CULTIVARCadernos de Anlise e Prospetiva CULTIVARCadernos de Anlise e ProspetivaN. 1, Junho de 2015Propriedade: Gabinete de Planeamento, Politicas e Administrao GeralP. Comrcio, 1149-010 LisboaTelef.: + 351 21 323 46 00 Linha Informao + 351 21 323 47 49E-mail: geral@gpp.pt ; Website: www.gpp.ptEquipa editorial: Coordenao: Bruno Dimas, Eduardo Diniz.Ana Filipe Morais, Ana Rita Moura,Antnio Cerca Miguel, Clara Lopes, Hugo Lobo,Manuel Loureiro, Nuno Veras, Susana Jorge.Colaboraram neste nmero: Convidados: Fernando Bianchi de Aguiar,Jorge Neves, Manuel Marcelo Curto, Tassos Haniotis.GPP: Ana Dias, Daniela Gaspar, Nuno Manana,Rui Trindade, Susana Barradas.IVV: Francisco MateusTraduo: Ana Sofa RodriguesEdio e produo: Princpia Editora, Lda.Impresso e acabamento: www.artipol.netTiragem: 1000 exemplaresISSN: 2183-5624Depsito legal: 394697/15CULTIVARCadernos de Anlise e Prospetiva N. 1, Junho de 2015ndiceEDITORIAL 7SECO I GRANDES TENDNCIAS PERSPETIVAS DOS MERCADOS AGRCOLAS: FATORES DE CRESCIMENTO,INCERTEZAS E RESPOSTAS POLTICAS13Tassos HaniotisUM BALANO DO USO DAS MATRIAS-PRIMAS UTILIZADAS NA PRODUODE BIOCOMBUSTVEIS EM PORTUGAL27Fernando Bianchi de AguiarAS DINMICAS DE MERCADO E OS SEUS IMPACTOS NA PRODUO DE MILHOEM PORTUGAL47Jorge NevesUM NOVO MUNDO NOVO53Manuel Marcelo CurtoSECO II OBSERVATRIOA EVOLUO DA ECONOMIA AGRCOLA PORTUGUESA63COMRCIO INTERNACIONAL DE PRODUTOS AGROALIMENTARES, DA FLORESTA EDAS PESCAS75MERCADOS AGRCOLAS85NDICES DE PREOS NA CADEIA DE ABASTECIMENTO ALIMENTAR916SECO III ASSUNTOS BILATERAIS E MULTILATERAISANLISE PROSPETIVA DO DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA GLOBAL101Ficha de leitura: OECD-FAO AGRICULTURE OUTLOOK 2014-2013,OECD/Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2014SEGURANA ALIMENTAR E PRODUO AGROALIMENTAR105Ficha de leitura: THE STATE OF FOOD INSECURITY IN THE WORLD 2014, FAO, 2014MODELIZAO DA ADAPTAO S ALTERAES CLIMTICAS107Ficha de leitura: MODELLING ADAPTATION TO CLIMATE CHANGE IN AGRICULTURE,OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n. 70, 2014.ABOLIO DO SISTEMA DE QUOTAS LEITEIRAS109Ficha de leitura: ABOLITION OF THE MILK QUOTA SYSTEM IN SWITZERLAND,European Milk Board, 20147EditorialEduardo DinizDiretor Geral do GPPA publicao CULTIVAR, que iniciamos com este nmero, pretende constituir um meio para o apro-fundamento e estmulo do debate sobre a evoluo e planeamento das polticas pblicas para a agri-cultura,desenvolvimentorural,alimentaoemareigualmenteseruminstrumentodeescrutnioe difuso do trabalho que desenvolvido no Ministrio da Agricultura e do Mar.A CULTIVAR desenvolve-se a partir de trs linhas de contedos. A primeira, denominada Grandes tendncias, estrutura-se em torno de um tema principal e integra artigos de anlise redigidos por es-pecialistas nessa matria; a segunda, denominada Observatrio pretende ser um espao para dispo-nibilizar e analisar um acervo de informao e dados estatsticos de reconhecido interesse; por ltimo, Assuntos Bilaterais e Multilaterais destina-se a apresentar e divulgar documentos de organizaes, nacionais e internacionais.O tema de fundo na seco das Grandes tendncias, nesta primeira edio, a Volatilidade dos mercados agrcolas.Volatilidade de preos pode defnir-se, de forma resumida, como uma variao acentuada e inespe-rada de preos num espao de tempo curto. Para os produtores, signifca a introduo de maior incerte-za e, portanto, um risco adicional a que esto sujeitos, o que gera custos (nomeadamente, fnanceiros e logsticos) e inviabiliza a atividade das exploraes com estruturas fnanceiras mais frgeis. O fenmeno da volatilidade dos preos agrcolas acontecia no passado com frequncia, ligado so-bretudo a variaes bruscas da oferta devidas s condies climatricas no quadro de economias pouco abertas em espaos geogrfcos limitados, dependendo de si prprios para assegurar o abastecimento alimentar indispensvel s respetivas populaes. Tambm os fatores geopolticos geravam situaes ocasionais de variaes bruscas de preos.8As medidas de poltica agroalimentares respondiam em grande medida a esta situao: preos tabe-lados, reservas alimentares, produo obrigatria, combate aos aambarcadores, etc.A integrao de mercados nacionais em espaos geogrfcos mais amplos, os progressos nas capa-cidades de transporte e armazenagem e a eliminao de riscos cambiais atenuaram fortemente os ris-cos de volatilidade do passado. No entanto, outros fatores geradores de alteraes bruscas dos preos surgiram: volatilidade dos custos de produo (energia, taxas de juro), crises geradas por perceo de riscos de segurana alimentar, choques de oferta globais em reao a situaes particulares, especu-lao fnanceira com bens agrcolas e ressurgimento de fatores geopolticos (alianas e confitos ente blocos, preservao de soberania nacional no quadro de integrao econmica, volatilidade das pol-ticas cambiais, etc.).Na seco Grandes Tendncias, composta por artigos de opinio, apresentam-se contributos de quatro autores, que do um espectro alargado desta temtica, atravs do cruzamento de sensibilidades provenientes de diferentes reas de conhecimento e atividade. O primeiro texto, da autoria de Tassos Haniotis, apresenta um enquadramento global do tema. So adiantados alguns contributos, tericos e empricos, explicativos da questo do desenvolvimento dos preos nos mercados agrcolas, entre os quais se salientam o efeito combinado de alguns fatores ma-croeconmicos, a utilizao dos mercados de bens agrcolas para aplicaes fnanceiras, as mudanas ao nvel da gesto dos stocks de bens agrcolas e a crescente ligao dos mercados agrcolas aos mer-cados energticos. Faz ainda uma breve exposio do debate em torno das respostas polticas a dar ao problema, enquadrando-as na reforma da poltica agrcola comum (PAC).O artigo da autoria de Bianchi de Aguiar aborda o tema das matrias-primas utilizadas na produo de biocombustveis. Neste artigo, o autor, depois de fornecer o enquadramento poltico nacional e in-ternacional, adota como foco o caso dos biocombustveis em Portugal, na perspetiva da sua produo, incorporao e reduo de emisses de gases com efeito de estufa (GEE), as limitaes que da decor-remeoutrasimplicaes. Soaindadestacadosalgunsdadosestatsticossobreestetema. Umadas seces do texto passa pela anlise da grande volatilidade dos preos no mercado das matrias-primas e dos biocombustveis.Uma das maiores contribuies do texto apresentado por Jorge Neves a abordagem a alguns aspe-tos menos conhecidos acerca da formao de preos internacionais de bens agrcolas, entre os quais se salienta a fnanceirizao do negcio como um fator explicativo da volatilidade dos preos, tomando como caso de anlise o mercado do milho.Um quarto texto, de Manuel Marcelo Curto, descreve um quadro geopoltico que denomina a nova desordem mundial e observa os riscos de perda de legitimidade da governao internacional e da fra-gilidade da infuncia europeia. Entre as refexes, sugere-nos que a prpria situao mundial em si mesmo caracterizada pela Volatilidade. Neste quadro constatamos a importncia que os acordos mul-tilaterais e bilaterais podem ter neste reequilbrio de foras de onde se destaca a negociao do acordo UE-EUA (TTIP).9Estas quatro anlises permitem apresentar uma perspetiva da interdependncia crescente da pro-duo agroalimentar e dos mercados globais. Com efeito, continua a existir uma lgica local, regional e nacional, que se vai integrando em blocos geogrfcos crescentes, mas, igualmente, existem repercus-ses de sentido inverso, isto , da lgica mundial nos mercados locais. As oportunidades e os desafos desta globalizao requerem estratgias, quer ao nvel empresarial, quer ao nvel das polticas pblicas, nosparatirarpartidodeummercadomaisvasto,mastambmparagarantirumaregulao,que fornea um enquadramento de confana para uma rea to sensvel como o caso da produo e co-mrcio agroalimentar. Assim, nos anos mais recentes e previsivelmente no futuro, voltam a colocar-se desafos resultantes daincerteza/riscosobreosrendimentosagrcolas,agarantiadeabastecimentodosconsumidores,o poder de compra das populaes com menores rendimentos e, em consequncia, a um enfraquecimen-to da ao dos Estados nacionais ou mesmo a uma tenso entre blocos geogrfcos.Mesmo tendo em conta a reformulao dos pagamentos diretos e incluso de instrumentos de ges-to de risco na recentemente reformada poltica agrcola comum (PAC) para o perodo 2014-2020, e a possibilidade se gerar um novo impulso, a partir do segundo semestre do ano nas negociaes da agen-da Doha, a volatilidade pode ser vista no s como uma falha no funcionamento dos mercados, cuja cor-reo ser um dos objetos a privilegiar nas futuras polticas agrcolas (levando a discutir medidas como ajudas desligadas, ajudas/impostos contra cclicos, seguros, mercados de futuros, reservas de abasteci-mento), mas tambm como uma questo poltica num sentido mais amplo.GRANDES TENDNCIASN. 1|JUNHO 2015cultivarv.t. Trabalhar a terra para torn-la frtil.13Perspetivas dos mercados agrcolas: fatores de crescimento,incertezas e respostas polticas1Tassos HaniotisDiretor de Anlise Econmica, Perspetivas e Avaliaes; Comunicao; DG Agricultura e Desenvolvimento Rural (DG AGRI), Comisso Europeia.1. IntroduoNos ltimos anos, a evoluo dos mercados agrcolas foi frequentemente caracterizada como sen-do a todos os ttulos excecional. verdade que altas e baixas de preos, associadas a uma volatilidade excessiva,socaractersticasdosmercadosagrcolastambmregistadasnopassado.Noentanto,a evoluo dos preos agrcolas desde meados da dcada de 2000 caracterizou-se por uma conjuno de fatoresquelevouospreosagrcolasealimentaresaevolurememparalelocomospreosdeoutras matrias-primase,sobretudo,asituarem-seanveismaiselevadosdoquenoseupassadohistrico, mesmo aps uma descida.O Grfco 1 resume a evoluo dos preos reais das matrias-primas desde a dcada de 1950, esta-belecendo o contexto em que decorreu o debate sobre segurana alimentar e as suas repercusses para a agricultura ao longo dos ltimos sete anos, aproximadamente.A evoluo aps o ltimo vero demonstrou que o ambiente global pode mudar muito rapidamente, e s vezes drasticamente, afetando tambm a perceo sobre as perspetivas dos mercados agrcolas. O embargo russo s importaes, o abrandamento inicial da economia mundial, o colapso dos preos do petrleo e as condies climticas excecionalmente favorveis contriburam, no seu conjunto, para 1 Este artigo baseia-se em apresentaes anteriores, nomeadamente na Outlook Conference da DG AGRI (Bruxelas, 5 de dezembro de 2014) e no IAMO Forum (Halle, 25-27 de junho de 2014).14Grfco 1 ndice preo real anual de commodity150.0200.0250.0300.0(2005 = 100)0.050.0100.0Agriculture Fertilizers Energy Metals & mineralsFonte: Banco Mundiala reduo dos preos. A cotao mais elevada do dlarcolocoumaiorpressoaindasobreospre-os das matrias-primas em dlares, contribuindo paraacentuaraspreocupaesdosprodutorese aliviarosconsumidores.Maisrecentemente,si-naisdeumamodestaaceleraoeconmicano mundodesenvolvidoestodenovoaobrigaras entidades que analisam as perspetivas de merca-do a reavaliarem as suas posies.Noentanto,umdospoucosfocosdeestabili-dade promissores numa economia mundial muito voltil exatamente o comrcio agrcola, onde se tmverifcadoconstantesaumentosnosltimos anos. E dado que as perspetivas da agricultura da UnioEuropeia(UE)dependemfortementedas