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CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CIPAD – T.C.E./RJ
LEONARDO ESCOCARD MIRANDOLA
ROYALTIES DE PETRÓLEO E SANEAMENTO BÁSICO: política pública de aplicação dos recursos no município de Macaé/RJ
RIO DE JANEIRO 2007
2
LEONARDO ESCOCARD MIRANDOLA
ROYALTIES DE PETRÓLEO E SANEAMENTO BÁSICO: política pública de aplicação dos recursos no município de Macaé/RJ
Trabalho de conclusão do Curso Intensivo
de Pós-Graduação em Administração
Pública da Fundação Getúlio Vargas.
RIO DE JANEIRO 2007
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Mirandola, Leonardo Escocard. Royalties de Petróleo e Saneamento Básico: política pública de aplicação dos
recursos no município de Macaé/RJ / Leonardo Escocard Mirandola – 2007. 67 f. Trabalho de conclusão de curso (pós-graduação) – Escola Brasileira de
Administração Pública e de Empresas. 1. Royalties – Finanças Públicas. 2. Royalties – Saneamento Básico. 3.
Royalties – Orçamento Participativo. Brasil. I. Mirandola, Leonardo Escocard. II. Trabalho de conclusão de curso (pós-graduação) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. III. Título.
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 6
2. CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 9
2.1 Breve histórico do Município de Macaé 9
2.2 O potencial do Município 12
2.3 A importância da atividade petrolífera 16
3. PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS 16
3.1. Definição de royalties e participações especiais 16
3.1.1. Royalties 17
3.1.2. Conceito 17
3.1.3. Base de Cálculo 18
3.1.4. Alíquota 18
3.1.5. Prazo 19
3.1.6. Distribuição do Recurso 19
3.2. Participações Especiais 20
3.2.1. Conceito 20
3.2.2. Base de Cálculo 21
3.2.3 Alíquota 21
3.2.4 Prazo 21
3.2.5 Distribuição do Recurso 21
3.2.6. Legislação da apuração dos royalties 22
4. IMPORTÂNCIA DAS PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS NA
COMPOSIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS 25
4.1. Finanças Públicas Estaduais 25
4.2. Finanças Públicas dos Municípios do Norte Fluminense 28
5. SANEAMENTO BÁSICO 37
5.1Água e Saúde Pública 39
5
5.2. O marco legal do saneamento 43
5.3. Participação e controle social em saneamento básico 48
6. O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE
CONTROLE SOCIAL 50
6.1. A implantação do OP 51
7. CONCLUSÃO 54
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 57
SITES CONSULTADOS 64
6
1. INTRODUÇÃO
O setor de saneamento é o que se encontra em estágio de maior atraso em
relação aos demais setores de infra-estrutura no Brasil. Segundo critérios utilizados pela
Organização das Nações Unidas (ONU), um dos motivos que separam o Brasil dos
padrões de Primeiro Mundo é a existência de 20,5 milhões de habitantes que não
dispõem de água potável em quantidade suficiente e 46,7 milhões que não dispõe de
estrutura mínima de saneamento.
O Brasil apresenta imensos déficits nessa área, tendo em vista que parcelas
significativas da população não têm acesso aos benefícios do saneamento ambiental.
Essa situação é visível tanto quando se comparam as regiões do país ou quando se
comparam áreas da maioria das grandes cidades, e está na base dos grandes diferenciais
inter e intra-regionais, intra-urbanos e urbano-rural observado nas condições de vida e
de saúde. Não por acaso, políticas de saneamento vêm sendo identificadas como
prioridades que poderiam reduzir esses imensos diferenciais, constituindo-se em um
importante fator de eqüidade.
Em 1968, com a criação do Sistema Financeiro de Saneamento - SFS, gerido
pelo Banco Nacional de Habitação – BNH, formulou-se o Plano Nacional de
Saneamento - PLANASA, que até a década de 1980 se constituiu na política federal de
saneamento do país. O PLANASA privilegiou as ações de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, principalmente de áreas urbanas, para fazer frente à ampla
industrialização do país e a conseqüente urbanização, que se deu a partir da década de
1970, sendo observado neste período o maior avanço no setor de saneamento.
Por meio de concessões dos municípios, a execução da política coube às recém-
criadas Companhias Estaduais, que eram financiadas com recursos do BNH e de cada
estado. Seguindo a lógica de auto-sustentação, o retorno do capital investido deveria vir
por meio da cobrança de tarifas. Os municípios que não aderiram ao PLANASA foram
excluídos do acesso a recursos do SFS. Muitos desses municípios constituíram Serviços
Autônomos de Água e Esgotos – SAAE.
7
Em face da insustentabilidade do programa e da crise econômica, o Plano
Nacional de Saneamento foi extinto há 20 anos.
Especialistas destacam que a solução para a carência de investimentos em
saneamento poderia ser o aumento da participação da iniciativa privada, mas o negócio
de saneamento ainda não se mostrou atraente para os investidores, talvez porque não
havia um marco regulatório criando regras claras para investimento no setor.
O saneamento ambiental constitui-se de um conjunto de ações que visam
proporcionar níveis crescentes de salubridade ambiental em determinado espaço
geográfico, em beneficio da população que habita este espaço. Essas ações, se
adequadamente implementadas, podem produzir uma série de efeitos positivos sobre o
bem-estar e a saúde das populações beneficiadas. Porém, mais do que isto e em
conseqüência dos diferentes efeitos que proporciona, o saneamento ambiental adequado
é considerado parte constituinte do modo moderno de viver e um dos direitos
fundamentais dos cidadãos das sociedades contemporâneas.
Considerando também que as intervenções em saneamento ambiental, são
concebidas com o propósito de reduzir as desigualdades regionais e elevar a qualidade
de vida das populações beneficiadas, tendo como um de seus objetivos elevar o nível de
saúde dessas populações, entendo ser relevante e oportuno o presente estudo visto que a
melhoria das condições do saneamento ambiental poderá produzir resultados na redução
da morbidade e mortalidade da população local.
Por outro lado, os municípios localizados na região Norte Fluminense vêm
sendo contemplados com expressivos repasses de royalties de petróleo, receita esta que
vem apresentando oscilações com a redução do preço internacional do petróleo e a
valorização do real frente ao dólar.
Esta pesquisa surgiu da vontade de averiguar como o gestor municipal de Macaé
pode aplicar essa importante fonte de recursos em saneamento básico de maneira justa e
igualitária para a sociedade local.
8
O município de Macaé (RJ), reconhecido como a capital brasileira do petróleo,
convive com alguns extremos. No momento em que experimenta uma expansão
imobiliária, especialmente na rede hoteleira, ostenta a triste realidade de
aproximadamente 20 mil domicílios localizados em favelas ou considerados precários,
segundo cálculos da prefeitura local.
Tomando como base a relação de 3,49 habitantes por domicílio existente no
Censo de 2000, essa precariedade atinge hoje 44,6% dos lares e 70 mil habitantes, de
uma população total de 156,4 mil habitantes (estimativa do IBGE para o ano de 2005).
O título de capital do petróleo é merecido. Macaé, localizada a 180 quilômetros
ao norte da capital fluminense, é a base de produção da Bacia de Campos, região de
onde se extrai 85% dos 1,77 milhão de barris que a Petrobras produz diariamente em
todo o país (média do 1º semestre). Além da atividade econômica gerada em serviços
industriais, comerciais e logísticos, isso tem um retorno direto para os cofres
municipais. Em 2005, o município recebeu R$ 345 milhões em royalties e participações
especiais na produção de petróleo (Jornal Valor Econômico de 19/07/2006).
Em decorrência do recebimento dos royalties, o orçamento do município para o
exercício de 2006 era de R$ 750 milhões, 7,5% do orçamento da cidade do Rio de
Janeiro (R$ 10 bilhões), cidade com uma população de 6,1 milhões de habitantes. Em
apenas quatro anos (1999 a 2003) a participação no PIB total do país saltou de 0,3%
para 0,9%. O PIB per capita é o 10º maior do país (R$ 95,6 mil), como mencionado no
artigo de Chico Santos do Jornal Valor Econômico de 19/07/2006.
A cidade é dividida social, econômica e geograficamente pelo rio Macaé. Na
margem direita do rio e nas praias ao sul observa se a face rica do município, onde se
destaca a frenética atividade da construção civil. Já na margem esquerda do citado rio,
está concentrada a grande maioria das favelas da cidade.
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Nessa esteira, entre as ações de saneamento destacam-se aquelas consideradas
como básicas, compreendendo o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, a
limpeza pública e a drenagem de águas pluviais.
As ações na implantação de projetos de saneamento básico têm como resultado a
prevenção de doenças e a promoção da saúde da população.
A ausência desses serviços resulta em precárias condições de saúde de uma
parcela significativa da população brasileira, com a incidência de doenças,
principalmente de veiculação hídrica, tais como diarréias, hepatite, amebíase, cólera,
esquistossomose, febre tifóide, entre outras.
Há, portanto, muito a ser feito em termos de saneamento básico, o que deverá
demandar em uma expressiva aplicação de recursos nos projetos e obras de sistemas de
captação, tratamento, reserva e distribuição de água; coleta, tratamento e destino final
de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais, dentre outras.
Lamentavelmente, não obtive cooperação da Administração atual, no sentido de
disponibilizar documentos e dados recentes, embora esforço com esse propósito tenha
sido realizado, inclusive com visita a sede da Prefeitura e contatos via telefone e e-mail,
apresentando o projeto da pesquisa e demonstrando a relevância do estudo para o gestor
municipal.
Diante dos assuntos abordados, emerge a seguinte questão: a partir da análise do
modelo atual de distribuição de recursos provenientes dos royalties do petróleo, como
poderá o gestor municipal aplicar essa importante fonte de receita em saneamento
básico de maneira justa e igualitária para a sociedade local?
2. CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
2.1 – Breve Histórico do Município de Macaé
10
Como relatado no Estudo Socioeconômico do Município de Macaé do ano de
2006, elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, o início da
colonização da área ocorreu em 1627, quando a Coroa Portuguesa concedeu aos Sete
Capitães, militares portugueses que lutaram na expulsão dos franceses da Baía de
Guanabara, as terras entre o Rio Macaé e o Cabo de São Tomé.
O núcleo inicial de Macaé progrediu apoiado na economia canavieira, em torno
da antiga Fazenda dos Jesuítas de Macaé (1630), constituída de engenho, colégio e
capela situada no Morro de Santana.
Até fins do século XVII, no entanto, os esforços de colonização de Macaé não
surtiram efeito, mantendo a cidade desprotegida. Em 1725, piratas franceses chegaram a
se estabelecer no arquipélago de Santana, de onde passaram a saquear o litoral.
Com a expulsão dos jesuítas, a partir de 1759, a região passou a receber novos
imigrantes, proporcionando o surgimento de novas fazendas e engenhos, o que motivou
sua emancipação, o que se deu com a edição de Alvará de 29 de julho de 1813, sob o
nome de São João de Macaé, cujo território foi desmembrado dos atuais municípios de
Cabo Frio e Campos.
Sua instalação deu-se em 25 de janeiro de 1814. No período imperial, a vila
evoluiu rapidamente, favorecida pela posição geográfica de maior acessibilidade ao
Norte Fluminense, passando à categoria de cidade em 1846.
O alicerce da economia de Macaé foi, por muitos anos, o cultivo da cana-de-
açúcar, que respondeu por um crescimento demográfico expressivo nos séculos XVIII e
XIX.
O município chegou a desempenhar o papel de porta de entrada e saída do Norte
Fluminense, favorecido pela ligação com Campos dos Goytacazes, através da
construção do canal Macaé-Campos, com 109 quilômetros de extensão, para auxiliar o
11
escoamento da produção, que era transportada até o Rio de Janeiro a partir do Porto de
Imbetiba, chegando a operar, até 1875, com cinco barcos a vapor.
A partir desta data, o transporte da produção regional se fez a partir de via férrea,
o que provocou um novo impulso na economia de Macaé. Hoje, a rodovia desempenha
a função de ligação entre ambas.
Até o início do século XX, a economia do município se fundamentava na
produção da cana-de-açúcar, do café, na pecuária e na extração do pescado. No período
republicano, a cidade foi mantida como sede do município de Macaé, embora tenha
sofrido várias alterações na malha distrital.
Os distritos de Conceição de Macabu e Macabuzinho vieram a constituir o
município de Conceição de Macabu, em 1952; Carapebus e Quissamã ganharam
autonomia municipal mais recentemente.
