costa ferreira 2013 o desenvolvimento regional na 18202

Desenvolvimento em Questoeditora uniju ano 11 n. 24 set./dez. 2013 p. 41-73

artigo

o Desenvolvimento regional na estratgia da Poltica externa do governo lula Para a integrao da amrica do sul1

Rogrio Santos da Costa2 Paulo Roberto Ferreira3

resumo

Neste artigo analisa-se a perspectiva de desenvolvimento regional contida na estratgia da poltica externa brasileira no governo de Luiz Incio Lula da Silva para a integrao na Amrica do Sul. Pri-meiramente apresenta-se a temtica do desenvolvimento regional em processos de integrao e seus desafios; em seguida caracterizam-se os precedentes desse processo nas experincias de integrao regional latino-americana; na sequncia apontam-se as inovaes do governo Lula e finaliza-se com a anlise das possibilidades e limitaes dessa estratgia, guisa de concluso. Utiliza-se uma aborda-gem predominantemente qualitativa, tendo como recorte temporal principal os anos de 2003 a 2010 e como base de dados primrios documentos oficiais do governo brasileiro, do Mercosul e Unasul, alm de entrevistas no estruturadas, bem como uma base secundria composta de referncias na rea investigada. A principal constatao do estudo de que a estratgia de integrao regional do governo Lula inova fortemente o contedo de desenvolvimento regional no processo de integrao sul-americana, buscando ser um pas pagador e lder do processo, na direo de uma integrao com menos impactos de desigualdades de desenvolvimento na regio.

Palavras-CHave: Desenvolvimento regional. Estratgia da poltica externa brasileira. Processos de integrao. Amrica do Sul. Focem.

1 Esta pesquisa foi possvel graas a recursos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).

2 Doutor em Cincia Poltica (Poltica Internacional) pela UFRGS, mestre em Administrao (Polticas e Planejamento Governamental) e graduado em Economia, ambas pela UFSC. Professor do Programa de Ps-Graduao em Administrao e dos cursos de Graduao em Relaes Internacionais e Economia da Universidade do Sul de Santa Catarina Unisul. [email protected]

3 Mestre em Relaes Internacionais pela UFSC e graduado em Relaes Internacionais pela Unisul. Professor do curso de Graduao em Relaes Internacionais da Unisul. [email protected]

tHe regional DeveloPment in Foreign PoliCY straCtegY oF lulas government For integration oF soutH ameriCa

aBstraCt

This paper analyzes the regional development perspective contained in Brazilian Foreign Policy strategy in the government of Luiz Inacio Lula da Silva for the integration in South America. First it is presented the theme of regional development in processes of integration and its challenges, then it is characterized the previous experiences of this process of regional integration in Latin America, then point to the innovations of the Lula government, ending with the analysis of the possibilities and limitations of this strategy, in conclusion. It is used predominantly qualitative approach, having as main year time frame from 2003 to 2010, based on primary data official documents of the Brazilian Government, Mercosur and Unasur, and unstructured interviews, as well as a secondary base consists of referrals in the study area. The main finding of the study is that regional integration strategy of the Lula government strongly innovative content in development regional of South American integration process, trying to be a paymaster and a process leading toward an integration with fewer impacts of inequalities development in the region.

KeYWorDs: Regional development. Brazilian foreign policy. Integration processes. South America. Focem.

O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA ESTRATGIA DA POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA PARA A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL

43Desenvolvimento em Questo

O desenvolvimento regional um tema dos mais relevantes quando

se est tratando de processos de integrao regional. No momento em que

pases procuram processos de integrao regional para obter melhores re-

sultados econmicos, sociais e polticos, a assimetria figura como uma das

principais limitadoras ou impulsionadoras do processo.

A explicao para essa situao encontra-se na tendncia histrica

de o capital se localizar nas regies onde ter melhores oportunidades de

lucratividade. Num processo de integrao assimtrico possvel, e muito

verificado empiricamente, que ocorra uma concentrao de capitais e um es-

vaziamento econmico-social de reas inteiras de pases menos atrativos.

Numa perspectiva de perdas desse tipo, um pas tende a no adentrar

na empreitada integracionista, pode ser motivado a sair de uma j iniciada ou

ainda pode evitar o aprofundamento do processo, deixando pouca margem

de sucesso para o projeto de integrao regional. Nas situaes de assime-

tria torna-se imprescindvel e necessria a existncia de um pas pagador

(paymaster), que tenha custos no incio do processo at a consolidao do

pas menos competitivo, deixando-o em condies de adentrar firmemente

na integrao e obter ganhos relativos superiores.

Ao pas pagador fica a perspectiva de ganhos de mdio e longo prazos

com o processo de integrao. No incio desse processo um (ou mais) pas

pagador deve promover polticas pblicas isoladas ou em conjunto com outros

para a reduo do impacto da assimetria no processo integracionista.

Assim, este artigo pretende fazer uma anlise da poltica externa do

governo Lula em suas caractersticas de polticas de desenvolvimento regio-

nal como estratgia para o processo de integrao empreendido na Amrica

do Sul durante seus dois mandatos, de 2003 a 2010.

Trata-se de um estudo exploratrio predominantemente qualitativo.

Os dados primrios deste artigo foram obtidos mediante coleta de docu-

mentos e entrevistas no Ministrio das Relaes Exteriores e no Ministrio

do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG do Brasil em 2010 (em

Rogrio Santos da Costa Paulo Roberto Ferreira

44 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

seu stio na Internet, conforme referncias), na sede do Mercosul em 2012

(em seu stio na Internet, conforme referncias), alm das Declaraes dos

Chefes de Estado durante as Cpulas da Unasul e do Mercosul.

A tcnica utilizada no tratamento e na anlise dos dados foi o cruza-

mento de informaes e checagem de tendncias para se obter as principais

caractersticas indicativas da estratgia do governo Lula em termos de desen-

volvimento regional no projeto de integrao sul-americana, em curso ainda

no governo Dilma. Desta forma, o perodo de tempo so s dois mandatos

daquele governante, com referncias histricas suplementares. O carter

histrico-comparado dos perodos anteriores ao governo Lula utilizado

para anlise das inovaes na poltica externa brasileira para a integrao,

com foco no desenvolvimento regional.

Nesta coleta de dados procurou-se primeiramente descortinar as prin-

cipais aes empreendidas pela poltica externa brasileira para a integrao

regional, com nfase na temtica do desenvolvimento regional. Neste passo

foram coletados dados de correspondncias, de agenda e documentos baliza-

dores de aes diplomticas na sede do Ministrio das Relaes Exteriores,

em Braslia. Aps esta etapa foram coletados dados correlatos no prprio

Mercosul, e, em 2012, fez-se entrevista com diplomatas brasileiros ligados

delegao do pas no Mercosul, em Montevidu. Acrescentaram-se, a esses,

dados de referncias na temtica em estudo, principalmente de formuladores

da poltica externa brasileira no perodo do governo do presidente Lula.

O artigo possui mais trs sees alm desta introduo e das con-

sideraes finais. Na prxima seo destacam-se os desafios de se fazer

poltica de desesenvolvimento regional em processos de integrao, e em

seguida faz-se aluso s assimetrias de desenvolvimento nos processos de

integrao ocorridos e em ocorrncia na Amrica Latina. Na terceira seo

o destaque para as inovaes empreendidas no mbito da estratgia de

integrao sul-americana no governo Lula, com uma parte significativa

sobre o papel do Fundo de Convergncia Estrutural e Fortalecimento

Institucional do Mercosul Focem. Nas consideraes finais procura-se



apresentar uma sntese da inovao do governo Lula em comparao com

governos anteriores, bem como as limitaes e possibilidades da estratgia

do governo Lula na direo de polticas de desenvolvimento regional no

mbito de processos de integrao, com especial ateno para a integrao

sul-americana em andamento.

