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CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM DIREITO AMBIENTAL E POLÍTICAS PÚBLICAS
Módulo 1 Disciplina: Tutela Judicial do Meio Ambiente
Prof. Msc. Fernando Reverendo Vidal Akaoui, Promotor de Justiça do Estado de São Paulo
APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA Prezado(a) cursista. Você está recebendo o conteúdo didático da disciplina “Tutela Judicial do Meio Ambiente”, cujo objetivo geral é Habilitar os (as) alunos (as) na utilização eficaz dos instrumentos processuais judiciais de tutela ambiental.
TUTELA JUDICIAL DO MEIO AMBIENTE
Sumário
Capítulo 1 – O bem ambiental e a tutela jurisdicional coletiva
Capítulo 2- A obtenção de provas como pressuposto da judicialização dos
conflitos envolvendo questões ambientais
2.1. O inquérito civil
2.2. Outros procedimentos investigatórios
Capítulo 3- O termo de ajustamento de conduta como solução
extrajudicial na área ambiental
3.1. Considerações gerais
3.2. Natureza jurídica
3.3. Objeto
3.4. Legitimidade
3.5. Aspectos formais
3.6. Cominações
3.7. Efeitos do termo de ajustamento
3.8. Mutabilidade do ajuste
3.9. Publicidade
Atividade Proposta
LEITURA COMPLEMENTAR
Capítulo 4- Os meios judiciais de proteção do meio ambiente
4.1. A ação civil pública ambiental de conhecimento
4.1.1. Legitimidade
4.1.2. Objeto
4.1.3. Competência
4.1.4. Tutela antecipada e medidas liminares
4.1.5. Questões de prova
4.1.6. A coisa julgada
4.2. A ação civil pública ambiental de execução
4.2.1. Considerações gerais
4.2.2. Legitimidade ativa e passiva
4.2.3. Competência
4.2.4. Procedimentos
4.2.5. A extinção da execução
4.3. A ação popular constitucional ambiental
1. O bem ambiental e a tutela jurisdicional coletiva
Inicialmente, é necessário determinarmos
que a tutela do meio ambiente, muito embora hoje seja uma matéria em
voga, já ocorre desde a época da colonização portuguesa, onde as
Ordenações (Afonsinas, Manuelinas e Filipinas) já previam regras que
direta ou indiretamente se punham à disposição da preservação
ambiental.
Também, com o advento do Código Civil de
1916 e outros diplomas legais do início do Século XX, como por exemplo o
Código Florestal de 19341, o Código de Caça2 e o Código de Águas3, a
defesa ambiental foi ganhando importância e contornos de uma matéria
autônoma no mundo do Direito.
Entretanto, é inacreditavelmente no período
da ditadura militar, notadamente nas décadas de sessenta e oitenta que
alguns dos diplomas legais infraconstitucionais mais importantes são
editados, a saber, o Código Florestal de 19654, o Código de Caça de 19675
e a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente6.
Para acabar de vez com as desconfianças no
sentido de que o Brasil não pretendia implantar um sistema de proteção
do meio ambiente, o constituinte de 1988 dedicou todo um capítulo na
Carta de Regência que estava sendo elaborada para tratar da matéria em
destaque.
E, como se pode perceber de uma
perfunctória leitura do texto constitucional, os princípios atinentes ao
Direito Ambiental estão, tácita ou expressamente, ali previstos, o que
importa num grande avanço para a manutenção de um statu quo na
1 Instituído pelo Dec.-lei n° 23.793, de 23.01.1934. 2 Instituído pelo Decreto n° 24.645, de 10.07.1934. 3 Instituído pelo Decreto n° 24.634, de 10.07.1934. 4 Lei Federal n° 4.771, de 15.09.1965. 5 Lei Federal n° 5.197/1967. 6 Lei n° 6.938, de 31.08.1981.
defesa pela higidez do meio ambiente, diante das dificuldades em se
revogar disposições constitucionais, notadamente cláusulas pétreas como
são consideradas as de proteção do meio ambiente, na medida em que
cuidam de direitos fundamentais dos brasileiros e estrangeiros residentes
no país7.
Assim, percebemos que as garantias afetas
ao direito material ambiental estão muito bem estruturadas, cabendo, no
entanto, analisarmos qual a estrutura de direito processual que possuímos
para efetivação daquele, quando venha a ocorrer o conflito de interesses
envolvendo esta matéria.
E a chamada tutela jurisdicional coletiva
ganha contornos importantíssimos, na medida em que por meio de uma
única medida judicial ou extrajudicial, se pode resolver um conflito que
afete o interesse de uma coletividade, ou até mesmo de toda a sociedade
brasileira, como é o caso dos direitos difusos, que possui natureza
indivisível, tendo como titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstâncias de fato8.
Historicamente temos como marco
delineatório de uma ação com natureza de tutela jurisdicional coletiva a
Lei n° 4.717/1965, que criou a denominada ação popular.
Especificamente em relação à proteção do
meio ambiente, foi com edição da Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente que um dos principais atores na luta pela preservação ambiental
ganhou expressa legitimidade para a propositura de ação visando a
reparação de danos ambientais, a saber, o Ministério Público, conforme se
depreende do texto do artigo 14, § 1°, segunda parte.
A importância em se criar mecanismos de
efetividade para os direitos difusos e coletivos acabou por levar o
legislador a editar a Lei Federal n° 7.347, de 24 de julho de 1985, que
7 Titulares dos direitos fundamentais, individuais e coletivos, como se verifica do caput do artigo 5° da Carta Magna. 8 Conforme conceito legal trazido pelo artigo 81, inciso I, do Código de Defesa do Consumidor.
trouxe a nosso ordenamento jurídico a denominada Ação Civil Pública,
utilizado, inclusive, para a tutela do meio ambiente9.
A solidificação se deu com a edição da atual
Carta de Regência, que em seu artigo 129, inciso III e § 1°, definiu quem
está legitimado à propositura da ação civil pública.
Entretanto, nos cabe definir, a final, qual
será o objeto de nosso estudo, ou seja, o que é o bem ambiental.
E definir o que seja este bem jurídico tem
sido tarefa que tem mobilizado a doutrina ambiental, tendo Rui Carvalho
Piva chegado à conclusão de que se trata de “um valor difuso, imaterial ou
material, que serve de objeto mediato a relações jurídicas de natureza
ambiental”10
Celso Antonio Pacheco Fiorillo, por seu turno,
o define como um bem de uso comum do povo, podendo ser desfrutado
por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais, e, ainda,
um bem essencial à qualidade de vida”11
Com base nestes dois conceitos já tivemos
oportunidade de nos pronunciar no sentido de que o bem ambiental “é um
bem jurídico de natureza material ou imaterial, de uso comum do povo, e
que permite a manutenção da uma vida com qualidade”12.
Este, portanto, o objeto da tutela
jurisdicional coletiva que estaremos analisando, com suas múltiplas
facetas: meio ambiente natural, meio ambiente urbano, meio ambiente
cultural e meio ambiente do trabalho.
Bibliografia básica
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental
Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
9 Art. 1°. 10 Bem ambiental, p. 114. 11 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 52. 12 Compromisso de ajustamento de conduta ambiental, p. 24.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 5. ed.
rev. atual. ampl. São Paulo:Malheiros, 1995.
MALINCONICO, Carlo. I beni ambientali. Tratatto di diritto
amministrativo. Padova: Cedam, 1991, v. 5.
PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. São Paulo: Max Limonad, 2000.
Estas obras abordam de forma bastante completa a matéria introdutória
ao Direito Ambiental, notadamente quanto ao seu objeto de estudo e,
conseqüentemente, de proteção por parte do Poder Público e da
coletividade.
2. A obtenção de provas como pressuposto para a judicialização
dos conflitos envolvendo questões ambientais
Quando falamos sobre a possibilidade de se
judicializar um determinado conflito, devemos nos ater aos casos em que
haja um mínimo de provas a demonstrar a ocorrência dos fatos alegados,
o que sustentará ao menos a análise do caso pelo Poder Judiciário.
Levar ao citado poder uma lide temerária é
um verdadeiro atentado à sociedade brasileira, que deve preservar suas
instituições através do freio (controle) a atitudes desmedidas e abusivas.
Daí o artigo 283 do Código de Processo Civil
determinar que “a petição inicial será instruída com os documentos
indispensáveis à propositura da ação”.
Referida determinação legal implica na
necessidade de que o legitimado à propositura de uma medida judicial
colha previamente os elementos mínimos para poder demonstrar seu
direito, evitando-se, com isso, a judicialização de questões que não
contam com um mínimo de elementos para justificar a intervenção do
Estado no conflito.
E, quando estamos diante da chamada tutela
jurisdicional coletiva, com maior razão devemos ter cuidado ao propor a
ação, posto que o direito material a ser tutelado é de especial interesse da
coletividade, o que motiva, mais ainda, à busca por uma correta colheita
de provas que possam demonstrar de forma cabal a lesão ou ameaça de
lesão ao bem jurídico tutelado.
