Controle, transparência e responsividade: planejamentos ... ?· No Estado Democrático de Direito,…

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<p>91</p> <p>Controle, transparncia e responsividade: planejamentos estratgicos como possibilidade de controle da atividade fim do Ministrio Pblico.</p> <p>Ariane Patrcia Gonalves*</p> <p>SUMRIO: 1. Introduo. 2. Controle e Transparncia. 3. Unidade, indivisibilidade e independncia funcional. 4. Instrumentos de Planejamento do Ministrio Pblico. 5. Concluso.</p> <p>No Estado Democrtico de Direito, nenhuma instituio estatal fica imune a controle1.</p> <p>* Mestranda em Direito e Polticas Pblicas pela Universidade Federal de Gois. Especialista em Direito Tributrio pelo COGEAE PUC/SP. Promotora de Justia do Ministrio Pblico do Estado de Gois.</p> <p>1 Marcelo Pedroso Goulart, Princpios Institucionais do Ministrio Pblico, p. 169. In: Ministrio Pblico: reflexes sobre princpios e funes institucionais.</p> <p>92</p> <p>RESUMO: este artigo pe sob discusso questes atinentes independncia funcional e intangibilidade da atividade-fim do Ministrio Pblico. Parte-se da premissa de que a necessidade de aperfeioamento do controle, da transparncia e da responsividade na Administrao Pblica, em geral, esto fora de questionamento. Apesar disso, ainda h controvrsias sobre a possibilidade de controle da atividade fim do Ministrio Pblico. Nesse contexto, este trabalho prope a possibilidade de controle sobre a atuao funcional do Ministrio Pblico, tendo como referencial terico o entendimento de Marcelo Pedroso Goulart acerca dos princpios institucionais constitucionais. Concluiu-se que os objetivos estratgicos, e seus respectivos instrumentos normativos, alm de serem uma ferramenta para concretizar os princpios institucionais do Ministrio Pblico, estabelecem prioridades de carter vinculante na atuao dos membros. </p> <p>ABSTRACT: this article intends to discuss the exceptions to the principle of non-sindicability of the Public Prosecutors activity, based on the fact that the increase of control, transparency and responsiveness in Public Administration, in general, are out of question. Despite this premise, there is still controversy over the possibility of controlling the public prosecutors activity. In this context, the purpose of this paper is to propose ways of control over the functional performance of the Public Prosecution Service, having as theoretical reference the interpretations of Marcelo PedrosoGoulart about its institutional principles. It is concluded that the strategic objectives, and their respective normative instruments, besides being a tool to realize the institutional principles of the Public Ministry, establish priorities of a binding nature in the members performance. As a conclusion, the increase of control, transparency and responsiveness in the functional performance of the Public Ministry is nothing more than the fulfillment of the constitutional mission to defend a substantive democratic order.</p> <p>PALAVRAS-CHAVE: Controle. Transparncia. Responsividade. Princpios Institucionais do Ministrio Pblico. Planejamento Estratgico. Plano Geral Anual.</p> <p>KEYWORDS: Control. Transparency. Responsiveness. Institutional Principles. Strategic Planning. Annual Planning.</p> <p>93</p> <p>1. INTRODUO</p> <p> O tema do controle da Administrao Pblica da mais alta relevncia, tendo em vista que congrega princpios, tais como transparncia, accountability e responsividade, caros a uma democracia que se pretende substantiva, participativa e republicana,. </p> <p> A partir disso, analisou-se a atividade fim do Ministrio Pblico sob a tica do controle, da accountability, da transparncia e da responsividade. Nessa perspectiva, questiona-se: aceitvel, perante a atual ordem constitucional, que os membros do Ministrio Pblico, cuja misso institucional, entre outras, a defesa do regime democrtico, possam escudar-se de prestar contas de suas atuaes funcionais Administrao Superior e sociedade?</p> <p> Via de regra, a atividade fim do Ministrio Pblico insindicvel, protegida pelo princpio institucional da independncia funcional. No entanto, ao lado do princpio da independncia funcional est o princpio da unidade, o qual imprescindvel justificao de prioridades institucionais.