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Download Da Administrao Pblica burocrtica gerencial – Luiz ... ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA GERENCIAL Luiz Carlos Bresser Pereira Revista do Servio Pblico, 47(1) janeiro-abril 1996. Trabalho

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  • DA ADMINISTRAO PBLICA

    BUROCRTICA GERENCIAL

    Luiz Carlos Bresser Pereira

    Revista do Servio Pblico, 47(1) janeiro-abril 1996. Trabalho apresentado ao seminrio sobre Reforma do Estado na Amrica Latina organizado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado e patrocinado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (Braslia, maio de 1996).

    A reforma da administrao pblica que o governo Fernando Henrique Cardoso est propondo desde 1995 poder ser conhecida no futuro como a segunda reforma administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967 merece esse nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi a burocrtica, de 1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralizao e de desburocratizao. A atual reforma est apoiada na proposta de administrao pblica gerencial, como uma resposta grande crise do Estado dos anos 80 e globalizao da economia - dois fenmenos que esto impondo, em todo o mundo, a redefinio das funes do Estado e da sua burocracia.

    A crise do Estado implicou na necessidade de reform-lo e reconstru-lo; a globalizao tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funes. Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias, na educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em infra-estrutura - uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econmicos a competir a nvel mundial.

    1 A diferena entre uma proposta de reforma

    neoliberal e uma social democrtica est no fato de que o objetivo da primeira e retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda aumentar a governana do Estado, dar

    1 - Conforme observou Fernando Henrique Cardoso (1996: A10), a globalizao

    modificou o papel do Estado... a nfase da interveno governamental agora dirigida quase exclusivamente para tornar possvel s economias nacionais desenvolverem e sustentarem condies estruturais de competitividade em escala global.

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    ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente sempre que o mercado no tiver condies de coordenar adequadamente a economia.

    Neste trabalho concentrar-me-ei no aspecto administrativo da reforma do Estado. Embora o Estado seja, antes de mais nada, o reflexo da sociedade, vamos aqui pens-lo como sujeito, no como objeto - como organismo cuja governana precisa ser ampliada para que possa agir mais efetiva e eficientemente em benefcio da sociedade. Os problemas de governabilidade no decorrem de excesso de democracia, do peso excessivo das demandas sociais, mas da falta de um pacto poltico ou de uma coalizo de classes que ocupe o centro do espectro poltico.

    2 Nosso pressuposto o de que o de que o

    problema poltico da governabilidade foi provisoriamente equacionado com o retorno da democracia e a formao do pacto democrtico-reformista de 1994 possibilitada pelo xito do Plano Real e pela eleio de Fernando Henrique Cardoso.

    3 Este pacto no

    resolveu definitivamente os problemas de governabilidade existentes no pas, j que estes so por definio crnicos, mas deu ao governo condies polticas para ocupar o centro poltico e ideolgico e, a partir de um amplo apoio popular, propor e implementar a reforma do Estado.

    Depois de uma breve seo em que analisarei a grande crise dos anos 80 como uma crise do Estado e as respostas da sociedade brasileira a essa crise, farei um breve diagnstico da crise da administrao pblica burocrtica brasileira e dos seus mitos. Em seguida definirei os princpios da reforma do aparelho do Estado em direo a uma administrao pblica gerencial, e delinearei as formas mais adequadas de propriedade para as diversas atividades que o Estado hoje realiza, em funo da redefinio de suas funes. Para esta redefinio, de um lado, distinguirei trs formas de propriedade - a pblica estatal, a pblica no-estatal e a privada, e, de outro, dividirei as aes hoje realizadas pelo Estado em quatro setores: ncleo estratgico, atividades exclusivas de Estado, servios sociais competitivos ou no-exclusivos, e produo de bens e servios para o mercado.

    Crise e Reforma

    No Brasil a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per capita e de alta inflao sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preos atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do crescimento. A causa fundamental dessa crise econmica foi a crise do Estado - uma crise que ainda no est

    2 - Para uma crtica do conceito de governabilidade relacionado com o equilbrio entre as

    demandas sobre o governo e sua capacidade de atend-las, que tem origem em Huntington (1968), ver Diniz (1995). 3 - Est claro para ns que, conforme observa Frischtak (1994: 163), o desafio crucial

    reside na obteno daquela forma especfica de articulao da mquina do Estado com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser dissociado do problema poltico. No centraremos, entretanto, nossa ateno nessa articulao.

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    plenamente superada, apesar de todas as reformas j realizadas. Crise que se desencadeou em 1979, com o segundo choque do petrleo. Crise que se caracteriza pela perda de capacidade do Estado de coordenar o sistema econmico de forma complementar ao mercado. Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de interveno do Estado, como uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado, e, em um primeiro momento, tambm como uma crise poltica.

    A crise poltica teve trs momentos: primeiro, a crise do regime militar - uma crise de legitimidade; segundo a tentativa populista de voltar aos anos 50 - uma crise de adaptao ao regime democrtico; e finalmente, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor de Mello - uma crise moral. A crise fiscal ou financeira caracterizou-se pela perda do crdito pblico e por poupana pblica negativa.

    4 A crise do modo de

    interveno, acelerada pelo processo de globalizao da economia mundial, caracterizou-se pelo esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes, que foi bem sucedido em promover a industrializao nos anos de 30 a 50, mas que deixou de s-lo a partir dos anos 60; transpareceu na falta de competitividade de uma parte pondervel das empresas brasileiras; expressou-se no fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem-Estar que se aproximasse dos moldes social-democratas europeus. Por fim, a crise da forma burocrtica de administrar um Estado emergiu com toda a fora depois de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente instaurada no pas.

    A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no regime militar no apenas porque no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas tambm porque esse regime, ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das empresas estatais.

    5 Esta estratgia oportunista do regime

    militar, que resolveu adotar o caminho mais fcil da contratao de altos administradores atravs das empresas, inviabilizou a construo no pas de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituio de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrtico extremo. As conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico,

    4 - No confundir crdito pblico com credibilidade do governo. Existe crdito pblico

    quando o Estado merece crdito por parte dos investidores. Um Estado pode ter crdito e seu governo no ter credibilidade; e o inverso tambm pode ocorrer: pode existir um governo com credibilidade em um Estado que, dada a crise fiscal, no tem crdito. 5 - Esta foi uma forma equivocada de entender o que a administrao pblica gerencial.

    A contrao da burocracia atravs das empresas estatais impediu a criao de corpos burocrticos estveis dotados de uma carreira flexvel e mais rpida do que as carreiras tradicionais, mas sempre uma carreira. Conforme observa Santos (1995), assumiu o papel de agente da burocracia estatal um grupo de tcnicos, de origens e formaes heterogneas, mais comumente identificados com a chamada tecnocracia que vicejou, em especial, na dcada de 70. Oriundos do meio acadmico, do setor privado, das (prprias) empresas estatais, e de rgos do governo - esta tecnocracia... supriu a administrao federal de quadros para a alta administrao. Sobre essa tecnocracia estatal ver os trabalhos clssicos de Martins (1973, 1985) e Nunes (1984).

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    muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da administrao pblica brasileira.

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    A resposta da sociedade brasileira aos quatro aspectos da crise do Estado foi desequilibrada e ocorreu em momentos diferentes. A resposta crise poltica foi a primeira: em 1985 o pas completou sua

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