a efetividade de um governo de coalizo.Se os partidos, em coalizes multipartidrias, costumam, no Brasil, ser uma ponte entre oExecutivo e o Legislativo, no acredito que isto possa ser entendido como um processo decisrioconcentrado no presidente com um Congresso submetido ao mesmo. Os mecanismos que,acertadamente, o terceiro enfoque interpretativo identifica como aqueles atravs dos quais possvel "transferir o controle da produo legislativa para um nmero reduzido de atores como opresidente e os lderes partidrios" (Santos, 1999a:118), no so passveis de ser interpretadosnesse sentido: se os lderes partidrios tm poder efetivo, h realmente poder no Congresso, epoder disperso se o nmero de partidos expressivos for alto.

    Acredito, porm, que o que se depreende de tudo isso no , como afirma Stepan (1999:242), nalinha do segundo enfoque (concentrao do poder/ingovernabilidade), o perigo de que com "umpresidente menos capaz e menos comprometido com a democracia [como Fernando Henrique], ocomponente demos constraining [...] poderia contribuir para o que Guillermo ODonnell chama dedemocracia delegativa", mas sim, o contrrio, que o Poder Executivo, como piv do sistemapoltico, deve negociar a formulao e implementao de suas iniciativas polticas, requerendo ouno tais iniciativas o respaldo parlamentar. Isto deve ser discutido levando-se em consideraovrias questes.

    1. Os poderes pr-ativos ou autnomos da Presidncia. H boas razes para se pensar que suaintensa utilizao no equivale nem a um padro excludente (como quer o segundo enfoque) nema um padro de submetimento (como sugeriria o terceiro enfoque). Em primeiro lugar, j vimosque existem reas em que a produo legislativa no pode tecnicamente ser implementada

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  • mediante a utilizao desses poderes, por exemplo, atravs de MPs. As Medidas Provisrias, nestesentido, no so uma resposta a possveis bloqueios em muitas matrias. Isto muito importanteanaliticamente porque alguns autores, na controvrsia interpretativa, acreditam ver a uma lgica:bloqueio do Congresso => MPs. Mas isto no se sustenta nem analtica nem empiricamente,simplesmente porque grande parte do que ou poderia ser bloqueado no Congresso no pode serlegislado atravs de MPs.

    Em segundo lugar, h um problema de eficcia poltica das MPs. Figueiredo e Limongiargumentam bem enquanto capacidade do presidente de criar situaes de fato de difcilreverso atravs das mesmas. Contudo, isto no pode ser feito em uma rea temtica qualquer,por razes poltico-institucionais. Quando trata-se de produzir mudanas de conjuntos amplos deregras complexas, cuja efetividade depende de que sejam fixadas com efeito de longo prazo eassim sejam percebidas pelos atores em jogo, a emisso legislativa por MPs (em especial se elasno so votadas, o que obriga ao Executivo a sua reedio mensal) pode torn-las em muitos

    casos ineficazes ou contraproducentes15. Ademais, as vantagens estratgicas a favor do Executivodevido s exigncias elevadas para se derrubar uma MP (alm da limitao assinalada), soimportantes mas no insuperveis e, de fato, houve experincias significativas de votaocontrria em todas as gestes, incluindo o governo FHC. De forma que esses problemas deslocamnovamente a questo para o terreno poltico-parlamentar. O uso das MPs permite falar de umpadro dual no processo de tomada de decises? (Castro Santos, 1997). De duas lgicas? (Couto,1998).

    Em terceiro lugar, e principalmente, importa identificar que tipo de vnculo se estabelece em tornodo uso das MPs como mecanismos de produo legislativa. J sabemos como o segundo enfoqueinterpreta as MPs: sua emisso um mecanismo para excluir o Congresso da produo legislativa.No terceiro enfoque elas aparecem de outro modo: mais do que para excluir o Congresso, as MPsso essenciais para for-lo a cooperar. No entanto, h analistas que entendem o uso das MPs deuma forma mais prxima ao quarto enfoque (disperso do poder decisrio e governabilidade): emsua emisso por parte do Executivo h expressivos ingredientes de negociao. Nobre e TorresFreire (1998:145), p. ex., afirmam que (ao menos durante a Presidncia FHC) "as edies ereedies de MPs so geralmente negociadas com parlamentares e grupos interessados, o que, na

    prtica, alterou substancialmente o uso deste instituto, conferindo-lhe um novo sentido"16. Mas,qual este novo sentido? No meu entender para captur-lo tem que se observar a dinmica dascoalizes. Sobre a questo, Amorim Neto e Tafner proporcionam pistas:

