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2018

12ª edição | revista, atualizada e ampliada

ROBERTO MOREIRA DE ALMEIDA

Curso de

DIREITO ELEITORAL

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Capítulo I • INTRODUÇÃO AO DIREITO ELEITORAL

CAPÍTULO I

INTRODUÇÃO AO DIREITO ELEITORAL

SUMÁRIO • 1. Introdução ao Direito Eleitoral. 1.1. Conceito de Direito Eleitoral. 1.2. Objeto. 1.3. Taxonomia e autonomia. 1.4. Fontes. 1.4.1. Fontes diretas. 1.4.2. Fontes indiretas. 1.5. Codificações eleitorais. 1.6. Compe-tência legislativa. 1.7. Princípios do Direito Eleitoral. 1.7.1. Conceito de princípio. 1.7.2. Princípios do Direito Eleitoral em espécie. 1.7.2.1. Princípio da anualidade ou da anterioridade da lei eleitoral. 1.7.2.2. Princípio da celeridade. 1.7.2.3. Princípio da periodicidade da investidura das funções eleitorais. 1.7.2.4. Princípio da lisura das eleições ou da isonomia de oportunidades. 1.7.2.5. Princípio da responsabilidade solidária entre candidatos e partidos políticos. 2. Sinopse. 3. Para conhecer a jurisprudência. 3.1. Informativos. 3.2. Jurisprudência selecionada. 4. Questões de exames e concursos. 4.1. Questões extras. 5. Gabarito.

1. INTRODUÇÃO AO DIREITO ELEITORAL

1.1. Conceito de Direito Eleitoral

Segundo Fávila Ribeiro1, “o Direito Eleitoral, precisamente, dedica-se ao estudo das normas e procedimentos que organizam e disciplinam o funcionamento do poder de sufrágio popular, de modo a que se estabeleça a precisa adequação entre a vontade do povo e a atividade governamental”.

De acordo com Omar Chamon2, “o Direito Eleitoral, ramo autônomo do direito público, regula os direitos políticos e o processo eleitoral. Todas as Constituições trataram dessa matéria. Cuida-se de instrumento para a efetiva democracia, ou seja, estuda-se a influência da vontade popular na atividade estatal”.

Na lição de Joel José Cândido3, “Direito Eleitoral é o ramo do Direito Público que trata de institutos relacionados com os direitos políticos e das eleições, em todas as suas fases, como forma de escolha dos titulares dos mandatos eletivos e das instituições do Estado”.

Conceituamos o Direito Eleitoral como o ramo do Direito Público constituído por normas e princípios disciplinadores do alistamento, da convenção partidária, do registro de candidaturas, da propaganda política, da votação, da apuração e da diplomação dos eleitos, bem como das ações, medidas e demais garantias relacionadas ao exercício do sufrágio popular.

1.2. ObjetoIncumbe ao Direito Eleitoral tratar sobre:

• A organização da Justiça e do Ministério Público Eleitoral;

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CURSO DE DIREITO ELEITORAL – Roberto Moreira de Almeida

• As diversas fases do processo eleitoral:

a) o alistamento eleitoral: inscrição, transferência, revisão, cancelamento e exclusão de eleitores;

b) a convenção partidária: momento e disciplinamento para escolha de candidatos e formalização de coligações;

c) o registro de candidatos: competência dos órgãos jurisdicionais, documentação neces-sária para o registro e demais regras específicas;

d) a propaganda política: o disciplinamento da propaganda partidária4,, intrapartidária e eleitoral;

e) os atos preparatórios à votação: distribuição das seções eleitorais e sua composição, material para votação, organização das mesas receptoras e respectiva fiscalização;

f ) a votação: a forma do voto e do sufrágio, os lugares de votação, a polícia dos trabalhos, o horário de início e de encerramento da votação;

g) a apuração; e

h) a diplomação dos eleitos.

• A estruturação dos partidos políticos5;

• A fixação das regras de competência e procedimentos em matéria eleitoral;

• O estabelecimento de punições administrativas e criminais no âmbito eleitoral, etc.

1.3. Taxonomia6 e autonomia

O Direito Eleitoral é, indubitavelmente, ramo do direito público, pois cuida, sobretudo, das medidas e demais garantias relacionadas ao exercício do sufrágio popular.

Com efeito, as normas e princípios emanados desse ramo da dogmática jurídica são cogen-tes, principalmente quando disciplinam as relações entre as entidades, órgãos e agentes públicos com particulares (pessoas físicas e jurídicas), a estruturação de órgãos destinados ao exercício da atividade político-administrativa em prol do interesse público calcado no regime democrático e na concretização do Estado Democrático de Direito.

Não menos indiscutível é asseverar que o Direito Eleitoral adquiriu autonomia científica, didática e normativa.

Dizemos que há autonomia científica porque existem normas e princípios próprios de Direito Eleitoral, os quais serão examinados ao longo do presente livro

A autonomia didática calca-se na presença de disciplinas específicas de Direito Eleitoral nos cursos de graduação e pós-graduação em direito.

no rádio e na televisão.

de direito privado, integra ou não o Direito Eleitoral.

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No que concerne à autonomia normativa, encontramos no ordenamento jurídico brasi-leiro uma grande quantidade de normas jurídicas autônomas e específicas de Direito Eleitoral, exempli gratia, dentre outras, a Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral); a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos); a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições); e a Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990 (Lei das Inelegibilidades). Tais diplomas legais, como já foi salientado, são normas jurídicas de efeito cogente (imperativo), isto é, não podem ser alteradas em prol de interesses de particulares (eleitores, candidatos ou partidos políticos) envolvidos no processo eleitoral.