2.1 O inquérito civil
Ao criar um instrumento processual que veio
a denominar de ação civil púbica, o legislador legitimou determinados
entes públicos, assim como a sociedade civil organizada, para a sua
propositura, prevendo, inclusive, meios para que estes possam coletar
elementos probatórios13
Entretanto, um dos co-legitimados, talvez por entender o legislador
que já tivesse este uma infra-estrutura mais adequada para promover a
tutela dos interesses difusos e coletivos, foi beneficiado com um
instrumento de investigação que se denominou de inquérito civil, dada sua
semelhança com o inquérito policial.
Com efeito, a Lei de Ação Civil Pública previu
em seu artigo 8°, § 1° que “o Ministério Público poderá instaurar, sob sua
presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público
ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que
assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”.
A citada semelhança com o inquérito policial
salta aos olhos, posto que se trata de mero procedimento administrativo,
que visa coletar provas para eventual tomada de medidas judiciais ou
extrajudiciais, sem imposição de sanções em seu bojo.
Neste sentido as palavras de Hugo Nigro
Mazzilli, para quem “o inquérito civil é uma investigação administrativa
prévia a cargo do Ministério Público, que se destina basicamente a colher
elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial possa
identificar se ocorre circunstância que enseje eventual propositura de ação
civil pública ou coletiva”14.
13 Art. 8°, caput, LF n° 7.347/85. 14 O inquérito civil, p. 46.
Não resta dúvida de que o instrumento só foi
acometido ao Ministério Público, motivo pelo qual a ele foi conferida a
presidência das investigações.
E, como se depreende do texto legal,
enquanto os demais co-legitimados somente estão aptos a requerer os
documentos que sejam necessários à demonstração da lesão ou ameaça
de lesão aos direitos e interesses difusos e coletivos, o Ministério Público
possui poder requisitório.
O inquérito civil é público, somente sendo
cabível a decretação de sigilo nos casos previstos em lei, e quando houver
justificado interesse público, notadamente para o bom andamento das
investigações.
Como se trata de mero procedimento
administrativo, não está sujeito ao crivo do contraditório, sendo certo que
em alguns casos é justificável se permitir que o investigado possa trazer
informações (e não defesa), documentos e outros elementos de prova que
possam ajudar a esclarecer os fatos, desde que o presidente da
investigação ache conveniente.
Deve haver um zelo por parte do membro do
Parquet que preside a investigação, no sentido de se observar que as
provas carreadas ao procedimento deverão estar revestidas de
credibilidade.
Referida regra deve ser observada sobretudo
nas provas periciais, que devem ser confeccionadas por pessoas que
tenham a capacidade técnica para tanto.
O alerta se dá em face da crescente
observância de subscritores de laudos técnicos fora de sua área de
conhecimento, o que pode prejudicar demasiadamente o juízo de valor a
ser feito pelo membro do Ministério Público.
Por fim, esgotadas todas as diligências
necessárias, três caminhos se abrem ao órgão de execução que presidiu a
investigação: arquivamento puro, arquivamento com ajustamento de
conduta ou propositura de ação civil pública.
O arquivamento puro nada mais é do que o
encerramento do procedimento sem a adoção de qualquer medida de
cunho judicial ou extrajudicial, e que somente se poderá verificar diante
da verificação de inexistência de lesão ou ameaça de lesão a direito difuso
ou coletivo. Ou seja, da análise de todas as provas carreadas ao inquérito
civil, observou-se que nenhuma medida é justificável no caso em tela.
Outra forma de arquivamento é o com
obtenção de compromisso de ajustamento de conduta, tomado através de
termo, e onde o investigado se compromete a se adequar ao ordenamento
jurídico vigente.
Tanto numa quanto noutra forma de
arquivamento, o membro do Ministério Público deverá encaminhar o
inquérito civil ao Conselho Superior da Instituição, no prazo de 03 (três)
dias, sob pena de falta grave (artigo 9°, da LF n° 7.347/85).
Caso venha a ajuizar a ação civil pública, fica
o membro do Ministério Público isento de ter de comunicar o fato ao
citado Colegiado.
2.2 Outros procedimentos investigatórios
Não obstante não possam os demais co-
legitimados à propositura da ação civil pública instaurar inquérito civil,
nada lhes impede de coletar provas através de outros procedimentos
investigatórios, uma vez que lhes é dada a oportunidade de requerer
documentos.
O mesmo se diga do Ministério Público, que
não está obrigado a instaurar o inquérito civil, a uma, porque este não é
imprescindível à propositura da ação civil pública15. A duas, porque pode o
órgão de execução da instituição ainda não estar convencido da
veracidade das informações que lhe chegaram ao conhecimento,
pretendendo uma verificação prévia antes da instaurar o inquérito civil.
No que pertine especificamente ao Ministério
Público, várias normas prevêem a possibilidade de instauração de outros
procedimentos investigatórios que não o inquérito civil.
A Lei Orgânica Nacional do Ministério Público
determina em seu artigo 26, inciso V, que o órgão ministerial pode
“praticar atos administrativos executórios, de caráter preparatório”, e a
Lei Orgânica do Ministério Público Paulista, que “sempre que necessário
para formar seu convencimento, o membro do Ministério Público poderá
instaurar procedimento administrativo preparatório do inquérito civil”
(artigo 106, § 1°). Disposições semelhantes são encontradas nas Leis
Orgânicas dos Ministérios Públicos de Pernambuco (art. 6°, inciso V),
Paraná (art. 58, inciso V) e Santa Catarina (art. 83, inciso II).
O que em São Paulo se denominou de
procedimento preparatório de inquérito civil, nada mais é do que um
procedimento de investigação que pode ser inominado, mas que, como o
inquérito civil, visa coletar um mínimo de elementos para o
convencimento do co-legitimado.
Quando este procedimento investigatório
outro tenha sido instaurado pelo Ministério Público, seu arquivamento, em
face da não verificação de justa para tomada de outras medidas judiciais
ou extrajudiciais, deve, tal como com relação ao inquérito civil, ser
submetida ao crivo do Conselho Superior da Instituição16, sob pena de
burla à determinação da regra contida no artigo 9° da Lei de Ação Civil
Pública.
15 Tal como o inquérito policial, que também não é imprescindível à propositura da ação penal. 16 Neste sentido a Súmula n° 12 do Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo, que determina que “sujeita-se à homologação do Conselho Superior qualquer promoção de arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação, bem como o indeferimento de representação, que contenha peças de informação, alusivos à defesa de interesses difusos e coletivos”.
Bibliografia básica
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil. São Paulo: Saraiva, 1999.
Trata-se da mais completa obra sobre o inquérito civil e outros
procedimentos investigatórios, não havendo como deixar de consultá-la.
Bibliografia complementar
OLIVEIRA, Sílvio A.G. de. Inquérito civil e peças de informação:
arquivamento. Curitiba: Juruá, 2000.
SILVA, José Luiz Mônaco da. Inquérito civil. Bauru: Edipro, 2000.
SILVA, Paulo Márcio da. Inquérito civil e ação civil pública –
instrumentos da tutela coletiva. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
Estas são boas obras complementares, mas que não abordam o tema com
a riqueza de detalhes que a obra básica faz.
3. O termo de ajustamento de conduta como solução extrajudicial
na área ambiental
3.1 Considerações gerais
Não resta dúvida de que o legislador visa a
conciliação das partes, nos conflitos de interesses, como a melhor forma
de solução, o que fica muito bem retratado na legislação processual civil
através da adoção de inúmeros procedimentos concentrados onde a
tentativa de conciliação é obrigatória pelo juiz, ou através do poder que o
magistrado tem de, a qualquer momento pode convocar as partes para a
conciliação (artigo 125, inciso IV, CPC).
Outros instrumentos têm sido tentados pelo
legislador para, principalmente, não judicializar os conflitos de interesses
existentes na sociedade, tal como a arbitragem e a mediação.
Entretanto, quando falamos de tutela de
interesses difusos e coletivos, que, como já dito, ensejam a proteção de
direitos da uma coletividade (coletivos e individuais homogêneos), ou da
sociedade em geral (difusos), a conciliação entre as partes envolvidas se
mostra de importância ímpar.
De fato, a possibilidade de se recuperar o
bem jurídico lesado, ou afastar os riscos de danos, notadamente na área
ambiental, sem que se tenha de judicializar a questão, é de suma
importância para a manutenção da qualidade de vida da coletividade.
Quando tratamos de defesa e proteção do
meio ambiente, o fator temporal é de altíssima relevância, na medida em
que a perpetuação do dano pode causar prejuízos de monta à higidez do
meio ambiente atingido, podendo significar, inclusive, a irreversibilidade
dos danos porventura ocorridos.
E, ninguém há de ignorar que hoje em dia a
tramitação das ações judiciais não é condizente com a tutela dos
interesses difusos e coletivos, pois, mesmo com a eventual possibilidade
de concessão de antecipação de tutela ou medidas liminares, o risco é
muito grande.
Assim, com a conciliação elimina-se a este
inconveniente, além de também se eliminar a incerteza quanto ao
provimento jurisdicional pretendido.
Portanto, as vantagens em se tentar a
conciliação extrajudicial é muito grande, e deve ser incentivada pelos
operadores do direito que estejam co-legitimados à tutela destes direitos
tão preciosos à nossa sociedade.