    "[...] os efeitos de uma MP [...] no se sobrepemcompletamente ao status quo no clculo dos parlamentares [...] ointervalo entre a emisso de uma MP pelo Executivo e suavotao pelo Congresso justamente o perodo que tem o ltimopara escutar possveis alarmes contra incndio acionadospelos grupos sociais afetados por uma MP. Ou seja, [...] trata-sede um mecanismo de monitoramento eficiente e de baixo custo,convenientemente disposio de um Congresso notoriamentedespreparado, do ponto de vista tcnico, para avaliar o impactode decises governamentais [...]. Destarte, a alta taxa dereedio de MPs pode ser entendida como o resultado no dapassividade do Congresso [...] mas sim como conseqncia deuma escolha da maioria parlamentar no que concerne maneiramais eficaz de obter informaes sobre seus efeitos [...]. Sendoassim o Congresso tem como saber se uma MP melhor do queo status quo [...]. No toa que grande parte das MPs reeditadastem seus textos modificados para justamente atender a reclamosdos aliados do governo." (1999:15)

    Das anlises de autores como Nobre e Torres Freire, e Amorim Neto e Tafner, surge que as MPsfazem parte dos mecanismos atravs dos quais o Poder Executivo negocia suas iniciativas isto, conserva a capacidade de iniciativa, porm no no marco de excluso ou de submetimento, mas

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  • no de negociao. Na medida em que sua base de sustentao uma coalizo partidrio-parlamentar, a emisso de Medidas Provisrias provoca reaes dos interesses que se expressamdentro dessa coalizo, e os ajustes feitos pelo Executivo evitam a eventual obstruo parlamentarou o conflito que poderia expressar-se na rejeio da medida ou na regulamentao do

    instrumento17. Isto se aproxima, por seu turno, da observao de Thibaut (1998:143-144), paraquem "os presidentes [Itamar Franco e F. H. Cardoso] usaram seus recursos de poder [...] grossomodo no com o fim de passar por cima do parlamento como instituio, mas sim com o fim deentabular negociaes com os atores parlamentares".

    2. Os projetos de lei que o Poder Executivo envia ao Parlamento, para sua apreciao dentro doprocesso legislativo ordinrio. Neste caso, como observa Couto (1999), quando o Executivo enviaum projeto de lei ao Congresso, tecnicamente atua em um cenrio onde tem dois veto playersinstitucionais as duas casas do Congresso Nacional e diversos veto players partidrios asdiferentes bancadas parlamentares. Esse poder de veto no puramente formal. Como assinalaNicolau (1999:12),

    "Ainda que o governo tenha ganho 90% das votaes disputadasem plenrio, a crnica da relao entre o Executivo e oLegislativo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso marcada pela insegurana e incerteza [...]. Antes de algumasvotaes sobretudo das emendas constitucionais a maioriaparlamentar formal no foi suficiente para que o governo tivessecerteza da vitria e at que fosse derrotado em 10% dos casos".

    Essa incerteza tem uma dimenso "vertical" e outra "horizontal": a vertical conseqncia dapluralidade dos membros da coalizo, cujos componentes podem ou no acompanhar o Executivo;a horizontal tem a ver com a capacidade de cada partido de pr em ordem sua tropa. Taisdimenses relacionam-se entre si, mas so distinguveis. Se se conectam ambas as coisas, querdizer, a relativa capacidade que tm os lderes de disciplinar suas bancadas (observada no terceiroenfoque) e a incerteza criada pela base de sustentao para assegurar os 3/5 ao no oferecer agarantia de apoio integral, pode se lanar a hiptese de que os lderes dos partidos jogam

    estrategicamente manejando esses recursos em relao ao presidente18.