1.4. FontesO vocábulo fonte, originariamente, refere-se ao local onde algo é gerado ou produzido,

isto é, à sua procedência ou à sua origem. Na literalidade, designa a nascente ou a mina d’água. No campo jurídico, fala-se em fontes históricas, materiais (reais) e formais. Nas lições de John Gilissen7: a) fontes históricas: são todos os documentos prévios que influenciaram a formação do diploma normativo; b) fontes materiais ou reais: são as concepções filosóficas, doutrinárias e até religiosas que justificam o direito posto em determinada época; e c) fontes formais: são as formas de expressão do direito e refletem os meios de elaboração e sistematização das normas jurídicas e do direito em um determinado grupo sociopolítico.

Há, ainda, a tipologia doutrinária das fontes eleitorais em: a) fontes formais estatais: as oriundas do devido processo legislativo, tais como, dentre outras, a Constituição Federal, os trata-dos e convenções internacionais, o Código Eleitoral (Lei n.º 4.737/65), a Lei das Inelegibilidades (LC n.º 64/90), a Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei n.º 9.096/95), a Lei das Eleições (Lei n.º 9.504/97), as Resoluções do TSE e as Consultas respondidas pela Justiça Eleitoral; e b) fon-tes formais não estatais: aquelas não oriundas do devido processo legislativo estatal, eis como, dentre outras, o estatuto partidário, as regras fixadas para os debates nas eleições entre candidatos e veículos de comunicação.

As fontes do Direito Eleitoral, isto é, aquelas que dizem respeito à sua origem ou ao fun-damento do direito, podem também ser classificadas em dois grandes grupos: fontes diretas ou primárias e indiretas ou secundárias.

1.4.1. Fontes diretasSão fontes diretas ou primárias do Direito Eleitoral, dentre outras:

A) A Constituição Federal 8

É a fonte suprema.

O Direito Eleitoral brasileiro, como todos os demais ramos da dogmática jurídica, retira seu fundamento de validade da Constituição Federal promulgada e publicada em cinco de outubro de 1988.

Leis Orgânicas dos Municípios também são fontes diretas de Direito Eleitoral.

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É nela onde estão inseridos os princípios fundamentais eleitoralísticos, as disposições acerca da forma e do sistema de governo; regras gerais sobre nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos, bem como, dentre outros relevantes temas, a organização da Justiça Eleitoral e a com-petência legislativa em matéria eleitoral.

A Lei Maior de 1988, a partir do advento da EC n.º 45/04, deu especial destaque aos tratados e convenções internacionais, os quais, quando se referirem a direitos humanos e forem aprovados, nas duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. Nesse diapasão, é curial salientar a importância dos tratados e convenções internacionais, os quais poderão figurar como fontes diretas de Direito Eleitoral.

B) O Código Eleitoral (Lei nº 4.737, de 15.07.1965) e leis posteriores que o alteraram

O Código Eleitoral, embora promulgado à época de sua edição como lei ordinária, foi re-cepcionado como lei complementar pelo caput do art. 121 da Lei Ápice de 1988.

Dispõe acerca da organização e do exercício de direitos políticos, precipuamente os de votar e o de ser votado; estabelece a composição e a competência da Justiça Eleitoral; fixa as regras ati-nentes ao alistamento eleitoral, aos sistemas eleitorais, ao registro de candidaturas, à propaganda política, aos atos preparatórios e à votação propriamente dita, à apuração e à diplomação dos eleitos.

Aborda, ademais, as garantias eleitorais, os recursos e as disposições penais e processuais penais eleitorais.

Está em vigor, salvo na parte não recepcionada pelo texto constitucional, bem como na parte derrogada pela legislação superveniente.

C) A Lei Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP)(Lei nº 9.096, de 19.09.1995)

A LOPP dispõe, dentre outros assuntos, sobre a criação e o registro dos partidos políticos; o funcionamento parlamentar; o programa, o estatuto e a filiação partidária; a fidelidade e a disciplina partidárias; a fusão, a incorporação e a extinção das agremiações partidárias; a prestação de contas e o fundo partidário, bem como o acesso gratuito das entidades partidárias ao rádio e à televisão.

D) A Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar nº 64, de 18.05.1990)

A LC n.º 64/90 regulamenta o § 9.º do art. 14 da Constituição Federal, ao fixar os casos específicos de inelegibilidade, os prazos de cessação e determina outras providências. Foi substan-cialmente alterada pela Lei da Ficha Limpa (LC n.º 135/10).

E) A Lei das Eleições (Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997)

A LE fixa normas gerais para as eleições brasileiras, tais como as regras atinentes à formação de coligações, ao registro de candidatos, à arrecadação e à aplicação de recursos nas campanhas eleitorais, à prestação de contas, às pesquisas e testes pré-eleitorais, à propaganda eleitoral em geral, ao direito de resposta, ao sistema eletrônico de votação e à totalização dos votos, às Mesas Receptoras, à fiscalização das eleições, assim como às condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais.

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INDAGAÇÃO DIDÁTICA

Medida provisória pode ser editada sobre matéria eleitoral ou partidária?

Não. É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a nacionalidade, a cidadania, a direitos políticos, a partidos políticos e a Direito Eleitoral (CF, art. 62, § 1º, inc. I, alínea “a”, de acordo com a EC nº 32/01).

1.4.2. Fontes indiretas

São chamadas fontes indiretas ou subsidiárias porque podem ser aplicadas supletivamente ao Direito Eleitoral, a saber:

A) Código Penal (CP)

Relação estreita tem o Direito Eleitoral com o Direito Penal.