Desafios da Poltica de Desenvolvimento regional em Processos de integrao

O sistema capitalista historicamente produz desigualdades, verific-

veis no espao-tempo (Wallerstein, 1985). Chama-se a ateno, aqui, para

as desigualdades regionais num mesmo espao econmico, ou entre pases.

No ambiente de mundializao do capital que se acelerou com o fim da

guerra fria (Chesnais, 1996), as capacidades de redefinio do espao-tempo

impuseram maiores desafios para os problemas relacionados questo re-

gional (Lins, 1998). O desenvolvimento territorial ou regional , por essa

razo, um tema clssico na literatura de desenvolvimento no capitalismo.

Suas resultantes desigualdades guardam lugar especial tanto na anlise de

territorialidade quanto na formulao de planejamento para a sua eventual

minimizao, com implicaes acentuadas a partir do processo de globali-

zao e da nova economia (Theis, 2005; Marini; Silva, 2012).

Os efeitos de uma atividade econmica podem ser centrfugos ou cen-

trpetos, ou seja, sua fora propulsora de disseminao do desenvolvimento

pode tanto ser positiva quanto negativa. Esses resultados so mais fortes em

criar desigualdades em pases com baixo nvel de desenvolvimento, sendo

importante a participao do Estado na formao de polticas pblicas que

revertam ou minimizem esses impactos (Myrdal, 1968; Singer, 1973; Per-

roux, 1967), mais especificamente em planejamento do desenvolvimento

regional (Brando, 2011).


46 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

Os impactos regionais da atividade econmica sob o capitalismo

tm importncia significativa na integrao entre pases. Entende-se como

processo de integrao regional a ao entre pases, ou poderes, para cons-

trurem estruturas socioeconmicas comuns com objetivo de unificao em

nveis aprofundados do todo ou de partes de suas economias e sociedade.

Assim, para ser aqui compreendido como processo de integrao regional

preciso que os pases faam, no mnimo, uma Unio Aduaneira, liberando o

fluxo de mercadorias internamente e unificando o tratamento com terceiros

externamente (Oliveira, 2009).

Ou seja, apesar de existir certo grau de integrao, no se considera

como processo de integrao a criao de Zonas de Preferncia Tarifria ou

Zonas de Livre Comrcio, em que h o desgravamento de tarifas entre os

pases, apesar de esses processos serem etapas iniciais de um processo de

integrao. Nesta perspectiva, a unificao e a criao dos Estados alemo

e italiano, no sculo 19, resultaram de processos iniciados com Unies

Aduaneiras.

Uma das caractersticas mais importantes de processos de integrao

como aqui so delimitados que sua formatao proporciona a criao de

sinergias entre as partes. Sinergia, aqui, entendida conforme a teoria sis-

tmica, como fenmeno que exprime o fato segundo o qual, num sistema,

o efeito final obtido pela interao de elementos que o constituem maior

do que a soma dos resultados alcanados pela operao separada deles.

O exemplo mais importante de processo de integrao o da Unio

Europeia, cuja unificao remonta ao ps-Segunda Guerra, que no s

chegou etapa de Unio Aduaneira, mas aprofundou a integrao com a

criao de um Mercado Comum, onde circulam livremente todos os fatores

de produo. Alm disso, criou instituies e polticas comunitrias, vivendo

atualmente a perspectiva de consolidao de uma Constituio Comum,

com a possibilidade de elevar o processo categoria de integrao total

(Silva; Costa, 2013).



As assimetrias estavam e esto presentes no processo de integrao

europeu, bem como a preocupao terica e prtica para entend-lo e poder

lidar com ele. Assim, integrao entre pases de diferentes nveis de desen-

volvimento tendem a reproduzir desigualdades, dimenso que os europeus

j percebiam no incio da dcada de 60.

Pode sustentar-se que nos pases menos desenvolvidos o volume limitado

de novos investimentos vai principalmente para as regies onde a existn-

cia de indstrias relacionadas entre si e de infra-estruturas econmicas e

sociais oferece rendimentos mais altos, e a influncia dos melhoramentos

feitos nas regies mais desenvolvidas contrariada pela falta de um

sistema de transportes e comunicaes interregionais adequado e pela

rigidez sociolgica e psicolgica. Por outro lado, nas economias avanadas,

um sistema de preos altamente desenvolvido permite o aproveitamento

das diferenas de salrios, as facilidades de transporte e comunicaes

so desenvolvidas, a proporo das economias externas mveis aumenta

e natural que se obtenha uma distribuio mais equitativa de infra-

estruturas (Balassa, 1961, p. 303).4

V-se, pois, que os desafios dos processos de integrao so muito

grandes, haja vista a dimenso, profundidade e impactos socioeconmicos

que deles podem resultar. Duas aes na Europa originam-se dessa per-

cepo e esto diretamente, embora de modo no exclusivo, relacionadas

com o avano e o relativo sucesso do movimento integracionista naquele

continente.

Uma a necessidade de convergncia estrutural por parte dos pa-

ses aspirantes a membros aderentes ao processo. A ampliao foi e uma

estratgia recorrente da integrao do Velho Continente, e as aes de

convergncia das condies econmicas e sociais passam a ser garantia de

4 Bela Balassa foi um dos maiores tericos da economia, que estudou aprofundadamente o processo de integrao, particularmente o europeu, da perspectiva, principalmente, de seus impactos regionais.


48 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

diminuio dos impactos no pas ingressante, assim como tm a funo de

no contaminar negativamente o bloco integrado, evitando prejudicar os

avanos alcanados.

A outra a criao de polticas comunitrias comuns, como a industrial,

a agrcola e a de desenvolvimento regional. Na dcada de 70, vislumbrando

a problemtica das assimetrias com o processo de entrada de Portugal, Es-

panha e Grcia, foi criado no mbito daquela integrao o Fundo Europeu

de Desenvolvimento Regional Feder.

Esse Fundo foi um dos principais responsveis pela insero desses

pases no processo de integrao com diminuio significativa do impacto

das assimetrias. O Feder no tratou, e no trata, apenas da problemtica das

assimetrias entre pases, mas vislumbra uma perspectiva de reduo dos im-

pactos de desenvolvimento regional no interior mesmo dos pases-membros.

Alm disso, a experincia europeia nesse campo conjuga aspectos tcnicos e

polticos, pois a existncia de Comit de Regies foi uma resposta democr-

tica crtica da tecnicidade na poltica pblica. Por isso, serve de parmetro

para comparaes entre processos integracionistas em diferentes continentes,

como o latino-americano, abordado na prxima seo (Costa, 2011).

as assimetrias das integraes na amrica latina

Os primeiros impulsos de processos integracionistas na Amrica

Latina podem ser vislumbrados desde Simn Bolvar, no sculo 19, e, insti-

tucionalmente, foram dados efetivamente pela Comisso Econmica para a

Amrica Latina e o Caribe Cepal (rgo da Organizao das Naes Unidas

ONU), no ps-Segunda Guerra Mundial. Nascem justamente para buscar

caminhos alternativos ao relativo atraso de desenvolvimento econmico da

regio em relao ao centro do capitalismo, ou seja, emergem sob o signo

da assimetria mundial (Menezes; Penna Filho, 2006).