    O presidente conta, por sua vez, com meios para contrapor-se a essas fontes de incerteza, mas someios bastante custosos e falveis. Nicolau explica que "A no garantia de apoio integral dosdeputados da base de sustentao do governo, o faz depender (e negociar) com deputados epartidos no-governistas" (idem:14). A experincia observada por Kinzo (1997) de que,freqentemente, no suficiente recorrer aos lderes dos blocos, "e de que, em algumaoportunidade, o presidente conversou, em apenas uma semana, com nada menos que trezentosparlamentares de sua suposta base parlamentar" (idem:27), est longe de encaixar-se na noo deque os lderes partidrios controlam solidamente o processo legislativo. Tambm Nicolau(1999:14) assinala que "um tema pouco explorado nos estudos sobre a relao entre Executivo eLegislativo no Brasil o processo de negociao individual do chefe do Executivo com deputadosdos partidos que no esto na base de sustentao do governo".

    3. Os efeitos do principal recurso empregado pelo presidente para neutralizar os riscos de paralisiadecisria, isto , a formao de gabinetes de coalizo. Em essncia, os partidos proporcionam orespaldo parlamentar necessrio e, em contrapartida, participam do governo. Este procedimentocruza as linhas divisrias do regime presidencialista, configura uma coalizo com capacidade degoverno, mas, ao mesmo tempo, tem efeitos bastante significativos sobre a prpria estrutura doExecutivo. Basicamente, redefine sua natureza como arena poltica a ponto de se distinguiremdois campos: o presidente e a Presidncia.

    O presidente deve dar alguma expresso em seu gabinete aos atores partidrios (levando em contaa dimenso regional) que lhe garantem respaldo no Congresso. O presidente continua sendo,obviamente, um ator individual mas, neste marco, a Presidncia deve ser entendida como um ator

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  • coletivo. Isto, desde j, coloca o problema da coeso. Em tese, os ministros, designados pelopresidente mas tambm "representantes" de seus partidos e/ou regies, podem expressar interessese orientaes relativamente diferentes daqueles do presidente, e dispem de certa margem deautonomia no processo de formulao de polticas. O perigo pode ser identificado, segundo a linhaclssica da literatura sobre polticas pblicas e/ou polticas de reforma: quando dentro da equipede governo h divises, o processo de tomada de decises mais lento e difcil, e os riscos de

    bloqueio so maiores19. Em outras palavras, o problema de superar atravs da cooperao osriscos de paralisia e ingovernabilidade passou para o Executivo. Talvez seja enganoso considerarsimplesmente como "majoritria" a arena legislativa "autnoma" do Executivo. A este respeito, hevidncia emprica: o caso, por exemplo, da poltica de privatizaes (Almeida, 1996; Almeida eMoya, 1997), na qual os principais obstculos emergem menos da relao Executivo/Legislativo, emais dos conflitos no interior do gabinete do presidente. A autonomia do presidente encontralimites, portanto, em um arco duplo: a Presidncia como tal se depara com eles no Congresso; opresidente, por sua vez, enfrenta-os dentro da prpria Presidncia.

    Naturalmente, isto no significa, de modo algum, que o presidente perca forosamente capacidadede iniciativa quer dizer, sim, que o presidente deve negociar e que os partidos dispem, naprpria arena presidencial, de canais de acesso e influncia permanentes. Os recursos com osquais o presidente conta para conservar a iniciativa neste jogo complexo so muitos e, habilmenteutilizados, em geral decisivos, e sua natureza nos revela o carter do processo decisrio. Querdizer, trata-se de recursos que tornam patente que nas reas em que so empregados o presidentenem sempre pode definir com liberdade o contedo das polticas; s vezes o que ele pode fazer evitar que o rumo seja contrrio ao que lhe interessa, ou levar adiante acomodaes graduais em ocasies muito graduais. Isto nos obriga a prestar a ateno a um novo ator, cujo papel relevante no jogo que se estabelece entre o presidente e a Presidncia na formulao eimplementao das polticas de reforma: a burocracia.