O CP fixa as regras gerais para:

i) aplicação da lei penal: anterioridade da lei, lei penal no tempo, lei excepcional ou tem-porária, tempo do crime, territorialidade, lugar do crime, extraterritorialidade, pena cumprida no estrangeiro, eficácia de sentença estrangeira, contagem de prazo e frações não computáveis da pena;

ii) o crime: relação de causalidade, superveniência de causa independente, relevância da omissão, crime consumado e tentado, desistência voluntária e arrependimento eficaz, arrepen-dimento posterior, crime impossível, crimes dolosos e culposos, descriminantes putativas e erros sobre elementos do tipo e sobre a ilicitude do fato, coação irresistível e obediência hierárquica e exclusão da ilicitude por estado de necessidade, legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal ou por exercício regular do direito;

iii) a imputabilidade penal e o concurso de pessoas;

iv) as penas: privativas de liberdade, restritivas de direitos e multa;

v) a aplicação da pena: fixação da pena, critérios especiais da pena de multa, circunstâncias agravantes e atenuantes, cálculo da pena no concurso material, no concurso formal e no crime continuado, limites das penas em trinta anos;

vi) da suspensão condicional da pena, do livramento condicional;

vii) os efeitos da condenação, da reabilitação, das medidas de segurança e da extinção de punibilidade9.

Especial destaque está contido no art. 12 do Código Penal: “As regras gerais deste Códi-go aplicam-se aos fatos incriminados por lei especial, se esta não dispuser de modo diverso”.

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No mesmo diapasão, dispõe o art. 287 do Código Eleitoral: “Aplicam-se aos fatos incriminados nesta Lei as regras gerais do Código Penal”.

B) Código de Processo Penal (CPP)

No mesmo pensar, há uma relação próxima do Direito Eleitoral com o Direito Processual Penal.

O CPP estabelece o disciplinamento relativo ao processo penal em geral [inquérito policial, ação penal, ação civil, competência, questões prejudiciais e processos incidentes, conflito de jurisdição, restituição das coisas apreendidas, medidas assecuratórias, incidentes de falsidade e mental do acusado, meios de prova em geral, atores processuais (juiz, Ministério Público, acusa-do, defensor, assistentes e auxiliares da justiça), prisão, medidas cautelares e liberdade provisória, citações e intimações, aplicação provisória de interdições de direitos e medidas de segurança e sentença], aos processos em espécie, à execução, às nulidades e aos recursos em geral, bem como às relações jurisdicionais com autoridades estrangeiras.

A propósito da aplicação do CPP ao processo penal eleitoral, reza o art. 364 do Código Eleitoral: “No processo e julgamento dos crimes eleitorais e dos comuns que lhe forem conexos, assim como nos recursos e na execução, que lhes digam respeito, aplicar-se-á como lei subsidiária ou supletiva, o Código de Processo Penal”.

C) Código Civil (CC)

O Direito Civil fornece ao Direito Eleitoral, dentre outros, os conceitos de domicílio, pessoa física e jurídica, capacidade, responsabilidade, direitos de personalidade, decadência e prescrição.

Também fixa os graus de parentesco e regramentos para casamento, união estável e união homoafetiva, temas indispensáveis para a aplicabilidade das diretrizes atinentes às inelegibilidades.

Por fim, nas campanhas eleitorais, dentre outros, é indispensável conhecer diversos ins-titutos jurídicos originalmente civilísticos, tais como doação de recursos (a partidos políticos e candidatos), assunção de dívidas e cessões de débitos, fornecimento de materiais e prestação de serviços.

D) Código de Processo Civil (CPC)

O Direito Eleitoral também não é isolado em relação ao Direito Processual Civil.

O CPC orienta os operadores do direito como devem proceder na contagem dos prazos processuais e estabelece diretrizes gerais recursais. É aplicado subsidiariamente ao processo eleitoral em tudo aquilo em que a lei eleitoral não tenha disposto de forma diversa.

No que concerne à importância do processo civil ao processo eleitoral, a Resolução TSE n.º 23.478, de 10 de maio de 2016, disciplina a aplicação do Novo Código de Processo Civil (Lei n.º 13.105/15) no âmbito da Justiça Eleitoral, a saber:

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sistêmica.

feriados.

de Processo Civil.

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os devolver.

regionais eleitorais.

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aos feitos eleitorais.

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Eleitoral).

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Parágrafo único. O disposto no

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será processado em autos suplementares, prosseguindo o curso da demanda nos autos principais.

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E) Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral1011

De grande valia as resoluções emanadas do TSE (plenário do TSE).

Estão relacionadas ao poder normativo da Justiça Eleitoral, cujo respaldo legal está encartado nos arts. 1º, parágrafo único c/c o art. 23, inc. IX do Código Eleitoral.

Entendemos que, não obstante figurarem como uma das fontes de maior importância do Direito Eleitoral, devem ser editadas no exercício do poder regulamentar, ou seja, como norma “secundum legem”.

Com efeito, reza a Lei das Eleições: “Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para

10.

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11.

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sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representan-tes dos partidos políticos” (Lei nº 9.504/97, art. 105, caput, com redação dada pela Lei nº 12.034/09).

Na prática, todavia, tem-se observado crescente expansão da atividade regulamentar do TSE, com a edição de resoluções com conteúdo de norma autônoma não emanada do Congresso Nacional, o que fez, certamente, alguns doutrinadores a classificarem tais atos normativos como fontes primárias ou diretas de Direito Eleitoral12.

F) Consultas13

O TSE pode responder, sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe forem feitas, em tese, por autoridade com jurisdição federal ou por órgão nacional de partido político (competência consultiva prevista no inc. XII do art. 23 do Código Eleitoral decorrente de delegação constitu-cional contida no art. 121 da CF/88).