perspetivasdomercadomundial,sertilcomo contextoumavisodeconjuntodaestruturade comrcio existente.OGrfco2mostraaatualposiomdiaem termos de comrcio agrcola para 2011-13 dos qua-troprincipaisparceirosmundiais,emdlares.Os EUA e a UE esto mais ou menos ao mesmo nvel noquesereferesexportaes(cercade150mil milhes de dlares por ano), mas os EUA tm uma balanacomercialalimentarmaisequilibrada,j queassuasimportaesascendema105milmi-lhes de dlares contra 134 mil milhes de dlares paraa UE.interessantesalientarque,enquanto as exportaes e as importaes norte-americanas estoaaumentaraumritmosemelhantedesde 2000,naUEasexportaescrescerammaisrapi-damentedoqueasimportaes.AUEtransfor-mou-se assim num exportador lquido de produtos agroalimentares,quesedestacaclaramenteem termosdadiversidadedosseusfuxoscomerciais em ambos os sentidos, mesmo apesar de uma taxa de cmbio muito desfavorvel, at recentemente.ApresenadaChinanosmercadosagrcolas mundiaistem-sefeitosentircadavezmais,com as importaes a excederem agora os 100 mil mi-lhesdedlares,enquantoasexportaesesto aindaapenasametadedessenvel. OBrasil,por outrolado,temumexcedentecomercialclaro, comasexportaesarepresentaremquaseoito vezes o volume das importaes.152. Fatores de incerteza nos mercados e sua relao com os desafos da segurana alimentarA forma como os fuxos comerciais iro evolu-irnofuturodepende,fundamentalmente,deal-teraesnastendnciasdaofertaedaprocura. ,pois,pertinenteuma breve anlise aos fatores queestimulamosmer-cadosagrcolasnumou noutro sentido.Olhandoapenaspara aevoluodospreos agrcolas,possvel identifcar, a partir do ano 2000, uma clara inver-sodatendncianegativadelongoprazodos preos agrcolas. Este facto, se visto isoladamen-tedeoutrosdesenvolvimentosnospreos,ten-deriaacorroborarumaorientaopolticaclara no sentido de que sinais mais favorveis em ma-tria de preos devem levar os agricultores a deci-ses produtivas que deem resposta adequada aos desafosdomercadoe,simultaneamente,corri-jam eventuais falhas de mercado de curto prazo. (Na verdade, nas fases iniciais do debate sobre a reformadaPAC,essaconclusoorientouaposi-o daqueles que contestavam a necessidade e a lgicadoapoiodireto aorendimentoatravs da PAC.)Noentanto,obser-vandoaevoluodos preosagrcolasjunta-mentecomaevoluo dospreosdemerca-dodosfertilizantes,daenergiaoudosmetaise minerais,obtemosumaimagemdiferente,que valerapenaanalisarumpoucomelhor.Nesta perspetiva,essaevoluoapontariaparatrsdi-menses diferentes, mas paralelas, que caracteri-zaram a evoluo dos preos das matrias-primas [] trs dimenses diferentes, mas paralelas, que caracterizaram a evoluo dos preos das matrias-primas a partir de 2006: maior volatilidade, signifcativa coevoluo dos preos e nveis de preos mais elevados para todos os ndices de preos de matrias-primas.Grfco 2 Padres de comrcioFonte: COMEXT, ETA16apartirde2006:maiorvolatilidade,signifcativa coevoluodospreosenveisdepreosmais elevados para todos os ndices de preos de ma-trias-primas.Embora seja verdade que a volatilidade e a co-evoluo dos preos, que inicialmente orientaram odebatesobreascausasdaevoluodospre-os, parecem estar a reduzir-se, o nvel dos preos agrcolascontinuaelevadoedevermanter-se acima das expectativas anteriores (i.e. alta de pre-os pr-2008) no futuro prximo.Natentativadeencontrarascausasdesta evoluo,forampropostasdiversasexplicaes alternativas. Inicialmente, a maioria destas abor-dagenseradenaturezaunidimensional.Amais notveldetodas,es-pecialmentenasfases iniciais do debate, con-sistiunaatribuioda causadessaexploso nospreosagrcolas aoefeitocombinado de uma limitada disponibilidade de terras e redu-o no aumento da produtividade, um forte cres-cimento mundial da populao e do rendimento, especialmentenaChinaenandia,eaocons-tanteaumentodautilizaonoalimentarde matrias-primas agrcolas. Estes fatores macroe-conmicos podero ter afetado o nvel de preos, mas a sua relao com a alta volatilidade dos pre-osdosltimostemposmenosevidente.Este perodo foi tambm caracterizado por baixas ta-xas de juros, com um impacto direto da evoluo macro atravs de outras variveis, como diferen-as nas taxas de crescimento do PIB ou nas taxas de cmbio.OaumentosignifcativodoPIBdaChina, quandocomparadonoscomoPIBdosprin-cipaispasesdesenvolvidosmastambmcomo aumento deste indicador nos outros pases BRIC, veio somar-se ao aumento da procura de matri-as-primas,especialmentemetaiseminerais,en-quantoadesvalorizaododlardesempenhou oseupapelnoaumentodospreosdasmatri-as-primas,umavezqueestessonormalmen-teexpressosemdlares.Noentanto,tornou-se cadavezmaisevidentequeoinegvelaumento daprocuramundialdealimentosnoestavane-cessariamenteamudarmaisdepressadoquese pensara anteriormente e que era a oferta que es-tava a abrandar mais.Soosdesfasamentosnarespostadoladoda ofertaqueparecemgeraramaiorpartedaspre-ocupaesrelacionadascomacapacidadedea produoagrcolasatisfazerosaumentosdepo-pulaoederendimento,compoucomaisterra disponvelparaentraremproduo,pelomenos amdioprazo,eque levaramaquesepre-conizassequeuma muitomaisfortenfa-senainvestigao,na inovaoenatransfe-rnciadeconhecimen-to essencial na tentativa de produzir mais com menos. A volatilidade climtica e a crescente in-funciadasalteraesclimticasacrescentaram tambm uma nova dimenso s preocupaes ex-pressas, especialmente as relacionadas com expe-tativasfuturas,desempenhandoaindaumpapel importante no agravamento do impacto do clima na evoluo dos preos.O aumento global dos nveis de preos, por ve-zes explosivo, trouxe outra possvel fonte de expli-cao,associandoadiscussoaumsuperciclo nasmatrias-primas. Oimpactodafnanceiriza-o, ou seja, da transformao das matrias-pri-masemvalorpatrimonial,centrouodebatenas falhas de mercado, reais ou aparentes, que foram agravadaspelacrisefnanceira.Afnanceiriza-odasmatrias-primastrouxeumaquantida-designifcativadeativossobgesto(AUM)aos mercadosagrcolas,aumentandoassimaquan-[] a causalidade real das variaes depreos das matrias-primas agrcolas efetivamente multidimensional e muito mais complexa do que muitas vezes descrito.17tidadededinheiroestranhoaosfundamentos dos mercados agrcolas. Continua a ser uma ques-to muito debatida at que ponto estes desenvol-vimentosafetaramaevoluodospreos,mas osfactossoclaros.Odinheiroqueentrounos mercadosagrcolaspareceterestabilizadonos ltimosanoseasposiesespeculativasesto claramente a diminuir.Comocontra-argumentoatribuiodavo-latilidadedospreosaosmercadosfnanceiros, umaoutraabordagem,esquecidaduranteal-gumtempodevidoevoluodosmercadosno fnaldadcadade1990,regressouemfora. As variaesnasreservasexplicariamoqueestava aacontecercomospreos,nocomoresultado de uma falha de mercado, mas como um sinal de queosmercadosestavamadesempenharoseu papel,sobretudoporqueareduonasreservas de certas matrias-primas foi muito signifcativa. No caso de duas matrias-primas que dominaram o debate sobre a segurana alimentar, o trigo e o milho,manifestoqueestarelaoinversade-sempenhou o seu papel no recente aumento dos preosagrcolas.Quandoexpressaemtermos reais,arespostadospreosaosnveisdereser-vas difere entre o trigo e o milho a partir de 2005, com os preos do milho a mostrarem-se aparen-temente mais sensveis s variaes nas reservas do que os do trigo.Aenfsenasreservastrouxe,porsuavez, para o primeiro plano uma ligao cada vez mai-ordosmercadosagrcolasaosmercadosener-gticos,atravsdaquiloqueeranapocaum acontecimento inegvel. No curto prazo, as po-lticascomerciaispostasemprticaporalguns exportadoresagravaramoefeitonospreosda escassezdeofertarealouaparentenosmerca-dosmundiais,masoaumentosignifcativoda utilizaodealimentosparaanimaisnaprodu-odebiocombustveis(milhoparaetanolnos EUA, oleaginosas para biodiesel na UE), incenti-vada por imperativos polticos, teve um impacto inevitvelnoequilbriodomercado,especial-mente para os cereais, ao criar uma componen-te nova e claramente observvel de crescimento daprocura. Gerou-seassimatendnciadeatri-buir aos biocombustveis um papel excessivo no aumentodospreosagrcolas.Noentanto,a recenteestagnaodaprocuradebiocombus-tveis,tantonosEUAcomonaUE,eapersis-tnciadeumelevadonveldepreosagrcolas, indicamquearelaoentreagriculturaeener-giapodesermenosdiretaemaiscomplexado que parecia.Arelaoentreenergiaeagriculturafoireco-nhecida,dediversasmaneiras,comosendorele-vante para estas abordagens polticas pela ligao adiferentesaspetosdaproduoalimentar,tais comooscustosdiretosassociadosenergia,os custosenergticosrelativosentreosdiferentes intervenientesouoscustosindiretosassociados sindstriasamontanteeajusante,principal-mente de fertilizantes.ArevoluodogsdexistonosEUAtrouxe umanovadimensoaestacomplexainterao, atravsdosimpactosdiretoseindiretosnospre-os das matrias-primas e das alteraes nos cus-tosdeproduorelativosdaeconomiaemgeral e da agricultura entre os EUA e os seus principais parceiros comerciais, ou do impacto das variaes relativas dos preos do gs no mercado dos ferti-lizantes. Estes desenvolvimentos tambm vieram acrescentar uma outra dimenso disparidade de produtividadeemergenteentreomundodesen-volvido e o mundo em desenvolvimento, e dife-renadeimpactopotencialqueessadisparidade tem em diversos pases.Assim,combasenabrevedescrioanterior, tantoaliteraturacomoaexperinciasugerem que a causalidade real das variaes de preos das matrias-primas agrcolas efetivamente multidi-mensionalemuitomaiscomplexadoquemuitas vezes descrito.18Acoevoluodospreos,queinicialmen-teorientouodebatesobreascausasdaevolu-odospreos,pareceestaremdeclnio,maso que podemos esperar em termos de perspetivas para a volatilidade dos preos agrcolas e o nvel depreosnofuturo prximo?Analismos estesaspetos,compa-rando volatilidade e al-teraesdepreosao longodecincopero-dos(1961-73,1973-85, 1985-97,1997-2009, 2009-13), cada um dos quais se distingue por al-gumascaractersticascomuns(c.f.Grfco3).O perodomaisrecentedeevoluodospreos das matrias-primas agrcolas (2009-2013) no oquesecaracterizaporumamaiorvolatilidade dosmercadosagrcolas. Apsaconstanteredu-o em termos reais que se prolongou por quase umquartodesculoequeresultounumsub-in-vestimentonaagricultura,omaisimportante aspetonaevoluorecenteoaumentomuito signifcativodataxadecrescimentoanualdos preos reais.Os instrumentos de poltica que poderiamcriar incentivos para uma melhor integraoda populao rural pobre nas oportunidadesde mercado exigem uma transmisso efciente dos sinais de preos mais elevados.Seristosobretudosinaldeconstrangimen-tosnaoferta,depressonaprocura,deaumen-tonoscustosdeproduoouumacombinao de todos estes fatores? O debate prossegue, mas os factos so claros. Dir-se-ia at que o nvel dos preos agrcolas mais surpreendentedoque avolatilidade.Estere-sultado,claramente, contraintuitivo.ver-dade que, do ponto de vistadeumagricultor habituadoaassistira variaesanuaisdopreodoscereaisdaordem dos20dlaresportoneladanumatendncia maisoumenosconstantealongoprazo,oau-mentosignifcativodasvariaesdepreosnos ltimos anos, muitas vezes acima dos 50 ou mes-mo 100 dlares por tonelada, surge como um fa-tor perturbador. Afnal, os agricultores esto mais habituadosaresponderavariaesnospreos nominaisdoqueaconvert-lasatravsdecom-plexas frmulas de volatilidade. So estes os fac-tos,bemclaros,queaumentamaincertezanas perspetivas de mercado.Grfco 3 Nvel e volatilidade preos10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%35.0%Coecient of variation (volatility)0.0%5.0%10.0%Wheat Maize Soybeans1961-1973 