    Seguindo Loureiro e Abrucio (1999) e Panizza (1999), pode-se ver que entre os elementos devinculao das caractersticas do sistema poltico e o tipo de burocracia existente no Brasil, algunsjogam a favor do chefe do Executivo. Primeiro, o presidente, como construtor de seu gabinete poratributo do regime presidencialista, goza de uma importante "capacidade de montar e remontarestruturas administrativas vinculadas ao seu projeto poltico, bem como poder de nomeaoindependentemente dos arranjos burocrticos mais perenes (spoil system)" (Loureiro e Abrucio,1999:10). Segundo, os fortes poderes legislativos com os quais conta, aos quais se agrega o fato dea carreira da classe poltica estar orientada prioritariamente para os postos do Executivo, sendo ameta principal do parlamentar no a reeleio, mas ocupar cargos de todos os nveis de governo,que potencializem sua carreira poltica (Abrucio e Samuels, 1997).

    Loureiro e Abrucio (1999), p. ex., mostram a importncia crucial do Ministrio da Fazenda paracontrolar o comportamento dos ministrios e reas onde no h "homens do presidente" aquelas"cedidas" aos partidos-membros da coalizo ou a setores do prprio partido do presidente cujaafinidade pode no ser plena no que se refere ao contedo da poltica em questo. Mediante aliberao administrada (contingenciamento, no jargo ministerial) dos recursos estabelecidos naLei do Oramento, o Ministrio da Fazenda direciona, limita e condiciona aos outros quando necessrio. No menos importante o uso presidencial da capacidade de nomear pessoas de suaconfiana para postos nos ministrios que teve que ceder. Conforme Loureiro e Abrucio:

    "[...] pode ocorrer que o ministro no tenha sido escolha dopresidente, mas foi nomeado por fora de negociaesnecessrias obteno do apoio parlamentar de seu partido aoExecutivo, em governos de coalizo partidria ou que dependemde negociaes clientelsticas. Mesmo no Ministrio daFazenda, de modo geral resguardado da barganha parlamentar,houve situaes na Nova Repblica em que isto aconteceu.Nessas circunstncias, o poder do presidente pode se manifestarna escolha do secretrio executivo e/ou de outros cargos

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  • estratgicos" (idem:32).

    importante levar em conta que os altos escales da administrao pblica que, como explicamLoureiro e Abrucio, foi edificada a partir de cargos em lugar de carreiras burocrticas , estosempre ocupados por uma densa camada de funcionrios de alta qualificao tcnica eexperincia poltica, e conhecimento da mquina burocrtica (bons esplanadeiros); funcionrios

    que circulam constantemente entre os ministrios e dentro deles20.

    Isto significa que a possibilidade de o presidente se valer plenamente de funcionrios nomeadospara o segundo e terceiro escales para exercer um controle efetivo sobre a formulao ouimplementao de polticas em diferentes ministrios "cedidos", depende do capital poltico-burocrtico acumulado por cada presidente no momento de assumir o cargo se a rede deesplanadeiros de confiana pessoal da que dispe reduzida, isto repercutir negativamente emsua capacidade para manter a coeso da Presidncia.

    Contudo, a burocracia nem sempre favorece o presidente, ampliando sua capacidade de formarcoalizes e implementar reformas. A Presidncia deve manobrar com uma burocraciafragmentada, com interesses e preferncias diferenciados, e certa capacidade de ao autnoma, oque pode, por sua vez, limitar a capacidade de ao presidencial. Assim o observa, p. ex., Coelho(1999) em seu estudo sobre a reforma do sistema previdencirio. Seu argumento principal enfatizaos recursos que permitem ao presidente controlar a burocracia, e as dificuldades presidenciais paramobiliz-la como um todo em favor de um projeto de reforma. Para esta autora, os grupos emdisputa no seu interior, devido sua prpria fragmentao e competio para ganhar apoio dopresidente, tendem a radicalizar suas posies em vez de adequados trade-offs entre os prs e oscontras dos diferentes projetos. Assim, embora FHC tenha conseguido projetos de reformaelaborados por diferentes grupos tcnicos, "no logrou garantir a colaborao destes naformulao de um projeto que equacionasse adequadamente os impactos polticos e econmicosda reforma, e assim obteve dois projetos frgeis" (idem:141).