Regionalmente as assimetrias eram igualmente relevantes. Em razo

disso, as mesmas preocupaes com essa problemtica que existiam na Eu-

ropa eram aladas e potencializadas ainda mais para as perspectivas de inte-

grao latino-americana, consideradas economias em desenvolvimento.

Ao contrrio do que acontece com as economias desenvolvidas, as diferen-

as inter-regionais das infra-estruturas econmicas e sociais so maiores e,

de uma forma geral, as economias de aglomerao sero, provavelmente,

mais importantes nos pases subdesenvolvidos da Amrica Latina. Por

isso, a afirmao tantas vezes feita de que a abolio de barreiras adua-

neiras agravar as desigualdades regionais e poder tambm impedir o

desenvolvimento das regies atrasadas pode ter alguma validade no caso

da Amrica Latina. Assim, as polticas de desenvolvimento regional tero

especial importncia nesta rea (Balassa, 1961, p. 307).

Assim, a tentativa de imprimir uma integrao latino-americana foi

feita com o estabelecimento da Associao Latino-Americana de Livre Co-

mrcio Alalc em 1960, que, apesar do nome, previa em sua constituio

a criao de um Mercado Comum. A primeira ciso nessa integrao ocorreu

em 1969, com a criao do Pacto Andino, na dcada de 90 transformado em

Comunidade Andina de Naes CAN. No seio dessa ruptura est a percep-

o dos pases dissidentes de que o formato da Alalc estava dando vantagens

para os pases maiores e relativamente mais desenvolvidos, resultando no

aprofundamento da assimetria entre eles. A Alalc no conseguiu alcanar

seus objetivos e foi substituda em 1980 pela Associao Latino-Americana

de Integrao Aladi cujos propsitos eram bem mais modestos do que

os de sua predecessora (Menezes; Penna Filho, 2006).

Na dcada de 80 surge um novo e importante movimento integra-

cionaista na Amrica Latina, e o protagonismo de Argentina e Brasil ganha

destaque. Estes dois pases passaram de uma situao de intensa e histrica

rivalidade regional a uma de cooperao para o alcance de resultados positivos

conjuntos de desenvolvimento socioeconmico e insero internacional.


50 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

Essa aproximao culminou com a criao, em 1991, do Mercado

Comum do Sul Mercosul. Diversos fatores foram determinantes para o

impulsionamento da cooperao entre Brasil e Argentina: a superao das

divergncias geopolticas bilaterais, a consolidao de regimes democrticos

nesses pases, as dificuldades da economia internacional. Antes de tudo,

essa aproximao exprime uma tendncia, que foi inaugurada com a Unio

Europeia, de construo de espaos comuns entre grupos de pases median-

te processos de integrao. Ao Mercosul, por sua vez, foram incorporados

dois vizinhos geogrficos, o Uruguai e o Paraguai. O fim da guerra fria foi,

na verdade, um ambiente favorvel ao desenvolvimento de processos de

integrao regional por todo o mundo (Krasner, 1992).

Por um lado, o Mercosul significou a integrao de pases com iden-

tidades histricas, mas, por outro, tambm uma cooperao com diferenas

socioeconmicas muito grandes. Brasil e Argentina somados representam

aproximadamente 95% da populao e rea, possuem 97% do PIB, 95% das

exportaes e 91% das importaes; no entanto o Brasil sozinho possui em

mdia 70% destes indicadores.5

H, contudo, outros indicadores que tornam extremamente diferentes

os pases do Mercosul: a taxa de 54% de urbanizao do Paraguai, contra

80% de Brasil e 90% dos demais parceiros; o PIB agropecurio do Paraguai

representa 23% do total, enquanto nos demais pases est na casa de 8%, o

que significa um pas com caractersticas agrcolas fortes; e, finalmente, a

renda per capita dos quatro pases possui uma grande assimetria, com a do

Paraguai em torno de US$ 2.100, a do Brasil em US$ 13.500, a do Uruguai

em US$ 7.000 e a da Argentina no valor de US$ 6.500.

Contrapondo-se ao Mercosul de direito, o Mercosul de fato abarca

cerca de 50% e 70% da populao de Brasil e Argentina, com cerca de 70%

e 80% de seus PIBs, respectivamente, incorporando 100% de Paraguai e

5 Dados deste e dos prximos trs pargrafos de Cepal, 2012.



Uruguai. Existem, portanto, espaos internos, nos Estados-membros, como

as regies Norte e Nordeste do Brasil, que precisam ser motivos de plane-

jamento regional, sob pena de ficarem cada vez mais alijados do processo

de integrao. Tambm outros integracionistas podero vir a sofrer desse

problema no decorrer do aprofundamento do bloco, como ser abordado

nas prximas sees.

Apesar de tais disparidades, o bloco obteve um relativo sucesso em

sua primeira fase de existncia. Baseado no mercado intrabloco, o comrcio

exterior teve acrscimo de mais de 300% entre 1991 e 1998, alcanando a

casa de 20 bilhes de dlares, e a participao do Mercosul no comrcio

mundial cresceu 141%, alcanando a cifra de 80 bilhes de dlares, enquanto

o comrcio exterior mundial cresceu em mdia 32%. Nesse mesmo perodo,

o PIB do Mercosul aumentou 31%, aproximadamente 3,9% ao ano, enquan-

to no mundo esse incremento foi de 25%, e os investimentos estrangeiros

diretos (IED) aumentaram em 450% no Mercosul contra 130% em escala

mundial (Costa, 2011).

A crise interna do Brasil, entre 1998 e 1999, e posteriormente a da Ar-

gentina, entre 1999 e 2001, no entanto, indicaram as limitaes de sinergia do

bloco e suas possibilidades de sustentao em momentos de crise. A situao

ainda analisada pela tica da integrao em pases em desenvolvimento, que

possuem uma insero tardia no sistema capitalista mundial e esto muito

mais suscetveis a receberem impactos negativos de crises do centro. Alm

disso, a inexistncia de um pas em situao mnima para fazer o papel de

pas pagador (paymaster) agrava a situao (Hass; Shmitter, 1964).

At o incio do governo Lula, em 2003, no existiam mecanismos

dentro da estrutura institucional do Mercosul que apontassem para uma

poltica de desenvolvimento regional. luz da exposio anterior sobre

desenvolvimento regional e planejamento do desenvolvimento regional,

pode-se pensar, no mximo, em algumas alegaes de necessidades de aes

para minimizao das assimetrias, vindas, principalmente, dos dois pases

menores, Paraguai e Uruguai.


52 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

O que se pode citar como prximo a isso o Subgrupo de Trabalho

(SGT) n 5 Transporte e Infraestrutura, rgo subsidirio do Grupo Mer-

cado Comum GMC. Um estudo sobre as resolues do Grupo Mercado

Comum GMC , porm, destaca que os temas tratados nesse subgrupo

dizem respeito apenas a harmonizao da legislao, do tratamento relativo

ao trfego de cargas perigosas e a algumas padronizaes da profisso de

motorista e do prprio transporte rodovirio (Costa, 2011).