1973 -1985 1985-1997 1997-2009 2009-2013-4.0%-2.0%0.0%2.0%4.0%6.0%8.0%10.0%12.0%Annual growth rate (real prices)-10.0%-8.0%-6.0%-4.0%-2.0%Wheat Maize Soybeans1961-1973 1973 -1985 1985-1997 1997-2009 2009-2013Fonte: Clculos com base no Banco Mundial193. O debate global em busca de respostas polticas e o caso da UEAsdiferenasdeopiniosobreascausasda volatilidadedospreoslevaram,naturalmente, adiferenasnaprocuradasabordagenspolti-casconsideradasmaisadequadaspararesolver oproblema.Surgiramdiversaspreocupaesno debateglobalsobrepolticaagrcola,eproble-mas polticos muito diversos emergiram tambm dodebatesobresegu-ranaalimentar/vo-latilidadedospreos, desdeesforospara atenderaosinteresses emmatriadepreos das populaes pobres daszonasruraiseur-banas(umaquesto sobretudo,masno exclusivamente,dos pasesemdesenvolvimento)aumanfasereno-vadanadisparidadeexistenteentreprioridades deinvestigao,inovaoeprodutividadeeos desafos futuros do mercado.Nomundoemdesenvolvimento,aspreocu-paes relativas segurana alimentar revelaram tambm preocupaes de diferente natureza. Os elevadospreosdosalimentos,emboratransmi-tidosnamaioriadospasesemdesenvolvimento com atrasos e imperfeies, tm, apesar de tudo, umimpactopositivoemtermosdacontradio decorrente da diferena de interesses entre popu-laes pobres das zonas rurais e urbanas.Osinstrumentosdepolticaquepoderiam criarincentivosparaumamelhorintegrao dapopulaoruralpobrenasoportunidadesde mercadoexigemumatransmissoefcientedos sinaisdepreosmaiselevados.Nesteaspeto,a esperada manuteno da subida de preos um desenvolvimentopotencialmentepositivopara aszonasrurais.Noentanto,naszonasurbanas, [] a PAC colocou na primeira linha do seu projeto uma mudana de paradigma dos instrumentos de poltica que, centrando-se na terra como referncia, na ocupao do solo como condio e nas alteraes ocupao do solo como objetivo, tentou responder necessidade de fornecimento conjunto de bens pblicos e privados da agricultura.onde necessrio um nvel de preos completa-mente diferente para reduzir a pobreza, aconte-ce o oposto.O tipo de instrumentos de poltica necessrios paraatenderaestesconfitosdeinteressespo-derrevelar-senosdispendiosodegerirmas tambmcontraproducente,senoseconseguir atingiroequilbrioadequadoentreosdiferen-tesobjetivospolticos.Sobretudoporque,para almdestasmedidas, odebatesobreasre-servaspblicaspara situaes de emergn-ciaacrescentauma novacamadadein-certezaemtermosdo momento da sua aqui-sio,dascondies de armazenamento ou docustoeimpactoda sua potencial introduo no mercado.Emboraestasrefexessejampertinentesna UnioEuropeiasindiretamenteafetamode-batesobreaorientaofuturadasuaPoltica AgrcolaComum(PAC).Aspreocupaescoma volatilidadedospreoseaseguranaalimentar, muitasvezesutilizadasindiscriminadamentee semumadistinoclara,dominaramodebate sobreoquadroemqueaPACdeveriaoperarde modo a revelar-se capaz de se adaptar aos desa-fosfuturosepermanecerrelevante.Fez-se,por vezes,refernciaspolticasdopassado,cen-trando-sefrequentementeaatenonosseus impactospositivos(estabilidadedepreos,por exemplo)eomitindo-se,simultaneamente,os seusefeitosnegativos(despesaoramentalele-vada e voltil ou presso sobre os preos em pa-ses terceiros).Porm,nopassado,asmedidasdaPACti-veramderesponderaumdiferenteconjuntode prioridades,numcenrioeuropeuemundialdi-20ferente, em relao no s ao nvel de preos e volatilidade, mas tambm s causas subjacentes. Por exemplo, o mesmo ambiente de polticas em termos de preos e de apoio direto ao rendimen-tocorrespondeadoisconjuntoscompletamente diferentesdenveldepreosevolatilidadenos mercadosdoscereais,enquantoascondiesde umareformasignifcativa(reduodoapoioaos preos e eliminao gradual das quotas) coincidi-ramcomumaclaratendnciadecrescimentoda procura nos mercados leiteiros.Esteconjuntocompletamentediferentede desafos,associadoaumambientedemercado mundialemmudana,conduziuaumconjunto diferentedeparmetrosdepoltica,comodile-mapolticoqueestesdesenvolvimentoscoloca-vamasermaisbemrefetidocomadecisode tornaraPACmaisecolgica(greening).Aocon-trriodaevoluodapolticaagrcolanoutras partesdomundo,aPACcolocounaprimeirali-nhadoseuprojetoumamudanadeparadigma dosinstrumentosdepolticaque,centrando-se naterracomoreferncia,naocupaodosolo comocondioenas alteraesocupao dosolocomoobjeti-vo, tentou responder necessidadedeforne-cimento conjunto de bens pblicos e privados da agricultura.A reforma da PAC de 2013, que em termos ge-rais fcou prxima das orientaes globais da pro-posta da Comisso (embora no em todos os seus pormenores), quis responder a estes novos desaf-os e necessidades atravs:Identifcaodasfalhasdemercadoque aPACtemdeabordar,queserelacionam noscomareconhecidaincapacidade dosmercadosdeestabeleceremadequa-damenteopreodosbenspblicosam-bientais,mastambmcomainesperada incapacidade de os preos de mercado de-sempenharemoseupapeldeformatrans-parente ao longo da cadeia alimentar;Especifcaodasreasemquemedidas especfcas da PAC, que podem ter desem-penhadoumpapelpositivonasreformas dopassado,semostramincapazesdeen-frentar os desafos futuros tal como hoje se apresentam;Abordagemconjuntanecessidadede complementarofornecimentodebensp-blicoseprivadosanveldaexplorao,um objetivoemriscodadaatensoexistente entreanecessidadedeminimizaroscustos econmicos da produo agrcola em perodos de alta dos preos dos fatores de produoe a abordagem paralela aos custos ambientais numa perspetiva de longo prazo.Aecologizao(greeningorequisitoobriga-trio de que os agricultores cumpram prticas m-nimas para poderem receber parte das suas ajudas diretas) central nesta abordagem, mas no se li-mita proposta de que cada agricultor cumpra as medidasobrigatrias associadas ao solo, car-bonoebiodiversidade. tambmacompa-nhada por diversas ou-trasmedidasquevisamassociaraecologizao aosdesafosespecfcosqueaagriculturaeuro-peiaenfrenta,desdeaadaptaosalteraes climticas e a atenuao dos seus efeitos ado-o de inovaes.O incentivo signifcativo investigao agrco-la,incluindoainvestigaoassociadaaquestes prticasqueosagricultoresenfrentamnoter-reno,bemcomoamelhoriadatransfernciade conhecimentos atravs de um sistema de aconse-lhamento agrcola obrigatrio so elementos que tentam inverter as tendncias negativas do passa-do, que resultaram numa desacelerao do cresci-mento da produtividade na Unio Europeia.[] a volatilidade dos preos no essencialmente encarada como um problema para ser resolvido diretamente []21Nestaabordagem,avolatilidadedospreos no essencialmente encarada como um proble-ma para ser resolvido diretamente (num reconhe-cimento implcito de que sobretudo causada por fatoresexgenosagricultura),massimcomo umarealidadeaqueosagricultoressetmde ajustar.Paraisso,terodemanteronvelbsico de apoio direto e fxo ao rendimento que recebem (que atenua o impacto da volatilidade dos preos navolatilidadedorendimento),masmudandoo foco das referncias que refetem nveis de produ-o do passado para referncias que refitam o fu-turo potencial produtivo (terra).AdecisofnalsobreareformadaPACrefe-te a realidade, no s a nvel da UE mas tambm daagriculturaglobal,dequenummundocarac-terizado pela inter-relao complexa de mltiplos fatoresqueafetamosetoragroalimentar,aquilo quepodermaximizaraefcinciadaspolticas nosersimplesmedidasisoladas,masumcon-junto de instrumentos de poltica coerentes e que refitamaespecifcidadedasdiferentesregies. ParaaPAC,amaneiracomoasuamaisrecente reformaseraplicadaconstituirotestesobre se esta nova orientao da poltica aumentar ou no a sua efcincia.Agricultural market outlook: drivers, uncertainties and policy responsesTassos Haniotis 1. IntroductionDevelopments in agricultural markets during the past several years have often been characte-rised as being, by all accounts, exceptional. Price spikes or troughs, associated with excess price volatility, have been features of agricultural markets also witnessed in the past. Yet agricultural price developments since the mid-2000 have been characterised by a confuence of factors that ledagriculturalandfoodpricestomoveinparallelwiththepricesofothercommoditiesand, more importantly, to stay at a higher level than their historical past, even after declining.Graph1summarizescommodityrealpricemovementssincethe1950s,andsetstheback-ground against which the debate on food security and its repercussions for agriculture took place during the last seven years or so.Developmentsafterthepastsummerhavedemonstratedhowrapidlyandsometimesdra-matically the global environment can change, afecting also perceptions about the prospects of agriculturalmarkets. TheRussianimportban,theinitialslowdownoftheworldeconomy,the collapse of oil prices, and exceptionally positive weather conditions, all combined to push prices 22lower. The higher US dollar came to put further pressure on the dollar-denominated commodity prices,toaddfurtherconcernsforproducers,andtobringreliefforconsumers.Morerecently, signsofamodesteconomicaccelerationinthedevelopedworldareoncemoresendingthose analysing market prospects back to the drawing board!Yet one of the few promising spots of stability in an otherwise volatile world economy is agri-cultural trade, which has seen steady increases in recent years. And since the outlook of EU agri-culture depends heavily on world market prospects, a snapshot of existing trade patterns is useful as a background.Graph 2 shows the current average agricultural trade position of the four major world players for 2011-13, in US dollar terms. The US and the EU are roughly at equal levels when it comes to their export levels (close to 150 billion dollars annually), with the US enjoying a better food trade balance since its imports amount to 105 billion dollars against 134 billion dollars for the EU. It is interesting to note that, while US exports and imports are increasing at a similar pace since 2000, in the EU exports grew faster than imports. This has turned the EU into a net exporter of agri-fo-od that stands out distinct in terms of the diversity of its trade fows in both directions; and this despite a rather unfavourable exchange rate until recently.Chinahasincreasinglybeenfeltinworldagriculturalmarkets,withimportsnowexceeding 100 billion dollars, while exports approaching only half of this level. Brazil on the other hand has a clear trade surplus, with its exports outpacing its imports almost 8 times.2. Drivers of market uncertainties and their link to food security challengesThemannerbywhichtradefowswilldevelopinthefuturecruciallydependsonchangesin supply and demand trends. A look at the drivers that pull agricultural markets in one or the other direction is therefore pertinent.Looking solely at the evolution of agricultural prices, one would identify a clear reversal in the long term downward trend in agricultural prices occurring after 2000. This, when seen in isolation from other price developments, would tend to support a clear policy orientation that more favou-rable market price signals should lead farmers to production decisions that would appropriately respond to market challenges, and in the process correct any short-term market failures. (In fact, such conclusion drove, in the early stages of CAP reform debate, the position of those who con-tested the need and logic of direct income support through the CAP.)Yetobservingagriculturalpricemovementstogetherwithmovementsofpricesinthemar-kets for