    Parece conveniente associar agora os trs aspectos recm-discutidos, isto , os poderes de decisoautnoma da Presidncia, a relao com o Congresso quando da tramitao de legislao ordinria(e de reforma constitucional) e a formao de gabinetes de coalizo. Apresenta-se, comoentendem alguns autores, o quadro de um presidente constitucional e partidariamente forte? Noparece ser o caso. Embora a iniciativa da formulao de polticas, sem dvida, esteja nas mos dopresidente, o ncleo de poder decisrio parece estar radicado na coalizo, e no com o chefe doExecutivo. Na medida em que a necessidade de organizar o gabinete com vistas a pr emmovimento (e manter em funcionamento) a coalizo introjeta na Presidncia o poder de veto dospartidos que conformam a coalizo e que vinculam a Presidncia ao Congresso, os poderesconstitucionais fortes so moderados pela natureza dos poderes partidrios.

    Um mecanismo que testa esta interpretao a relao poltica que se estabelece entre presidentee Congresso em torno das Medidas Provisrias; vez por outra, os lderes partidrios levantam noCongresso a questo de regulamentar a edio e reedio das MPs, cobrindo as lacunas que tmpermitido ao Executivo se valer do decisivo dispositivo da reedio. Em algumas ocasies, comopor exemplo durante a administrao Collor, as advertncias formuladas tiveram efeitos polticosbastante perceptveis. A retrica que acompanha essa "ameaa" bate, em geral, na tecla maisfamiliar, a do suposto "decisionismo" com que o presidente exclui do jogo o Congresso, "cujapacincia no infinita". Do meu ponto de vista, a formulao dessas advertncias um sinalclaro de tenses no interior da coalizo: a maioria parlamentar (ou parte da mesma) considerar"abusivo" o dispositivo de reedio de MPs, no em termos abstratos, mas sim quando houverdiferenas significativas de contedo nas polticas, entre os rumos escolhidos pela Presidncia e aspreferncias de toda ou parte da base partidria, e/ou quando o Executivo se mostrar recalcitranteem relao a demandas provenientes do Congresso para que sejam alterados os contedos dedeterminadas polticas. Quando os componentes da coalizo tm uma orientao programtica

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  • comum como no caso das privatizaes no Congresso o caminho est desobstrudo. Se huma maioria parlamentar que respalda o rumo geral, e a edio e reedio de MPs inclui de fatomecanismos de negociao, ento o Legislativo no considerar "abusivo" seu uso (salvo pour lagalerie, com exceo, naturalmente, dos partidos de oposio).

    Em suma, uma dimenso importante deste quarto enfoque interpretativo (disperso do poderdecisrio e governabilidade), a que recoloca, em contraste com as vises polares consagradas, opapel da Presidncia. Teoricamente, no presidencialismo, o presidente eleito e estrutura ogabinete para levar a cabo "suas" polticas. No Brasil, o presidente certamente conta com estaprerrogativa; no entanto, deve estruturar o gabinete levando em conta um duplo propsito, que dao presidencialismo brasileiro seu toque particular: por um lado, deve faz-lo em funo de seusobjetivos de poltica pblica geral e setorial; por outro, dada a meta de organizar o apoio dospartidos polticos no Congresso. O presidente no pode dar como certo este apoio (raramente istoocorre), mesmo no caso em que tenha prestado a ateno adequada a este problema quando daconfigurao do gabinete. Pode-se dizer, como Amorim Neto (1995), que se para obter apoioparlamentar o presidente distribui cargos no gabinete, isto tem um efeito paradoxal, porquegarante a maioria ao presidente mas o torna mais fraco na montagem de seu gabinete. J paraSouza (1998), a dimenso federal que explica em grande medida as diferenas no andamento dasreformas constitucionais; aquelas no relacionadas diretamente s reas de interesse dosgovernadores so mais rpidas e menos traumticas do que as demais e cada reforma geracoalizes de apoio e/ou linhas de resistncia diferentes. O tipo interpretativo dominante (dispersodo poder/ingovernabilidade) identifica essas questes como um dilema da governabilidade(Mainwaring, 1993). Entretanto, o quadro institucional brasileiro apresenta muitos elementos quejogam a favor do presidente de forma a permitir-lhe que mantenha, relativamente, tanto a coalizoquanto a coerncia de suas polticas, na medida em que seu estilo de formulao e implementaoseja congruente com as caractersticas bsicas da morfologia poltico-institucional.