A partir de 1974, com a descoberta de petróleo na região e com a chegada da
Petrobras, Macaé passou a viver um novo ciclo econômico, marcado pelo acelerado
crescimento demográfico, apurado pelo IBGE nos Censos populacionais de 1991 e
2000, alcançando uma taxa média de crescimento populacional anual de 8,07%.
O centro urbano desenvolveu-se na margem direita da foz do Rio Macaé,
expandindo-se mais para o sul, pelas áreas planas, entre praias e colinas suaves.
O Município de Macaé pertence à Região Norte Fluminense, que também
abrange os municípios de Campos dos Goytacazes, Carapebus, Cardoso Moreira,
Conceição de Macabu, Quissamã, São Fidélis, São Francisco de Itabapoana e São João
da Barra, segundo definição adotada pela Fundação CIDE.
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O município de Macaé tem uma área total de 1.216 quilômetros quadrados,
correspondentes a 12,5% da área da Região Norte Fluminense e está dividido em seis
distritos: sede, Cachoeiros de Macaé, Córrego do Ouro, Glicério, Frade e Sana.
A sede municipal é cortada por duas importantes rodovias e uma ferrovia. A RJ-
106 percorre todo o litoral, de Rio das Ostras a Carapebus, atravessando o centro da
cidade. A RJ-168 corta o município de leste a oeste, acessando a BR-101, que alcança
Conceição de Macabu, ao norte, e Rio das Ostras, ao sul. Com apenas um pequeno
trecho asfaltado, a RJ-162 tem um traçado pelo interior, alcançando Trajano de Morais,
ao norte e Casimiro de Abreu, ao sul.
A mencionada ferrovia liga o Estado do Rio de Janeiro ao Espírito Santo, sendo
usada quase que exclusivamente para transporte de cargas.
De acordo com estimativa do IBGE, Macaé tinha uma população de 160.725
habitantes em julho de 2006. Segundo a Fundação CIDE, o município apresentou uma
taxa média geométrica de crescimento, no período de 1991 a 2000, de 3,93% ao ano,
contra 1,49% na região e 1,30% no Estado. Sua taxa de urbanização corresponde a
95,1% da população, enquanto que, na Região Norte Fluminense, tal taxa corresponde a
85,1%.
Nos resultado estatístico do referendo de 2005, apresentado pelo Tribunal
Superior Eleitoral, o Município tinha um contingente de 100.332 eleitores,
correspondentes a 64% do total da população. De acordo com o Censo de 2000 do
IBGE, Macaé tem um número total de 47.666 domicílios, com uma taxa de ocupação de
80%. Dos 9.578 domicílios não ocupados, 25% têm uso ocasional.
2.2 – O potencial do Município
O Estudo Socioeconômico do Município de Macaé do ano de 2006, elaborado
pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, apresenta dados divulgados pela
Fundação CIDE no início de 2006 sobre o Índice de Qualidade dos Municípios – IQM-
2005.
13
O IQM é considerado importante instrumento de gestão municipal e estadual,
em razão de dois aspectos fundamentais: de um lado, apresenta um panorama
diversificado em na análise de dados sobre todos os municípios do Estado; de outro,
pode vir a subsidiar um planejamento mais estratégico, tanto nas esferas municipais
quanto na estadual, no sentido de se atingir um desenvolvimento econômico mais
equilibrado para o Estado do Rio de Janeiro como um todo.
O estudo desenvolvido pela Fundação CIDE apresentou uma classificação geral
de todos os municípios e esta classificação foi obtida a partir de sete grupos (ou cestas)
de indicadores, com pesos diferentes: centralidade e vantagem locacional, qualificação
da mão-de-obra, riqueza e potencial de consumo, facilidades para negócios, infra-
estrutura para grandes empreendimentos, dinamismo e cidadania. Cada grupo de
indicadores abordou um aspecto das condições básicas consideradas necessárias ao
desenvolvimento, num total de 37 variáveis. Cada um destes grupos foi, por sua vez,
composto de um número variado de indicadores, ou critérios, cada qual representando
uma característica tida como relevante para a composição do indicador em questão. A
cada um, também foram atribuídos pesos diferentes.
Com o estudo foi possível verificar que o Município de Macaé progrediu da 5ª
posição em 1998 para a 3ª em 2005, dentre os municípios do Estado do Rio de Janeiro.
Quanto à evolução nos grupos de indicadores, destacamos o seguinte:
a) O quesito centralidade e vantagem locacional (CEN), representando a
capacidade que o município possui de estabelecer vínculos com os mercados vizinhos,
seja pela sua importância regional, seja pela sua localização geograficamente
privilegiada, a colocação no ranking em 2005 era a 4ª, numa variação de duas posições
acima da apurada em 1998.
b) Já a qualificação da mão-de-obra (QMA) representa o padrão de formação
educacional da população, do ponto de vista da especialização e profissionalização.
14
Consideram-se o atual estágio e as condições apresentadas para sua evolução. Macaé
estava em 13º lugar em 2005, quatro posições acima da apurada em 1998.
c) Riqueza e potencial de consumo (RIQ) demonstra a riqueza existente no
município, representada pela sua produção e pelo nível de rendimento de seus
habitantes. O município se posicionou na 6ª posição em 2005, sete posições acima da
apurada em 1998.
d) Quanto às facilidades existentes para a operação das empresas e seus
funcionários (FAC), demonstrou estar em 33º lugar em 2005, quatro posições acima da
apurada em 1998.
e) Infra-estrutura para grandes empreendimentos (IGE) demonstra a presença, no
município, de condições favoráveis à implantação e operação de empresas de grande
porte. Macaé alcançou o 8o lugar em 2005, menos uma posição em relação a 1998.
f) Dinamismo da economia local (DIN), é representado pela existência de alguns
serviços especializados e pelo nível de suas atividades. Sua posição em 2005 era a 2a
em relação ao conjunto dos 92 municípios fluminenses, três posições acima da apurada
em 1998.
g) O quesito Cidadania (CID) representa as condições de atendimento às
necessidades básicas da população do município (saúde, educação, segurança, justiça e
lazer). Nesse aspecto, Macaé estava em 39º lugar em 2005, menos vinte e uma posições
em relação a 1998.
O IQM-2005 demonstra também uma nova configuração na estrutura
socioespacial do Rio de Janeiro. As ações de empresas e grupos do mundo globalizado,
bem como as novas posturas adotadas pelos agentes sociais e políticos locais, vêm
gerando novos processos de industrialização no interior fluminense e novas formas de
relação/integração entre os municípios, originando novas economias regionais fora do
núcleo metropolitano, cujos carros-chefe são a atividade extrativa no Norte Fluminense,
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que responde pelo grande salto quantitativo na economia do Estado do Rio de Janeiro
nos últimos oito anos e a indústria automobilística no Médio Paraíba, principal
exemplo, no Estado do Rio de Janeiro, do benefício causado pelo fluxo de capitais
externos materializados em investimentos produtivos.
Os municípios das Regiões Norte Fluminense e das Baixadas Litorâneas
compõem a região que se fortalece no Estado, conhecida como a Região do Petróleo e
do Gás. Os municípios da Região das Baixadas Litorâneas, que já vinham apresentando
mudanças na sua dinâmica territorial com o incremento das atividades imobiliárias e do
turismo, refletindo-se no crescimento do setor terciário, vivem agora novo impacto,
desta vez em decorrência da influência de Macaé, que possui toda a infra-estrutura para
a atividade extrativa da Bacia de Campos. Receberam uma grande quantidade de
empresas produtoras de bens e de serviços, atraindo um grande fluxo demográfico.
Muitos trabalhadores com emprego formal em Macaé residem em outros municípios da
região, como Campos dos Goytacazes, Rio das Ostras, Conceição de Macabu, Armação
dos Búzios.
O estudo mostra que o grande desafio das administrações municipais dessas
Regiões tem sido prover uma estrutura de bens e serviços públicos capaz de receber um
aporte tão grande e quase instantâneo de pessoas físicas e jurídicas. Neste sentido, o
fenômeno tem discriminado duas realidades municipais antagônicas. Há os que recebem
recursos de royalties que pouco contribuem, ainda que indiretamente, para a produção
de petróleo. A situação destes é bastante confortável, pois gozam dos benefícios da
extração sem sofrer as conseqüências de pressões geradas a partir de demandas
adicionais por serviços públicos.
Como principais exemplos, podem ser mencionados os municípios de
Carapebus, Casimiro de Abreu, Cabo Frio e Armação dos Búzios. Por outro lado,
Campos dos Goytacazes, Macaé e Rio das Ostras têm sofrido um impacto considerável
da atividade extrativa, quer pela demanda direta por bens e serviços não exclusivos,
quer pela especulação em alguns mercados, em especial o imobiliário.
16
Levantamento realizado pelo IBGE em 2004 indicou que o Produto Interno
Bruto (PIB) era de R$ 18.319.126,00 e o PIB per capita era de R$ 120.602,00.
2.3. A importância da atividade petrolífera
A participação fluminense sobre o total de petróleo extraído no país subiu mais
de dois pontos percentuais em 2005, passando de 81,96% para 84,15%. O bom
desempenho em 2005 decorreu da entrada em operação de novas plataformas de
petróleo já no fim de 2004, em substituição à plataforma P-36, que afundou devido a
uma explosão. O acidente com a P-36, que na época era a maior plataforma de petróleo
do mundo, capaz de processar 180 mil barris de petróleo por dia, e o atraso na sua
substituição acabaram por reduzir a produção de 2004, potencializando a elevação de
2005, que tem o ano anterior como base de comparação.
A retomada na produção de petróleo teve impacto direto nas finanças do Estado
do Rio de Janeiro, pois proporcionou o aumento do repasse de participações
governamentais, que se tornaram, em 2005, a segunda maior fonte de receitas fiscais
para o Estado, atrás apenas do ICMS.
3 - PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS
Dentre as compensações financeiras definidas como Participações
Governamentais, estão os Royalties e as Participações Especiais.
3.1. Definição de royalties e participações especiais
O Decreto no 2.705, de 03.08.1998, definiu os conceitos, critérios para cálculo e
cobrança dos Royalties e das Participações Especiais aplicáveis às atividades de
exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.
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3.1.1. Royalties
3.1.2 Conceito
Os Royalties são uma das formas mais antigas de arrecadação existente no
mundo. A palavra royalty vem do inglês “royal”, que significa “da realeza” ou “relativo
ao rei”. Originalmente, era o direito que o rei tinha de receber pagamento pelo uso de
minerais em suas terras.
Por conseguinte, de acordo o art. 11º do Decreto n.º 2.705/98, os royalties são
compensações financeiras devidos pelos concessionários de exploração e produção de
petróleo e gás natural, a serem pagos mensalmente pela empresa exploradora ao
governo. Representam uma apropriação da sociedade da parcela da renda gerada pela
exploração do petróleo e gás natural, recursos naturais escassos e não renováveis.
Ressalta-se que, desde a Lei n.º 2.004/53, já existia o pagamento de royalties
sobre a produção de hidrocarbonetos. Naquela oportunidade, ficou estabelecida a
seguinte destinação:
• Pagamento ao Estado: 4% sobre o valor do petróleo e/ou do gás natural
produzido em terra pela Petrobras;
• Pagamento aos Municípios: 1% sobre o valor da produção terrestre de
petróleo e gás natural em seus territórios.
Com o início da produção offshore, a Lei n.º 7.453, de 27.12.1985, considerou
também sujeito a royalties o petróleo e o gás natural extraídos na plataforma
continental. A distribuição do total arrecadado apresentava-se da seguinte forma:
• Aos Estados Confrontantes com poços produtores: 1,5%;
• Aos Municípios confrontantes com estes poços e àqueles pertencentes às
suas respectivas áreas geoeconômicas: 1,5%;
18
• Ao Ministério da Marinha: 1%;
• Para constituição de um Fundo Especial a ser rateado entre todos Estados e
Municípios da região: 1%.
A distribuição dos royalties novamente sofreu uma alteração, com a Lei n.º
7.990, de 28.12.1989. Aquele ato estabeleceu que, nos municípios onde existissem
instalações de embarque e desembarque de petróleo e/ou gás natural, deveria haver uma
compensação de 0,5% do valor arrecadado com os royalties, o que ocasionou uma
redução do percentual anteriormente recebido pelo Estado (passou para 3,5%) e, na
produção do mar, o percentual do Fundo especial foi reduzido a 0,5%.