Foi visando a este interesse que o Código de
Defesa do Consumidor introduziu um parágrafo 6° ao artigo 5°, da Lei de
Ação Civil Pública, prevendo que “os órgãos públicos legitimados poderão
tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às
exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título
executivo extrajudicial”.
3.2 Natureza jurídica
Quando falamos de tutela jurisdicional
coletiva, ao contrário das lides individuais, estamos diante da proteção de
direitos que não pertencem aos legitimados à propositura das medidas
processuais e extraprocessuais que possam surtir efeitos.
Esta situação é limitadora da atuação dos
órgãos co-legitimados à adoção daquelas medidas, pois não podem estes
transacionar quanto ao objeto de tutela, a uma porque não lhes
pertencem, e, a duas, porque se tratam de direitos indisponíveis, posto
que fundamentais.
E, como já preceitua o Código Civil desde
1916 (e agora repetida a regra no novo estatuto de 2002), a transação
implica em concessões mútuas (art. 840), motivo pelo qual somente se
aplica a direitos patrimoniais (art. 841).
Diante desse quadro, o compromisso de ajustamento de conduta
prevista pela Lei n° 7.347/85 não pode ter a natureza jurídica de
transação, como alguns insistem em dizer.
Realmente, devemos ter em consideração
que existe um gênero chamado acordo, que possui duas espécies: a
transação e o acordo em sentido estrito.
A primeira já foi acima abordada, e a
segunda, é aquela conciliação entre partes que possuem um conflito de
interesses, mas que não implica em que o titular do direito material
protegido venha a abrir mão de nada.
Nesta modalidade de acordo, o que ocorre,
apenas, é o estabelecimento quanto à forma que será protegido o direito
material lesado ou sob ameaça de lesão.
Pense num caso de alimentos. Pode o titular
do direito a alimentos renunciar a estes? Claro que não, pois o direito é
indisponível. Entretanto, ele pode se conciliar com o alimentante no que
tange ao quantum, periodicidade, forma de pagamento, etc., ou seja, sem
abrir mão do direito de receber os alimentos.
O mesmo acaba por ocorrer na defesa dos
interesses difusos e coletivos, em que o co-legitimado a tomar o
ajustamento de conduta não abre mão de reparar o dano causado, ou de
que sejam tomadas todas as medidas para afastar os riscos de lesão, mas
acorda quanto à forma em que se dará a referida reparação ou adoção
das medidas necessárias ao afastamento dos riscos.
E o estabelecimento da natureza jurídica
deste instituto é muito importante para impor limites ao co-legitimado,
sob pena dele acabar por abrir mão do direito material tutelado. No caso
do meio ambiente, seria o mesmo que permitir o legitimado, ao invés da
reparação do dano passível de recuperação, o pagamento de uma
indenização.
3.3 Objeto
O compromisso de ajustamento de conduta,
por também ter como natureza jurídica a figura de um título executivo
extrajudicial, faz com que, uma vez obtidas todas as medidas necessárias
à tutela do bem jurídico coletivo ou difuso, que não haja mais justa causa
para a propositura de ação civil pública.
Assim é que, qualquer medida que fosse
possível de ser exigida através de pedido judicial na ação coletiva,
também poderá ser objeto de pretensão em sede de termo de
ajustamento de conduta.
E, como a redação dada pelo artigo 83 do
Código de Defesa do Consumidor, aplicável à defesa de todos os direitos
difusos e coletivos, por força do art. 21 da Lei de Ação Civil Pública, fica
derrogada a disposição do art. 3° deste último diploma legal, pois muito
mais abrangente.
Com efeito, a regra do citado art. 83 do
Código Consumerista é quase infinita, abrangendo qualquer pedido, de
qualquer natureza (condenatório, declaratório, cautelar,, mandamental,
etc.) que seja necessário para garantir a tutela dos interesses de que trata
a Lei de Ação Civil Pública. Foi um grande avanço para os co-legitimados,
que agora contam com a possibilidade de exigir qualquer medida no
interesse da coletividade.
3.4 Legitimidade
A Lei de Ação Civil Pública fez uma clara e
correta opção pela amplitude da legitimidade para defesa dos interesses
difusos e coletivos, sempre com o raciocínio de que a concentração deste
mister nas mãos de apenas uma ou poucas instituições poderia trazer
prejuízos à coletividade, como pretendemos abordar mais à frente.
E, no que tange à legitimidade para obtenção
do compromisso de ajustamento de conduta, o legislador manteve o
mesmo compromisso no sentido de alargar o rol de instituições que
possam formalizá-lo, mas restringiu apenas aos órgãos públicos co-
legitimados à propositura da ação civil pública.
Assim, somente os co-legitimados que
carreguem a “marca” pública, no dizer de José Emmanuel Burle Filho e
Wallace Paiva Martins Júnior17, é que teriam possibilidade de agir em
nome da sociedade e, extrajudicialmente, por meio do compromisso de
ajustamento de conduta, obter obrigações múltiplas tendentes à
reparação de danos ou afastamento de risco de danos aos interesses
difusos e coletivos.
Entretanto, a questão ainda remanesce
parcialmente polêmica.
Com efeito, existem co-legitimados à
propositura da ação civil pública que, ante sua natureza jurídica, não
impõem qualquer dúvida quanto à possibilidade de poderem tomar o
ajustamento de conduta. É o caso do Ministério Público, dos Municípios,
dos Estados, do Distrito Federal e da União. Também, hodiernamente não
parece haver qualquer problema em se aceitar a legitimidade das
autarquias e fundações públicas.
Quanto às sociedades de economia mista e
empresas públicas, no entanto, a polêmica ainda persiste.
Aqueles que sustentam a ampla possibilidade
daqueles entes poderem firmar o ajustamento de conduta invocam o fato
de que o Estado encontra-se presente na sua criação e gerenciamento,
não obstante estes operem sob o regime de direito privado, ante a
determinação contida no art. 173, § 1°, da Constituição Federal.
17 Revista do Ministério Público Paulista, julho-agosto de 1996, p. 90.
De outra banda, existem aqueles que
sustentam a total impossibilidade das mencionadas pessoas jurídicas
firmarem o compromisso, argumentando que “ao entrar nos domínios da
atividade econômica, ou mesmo ao escolher uma instituição privada para
prestar serviços públicos, o Estado se despe de sua personalidade pública,
recebendo o mesmo tratamento dispensado às pessoas jurídicas
estritamente privadas”18.
Com o devido respeito a ambas posições, é
certo que um entendimento intermediário consegue resolver a contento a
questão.
De fato, como é de conhecimento geral, na
doutrina administrativista os entes paraestatais são classificados em
exploradores de atividade econômica e prestadores de serviços públicos.
Ora, os primeiros, por perseguirem apenas a
realização de uma atividade, ainda que importante para a sociedade,
visam apenas a obtenção de lucro a seus acionistas, dentre eles o próprio
Estado. Já os últimos, têm uma incumbência mais nobre, visando
primordialmente a obtenção do bem-estar da coletividade através da
realização de seus serviços, ainda que porventura venham a obter lucro
aos acionistas.
E, na área da tutela dos interesses difusos e
coletivos, não raro a fiscalização de atividades que possam pô-los em
risco, é delegada a sociedades de economia mista ou empresas públicas.
Destarte, subtrair destes entes prestadores
de serviços públicos a possibilidade de, através do compromisso de
ajustamento de conduta exigir de pessoas físicas e jurídicas a reparação
de danos ou afastamento de riscos de danos aos interesses por eles
protegidos, e pelo qual atuam com poder de polícia, seria o mesmo que
subtrair da própria sociedade o poder de frear condutas deletérias aos
seus interesses mais caros.
18 Geisa de Assis Rodrigues. Ação Civil Pública e termo de ajustamento de conduta – Teoria e prática, p. 161-162.
Apenas para exemplificar, no Estado de São
Paulo todo poder de fiscalização e licenciamento ambiental de atividades
industriais está concentrado, por delegação, nas mãos da Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental – CETESB, que nada mais é do que
uma sociedade de economia mista. E, nem por isso tem esta empresa se
omitido em seu dever legal, assim como tem sistematicamente exigido
dos degradadores do meio ambiente, por meio do termo de ajustamento
de conduta, as medidas necessárias para resguardo da sociedade nesta
área dos interesses difusos19.
3.5 Aspectos formais
Para obtenção da correta tutela do meio
ambiente e dos demais interesses difusos e coletivos, é preciso que haja a
observância de algumas regras quando da elaboração do termo de
ajustamento de conduta.
Em primeiro lugar, se o ajustante for uma
pessoa jurídica, deverá o membro do órgão tomador do acordo verificar se
quem a representa no ato realmente possui poderes específicos para
tanto, pois não raro somos surpreendidos por pretensos representantes
que, em verdade, não podem lançar manifestação de vontade em nome
daquela.