    STESE E COCLUSES

    Como sntese, afirmo que para definir o marco conceitual do debate considero suficiente levar emconta duas variveis que esto presentes de um modo ou de outro em todas as anlises: o grau deconcentrao do poder decisrio segundo as regras vigentes e a capacidade efetiva de tomardecises e implement-las segundo se evidencia nas gestes de governo. Os quatro enfoquesinterpretativos que discuti podem ser expressos mediante a combinao das duas variveis,estabelecendo duas categorias para cada uma delas, em uma tipologia que permite esquematizar odebate:

    a baixa capacidade de decidir eimplementar

    I

    razovel capacidade dedecidir e implementar

    G

    Poder decisrio disperso

    D

    D-I: disperso/ingovernvel

    (a governabilidade est forado alcance da estruturainstitucional vigente)

    D-G: disperso/governvel

    (a governabilidade obtm-segraas capacidade deproduo negociada dedecises)

    Poder decisrioconcentrado

    C

    C-I:concentrado/ingovernvel (agovernabilidade se tenta obterexcluindo; se fracassa neste

    C-G: concentrado/governvel

    (a governabilidade obtm-segraas capacidade de os

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  • propsito) presidentes forarem osoutros atores a cooperar)

    Assim sendo, minha impresso que, luz da literatura mais recente, o que teve lugar foi umsignificativo deslocamento dos termos do debate institucional. At recentemente, a discussocentral esteve colocada no eixo da governabilidade. O Brasil ou no governvel? Os termos dacontrovrsia mudaram. J no se trata tanto de discutir se o Brasil ou no governvel (ele ).Trata-se de elucidar com que estrutura de poder essa governabilidade se vincula como, eatendendo a que condies, o Brasil governvel. De forma complementar, o centro de gravidadedo debate tende a mover-se do plano normativo para o descritivo desde "o que que se tem demudar das regras para que as instituies funcionem" at "como que as instituies estofuncionando".

    Se se associa governabilidade com produo decisria, no vejo razo para acreditar que o Brasilseja ingovernvel. Dentro dos limites inerentes poltica como tal, o sistema poltico brasileiropode parir um Collor, mas tambm pode dar-lhe um basta. Isto significa que existe uma afinidadeeletiva entre certos estilos polticos e determinadas morfologias institucionais. Mas, certamente,esta relao est afetada por variveis intervenientes que so, s vezes, de importncia decisiva(entre elas est a envergadura da liderana e o capital poltico com que o presidente ascende aoPoder Executivo), o que, por sua vez, torna patente ao mesmo tempo a utilidade da anliseinstitucional e a necessidade de combin-la com outras variveis para a compreenso dosprocessos polticos. Desse modo, a hiptese interpretativa do quarto enfoque resiste a ser posta prova quando contrastada com as caractersticas do processo poltico brasileiro da NovaRepblica. Desde a Constituio de 1988, a morfologia institucional teria permanecidobasicamente sem modificaes. Mas os traos das gestes em termos da sua dinmica de coalizestanto quanto o desempenho de governo, foram muito diferentes. Estas diferenas parecem selocalizar na maior ou menor afinidade entre estilos polticos e morfologia institucional.