Esta situao de inexistncia de poltica de desenvolvimento regional

nas integraes na Amrica do Sul tem inflexes importantes desde 2003,

quando comeou o governo do presidente Lula no Brasil, conforme ser

analisado na seo seguinte.

inovaes e estratgia do governo lula

Quando assumiu a Presidncia do Brasil, em 2003, Luiz Incio Lula

da Silva fez um discurso em que enfatizou a palavra solidariedade (Brasil,

2008). No mbito da poltica externa brasileira, essa expresso tem signi-

ficado fundamental, na medida em que imprimiu um carter diferenciado

com algumas inovaes no tocante ao tema da integrao regional e, conse-

quentemente, do tratamento com os pases vizinhos, das assimetrias e de

aes de poltica de desenvolvimento regional em processos de integrao.

possvel vislumbrar, inclusive, elementos de identidade entre as polticas

de distribuio de renda efetivadas internamente no Brasil e a integrao

solidria, enfatizada pelo ministro das Relaes Exteriores do perodo,

Celso Amorim (Amorim, 2010). No obstante essa associao, ainda esto

longe dos mesmos resultados alcanados internamente, se comparados em

termos de desenvolvimento regional na integrao sul-americana.

A perspectiva regional e de enfrentamento do problema das assime-

trias j estava presente na perspectiva de ao do pas em escala regional,

para um dos principais formuladores da poltica externa do governo Lula, o

secretrio geral do MRE, Samuel Pinheiro Guimares.



O processo de integrao afeta de forma diferente o capital, o trabalho e as regies que dele participam. Este processo somente pode sobreviver se dispuser de mecanismos compensatrios para reduzir os desequilbrios e as tenses que gera em distintos setores da economia e para promover o desenvolvimento mais acelerado das regies afetadas de forma desfa-vorvel de modo a reduzir os desnveis regionais e suas repercusses na esfera poltica (Guimares, 1999).

De uma forma ampla, as linhas estratgicas da integrao da Amrica

do Sul durante o governo Lula incluem uma vertente de infraestrutura, uma

vertente econmico-comercial e uma vertente poltica, com o objetivo de

potencializar a regio e o pas para uma capacitao autnoma de insero

num mundo cada vez mais multipolar em blocos.

No mbito da infraestrutura, o principal instrumento foi a Iniciativa

para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul Iirsa. Na

rea econmico-comercial foi a reestruturao, fortalecimento e ampliao

do Mercosul, bem como sua aproximao com o Chile e a CAN, formando

uma ampla rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul. Ainda no campo

econmico-comercial, salienta-se neste artigo a formao do Focem e suas

contribuies ao desenvolvimento regional do e no Mercosul. No campo

poltico foi a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes Casa ,

que se transformaria depois em Unio de Naes Sul-Americanas Unasul.

Em seguida, expe-se o que foram essas iniciativas e o que representaram de

inovao em integrao na regio, com foco nas aes de desenvolvimento

regional.

Infraestrutura

A Iirsa foi lanada na I Cpula de Presidentes da Amrica do Sul, que

ocorreu em Braslia entre 31 de agosto e 1 de setembro de 2000, e aparece

como uma das aes delineadas pelos Estados da regio na Declarao de

Braslia. Essa iniciativa e a prpria indita Cpula Sul-Americana refletem


54 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

o momento de marginalizao pelo qual passou a regio, em decorrncia

das crises que se abateram sobre Brasil e Argentina entre 1998 e 2000. A

Iirsa , portanto, resultado de uma virada na estratgia da diplomacia e na

poltica externa brasileira, que busca no fortalecimento regional uma forma

de melhorar a insero internacional, naquele momento debilitada.

Uma outra perspectiva fortalece o lanamento da Iirsa, a de que

a infraestrutura regional se tornara uma nova fonte de lucratividade para

grandes empresas, num momento em que a crise limitava essas perspectivas.

Assim, a Iirsa previa investimentos do ponto de vista fsico e espacial, com

base no conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento concebido por

Eliezer Batista (Batista, 1997), que foram ministro das Minas e Energias e

presidente da Companhia Vale do Rio Doce no governo Goulart.

Por seu turno, esse conceito foi utilizado como modelo para a con-

cepo do Plano Plurianual PPA do Brasil de 1996-1999 e de 2000-2003

(Couto, 2006, p. 58). A formulao e a aplicao da iniciativa passaram a fazer

parte da carteira de aes do Banco Interamericano de Desenvolvimento

BID e da Comunidade Andina de Financiamento CAF. No Brasil,

a gesto da Iirsa era feita pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto MPOG.

Durante o governo Lula, a Iirsa passa por um processo de redefinio

de escopo e gesto. Em relao ao escopo, as crticas gravitam em torno de

seu carter neoliberal, com forte influncia dos Estados Unidos da Amrica

EUA via BID, as quais reproduziam a ideia de corredores de exportao,

fortalecendo a histrica vinculao da regio para fora, em detrimento das

vinculaes e ligaes internas. Ou seja, tinha-se a reproduo das conexes

da regio com o exterior e limitava-se as possibilidades de as conexes

intrarregionais se fortalecerem e tornarem mais complementares as suas

economias, auxiliando na concretizao da integrao regional.



Assim, com o desenvolvimento do governo Lula e de sua poltica

externa, constata-se que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico

e Social BNDES passou a financiar projetos de infraestrutura por fora

da estrutura da Iirsa. Depois de 2005, isso ocorre em conjunto com a CAF,

marginalizando os projetos da Iirsa, deixando isolado o BID e criando o

ambiente de incorporao da Iirsa na Unasul.

Em relao gesto, o Itamaraty (MRE), Ministrio dos mais influen-

tes no governo Lula, passa a recuperar gradativamente o controle sobre a

integrao de infraestrutura e a Iirsa. De tal movimento, em 2007, iniciou-se

a incorporao da Iirsa Unasul, o que se consolidaria em 2009 com a criao

do Conselho de Infraestrutura e Planejamento nessa mais nova instituio

de integrao regional, em destaque mais frente neste artigo.

A Iirsa, com a ideia de integrao fsica, apesar de suas restries

oramentrias, constitui uma inovao importante nos esquemas de inte-

grao regional na Amrica do Sul, principalmente comparada poltica

externa do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), quando ela foi

criada em 2000, e no qual tinha um carter muito mais de mercado do que

de poltica pblica. Articulada proposta de uma integrao mais ampla,

a Iirsa no governo Lula se transforma num instrumento de incentivo ao

desenvolvimento e complementaridade de regies que, num modelo para

fora (governo FHC), estariam fadadas aos efeitos negativos da acumulao

capitalista j descrita.

Economia e comrcio

Do lado da vertente econmico-comercial, destacam-se a reestrutu-

rao, o fortalecimento e a ampliao do Mercosul, sua aproximao com o

Chile e a CAN formando uma ampla rea de Livre Comrcio da Amrica

do Sul. Nessas manifestaes encontram-se algumas inovaes importantes,

mas, igualmente, repeties de movimentos histricos.


56 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

A ampliao do Mercosul sempre esteve no horizonte regional da

diplomacia brasileira, tendo como seu eixo fundador a aproximao com a

Argentina na dcada de 80. Na dcada de 90, algumas tentativas de aprofun-

damento desta aproximao sul-americana resultaram em acordo energtico

com a Bolvia e em uma tentativa frustrada de criao da rea de Livre

Comrcio da Amrica do Sul Alcsa (Holanda, 2001). Em 1996 passaram a

fazer parte o Chile6 e a Bolvia,7 como membros associados, com a celebrao

de Acordos de Complementao Econmica no mbito da Aladi.

A ampliao do Mercosul teve continuidade j no governo Lula, pela

associao com o Peru (2003),8Colmbia, Equador e Venezuela (2004),9com

a mesma institucionalizao de Acordos de Complementao Econmica no

mbito da Aladi. Em 2006 a Venezuela, concomitantemente ao processo de

sua retirada da CAN, iniciou adeso plena ao Mercosul, muito em funo

dos acordos de liberao comercial que os pases andinos estavam fazendo

com os EUA.