Dois são os requisitos para que possam ser respondidas (condições de admissibilidade):

i) apresentação por autoridade competente [com jurisdição federal (“exempli gratia”, Tribunal Regional Eleitoral, Senador da República, Deputado Federal) ou por órgão nacional de agremiação partidária (“verbi gratia”, presidente do diretório nacional do PSTU)]; e

ii) indagação em tese: jamais deverá ser respondida consulta formulada sobre fato concreto. Inobstante não terem caráter vinculante, podem servir as respostas dadas às consultas como suporte para futuras decisões judiciais.

Daí a importância das consultas para o Direito Eleitoral.

Acerca das consultas respondidas pelo TSE, a propósito, já assentou o STF14 ser “ato norma-tivo em tese, sem efeitos concretos, por se tratar de orientação sem força executiva com referência a situação jurídica de qualquer pessoa em particular”.

1.5. Codificações eleitorais15

A partir da Revolução de 1930, o Brasil ingressou na era das codificações eleitorais. Desde então, o país já contou com quatro códigos, a saber:

A) O Decreto nº 21.076, de 24.02.1932O Decreto n.º 21.076/32 possuía 144 artigos e era dividido em cinco partes, o que foi

seguido pelos demais códigos.

É considerado o primeiro Código Eleitoral brasileiro.

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Foi editado sob os reclamos oriundos da Revolução de 1930.

Criou a Justiça Eleitoral; instituiu o voto feminino; previu o sufrágio universal, o voto direto e secreto em cabina indevassável; e o eleitor tinha legitimidade para propor ação penal eleitoral.

B) A Lei nº 48, de 04.05.193516

Tal qual o primeiro, o segundo Código Eleitoral adveio sob a Era Vargas.

Consistiu em um diploma legal com 217 artigos.

Dispôs, em capítulo próprio (arts. 49 a 57), acerca da atuação do Ministério Público em todas as fases do processo eleitoral; e acrescentou, como órgãos integrantes do Judiciário, as Juntas Eleitorais (na época chamadas de Juntas Especiais) incumbidas de apurar as eleições municipais.

Os Juízes Eleitorais passaram a ter competência para processar e julgar os crimes eleitorais (competência esta até então privativa dos Tribunais Eleitorais).

Reduziu os prazos prescricionais para a prática de crimes eleitorais para cinco anos (quando previstas penas privativas de liberdade) e dois anos (nos demais casos).

O segundo Código Eleitoral teve aplicabilidade efêmera, pois em 10 de novembro de 1937, o Presidente Getúlio Vargas decretou o Estado Novo, impôs o fechamento do Congresso Nacional, a extinção dos partidos políticos e outorgou uma nova Constituição, que lhe conferiu o controle total do Poder Executivo, bem como, não permitiu a realização de eleições, inclusive, para o Poder Legislativo. Somente em 29 de outubro de 1945, com a deposição de Vargas pelos militares, é que foi restabelecida a democracia no Brasil.

C) A Lei nº 1.164, de 24.07.1950O terceiro Código Eleitoral possuía 202 artigos.

Foi editado quando da vigência da Constituição Federal de 1946.

Previu o sufrágio universal e o voto direto, obrigatório e secreto.

Acolheu, tal como hoje, os sistemas eleitorais proporcional e majoritário.

Dispôs sobre a propaganda eleitoral em capítulo específico.

Não destinou capítulo próprio ao Ministério Público Eleitoral.

D) A Lei nº 4.737, de 15.07.1965

É o quarto e atual Código Eleitoral. Embora lei ordinária, foi recepcionado como lei com-plementar pela Constituição de 1988.

Possui 383 artigos e está organizado em cinco partes:

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I. Parte Primeira – Introdução (arts. 1º a 11);

II. Parte Segunda – Dos Órgãos da Justiça Eleitoral (arts. 12 a 41);

III. Parte Terceira – Do alistamento (arts. 42 a 81);

IV. Parte Quarta – Das Eleições (arts. 82 a 233-A); e

V. Parte Quinta – Disposições várias (arts. 234 a 383).

INDAGAÇÃO DIDÁTICA

Houve um quinto Código Eleitoral na história do Brasil?

Não. Em 28.05.1945 foi editado o Decreto-lei nº 7.586, considerado por Pinto Ferreira como um diploma legal eleitoral propriamente dito. Em nenhuma passagem do texto do DL, todavia, houve menção em ser Código Eleitoral. Aludida norma, no entanto, foi de grande relevância, sobretudo devido ter sido o responsável pelo renascimento da Justiça Eleitoral brasileira, extinta pela Constituição de 1937. A doutrina brasileira, em sua maioria, não o elenca como um Código Eleitoral.

1.6. Competência legislativaA competência para legislar sobre Direito Eleitoral é privativa da União. Com efeito, assim dispõe o inc. I do art. 22 da Lei Ápice, in verbis:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral...”

Não obstante incumbir à União legislar sobre Direito Eleitoral, nada impede que os Estados e o Distrito Federal legislem específica e supletivamente sobre os mecanismos de democracia direta nos seus respectivos territórios.

Esses meios de democracia direta17 estão inseridos nos incisos I a III do art. 14 da CF de 1988. São eles: plebiscito, referendo e iniciativa popular.18

Por fim, é digno de registro informar que, tal qual estatuído no parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal, lei complementar federal poderá autorizar que os estados-membros legislem sobre questões específicas de Direito Eleitoral.

1.7. Princípios do Direito Eleitoral

1.7.1. Conceito de princípioO vocábulo princípio tem vários sentidos ou significados. Jânio Quadros19 elencou os seguintes significados da palavra sob disceptação: “é ato de princi-

piar; momento em que se faz alguma coisa pela primeira vez ou em que alguma coisa tem origem; causa primária; origem; começo; razão fundamental; elemento que predomina na constituição

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de um corpo organizado; regra; teoria; preceito moral; estreia; germe; opinião; modo de ver; o princípio da vida; primícias; rudimentos; antecedentes; opiniões; convicções; regras fundamentais e gerais de qualquer ciência ou arte”.