Finalmente, a Lei do Petróleo (Lei nº 9.478/97) que aprovou a quebra do
monopólio da exploração da Petrobrás e criou a Agência Nacional do Petróleo, Gás e
Biodiesel (ANP), além de aumentar para 10% a alíquota básica dos royalties, manteve
os critérios de distribuição aos Estados, Municípios e Ministérios para a parcela
correspondente até 5%, e estabeleceu uma nova forma de distribuição para a parcela
excedente a 5%, incluindo o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) como novo
beneficiário, recebendo 25% da parcela correspondente aos 5% dos royalties
excedentes.
Após o advento da Lei do Petróleo, o controle dos royalties e sua distribuição
passa a ser de responsabilidade da ANP.
3.1.3. Base de Cálculo
Volume produzido x preço de referência (publicado pela Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP), com relação a cada campo.
3.1.4. Alíquota
Variável por área de 5% a 10% (por campo produtor), definida em cada contrato
de concessão.
19
3.1.5 Prazo
Periodicidade mensal. Recolhido à Secretaria do Tesouro Nacional - STN até o
último dia útil do mês subseqüente, a partir do mês em que ocorrer a respectiva data de
início da produção.
3.1.6. Distribuição do Recurso
Os recursos são distribuídos aos beneficiários pela STN, com base nos valores
devidos a cada beneficiário, fornecidos pela ANP, conforme Tabela a seguir:
Tabela 1 – Distribuição dos Royalties, conforme estabelecido pelo Decreto no 2705, de 03.08.1998.
PARCELA ATÉ 5%
CONTEMPLADOS EXTRAÇÃO EM TERRA
EXTRAÇÃO NO MAR
Estado Produtor 70,0% 30,0% Município Produtor 20,0% 30,0% Município com instalações com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural.
10,0% 10,0%
Ministério da Marinha 20,0% Fundo Especial 10,0%
PARCELA DE 5% ATÉ 10%
CONTEMPLADOS EXTRAÇÃO EM TERRA
EXTRAÇÃO NO MAR
Estado Produtor 52,5% 22,5% Município Produtor 15,0% 22,5% Município com instalações que sejam afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural.
7,5% 7,5%
Ministério da Ciência e Tecnologia 25,0% 25,0% Ministério da Marinha 15,0% Fundo Especial 7,5% Fonte: PIQUET, Rosélia (Org.), Petróleo, Royalties e Região. Rio de Janeiro: Garamond, 2006. Nota: Elaboração própria a partir de informações do sítio eletrônico da Petrobras
(www.petrobras.com.br).
Com relação à extração no mar (produção offshore), consideram-se Estado
Produtor e Município Produtor, conforme citados na tabela anterior, aqueles
confrontantes com a plataforma continental contíguos à área marítima delimitada pelas
linhas de projeção dos respectivos limites territoriais, até a linha de limite da plataforma
continental, onde estiver situado o campo produtor de petróleo e gás natural. Tais
projeções são efetuadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
20
Quanto à distribuição da parcela de 30% dos royalties aos Municípios
Produtores de extração no mar, fica estabelecido o seguinte:
• Rateio entre os Municípios onde estiverem localizadas três ou mais
instalações dos seguintes tipos: instalações industriais para processamento,
tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural
(excluído os dutos) e instalações relacionadas às atividades de apoio à
exploração, produção e escoamento de gás natural, tais como portos,
aeroportos, oficinas de manutenção e fabricação, armazéns, garantindo-se,
pelo menos, um terço ao Município que concentrar as instalações de
processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás
– Zona de Produção Principal: 60%;
• Rateio entre os Municípios por onde foram instalados oleodutos ou
gasodutos (incluindo as estações de compressão e bombeio), destinados,
exclusivamente, ao escoamento da produção de uma dada área de produção
petrolífera marinha – Zona de Produção Secundária: 10%;
• Rateio aos Municípios limítrofes àqueles enquadrados na Zona de Produção
Principal, bem como aqueles que são impactados socialmente ou
economicamente da produção ou exploração do petróleo ou gás natural:
30%.
Os royalties devido aos Municípios serão calculados com base na produção do
Estado do qual fazem parte, sendo que o rateio dos royalties devido aos Municípios
pertencentes a uma mesma zona de produção será efetuado na razão direta de suas
respectivas populações.
3.2. Participações Especiais
3.2.1. Conceito
21
É a compensação financeira extraordinária devida pelos concessionários de
exploração, produção de petróleo ou gás natural, nos casos de grande volume de
produção ou de grande rentabilidade.
3.2.2 Base de Cálculo
É a receita líquida da produção trimestral de cada campo, consideradas as
deduções previstas na lei que são os custos com investimento, depreciação,
amortizações e royalties.
3.2.3. Alíquota
As alíquotas são progressivas variando entre 10% e 40%, dependendo do
volume de produção.
3.2.4 Prazo
É paga trimestralmente, a partir do trimestre em que ocorrer a data de início da
respectiva produção. É recolhido à STN até o último dia útil do mês subseqüente a cada
trimestre do ano civil.
3.2.5 Distribuição do Recurso
Distribuído aos beneficiários pela Secretaria do Tesouro Nacional-STN, com
base nos valores devidos a cada beneficiário, fornecidos pela ANP:
• 40% - Ministério das Minas e Energia, para o financiamento de estudos e
serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de petróleo e gás
natural, a serem promovidos pela ANP;
• 10% - Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia
Legal, destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados
com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais
22
causados pelas atividades da indústria do petróleo;
• 40% - Estado onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a
plataforma continental onde se realizar a produção;
• 10% - Município onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a
plataforma continental onde se realizar a produção.
Para efeito do cálculo da participação especial relativa a cada campo, o número
de anos de produção será contado a partir do início da produção.
3.2.6 Legislação da apuração dos royalties
A seguir, é apresentada a legislação relacionada à apuração dos royalties.
1. Decreto-lei nº 3.236, de 07/05/1941.
Institui o regime legal das jazidas de petróleo e gases naturais, de rochas
betuminosas e piro-betuminosas, e dá outras providências.
2. Lei nº 2.004, de 03/10/1953.
Dispõe sobre a Política Nacional do Petróleo, define atribuições do Conselho
Nacional de Petróleo, institui a Sociedade por Ações Petróleo Brasileiro S/A e dá outras
providências.
3. Lei nº 3.257, de 02/09/1957.
Modifica o artigo 27 e seus parágrafos da Lei nº 2.004, de 03/10/1953.
4. Decreto-legislativo nº 45, de 09/04/1968.
Autoriza o Presidente da República a dar adesão do Governo Brasileiro a quatro
convenções sobre o Direito do Mar, concluídas em Genebra em 29/04/1958.
5. Decreto-lei nº 523, de 08/04/1969.
23
Acrescenta parágrafo ao artigo 27 da lei nº 2.004, de 03/10/1953, com a redação
que lhe foi dada pela Lei nº 3.257, de 02/09/1957, e dá outras providências.
6. Decreto-lei nº 553, de 25/04/1969.
Altera os limites do Mar Territorial do Brasil e dá outras providências.
7. Decreto-lei nº 1098, de 25/03/1970.
Altera os limites do Mar Territorial do Brasil e dá outras providências.
8. Lei nº 7.453, de 27/12/1985.
Modifica o artigo 27 e seus parágrafos da Lei nº 2.004, de 03/10/1953, com a
redação que lhe foi dada pela Lei nº 3.257, de 02/09/1957.
9. Lei nº 7.525, de 22/07/1986.
Estabelece normas complementares para a execução do disposto no artigo 27 da
Lei nº 2.004, de 03/10/1953, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 7.453, de
27/12/1985, e dá outras providências.
10. Decreto-lei nº 93.189, de 29/08/1986.
Regulamenta a Lei nº 7.525, de 22/07/1986.
11. Decreto-lei nº 94.240, de 21/04/1987.
Dispõe sobre o rateio das indenizações devidas aos municípios em virtude da
extração de óleo ou gás na plataforma continental e dá outras providências.
12. Decreto-legislativo nº 5, de 09/11/1987.
Aprova o texto da Convenção das nações Unidas sobre o Direito do Mar,
concluída em Montego Bay, Jamaica, em 10/12/1982.
13. Decreto-lei nº 95.787, de 07/03/1988.
Aprova o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira e dá
outras providências.
24
14. Decreto-lei nº 98.145, de 15/09/1989.
Aprova o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira e dá
outras providências.
15. Lei no 7.990, de 28/12/1989.
Institui, para os estados, Distrito Federal e municípios, compensação financeira
pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins
de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios,
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva.
16. Lei nº 8.001, de 13/03/1990.
Define os percentuais da distribuição da compensação de que trata a Lei nº.
7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências.
17. Decreto nº 1, de 11/01/1991.
Regulamenta o pagamento da compensação financeira instituída pela Lei nº
7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências.
18. Lei nº 8.617, de 04/01/1993.
Dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a
plataforma continental brasileiros, e dá outras providências.
19. Lei nº 9.478, de 06/08/1997.
Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio
do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional
do Petróleo.
20. Decreto nº 2.705, de 03/08/1998.
Define critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais de que
trata a Lei n° 9.478, de 6 de agosto de 1997, aplicáveis de exploração, desenvolvimento
e produção de petróleo e gás natural, e dá outras providências.
25
21. Portaria Interministerial MME / MF nº 3, de 17/02/2000.
Define a metodologia para estabelecimento do preço máximo de venda do gás
natural do produtor ao distribuidor.
22. Portaria Técnica da ANP nº 45, de 15/03/2000.
Estabelece os preços de referência do gás natural produzido nos campos objeto
de concessão pela ANP, a serem adotados a partir de 1º de abril de 2000, para fins de
cálculo das participações governamentais. Revoga a Portaria ANP nº 11, de 25/01/2000.
23. Portaria Técnica da ANP nº 206, de 29/08/2000.
Estabelece os critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo, produzido
mensalmente em cada campo, a ser adotado para fins de cálculo das participações
governamentais. Revoga a Portaria ANP nº 155, de 21/10/98.
24. Portaria Técnica da ANP nº 29, de 22 /02/2001.
Estabelece os critérios a serem adotados a partir de 1º de janeiro de 2002, para
fins de distribuição do percentual de 7,5% (sete e meio por cento) sobre a parcela do
valor dos royalties que exceder a 5% (cinco por cento) da produção de petróleo ou gás
natural de cada campo, a ser efetuada aos Municípios que sejam afetados pelas
operações de embarque e desembarque de petróleo ou gás natural. Revoga a Portaria
ANP nº.195, de 23/12/1999.
4. IMPORTÂNCIA DAS PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS NA
COMPOSIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS
4.1 Finanças Públicas Estaduais
Os recursos dos royalties e das participações especiais são extremamente
relevantes para as finanças públicas de alguns Estados e Municípios. No caso do Estado
do Rio de Janeiro, para verificar tal relevância, foi comparada a evolução da
arrecadação de ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços) relativa à
atividade petrolífera, uma vez que o ICMS é a principal receita tributária deste Estado, e
26
a evolução da arrecadação das Participações Governamentais nesta Unidade da
Federação.
Na tabela a seguir, vê-se que o ICMS sobre a atividade petrolífera (indústria
petrolífera e petroquímica) no Estado do Rio de Janeiro, em 2000, corresponde a
13,22% do ICMS total do Estado, alcançando 17,18% em 2004. A taxa de crescimento
do ICMS total, no período de 2000 à 2005, foi de 64%, enquanto que o ICMS sobre a
indústria petrolífera e petroquímica aumentou em 101,6%, demonstrando o potencial
aumento da arrecadação proveniente daquela atividade. Segundo a tabela, em 2000 as
participações especiais representavam 48% do valor arrecadado pelo ICMS sobre a
atividade petrolífera. Em 2005, o valor arrecadado pelo ICMS sobre a atividade
petrolífera representava 64,52% daquela participação governamental.