fertilisers, energy, or metals and minerals, provides a diferent picture that is worth ex-ploringfurther. Seenfromthisangle,developmentswouldpointatthreediferent,butparallel dimensions that characterised commodity price movement after 2006: higher volatility, signif-cant price co-movement, a higher price level for all commodity price indexes.While it is true that price volatility and price co-movement, which initially led the debate on the causes of price developments, seem to be on the decline, the level of agricultural prices has remained high, and is expected to remain above previous (i.e. pre-2008 price-spike) expectations for the foreseeable future.23Insearchforthecausesofthesedevelopments,alternativeexplanatoryapproacheshave beenproposed.Initially,mostoftheseapproacheswereuni-dimensionalinnature.Mostpro-minent among those, especially at the early stages of the debate, was to assign the cause of the explosion in agricultural prices to the combined efect of limited land availability and declines in yield growth, strong global population and income growth, especially from China and India, and the continuous increase in non-food uses of agricultural commodities. Such macro-economic fac-torscouldimpactthelevelofprices,buttheirlinktohighpricevolatilityofrecenttimesisless evident. This period is also one characterised by low interest rates, with the direct impact of ma-cro developments coming through other variables such as diferences in the GDP growth rate or exchange rates.The impressive increase of Chinese GDP, both when compared to the GDP of major developed countries or growth in the other BRIC countries, added to the rising demand of commodities, es-pecially metals and minerals, while the depreciation of the US dollar played its role in the increase of commodity prices as these are mainly expressed in US dollars. Yet it gradually became evident that the undeniable increase in global food demand was not necessarily changing faster than pre-viously thought; it was supply that was slowing down more.It is lags in the supply response that seem to generate most of the concerns related to the ca-pacity of agricultural production to meet population and income growth with little additional land available to come into production, at least in the medium term, and led to calls for much stronger emphasis on research, innovation and knowledge transfer is pertinent in meeting the demand to produce more with less. Weather volatility and the increasing infuence of climate change also added a new dimension in the concerns expressed, especially those linked to future expectations, and also played a major role in exacerbating the impact of weather on price developments.At times explosive, the global increase in price levels brought another source of possible ex-planation, linking the discussion to a super-cycle in commodities. The impact from fnanciali-sation, that is from the transformation of commodities into asset values, focused the discussion onmarketfailures,realorperceived,whichwereexacerbatedbytheresultofthefnancialcri-sis. The fnancialisation of commodities drove a signifcant amount of commodity assets under managementintoagriculturalmarkets,thusincreasingthemoneywhichwasexternaltothe fundamentals of agricultural markets. The extent to which this development afected price mo-vements still remains a hotly debated issue, but the facts remain clear. The money that moved into agricultural market seems to have stabilized in recent years, while speculative positions are clearly on the decline.As a counter argument to the attribution of price volatility to fnancial markets, another ap-proach, forgotten for some time due to market developments in the late 1990s, came back with vengeance.Changesinstocksshouldexplainwhatwashappeninginprices,notasaresultof market failure but as a sign of markets playing their role, especially since the decline in stocks in some commodities was pretty signifcant. In two commodities that dominated the food security debate, wheat and maize, it is clear that this inverse relationship played a role in the recent in-crease in agricultural prices. When expressed in real terms, the response of prices to stock levels difers between wheat and maize after 2005, with maize prices seemingly more sensitive to stock changes than those of wheat.24The focus on stocks brought in turn into the forefront an increasing link of agricultural markets toenergymarketsthroughwhatwasatthetimeanundeniableevent.Intheshort-term,trade policies implemented by certain exporters aggravated the price efect of real or perceived supply shortage on global markets, but the signifcant increase in the use of feedstuf for biofuels (maize for ethanol in the US, oilseeds for biodiesel in the EU), driven by policy mandates, had an inevita-bleimpactonmarketbalance,especiallyforcereals,byprovidinganewandclearlyobservable component of demand growth. This created the tendency for some to attribute a disproportionate role in the increase of agricultural prices to biofuels. Yet the recent stagnation of biofuel demand in both the US and the EU and the persistence of a high level of agricultural prices, indicate that the link of agriculture to energy might be less direct and more complex than the one perceived.Theenergylinkofagriculturewasrecognised,indiferentways,asrelevanttothesepolicy approaches via its link to diferent aspects of food production such as the direct costs linked to energy, the relative energy costs between various players, or the indirect costs linked to the ups-tream and downstream industries, especially to fertilisers.The shale gas revolution in the US brought a new dimension to this complex link through its direct and indirect impacts on commodity prices and the change in the relative production costs of the overall economy and agriculture between the US and its other major trading partners, or theimpactofrelativegaspricechangesonthefertilizermarket. Thesedevelopmentsalsoadd another dimension to the emerging productivity gap between developed and developing world, and the potential diference in impact this gap has across various countries.Therefore, based on the brief description above, both literature and evidence would suggest that the actual causality of agricultural commodity price movements is really multi-dimensional, and much more complex than often described.Price co-movement, which initially led the debate on the causes of price developments, seems to be on the decline, but what can we expect about prospects for price volatility and the level of agriculturalpricesfortheforeseeablefuture? Wehavelookedintothisbycomparingvolatility and price changes for fve distinct time periods, 1961-73, 1973-85, 1985-1997, 1997-2009, 2009-13, each period distinguished by some common features (Graph 3). The recent period of commodity price developments (2009-2013) is not the one characterised by higher agricultural market volati-lity than in the past. Following the steady decline in real terms that has lasted for almost a quarter of a century and resulted in under investment in agriculture, the most important of recent deve-lopments is the very signifcant increase in the annual growth rate of real prices.Isthismainlyasignofsupplyconstraints,ofademandpull,oftheincreaseininputcosts, or the combination of all of the above? The debate still continues but the facts are clear. If any-thing, it is the level of agricultural prices that has been more surprising than the volatility. This result is admittedly counterintuitive. It is true that from the point of view of a farmer used in se-eing annual variations of the price of grains in the range of 20 dollars per tonne around a rather steady long term trend, the signifcant increase in price variations in recent years, often in excess of 50 or even 100 dollars per tonne, comes as a complicating factor. Farmers after all are more used in responding to changes in nominal prices than in converting them through complex vo-latility formulas. These are the facts, and they tell their own story, adding more uncertainty to market prospects.253. The global debate for policy responses and the case of the EUThe diferences in opinion about the causality of price volatility naturally led to diferences in the search for these policy approaches that were deemed most appropriate to solve the percei-ved problem. Several concerns were raised in the global farm policy debate, and quite diverse po-licy problems emerged from the food security/price volatility debate, from eforts to address the price interests of the rural and urban poor (mainly, although not exclusively, a developing coun-tries issue) to a renewed focus on the gap between existing research, innovation and productivity priorities and future market and trade challenges.In the developing world, food security concerns revealed also concerns of a diferent nature. High food prices, though transmitted in most developing countries with delay and imperfections, raise nonetheless the prospects of a contradiction stemming from the diferent interest between the urban and the rural poor.The policy instruments that could create the incentives for the better integration of the rural poor in market opportunities require the efcient transmission of higher price signals. In that res-pect,theexpectedcontinuationofhigherpricesisapotentiallypositivedevelopmentforrural areas. Yet the opposite is true for the urban poor, with a completely diferent price level required to alleviate poverty.Thetypeofpolicytoolsthatarenecessarytoaddresssuchconfictinginterestscouldprove bothcostlytoadministerandcounterproductiveiftherightbalancebetweendiferentpolicy targets is not achieved. Especially when, on top of such measures, the discussion for public stoc-kholding for emergency situations added another layer of uncertainty in terms of the timing of their purchase, the conditions of their storage or the cost and impact of their potential release.Although pertinent in the European Union, such refections only indirectly impacted upon the debate on the future direction of its Common Agricultural Policy. Concerns about price volatility and food security, often used interchangeably and without clear distinction, dominated the deba-te about the framework under which the CAP had to operate in order to prove capable to adapt tofuturechallengesandtoremainrelevant.Referencewassometimesmadetopastpolicies, with the attention often centred on their positive impacts (price stability, for example), with their negative efects (such as the high and volatile budgetary expenditure or price pressure on third countries) simultaneously omitted.But in the past, the then policy measures of the CAP had to respond to a diferent set of pri-orities, within a diferent EU and world setting with respect to both the level of prices and vola-tility, as well as their underlying drivers. In grains, for example, the same policy environment in terms of price and direct income support corresponds to two completely diferent sets of price level and volatility in grain markets, while the conditions of a signifcant reform (decline of price support and gradual abolition of quotas) coincided with a major upward demand trend in dairy markets.This