Segundo ensinamento de Robert Alexy20, princípios “são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes”.

No campo jurídico, princípio pode ser empregado no sentido de regra fundamental, regra padrão ou regra paradigma à ciência do direito21.

1.7.2. Princípios do Direito Eleitoral em espécie

1.7.2.1. Princípio da anualidade ou da anterioridade da lei eleitoralÉ o princípio que está inserido no art. 16 da Constituição Federal22, com a redação dada pela

EC nº 4/93, assim redigido: “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até 1 (um) ano da data de sua vigência”.

Destarte, para que uma lei modificadora ou alteradora do processo eleitoral produza eficá-cia especificamente a determinado pleito, ela terá que ser publicada no Diário Oficial da União (DOU), no mínimo, um ano e um dia antes da data da respectiva eleição.

O que se deve entender por “lei”?

Interessante resposta é dada por Rodrigo Moreira da Silva23, à qual nos filiamos, in verbis: “Repare que a Constituição refere-se a ‘lei que alterar o processo eleitoral’. Trata-se, nesse caso, de lei em sentido amplo, ou seja, qualquer norma capaz de inovar o ordenamento jurídico. Excluem-se daí os regulamentos, que são editados apenas para promover a fiel execução da lei e que não podem ex-trapolar os limites dela. Não podem os regulamentos criar algo novo. Em função disso, ‘[...] essa regra dirige-se ao Poder Legislativo porque apenas ao parlamento é dado inovar a ordem jurídica eleitoral’. A consequência prática disso é a inaplicabilidade do princípio ao poder normativo do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), logo as resoluções desse Tribunal, editadas para dar bom andamento às eleições, podem ser expedidas há menos de um ano do pleito eleitoral (art. 105 da Lei nº 9.504/1997)”.

E o que pode vir a ser entendido por processo eleitoral para fins do referido art. 16 da Constituição Federal?

A resposta foi dada em duas ocasiões pelo próprio Supremo Tribunal Federal.

A primeira, quando do julgamento da ADI 3.345, na qual se discutia a eventual inconstitu-cionalidade da Resolução do TSE que fixava o número de vereadores. Extrai-se, a propósito, do Informativo STF nº 398, de 22 a 26 de agosto de 2005, que a norma do art. 16 da Constituição

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Federal, “consubstanciadora do princípio da anterioridade da lei eleitoral, foi prescrita no intuito de evitar que o Poder Legislativo pudesse inserir, casuisticamente, no processo eleitoral, modificações que viessem a deformá-lo, capazes de produzir desigualdade de participação dos partidos e respectivos candidatos que nele atuam”.

A segunda, quando do julgamento da ADI nº 3.741, o Pretório Excelso decidiu haver vio-lação do postulado da anterioridade ou anualidade da lei eleitoral quando a norma: a) produzir rompimento da igualdade de participação dos partidos políticos e dos respectivos candidatos no processo eleitoral; b) introduzir deformação de modo a afetar a normalidade das eleições; c) contiver dispositivo considerado fator de perturbação do pleito; ou d) derivar de alteração motivada por propósito casuístico.

Da mesma forma, grande discussão ocorreu quando do surgimento da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n.º 135/10), se ela teria aplicação ou não às eleições do ano de 2010, isto é, se haveria o óbice do princípio da anterioridade da lei eleitoral à sua aplicabilidade imediata para as eleições do mesmo ano de sua edição. A questão chegou ao Supremo Tribunal Federal que se posicionou pela inaplicabilidade do novel diploma legal, nos seguintes termos: “O pleno exercício de direitos políticos por seus titulares (eleitores, candidatos e partidos) é assegurado pela Constituição por meio de um sistema de normas que conformam o que se poderia denominar de devido processo legal eleitoral. Na medida em que estabelecem as garantias fundamentais para a efetividade dos di-reitos políticos, essas regras também compõem o rol das normas denominadas cláusulas pétreas e, por isso, estão imunes a qualquer reforma que vise a aboli-las. O art. 16 da Constituição, ao submeter a alteração legal do processo eleitoral à regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para o pleno exercício de direitos políticos [...]. A LC 135/2010 interferiu numa fase específica do proces-so eleitoral, qualificada na jurisprudência como a fase pré-eleitoral, que se inicia com a escolha e a apresentação das candidaturas pelos partidos políticos e vai até o registro das candidaturas na Justiça Eleitoral. Essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre os dias 10 e 30 de junho, no qual ocorrem as convenções partidárias, pois o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior. A fase pré-eleitoral de que trata a jurisprudência desta Corte não coincide com as datas de realização das convenções partidárias. Ela começa muito antes, com a própria filiação partidária e a fixação de domicílio eleitoral dos candidatos, assim como o registro dos partidos no TSE. A competição eleitoral se inicia exatamente um ano antes da data das eleições e, nesse interregno, o art. 16 da Constituição exige que qualquer modificação nas regras do jogo não terá eficácia imediata para o pleito em curso [...]. Toda limitação legal ao direito de sufrágio passivo, isto é, qualquer restrição legal à elegibilidade do cidadão constitui uma limitação da igualdade de oportunidades na competição eleitoral. Não há como conceber causa de inelegibilidade que não restrinja a liberdade de acesso aos cargos públicos, por parte dos candidatos, assim como a liberdade para escolher e apresentar candidaturas por parte dos partidos políticos. E um dos fundamentos teleológicos do art. 16 da Constituição é impedir alterações no sistema eleitoral que venham a atingir a igualdade de participação no prélio eleitoral [...]. O prin-cípio da anterioridade eleitoral constitui uma garantia fundamental também destinada a assegurar o próprio exercício do direito de minoria parlamentar em situações nas quais, por razões de conveniência da maioria, o Poder Legislativo pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critérios que regerão o processo eleitoral. A aplicação do princípio da anterioridade não depende de considerações sobre a moralidade da legislação. O art. 16 é uma barreira objetiva contra abusos e desvios da maioria e dessa forma deve ser aplicado por esta Corte. A proteção das minorias parlamentares exige reflexão acerca do papel da jurisdição constitucional nessa tarefa. A jurisdição constitucional cumpre a sua função quando aplica rigorosamente, sem subterfúgios calcados em considerações subjetivas de moralidade, o