Outro problema que vem sendo verificado diz
respeito a pessoas jurídicas que se utilizam de inúmeros CNPJ, um para
cada estabelecimento ou filial (tecnicamente poderia até se contestar o
termo, mas na prática é exatamente o que é). E, não raro, quando, e se,
não cumprido o acordo firmado, havendo necessidade de execução, 19 Apenas para conhecimento, a partir de 1998 a CETESB firmou 136 compromissos de ajustamento de conduta com indústrias do Estado de São Paulo, visando a corrigir situações ambientais irregulares (licenciamentos, tecnologia, etc.), de um total de 549 requerimentos formulados junto a esta agência ambiental, sendo certo que, desse montante, 330 pedidos foram indeferidos, o que bem demonstra que vem agindo o órgão com critério na análise dos pedidos de ajustamento de conduta a ele apresentados.
depara-se com uma pessoa jurídica insolvente, mesmo quando o grupo
seja economicamente poderoso. Assim, é preciso que nos cerquemos de
cuidados para não nos vermos surpreendidos com situações como esta.
Outra dica importante é para que, se
possível, fique constando a admissão, por parte do ajustante, de que o
dano ocorreu, ou que há risco de danos. Tal cuidado se mostra prudente
na medida em que o compromisso de ajustamento de conduta, por ser um
título executivo extrajudicial, enseja, se eventualmente forem interpostos
embargos de devedor, ampla dilação probatória. A confissão, portanto, se
mostra bastante conveniente ao exeqüente.
Também, não devemos esquecer que as
obrigações contidas no título, para que eventualmente possam ser objeto
de execução, devem ser líquidas e certas.
Aliás, a exigência neste sentido advém do
artigo 586, caput, do CPC, sendo certo que a execução que não observe
estes pressupostos é nula (art. 618, inc. I, CPC)20.
É muito importante, ainda, que se
especifique a destinação das quantias em dinheiro a serem eventualmente
pagas em decorrência do firmamento do ajustamento de conduta.
3.6 Cominações
A sapiência do legislador consumerista lhe
fez prever, muito antes da grande reforma sofrida pelo Código de
Processo Civil em 1994, que o inadimplemento deve ser combatido
especialmente de forma preventiva, na qual a fixação de cominações tem
especial efetividade. 20 Neste sentido a Súmula n° 9 do Egrégio Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo, onde se lê que “só será homologada a promoção de arquivamento de inquérito civil, em decorrência de compromisso de ajustamento de conduta, se deste constar que seu não-cumprimento sujeitará o infrator a suportar a execução do título executivo extrajudicial ali formado, devendo a obrigação ser certa quanto à sua existência, e determinada, quanto ao seu objeto”.
Com efeito, a estipulação de sanções para o
caso de descumprimento das obrigações impostas ou voluntariamente
assumidas traz, certamente, uma intimidação ao devedor.
Entretanto, se o estabelecimento das
cominações é algo positivo e deve ser utilizado, quando estamos tratando
da defesa dos interesses difusos e coletivos, não temos uma faculdade,
mas sim uma obrigação imposta aos legitimados à tomada do
compromisso de ajustamento de conduta.
De fato, o artigo 5°, § 6°, da Lei de Ação
Civil Pública dispõe de maneira peremptória que o ajustamento se dará
mediante cominações, o que nos parece estipular um requisito essencial
àquele ato, e, como tal, a não observação do comando legal importa em
nulidade.
Aliás, não obstante os resultados práticos
dos termos de ajustamento de conduta sejam muito promissores, não
podemos ser ingênuos a ponto de acreditar que 100% (cem por cento)
daqueles títulos serão devidamente cumpridos, motivo que realça a
importância da cominação, como um freio ao ímpeto de ajustantes menos
idôneos em se verem tentados ao descumprimento das obrigações
assumidas.
Quanto à obrigatoriedade das cominações já
se pronunciou José dos Santos Carvalho Filho afirmando que “se o
interessado se compromete a ajustar sua conduta às exigências legais,
como o admite a lei, de nada adiantaria a promessa se não houvesse a
previsão de penalidade para o caso de descumprimento. A não ser assim,
o compromisso rondaria apenas o campo moral. Para haver efetividade
jurídica, é obrigatório (e nunca facultativo!) que no instrumento de
formalização esteja prevista a sanção para o caso de não cumprimento da
obrigação”.21
Vale ainda mencionar trecho de sentença da
lavra da Juíza de Direito Renata Martins de Carvalho Alves quanto à 21 Ação Civil Pública, p. 188.
matéria, no sentido de que “como bem observou o Ministério Público, não
há qualquer penalidade prevista no novo Compromisso de Ajustamento de
Conduta para o caso de descumprimento por parte da requerida.
Conseqüentemente, além da nulidade do mencionado compromisso pelas
razões expostas pela Promotora de Justiça, o compromisso não expressa
força coercitiva administrativa”.22
No que tange à natureza jurídica da
cominação prevista ao termo de ajustamento de conduta, temos que
analisando o conceito de cláusula penal possamos estabelecer que se trata
de instituto desta natureza, mas com especiais peculiaridades. Senão
vejamos.
O festejado civilista Silvio de Salvo Venosa
conceitua cláusula penal como sendo “uma obrigação de natureza
acessória. Por meio desse instituto insere-se uma multa na obrigação,
para a parte que deixa de dar cumprimento ou apenas retardá-lo. Aí estão
as duas faces da cláusula penal: de um lado, tem a finalidade de
indenização prévia de perdas e danos, de outro, a de penalizar o devedor
moroso”.23
Ante o transcrito conceito de cláusula penal,
difícil negar que a cominação prevista ao compromisso de ajustamento de
conduta não tenha aquela natureza jurídica. Entretanto, por cuidar de
relação jurídica que tutela interesses difusos e coletivos, e não relações
eminentemente privadas, como o instituto similar previsto no Código Civil,
não se admite que a cláusula penal da Lei de Ação Civil Pública possa ser
compensatória, mas sim, e tão somente moratória (ou cominatória).
A situação acima retratada se dá em face do
desinteresse da coletividade em permitir que o inadimplemento de
obrigações de fazer e de não fazer tendentes a reparar danos ou afastar
riscos de danos a interesse tão importantes da sociedade, possam ser
substituídos por indenização em dinheiro.
22 Decisão proferida no bojo do processo n° 1.458/00 da 1ª Vara da Comarca de Jacareí, no Estado de São Paulo. 23 Direito Civil, t. II, p. 152.
O entendimento exposto é também
verificado na Súmula n° 23 do Conselho Superior do Ministério Público,
que consigna que “a multa fixada em compromisso de ajustamento não
deve ter caráter compensatório, e sim cominatório, pois nas obrigações de
fazer ou não fazer normalmente mais interessa o cumprimento da
obrigação pelo próprio devedor que o correspondente econômico”.
Outra peculiaridade da cominação de que
tratamos é o fato de que o artigo 5°, § 6°, da Lei Federal n° 7.347/85 não
estipula no que deve consistir aquela, abrindo, assim, a possibilidade do
estabelecimento de qualquer espécie de sanção, e não apenas a
pecuniária, como costuma ocorrer em outras passagens de nosso
ordenamento jurídico.
Diante disso, é possível que se fixe como
cominação, por exemplo, a suspensão de atividade ou a obrigação de
refazer a situação anteriormente verificada.
E, apesar da possibilidade de estipulação de
sanções de variadas espécies, é certo que a mais utilizada ainda é a
pecuniária.
Realmente, o sistema de cominações que
permeou o ordenamento pátrio está em sua quase totalidade calcado na
multa pecuniária, talvez por se entender que esta gere efetivo temor no
devedor, que não pretende agravar mais a situação em que já se
encontra, podendo comprometer seu patrimônio de maneira substancial
ante a incidência daquela cominação.
Importante, ante esta constatação, que nos
detenhamos no valor da sanção pecuniária, posto que, como muito bem
anotado por Rodolfo de Camargo Mancuso, “sua carga impositiva sobre o
devedor deve ser tal que produza sobre o seu animus o estímulo
suficiente para que ele opte pela prestação específica, ao invés de pagar a
multa diária: normalmente para se obter esse efeito, bastará que o ônus
financeiro representado pelo reiterado pagamento da astreinte se revele
mais oneroso do que o cumprimento do julgado”.24
Daí que, para que possa surtir o efeito
desejado, o valor da cominação pecuniária deve ser em patamar suficiente
para frear eventual conduta irregular do devedor, sendo certo que a
estipulação de valores aquém do necessário poderão resultar em situações
nefastas para a coletividade.
Aliás, a fixação de valor pecuniário irrisório
possui o mesmo efeito jurídico da inexistência de cominação, qual seja, a
nulidade do título executivo extrajudicial.
Tivemos o desprazer de nos confrontar com
termo de ajustamento de conduta onde o legitimado firmou acordo com
empresa de grande porte, e estipulou multa diária no valor de R$ 1,00
(um real) para o caso de descumprimento das obrigações ali contidas.
Por se tratar de cláusula penal especial,
entendemos que a regra contida no artigo 412 do Código Civil, e que
impõe que “o valor da cominação imposta na cláusula penal não pode
exceder o da obrigação principal”, não se aplica à defesa dos interesses e
direitos difusos e coletivos.
Com efeito, a regra acima transcrita sustenta
a impossibilidade de se permitir, em relações eminentemente privadas, a
ocorrência de enriquecimento ilícito. Entretanto, quando estamos diante
da proteção de interesses maiores, de toda a coletividade, como é o caso
do meio ambiente, a mesma regra não pode prevalecer, até porque, não
raro, a execução de um projeto de recuperação de área degradada pode
não ter um valor excessivo, mas sua importância para o equilíbrio
ecológico pode ser gigantesca. Assim, nem sempre o valor pecuniário da
obrigação, nos termos de ajustamento de conduta, retrata a sua
importância no contexto social.