    (Recebido para publicao em julho de 2000)

    OTAS:

    * Desejo agradecer os comentrios e sugestes formulados por Octavio Amorim Neto, MarianaLlanos, Ana Mara Mustapic, Francisco Panizza, Celina Souza e Juan Carlos Torre, a uma versoanterior deste trabalho. Agradeo tambm a Tema Pechman pelo aprimoramento do estilo. Partedeste trabalho foi desenvolvida no mbito do projeto Democracia e Gestes Polticas na Argentinae no Brasil em Perspectiva Comparada, CPDA/UFRRJ. [Traduo do original em espanhol"Cmo se Gobierna Brasil? El Debate Brasileo sobre Instituciones Polticas y Gestin deGobierno" de Miriam Saraiva.]

    1. Os presidentes tambm tm poderes reativos, essencialmente o veto presidencial, s que estesno so to fortes, j que uma maioria simples no Congresso basta para derrub-los.

    2. Vinte no Congresso e oito relevantes (relacionado com o sistema eleitoral em que a ao seconcentra na concorrncia entre candidatos e com a distoro de combinar representaoproporcional com lista aberta e alianas para as proporcionais) (Kinzo, 1999).

    3. Para uma anlise sobre a primeira gesto FHC em termos de governabilidade, ver, tambm,Faucher (1998).

    4. Como explica Pessanha (2000:7): "A possibilidade de reedies permanentes por parte do

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  • Executivo, permite que as medidas provisrias vigorem por longo tempo sem que o plenrio daCmara delibere sobre elas. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso foram editadas135 medidas provisrias originais e reeditadas 2179 outras. Desse total, apenas 112 foram votadaspelo Congresso. As medidas provisrias so votadas em sesso conjunta da Cmara dosDeputados e Senado".

    5. De fato, esta a discusso terica suscitada por Carey e Shugart (1998).

    6. Para uma discusso sobre os limites deste enfoque analtico para os casos brasileiro e argentino,ver Palermo (1999-2000).

    7. As Medidas Provisrias so a principal delas, mas no a nica, sendo outras importantes osrequerimentos de urgncia e urgncia urgentssima que, se aprovados, implicam a apreciao dosprojetos pelo Plenrio.

    8. O prprio vocabulrio que Figueiredo e Limongi utilizam torna patente a interpretao. Um deseus textos leva no ttulo as palavras abdicao e delegao (os autores concluem que oCongresso delega, no abdica). Abdicao tem a ver com excluso, quem abdica excludo dojogo: desistir, renunciar, resignar, abandonar; em linguagem coloquial, abrir mo. O presidentefora o Congresso a abrir mo, o exclui do processo decisrio. No segundo caso, delegar pode serentendido de duas formas diferentes: a primeira, mais prxima linguagem comum, aconsagrada (como interpretao dos processos polticos latino-americanos) por ODonnell investir da faculdade de atuar; transmitir poderes etc.; a segunda tem a ver com a "teoria dadelegao" (que se ocupa das assimetrias que se colocam entre delegante e delegado, e das formaspara control-las). Em ambos os casos, no entanto, trata-se de que o presidente utiliza os meiosinstitucionais a seu alcance para forar o Congresso, no a abdicar, mas sim a cooperar.

    9. Isto no significa que tomemos partido em favor do parlamentarismo no amplssimo debatesobre a questo que atravessou a cincia poltica nos anos 80 e 90; o parlamentarismo tambmapresenta riscos de paralisia institucional, e no somente de instabilidade dos governos (paradiscusses recentes sobre a questo, ver Sartori, 1994 e Nohlen, 1998).

    10. Esclareo que o deve no normativo, mas alude efetividade; seria, maquiavelianamente, oque a prudncia poltica aconselharia conforme o entorno de instituies e atores no qual umpresidente tem que se desenvolver.

    11. Durante o primeiro governo de F. H. Cardoso, analisado por Nicolau, sete partidosapresentaram ndices de disciplina parlamentar superiores a 88%: PT (98,7), PC do B (98,8), PFL(93,3), PDT (92,1), PSDB (91,4), PSB (90,9) e PTB (88,1); outros trs tiveram ndices maisbaixos: PPR/PPB (82,9), PMDB (80,0) e PL (77,9). Nicolau observa, comparando seus dadoscom aqueles correspondentes ao perodo 1989-94 analisado por outros autores, algumasmudanas. Trs partidos tornaram-se mais disciplinados: o PFL, o PSDB e o PTB, enquanto queoutros trs tiveram um comportamento mais indisciplinado: o PDT, o PDS (atual PPB) e o PMDB.O PT no registra mudanas neste sentido.