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princípio da anterioridade eleitoral previsto no art. 16 da Constituição, pois essa norma constitui uma garantia da minoria, portanto, uma barreira contra a atuação sempre ameaçadora da maioria (STF, RE 633.703, rel. min. Gilmar Mendes, j. 23-3-2011). No mesmo sentido, também do STF, veja o RE 631.102, ED, rel. p/ o ac. min. Dias Toffoli, j. 14-12-2011.

Ademais, o princípio da anualidade ou da anterioridade da lei eleitoral não se aplica às resoluções editadas pelo TSE. A uma porque tais atos normativos, segundo o art. 105, caput, da Lei n.º 9.504/97, com redação dada pela Lei n.º 12.034/09, devem ser editadas até o dia cinco de março do ano eleitoral, “atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou esta-belecer sanções distintas das previstas nesta Lei”, ou seja, são normas que não inovam no mundo jurídico. A duas, ao se examinar o seguinte julgado emanado do Pretório Excelso: “a Resolução TSE 21.702/2004, que meramente explicitou interpretação constitucional anteriormente dada pelo STF, não ofendeu a cláusula constitucional da anterioridade eleitoral, seja porque não rom-peu a essencial igualdade de participação, no processo eleitoral, das agremiações partidárias e respectivos candidatos, seja porque não transgrediu a igual competitividade que deve prevalecer entre esses protagonistas da disputa eleitoral, seja porque não produziu qualquer deformação descaracterizadora da normalidade das eleições municipais, seja porque não introduziu qualquer fator de perturbação nesse pleito eleitoral, seja, ainda, porque não foi editada nem motivada por qualquer propósito casuístico ou discriminatório” (STF, ADI 3.345, rel. Min. Celso de Mello, j. 25/8/2005, DJE de 20/08/2010).

Por fim, o princípio da anualidade da lei eleitoral deve ser interpretado em consonância com a segurança jurídica que há de ser observada em caso de eventual alteração da jurisprudência con-solidada pelo próprio TSE em ano eleitoral. Nesse diapasão, o seguinte julgado emanado do STF: “Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do TSE, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do TSE que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior” (STF, RE 637.485, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 1º/08/2012, DJE de 21/05/2013).

1.7.2.2. Princípio da celeridade

Em razão da temporariedade do exercício dos mandatos eletivos, o Poder Judiciário tem de dar a maior prioridade possível na apreciação dos feitos eleitorais.

Com efeito, estando para ser apreciado um processo oriundo da Justiça Eleitoral e outro advindo da Justiça Comum, o magistrado dará prioridade àquele, ressalvados apenas os casos de “habeas corpus” e de mandado de segurança.

A rapidez na tramitação processual, portanto, deve ser a marca registrada do processo eleitoral.

Como reflexo do princípio da celeridade no processo eleitoral, é possível elencar:

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a) recursos: devem os recursos eleitorais, na sua maioria, ser interpostos no prazo de 3 (três) dias (CE, art. 258), salvo exceções expressamente previstas em lei24 e, via de regra, não terão efeito suspensivo25 (CE, art. 257);

b) irrecorribilidade das decisões do TSE: o TSE é a última instância possível para recursos em matéria estritamente eleitoral, pois, nos termos do § 3.º do art. 121 da CF, salvo as que con-trariarem a Constituição e as denegatórias de “habeas-corpus” ou de mandado de segurança, não há como recorrer de decisão do TSE para o STF;

c) preclusão instantânea: como o processo eleitoral é composto de uma sucessão de fases bem definidas e sucessivas (alistamento, convenção partidária, registro de candidaturas, propagan-da eleitoral, votação, etc.), concluída uma, não podem mais ser impugnadas eventuais nulidades ocorridas em fases anteriores, salvo matérias de ordem constitucional ou legal de ordem pública, isto é, as impugnações decorrentes de irregularidades ou nulidades relativas devem ser alegadas de imediato, sob pena de preclusão (“exempli gratia”: i) art. 147, § 1º do CE: “A impugnação à identidade do eleitor, formulada pelos membros da mesa, fiscais, delegados, candidatos ou qualquer eleitor, será apresentada verbalmente ou por escrito, antes de ser o mesmo admitido a votar”; ii) art. 149 do CE: “Não será admitido recurso contra a votação, se não tiver havido impugnação perante a Mesa Receptora, no ato da votação, contra as nulidades arguidas”); e

d) prazo de um ano como duração razoável do processo eleitoral que possa resultar em perda de mandato: a tramitação do processo eleitoral que possa redundar em perda de mandato eletivo (em todas as suas fases e graus de jurisdição) não poderá ultrapassar o prazo de um ano. Nesse sentido, reza a Lei das Eleições: “Art. 97-A. Nos termos do inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal, considera-se duração razoável do processo que possa resultar em perda de mandato eletivo o período máximo de 1 (um) ano, contado da sua apresentação à Justiça Eleitoral. § 1º. A duração do processo de que trata o ‘caput’ abrange a tramitação em todas as instâncias da Justiça Eleitoral. § 2º. Vencido o prazo de que trata o ‘caput’, será aplicável o disposto no art. 97, sem prejuízo de representação ao Conselho Nacional de Justiça” (Lei nº 9.504/97, art. 97-A, incluído pela Lei nº 12.034/09).