6 ACE-35 Mercosul-Chile: O ACE-35 um Acordo de Livre Comrcio assinado em 25/6/1996 e em vigor desde 1/10/96. O Acordo teve por objetivo o estabelecimento, no prazo mximo de 10 anos, de uma zona de livre comrcio entre as Partes. Nesse sentido, o processo de desgravao tarifria encontra-se em estgio avanado: desde janeiro de 2006, a quase totalidade do universo tarifrio atingiu 100% de margem de preferncia. A partir de janeiro de 2007 foi iniciado o processo de desgravao dos produtos constantes dos Anexos 6 (lista de excees), 7 (lista de excees sobre produtos do Patrimnio Histrico) e 8 (setor aucareiro). A Comisso Administradora do ACE-35 aprovou, em 20/6/2008, o Protocolo sobre o Comr-cio de Servios entre Mercosul e Chile. Na Reunio da Cpula do Mercosul, realizada em Tucumn, Argentina, no dia 1/7/08, foi adotada Declarao a respeito do tema (Brasil, 2010).

7 ACE-36 Mercosul-Bolvia: O ACE-36 Mercosul-Bolvia um Acordo de Livre Comrcio assinado em 17/12/1996 e em vigor desde 28/2/1997. exceo dos produtos constantes dos Anexos 5 e 6 do Acordo, todos os demais contam com 100% de margem de preferncia desde 1/1/2006. O Anexo 5 lista 650 pro-dutos que s sero completamente desgravados em 2011, e o Anexo 6, outros 29 produtos que s sero plenamente liberalizados em 2014 (Brasil, 2010).

8 ACE-58 Mercosul-Peru: O ACE-58 um Acordo de Livre Comrcio, assinado em 30/11/05 e em vigor desde 1/1/06. As listas de concesses agrupam Brasil e Argentina bilateralmente (desgravao total at 2012) e listas especiais para o Paraguai (at 2012) e Uruguai (at 2011). As concesses do Peru possuem prazos de desgravao mais longos que os concedidos por Brasil e Argentina (at 2014). Para produtos sensveis, existem tabelas de desgravao intermedirias para os anos de 2014, no caso de Brasil e Argentina, e at 2019 no caso do Peru (Brasil, 2010).

9 ACE-59 Mercosul-Colmbia/Equador/Venezuela: O ACE-59 um Acordo de Livre Comrcio assinado em 18/10/04 e em vigor desde 2/2/05. O programa de liberalizao comercial possui ritmos e prazos de desgra-vao diferenciados, com concesses maiores para os pases andinos, Paraguai e Uruguai. Os cronogramas de desgravao compreendem: i) cronograma geral (programas de desgravao de quatro, cinco, seis, oito, dez e doze anos); ii) cronogramas para produtos do patrimnio histrico (programas de desgravao de um a dez anos) e iii) cronogramas para produtos sensveis, que podem ser ou no do patrimnio histrico (programas de desgravao de doze, treze e quinze anos) (Brasil, 2010).



O processo de adeso da Venezuela desenvolveu-se desde ento e

finalizou, em 2012, quando da suspenso do Paraguai do Mercosul em razo

da quebra da democracia. A entrada da Venezuela no Mercosul passo im-

portante para o cercamento do Brasil na Amrica do Sul, bem como inclui

definitivamente um dos principais pases da regio andina, que tende a ser

mais dinmica que a rea platina em termos de potencial de desenvolvimento

nos prximos anos (Vizentini, 2003).

Os acordos realizados na Amrica do Sul tm diferente relao espao-

tempo, o que significa situaes de liberalizao gradual, negociada e seletiva.

A ampliao do Mercosul e sua transformao em uma grande rea de Livre

Comrcio na Amrica do Sul est pressupondo a mesma flexibilidade do

Mercosul original, a institucionalidade da Aladi, mas uma nova perspectiva

em termos de gradualismo das liberalizaes, bem como o fundamental

cuidado com as assimetrias e setores sensveis dos Estados menores.

Neste sentido, h algo de novo neste processo de ampliao, resgatado

em certo sentido quando comparado crise do Mercosul da primeira metade

do novo milnio. No governo Lula, as condies favorveis da economia

brasileira apontaram para a possibilidade de a poltica externa atuar como um

pas pagador, apesar das limitaes que essa situao apresenta para o caso

em anlise. Por outro lado, o vis comercial continua sendo um elemento

definidor das aes de integrao, revelando-se um dos principais motivos de

crticas da sociedade civil organizada. Assim, a ampliao do Mercosul aponta

tanto elementos de inovao, como a ao, mesmo que limitada, do Brasil

como pas pagador, por um lado, como aponta elementos de continuidade,

verificado no vis comercial da integrao.

Com base nessas poucas iniciativas de pensar o problema regional

da integrao mercosulina, surge em 2004 a iniciativa que culminaria na

criao, em 2005, do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimen-

to Institucional do Mercosul Focem e que ser analisado em maiores

detalhes aps o prximo subitem, relacionado rea poltica na integrao

sul-americana na estratgia do governo Lula.


58 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

Poltica

Como j mencionado, em 2000 ocorre a primeira reunio de cpula

dos pases da Amrica do Sul, configurando-se como o grande estopim deste

novo movimento de regionalismo na regio, sob liderana do Brasil em meio

necessidade de encaminhar a formao efetiva do conceito em gestao em

momento anterior, na dcada de 90. Dessa e de outras reunies resultou a

criao da Comunidade Sul-Americana de Naes Casa , em 2004, e em

2008, a sua transformao em Unio de Naes Sul-Americanas Unasul

(Silva; Costa, 2013).

A Unasul tende a se configurar no eixo sobre o qual grande parte das

temticas da regio passa a ser tratada. Assim, a instituio absorveu na sua

criao o Conselho Energtico, criou o Conselho de Defesa e o Conselho de

Sade, na Cpula da Costa do Saupe, em dezembro de 2008, e na Cpula

de Quito em agosto de 2009 absorveu a Iirsa atuando como Conselho de

Infraestrutura e Planejamento, bem como criou o Conselho de Luta Contra

o Narcotrfico, o Conselho de Desenvolvimento Social e o Conselho de

Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao (Silva; Costa, 2013).

Alm dessa estrutura, no mbito da Amrica do Sul tambm se

formou o Banco do Sul, composto por Argentina, Brasil, Bolvia, Equador,

Paraguai, Uruguai e Venezuela, instituio cujo objetivo principal fazer

investimentos de longo prazo na regio com mais autonomia em relao ao

BID e ao Banco Mundial.

A Unasul abriga uma gama enorme de temas que vo desde o posicio-

namento poltico em geral, passando pelas questes de segurana e defesa,

narcotrfico, at sade, cultura e tecnologia. A existncia de uma Secretaria

Geral d o carter de permanncia instituio. No movimento da Unasul,

apesar de muito incipiente e cujo tratado entrou em vigor em 11 de maro

de 2011, possvel vislumbrar ensaios efetivos de cumprimento de um dos

objetivos estratgicos do Brasil com ela, qual seja, tratar dos problemas da

Amrica do Sul com a busca da negociao, o consenso e o comprometimento



poltico, evitando a interferncia de fora, principalmente dos Estados Unidos.