Tabela 2 - Evolução comparativa da arrecadação do ICMS sobre a atividade petrolífera e das Participações Especiais no Estado do Rio de Janeiro - Valores correntes (R$ milhões)
ARRECADAÇÃO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ICMS sobre a atividade petrolífera 1.080 1.456 1.737 1.619 2.242 2.177 ICMS total arrecadado 8.170 9.368 10.409 11.180 13.052 13.397 Royalties 765 958 1.412 1.906 2.181 2.765 Participações Especiais 519 754 1.245 2.551 2.556 3.374 Total das Participações Governamentais
1.284 1.712 2.657 4.457 4.736 6.140
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no sítio eletrônico da Secretaria de Estado da Receita do Rio de Janeiro, referente às informações sobre o ICMS (www.receita.rj.gov.br) e no sítio eletrônico da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, referente às informações sobre Participações Governamentais (www.anp.gov.br).
Com o crescente aumento da produção de petróleo e gás, conforme observado
anteriormente, os valores referentes às participações governamentais cresceram, no
período entre 2000 e 2005, cerca de 378%. Ressalta-se que a arrecadação daquelas
compensações pelo Estado do Rio de Janeiro representou, naquele período, cerca de
46% do total arrecadado do país, conforme se observa na seguinte tabela.
Tabela 3 - Evolução comparativa da arrecadação das Participações Especiais no Estado do Rio de Janeiro e no País - Valores correntes (R$ milhões)
ARRECADAÇÃO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Royalties (total da arrecadação no RJ) 765 958 1.412 1.906 2.181 2.765 Royalties (total da arrecadação no País)
1.868 2.303 3.184 4.396 5.043 6.206
Participações Especiais (total da arrecadação no RJ)
519 754 1.245 2.551 2.556 3.374
27
Participações Especiais (total da arrecadação no País)
1.039 1.722 2.510 4.997 5.272 6.965
Total das Participações Governamentais (total da arrecadação no RJ)
1.284 1.712 2.657 4.457 4.736 6.140
Total das Participações Governamentais (total da arrecadação no País)
2.906 4.025 5.694 9.394 10.315 13.171
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no sítio eletrônico da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (www.anp.gov.br).
Vale ressaltar que, no ano de 2003, foram distribuídos, no País, a título de
participações especiais, cerca de R$ 5 bilhões. O Estado do Rio de Janeiro recebeu R$
2,5 bilhões, pouco mais da metade do total distribuído entre as Unidades da Federação
contempladas.
É percebido um rápido crescimento da arrecadação de Participações Especiais,
se comparado com a dos royalties. Enquanto que a arrecadação dos royalties no Rio de
Janeiro aumentou cerca de 261% no período entre 2000 e 2005, a arrecadação das
Participações Especiais neste Estado cresceu cerca de 550%.
Nota-se, também, que tais variações são quase idênticas quando são analisadas
as arrecadações daquelas Participações Governamentais no País. No mesmo período, a
arrecadação dos royalties no Brasil subiu cerca de 232%, ao passo que a arrecadação
das Participações Especiais cresceu aproximadamente 571%.
Isso se deve às descobertas e incremento de produtividade de campos gigantes
compreendidos em suas áreas, como, por exemplo, Roncador. O campo de Marlim é
atualmente o maior produtor e também maior exportador de petróleo do Brasil.
Tal situação leva a crer que, num curto prazo, as receitas de participações
especiais aumentarão cada vez mais, com o início da produção dos campos da Bacia de
Santos que estão previstos para 2009.
No primeiro trimestre de 2007, o Estado do Rio de Janeiro recebeu de
Participações Especiais o montante de R$ 597,12 milhões de reais, segundo a Agência
28
Nacional de Petróleo. Segundo o mesmo órgão, no primeiro trimestre deste ano foram
distribuídos R$ 1,52 bilhão em participações especiais para a União Estados e
municípios. Atualmente 21 campos produtores pagam a Participação Especial
(Magalhães e outros, 2007).
4.2. Finanças Públicas dos Municípios do Norte Fluminense
No tocante às finanças públicas municipais, a abordagem se limitará aos
municípios do norte fluminense, onde há elevada influência das atividades de exploração
e produção de petróleo e gás natural, principalmente em Campos dos Goytacazes e
Macaé.
Em 1974, ocorreu o grande marco no setor petrolífero do Brasil: a localização do
campo de Garoupa, a primeira descoberta na Bacia de Campos, no litoral norte do estado
do Rio de Janeiro. Esta descoberta decorreu da necessidade de reduzir a dependência do
país à oferta de petróleo no mercado internacional, procurando melhorar o desempenho na
balança comercial, uma vez que, em 1973, houve o drástico aumento no preço do barril.
.
Com o fim do monopólio do petróleo no Brasil, a partir da promulgação da Lei
nº 9.478/97, os investimentos em exploração e produção de petróleo e gás natural no país
cresceram, devido à participação de mais empresas naquelas atividades. Com isso, os
municípios, onde se localizam tais operações, tiveram um aumento em suas arrecadações
de forma extraordinária. Esse aumento é decorrente do recebimento das Participações
Governamentais, que são compensações financeiras pagas pelos concessionários
decorrentes das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural.
Com isso, aqueles municípios tiveram mais disponibilidade financeira para seus
gastos, dentro de critérios estabelecidos pela legislação, uma vez que tais recursos não
podem ser aplicados em pagamentos de dívidas e no quadro permanente de pessoal.
Contudo, podem ser aplicados em infra-estrutura e bem estar social (pavimentação,
construções de escolas, unidades de saúde e segurança).
29
O Estado do Rio de Janeiro é o maior produtor de petróleo e gás natural do país.
Portanto, as Participações Governamentais têm relevância nos orçamentos de alguns
municípios fluminenses, principalmente os que se localizam no litoral norte, uma vez
que, nesta Unidade da Federação, as atividades de exploração e produção desses
minerais ocorrem no mar.
Recentemente, houve um acréscimo no número de empresas atuantes na
atividade petrolífera, pois até pouco tempo, somente a Petrobras é quem atuava e, com
isso, estimulava o desenvolvimento daqueles municípios, principalmente os que se
localizam na região próxima à Bacia de Campos.
Entre as Participações Governamentais estão os royalties e as Participações
Especiais, sendo o Rio de Janeiro e seus municípios (em especial aqueles que fazem
fronteira com a bacia de Campos) os mais beneficiados com os royalties, já que o estado é
o maior produtor de petróleo do país e possui as maiores reservas nacionais do produto.
Segundo a ANP, os royalties são calculados mensalmente para cada campo produtor (área
produtora de petróleo e/ou de gás natural a partir de um reservatório contínuo ou de mais
de um reservatório) através da aplicação da alíquota sobre o valor da produção de petróleo
e de gás natural.
Para a maioria dos municípios do Litoral Fluminense, os royalties e as
Participações Especiais são as principais fontes de recursos para o financiamento em
infra-estrutura e bem-estar social. Dos 25 municípios recebedores de Participações
Especiais, nove estão localizados no Estado do Rio de Janeiro.
Em uma análise simplista, tanto os royalties, como as Participações Especiais
seriam como “fontes extraordinárias” as quais os municípios deveriam aplicar nas suas
respectivas economias para que pudessem incentivar as demais atividades, fazendo com
que reduzisse a dependência daquelas Participações Governamentais. Cabe ressaltar que
as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural não são duradouras, uma
vez que tais recursos minerais são finitos.
30
Dentre os municípios integrantes do norte fluminense, Macaé desponta como o
que apresenta maior dinamismo econômico, com elevação crescente do emprego formal
em todos os setores da atividade econômica, graças às atividades de extração, produção e
logística do petróleo.
O setor petrolífero, em função do seu peso no PIB brasileiro e seus impactos nos
preços e emprego nacional, é um setor extremamente relevante para as metas de
crescimento do país.
Objetivando demonstrar a crescente importância das receitas de royalties e de
participações especiais no total das receitas arrecadadas pelos nove municípios definidos
pela Fundação CIDE como integrantes da região Norte Fluminense, no período de 2004 a
2006, apresento, a seguir, uma série de tabelas, onde fica evidente o crescimento
acelerado das receitas municipais com a compensação financeira.
Nas tabelas são promovidas diversas correlações, para melhor evidenciar a
importância das compensações financeiras no orçamento municipal.
Tabela 4 – Royalties e participações especiais anuais em valores correntes
2004 2005 2006 Total em Reais
Beneficiário
Campos dos Goytacazes 521.578.483,59 670.162.464,67 847.869.662,01 2.039.610.610,27
Carapebus 23.727.404,36 28.212.213,58 33.076.939,27 85.016.557,21
Cardoso Moreira 2.811.793,43 3.303.743,38 3.663.628,67 9.779.165,48
Conceição de Macabu 3.195.219,81 3.754.253,87 4.163.214,31 11.112.687,99
Macaé 287.551.201,31 347.870.813,54 413.116.830,41 1.048.538.845,26
Quissamã 64.723.754,90 75.241.810,74 85.042.407,67 225.007.973,31
São Fidélis 3.834.263,79 4.505.104,66 4.995.857,27 13.335.225,72
São Francisco de Itabapoana 3.962.072,55 4.655.274,81 5.162.385,87 13.779.733,23
São João da Barra 37.236.218,88 45.240.576,09 54.580.611,28 137.057.406,25 Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional
do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional.
Tabela 5 – Royalties + participações especiais anuais sobre a receita orçamentária
31
Nota: 1 - N/D – Não disponível 2 – Receitas Tributárias = Impostos Municipais, Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional do Petróleo, gás
Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional e TCE/RJ.
Tabela 6 – Royalties + participações especiais anuais sobre a receita tributária
Nota: 1 – N/D - Não disponível 2 – Receitas Tributárias = Impostos municipais, Taxas municipais e Contribuições de Melhoria.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional e TCE/RJ.