completely diferent set of challenges linked to a changing world market environment led to a diferent set of policy parameters, with the policy dilemma that these developments posed being better refected with the decision to green the CAP. Unlike farm policy developments in other parts of the world, the CAP put at the forefront of its design a paradigm shift of policy ins-26truments that, by focusing on land as reference, land use as a condition, and land use change as a policy target, tried to address the need for the joint delivery of the public and the private good from agriculture.The 2013 CAP reform, which in broad terms stayed close to the broad orientations of the Com-mission proposal (although clearly not in all its details), aimed at responding to these new chal-lenges and needs by:identifying the market failures that the CAP needs to address, which relate both to the accep-ted failure of markets to accurately price environmental public goods, but also to the unexpec-ted failure of market prices to play their role in a transparent way along the food chain.specifying the areas where specifc CAP measures, which may have played a positive role in past reforms, fail to meet the future challenges as they are today.addressing jointly the need to complement the delivery of private and public goods at the farm level, an objective at risk as a result of the tension between the need to minimise the eco-nomiccostsofagriculturalproductionattimesofhighinputpriceswhileinparalleladdress environmental costs from a long-term perspective.Greening, that is the mandatory requirement for farmers to respect a minimum of practices to receive part of their direct payment, is central in approach. But this is not limited to the propo-sal that every farmer respect the mandatory measures linked to soil, carbon and biodiversity. It is also accompanied by a series of other measures that aim at making greening much more linked to the specifc challenges facing European agriculture from climate change adaptation and miti-gation to the adoption of innovations.Thesignifcantboostinagriculturalresearch,includingresearchthatislinkedtopractical questions that farmers face on the ground, and the improved knowledge transfer through a man-datory farm advisory system, are all elements that try to reverse the negative trends of the past that resulted in a slowdown of productivity growth in the European Union.Withthisapproach,pricevolatilityisnotessentiallyaddressedasaproblemtoberesolved directly (an implicit recognition of the fact that is mainly driven by factors exogenous to agricul-ture). Rather, price volatility is addressed as a reality to which farmers have to adjust by retaining thebasiclayerofdirectandfxedincomesupportthatthelatterreceive(whichmitigatesthe impact of price volatility on income volatility), but shifting its targeting away from references re-fecting past production levels towards references refecting future production potential (land).Thefnaldecisionon CAPreformrefectsthereality,notjustfortheEUbutalsoforglobal agriculture, that in a world characterised by the complex interrelationship of so many factors af-fecting the food sector, it is not single isolated measures, but a set of coherent policy instruments refecting the specifcity of diferent regions that would maximise policy efciency. For the CAP, the manner by which its recent reform will be implemented will be the test on whether its new specifc policy targeting would increase its efciency.27Um balano do uso das matrias--primas utilizadas na produo de Biocombustveis, em PortugalFernando Bianchi de AguiarConsultor da Unidade de Biocombustveis, Galp EnergiaIntroduoUm dos objetivos assumidos pela Comisso Europeia com a introduo dos biocombustveis foi, des-de 2003, para alm das implicaes ambientais, a criao de novas oportunidades para um desenvolvi-mento rural e industrial sustentvel na Comunidade, abrindo um novo mercado para produtos agrcolas e resduos, reduzindo a dependncia energtica de combustveis fsseis importados.Estes trs vetores tm determinado as polticas mundiais de introduo dos biocombustveis no setor dos transportes: (1) as questes ambientais, fruto dos alertas constantes dos relatrios dos grupos de trabalhodoPainelInternacionalparaas Alteraes Climticas(IPCC)queapontamaresponsabilidade das alteraes climticas a causas antropognicas entre elas o aumento de concentrao do CO2 e ou-tros gases com efeito de estufa (GEE), (2) a importncia da atividade agrcola na criao de emprego e rendimento com um impacte relevante no desenvolvimento rural o exemplo do Brasil um paradigma deste vetor pela introduo pioneira do etanol como combustvel (puro ou em mistura com a gasolina) na dcada de 70 (crise do petrleo, programa Prolcool) e, por ltimo, (3) a segurana energtica, ao pro-mover a produo local de um combustvel alternativo, reduzindo a dependncia de fontes externas.A sua importncia relativa varia, contudo, de pas para pas, seja pelos compromissos assumidos inter-na e externamente em relao s metas de reduo de GEE, seja pela maior ou menor disponibilidade de matrias-primas endgenas e o seu impacte nas atividades agrcolas e forestais ou, ainda, pela importn-cia que poder ter a reduo da dependncia energtica externa, no seu contexto geoestratgico.28EmPortugal,comoiremosanalisarmais frente,osbiocombustveisnotmcontribu-do,atdata,paraodesenvolvimentorural, poisopasnotemcondiesdeproduzirma-trias-primas adequadas a preos competitivos, nemparaareduodadependnciaexterna, considerandoanecessidadedeimportaraqua-se totalidade das matrias-primas utilizadas nos biocombustveisaquiproduzidos.Esto,contu-do, a contribuir para a reduo das emisses de GEE no setor dos transportes, cumprindo o pla-no traado pelo Governo Portugus para atingir ametados10%emenergiadoscombustveis nosetordostransportes,substitudosporfon-tesrenovveisat2020.Importareferir,con-tudo,queareduodeemissesassociada, dependedotipodematrias-primasetecnolo-giasutilizadas,podendooatualmodeloprodu-torportugusseraperfeioadonestecaptulo, pormelhoresescolhas,querdoladodasmat-rias-primas, quer das tecnologias. Referimo-nos ao fomento da utilizao dos considerados res-duosedetritos,bemcomodetecnologiasmais neutras em termos de GEE.Conveno-Quadro das Naes Unidas e Protocolo de QuiotoAutilizaodebiocombustveisnosmotores decombustointerna,deformageneralizada naUnioEuropeia(UE)enalgunsoutrospases, decorredoscompromissosestabelecidosapsa subscrio do Protocolo de Quioto. OProtocolodeQuiotoocorolriodanego-ciaolevadaacabopelosEstadossignatriosda Conveno-QuadrodasNaesUnidassobreas alteraesclimticasquedecidiramestabelecer medidasdereduodasemisses(paraoperodo posteriora2000),aaplicarpelospasesindustriali-zados. Foi adotado em dezembro de 1997 e a UE as-sinou-o em abril de 1998. Defne os princpios-chave paraalutainternacionalcontraasalteraescli-mticas,defnindonomeadamenteoprincpiodas responsabilidades comuns, mas diferenciadas. S em dezembro de 2001, o Conselho Europeu confrmou a vontade em ver o Protocolo de Quio-to em vigor, defnindo como data objetivo a cimei-Figura 1 Os 3 principais vetores das polticas de biocombustveisFonte: WoodMackenzie Global Biofuels 202029ramundialdodesenvolvimentosustentvelde Joanesburgo(agostosetembrode2002).Para tal uma Deciso do Conselho1 aprova o Protocolo e,emmaiode2002,estavaratifcado,tendoen-trado em vigor em fevereiro de 2005. Vrios pases industrializadosrecusaram-searatifcaroProto-colo, entre os quais os EUA e a Austrlia. Este fac-to no signifca, contudo que esses e outros pases notenhamimplementadopolticasdereduo de emisses de GEE que redundaram na introdu-o obrigatria de biocombustveis.A meta estabelecida no Protocolo de Quioto para a UE a mais ambiciosa de entre as Partes constan-tes do Anexo I do Protocolo, em consonncia com a sua atitude de liderana dos esforos mundiais con-juntosparareduzirasemissesdoglobo,anterior mesmo sua adoo. A UE j em 1992 apresenta-ra a primeira proposta internacional de uma polti-ca coordenada de reduo de emisses, atravs de umimpostosobreasemissesdedixidodecar-bono.Estamedidanofoi,contudoapoiadape-los principais blocos econmicos concorrentes.A assinatura do Protocolo de Quioto e a subse-quente preparao para a ratifcao levou criao dediferentesinstrumentospolticosderesposta aosdesafosqueoslimitesde Quiotoimpunham, a saber: (1) o acordo de partilha de responsabilida-des, que levou redistribuio interna da meta glo-bal europeia (8%)2, (2) a criao do maior mercado global de emisses de carbono, atravs do Comr-cio Europeu de Licenas de Emisso (CELE)3 e (3) o estabelecimentodoProgramaEuropeude Altera-es Climticas (PEAC), contemplando um conjun-to de medidas complementares ao CELE.O PEAC foi lanado em 2000 e surgiu como um processoparticipadodeelaboraodaspolticas dirigidas ao clima com as quais a Unio Europeia se propunha cumprir o desafo do Protocolo de Quio-to. A primeira fase do programa (2000 e 2005) teve como foco essencial aquele que viria a ser o princi-pal instrumento poltico de clima na UE o comr-cio de emisses, suplementado por outras medidas sectoriais como a promoo de biocombustveis, a proposta de Diretiva para Promoo da Cogerao e a comunicao sobre Fiscalidade Automvel.O PEAC II, lanado em 2005, concentrou-se no desenho de novas propostas para sectores no co-bertospelaDiretivaCELEparaohorizonteentre 2012 e 2020, incluindo o controlo das emisses da aviaointernacional(noprevistasnoProtocolo de Quioto), novas propostas para controlar as emis-sesdosetordostransportes,odesenvolvimento deumprogramaeuropeudecapturaesequestro de carbono, um programa europeu de adaptao e a reviso do CELE. AonvelnacionalfoielaboradooPlanoNaci-onaldeAoparaasEnergiasRenovveis(PNA-ER) que estabelece as trajetrias de introduo de Fontes Renovveis de Energia trs grandes secto-res:aquecimentoearrefecimento,eletricidadee transportes, estabelecendo para o horizonte tem-poralde2020,paraefeitosdeacompanhamento emonitorizaodosimpactosestimados,asno-1 Deciso 2002/358/CE do Conselho, de 25 de abril de 2002, relativa aprovao, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre as alteraes climticas e ao cumprimento conjunto dos respetivos compromissos.2 Deciso 2006/944/CE da Comisso, de 14 de dezembro de 2006, que determina os nveis de emisso atribudos respetivamente Co-munidade Europeia e a cada um dos seus Estados-Membros no mbito do Protocolo de Quioto, em conformidade com a Deciso 2002/358/CE [Jornal Ofcial L 358 de 16.12.2010].Alterada por: Deciso 2010/778/UE da Comisso, de 15 de dezembro de 2010 [Jornal Ofcial L332 de 16.12.2010].3 Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro de 2003 relativa criao de um regime de comrcio de licenas de emisso de gases com efeito de estufa (CELE) na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho.Alteradapor:Diretiva2004/101/CEdoParlamentoEuropeuedoConselho,de27deOutubrode2004[JornalOfcialL33818.de 13.11.2004]Diretiva 2008/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Novembro de 2008 [Jornal Ofcial L 8 3 13.1.2009]Regulamento (CE) n. 219/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de Maro de 2009 [Jornal Ofcial L 87 109 31.3.2009]Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Abril de 2009 [Jornal Ofcial L 140 63 5.6.2009]30vas metas assumidas pela UE, de reduo de 