Dois aspectos de relevância que devem ser
apurados para a fixação do valor da cominação são a importância do 24 Ação Civil Pública – em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores, p. 252-253.
resultado do adimplemento para a coletividade, e o poder econômico do
ajustante.
Notadamente em relação ao segundo
aspecto, se o valor da multa for baixo, e o poder econômico do devedor
for alto, então o descumprimento das obrigações assumidas se mostrará
como um convite irrecusável.
Por fim, quanto às cominações, temos que
deva haver um critério bastante sóbrio por parte do órgão público
legitimado, de sorte a conseguir enxergar que não se pode fixar valores
iguais para obrigações de intensidade diferente, posto que, do contrário,
poderá haver uma banalização da cominação, e que certamente trará uma
desconfiança da sociedade e do Poder Judiciário aos títulos executivos.
Devemos sempre ter em mente que a
cominação pecuniária deve ser estabelecida de maneira justa, e sempre
em patamar suficiente para ensejar a sua finalidade, e só.
3.7 Efeitos do termo de ajustamento
O compromisso de ajustamento de conduta
de fato é um fabuloso instrumento de pacificação social, e que, por conter,
ao menos em tese, todas as obrigações necessárias à reparação do dano
ou afastamento de risco de dano aos interesses difusos e coletivos, gera
conseqüências processuais bem claras.
A primeira delas é justamente impedir o
ajuizamento da ação civil pública, ante a patente falta de interesse
processual, uma vez que a sociedade já possui um título executivo que lhe
possibilita obter o resultado positivo pretendido, e, em caso de
descumprimento, permite sua imediata execução.
Interessante firmar o posicionamento de que
o título jurídico e as obrigações nele contidas têm como única credora a
coletividade, e não o órgão público tomador do ajustamento do conduta.
A afirmação acima consignada nos leva ao
raciocínio de que a obtenção do ajuste por um dos co-legitimados impede
a propositura da ação civil pública por qualquer um dos demais
legitimados, salvo se houver comprovação de que as cláusulas não
atendem ao interesse público, e haja cumulação dos novos pedidos com o
de desconstituição do acordo anteriormente firmado. Com certeza esta
última hipótese se constitui em rara exceção.
Ainda, o firmamento do ajuste de conduta
poderá provocar a extinção da ação civil pública anteriormente proposta,
sem julgamento de mérito, em face da carência superveniente de ação
por falta de interesse de agir, desde que, como acima já manifestado,
atenda aos interesses da coletividade quanto ao objeto da ação.
3.8 Mutabilidade do ajuste
O termo de ajustamento de conduta, como já
podemos a esta altura perceber, é um instrumento valiosíssimo de acesso
à justiça, bem como traz importante segurança aos participantes do ato,
na medida em que se traduz em título executivo extrajudicial.
Entretanto, o acordo não pode ser
equiparado à sentença no que tange à imutabilidade de seus termos,
posto que não sofre, como esta, os efeitos da coisa julgada material.
Daí podermos afirmar que, mesmo o órgão
público que tenha firmado o ajuste existente poderá pleitear extra ou
judicialmente a modificação das cláusulas contidas naquele, se estas se
mostrarem ineficazes para alcançar seu desiderato, a saber, a
recuperação do dano, ou afastamento do risco de dano.
E, se nossa afirmação acima é correta,
também o é dizer que a modificação do ajustamento anterior deva estar
devidamente fundamentada, lastreada em dados robustos, e, ainda, não
poderá ocorrer a reformatio in pejus, ou seja, que possa prejudicar o
direito ou interesse difuso ou coletivo.
Com efeito, a única possibilidade de se
modificar as cláusulas obrigacionais contidas naquele título é em razão de
beneficiar com cláusulas outras que melhor atendam ao interesse da
coletividade, e não para beneficiar o ajustante, aquele que se enquadra ao
ordenamento jurídico através do termo firmado.
Quando o novo ajustamento, substitutivo ou
complementar tenha sido firmado pelo Ministério Público, terá de ser
novamente submetido ao crivo de seu Conselho Superior, que poderá,
eventualmente, rejeitá-lo, determinando que o anterior prevaleça.
Por fim, temos que qualquer outro co-
legitimado à propositura da ação civil pública possa impugnar
judicialmente o novo acordo, de sorte a demonstrar que este não atende
aos interesses da coletividade.
3.9 Publicidade
Ato administrativo que é, o compromisso de
ajustamento de conduta deverá se subordinar aos princípios da
Administração Pública contidos na Carta de Regência, notadamente o da
publicidade.
Realmente, a publicidade do termo de ajuste
é o meio pelo qual poderá a sociedade exercer sua fiscalização sobre os
atos dos órgãos públicos co-legitimados, a fim de que possam se
posicionar contrariamente a eles. O mesmo se diga em relação aos
legitimados que não tenham participado do compromisso, e que, através
da sua publicidade, poderão tomar conhecimento de seus termos, e,
eventualmente, se insurgir contra estes.
E, entendemos que o compromisso de
ajustamento de conduta somente ganha a devida publicidade através de
sua publicação no Diário Oficial.
Bibliografia básica
AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de
conduta ambiental. São Paulo: RT, 2003.
Trata-se da única obra que aborda exclusivamente o termo de
ajustamento de conduta, com ênfase àquele adotado para defesa do meio
ambiente, mostrando-se, assim, indispensável na abordagem do tema.
Bibliografia complementar
BURLE FILHO, José Emmanuel; MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva.
Compromisso de ajustamento de conduta e entes paraestatais.
Revista do Ministério Público Paulista. São Paulo: APMP, jul.-ago., 1996.
FINK, Daniel Roberto. Alternativa à ação civil pública ambiental
(reflexões sobre as vantagens do termo de ajustamento de
conduta). In: MILARÉ, Édis. Ação civil pública – Lei 7.347/85 – 15
anos. São Paulo: RT, 2001.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Os sindicatos e a defesa dos
interesses difusos no direito processual civil brasileiro. São Paulo:
RT, 1995.
MAZZILLI, Hugo Nigro. Os compromissos de ajustamento de
conduta. In: FREITAS, José Carlos de (Coord.). Temas de direito
urbanístico 3. São Paulo: Imesp, 2001.
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil. São Paulo: Atlas, 2001.
São excelentes artigos, escritos por juristas de escol, e que nos trazem
importantes abordagens de temas específicos da matéria em análise.
Atividade Proposta
Comente em duas páginas a decisão do Superior Tribunal de Justiça
(arquivo separado em pdf.), Recurso Especial № 514.489 – MG (2003),
sobre o Termo de Ajuste de Conduta levando em conta os seguintes
pontos:
a) Resumo dos fatos;
b) Objeto do litígio (Quem quer O Quê, De Quem?);
c) Comentários pessoais sobre a decisão do Tribunal, se favorece ou não
à proteção do meio ambiente.
LEITURA COMPLEMENTAR
4. Os meios judiciais de proteção do meio ambiente
4.1 A ação civil pública ambiental de conhecimento
Este efetivo instrumento de tutela do meio
ambiente teve sua primeira aparição na Lei Federal n° 6.938/81,
conhecida como Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, que em seu
artigo 14, § 1°, dispõe que “o Ministério Público da União e dos Estados
terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal,
por danos causados ao meio ambiente”.
Não há duvida de que esta previsão foi
embrião para a ação civil pública tal como hoje a conhecemos, e que
nasceu com a edição da Lei Federal n° 7.347/85, tendo como objeto não
apenas a tutela do meio ambiente, mas de todo e qualquer interesse ou
direito difuso ou coletivo.
A importância deste instrumento é tamanha,
que alcançou, como forma de reconhecimento pela sociedade, o status
constitucional, ao ser incluída como função institucional do Ministério
Público (art. 129, III, CF). Os números estatísticos demonstram de
forma clara que se trata de um forte instrumento de defesa da
coletividade, com extraordinários resultados.
4.1.1 Legitimidade
Aquela primeira ação para tutela do meio
ambiente, que era prevista na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente,
tinha como único legitimado o Ministério Público, situação que não era a
mais adequada, pois quando falamos de defesa de interesses tão
especiais à sociedade, o melhor é que não haja a concentração da
legitimidade para a propositura da ação nas mãos de apenas um órgão,
posto que na omissão deste, a coletividade poderá estar desprotegida.
E, atento a este
aspecto, o legislador de 1985 previu na denominada Lei de Ação Civil
Pública uma legitimidade concorrente entre diversos órgãos, de natureza
pública e privada, ampliando, assim, o espectro de atuação na defesa dos
interesses difusos e coletivos.
Com efeito, prevê o artigo 5°, caput,
do referido diploma legal que “a ação principal e a cautelar poderão ser
propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios.
Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação,
sociedade de economia mista ou por associação”.