Royalties + Participações Especiais Receita Orçamentária (Roy.+PE)/Receita
Orçamentária
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
Beneficiário
Campos 521.578.483,59 670.162.464,67 847.869.662,01 837.975.700,00 1.011.422.191,96 N/D 0,62 0,66 N/D
Carapebus 23.727.404,36 28.212.213,58 33.076.969,27 43.344.908,55 47.579.614,90 56.048.822,76 0,55 0,59 0,59
Cardoso Moreira 2.811.793,43 3.303.743,38 3.663.628,67 18.279.600,00 20.106.100,00 26.804.337,33 0,15 0,16 0,14 Conceição de Macabu 3.195.219,81 3.754.253,87 4.163.214,31 20.816.799,17 23.856.837,47 25.949.048,97 0,15 0,16 0,16
Macaé 287.551.201,31 347.870.813,54 413.116.830,41 564.641.613,50 664.269.079,66 764.069.651,64 0,51 0,52 0,54
Quissamã 64.723.754,90 75.241.810,74 85.042.407,67 119.976.346,90 122.578.770,83 137.048.972,90 0,54 0,61 0,62
São Fidélis 3.834.263,79 4.505.104,66 4.995.857,27 34.428.887,52 37.293.026,72 33.634.439,67 0,11 0,12 0,15
São F. de Itab. 3.962.072,55 4.655.274,81 5.162.385,87 32.790.541,31 41.140.929,39 43.195.562,93 0,12 0,11 0,12
São J. da Barra 37.236.218,88 45.240.576,09 54.580.611,28 67.404.900,00 72.960.413,25 N/D 0,55 0,62 N/D
Royalties + Participações Especiais Receita Tributária (Roy.+PE)/Receita
Tributária
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
Beneficiário
Campos Goytacazes 521.578.483,59 670.162.464,67 847.869.662,01 37.913.261,11 45.921.784,89 N/D 13,76 14,59 N/D
Carapebus 23.727.404,36 28.212.213,58 33.076.969,27 1.366.559,43 1.451.920,82 1.302.361,06 17,36 19,43 25,40
Cardoso Moreira 2.811.793,43 3.303.743,38 3.663.628,67 313.256,73 557.983,03 490.721,77 8,98 5,92 7,47 Conceição de Macabu 3.195.219,81 3.754.253,87 4.163.214,31 657.069,83 1.027.488,22 1.154.694,53 4,86 3,65 3,60
Macaé 287.551.201,31 347.870.813,54 413.116.830,41 91.577.337,78 112.683.616,64 138.790.198,33 3,14 3,09 2,97
Quissamã 64.723.754,90 75.241.810,74 85.042.407,67 4.038.368,68 3.742.747,46 3.653.604,20 16,03 20,10 23,27
São Fidélis 3.834.263,79 4.505.104,66 4.995.857,27 1.457.364,45 1.809.822,17 1.147.250,97 2,63 2,49 4,35
São F. de Itabapoana 3.962.072,55 4.655.274,81 5.162.385,87 1.562.853,80 1.948.465,81 2.004.137,29 2,54 2,39 2,57
São J. da Barra 37.236.218,88 45.240.576,09 54.580.611,28 1.978.171,03 1.766.329,11 N/D 18,82 25,61 N/D
32
Tabela 7 – Royalties + participações especiais anuais sobre a despesa com investimento
Nota: 1 – N/D – Não disponível 2 – Despesas com investimentos = Despesas classificadas no código 4.4.00.000.00 da Portaria Interministerial STN/SOF nº
163/01, de 04/05/2001, incluindo as Despesas com Obras e Instalações, Equipamentos e Material Permanente, Aquisição de Imóveis e Inversões Financeiras.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e Secretaria do Tesouro Nacional e TCE/RJ
Tabela 8 – Royalties + participações especiais anuais em valores correntes per capita
Fonte: Elaborado própria a partir de dados consultados no Info Royalties, a partir da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
Observa-se nitidamente que dos nove municípios da região, Macaé é o segundo
que mais recebe royalties e participações especiais, apresentando um crescimento
Royalties + Participações Especiais Despesa com Investimento
(Roy.+PE)/Despesa com Investimento
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
Beneficiário
Campos Goytacazes 521.578.483,59 670.162.464,67 847.869.662,01 109.515.065,68 144.058.499,73 N/D 4,72 4,65 N/D
Carapebus 23.727.404,36 28.212.213,58 33.076.969,27 4.690.559,78 3.171.218,30 3.159.181,88 5,06 8,90 10,47
Cardoso Moreira 2.811.793,43 3.303.743,38 3.663.628,67 818.619,27 498.912,35 1.908.588,00 3,43 6,62 1,92
Conceição de Macabu 3.195.219,81 3.754.253,87 4.163.214,31 3.579.805,83 945.193,70 2.689.614,44 0,89 3,97 1,55
Macaé 287.551.201,31 347.870.813,54 413.116.830,41 212.620.027,00 109.780.145,11 91.777.529,41 1,35 3,17 4,50
Quissamã 64.723.754,90 75.241.810,74 85.042.407,67 26.967.926,76 11.756.382,40 10.500.226,18 2,40 6,40 8,10
São Fidélis 3.834.263,79 4.505.104,66 4.995.857,27 2.596.816,50 2.809.919,52 2.414.165,61 1,48 1,60 2,07
São F. de Itabapoana 3.962.072,55 4.655.274,81 5.162.385,87 1.133.789,76 2.899.214,23 2.797.637,43 3,49 1,61 1,85
São J. da Barra 37.236.218,88 45.240.576,09 54.580.611,28 N/D 4.515.490,22 N/D N/D 10,01 N/D
Royalties + Participações Especiais População Valor Per Capita em Reais
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
Beneficiário Campos dos Goytacazes 521.578.483,59 670.162.464,67 847.869.662,01 424.405 428.451 432.535 1.228,96 1.564,15 1.960,23
Carapebus 23.727.404,36 28.212.213,58 33.076.969,27 10.095 10.450 10.818 2.350,33 2.699,62 3.057,59 Cardoso Moreira 2.811.793,43 3.303.743,38 3.663.628,67 12.477 12.450 12.424 225,36 265,35 294,89 Conceição de Macabu 3.195.219,81 3.754.253,87 4.163.214,31 19.542 19.718 19.896 163,51 190,39 209,35
Macaé 287.551.201,31 247.870.813,54 413.116.830,41 154.265 159.680 165.285 1.864,01 2.178,55 2.499,41
Quissamã 64.723.754,90 75.241.810,74 85.042.407,67 15.501 15.948 16.407 4.175,36 4.717,98 5.183,21
São Fidélis 3.834.263,79 4.505.104,66 4.995.857,27 38.042 38.332 38.623 100,79 117,53 129,35 São Franc. de Itabapoana 3.962.072,55 4.655.274,81 5.162.385,87 45.578 46.646 47.739 86,93 99,80 108,14 São João da Barra 37.236.218,88 45.240.576,09 54.580.611,28 28.521 28.715 28.910 1.305,56 1.575,52 1.887,97
33
excepcional, deixando bem evidente a importância que os repasses mensais da
compensação financeira passaram a ter na situação financeira do município.
Em alguns deles, tais recursos representam mais da metade de toda a
arrecadação, incluindo as transferências intergovernamentais, que são valores repassados
de outros entes da Federação – União e Estados, decorrentes, em sua maioria, da
arrecadação de impostos de suas competências – por exemplo, o Imposto de Renda (IR),
de competência da União, e o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS), de competência dos Estados. Ressalta-se, que, tais transferências,
tradicionalmente, sempre foram a maior fonte de receitas destes municípios.
Observa-se, na tabela seguinte, que as Participações Governamentais, no ano de
2004, no Município de Macaé, representaram cerca de 61% de toda a arrecadação.
Paralelamente, no Município de Conceição de Macabu, tais Participações representaram
23,44% da arrecadação, muito embora haja uma forte dependência das Transferências
Intergovernamentais (cerca de 73,5%).
Os municípios que apresentam maior representatividade das Participações
Governamentais nas suas arrecadações são, os que se localizam geograficamente
próximos à Bacia de Campos, fato esse que justificaria o vultoso pagamento daquelas
compensações financeiras àqueles municípios, uma vez que aquela Bacia é a maior
produtora de petróleo e gás do Brasil.
Tabela 9 – Arrecadação dos Municípios Fluminenses no Ano de 2004 (R$ mil)
Municípios Σ
Transferências Intergovernamentais
Σ Receitas
com Impostos
Σ Participações
Governamentais
Σ Arrecadado
Campos dos Goytacazes
137.512 29.316 523.646 690.473
Carapebus 13.329 609 23.750 37.688 Conceição de
Macabu 10.163 415 3.240 13.818
Macaé 104.156 77.949 288.749 470.853 Niterói 99.476 186.986 26.944 313.406
Quissamã 39.375 2.422 64.761 106.558 Rio de Janeiro 1.506.749 2.448.459 35.114 3.990.323 São João da
Barra 18.630 1.618 37.333 57.582
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados consultados no sítio eletrônico da Controladoria-Geral da União – Portal
34
da Transparência, referente às informações sobre as Transferências Intergovernamentais - Tributos de competência da União – (www.cgu.gov.br); sítio eletrônico do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – Estudos Sócio Econômicos do ano de 2005, referente às informações sobre as Transferências Intergovernamentais – Tributos de competência do Estado - (www.tce.rj.gov.br) e no sítio eletrônico da Controladoria-Geral do Município do Rio de Janeiro, referente às informações sobre a arrecadação deste Município (www.rio.rj.gov.br/cgm).
Quanto aos valores que compõem as transferências intergovernamentais, o
critério adotado para esta análise foi aqueles que fossem derivados de arrecadação de
impostos, pois de acordo com o Código Tributário Nacional, o imposto é uma espécie
de tributo o qual não há contraprestação pecuniária, ou seja, não há restrição para sua
destinação. A análise desses dados ficaria prejudicada se incluídas outras informações
como as Transferências do FUNDEF e do SUS, onde suas destinações são restritas às
áreas da educação e da saúde, respectivamente. Diante disso, tais dados referem-se à
(ao):
• Fundo de Participação dos Municípios – FPM: Segundo o Artigo 159,
Inciso I, Alínea “b”, da Constituição Federal, é repassado aos Municípios
22,5% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), tributos de competência da União;
• Transferência do Imposto Territorial Rural - ITR: De acordo com o Artigo
158, Inciso II, da Constituição Federal, pertencem aos municípios 50% do
produto da arrecadação do ITR, relativamente aos imóveis nele situados.
Caso o município optar pela fiscalização e cobrança daquele imposto
caberá a totalidade do produto da arrecadação, desde que não implique
redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal. Assim
como o IR e o IPI, o ITR também é um imposto de competência da União;
• Transferência do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA): Do produto de arrecadação do imposto, caberá 50% ao município
onde estiver licenciado o veículo, conforme o Artigo 2º, da Lei
Complementar no 63, de 11.01.1990. O IPVA é um imposto de
competência estadual;
• Transferência do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços: A
35
Constituição Federal estabelece em seu Artigo 158, Inciso IV, da
Constituição Federal, que 25% do produto da arrecadação de ICMS
pertence aos Municípios.
O valor da Receita Tributária compreende a soma do total arrecadado do
Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – ITBI, Imposto Predial e Territorial
Urbano – IPTU e Imposto Sobre Serviços – ISS, enquanto que o valor das Participações
Governamentais corresponde ao somatório das transferências aos municípios relativo
aos royalties e às Participações Especiais.
A previsão é que tais recursos continuem em ascensão, graças aos vultosos
investimentos neste segmento. Com isso, a tendência é que a produção venha a
aumentar, gerando mais recursos, inclusive sob a forma de compensações financeiras.
No que se refere ao incremento de receitas das localidades afetadas, estas fontes de
recursos constituem-se em um dos principais benefícios trazidos pela atividade de
extração e produção de petróleo e gás, e já começam a gerar efeitos positivos nas
economias de alguns municípios fluminenses.
As prefeituras passaram a utilizar tais fontes para investimentos em obras de
benfeitorias, asfaltamento de ruas, construção de escolas, postos de saúde e outras
implementações, uma vez que não devem ser aplicados para o custeio da folha de
pagamento de servidores e pagamento da dívida, conforme o artigo 8º da Lei no 7.990,
de 28.12.1989.
Tais empreendimentos são necessários, mas é de importância fundamental que
os gestores públicos organizem políticas de governo capazes de garantir a continuidade
deste crescimento econômico e de assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento na
região, uma vez que qualquer fato que ocasione queda na produção de petróleo e gás
natural poderá trazer grandes prejuízos na economia local, como o acidente que ocorreu
em março de 2001, quando o Município de São João da Barra teve uma grande redução
no recebimento dos repasses das Participações Governamentais, em face da queda na
produção de petróleo e gás natural ocasionada pelo afundamento da Plataforma P-36,
36
em operação pela Petrobras.
Situação similar foi vivenciada por outros municípios da Bacia de Campos, na
ocasião do acidente com a plataforma P-34, em Outubro de 2002. A produção de 34 mil
barris de petróleo, dos campos de Barracuda e Caratinga foi paralisada, gerando
prejuízos mensais para os Municípios de Campos dos Goytacazes, Rio das Ostras,
Casimiro de Abreu, Cabo Frio e Armação de Búzios.
Também causa impacto negativo nas receitas de royalties a queda no preço
médio do barril de óleo cru, verificada nos três primeiros meses de 2007, aliada à
valorização do real frente ao dólar no período. E a tendência para os próximos meses é
que arrecadação de royalties continue em trajetória descendente pois como os
pagamentos são realizados com dois meses de atraso e os números do primeiro trimestre
de 2007 ainda não refletem inteiramente a valorização do real neste ano, assim como a
queda de 6,4% no preço médio do barril de petróleo. (Vilella, 2007)
Por isso, os recursos oriundos das compensações financeiras devem ser
aplicados, com responsabilidade e competência, por meio de um planejamento
estratégico de longo prazo, de maneira a garantir, cessada a extração petrolífera, o
desenvolvimento auto-sustentável dos municípios. Isso sem considerar o fato que o
petróleo é um recurso natural finito.
Esse desenvolvimento seria viável se esses recursos fossem investidos para
aprimorar o potencial econômico das atividades já desenvolvidas naquelas regiões, no
setor de turismo que é incipiente naquela região e principalmente na infra-estrutura
local. Conseqüentemente, possibilitaria, também, acréscimo nos níveis de renda e
riqueza da população, de forma que este incremento garantiria uma melhora de bem-
estar e nas condições de vida dos habitantes.
Para tanto, os governos devem concentrar esforços para adequada utilização e
aproveitamento dos recursos provenientes das atividades petrolíferas, principalmente as
participações governamentais; uma vez que os custos operacionais de extração e
37
produção, aliada as oscilações dos preços poderão contribuir para a redução da
arrecadação dos royalties e das Participações Especiais, provocando efeitos fiscais e
econômicos desfavoráveis. Deve-se atentar, também, para o fato que o petróleo e o gás
natural são fontes de energia não renováveis e, consequentemente, deverão exaurir-se
devido à sua contínua exploração.
A partir disso, o grande volume que está sendo auferido pelos beneficiários dos
repasses dos royalties e das Participações Especiais demonstra a necessidade urgente de
encontrar alternativas para a diversificação das atividades econômicas locais, capazes de
gerar empregos e repercussões benéficas para as economias dos municípios.