20% dosconsumosdeenergiaprimriaat2020,bem como o objetivo geral de reduo no consumo de energiaprimriade25%eoobjetivoespecfco para a Administrao Pblica de reduo de 30%.O Foco no Setor dos Transportes.NaUEosetordostransportes(noqualpre-valeceotrfegorodovirio)responsvelpor cercadeumquartodetodasasemissesde GEE, sendo o segundo logo a seguir ao setor de produodeeletricidade. Sosetordostrans-portesrodovirioscontribuicomcercadeum quintodasemissestotaisde CO2(2/3dototal dosetordostransportes). AsemissesdeGEE diminuram na UE 15% entre 1990 e 2007 em to-dosossetores,masaumentaram36%nodos transportes no mesmo perodo, no obstante a melhoriadeeficinciadosnovosveculosede todasaspolticasimplementadasnoconjunto dos dois PEAC.Figura 2 Emisses setoriais de GEE em Portugal, dados de 2012Uso de Solventes0,3%Processos Industriais7%Produo deTransformao Resduos12%Agricultura10%de Energia25%Transportes25%Combusto na Industria; 11%Comb.Residncial/Servioes; 7%Energia70%12%Outros; 2%Fonte: APA, Inventrio de Emisses Atmosfricas (NIR emisses 2012)EmPortugalosetordaenergia,quenosda-dos disponveis engloba os transportes, mantm--seem20124comooprincipalsetorresponsvel pelasemissesdeGEE,representando70%das emisses nacionais. Neste setor os transportes e a produo de energia so as fontes mais importan-tesrepresentandocadaumcercade25%doto-tal das emisses nacionais. No perodo 1990-2012 apresentouumcrescimentodecercade15%, grandepartedaresponsabilidadedostranspor-tes (+65%). No entanto esta situao tem sofrido alteraes nos anos mais recentes, em que se ve-rifcaumareduodestasemissesdesde2002, acentuando-se nos ltimos anos.5 4 Dados mais recentes disponveis.5 Memorando sobre emisses de CO2e elaborado com base na submisso ofcial para a CE (Dec. 280/2004/CE) 8 de Maio 2014. Inventrio Nacional de Emisses Atmosfricas (NIR 2014 emisses 2012). Agncia Portuguesa do Ambiente. Departamento de Alteraes Climticas (DCLIMA) Consultado: http://www.apambiente.pt/_zdata/DPAAC/INERPA/memo_emisses_PT_20140508.pdf31Estareduorefeteoimpactedoarrefeci-mentodaatividadeeconmicadosltimosanos edaincorporaoessencialmentedebiosubsti-tutos do gasleo (Biodiesel FAME6), que se iniciou em 2006. Metas de Incorporaode BiocombustveisADiretiva2009/28/CE,doParlamentoEuro-peu e do Conselho, de 23 de Abril (que passaremos a designar abreviadamente por RED, acrnimo da sua designao em ingls), relativa promoo da utilizao de energia proveniente de fontes reno-vveis,quealterouasdiretivasanteriores7,fxou umametadeincorporaode10%defontesde energiarenovvelataoanode2020,noconsu-mofnaldeenergianosetordostransportes.(cf. Quadro1).ODecreto-Lein.117/2010,de25de Outubro, transps essas orientaes e estabelece os critrios de sustentabilidade para a produo e utilizaodebiocombustveisebiolquidos,def-nindo os limites de incorporao obrigatria de bi-ocombustveis at ao ano 2020.Quadro 1 Metas de incorporao de biocombustveis em Portugaldefnidas pelo Decreto-Lei n. 117/2010, de 25 de outubro.Meta global em energia2010 2011 2013 2015 2017 20205,0% 5,5% 7,5 9,0%10%% mnimaem volumeGasleo rodovirio 6,75% 6,75% 6,75%em energiaGasolinas 2,5% 2,5%Nota: O Incumprimento taxado com coima de valor superior ao custo extra dos biocombustveis, 2000 /Tep8Norespeitodessadisposio,emPortugal, at dezembro de 2014, 5,5% da energia dos com-bustveisutilizadosnostransportesrodovirios jeraprovenientedebiocombustveis.Amaior partebiodieselincorporadonogasleorodovi-rio(6,75%biodieselemvolume)emuitopontu-almentebio-ETBE,em gasolinasprovenientes de Espanha. A partir de janeiro de 2015 tornou--seobrigatriogaran-tir um total de 7,5% em energiadecombustveisrenovveis,assimcomo foiintroduzidaumametaespecfcadesubstitu-tos na gasolina. Por limitaes tcnicas do FAME, epelofactodomercadodegasolinasserpouco signifcativoparaototaldecombustveis(1/5vs 4/5degasleo),ametados7,5%sercumprida pelosoperadoresrecorrendoaumnovoprodu-toHVO(leovegetalhidrogenado),queno distinguvel do gasleo, e assim no apresenta as limitaestcnicasdobiodieselFAME.Empara-lelo, os operadores vo maximizar o bioetanol nas gasolinas(8%)quere-presentar os 2,5% em energia, estes dois mo-vimentostiveramori-gememFevereirode 2015,devidoaoatraso das autoridades nacionais em autorizar as impor-taes destes produtos, no produzidos em Portu-gal. Em Espanha, as metas globais em energia so menos exigentes (4,1%), envolvendo substituio na gasolina com bio-ETBE e bioetanol, e biodiesel No respeito dessa disposio, em Portugal, at dezembro de 2014, 5,5% da energia dos combustveis utilizados nos transportes rodovirios j era proveniente de biocombustveis.6 FAME, acrnimo ingls de Fatty Acid Methyl Ester, em portugus, steres metlicos de cidos gordos, biodiesel produzido atravs da transesterifcao de leos vegetais.7 Tep tonelada equivalente de petrleo = 42 GJ8 Diretiva 2001/77/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Setembro de 2001 e a Diretiva 2003/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 8 de Maio.32FAME no gasleo, aguardando-se o mandato para alm de 20159, sendo que no momento esta dife-rena passa a originar diferena de competitivida-de no preo do combustvel fnal.Os Biocombustveis produzidosem PortugalSegundodadosdivulgadosportcnicosdo LaboratrioNacionaldeEnergiae Geologia,I.P. (LNEG), em 200710, os designados Produtores do Regime Geral (PRG) produziram-se 177,2 kton de biodiesel (FAME), em 4 unidades fabris, utilizan-do 183 kton de leos vegetais. S 3% desse leo foramprovenientesdeoleaginosasproduzidas emPortugalcolzaegirassol. Asrestantesma-trias-primasforamimportadascomoleo(col-za e palma) e, o restante, na forma de sementes posteriormenteesmagadasemPortugal,repar-tidas por soja, e colza (cf. Quadro 2).Quadro 2 Matria-prima de produo agrcola utilizada na produo de FAME em Portugal em 2007Matrias-primasExtrao nacionalleo TotalProduo agrcola (massa)Endgeno ImportadoSoja 78% 64%Colza 1% 22% 26% 22%Palma 74% 11%Girassol 99% 3%Total 100% 100% 100% 100%Fonte: LNEG, Francisco Grio et al.Cincoanosdecorridos,em201211,parauma produo de biodiesel (FAME) na ordem dos 315 kton,oleovegetalpredominantecontinuaa serodesoja,seguidopelodecolzaedaolena depalma12.Emquantidadescomparativamen-te reduzidas apareciam a gordura animal, o leo degirassoleoutras,emquantidadesaindain-feriores.Naatualidade,comaabertura,emjulho de2013,deumaunidadedetransformaode gorduraanimal(essencialmentedeCat.1)em biodieselFAME,da GALPEnergia,commatria--prima de origem nacional, a presena endgena cresceu. De registar que este tipo de matria-pri-ma considerado um resduo, com as consequen-tes vantagens ambientais quer pela maximizao da reduo de emisses de GEE no sistema, quer pelautilizaomaisnobredadaaumresduo. No h, contudo, outras alteraes de monta em relao aos leos vegetais utilizados bem como sua provenincia.Comovimosasmatrias-primasutilizadas paraaextraodeleosvegetaistmtidoori-gemquaseexclusivamenteemimportaes. ConformedadosfacultadospelaECS13ao Tribu-nal de Contas14, em 2012, as importaes de ma-trias-primas agrcolas para este fm (soja, colza, girassol e olena de palma) atingiram 1.115 kton. Destas matrias-primas agrcolas importa referir ocasoparticulardasementedesoja,quecon-tmapenas19a20%deleo,sendoorestante utilizadonaimportanteindstriadosalimentos concentrados compostos (alimentao animal).9 O Governo Espanhol suspendeu o plano inicialmente aprovado para se atingir a meta dos 10% em energia, reduzindo os objetivos e mantendo em aberto as metas a tingir aps 2015.10 Grio, Francisco, Campos, Cristina; Oliveira, Cristina. Biocombustveis & Sustentabilidade: Oportunidades Nacionais 2011-2020. Portu-gal Tecnolgico, 2010.11 Grio, Francisco. O Potencial dos biocombustveis avanados para o setor dos transportes. Workshop Quercus. Biocombustveis avan-ados para descarbonizar Portugal, novembro 2014.12 Componente do leo de palma obtido por refnao, separando-se olena de palma e estearina. A olena tem caractersticas diferentes do leo; sendo a principal diferena o facto de ser lquida temperatura ambiente.13 Entidade Coordenadora do Cumprimentos dos Critrios de Sustentabilidade e Biolquidos. LNEG.14 Relatrio de Auditoria Produo e Incorporao de Biocombustveis (n. 23 /14-2. Seco). Tribunal de Contas. novembro de 2014. Consultado em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2014/2s/audit-dgtc-rel023-2014-2s.pdf.33Ainda utilizando a mesma fonte, os designados Pequenos Produtores Dedicados (PPD) produziram, em 2012 e 2013, 5.060 e 5 497 klitros de biocombust-veis, respetivamente, utilizando como matria-pri-ma resduos, na quase totalidade leos alimentares usados(OAU)(98,46%e98,24%,respetivamen-te)eorestantegorduradeaves. Asuacontribui-oparaaproduodesseanosituou-seem4,5 kton, tambm aqui permitindo minimizar as emis-ses de GEE pelo tipo de matria-prima utilizada.Figura 3 Matria-prima de produo agrcola e outras utilizadas na produo de FAME em Portugal (2012)Soja49,56%Olenade palma14,53%GirassolGordura animal1,18%Outras 1,5%Matria-prima de produo agrcola98,5% Colza33,96%Olenade palma14,53%Girassol0,47%Biodieselreprocessado0,27% OAU0,03%Destilado0,004%Colza33,96%Fonte: Francisco Giro, ECS-LNEG (2012)As Unidade de produo de BiodieselAcapacidadeanualinstaladadelaboraode biodiesel(FAME)situa-se,atualmente,emmais de 700 kton. Quadro 3 Nmero de operadores registados na ECS14Ano PRG PPDIncorporadores/ Importadores2012 6 17 42013 1 2 4Total 7 19 8Fonte: Tribunal de Contas, novembro 2014Trata-sedeumacapacidadeclaramenteex-cedentriaparaasnecessidadesdoPas,que tem um consumo um pouco acima das 300 kton. Mesmo que o clima econmico dos ltimos anos notivessedeterminadoumaretraodocon-sumodecombustveisrodovirios,opanorama noseriamuitodiferente.Limitaestcnicas impostaincorporaodebiodieselFAMEno permitem o seu uso para alm de 7% em volume em mistura com o gasleo rodovirio, o que o equivalente ao consumo deste produto nos lti-mos2anos,noseantevendograndesmudan-as neste sentido.Nopassadoograndemotordosinvestimen-tos neste setor foi a existncia de condies fscais favorveis, como a iseno de Imposto sobre Pro-dutos Petrolferos (ISP), dentro de determinados li-34mites15, entre os anos 2006 e 2010. Esta iseno s aplicada atualmente, de forma parcial, aos PPD, cu-jos ttulos de introduo so vendidos pela DGEG16 anualmente em leiles aos operadores, recuperan-do-separcialmenteemreceitaaisenodada.Estefactoexplica,emparte,aexistncia deumatoelevadacapacidadeociosa.Impor-taacrescentarduasoutrasrazesquetambm contriburamparaestedesequilbrio.Oprimeiro dizrespeitolimitaoimpostapelaNormaEu-ropeia EN590, que rege a qualidade do gasleo e que,contrariamentesexpectativasexistentes, noalargouaquantidademximapermitidade incorporaodebiodieselFAME(mantendo-se at data em 7% v/v17), para que o gasleo comer-cializado respeite as especifcaes constantes da Normaaqueestsujeito(EN14214),semqual-querrotulagemcomplementarobrigatria. Ase-gunda explicao tem a ver com a limitada adeso dos utilizadores s designadas misturas ricas (B10, B15eB20),querporrestriesdosconstrutores de motores e seus componentes associadas apli-caodagarantia,queraofactoqueobiodiesel serestruturalmentemaiscaroqueogasleo,e portanto tem sido impossvel ter uma resposta do mercadonaprocuradestesprodutos,semexistir qualquer benefcio ou iseno fscal.Os biocombustveis incorporadosem PortugalNo perodo de 2006 at 2014 o consumo de