    12. Qualitativamente, Amorim e Tafner (1999) pem em dvida esta capacidade, insistindo nadebilidade dos partidos (do ponto de vista do controle que suas lideranas nacionais exercemsobre o "baixo clero").

    13. Stepan agrega que sua afirmao encontra respaldo nas entrevistas com ministros do governoCardoso, que manteve em diversas ocasies.

    14. No caso de Meneguello (1998), seu estudo mostra a relevncia dos partidos em um enfoqueque tenderia a consider-los muito claramente como veto players no marco das coalizesgovernantes.

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  • 15. Ver esta discusso para o caso dos decretos de necesidad y urgencia na Argentina, emPalermo (1996).

    16. Em entrevista pessoal a Francisco Panizza (a quem agradeo a informao), o entoparlamentar Nelson Jobim (que autor de um dos projetos de regulamentao das MedidasProvisrias), referiu-se tambm negociao das MPs ao longo de suas sucessivas reedies.

    17. Mesmo quando me abstive neste artigo de desenvolver uma anlise comparativa com o casoargentino, no posso deixar de chamar a ateno, incidentalmente, sobre este ponto em comum: asMedidas Provisrias e os decretos de necesidad y urgencia como instrumentos instaurados,respectivamente, nas Constituies de 1988 e 1994 encontram-se pendentes deregulamentao, o que no impediu sua utilizao por parte dos Executivos.

    18. Como vimos, um aporte fundamental do terceiro tipo interpretativo diz respeito organizaodo processo legislativo dentro do Congresso. Santos o v, no Brasil, extremamente centralizado,no Plenrio e com eixo nos lderes partidrios, que ao formarem uma comisso temporriaespecial, redefinem a composio do grupo que formular o parecer. Os lderes, portanto,intervm. Mas, sob que condies se forma uma comisso especial? O projeto tem que ser enviadoa trs ou mais comisses permanentes. Mas, sobretudo, se h mais de cinqenta comissesespeciais, isto significa que os lderes no podem centralizar de fato o processo legislativo noplenrio.

    19. Para uma discusso pormenorizada dessa literatura, com especial aplicao ao cenrio latino-americano, ver Torre (1998).

    20. Para uma anlise do funcionamento informal do sistema burocrtico brasileiro de "carreiras enomeaes" e de suas conseqncias no previstas pela abordagem convencional da teoria dasorganizaes, ver Schneider (1994).

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    ABSTRACTHow to Govern Brazil? The Debate on Political Institutions and the Policy-Making Process

    Analysis of the functioning of Brazilian political institutions is permeated by an immense andcomplex interpretative debate, with broad implications for contemporary political science. Thereare numerous studies on the theme, but they are practically polar in their interpretation of policydrafting and implementation in current Brazilian democracy. This article aims to analyze the termsof this debate, developing a conceptual framework to help understand the policy-makingprocesses, especially decision-making in matters pertaining to economic policy and structuralreforms in the state and economic organization.Keywords: political institutions; Brazilian politics; political system

    RSUMComment le Brsil Est-il Gouvern? La Discussion sur les Institutions Politiques et la Gestion

    Gouvernementale

    Lanalyse du fonctionnement des institutions politiques brsiliennes va de pair avec une longue etcomplexe confrontation dinterprtations, aux retombes importantes dans la science politiquecontemporaine. Les nombreuses tudes ce sujet polarisent pour la plupart leur faondinterprter les processus de conception et de mise en place des politiques dans la dmocratiebrsilienne actuelle. Dans cet article on essaie danalyser les termes de cette discussion etdlaborer un modle conceptuel aidant comprendre la dmarche dun gouvernement, surtoutdans la prise de dcisions pour les questions de politique conomique et de rforme structurelle deltat et pour lorganisation conomique.Mots-cl: institutions politiques; politique brsilienne; systme politique

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  • 2002 Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

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