</p> <p> Por derradeiro, argumenta-se que os princpios institucionais da unidade e da independncia funcional no so opostos, nem contraditrios, mas, sim, complementares e sua correlao propicia ao Ministrio Pblico o cumprimento de sua misso institucional. </p> <p>2. CONTROLE e TRANSPARNCIA </p> <p> A previso constitucional de que os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio so independentes e harmnicos entre si pressupe o controle horizontal e recproco entre todos e a base de todo o tema do controle na Administrao Pblica.</p> <p> Se em um regime democrtico todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituio, a possibilidade de o cidado realizar controle dos atos emanados do poder pblico um de seus desdobramentos lgicos.</p> <p> Essa ideia est evidenciada na literalidade do art. 74, II da Carta Magna, o qual pontifica o dever jurdico de todos os poderes, Executivo, Legislativo e Judicirio, de manter um sistema de controle interno com a </p> <p>94</p> <p>finalidade de, entre outras hipteses, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. </p> <p> Nessa linha de ideias, uma das finalidades dos sistemas de controle a aferio da eficcia e eficincia dos atos administrativos, o que, nos dizeres de Paulo Modesto2, significa reconhecer a insuficincia da prtica de atos de forma legal e neutra, sendo fundamental a maximizao de recursos e a produo de resultados satisfatrios.</p> <p> Nessa mesma linha, Juarez Freitas proclama a existncia de um Direito Boa Administrao, o qual teria o condo de reorientar a liberdade de escolha administrativa e de determinar a observncia mandatria de prioridades constitucionais(FREITAS, 2015, p. 115). </p> <p> Portanto, em vista dos supramencionados princpios constitucionais, descabem atos administrativos de soberania ou exclusivamente polticos. Sob esse prisma, cai por terra a definio tradicional de discricionariedade, segundo a qual o administrador teria liberdade para fazer a melhor escolha na persecuo do interesse pblico, a qual estaria livre de qualquer apreciao por rgos de controle.</p> <p> Por outro prisma, a discricionariedade incorpora a competncia administrativa de avaliar e escolher, no plano concreto, solues embasadas em razes robustas (fticas e jurdicas), com estimativa segura do atendimento de requisitos formais e substanciais do direito fundamental boa administrao (FREITAS, 2015, p. 118).</p> <p> A transparncia, por sua vez,est entrelaada controlabilidade dos atos dos detentores do poder (MEDAUAR, 2003, p. 237) e um dos instrumentos que conferem legitimidade aos atos emanados da Administrao Pblica, aumentando as possibilidades de controle efetivo da atuao estatal. Afinal, aquilo que est oculto no pode ser controlado ou, na melhor das hipteses, tem seu controle dificultado.</p> <p>2 MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia. Revista de Direito Administrativo &amp; Constitucional. 1 ed., 2 tir., /Curitiba: Juru, 2002, p. 45.</p> <p>95</p> <p> Apesar de no ser um princpio expresso na Constituio Federal, a transparncia decorrncia lgica do Estado Democrtico de Direito, pois se todo poder emana do povo, seu titular deve ter condies efetivas, e no somente formais, de controlar o exerccio desse poder. J a publicidade, essa sim, alada a princpio constitucional expresso, uma das formas de se garantir a transparncia e o controle. Adicionalmente, eficincia, controle e transparncia conduzem ideia de accountability, enquanto dever de o agente pblico prestar contas da (boa) administrao da coisa pblica, que deve ser eficiente no sentido de garantir os direitos fundamentais da sociedade (FARACO BRAGA, 2010, p. 105). Assim, accountability um princpio republicano e consiste no dever jurdico de prestao de contas das atividades do agente pblico, somado sua possvel responsabilizao. </p> <p> Um passo frente da noo de accountability, e dela tambm integrante, est o conceito de responsividade, enquanto dever de prestao de contas, no no sentido passivo e inerte, somente quando provocado, mas, sim no sentido proativo, enquanto dever de o agente pblico demonstrar de forma transparente e permanente a legalidade, legitimidade e motivao de seus atos.</p> <p> Aps breves delineamentos sobre conceitos de controle, eficincia, accoutability e responsividade, questiona-se: possvel algum agente pblico estar blindado contra o controle de sua atuao? No h dvidas de que a atividade meio exercida pelo Ministrio Pblico submete-se a todas essas regras de responsabilizao e controle. E quanto atividade fim?