5. SANEAMENTO BÁSICO
De acordo com estudo desenvolvido pela Secretaria Nacional de Recursos
Hídricos do Ministério do Meio Ambiente em 2006, a rede de distribuição de água do
Brasil atinge 63,9% do número total de domicílios brasileiros, e tal serviço se
caracteriza por desequilíbrios regionais, dadas as diferentes proporções de domicílios
atendidos nas regiões brasileiras.
A maior parte do volume de água (92,8%) para abastecimento da população
recebe algum tipo de tratamento, sendo a evolução desse serviço uma realidade em
todas as regiões, com exceção da região Norte.
Dentre os serviços de saneamento básico, o esgotamento sanitário é o menor nos
municípios brasileiros. Dos 4.425 municípios existentes no Brasil, em 1989, menos da
metade (47,3%) tinha algum tipo de serviço de esgotamento sanitário; 11 anos mais
tarde, os avanços não foram muito significativos: dos 5.507 municípios, 52,2% eram
atendidos.
Os municípios com maior cobertura de rede se concentram nas regiões
hidrográficas do Paraná e do Atlântico Sudeste, reforçando a tendência à concentração
dos melhores índices de atendimento nas regiões mais desenvolvidas do país.
38
Em relação à coleta e ao tratamento de esgotos sanitários, os municípios
brasileiros dividem-se entre 20,2% que coletam e tratam o esgoto coletado, 32% que só
coletam e 47,8% que não coletam nem tratam os esgotos. Nos dois últimos casos, o
esgoto é despejado in natura nos corpos de água ou no solo. No período de 1989-2000,
intensificaram- se os esforços para a ampliação do tratamento do esgoto coletado, tendo
havido um aumento de 77,4% nesse período.
A coleta de esgotos por rede atende 51,6% dos domicílios brasileiros. Em 41,4%
dos domicílios, os esgotos são destinados para fossa séptica ou rudimentar.
A Tabela 10 sistematiza a evolução dos serviços de saneamento a partir da
década de 1970, revelando ganhos significativos em relação ao aumento da distribuição
de água. Porém, não houve avanços expressivos na coleta e no tratamento de esgotos.
Observa-se que o aumento de cobertura dos serviços de saneamento básico entre 1990 e
2000 foi nitidamente inferior aos aumentos de cobertura dos períodos anteriores.
Apesar da relativa abundância hídrica do país, é crítico o suprimento de água
bruta no semi-árido brasileiro e em algumas grandes regiões metropolitanas, como São
Paulo e Rio de Janeiro, que, em vista da expressiva concentração populacional, têm
dificuldade de acesso a fontes de água com qualidade adequada e quantidade suficiente.
Um dos maiores desafios da gestão de recursos hídricos são os esforços
conjuntos a serem empreendidos para a recuperação da qualidade das águas, em vista
das questões ambientais, de saúde pública e de qualidade de vida. Embora seja uma
atribuição do setor de saneamento, a qualidade dos serviços tem enorme repercussão na
área de recursos hídricos.
Tabela 10 - Evolução de Indicadores de saneamento no Brasil, em percentuais de domicílios urbanos e rurais
39
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000
5.1. Água e Saúde Pública
O conhecimento acerca da relação existente entre saneamento ambiental e o
processo saúde-doença já está estabelecido há bastante tempo e encontra-se relacionado
com a água e as doenças de veiculação hídrica. O tratamento adequado da água
possibilita à saúde pública a prevenção de doenças infecciosas intestinais e helmintíases.
Essas doenças se caracterizam por serem de baixa letalidade, contudo com alta
endemicidade, especialmente em regiões pobres. As crianças com até cinco anos são as
que mais sofrem com essas doenças, que tem efeito prejudicial ao crescimento e ao
desenvolvimento de aptidões, tendo em vista que levam à desnutrição e a situações de
fragilidade que deixam os organismos das crianças atingidas, propícios para o
aparecimento de outras doenças.
O impacto do sistema de abastecimento de água nas doenças mencionadas é
medido pela morbidade, em face do imenso contingente de pacientes que procuram os
serviços de saúde, onerando o setor público com despesas que poderiam ter sido
evitadas.
A contribuição da disponibilidade de água de boa qualidade à melhoria da saúde
pública está relacionada a redução das consultas médicas nos postos de saúde, por atuar
diretamente na eliminação dos fatores de risco a que adultos e principalmente crianças
estão expostos. Esses benefícios podem ser medidos com a melhoria da qualidade de
vida da população, o aumento da expectativa de vida, o melhor aproveitamento escolar
e a melhoria do setor produtivo.
ÍNDICE DE COBERTURA 1970 1980 1990 2000 Rede de distribuição de água Domicílios urbanos 60,47 79,20 86,34 89,76 Domicílios rurais 2,61 5,05 9,28 18,06 Esgoto Sanitário Domicílios urbanos - rede de coleta 22,16 37,02 47,90 56,02 Domicílios urbanos - fossas sépticas 25,28 22,97 20,87 16,03 Domicílios rurais - rede de coleta 0,45 1,39 3,71 3,31 Domicílios rurais - fossas sépticas 3,24 7,16 14,4 9,59
40
Como conseqüência, possibilita uma significativa folga nos orçamentos dos
setores de saúde e previdência, com a redução das consultas médicas, do tratamento
com medicamentos e internações hospitalares, e pela redução de pensionistas na idade
economicamente ativa.
Diversas são as doenças relacionadas à água. Na tabela a seguir, demonstramos
as doenças causadas por veiculação hídrica, as associadas à água e as doenças cujos
vetores se relacionam com água.
Tabela 11 - Doenças relacionadas à água
Doenças relacionadas à água
Grupo Doenças
Doenças de veiculação hídrica
Cólera
Febre tifóide
Leptospirose
Giardíase
Amebíase
Hepatite infecciosa
Doenças associadas à água
Esquistossomose urinária
Esquistossomose retal
Dracunculose
Doenças cujos vetores se relacionam com água
Febre amarela
Dengue e febre hemorrágica
Febre do oeste do Nilo
Encefalite por arbovírus
Filariose bancroft
Malária
Ancorcercose
Doenças do sono
Fonte: SETTI (1994), compilado de SAUNDERS et WARFORD (1983) Nota: (1) Elaboração própria a partir de dados obtidos em BUSTOS,
Myram Ruth Lagos, A educação ambiental sob a ótica da gestão de
recursos hídricos, São Paulo – 2003.
As campanhas sanitárias desenvolvidas no início do século XX no Brasil, que
tinham em sua estrutura um forte componente de saneamento ambiental, também
conseguiram reduzir significativamente e, até, erradicar algumas das doenças endêmicas
e epidêmicas. Apesar do avanço no conhecimento científico-tecnológico na assistência à
41
saúde individual e coletiva, foi a relativa melhoria alcançada nas condições de vida das
populações que permitiu que se obtivesse uma expressiva redução na mortalidade pelas
doenças redutíveis por saneamento. Contudo, a extrema desigualdade social existente no
país, contribui para que permaneçam ainda extensas áreas de pobreza e com precária
infra-estrutura de saneamento e de saúde, que se potencializam e estão na base da
persistência, índices relativamente elevados de mortalidade infantil e de morbidade e
mortalidade por causas evitáveis, a exemplo das doenças diarréicas e das parasitoses
intestinais.
No Brasil, uma avaliação dos benefícios de ações de saneamento sobre a saúde
da população de uma área urbana, indicou que estas ações geraram um impacto positivo
sobre a ocorrência de doenças diarréicas, estado nutricional e prevalência de
helmintíases entre crianças (Moraes, 1997).
A diarréia infantil aguda é um exemplo de morbidade que tem sua verdadeira
magnitude “oculta” e sobre a qual o saneamento ambiental tem um expressivo efeito. Se
por um lado a mortalidade por esta causa foi reduzida drasticamente com a
implementação da terapia de reidratação oral (TRO), mesmo nas áreas de populações
carentes de saneamento básico, por outro existem evidências de limitada redução na sua
incidência. Episódios destas doenças quando freqüentes, interferem no crescimento e
desenvolvimento das crianças.
Os benefícios das intervenções de saneamento têm diversos impactos não
diretamente relacionados à saúde, principalmente no tocante à qualidade de vida e bem-
estar dos indivíduos, não se tratando, portanto, de uma intervenção que tem como
objetivo único a redução da incidência de diarréias e da mortalidade infantil. Assim, a
intenção de avaliar as intervenções de saneamento tem também como foco verificar a
correspondência entre os recursos dispendidos e a melhoria na qualidade de vida dos
indivíduos beneficiados. Neste sentido, as ações em saneamento representam anos de
vida ganhos, valorização dos imóveis, redução dos gastos públicos e privados com
tratamento de doenças causadas pela falta de saneamento, dentre outros.
42
A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico realizado em 2000 pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2000) mostrou um quadro preocupante dos
municípios brasileiros. Na pesquisa foi apurado que embora aproximadamente 98% dos
municípios dispunham de serviço de abastecimento d´água e quase 100% possuem
coleta de lixo, somente 52% deles tinham coleta de esgotos, 20% ofereciam algum tipo
de tratamento, e aproximadamente 64% dos municípios dispunham os seus resíduos
sólidos em lixões. Ademais, as grandes diferenças regionais ampliam ainda mais a
preocupação, quando se observa que pelo menos 92% dos municípios da Região Norte e
82% da região Centro Oeste não dispunham de rede de coleta de esgotos, enquanto que
na Região Sudeste eram 7% dos municípios com esta deficiência (IBGE 2000).
Acrescenta-se a esta avaliação o risco de agravo à saúde pública, de populações
não atendidas pelos serviços de saneamento básico, que pode aumentar quando há
carência de serviços de informação, de atendimento médico-odontológico, sobre
questões nutricionais, entre outras, evidenciando a necessidade de melhor definição dos
critérios de priorização de investimentos.
Segundo dados apurados pelo Sistema Nacional de Indicadores Urbanos do
Ministério das Cidades, relativos ao ano de 2000 e Pesquisa Nacional de Saneamento
Básico de 2000 do IBGE, o panorama no Município de Macaé é o seguinte:
� Quanto ao abastecimento de água, Macaé tem 89,4% dos domicílios com
acesso à rede de distribuição, 8,3% com acesso à água através de poço ou nascente e
2,3% têm outra forma de acesso à mesma. O total distribuído alcança 30 792 metros
cúbicos por dia, dos quais a totalidade passa por tratamento convencional.
� A rede coletora de esgoto sanitário chega a 67,2% dos domicílios do
município; outros 15,6% têm fossa séptica, 9,7% utilizam fossa rudimentar, 2,4% estão
ligados a uma vala, e 4,9% são lançados diretamente em um corpo receptor (rio, lagoa
ou mar). O esgoto coletado passa por algum tipo de tratamento e é lançado no mar e
outro corpo receptor não identificado.
43
� Macaé tem 93,6% dos domicílios com coleta regular de lixo, outros 0,3%
têm seu lixo jogado em terreno baldio ou logradouro, e 5,4% o queimam. O total de
resíduos sólidos coletados somava 256 toneladas por dia, cujo destino era um aterro
controlado, seis aterros sanitários e cinco aterros de resíduos especiais.
5.2. O marco legal do saneamento
Antes do advento da Lei do Saneamento (Lei nº 11.445/2007), o setor de
saneamento básico brasileiro apresentava a seguinte configuração: sucateamento de
muitas das empresas (estaduais e municipais) prestadoras de serviços de saneamento,
em face da escassez de financiamentos e rigidez das regras de contingenciamento de
crédito ao setor público, indefinição acerca da competência para regulação e prestação
dos serviços de saneamento, dificuldade financeiras enfrentadas pelas concessionárias
privadas decorrentes da ausência de regras claras sobre os aspectos financeiros
(concessão de subsídios, definição de tarifas) e sociais (fraudes, compensação por
tarifas sociais) e predomínio das companhias estaduais na prestação dos serviços, em
cerca de 3.700 municípios, muitas delas sem contrato de concessão e/ou com base em
contratos defasados.
Com a Lei nº 11.445/2007, saneamento básico é definido como o conjunto de
serviços, infra-estruturas e instalações operacionais destinados ao abastecimento de
água potável, esgotamento sanitário, constituído pelas atividades, infra-estruturas e
instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados
dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o lançamento final no meio
ambiente, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas
pluviais urbanas.