a) aplica-se a regra

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1.7.2.3. Princípio da periodicidade da investidura das funções eleitoraisOs magistrados e os membros do Ministério Público Eleitoral são investidos na função eleitoral,

salvo motivo justificado, por um prazo de dois anos e nunca por mais de dois biênios consecutivos. Vê-se, destarte, a ausência do princípio constitucional da vitaliciedade inerente à magistra-

tura e ao MP, mas sim a presença da regra da periodicidade da investidura das funções eleitorais. Nesse sentido, dispõe o § 2º do art. 121 da Constituição Federal de 1988, in verbis: “Os juízes

dos tribunais eleitorais, salvo motivo justificado, servirão por dois anos, no mínimo, e nunca por mais de dois biênios consecutivos, sendo os substitutos escolhidos na mesma ocasião e pelo mesmo processo, em número igual para cada categoria”.

1.7.2.4. Princípio da lisura das eleições ou da isonomia de oportunidades As eleições em um regime verdadeiramente democrático devem ser pautadas pela igualdade

de oportunidades entre todos os candidatos em disputa. A garantia da lisura das eleições no Brasil está calcada na ideia de cidadania, de origem popular

do poder e no combate à influência do poder econômico ou político nas eleições. Com efeito, na Constituição Federal de 1988 há diversos dispositivos voltados ao tema,

dentre os quais se podem elencar, a título meramente exemplificativo: a) a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios

e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como um de seus fundamentos a cidadania (art. 1º, inc. II); e

b) todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição (art. 1º, parágrafo único); e

c) Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta (art. 14, § 9º, com redação dada pela ECR nº 4/94).

Por seu turno, no plano infraconstitucional, o princípio está expressamente tratado no art. 23 da Lei das Inelegibilidades (LC nº 64/90), in verbis: “O Tribunal formará sua convicção pela livre apreciação dos fatos públicos e notórios, dos indícios e presunções e prova produzida, atentando para circunstâncias ou fatos, ainda que não indicados ou alegados pelas partes, mas que preservem o interesse público de lisura eleitoral”.

Ademais, grande passo no sentido de buscar a lisura nas eleições brasileiras foi dado com a aprovação da:

a) Lei de Combate à Corrupção Eleitoral ou Lei da Captação Ilícita de Sufrágios (Lei nº 9.840/99): com o objetivo de combater a prática nefasta da compra de votos nas eleições brasilei-ras, foram acrescentados o art. 41-A e § 1.º à Lei nº 9.504/97, atualmente com a seguinte redação: “Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de mil a cinquenta mil Ufir, e cassação

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do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Para a caracterização da conduta ilícita, é desnecessário o pedido explícito de votos, bastando a evidência do dolo, consistente no especial fim de agir”;

b) Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97): visando coibir a prática de abuso do poder econômico e político nos pleitos eleitorais brasileiros, sobretudo após o advento da Emenda Constitucional da Reeleição no país para cargos do Poder Executivo (EC nº 16/97), o legislador previu uma série de condutas vedadas, sob pena de multa e eventual cassação do registro e do diploma, bem como a declaração de inelegibilidade26; e

c) Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/10)27: foi aprovada a partir de uma mobilização de entidades da sociedade civil, com o objetivo de se aferir a idoneidade dos candidatos a cargos ele-tivos e impedir, pelo prazo de oito anos, candidaturas de pessoas condenadas por decisão judicial transitada em julgado ou por deliberação de órgão colegiado do Poder Judiciário, dentre outras hipóteses legalmente elencadas.

1.7.2.5. Princípio da responsabilidade solidária entre candidatos e partidos políticos

O princípio da responsabilidade solidária entre candidatos e partidos políticos na propaganda eleitoral está expressamente contido no art. 241 do Código Eleitoral: “Toda propaganda eleitoral será realizada sob a responsabilidade dos partidos e por eles paga, imputando-lhes solidariedade nos excessos praticados pelos seus candidatos e adeptos”.

Todavia, com o advento da Lei nº 12.891/13, houve restrição à responsabilidade soli-dária entre candidatos e partidos, ao se acrescentar o parágrafo único ao supratranscrito art. 241 do CE, assim redigido: “a solidariedade prevista neste artigo é restrita aos candidatos e aos respectivos partidos, não alcançando outros partidos, mesmo quando integrantes de uma mesma coligação”.

Ademais, pela Lei n.º 13.165/15, novamente houve mais restrição ao princípio da responsa-bilidade solidária para partidos políticos por sanções aplicadas pela Justiça Eleitoral a candidatos, pois foi inserido o § 11 ao art. 96 da Lei n.º 9.504/97, com a seguinte redação: “As sanções aplicadas a candidato em razão do descumprimento de disposições desta Lei não se estendem ao respectivo partido, mesmo na hipótese de esse ter se beneficiado da conduta, salvo quando comprovada a sua participação”.