Nesta linha esto as resolues dos conflitos envolvendo a Bolvia e Evo

Morales, as bases estadunidenses na Colmbia, e, depois deste processo, a

concretizao do Conselho de Defesa e do Banco do Sul, tudo isso nos anos

que se seguiram a sua criao (Silva; Costa, 2013).

De carter intergovernamental, a Unasul consolida-se como brao

poltico regional capaz de tratar de temas dos mais variados para os Esta-

dos-membros, criando uma institucionalizao prpria cujo movimento

semelhante ao ocorrido com os subgrupos de trabalho do Mercosul, fun-

damentais para qualquer pretenso de consolidao dos objetivos maiores

que propiciaram o seu surgimento. possvel perceber, porm, que, na

formao da Unasul, houve uma grande discrdia em relao caracterstica

de sua institucionalizao, tendo, de um lado, a posio brasileira por uma

instituio menos densa, flexvel, de carter consensual, enquanto de outro,

Estados como o Equador procurando uma maior densidade institucional e

poder, e falando, inclusive, em supranacionalidade.10

Do ponto de vista do desenvolvimento regional, a Unasul serviu

como pano de fundo poltico sobre o qual o Brasil fez alguns ensaios de

pas pagador, pela negociao com os demais pases e concesses relevantes

para manter a regio e a integrao agregada. Se no se configura poltica de

desenvolvimento regional, o fato de apoiar aes importantes nos demais

pases reflete a liderana brasileira no processo de integrao regional que

resultou nesta nova organizao, a Unasul. Vale ressaltar, ainda, a disponi-

bilizao de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico

e Social BNDES na formatao do Banco do Sul, uma reivindicao dos

pases menores em busca de espaos de financiamento para seu desenvol-

vimento.

10 Estas observaes e as do pargrafo seguinte foram feitas com base em coleta, sistematizao e anlise das declaraes dos pases membros durante o perodo das conferncias da Unasul.


60 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

Focem: uma estratgia prpria para o tratamento das assimetrias de desenvolvimento

Em razo da paralisia, na virada do milnio, no percurso para a

concretizao do Tratado de Assuno, criador do Mercosul, os chefes de

Estado instituram a integrao positiva, a partir de 2002. As iniciativas so

vrias, mas elas surgiram com base no discurso de que deveriam ser criados

no Mercosul mecanismos para a reduo das assimetrias entre os Estados-

membros, alm de toda uma nfase mais social ao processo.

Na esteira dessas ideias foi criado o Focem, com o objetivo de fi-

nanciar programas para promover a convergncia estrutural; desenvolver

a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias

menores e regies menos desenvolvidas e apoiar o funcionamento da estru-

tura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (Mercosul,

2005).

Assim sendo, ponto fulcral da estratgia da poltica externa no governo

Lula em relao ao Mercosul era o reconhecimento das assimetrias estru-

turais no processo de integrao. A partir de 2003 a questo do tratamento

das assimetrias do Mercosul aparece com mais nfase nos discursos oficiais,

sobretudo do governo brasileiro.

De forte impacto simblico para os novos rumos que a integrao iria

assumir a assinatura conjunta pelos presidentes Nstor Kirchner e Luiz In-

cio Lula da Silva do Consenso de Buenos Aires, em 2003 (Brasil-MRE, 2012).

Com intenes e declaraes meritrias, mas sem linhas de aes concretas, o

Consenso no trata de forma absoluta das questes de liberalizao comercial.11

11 O ponto 15 do documento expe a viso que os presidentes tinham do bloco: Ratificamos nossa profunda convico de que o Mercosul no somente um bloco comercial, mas, ao contrrio, constitui um espao catalisador de valores, tradies e futuro compartilhado (Grifo nosso).



Os pontos mais importantes para a integrao referem-se a uma agenda alm da

econmica, com atuao central do Estado para promover o desenvolvimento

com justia social.12

O ministro das Relaes Exteriores do Brasil de 2003 a 2010, Celso

Luiz Nunes Amorim, afirmou que, com relao ao Mercosul, logo numa

das primeiras reunies, no Uruguai, ns passamos a aceitar o conceito de

assimetria (Amorim, 2009). O estabelecimento do Fundo Para a Conver-

gncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul Focem em

2005, reflete a aceitao desse tema to caro aos processos de integrao

regional.

Conforme indica o terico de integrao regional Philippe Schmitter

(Schmitter, 2010), inevitvel que no processo haja Estados com diferenas

de tamanhos e recursos. Cabe s naes maiores, para no minar o avano

da integrao, garantir que as menores no sejam solapadas pelas mudanas

econmicas ocasionadas pelos acordos integracionistas. Reconhecer as assi-

metrias significa que os Estados menos desenvolvidos tm um tratamento

diferenciado, por isso a atuao de um pas pagador gera duas consequ-

ncias interligadas: a estabilidade no cumprimento das etapas graduais da

integrao e apoio por parte das unidades menores que se beneficiam das

polticas pblicas de desenvolvimento ofertadas pelo pas pagador.13

Em razo disso so criados nos processos de integrao fundos para

diminuir as assimetrias estruturais das regies participantes. O Fundo Eu-

ropeu de Desenvolvimento Regional Feder criado em 1975 na Unio

Europeia, o grande exemplo desse tipo de medida e inspirador do

Focem. As desigualdades socioeconmicas entre os espaos territoriais que

se propem a harmonizar suas polticas econmicas so obstculos para o

12 De acordo com o ponto 16 [...] a integrao sul-americana deve ser promovida no interesse de todos, tendo por objetivo a conformao de um modelo de desenvolvimento no qual se associem o crescimento, a justia social e a dignidade dos cidados.

13 Schmitter apresenta esses argumentos tendo como ponto de vista a integrao na Unio Europeia, em que Frana, Alemanha e Gr-Bretanha so as principais fontes de receitas dos fundos estruturais que beneficiam os Estados menos desenvolvidos do bloco.


62 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

alastramento dos benefcios originados pela integrao. O tratamento da

falta de simetria estrutural entre pases entendida como distines na

dimenso econmica e geogrfica, no nvel de desenvolvimento, na capa-

cidade industrial e na qualidade de vida dos cidados busca desenvolver

as localidades mais pobres e menos competitivas, de modo a fortalecer a

coeso dos blocos regionais.

Esse procedimento de dirimir as disparidades foi aplicado de forma

profunda na Unio Europeia e serviu de inspirao para a superao das

dificuldades de se avanar na integrao do Mercosul. O objetivo desse

bloco, de conformar um mercado comum entre Estados to assimtricos

Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e, a partir de 2012, a Venezuela , no

avanou nas ltimas duas dcadas para alm de uma Zona de Livre Comrcio

inacabada e uma Unio Aduaneira imperfeita.

J a Unio Europeia obteve xito ao injetar recursos e desenvolver

as regies mais pobres, por meio do Feder e do Fundo Social Europeu,

atingindo estgios avanados de integrao e abrangendo caractersticas

supranacionais de algumas de suas instituies (Silva; Costa, 2013). im-

portante sublinhar aqui que, apesar dessas polticas de desenvolvimento

regional, os pases que mais receberam recursos do Feder so aqueles que

atualmente (desde 2008 at 2012, ao menos) mais sofrem com a crise na

zona do euro, o que levanta questes sobre a real eficcia dessas medidas

na comunidade europeia no longo prazo, apontando para a necessidade de

aprofundamento de pesquisas na rea.

Como j descrito neste artigo, possvel afirmar que durante o go-

verno Lula o Brasil ensaiou ser o pas pagador da integrao no Mercosul.