ga-sleorodovirio(queincluiobiodiesel),emPor-tugal,registouumadescidadaordemdos13%e agasolina16%(2006/2013).Nomesmoperodo, devidoaomandatoemvigor,oconsumodebio-combustveistriplicou.Em2011,2012e2013h registo de importaes de pequenas quantidades de biodiesel HVO (leos vegetais hidrogenados) 58,2.555e1.931klitrosedebio-ETBE9.037, 5.662 e 8.183 klitros, respetivamente.Figura 4 Incorporao de biodiesel no gasleo rodovirio em Portugal811531792583723483153103244.70%7.10%6.60%6.60%7.10%7.30%4.00%5.00%6.00%7.00%8.00%9.00%3000400050006000GasleoRodovirio FAME %incorporao v/v476548644792 4839 4869459641904088 41461.70%2.82% 2.85%0.00%1.00%2.00%3.00%0100020002006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 201415 Relatrio de Auditoria Produo e Incorporao de Biocombustveis (n. 23 /14-2. Seco). Tribunal de Contas. novembro de 2014. Consultado em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2014/2s/audit-dgtc-rel023-2014-2s.pdf.16 Direo Geral de Energia e Geologia, Ministrio do Ambiente, Ordenamento do Territrio e Energia.17 At 2009 esse limite foi de 5%.35Aspercentagensdeincorporaodebiodiesel FAME, calculados em relao ao gasleo rodovi-rio, excedem o valor do mandato e mesmo o limite daNormaEN590,umavezquehincorporaes no gasleo colorido e marcado (no aquecimento), que no contam para a base da meta, assim como incorporaesemvendasdaschamadasmisturas ricas (B10, B15 e B20) embora estas em quantida-des relativamente pequenas.Asemissestotaisdosetordetransportesro-dovirios no ano de 2012 foram estimadas em 16,37 MtCO2eq.,oquetraduzumaumentodecercade 70% relativamente ao mesmo ano de referncia18.Figura 5 Evoluo das emisses de GEE totais nacionais (sem LULUCF19) edo transporte rodovirio (1990 2012, Mt CO2eq.)Fonte: Portuguese National Inventory Report on Greenhouse Gases, 1990 2012, APA, 2014.Nessa mesma estimativa, as emisses de GEE dotransporterodovirio,portipodecombus-tvelusado,foramquantifcadasparaomesmo anoem12,57e3,67MtCO2eq.paraogasleoe gasolina,respetivamente,assumindoasemis-sesrelativasagsdepetrleoliquefeito(GPL) ecombustveisgasososumaexpressomuito reduzida14.Importareferirqueduranteessepe-rodoasvendasdegasolinanorepresentaram mais de 20 a 25% do total volume total de com-bustveislquidos,comodeclnioverifcadonos anos mais recentes.AestimativadoRelatriodo TribunaldeCon-tas14 apontava, como resultado da incorporao de biocombustveis em Portugal, nos anos 2011, 2012 e2013,umareduode240,217e213ktCO2eq. por ano, respetivamente.Para o perodo de 2006 a 2012, para o qual es-to disponveis dados tanto sobre a incorporao debiocombustveiscomosobreasreduesde emisses de GEE, verifcou-se que o efeito combi-nado da utilizao de biocombustveis e da redu-oglobaldoconsumonosetordostransportes, 18 Portuguese National Inventory Report on Greenhouse Gases, 1990 2012, APA, 201419 LULUCF Land use, Land Use Change and Forestry (Uso da terra, mudana no uso da terra e silvicultura) abrange emisses de GEE e remoo de carbono da atmosfera, resultantes de uso de solos, rvores, plantas, biomassa e madeira. Florestas e terras agrcolas.36resultounumareduodasemissesdeGEEno setor em cerca de 14%.Critrios de sustentabilidadeO uso mandatrio de biocombustveis pressupe o cumprimento de diversas regras associadas sus-tentabilidade da produo das matrias-primas que lhes do origem, e que, em caso de incumprimento, implicam a no contabilizao desses biocombust-veis para o cumprimento das metas nacionais:Necessidades de proteo da biodiversida-de, stock de carbono, proteo do ar, da ter-ra e da gua e critrios sociais; A reduo de GEE resultantes do uso de bi-ocombustveis deve ser de pelo menos 35% at2016ede 50%apartirde 2017. Para unida-des em produo a partir de 2016 a reduoobriga-triamnima de 60%. Incluso dosimpactosin-diretos da produ-o no clculo da reduodega-sesefeitoestufa(metodologiapordefnir). ApropostadaComissoparaarevisoda RED (cf. frente) antecipa a aplicao da re-duo mnima de 60% a biocombustveis produzidos em instalaes que entraram em funcionamento aps 1 de julho de 2014.Osbiocombustveisconsideradosparaefeito de cumprimento das metas no podem ser origin- rios de:Zonas hmidas;Zonas continuamente arborizadas;Terrenos com uma extenso superior a 1 ha com rvores de mais de 5 m de altura e um coberto forestal entre 10 % e 30 %;Toda a cadeia de produo tem que respei-tar o sistema do balano de massa.CadaEstadoMembrodeveasseguraraefeti-vasupervisodaverifcaodocumprimentodos critriosdesustentabilidadedasmatrias-primas utilizadasparaaproduodosbiocombustveis. Ao Laboratrio Nacional de Energia e Geologia, I. P.(LNEG)foiatribudaacoordenaodoproces-so de verifcao do cumprimento dos critrios de sustentabilidade. Neste mbito foi criada no LNEG a ECS13 em janeiro de 2010. Esta entidade procede verifcaodoscritriosdesustentabilidadede todososbiocombus-tveisintroduzidosno mercado nacional, quer sejam produzidos local-menteouimportados, medianteinformao prestadapelosopera-dores econmicos (pro-dutores/importadores debiocombustvel)e emite,paraosprodu-tores/i mportadores, oschamados TtulosdeBiocombustvel(TdB)por cada Tep de biocombustvel produzido/importado de forma sustentvel, no respeito dos critrios da RED20 Os TdB emitidos so posteriormente transa-cionados entre produtores de biocombustvel/ im-portadorescomosincorporadores(tipicamente operadores de distribuio de combustveis), com toda a informao de compra e venda a ter de ser enviadaDGEG(futuramentepassarparaare-cmcriadaENMC21)permitindoaoEstadomoni-Em Portugal, depois de adiamentos sucessivos, s em julho de 2014 entrou em vigor o pleno cumprimento dos critrios de sustentabilidade. Todos os operadores econmicos para alm da apresentao obrigatria da caracterizao detalhada dos lotes de biocombustveis submetidos a certifcao, passam a apresentar anualmente um relatrio de verifcao dos critrios de sustentabilidade dos biocombustveis []20 O Decreto-Lei n. 117/2010, de 25 de outubro, transps para a ordem jurdica interna os artigos 17. a 19. e os anexos III e V da Dire-tiva 2009/28/CE de 23 de abril (RED), relativa promoo da utilizao de energia proveniente de fontes renovveis, bem como o n. 6 do artigo 1. e o anexo IV da Diretiva n. 2009/30/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa s especifcaes da gasolina e do gasleo rodovirio e no rodovirio e introduo de um mecanismo de monitorizao e de reduo das emisses de gases com efeito de estufa.21 Entidade Nacional para o Mercado de Combustveis. Ministrio do Ambiente, Ordenamento do Territrio e Energia.37torizar o cumprimento das metas de incorporao nacionaisdebiocombustveissustentveisetodo o fuxo de produtos.EmPortugal,depoisdeadiamentossucessi-vos, s em julho de 2014 entrou em vigor o pleno cumprimentodoscritriosdesustentabilidade. Todososoperadoreseconmicosparaalmda apresentao obrigatria da caracterizao deta-lhada dos lotes de biocombustveis submetidos a certifcao, passam a apresentar anualmente um relatriodeverifcaodoscritriosdesustenta-bilidadedosbiocombustveis,oqualpassaaser auditadoporumaentidadeverifcadora,previa-mente contratada para o efeito.Recorrendoestimativadosvalorestpicose pordefeitodereduodeemissesde GEEpara biocombustveis,emrelaoaoscombustveis fosseisconstantesdo Anexo VdaRED,podemos observar,tendocomoreferenciaasmetasdere-duo mnimas de 35, 50 e 60% previstas, que al-gumas matrias-primas caso da Palma, da Soja, daColzaedoTrigo,associadasadeterminadas tecnologiasmenosefcientes,nogarantemas redues mnimas de emisses de GEE a partir de 2016 (e mesmo antes se entrarem em vigor as al-teraespropostapela Comisso). Acontabiliza-odoimpacteindiretodaalteraodousodo solo(iLUC,doinglsIndirectLandUseChange), previstaigualmentenapropostareferida,levar ainda mais longe a excluso de matrias-primas.Atecnologiadeproduodebiodieselbasea-danotratamentocomhidrognio(referenciada abreviadamenteporHVOHydrotreated Vegeta-ble Oil/leo Vegetais Hidrogenados), quando devi-damente associada captura de metano, permite umganhoexpressivodereduodeemisses. O mesmo acontece quando se utilizam fontes reno-vveis (biocombustveis) como fonte de calor, tais como o Gs Natural (GN) ou a palha, em processos associados de cogerao como no caso do Etanol de Trigo (o melhor desempenho) (c.f Figura 6).Figura 6 Dados de reduo de emisses, em percentagem, de GEE para biocombustveis,em relao aos combustveis fosseis biodiesel (FAME e Tratamento por Hidrognio/HVO) eEtanol a partir de diversas matrias-primas.38Outra concluso relevante na anlise compa-rativadasmatrias-primas(possveldeavaliar pelaanlisedoseuciclodevida)soasemis-ses de GEE decorrentes dos processos de pro-duoagrcola(cf.Figura7). Asculturasanuais comumnveldeme-canizaoelevado(da sementeiracolheita passandopelafertili-zaomaisintensiva) tmemissesmais elevadas que as cultu-rasplurianuaiscomo ocasodacana-de--acaredapalma dendm.Produtivida-des muito elevadas, como no caso da beterraba sacarina e ou tecnologias muito elaboradas po-dem,contudo,determinardesempenhosmais favorveisconsiderandoqueasemissesso reportadasemrelaoenergiatotalproduzi-da (gCO2eq./MJ). Nocasodasculturasplurianuaisoumesmo perenes(comoocasodaPalmaquetemuma vidatilhojesuperi-ora25anos)adilui-odasoperaesde instalaodeinstala-o da cultura permite emissesanualizadas maisbaixassobretudo se recorrer ao trabalho manualnasoperaes culturaisincluindoa operaodacolhei-ta. Estas culturas tm um contributo importante paraacriaodeempregoempaseseregies eminentementeagrcolasondeasoportunida-des emprego so normalmente mais reduzidas.As culturas anuais com um nvel de mecanizao elevado (da sementeira colheita passando pela fertilizao mais intensiva) tm emisses mais elevadas que as culturas plurianuais []. Produtividades muito elevadas, como no caso da beterraba sacarina e ou tecnologias muito elaboradas podem, contudo, determinar desempenhos mais favorveisFigura 7 Dados de emisses de GEE para produo de matrias-primaspara determinados biocombustveis.39O Mercado das matrias-primas edos combustveis. A grande volatilidade dos preos A FAO/OCDE refere22 que, desde 2006, os pre-os dos alimentos tem tido uma volatilidade con-sideradaextraordinria.Ainfunciadamaior procuradematrias-primasparabiocombust-veisnopreodosalimentosenasuavolatilida-de tem gerado enorme controvrsia, envolvendo mesmo os altos responsveis pelo Banco Mundial edasNaesUnidas23.Estudosparciaiseconf-nados a perodos curtos induzem muitas vezes a concluses precipitadas, como ocorreu no pero-do 2006 a 2008, e que esteve no centro da contro-vrsia aludida.UmrelatriodoBancoMundialde2013con-cluiuqueosbiocombustveistiveramumimpac-to muito menor sobre os preos globais na ltima dcada,doquefoiinsistentementerelatado,e quedoisterosdosaumentosdospreosdas commoditiesalimentaresforamcausadospelo aumento do preo de petrleo e pelas alteraes nastaxasdecmbio.interessantenotarque estainversocompletadasconclusesdoBan-coMundialfoiquasetotalmenteignoradapelos meios de comunicao social e os polticos24.Figura 8 Os preos das commodities globais e o preo agregado, versus volume de produo globalde biocombustveis, ambos normalizados.Fonte: Hamelink, 2013NaFigura8,Hamelinkrenepreosdascom-modities alimentares (FAO Food Price Index25) e vo-lumesanuaisdeproduodebiocombustveis.As 22 Trade policy responses to food price volatility in poor net food-importing countries, ICTSD/FAO 201223 Hamelinck, Carlo. Biofuels and food