A prestação dos serviços públicos de saneamento básico deverão ser prestados
com os princípios fundamentais da universalização de acesso, integralidade,
abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos
sólidos promovidos de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio
ambiente, disponibilidade em todas as áreas urbanas, de serviço de drenagem e de
44
manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do
patrimônio público e privado, adoção de métodos, técnicas e processos que considerem
as peculiaridades locais e regionais, articulação com as políticas de desenvolvimento
urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e sua erradicação, de proteção
ambiental, promoção da saúde, eficiência e sustentabilidade econômica, utilização de
tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a
adoção de soluções graduais e progressivas, transparência das ações, controle social,
segurança, qualidade e regularidade e integração das infra-estruturas e serviços com a
gestão eficiente dos recursos hídricos.
Acrescento aos princípios previstos em lei, o da titularidade municipal como
reconhecimento e respeito à autonomia municipal, em coerência com o preceito
constitucional estabelecido no inciso V do artigo 30 da Constituição Federal. Este
estudo não adentrará na discussão sobre a titularidade dos serviços de saneamento
básico por entender que já existe definição na CF/88, embora seja de conhecimento
público que encontra-se em julgamento no Supremo Tribunal Federal uma ação direta
de inconstitucionalidade n.º 1842-5/98, impetrada pelo Partido Democrático Trabalhista
(PDT), tendo por objeto a constitucionalidade de lei complementar estadual que cria a
região metropolitana do Rio de Janeiro e avoca para o Estado a titularidade sobre todos
os serviços de saneamento.
Aos Estados, conforme artigo 26, I da Constituição Federal, compete gerir os
seus recursos hídricos definidos como águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,
emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da União. Portanto, não cabe aos Municípios a titularidade sobre recursos hídricos
e, por conseguinte, são despossuídos de competência material quanto à gestão e à
exploração dos recursos hídricos.
Observa-se na cadeia de saneamento básico que há etapas invariavelmente
municipais, dado seu caráter local, e outras que podem vir a transcender o âmbito de
atuação dos Municípios. As etapas de distribuição de água e de coleta de esgotos
parecem ser intrinsecamente locais, pois envolvem rede capilarizada que acentua sua
45
proximidade aos usuários e à localidade em que se inserem. Já a captação e adução de
água dependem das características hidrológicas da região e da forma como nelas se dá o
uso e ocupação do solo, podendo tais serviços ter caráter local ou não. Finalmente, as
etapas intermediárias da cadeia, como a coleta e distribuição no atacado e o tratamento
de água bruta e de esgoto têm, em princípio, caráter local, mas podem assumir
características supralocais em função da configuração hídrica específica.
A análise da cadeia de saneamento básico permite, portanto, concluir que, em
princípio, prevalece a competência municipal para a prestação de tais serviços, sejam
eles relacionados à limpeza urbana e ao manejo de águas pluviais, sejam eles, ainda
relacionados com o abastecimento de água e de esgoto.
No tocante a formalização da prestação de serviços públicos de saneamento
básico por entidade que não integre a administração do titular, há necessidade de
celebração por contrato, sendo vedada a mesma por convênio, termo de parceria ou
outros instrumentos de natureza precária.
Os contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de
saneamento básico devem ser validados com a existência de um plano de saneamento
básico, a existência de um estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-
financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano
de saneamento básico, a existência de normas de regulação que prevejam os meios para
o cumprimento das diretrizes da Lei do Saneamento Básico, incluindo a designação da
entidade de regulação e de fiscalização e a realização prévia de audiência e de consulta
públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.
Uma questão que emerge é a importância da existência de uma agência
reguladora no setor de saneamento, pois este tem uma natureza monopolista nos
serviços prestados, necessita de grande aporte de capital para a realização dos
investimentos e possui caráter essencial na vida da população.
46
Para o usuário interessa a disponibilização dos serviços a um preço justo, para o
governo interessa a universalização dos serviços como missão pública e para as
operadoras interessa a recuperação dos investimentos e a manutenção da capacidade de
operação.
Nessas condições, uma agência reguladora tem as seguintes funções:
a) proteger o usuário contra abusos monopolistas e distorções tarifárias;
b) salvaguardar as empresas prestadoras dos serviços de ingerências políticas,
garantindo seu equilíbrio econômico-financeiro;
c) impedir a captura de governo por interesses de grupos sociais.
Além disso, a agência tem outro papel importante na mediação da relação entre
os agentes, com o objetivo de fiscalizar o cumprimento das metas estabelecidas pelo
poder político e da qualidade dos serviços oferecidos pelas operadoras. Para isso, há
parâmetros de regulação que são:
a) o nível e a estrutura de tarifas em relação aos custos e
b) as metas de qualidade e cobertura que definam necessidade do investimento
que será realizado.
Outra característica essencial para a existência das agências é a autonomia
política e financeira, mesmo no caso de regulação dos serviços de operadores públicos.
Essa independência tem que ser garantida tanto em relação ao governo, quanto às
empresas e aos usuários.
No Estado do Rio de Janeiro existe a Agência Reguladora de Energia e
Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro (Agenersa) que atua apenas na região
dos Lagos, fiscalizando a operação das empresas privadas Águas de Juturnaíba e
Prolagos. A agência regula as tarifas e a universalização dos serviços. A CEDAE,
estatal responsável pelo abastecimento de 80% do estado, não é regulada pela agência.
Como exemplo de Agências Reguladoras municipais, cito a Agência Reguladora
de Fortaleza, a Agência Municipal de Água e Esgoto de Joinville - AMAE, a Agência
47
Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Município de Natal – ARSBAN, a
Agência Reguladora de Águas e Saneamento Básico do Município de Ponta Grossa –
ARAS, no Paraná, dentre outras.
A Lei do Saneamento criou um ambiente favorável às parcerias público-privadas
ou públicas-públicas, na medida em que proporciona segurança jurídica aos investidores
ao prever regras que disciplinam o regime tarifário, subsídios e cortes por
inadimplemento. Também dá ênfase ao planejamento e regulação do setor,
fundamentais para a realização de investimentos de longo prazo.
Com a publicação do Decreto n.º 6.017 de 17 de janeiro de 2007, a chamada
“Lei de Consórcios” (Lei nº. 11.107/2005) foi regulamentada, possibilitando praticar a
gestão associada de serviços de saneamento básico que viabilizará ações conjuntas de
municípios entre si, com ou sem a participação do Estado e da União.
A empresa responsável pela captação, distribuição e tratamento de água e esgoto
no município de Macaé é a Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro–
CEDAE, empresa pública de saneamento situada no Rio de Janeiro. Atende a 65 dos 92
municípios do Estado com abastecimento de água e 17 municípios com rede de esgoto.
Recentemente foi divulgado pela mídia que a União pretende injetar recursos na
ordem de R$ 40 bilhões através do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC,
disponibilizados para investimento em saneamento entre 2007 e 2010. Parte desses
recursos será destinado à CEDAE, a fundo perdido para reestruturar a empresa, para que
a empresa deixe de ser deficitária. O dinheiro deverá ser usado para que a empresa de
saneamento em dificuldade financeira possa promover reestruturação de seus programas
de gestão de perdas, ampliar parques tecnológicos, melhorar produtividade, trocar
hidrômetros, macromedidores e investir em ações de planejamento empresarial.
Na estrutura administrativa do Município de Macaé há a Empresa Pública
Municipal de Habitação, Urbanização, Saneamento e Águas – EMHUSA, que tem como
missão promover a melhoria contínua da qualidade de vida da sociedade macaense,
48
principalmente das famílias de menor renda, através de ações que proporcionem o
fomento do desenvolvimento urbano, especialmente nos segmentos de habitação e
saneamento ambiental.
Em consulta ao sítio eletrônico da EMHUSA, no link “Saneamento Ambiental –
Projetos”, nos meses de janeiro e junho de 2007, encontramos a informação “em
construção”. Entretanto, no link “notícias” constam diversas informações sobre
realizações no setor de habitação, levando a crer que a empresa pública não tem como
preocupação a promoção de obras no setor de saneamento ambiental.
Durante o exercício de 2005, a EMHUSA despendeu R$ 746.758,86 em
despesas correntes1 e R$ 756.502,32 em despesas de capital2, conforme Prestação de
Contas da Administração Financeira do exercício de 2005 da Prefeitura Municipal de
Macaé, divulgada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Os dados
coletados são os referentes ao exercício de 2005 porque a Administração Financeira de
2006 ainda não possuía decisão definitiva.
5.3 Participação e controle social em saneamento básico
A grande contribuição que a Lei do Saneamento trouxe à sociedade é o controle
social através da participação dos usuários de serviços de saneamento básico em órgãos
colegiados com caráter consultivo.
O controle social e a participação podem ser exercidos com a participação de
usuários e não-usuários dos serviços de saneamento na sua provisão, no 1 Despesas correntes são as despesas operacionais realizadas pela Administração Pública, a fim de executar a manutenção dos equipamentos e promover o funcionamento dos órgãos de suas atividades básicas, mas essas despesas não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Dividem-se em Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida e Outras Despesas Correntes. (Andrade, 2002) 2 Despesas de capital são aquelas que contribuem para formar um bem de capital ou acrescentar valor a um bem já existente, mediante aquisições ou incorporações entre entidades do setor público para o setor privado, ou seja, com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras ações, o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos. São divididas em investimentos, Inversões Financeiras e Amortização da Dívida. (Andrade, 2002)
49
acompanhamento e fiscalização da sua prestação e, ou, no processo de tomada de
decisão sobre políticas e programas.
Quando se estabelece que o processo participativo envolve os usuários e não-
usuários, são criadas duas vertentes. A participação dos usuários situa-se no âmbito dos
direitos do consumidor, do cidadão. Por sua vez, a participação dos não-usuários refere-
se à dimensão do direito à cidadania, que deveria ser assegurado a todos os indivíduos
de uma sociedade.
Em conformidade com o art. 47 da Lei n° 11.445/07, o caráter estabelecido para
os órgãos colegiados deverá ser consultivo. Por conseguinte, as decisões tomadas pelos
conselhos municipais de saneamento estarão restritas ao campo da opinião, da consulta
e do aconselhamento. A ausência de poderes mais concretos pode levar ao esvaziamento
e ao descrédito desta instituição de controle social.
Como forma de minimizar estes riscos, devem os diversos segmentos que
estarão representados se organizarem de modo contundente para participação nos
conselhos. Como exemplo, o titular deverá ser representado por atores com poder
decisório dentro da esfera administrativa municipal, assim como os usuários devem
articular-se com outras forças sociais e institucionais encontradas nas universidades,
associações de defesa do consumidor e Ministério Público, para fortalecimento do
organismo de controle social. As competências para formulação das políticas públicas,
seu acompanhamento e avaliação de implementação, são suficientes para manter-se uma
agenda regular de funcionamento, o que obrigaria uma participação mais ativa dos
conselheiros.
Contudo estas estratégias, apesar de sua relevância, quando não aplicadas em
conjunto com outras medidas, como a capacitação dos conselheiros, não serão
suficientes para o controle social efetivo da prestação dos serviços de saneamento
básico.
50
O controle social também pode ser fortalecido quando o conselho se articula
com o gestor público em defesa da proposta de democracia participativa.
6. O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL
As iniciativas recentes de democratização da gestão municipal levaram à criação
de vários Conselhos e de outros mecanismos de participação, como o Orçamento
Participativo, que se propõem a estimular a participação de representantes eleitos pelas
comunidades na definição, implementação e fiscalização de políticas públicas cuja
responsabilidade de execução é da Prefeitura.
O Orçamento Participativo é uma experiência de gestão democrática
participativa que vem se disseminando, tanto no que se refere ao número de municípios
envolvidos quanto no que diz respeito ao volume de pessoas e à qualidade dos processos
envolvidos.
A primeira experiência conhecida como Orçamento Participativo foi realizada
em Porto Alegre, no estado do Rio Grande do Sul, a partir de 1989. O formato do
Orçamento Participativo em Porto Alegre foi construído a partir da interação entre a
sociedade organizada e o governo petista eleito para a gestão 1989-1992. Desde então a
experiência de Porto Alegre passou por um processo de auto-regulamentação, ou seja, a
cada ano as regras de funcionamento são revistas, a partir de discussões feitas entre
membros do governo e da sociedade.