Alm de no assumir uma postura retaliativa diante das frequentes medidas

protecionistas da Argentina, que so direcionadas tambm ao bloco e, por



isso, atentam contra as regras do Tratado de Assuno,14 o maior Estado do

Mercosul o principal financiador do Focem, contribuindo com 70% dos

recursos.15

A despeito de ter um aporte de recursos relativamente baixo, ten-

do em conta as enormes assimetrias entre os Estados-membros, o Focem

possui objetivos e Programas de execuo ambiciosos. O Fundo foi criado

com o propsito meritrio de promover a convergncia estrutural no bloco,

torn-lo mais competitivo no comrcio internacional, alm de fomentar a

coeso social nas regies mais pobres e reforar os aspectos institucionais

do Mercosul.

Duas consideraes presentes no documento de criao do Focem

devem ser ressaltadas aqui pela importncia inovadora em relao ao tipo

de integrao prevista no Tratado de Assuno. Os chefes de Estado subs-

creveram no documento que, para assegurar a consolidao do processo de

convergncia para o Mercado Comum, necessrio impulsionar o processo

de integrao reforando o princpio de solidariedade e, ainda, que os

benefcios resultantes da ampliao dos mercados no podero ser plena-

mente aproveitados pelas economias menores enquanto subsistam marcadas

condies de assimetria (Mercosul, 2005).

O princpio da solidariedade no Mercosul deixa claro que os chefes

de Estado enxergam o processo para alm das medidas de liberalizao

comercial e das etapas para adoo de uma Tarifa Externa Comum (TEC)

previstas no Tratado de Assuno. J o reconhecimento das assimetrias serve

de base para a criao de fundos, no caso o Focem, para realizar projetos

14 Tratado para a constituio do Mercosul que prev, entre outros objetivos, para o bloco a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente. (Mercosul, 1991).

15 Para o Focem est previsto um aporte anual de 100 milhes por ano durante dez 10 anos, totalizando 1 bilho de dlares para o financiamento de projetos. Desse total anual, cabe ao Brasil depositar 70%, Argentina 27%, ao Uruguai 2% e ao Paraguai 1%. A distribuio dos recursos para os projetos nos Estados d-se de forma inversa. Aos projetos apresentados ao Paraguai esto destinados 48% dos recursos do Fundo, ao Uruguai 32%, Argentina 10% e ao Brasil tambm 10% (Mercosul, 2005).


64 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

de desenvolvimento nas regies menos desenvolvidas, os quais podem im-

pulsionar a integrao no bloco. O Brasil, a maior economia do bloco, passa

ento a reconhecer que os demais pases tm tempos e etapas distintas para

se adequarem s regras do Tratado de Assuno, e por isso abre mo de

benefcios econmicos no curto prazo para priorizar a coeso da integrao

no longo prazo. Segundo Amorim (2010), as iniciativas adotadas no governo

Lula, entre elas o Focem,16 buscam tornar o desenvolvimento da regio mais

equitativo para beneficiar as populaes de todos os Estados-membros.

Para alcanar seus propsitos, o Focem financia projetos que devem

se adequar aos seus quatro Programas: I Programa de Convergncia Estrutu-

ral, II Programa de Desenvolvimento da Competitividade, III Programa de

Coeso Social e IV Programa de Fortalecimento da Estrutura Institucional

e do Processo de Integrao.

Diante do propsito deste artigo, de entender a perspectiva do de-

senvolvimento regional na estratgia da poltica externa do governo Lula,

a explorao das caractersticas dos Programas I e II do Focem demonstra

quais linhas de aes so priorizadas para o desenvolvimento das regies

mais pobres dos Estados-partes do Mercosul.

O Programa de Convergncia Estrutural do Focem tem como foco

desenvolver as economias menores e as regies menos desenvolvidas

(Mercosul, 2005) e busca melhorar a integrao nas fronteiras e nos sistemas

de comunicao. Para tanto, o Programa foi ramificado em quatro compo-

nentes. O primeiro se atm integrao fsica entre os Estados e suas sub-

regies por meio da criao ou melhoramento de vias de transportes, redes

logsticas e do controle das fronteiras. Os demais componentes so mais

especficos, voltados para explorao e transporte de combustveis fsseis

e biocombustveis, transmisso de energia eltrica e obras hdricas.

16 O Instituto Social do Mercosul (ISM) e o Plano Estratgico de Ao Social so tambm iniciativas impor-tantes adotadas durante o perodo.



O Programa de Desenvolvimento da Competitividade do Focem o

mais amplo e extenso de todos. Esse programa comporta projetos que favo-

ream a integrao das cadeias produtivas, fomentem o comrcio intrabloco

e gerem aspectos ligados a padres de qualidade na produo. O programa

contm seis componentes. Todos eles so voltados para o desenvolvimento

de setores dinmicos no Mercosul, entre eles os setores na rea tecnolgica,

de metrologia, de controle de sanidade animal e vegetal, de grupos empre-

sariais exportadores e de processos de manufatura, servios e negcios.

Dentro desses dois programas h projetos em execuo importantes

e condizentes com os componentes apresentados. Ao todo, at 2012, so

executados 30 projetos, sendo 2 na Argentina, 4 no Brasil, 15 no Paraguai

e 9 no Uruguai. Esses dados esto disponveis no stio oficial do Focem,

juntamente com as caractersticas de cada projeto, no entanto no h infor-

maes sobre a situao ou as fases da concretizao das atividades propostas

nos projetos.

Todos os projetos verificados ajustam-se ao mote de reduzir as assi-

metrias no Mercosul e aprofundar a integrao, seja por meio da integrao

fsica seja pelo desenvolvimento da competividade. Como exemplo, o

Interconexin en 132kv entre ET 500 Kv Iber y ET 132 Kv Paso de los

Libres Norte (Mercosul, 2010c), se efetivo na prtica, proporciona a criao

de um corredor para a transmisso de energia na Provncia de Corrientes,

na Argentina, e beneficia 128 mil pessoas direta e 600 mil indiretamente. O

Projeto Intensificacin y Complementacin Automotriz en el mbito del

Mercosur (Mercosul, 2010a), tambm se efetivo na prtica, deve proporcio-

nar o aumento da competitividade de pequenos exportadores de autopeas

mediante a capacitao tecnolgica e oportunidades de negcios. No total

esse projeto beneficia 1.200 fabricantes de autopeas, alm dos fornecedores

de insumos, nos quatro Estados do Mercosul.

O Paraguai, pas menos desenvolvido do bloco, possui 15 projetos

do Focem nos dois Programas, destacando-se aqui o projeto Programa de

Apoyo Integral a las Microempresas (MERCOSUL, 2010b). Abrangendo


66 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

toda a rea metropolitana de Gran Asuncin e cidades vizinhas, o projeto

tem como objetivo capacitar as microempresas a pr em prtica ideias em-

preendedoras com potencial para o comrcio, formar redes de associao

empresarial e oportunizar estudos consultivos. Os sucesso do projeto, se

efetivado, melhoraria as condies de at 3 mil microempresas, com a au-

mento da capacidade de vendas e salrios dos trabalhadores.