Apesar de naquele momento o
legislador não ter feito menção à legitimidade do Distrito Federal para a
propositura da ação civil pública, não há discussão na doutrina quanto
àquela possibilidade. Esta questão, entretanto, foi superada com a edição
do Código de Defesa do Consumidor, posto que sua parte processual é
aplicável à Lei n° 7.347/85, e expressamente permite que aquele ente
federado promova este instrumento de tutela coletiva.
O ápice, no entanto, ainda estava por
vir, posto que a Constituição Federal, num franco reconhecimento da
importância deste instrumento, veio a prever de forma clara e com
segurança que lhe é peculiar, que a propositura da ação civil pública é
função institucional do Ministério Público (art. 129, III) e que a lei
infraconstitucional poderá conferir legitimidade a terceiros (art. 129, §
1°).
A referida legitimidade de terceiros
encontra-se garantida pela recepção da Lei de Ação Civil Pública pela
Carta Magna, posto que com ela não se choca.
Importante destacar neste rol de legitimados
as associações civis, em clara intenção do legislador em incentivar a
participação da sociedade civil organizada na defesa de seus próprios
interesses e direitos, exercendo a cidadania, de quem são os verdadeiros
titulares.
Entretanto, o legislador impôs alguns
requisitos para o exercício desta legitimidade, e que estão contidos nos
incisos I e II do artigo 5°, mas, que poderão ser dispensados pelo juiz
“quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou
característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido”
(§ 4°).
A doutrina tem, hodiernamente, aceitado
amplamente a legitimidade dos sindicatos para a propositura da ação civil
pública, com o que concordamos, posto que, como dispõe o artigo 8°,
inciso III, da Constituição Federal, “ao sindicato cabe a defesa dos direitos
e interesses coletivos e individuais da categoria, inclusive em questões
judiciais ou administrativas”.
4.1.2 Objeto
Quando da edição da Lei de Ação Civil
Pública, muito se questionou a cerca de seu possível objeto, na medida
em que o artigo 3° determina que “a ação civil poderá ter por objeto a
condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer”.
A polêmica maior foi em relação à
possibilidade de cumulação dos pedidos de obrigação de fazer e não fazer,
e estes e o pedido de indenização em dinheiro, sendo certo que, àquela
época, houve muita divisão doutrinária e jurisprudencial.
Referida discussão teve seu término com a
edição do Código de Defesa do Consumidor, que fez inserir o artigo 21° à
Lei de Ação Civil Pública, dispondo que “aplicam-se à defesa dos direitos e
interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os
dispositivos do Título III da Lei n° 8.078, de 11 de setembro de 1990, que
instituiu o Código de Defesa do Consumidor”.
E, a referida parte integrante do Código
Consumerista prevê que “para a defesa dos direitos e interesses
protegidos por este Código são admissíveis todas as espécies de ações
capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela”.
Assim, qualquer pedido ou espécie de ação é
possível ser intentada para a defesa do meio ambiente. Ações de
conhecimento (condenatória, constitutiva ou meramente declaratória),
cautelares (já havia previsão no art. 4°, da Lei n° 7.347/85), de
execução, mandamental, etc., poderão ser ajuizadas, desde que
necessárias à eficaz tutela do meio ambiente.
4.1.3 Competência
Pretendendo inovar também quanto à regra
de competência nas ações civis públicas, o legislador previu no artigo 2°
da Lei n° 7.347/85 que “as ações previstas nesta lei serão propostas no
foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional
para processar e julgar a causa”.
E, tratando-se de competência funcional,
temos que é de caráter absoluto, podendo ser suscitada a incompetência
de outro juízo que não o do local do dano pelas partes, ou ex officio.
Assim, não fica aquela competência sujeita a prorrogação por vontade das
partes, acarretando em nulidade do processo a não observância da regra.
Não raro, em razão das características dos
danos ambientais, poderá ocorrer que aquele se alastre, ou esteja a
ameaçar mais de um território, quando então, a competência será
estabelecida por meio dos critérios de prevenção.
Evidentemente que a regra contida na lei
infraconstitucional sofre os temperamentos das regras de competência
contidas na Carta de Regência, notadamente, no que tange a ações de
natureza civil, aquela do artigo 109, inciso I, que dispõe no sentido de que
“aos juízes federais compete processar e julgar as causas em que a União,
entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na
condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência,
acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do
Trabalho”.
O dispositivo acima transcrito tem como
exceção, ainda, o conteúdo do parágrafo 3° daquela mesmo artigo, que
consigna que “serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro
do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem
parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca
não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei
poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas
pela justiça estadual”. Os recursos, entretanto, serão dirigidos ao Tribunal
Regional Federal, nos termos do parágrafo 4°.
A parte final da exceção acima mencionada
deu azo a que a jurisprudência entendesse que a regra de competência
absoluta do artigo 2° da Lei de Ação Civil Pública se encaixava naquela
hipótese, o que acabou se solidificando através da Súmula n° 183 do
Superior Tribunal de Justiça, cancelada, entretanto, em novembro de
2000.
Não obstante o cancelamento da mencionada
súmula, temos que seu conteúdo é o mais correto, e deve ser aplicado.
Vale transcrever as palavras de Celso
Antonio Pacheco Fiorillo, para quem “esse sistema de competência
encontra respaldo no princípio da efetividade da tutela dos interesses
metaindividuais, porque, além das dificuldades naturais do ajuizamento da
respectiva ação ambiental, regra diversa de competência prejudicaria o
exercício jurisdicional do magistrado, dada a maior facilidade de apuração
do dano e de suas provas na comarca em que os fatos ocorreram”.25
25 Obra citada, p. 332.
4.1.4 Tutela antecipada e medidas liminares
A legislação que rege as ações civis públicas
não estabeleceu rito processual diferenciado, especial, de sorte que a
estas se aplicam as regras do processo de conhecimento ordinário,
previsto no Código de Processo Civil, por ser este diploma legal
subsidiário, nos termos do artigo 19 da Lei de Ação Civil Pública.
Neste diapasão, perfeitamente aplicável o
importante instituto da antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional
pretendida, com previsão nos artigos 273 e 461 de nosso estatuto
processual civil.
Com efeito, dispõe o primeiro desses artigos
que “o juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou
parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que,
existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação”,
e desde que haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil
reparação, ou fique caracterizado o abuso do direito de defesa ou o
manifesto propósito protelatório do réu.
Já o segundo artigo mencionado, que trata
das ações que tenham como objeto obrigações de fazer e de não fazer,
consigna em seu parágrafo 3° que “sendo relevante o fundamento da
demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é
lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação
prévia, citado o réu”.
Levando-se em consideração os princípios da
prevenção e da precaução, de aplicação indispensável à tutela do meio
ambiente, podemos dizer que o instituto da antecipação de tutela se
coaduna de forma absoluta ao desiderato das ações desta natureza.
Com efeito, a medida ora em análise permite
que cesse de forma imediata a ocorrência dos danos ambientais, ou se
afaste de plano os riscos que aqueles bens tutelados estejam sofrendo,
evitando-se, com isso, a degradação da qualidade ambiental.
Não obstante possam parecer diferentes os
requisitos para a concessão da antecipação de tutela quando as ações
tenham como pedido obrigações de fazer e de não fazer, ou não, é certo
que o juiz terá sempre de se deparar com provas muito robustas da
ocorrência do dano ou risco de sua verificação, assim como terá de
verificar o periculum in mora.
Portanto, cabe ao autor da ação instruí-la de
forma adequada, de sorte a que possa conferir ao julgador, initio litis,
elementos suficientes para que possa analisar pedido desta natureza.
É importante consignar que a medida pode
ser concedida a qualquer momento, bem como, da mesma forma, poderá
ser revogada a qualquer tempo.
Sabiamente o legislador previu a aplicação
de sanção pecuniária diária para o caso de descumprimento do comando
contido na decisão antecipatória (arts. 273, § 3° e 461, § 4°, CPC), que é
interlocutória, dela podendo ser tirado recurso de agravo de instrumento.
De se observar as novas peculiaridades do recurso de agravo trazidas pela
Lei n° 11.187/2005, que deu nova redação ao inciso II do artigo 527, do
Código de Processo Civil.
No que tange à possibilidade de concessão
de medidas liminares nas ações civis públicas, encontra-se esta
expressamente prevista no artigo 12 da Lei de Ação Civil Pública, que
também permitiu que o juiz fixe multa para o caso de não cumprimento
da decisão, que, da mesma forma, está sujeita a recurso de agravo.
4.1.5 Questões de prova
Aqui certamente encontra-se um dos pontos
mais importantes a se discutir sobre a ação civil pública, na medida em
que reside na produção de provas em juízo a possibilidade êxito na
obtenção do provimento jurisdicional pretendido, e que levará à tutela do
meio ambiente.
Assim, temos que certos dogmas do
processo civil clássico hão de ser deixados para trás, em nome do dever
que o Poder Público possui de defender e preservar o meio ambiente.
Vale consignar a importância que terá a
prova produzida administrativamente pelos órgãos públicos co-
legitimados, pois, nem sempre será possível repetir a prova em juízo. Não
obstante haja certa resistência por parte de alguns tribunais em aceitar
certas provas não produzidas em juízo, notadamente as periciais, já existe
forte corrente doutrinária e jurisprudencial que admite que, quando
aquela tenha sido elaborada por órgão público com notório conhecimento
na matéria, poderá ela ser admitida, ainda que não tenha havido a
participação da parte contrária nos atos de verificação dos fatos
analisados.