security. Risks and opportunities. ECOFYS Netherlands B.V., 201324 World Bank (Bafes and Dennis), Long-term drivers of food prices, 201325 O Food Price Index da Fao um ndice de preos de alimentos. uma medida da variao mensal dos preos internacionais de um cabaz de bens alimentares calculada pela mdia das cinco commodities do grupo de ndices de preos, ponderada com a exporta-o mdia de cada um dos grupos para o perodo 2002-2004.curvas mostram um crescimento rpido dos preos at ao pico julho de 2008, coincidindo com o aumen-todocrescimentodaproduoglobaldebiocom-40bustveis. A procura de matrias-primas alimentares paraaproduodebiocombustveisconduzirama uma subida do Food Price Index Durante os seis me-sesseguintes,noentanto,aproduodebiocom-bustveis continua a aumentar, enquanto os preos descem, infrmando a concluso anterior. A produ-odebiocombustveisdesaceleraem2010-2011, enquanto surge um outro pico de preos, mais uma vez, no confrmando a concluso inicial.Ospreosdascommoditiesprimriasglobais agrcolas (a partir das quais os biocombustveis 1G de primeira gerao so produzidos) no esto diretamente correlacionados com os preos dos ali-mentos e, em caso algum, so os biocombustveis omaiormercadoparaprodutosagrcolasnegoci-adosglobalmente.Nocasodasmatrias-primas ricas em amido o mercado determinado essenci-almente (1) pela indstria dos alimentos compostos para animais (raes), (2) o consumo humano e (3) o seu uso para biocombustvel. Cada uma destas l-timas utilizaes representam menos de 5% da uti-lizaodominante.Nasmatrias-primasricasem acar o mercado impulsionado pela indstria do acar,propriamentedita,osbiocombustveisso o segundo maior driver, embora na maioria dos ca-sosaonvelnacional.Paraassementesdeoleagi-nosas, o comrcio global impulsionado, principal e novamente, pela indstria das raes, em segun-do lugar pelo mercado da alimentao humana e s em terceiro lugar pela procura como matria-prima parabiodiesel. Ossubprodutosricosemprotena, resultado tanto da produo de etanol como de bi-odieselconstituemimportantesfontesproteicas paraaindstriadealimentoscompostoscomim-pacto, no despiciente, nos mercados das raes.Aspolticasdebiocombustveisaocriarem umaprocurabastanteprevisvel,dentrodeuma certa banda de preos26, podem mesmo contribui para reduzir essa volatilidade dos preos.Ospreosdascommoditiesagrcolasestofor-temente ligados ao preo da energia, com principal destaque para o preo do petrleo, seguem-se ou-tras variveis tais como, nveis de produo versus procura, variao de stocks e taxas de cmbio. Com poucas excees, as taxas de juros e o crescimento do rendimento disponvel pelos consumidores, tm uma infuncia reduzida. No perodo recente, com umpicodepreosem2012,opetrleoteveuma importncia ainda mais marcante, considerando o aumentomuitoelevadodobarrildepetrleo.Os dadosdosltimosmesesconfrmamestaanlise (cf.Figura9)contribuindo,entreoutrasvariveis, para uma queda mais acentuada dos preos.Figura 9 FAO Food Price Index em valor nominal e real.Fonte: http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/26 Inelasticidade preo da procura41Osanos2013/14forammarcadosporvrias decisesdepolticaqueinfuenciaramfortemen-te a situao do mercado dos biocombustveis27. A Unio Europeia colocou em prtica medidas comerciais contra as importaes de biocombus-tveisdaArgentina,IndonsiaeEstadosUnidos. Mantm-se em cima da mesa e ainda indefnida a submetadebiocombustveisde1Gparaoscom-promissos da RED para 2020. No Brasil, o requisito de mistura de etanol cres-ceu para 25% (blends 1). Ao mesmo tempo, a baixa artifcialdospreosdagasolinanoBrasilteveum impactosobreousodemisturasricasemetanol. Na Argentina e na Indonsia, os objetivos de incor-poraodebiodieselforamalargados,emparte comorespostasmedidasantidumpingeuropei-ase,nocasodaIndonsia,parareduzirapresso doselevadosstocksdeleodepalma.NosEUA, epelaprimeiravez,aEPA(United StatesEnviron-mental Protection Agency) fez propostas para redu-zir os mandatos de biocombustvel celulsico, total e avanadas para 2014. Esta medida revela atrasos na obteno de resultados palpveis no desenvolvi-mento de novas tecnologias, ditas avanadas ou de 2G segunda gerao, para a produo de biocom-bustveis a partir de detritos/resduos.Adisponibilidadedecereais,oleaginosas(oilse-eds)eleodepalmaem2013e2014melhorouem relaoa2012mantendoatendnciaembaixados preosinternacionaisdeetanol(anidro)ebiodiesel aps os altos nveis histricos de 201128. Uma produ-o record de soja em 2014, principalmente nos EUA e na Amrica do Sul, geraram mais excedentes e con-sequente a continuao da baixa de preos, arrastan-do tambm a palma e o biodiesel de uma forma geral.Ocrescimentodosmandatoseuropeusdein-corporaodebiocombustveisnaEuropadevem estimular a procura de leo de palma, contudo, o prin-cipal driver de crescimento continuar a ser o merca-do alimentar e oleoqumico, sem esquecer o reforo dos mandatos nas regies produtoras, j referidos.Prev-se uma tendncia de estabilizao futu-ra, com regularizao de stocks.Figura 10 Cotaes e cenrios de preos de biocombustveis, leos vegetais e de petrleo (Brent).Fonte: Cotaes Platts e Oilworld. Projees FAO e IFPRI.27 OECD-FAO Agricultural Outolook 201428 World Food Situation. FAO Food Price Index e FAO Cereal Supply and Demand Briefttp://www.fao.org/worldfoodsituation/food-pricesindex/en/. Release date: 05/03/2015.42Tecnologias avanadas.Novas oportunidades endgenasTanto a RED com a FQD29 (Diretiva da Qualida-de dos Combustveis) previam que a Comisso ana-lisasseoimpactedoiLUCnasemissesde GEEe propusesse medidas para as contabilizar e para as reduzir ao mnimo, sem esquecer os investimentos j realizados para a produo de biocombustveis. Nestecontextoa Comissoadotouuma Comuni-cao,emdezembro de2010,queresume asconsultaseotraba-lhodeanliserealiza-dodesde2008.Nessa Comunicao identifcam-se uma srie de incerte-zas e limitaes associadas aos modelos utilizados para quantifcar as emisses decorrentes do iLUC, reconhecendo, contudo, que limitam a reduo de emissesde GEEassociadasaosbiocombustveis e biolquidos. Desta anlise resultou uma aborda-gem prudente por parte da Comisso.Assimsurgeumapropostada Comisso30 pre-vendo-seumadeciso fnalaindaparaopre-senteano(2015),que alterar a RED e a FQD, no seguinte sentido:Limitaracontri-buiodosbi-ocombust vei s convencionaismantendoosobjetivosda RED (submeta mxima);Promoveramelhoriadosprocessosde produodebiocombustveisreduzindo asemissesassociadaspelaimposiode um aumento do limiar de reduo de gases comefeitodeestufaaplicvelanovasins-talaes, sob reserva de proteo das insta-laesjemfuncionamentoem1dejulho de 2014;Incentivarumamaiorpenetraonomer-cadodosbiocombustveisavanados,atri-buindo-lhesumcontributomaiorparaos objetivosestabelecidosnaRED(submeta mnima);Divulgar melhor as informaes sobre emis-sesdeGEE,obrigandoosEMeosforne-cedoresdecombustveisacomunicaremas emisses estimadas de-correntes do iLUC.A proposta mantem presente o compromis-so de proteger os investimentos em curso at 2020. No toma posio sobre a efetiva necessidade de apoio fnanceiro para os biocombustveis at 2020 masexpressaaopiniodeque,noperodoaps 2020, no devem ser subsidiados biocombustveis que no permitam considerveis redues dos ga-ses com efeito de estufa e que sejam produzidos a partir de culturas utilizadas para a produo de ali-mentos para consumo humano e animal.Em Portugal (e mes-monaEuropaemme-nor escala) h uma forte dependncia de matri-as-primasagrcolasim-portadas.Comovimos algumasdestasmat-rias-primasasmais utilizadasparaobiodieselcontribuemcomuma reduobaixadeemissesque,comoaumento progressivodasexignciasprevistasnaREDea contabilizao prevista do iLUC, algumas deixaro mesmo de poder ser contabilizadas para as metas nacionais. Outralimitaoqueterdeserabreve prazo ultrapassada so as continuadas reservas da indstria automvel concordar com o alargamento Em Portugal (e mesmo na Europa emmenor escala) h uma forte dependnciade matrias-primas agrcolas importadas.Neste novo quadro, que tarda em estar defnido, os resduos e detritos da agricultura e silvicultura e de algumas indstrias de base agrcola ou forestal e outras, tm um elevado potencial por explorar para a produo de biocombustveis avanados.29 Diretiva da qualidade dos combustveis. Diretiva 98/70/CE DO Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro de 1998 re-lativa qualidade da gasolina e do combustvel para motores diesel e que altera a Diretiva 93/12/CEE.30 Proposta COM(2012) 595 fnal, de 17 de Outubro de 2012.43aquantidadessuperioresa7%(v/v)daincorpora-o do biodiesel FAME, sem rotulagem, no gasleo rodovirio.ObiodieselHVOpodecontribuirpara ultrapassar esta difculdade.Nestenovoquadro,quetardaemestardef-nido,osresduosedetritosdaagriculturaesilvi-culturaedealgumasindstriasdebaseagrcola ouforestaleoutras,tmumelevadopotencial por explorar para a produo de biocombustveis avanados.Concretizando-seseriamintroduzi-dasmatrias-primassemconfitoscomacadeia alimentar e com ganhos muito expressivos de re-duodeemissese,namaioriadoscasos,sem limitaes tcnicas para a incorporao nos com-bustveisrodovirios(gasleoegasolina).Asua disponibilizaoest,contudodependentede tecnologiasavanadas,algumasdasquaisainda esto longe da maturidade tecnolgica e de com-petitividade ainda no demonstrada. No entanto, existem outras, que com algum desenvolvimento aplicado e movimentos internos coordenados po-diam ser aproveitadas com relativo sucesso.Alguns exemplos portuguesesAnalisemos alguns casos com um j longo tra-balho de caracterizao e com trabalho de investi-gao j desenvolvido por equipas de investidores portugueses.Qualquerumdelesestemfase avanada de lanar projetos-piloto e mesmo pr--industriaisparademonstraodaefcinciados processos estudados.I Trabalho em curso de levantamentode tecnologias conduzido pela Direo de Inovao e Investigao Industrialdo Grupo Portucel31.A Portucel j produz cerca de 51% da energia pro-veniente de biomassa em Portugal, e que correspon-de a 4,9% da produo total de energia eltrica em Portugal. A gesto da cadeia de biomassa forestal e agrcolapermiteobterdeformamaissustentvel, diversos produtos com elevado valor acrescentado. A Bioetanol celulsico alternativas de produ-o. A biomassa celulsica uma fonte alter-nativa para a produo de bioetanol. A Portucel investiu na I&D dos processos de desconstru-o da matriz lenhosa para produo de eta-nolcelulsicoapartirdefontescelulsicas.B O bio leo de pirlise de biomassa pode subs-tituir combustveis pesados em caldeiras mas careceaindadedesenvolvimentoparame-lhorarestabilidadeenormalizaodospro-dutos. C Gasifcao de Licor NegroExistemsoluesdesenvolvidasejdispon-veis para gasifcao de licor negro e produo de gsdesnteseparaqueimaemfornodecalem fbricas de produo de pasta celulsica (caso da Chemrec) ou outras utilizaes mais nobres.UmprojetodebioetanolcelulsicoemPortu-gal liderado pelo Grupo Portucel, com o apoio do LNEG, est a realizar os estudos de scale-up e an-lise de pr-viabilidade de uma unidade fexvel de produodebioetanolcomdiferentesmatrias--primas celulsicas e sacarinasII Subprodutos e resduos do setor olecola32.Valorizao integrada de resduos e subprodu-tos da extrao de azeite. Defnio de estratgias (mltiplas) de valorizao do Bagao de Azeitona Extratado (BAE) considerando o contedo em Le-nhina e extrativos muito signifcativo (~ 50 % po-lissacridos).31 Atade,Jos; Gaspar, Alexandre(DireodeInova