Não obstante, a Lei nº 9.504/97, em diversos dispositivos, torna explícito o aludido princípio da responsabilidade solidária quando assevera:

a) As despesas da campanha eleitoral serão realizadas sob a responsabilidade dos partidos, ou de seus candidatos, e financiadas na forma desta Lei (art. 17);

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b) O candidato é solidariamente responsável com a pessoa indicada na forma do art. 20 desta Lei pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha, devendo ambos assinar a respectiva prestação de contas (art. 21, com redação dada pela Lei nº 11.300/06); e

c) Independe da obtenção de licença municipal e de autorização da Justiça Eleitoral a veiculação de propaganda eleitoral pela distribuição de folhetos, adesivos, volantes e outros impressos, os quais devem ser editados sob a responsabilidade do partido, coligação ou candidato (art. 38, caput, com redação dada pela Lei nº 12.891/13).

O TSE, por sua vez, tradicionalmente tem se posicionado pela responsabilidade solidária entre partidos políticos e seus candidatos por excessos na propaganda eleitoral. Nesse sentido os seguintes arestos jurisprudenciais:

“Propaganda eleitoral irregular. Placas. Comitê de candidato. Bem particular. Retirada. [...] 4. Nos termos do art. 241 do Código Eleitoral, os partidos políticos respondem solidariamente pelos excessos praticados por seus candidatos e adeptos no que tange à propaganda eleitoral, regra que objetiva assegurar o cumprimento da legislação eleitoral, obrigando as agremiações a fiscalizar seus candidatos e filiados. [...]” (TSE, Ac. de 22.2.2011 no AgR-AI nº 385447, rel. Min. Arnaldo Versiani); e

“[...]. Propaganda eleitoral extemporânea. Multa. Responsabilidade solidária do partido e do locutor da propaganda eleitoral extemporânea. Art. 241 do CE. Omissão configurada. [...] 2. Configurada omissão quanto à suposta violação do art. 241 do Código Eleitoral. No entanto, corretos os fun-damentos adotados no acórdão proferido pelo TRE/MG que aplicou o princípio da solidariedade entre o partido político e o interlocutor da propaganda eleitoral extemporânea. Carece de funda-mento o pedido de redução da multa ao mínimo legal, haja vista o aresto que julgou o recurso na representação ter estipulado a penalidade neste patamar, conforme se verifica da leitura da ementa (fls. 94-95). 4. Não se vislumbra a ocorrência de bis in idem inconstitucional ao se aplicar multa ao partido político e ao interlocutor de propaganda eleitoral extemporânea quando este último for notadamente candidato a cargo político. [...].”(TSE, Ac. de 15.3.2007 nos EDclREspe no 26.189, rel. Min. José Delgado.)

Por seu turno, é digno informar, ainda sobre o tema da responsabilidade, que o art. 15-A da Lei nº 9.096/95 (LOPP), cujo caput foi modificado pela Lei nº 12.034/09 e parágrafo único acrescentado pela Lei nº 12.891/13, passou a ter a seguinte redação, in litteris:

Art. 15-A. A responsabilidade, inclusive civil e trabalhista, cabe exclusivamente ao órgão partidário municipal, estadual ou nacional que tiver dado causa ao não cumprimento da obrigação, à violação de direito, a dano a outrem ou a qualquer ato ilícito, excluída a solidariedade de outros órgãos de direção partidária.

Parágrafo único. O órgão nacional do partido político, quando responsável, somente poderá ser demandado judicialmente na circunscrição especial judiciária da sua sede, inclusive nas ações de natureza cível ou trabalhista.

Na linha do art. 15-A da LOPP, pela responsabilidade individual e não solidária entre os diversos órgãos de direção partidária, assim decidiu o TSE:

EMENTA. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009. PAR-TIDO REPUBLICANO BRASILEIRO (PRB). APROVAÇÃO COM RESSALVAS.

1. A responsabilidade pela apropriação contábil das sobras da campanha municipal de 2008 é do respec-tivo órgão de direção municipal, a teor do art. 31, caput, da Lei 9.504/97, reproduzido no art. 28 da Res.-TSE 22.715/2008. Assim, descabe penalizar o órgão de direção nacional pela ausência de informação sobre sua existência. Precedente.

2. A comprovação das despesas com aluguel de bem imóvel se dá pela apresentação de recibo, nos termos do disposto no art. 1º da Lei 8.846/94 c.c. art. 9º, II, da Res.-TSE 21.841/2004. Na espécie, a ausência

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desse documento pode ser suprida por depósito na conta bancária do locador ante a sua recusa em emitir recibo por estar em contenda judicial com o partido, não havendo comprometimento da regularidade das contas e do seu efetivo controle pela Justiça Eleitoral.

3. A comprovação da doação de serviços estimáveis em dinheiro efetuada por pessoa jurídica se dá pela apresentação de termo de doação e da nota fiscal ou recibo da prestação dos serviços. A ausência de tais documentos não compromete a regularidade das contas no presente caso, tendo em vista que o próprio prestador de serviços informou a doação estimável à Justiça Eleitoral. Precedente.

4. Contas aprovadas com ressalvas [Prestação de Contas nº 927-11/DF Relator: Ministro João Otávio de Noronha DJE de 14.11.2014].

Incumbe acrescentar, por último, que, eventual responsabilidade penal por crime eleitoral será individual do infrator (sempre pessoa física), pois não há previsão legal de punição por prática de aludido delito por pessoa jurídica.

2. SINOPSE

É o ramo do Direito Público normas e princípios disciplinadores do alistamento, da

dos eleitos, bem como das relacionadas ao exercício do sufrágio popular.

2.2. Objeto

O Direito Eleitoral cuida, dentre outras matérias, da e do Ministério Público Eleitoraldisciplina dos competência e procedimentos em matéria eleitoral, bem como do estabelecimento de no âmbito eleitoral.

O Direito Eleitoral é ramo do direito público. Possui .

Fontes diretas ( Federal e leis eleitorais) e fontes indiretas ( , -).

. Desde então, o paíscontou com (

Eleito-).

sobre Direito Eleitoral -deral).

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