Apenas a título exemplificativo, tomemos um
caso de poluição sonora advinda da emissão de sons e ruídos acima dos
níveis legalmente permitidos por parte de um bar. Se no curso da
investigação o órgão público comunicar que irá proceder à medição
daqueles, certamente os representantes do bar irão providenciar para
que, ao menos naquele dia, não haja sons e ruídos em demasia. Ao
contrário, ignorando que irá ocorrer a medição, será possível verificar o
que realmente acontece naquele local. Levada a juízo esta prova, se
produzida por órgão público, que goza de legitimidade, não há motivos
para não se aceitar aquela, notadamente porque, se for ser repetida,
agora sim sob o crivo do contraditório, certamente não se alcançará um
resultado adequado, pelos motivos já antes expedidos.
Importante será, também, a prova produzida
em sede de medida cautelar de produção antecipada, nos termos, e
preenchendo os requisitos, dos artigos 846 e seguintes do Código de
Processo Civil.
Ainda no que tange à produção de prova,
outro relevante instrumento, quase nunca utilizado no dia-a-dia forense, é
o de inspeção judicial.
De fato, não podemos nos esquecer que a
regra de competência contida no artigo 2° da Lei de Ação Civil Pública se
deu justamente em face da necessidade do juiz poder estar mais perto do
local onde ocorreu o dano, ou estão ocorrendo os riscos de danos,
podendo facilitar seu contato pessoal com aqueles, sentir o que a
coletividade pensa sobre o caso, enfim, poder avaliar de forma mais
adequada a decisão que irá, ao final, tomar no processo.
Portanto, sempre que possível, deve o juiz
proceder na forma dos artigos 440 e seguintes de nosso estatuto
processual civil.
Outra importante observância diz respeito à
prova pericial, devendo o magistrado zelar pela nomeação de peritos com
capacitação técnica adequada para a correta verificação dos fatos.
Este alerta, que pode parecer óbvio, acaba
sendo relevante na medida em que, na prática, temos nos deparado com
nomeações que não atendem ao interesse difuso (tutela do meio
ambiente), posto que profissionais sem conhecimento técnico estão sendo
investidos nesta missão, acabando por levar o juízo a conclusões
equivocadas.
De fato, as áreas de conhecimento
necessárias para avaliação de danos ambientais não têm sido sempre
respeitadas, notadamente quanto à verificação de danos a vegetação.
Temos percebido que engenheiros civis têm se pronunciado em matéria
que, por força de leis federais, somente engenheiros agrônomos,
engenheiros florestais e biólogos poderiam lançar manifestações.
Ora, certamente que o resultado destas
perícias não poderá ser satisfatório, na medida em que lançados por
pessoa sem habilidade técnica. A presunção neste sentido é da própria
legislação, que proíbe que outras classes profissionais se manifestem
sobre vegetação.
Evidentemente que a situação acima
retratada é apenas exemplificativa, ocorrendo em outras situações, sendo
um dever das partes não aceitar estas nomeações, impugnando-as por
meio de recurso de agravo.
4.1.6 Coisa julgada
A Lei de Ação Civil Pública, seguida do
Código de Defesa do Consumidor, superou a clássica determinação
contido no artigo 467 do Código de Processo Civil acerca da coisa julgada,
recriando este instituto de sorte a que seus efeitos, na ação civil pública,
sejam verificados erga omnes e secundum eventum litis.
Com efeito, dispõe o artigo 16 da Lei n°
7.347/85 que “a sentença fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-
se de nova prova”.
Assim, ao contrário do sistema instituído
como regra no Código de Processo Civil, onde a coisa julgada, como regra
gera seus efeitos apenas intra partes, e, como exceção, erga omnes, na
ação civil pública esta segunda hipótese está sempre presente.
Não fará coisa julgada, entretanto, a ação
julgada improcedente por insuficiência de provas, quando, então, surgindo
novos elementos que possam corroborar os fundamentos da inicial,
qualquer dos co-legitimados, inclusive aquele que intentou a ação
anterior, poderão renová-la.
Este diferenciado sistema se dá em razão da
importância do bem jurídico tutelado, pois não se trata de direito
meramente individual, mas difuso ou coletivo, com uma repercussão
social intensa, que justifica a possibilidade de revisão dos argumentos
anteriormente já analisados pelo Poder Judiciário.
Quanto à lamentável tentativa de impor
limites territoriais aos efeitos da coisa julgada, trazidos pela redação
conferida ao artigo 16 do já mencionado diploma legal pela Lei n°
9.494/1997, a doutrina tem apontado a inconstitucionalidade da medida,
até porque, quem determina os limites subjetivos da coisa julgada é o
pedido.
Exemplo típico que se tem dado a esta
situação é a da ação de separação judicial. Pessoa separada na cidade de
São Paulo também o é em Belém, no Rio de Janeiro ou em qualquer outro
lugar do País, independentemente dos limites da competência territorial
do juiz que prolatou a sentença. O que interesse é o pedido, é ele quem
delimita os limites subjetivos da coisa julgada.
Bibliografia básica
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários
por artigo. 2. ed. rev.ampl. atual. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 1999.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública – em defesa do
meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 7. ed.
rev.atual. São Paulo: RT, 2001.
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 7.
ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Saraiva, 1995.
Obras simplesmente indispensáveis no estudo da ação civil pública, posto
que escritas por três dos precursores da tutela coletiva em nosso País.
Bibliografia complementar
ALMEIDA, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil
pública: doutrina e jurisprudência. São Paulo: RT, 2001.
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela específica. 2. ed. rev. São Paulo: RT,
2001.
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil pública e termo de
ajustamento de conduta – Teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense,
2002.
VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação civil pública. 2. ed. São Paulo:
Atlas, 1998.
Ótimas obras sobre o tema em análise podendo servir em muito para o
aprofundamento do estudo deste instrumento de efetividade da proteção
do meio ambiente.
4.2. A ação civil pública ambiental de execução
4.2.1. Considerações gerais
Temos plena convicção de que na tutela dos
interesses e direitos difusos e coletivos, e notadamente do meio ambiente,
a ação de execução é tão importante quanto a de conhecimento, uma vez
que raramente o devedor acaba por adimplir voluntariamente suas
obrigações contidas no título executivo, em especial de ele for judicial.
Com efeito, a ação civil pública de execução
pode ter como título exeqüível uma sentença ou termo de ajustamento de
conduta, sendo certo que este último, por ser estabelecido de forma
consensual, gera um número muito menor de inadimplência.
Portanto, o objetivo máximo de ação civil
pública ambiental, que é a obtenção da completa reparação do dano
ambiental, ou o total afastamento dos riscos de danos, somente ocorrerá
caso se busque o resultado de forma intransigente, o que passa pelo
ajuizamento da ação de execução.
4.2.2. Legitimidade ativa e passiva
No que pertine à legitimidade ativa para a
ação executória, entendemos que repouse nas mesmas pessoas jurídicas
legitimadas à propositura da ação de conhecimento, independentemente
de quem tenha obtido o título executivo a servir de sustentáculo para
aquela medida judicial.
De fato, mesmo se tratando de título
executivo extrajudicial, ou seja, de termo de ajustamento de conduta,
entendemos que qualquer legitimado a propor a ação civil pública possa
executá-lo, ainda que se trate de órgão de natureza privada, a saber,
fundações particulares e associações civis (aqui incluídos os sindicatos).
A conclusão acima externada se dá em razão
de que, diferentemente das lides privadas, o autor da ação civil pública,
ou o órgão público tomados do ajuste de conduta, não é o titular do
direito resguardado por estes instrumentos jurídicos, mas sim, a tão só,
são representantes da sociedade, motivo pelo qual qualquer um deles
poderá lançar mão de seu poder para garantir a efetividade das medidas
adotadas.
Quanto ao termo de ajustamento de
conduta, não obstante somente os órgãos público legitimados à
propositura da ação civil pública estejam legitimados a tomá-lo, todos os
previstos nos artigos 5° da Lei de Ação Civil Pública e 82 do Código de
Defesa do Consumidor poderão executar o título inadimplido. Isto se dá
porque a restrição aos entes privados consignados nos citados artigos de
lei se dá apenas para formalizar aquele instrumento, mas para exigir,
através da ação de execução.
De outra banda, o pólo passivo da ação de
execução será composto na forma do artigo 568 do Código de Processo
Civil, especialmente aquele que figure como devedor no título executivo.
Entretanto, importante, e pouco utilizado,
dispositivo legal atinente a esta matéria é o artigo 4° da Lei n° 9.605/98
(Lei de Crimes Ambientais), que permite a despersonalização da pessoa
jurídica, quando esta esteja se mostrando como empecilho para a
reparação do dano ambiental.
A regra acima mencionada é de suma
importância, na medida em que não raro nos deparamos com ações de
execução propostas contra pessoas jurídicas que patrimônio algum
possuem para poder satisfazer as obrigações contidas no título executivo,
enquanto que seus sócios estão em excelente situação financeira, que, em
regra, se dá em razão do desvio de quantias pertencentes à pessoa moral
(empresa, associação, etc.).