O momento fundamental dos processos de Orçamento Participativo tem sido a
seleção de prioridades para o orçamento municipal realizada junto à população. As
demandas da sociedade podem compor o orçamento através das reuniões municipais
quando são definidas as demandas selecionadas como prioritárias. Essas reuniões são
regionais e temáticas, ou seja, divididas por temas.
Para a experiência com o Orçamento Participativo (OP) dar certo, é importante a
criação de novos canais de participação e comunicação. E a internet tem um papel de
51
destaque no processo de implementação do OP na gestão municipal, pois permite aos
munícipes indicar as prioridades nas políticas públicas, além de possibilitar o
encaminhamento das propostas enviadas.
É evidente que a indicação das prioridades por meio da internet tem caráter
apenas indicativo, uma vez que a definição ocorre nos momentos presenciais por
intermédio das assembléias regionais e congresso municipal do OP.
Foi promovida consulta ao sítio eletrônico da Prefeitura de Macaé e não foi
constatada a utilização do Orçamento Participativo na elaboração da peça orçamentária.
Geralmente o OP é coordenado pela Secretaria de Planejamento, com o apoio de
outras secretarias, como de Comunicação Social, a Secretária responsável pelo suporte
em informática e Secretaria Municipal de Administração que é a responsável pelo
suporte em infra-estrutura.
Mas ainda que o uso da internet em processos de Orçamento Participativo seja
um avanço significativo, não pode substituir a participação presencial, uma vez que esta
permite uma dinâmica diferenciada. Há uma diferença, do ponto de vista do conteúdo
político do processo, entre fazer a indicação de uma obra através da internet, ou votar
(em caráter indicativo) em uma delas como prioritária e participar de um debate sobre as
prioridades regionais ou municipais, contrapondo argumentos, fazendo e recebendo
questionamentos e estabelecendo negociações e compromissos políticos.
O orçamento possui um caráter público não só por ser uma lei, mas também por
ser elaborado e aprovado num espaço público, através de discussões e emendas feitas
pelos vereadores nas sessões da Câmara.
6.1. A implantação do OP
A primeira etapa de elaboração do orçamento participativo deve possuir caráter
interno de negociação entre as diversas secretarias, particularmente as de Políticas
52
Sociais e de Planejamento. É necessário que seja equacionado o potencial de
arrecadação e gasto do município. Concluída esta etapa, o governo municipal precisa
definir quais são seus objetivos de curto, médio e longo prazos, para apresentar
propostas à população.
A seguir, devem ser elaboradas as bases do processo de participação. O
município poderá desenvolver uma metodologia apropriada à sua situação, procurando
contemplar:
a) a descentralização das discussões com a população, através da divisão do
município em regiões;
b) uma descentralização das discussões, dividindo por áreas temáticas;
c) a elaboração de critérios de atendimento das demandas regionais;
d) a elaboração dos critérios de participação e representação da população;
f) a definição das instâncias de participação e suas competências específicas
(reuniões, plenárias, Conselhos, etc.);
g) a definição de critérios para alocação de recursos;
h) prestação de contas para a população do município, divulgando o que foi
decidido.
Como os recursos são escassos, há um momento de intensa negociação dos
diversos interesses a serem atendidos. Um bom instrumento para melhorar a qualidade
deste diálogo é a promoção de visitas inter-regionais para que os representantes eleitos
pela população ampliem o grau de conhecimento de cada um sobre a sua região e a
relação dela com a cidade como um todo, gerando co-responsabilidade na decisão das
destinações dos recursos disponíveis.
Ainda no que diz respeito à elaboração do orçamento, é necessário estabelecer e
afinar a articulação entre as instâncias de participação popular e as decisões do governo,
e entre o processo do orçamento participativo e o Legislativo municipal.
Finalmente, cumpre lembrar que o processo do orçamento participativo não se
encerra com a sua elaboração: é de fundamental importância a criação de mecanismos
53
que possibilitem à população o acompanhamento da execução orçamentária e a
fiscalização dos gastos do poder público.
O apoio do prefeito e do Secretariado é um fator importante para o sucesso do
orçamento participativo. Os dirigentes municipais devem estar fortemente
comprometidos com sua proposta, e dispostos a dar sua colaboração no decorrer do
processo.
Por outro lado, não basta simplesmente reunir os cidadãos, fornecendo-lhes
alguns valores e dados, para se obter resultados com o orçamento participativo: é
preciso que exista um método de trabalho bem definido. Pode ser necessário que o
governo municipal conte com o apoio de consultores e/ou ONGs para construir esse
método em conjunto com a equipe da prefeitura.
No caso da montagem da equipe, é necessário que seus integrantes, além de
conhecer o funcionamento da prefeitura, saibam estabelecer boas relações com a
população, dominando a metodologia de trabalho do orçamento participativo. É
recomendável que se ofereça treinamento específico para os membros desta equipe.
Outro aspecto fundamental para o sucesso do orçamento participativo é o acesso
dos cidadãos envolvidos a informações que lhes permitam tomar decisões. A criação de
instrumentos próprios de comunicação pode ser útil: boletins, reuniões periódicas,
programas de rádio ou de televisão.
Um grande entrave na condução dos trabalhos do OP é a falta de conhecimento
do orçamento por parte dos delegados ou conselheiros, o que prejudica seus argumentos
com os técnicos da prefeitura.
Uma maneira de se resolver o problema é proporcionar-lhes um curso de
capacitação, de preferência não ministrado pelos técnicos da própria prefeitura, mas por
ONGs com capacitação para a tarefa, investindo na formação dos representantes
populares, em áreas como: aspectos conceituais e legais do orçamento; processo de
54
formulação do orçamento; responsabilidades da prefeitura; características das políticas
setoriais.
Outra forma é a própria prefeitura tomar a iniciativa de simplificar a
apresentação do orçamento, tornando-o mais transparente. Uma dezena de receitas e
cerca de 15 despesas correspondem, normalmente, a 95% dos valores orçamentários.
Para facilitar a compreensão, deve-se apresentar estes itens em destaque, agrupando os
demais na rubrica “outros”. Pode-se aplicar o mesmo princípio para resumir, por
exemplo, o plano de obras, evidenciando as principais a serem executadas, sua
localização e valor, em uma única folha, agrupando um grande número de obras de
pequeno valor em apenas uma rubrica.
Portanto, o Orçamento Participativo é uma ferramenta indispensável na
elaboração do orçamento anual pois permite ao gestor municipal visualizar as
deficiências na infra-estrutura do município, possibilita a elaboração de um diagnóstico
mais preciso da realidade do município, delimitando a capacidade de resposta da
administração municipal às demandas da população, partilhando as responsabilidades.
7. CONCLUSÃO
O objetivo inicial deste trabalho era propor sugestões ao gestor municipal, de
forma a tornar justa e igualitária para a sociedade local, a aplicação de recursos dos
royalties do petróleo em saneamento básico.
Lamentavelmente, não obtive cooperação da Administração atual, no sentido de
disponibilizar documentos e dados recentes, embora esforço com esse propósito tenha
sido realizado, inclusive com visita a sede da Prefeitura e contatos via telefone e e-mail,
apresentando o projeto da pesquisa e demonstrando a relevância do estudo para o gestor
municipal o que impossibilitou mostrar a situação atual do município, no que se refere a
aplicação de recursos dos royalties do petróleo em saneamento básico.
55
Quanto aos recursos oriundos das compensações financeiras, entendo que devem
ser aplicados com responsabilidade e competência, por meio de um planejamento
estratégico de longo prazo, de maneira a garantir, cessada a extração petrolífera, o
desenvolvimento auto-sustentável dos municípios, considerando o fato de que o
petróleo é um recurso natural finito.
Esse desenvolvimento seria viável se esses recursos fossem investidos para
aprimorar o potencial econômico das atividades já desenvolvidas naquelas regiões, no
setor de turismo que é incipiente naquela região e principalmente na infra-estrutura
local, como na ampliação da rede de tratamento de água e esgoto. Conseqüentemente,
traria, também, acréscimo nos níveis de renda e riqueza da população, de forma que este
incremento garantiria uma melhora de bem-estar e nas condições de vida dos habitantes.
No tocante aos serviços de saneamento básico, faz se necessário o investimento
maciço de maneira a disponibilizar água de boa qualidade pois a melhoria da saúde
pública permite a redução das consultas médicas nos postos de saúde, por atuar
diretamente na eliminação dos fatores de risco a que adultos e principalmente crianças
estão expostos. Esses benefícios podem ser medidos com a melhoria da qualidade de
vida da população, o aumento da expectativa de vida, o melhor aproveitamento escolar
e a melhoria do setor produtivo.
Como conseqüência, possibilitaria uma significativa folga nos orçamentos dos
setores de saúde e previdência, com a redução das consultas médicas, do tratamento
com medicamentos e internações hospitalares e pela redução de pensionistas na idade
economicamente ativa.
O grande incentivo para o gestor municipal investir em saneamento básico é o
advento da Lei do Saneamento, que criou um ambiente favorável às parcerias público-
privadas ou públicas-públicas, na medida em que proporciona segurança jurídica aos
investidores ao prever regras que disciplinam o regime tarifário, subsídios e cortes por
inadimplemento, dando ênfase ao planejamento e regulação do setor, fundamentais para
a realização de investimentos de longo prazo.
56
É de conhecimento público que a CEDAE não possui condições financeiras para
ampliar a rede de esgoto e água do município de Macaé, ainda mais com a necessidade
premente de investimentos em Macaé, considerando o atual crescimento demográfico
constatado pelo IBGE.
Por tais razões, o gestor municipal pode trilhar por dois rumos, no que se refere
aos investimentos no setor de saneamento básico.
Em primeiro plano, poderá rescindir o contrato de concessão com a CEDAE e
assumir integralmente o abastecimento de água e esgoto no município de Macaé,
realizando um estudo para levantar o quanto será despendindo em indenização à
empresa em investimentos realizados, se for o caso. Assim, poderá utilizar com
planejamento e visão de longo prazo a aplicação de recursos de royalties e participações
especiais em saneamento básico no município. Decerto que deverá qualificar pessoal
para assumir tal tarefa, antes da rescisão contratual com a CEDAE.
Em segundo plano, inicialmente, poderá rescindir o contrato de concessão com a
CEDAE, efetuando um estudo para levantar o quanto será despendindo em indenização
à empresa em investimentos realizados, também se for o caso, assumindo todo o
abastecimento de água e esgoto no município de Macaé, por um determinado período.
Evidentemente, que deverá treinar pessoal para assumir essa tarefa, como comentado
anteriormente.
Nesse passo, poderá delegar por Concorrência Pública, a concessão da gestão
integrada dos sistemas e serviços de saneamento básico de água e esgotos sanitários nos
perímetros urbanos e sedes distritais do Município de Macaé, estando incluídas a
operação, conservação, manutenção, modernização, ampliação, exploração e cobrança
direta aos usuários dos serviços, abrangendo ainda estudos técnicos, serviços, obras e
equipamentos necessários à consecução do objeto ao longo do período de concessão,
sem qualquer aporte de recursos pelo Poder Público.
57
Posto isso, poderá criar uma agência reguladora municipal no setor de
saneamento, visto que este tem uma natureza monopolista nos serviços prestados,
necessitando de grande aporte de capital para a realização dos investimentos e ainda
possui caráter essencial na vida da população. Atentando para que a agência reguladora
deverá contar com autonomia política e financeira.
Registre-se, ainda, a contribuição que o orçamento participativo pode dar ao
gestor municipal ao permitir aos munícipes indicar as prioridades nas políticas públicas.
Para a experiência com o Orçamento Participativo (OP) dar certo, é importante a
criação de novos canais de participação e comunicação, tendo a internet um papel de
destaque no processo de implementação do OP na gestão municipal.
Por fim, recomendo que a população local participe, acompanhe, analise e
discuta as informações trazidas por este trabalho para que a Administração não aplique
aqueles recursos em finalidades que não trarão benefícios no futuro para os habitantes.
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58
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______ Lei nº. 9.478 de 06/08/1997. Lei do Petróleo que aprovou a quebra do
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_______ Lei nº. 11.445 de 05/01/2007. Estabelece diretrizes nacionais para o
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Disponívelem<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_at020072010/2007/Lei/L
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______ Lei nº. 11.107, de 06/04/2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de
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59
______ Lei n.º 2.004 de 03/10/1954. Dispõe sobre a Política Nacional do Petróleo e
define as atribuições do Conselho Nacional de Petróleo, institui a Sociedade
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