Os recursos dos trs projetos citados so oriundos majoritariamente do

Focem, sendo sempre o aporte local menor do que o do Fundo. A eficcia

dos projetos, se verificada, servir de base para a expanso dos fundos e desse

tipo de poltica para o desenvolvimento regional no Mercosul. Segundo o

ex-alto representante do bloco, Samuel Pinheiro Guimares (Guimares,

2012), para o tratamento das assimetrias ser feito de forma profcua, mis-

ter a constituio de fundos setoriais para financiar projetos em cada rea

importante para a integrao. O fortalecimento do Focem e a criao de

outros fundos poderiam contribuir para a integrao ao incentivar os Estados

a oferecerem contrapartidas nacionais benficas ao processo, tais como a

reduo do protecionismo. Atualmente, alm dos benefcios s localidades

premiadas com os projetos, o Focem contribui para a integrao regional ao

ser um instrumento que demonstra um reforo institucional no bloco em

questes de assimetrias estruturais.

O sucesso do Focem para o desenvolvimento regional resultar numa

dinmica de integrao para manter o Mercosul vivo e se expandindo, mesmo

que muitas vezes ao sabor dos interesses nacionais dos pases, sobretudo do

Brasil e da Argentina. Dito de outra forma, o Focem um forte instrumento

para a estabilidade da tnica integracionista adotada pelo governo brasileiro

a partir de 2002, principalmente diante das dificuldades na formao de

um mercado unificado na regio, numa perspectiva mais ambiciosa, ou

simplesmente em relao ao protecionismo intrabloco, o que caracteriza

uma indiferena s regras econmicas do Tratado de Assuno. Essa nova

tnica, no entanto, faz parte de um projeto de integrao que tem como



objetivo oferecer uma prosperidade compartilhada aos vizinhos do Brasil.

Essa uma posio de interesse do Brasil e de longo prazo: construir um

projeto de desenvolvimento compartilhado com a regio.

Consideraes Finais

Neste artigo buscou-se fazer uma anlise da poltica externa do

governo brasileiro de Luiz Incio Lula da Silva em suas caractersticas de

estratgia de polticas de desenvolvimento regional para o processo de

integrao empreendido na Amrica do Sul durante seus dois mandatos,

de 2003 a 2010. Para tanto, levantaram-se elementos que ressaltaram a

importncia de polticas de desenvolvimento regional em processos de in-

tegrao, apontaram-se experincias importantes nessa temtica, bem como

se analisou a estratgia da poltica externa de Lula com foco no desenvolvi-

mento regional. A seguir, guisa de concluso, levantam-se alguns pontos

que parecem importantes para se pensar as inovaes e comparaes com

os governos anteriores, bem como as limitaes e possibilidades de polticas

de desenvolvimento regional na integrao sul-americana.

Em primeiro lugar, cabe salientar que a estratgia do governo Lula

guarda importantes diferenas e inovaes em relao aos movimentos an-

teriores. Alm do discurso para uma Integrao solidria, sem ser altrusta,

a prtica revelada na reestruturao da Iirsa tem uma preocupao com a

conexo de transporte e infraestrutura regional, possibilitando as condies

de reduo de custos de transporte, um dos principais efeitos propulsores

negativos da relocalizao industrial, particularmente importante em pro-

cessos de integrao, conforme apontado no incio deste artigo.

A base fsica entendida, na estratgia em anlise, como primordial

para a efetivao da integrao. No se trata, no entanto, de algum tipo de

altrusmo, mas sim de uma viso duplamente interessante ao Brasil: estratgia


68 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

de formao de um bloco regional para um mundo multipolar em blocos, ao

mesmo tempo em que garante para o prprio pas condies de se manter

em crescimento sustentvel.

Assim, a rearticulao da Iirsa em sua vertente criada por FHC ,

como demonstrado durante o desenvolvimento do trabalho, um dos princi-

pais pilares de inovao em poltica externa para a integrao sul-americana.

Vale ressaltar, no entanto, as limitaes dessa estratgia, tanto em relao

s necessidades de desenvolvimento regional na integrao quanto em

comparao com o concretizado na Unio Europeia.

Da mesma forma, a reestruturao, a ampliao e o fortalecimento

de mecanismos de convergncia estrutural, como o Focem, fazem do novo

movimento do Mercosul uma estratgia apontada para a consolidao do

Brasil como lder regional e pas que assume alguns custos da integrao.

Apesar das limitaes de uma integrao em pases em desenvolvimento,

percebe-se na estratgia em anlise a perspectiva de que uma integrao

tem de ter um pas pagador que deixa sua perspectiva de ganhos para uma

dimenso internacional e para mdio e longo prazos.

Aqui a inovao particularmente importante em relao aos

perodos anteriores aps a abertura democrtica na dcada de 80, pois

no houve, nesse perodo anterior, uma vontade manifesta do pas de

arcar com custos diretos e indiretos para a melhoria de condies dos

pases vizinhos sul-americanos. Pode-se indicar, inclusive, que h uma

associao entre polticas de distribuio de renda interna, no Brasil,

efetivada com ao direta do Estado, e a tratativa do pas para com os

pases sul-americanos. Tal afirmao, contudo, no autoriza a concluso

de que o movimento para com os pases sul-americanos seja suficiente

e significativo a ponto de se alinhar como poltica de desenvolvimento

regional, ficando ainda muito aqum das reais necessidades num processo

de integrao.



Por outro lado, ainda existem elementos limitadores para um amplo

desenvolvimento da integrao sul-americana e de aplicao de polticas de

desenvolvimento regional. Um deles diz respeito exatamente condio de

pas pagador por parte de um pas grande, mas ainda semiperifrico, como

o Brasil. Enquanto este pas no diminuir significativamente suas vulnera-

bilidades externas e internas, ficar sujeito a ter de retroceder em termos

de sua contribuio para a alavancagem da integrao sul-americana. Nesse

contexto, o fortalecimento da Argentina passa a ser estratgico, na medida

em que esse processo pode refletir em diluio dos custos de pas pagador,

minimizando os efeitos de crises externas e internas na continuidade de

polticas de desenvolvimento regional.

Uma outra situao preocupante quanto ao manejo do espao ama-

znico, principalmente se pensado com relao Organizao do Tratado

de Cooperao Amaznica Otca. A questo amaznica muito delicada,

exigindo uma postura mais protagonista por parte da diplomacia brasileira,

e no apenas defensiva. A Otca pode ser um canal de consolidao de uma

integrao e desenvolvimento sustentvel da regio da Amaznia, respei-

tando as soberanias e necessidades individuais, ao mesmo tempo evitando

que interferncias no soberanas e externas deslegitimem a capacidade dos

Estados em tratar com responsabilidade e zelo a situao.

Outro elemento dificultador passa a ser o da prpria integrao e

desenvolvimento regional interno. Na medida em que o Brasil, por si s,

j possui seus problemas regionais graves, a resoluo ou diminuio deles

passa a legitimar polticas na integrao regional sul-americana na mesma

direo. Mais uma vez o condicionante interno refletir essas capacidades

e possibilidades de direcionamento de recursos.

H de se considerar, ainda, que a integrao regional sul-americana,

a exemplo de experincias histricas na regio, um projeto de governo,

muito mais do que de Estado e de sociedade civil. A criao de mecanismos

para consolidar uma integrao regional menos sujeita s mudanas polticas

fundamental para a construo da regio. Neste sentido, a construo de


70 Ano 11 n. 24 set./dez. 2013

instituies comunitrias densas e de polticas comunitrias prprias seria

um caminho muito slido, mesmo sem precisar pensar em repetir os arranjos

institucionais da experincia europeia, e sim respeitando os condicionantes,

as identidades e caractersticas prprias da regio.

referncias

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2009.

AMORIM, C. Brazilian foreign policy under President Lula (2003-2010): an overview.

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Recebido em: 28/3/2013

Aceito em: 21/8/2013

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