4.2.3. Competência
Apesar da aplicação subsidiária do Código de
Processo Civil às ações civis públicas, por determinação do artigo 19 da
Lei n° 7.347/85, as regras de competência previstas nos artigos 576 do
estatuto processual não se adequam com a tutela do meio ambiente.
Conforme já manifestado neste trabalho, a
regra de competência das ações civis públicas é diferenciada, em razão do
objeto de tutela.
E, neste diapasão as regras especiais
contidas nos artigos 98, § 2°, inciso II, do Código de Defesa do
Consumidor e 2° da Lei de Ação Civil Pública, que impõem a competência
da ação executória ao juízo da ação condenatória, e que devem ser
aplicadas.
Da mesma forma que é importante que a
ação de conhecimento seja proposta no local do dano, a execução
também deve seguir a mesma regra, com vistas a facilitar a verificação do
cumprimento das obrigações contidas no título executivo, e que lá
também deverão ser atendidas.
4.2.4. Procedimentos
Nesta seara, apesar de entendermos que os
diplomas legais que tratam das ações coletivas tenham perdido a chance
de criar procedimentos especiais para estas, inclusive as execuções, o
certo é que na falta da previsão legal, aplicar-se-á o Código de Processo
Civil.
Assim, as execuções de obrigações de
fazer, de não fazer, de dar, por quantia certa contra devedor solvente e
contra a Fazenda Pública irão seguir os ritos procedimentais previstos
naquele diploma legal.
Vale lembrar que a Lei n° 11.232/2005,
ainda em vacatio legis, trará profundas modificações no processo de
execução, em especial, no que tange àquela por quantia certa, e à defesa
do executado.
4.2.5. A extinção da execução
Uma vez intentada a ação de execução, esta
somente se extinguirá, com julgamento de mérito, nas hipóteses do artigo
794 do Código de Processo Civil.
Entretanto, em razão da natureza jurídica do
objeto de tutela das ações civis públicas ambientais, apenas a hipótese
contida no inciso I do citado artigo de lei irá satisfazer a sociedade, qual
seja, a extinção da execução após a satisfação da obrigação.
As duas outras hipóteses de extinção não
atendem aos interesses da coletividade, pois não é possível perdoar a
obrigação, e nem renunciar a crédito.
Tal assertiva ocorre, como acima
mencionado, em razão do caráter de indisponibilidade do objeto tutelado,
e, não estando na esfera patrimonial dos exeqüentes, não podem estes
agir de sorte a favorecer o executado, em detrimento dos verdadeiros
titulares do bem jurídico em análise.
A extinção deverá ser declarada por
sentença, nos termos do artigo 795 de nosso estatuto processual civil,
sendo certo que a doutrina tem se posicionado no sentido de que esta
sentença não faz coisa julgada material, podendo reiniciar-se a execução
caso se verifique a posteriori que não ocorreu o adimplemento que se
pensava ter sido verificado.
Neste sentido a lição de Carlos Alberto de
Salles, que pontua no sentido de que esta sentença “não produz coisa
julgada quanto ao título em execução. Considere-se, por exemplo, a
execução de uma obrigação de descontaminação de solo. Extinta a
execução, meses (ou anos) depois, descobre-se que um novo
contaminante, produto do mesmo fato discutido naquele processo, não
fora eliminado daquela localidade. Pode-se, nesse caso, reabrir o processo
para completar a execução do título? Tendo em vista o alcance limitado da
decisão extintiva, referida no art. 795 do CPC, é claro que sim, desde que
se demonstre que a obrigação decorre do mesmo título, executado
anteriormente de maneira incompleta”.26
26 Execução judicial em matéria ambiental, p. 250.
Bibliografia básica
AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal Akaoui. Compromisso de
ajustamento de conduta ambiental. São Paulo: RT, 2003.
SALLES, Carlos Alberto de. Execução judicial em matéria ambiental.
São Paulo: RT, 1998.
As obras indicadas trazem em seu conteúdo estudo específico a cerca das
ações de execução em matéria ambiental, sendo que a primeira foca-se
especialmente na execução do termo de ajustamento de conduta, e a
segunda, da sentença.
Bibliografia complementar
ASSIS, Araken de. Execução na ação civil pública. Revista de
Processo. São Paulo: RT, vol. 82, p. 46-52, abr.-jun., 1996.
_____. Manual do processo de execução. 7. ed. rev. ampl. E atual.
São Paulo: RT, 2001.
NERY JUNIOR, Nelson; ANDRADE NERY, Rosa Maria de. Código de
Processo Civil Comentado. 2. ed. rev. ampl. São Paulo: RT, 1996.
THEODORO JUNIOR, Humberto. Processo de execução. 16. ed. atual.
São Paulo: Leud, 1993.
VENTURI, Elton. Execução da tutela coletiva. São Paulo: Malheiros,
2000.
Não obstante sejam obras que abordam a ação de execução de uma
forma genérica, mostram-se importantes para o aprofundamento do
tema, notadamente por detalharem os princípios gerais que regem a
matéria.
4.3. A ação popular constitucional ambiental
Este fantástico instrumento de tutela de
interesses e direitos difusos e coletivos conferido ao cidadão em pleno
regime militar (Lei n° 4.717/65), mas que atingia a defesa e proteção do
meio ambiente apenas indiretamente, quando o bem jurídico desta
natureza se constituísse em ato lesivo ao patrimônio da administração
direta e indireta, ganhou nova e poderosa roupagem com a Constituição
Federal de 1.988.
Com efeito, o artigo 5°, inciso LXXIII da
Carta de Regência previu que “qualquer cidadão é parte legítima para
propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
Como já tivemos oportunidade de pontuar,
“esta previsão está em consonância com o comando contido no art. 225,
caput, do Texto Maior, pois, na medida em que impõe à coletividade o
ônus de defender e preservar o meio ambiente necessita conferir-lhe
instrumento hábil à tutela deste bem difuso, o que agora é alcançado com
a previsão constitucional”.27
Infelizmente este poderoso instrumento dado
à coletividade não tem sido utilizado com freqüência, o que acaba por
retratar uma faceta nada agradável de nossa sociedade, que é a de
27 Op.cit., p. 43.
assistir passiva a determinadas condutas lesivas ao seu interesse, sem
que isto abale sua inércia.
No entanto, nos poucos casos28 em que a
ação popular foi utilizada para a defesa e proteção do meio ambiente,
mostrou-se instrumento de grande valia, e com resultado prático
semelhante ao da ação civil pública.
O sempre brilhante José Carlos Barbosa
Moreira nos recorda de casos importantíssimos em que a ação popular foi
utilizada com desfecho positivo: “Por essa via impugnou-se a legitimidade
de atos administrativos relacionados com o aterro parcial da Lagoa
Rodrigo de Freitas, no Rio de Janeiro, para erguer-se prédio destinado ao
comércio, alegando-se que a consumação do plano desfiguraria local de
particular beleza paisagística; procurou-se impedir, em São Paulo, a
demolição de edifício de suposto valor histórico e artístico, em cujo lugar
se projetara erguer uma das estações do Metropolitano, e bem assim a
construção do aeroporto internacional, em nome da preservação de matas
naturais; combateu-se a instalação de quiosques, tapumes e toldos,
ordenados a atividades comerciais, sobre o gramado da principal praça da
estância hidromineral de Águas de Lindóia, área reservado ao repouso e à
recreação dos habitantes e dos turistas; impugnou-se ato que permitiu a
determinada associação carnavalesca a utilização de praça pública no Rio
de Janeiro, para fins privados e incompatíveis com o uso normal do
logradouro pela população”.29
Não se olvide que a intervenção do Ministério
Público na ação popular é obrigatória, na condição de fiscal da lei, sob
pena de nulidade do processo.
Assim, aguardamos ansiosos o dia em que a
coletividade se utilizará com maior freqüência deste instrumento, podendo
28 Evidentemente que a expressão não é utilizada no intuito de afirmar que o número de ações populares foi baixo, mas sim que foi ínfimo em face dos problemas ambientais existentes em nossa sociedade, do número de habitantes de nosso País, e quando comparado com o número de ações civis públicas propostas com o mesmo objetivo. 29 Temas de direito processual – Terceira série, p. 212.
colaborar mais efetivamente para a manutenção do equilíbrio ecológico,
pois, afinal, é ela seu destinatário maior.
Bibliografia básica
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular – proteção do erário;
do patrimônio público; da moralidade administrativa e do meio
ambiente. 2.ed. São Paulo: RT, 1996.
O autor acima indicado é, sem sombra de dúvidas, um dos mais
estudiosos doutrinadores na esfera da defesa dos interesses difusos e
coletivos, sendo que a obra indicada é obrigatória no tema em análise.
Bibliografia complementar
MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de direito processual –
Terceira série. São Paulo: Saraiva, 1984.
VITTA, Heraldo Garcia. O meio ambiente e a ação popular. São Paulo:
Saraiva, 2000.
São obras interessantes, que trazem uma visão diferenciada a cerca da
ação popular, valendo a consulta.