</p> <p> Apesar de ser um tema espinhoso e, praticamente, fora de questionamentos, tanto no meio acadmico quanto no institucional, deve ser posto em foco, o que redundar em aperfeioamento em termos de transparncia e responsividade.</p> <p>3. UNIDADE, INDIVISIBILIDADE e INDEPENDNCIA FUNCIONAL</p> <p> O Ministrio Pblico, na Constituio de 1988, deixou de ser defensor de interesses patrimoniais estatais para tornar-se defensor da ordem jurdica e do regime democrtico, bem como de interesses sociais e individuais indisponveis. At a promulgao da Constituio Federal de </p> <p>96</p> <p>1988, o Ministrio Pblico era previsto como um brao do Poder Judicirio (CF-1967) e, posteriormente, do Poder do Executivo (Emenda Constitucional de 1969)3.</p> <p> Como decorrncia das novas atribuies, o Ministrio Pblico passou a compor a extensa gama de rgos de controle previstos na Constituio Federal, sendo incumbido de exercer controle sobre a legalidade e probidade de atos de todos os ramos dos poderes. Para tanto, foi dotado de trs garantias institucionais que resguardam seus membros de ingerncias, tanto internas quanto externas: unidade, indivisibilidade e independncia funcional.</p> <p> Tradicionalmente, a doutrina define o princpio institucional da unidade por um vis estrutural, preconizando que os membros do Ministrio Pblico constituem um s rgo, sob uma s direo. Poder-se-ia resumir o princpio da unidade na frase, aparentemente contraditria, que todos e cada um falam em nome de uma mesma instituio. </p> <p> Quanto indivisibilidade, espcie de decorrncia e desdobramento da unidade,costuma-se definir como sendo a possibilidade de os membros poderem ser substitudos uns pelos outros, pois se integram uma instituio una, podem ser substitudos uns pelos outros, dentro dos limites legais, sem prejuzo para o exerccio das funes, j que quem figura no feito o Ministrio Pblico e, no, a pessoa fsica (MAZZILLI, 2013, p. 128)4.</p> <p> No entanto, o vis estrutural, apesar de necessrio, no a nica conotao da unidade institucional. Pode-se interpret-lo como a necessidade de atuao direcionada para a consecuo dos objetivos estratgicos do Ministrio Pblico.</p> <p>3 ALMEIDA,Gregrio Assagra de, As atribuies e as garantias constitucionais do Ministrio Pblico como clusulas superconstitucionais. MPMG Jurdico, Belo Horizonte, v.2, n.8, p.10-17, jan./mar., 2007.4 Essas afirmaes genricas sofreram lapidaes doutrinrias. Hugo Nigro Mazzili esclarece em sua obra Regime Jurdico do Ministrio Pblico que as substituies entre os membros no so aleatrias, como poderia se fazer crer pela leitura isolada do art. 127 da Constituio Federal. De acordo com ele, as substituies devem observar rigorosos critrios legais. Por conseguinte, a indivisibilidade s existe, a rigor, dentro de substituies legais, na sucesso ou, at mesmo, na simultaneidade de atuao de promotores de justia.</p> <p>97</p> <p> Que objetivos estratgicos so esses e quais os critrios para sua definio? De acordo com Marcelo Pedroso Goulart:</p> <p>Os critrios definidores da unidade so dados pela Constituio da Repblica, na determinao da estratgia institucional (objetivo estratgico), e pelos Planos e Programas de Atuao, que contemplam as prioridades e os meios de ao para o cumprimento da estratgia.5</p> <p> Destarte, no fosse o princpio da unidade, os objetivos institucionais no passariam de normas programticas, no sentido aspiraes abstratas, sem fora vinculativa. Partindo dessas premissas, unidade e estratgia so complementares e retroalimentadoras uma da outra, porquanto a unidade condio de possibilidade para a consecuo dos objetivos e prioridades institucionais.</p> <p> Paralelamente a isso, h que se ter em considerao que a partir do momento em que a Constituio Federal confere ao Ministrio Pblico, instituio una, a misso institucional de defender o regime democrtico, tal ponto passou a ser parte de sua estratgia institucional. E sendo parte da estratgia da instituio, o Ministrio Pblico deve estar voltado a seu cumprimento, por ela pautando tanto sua atuao quanto a construo de suas prioridades.</p> <p> Vale esclarecer que, de acordo com interpretao sistemtica do texto constitucional, o regime democrtico, cuja defesa cabe ao Ministrio Pblico, aquele de natureza substancial e no meramente abstrato, seguidor das regras do jogo poltico e concretizador do projeto constitucional que prev a erradicao da pobreza e da marginalizao, reduzindo desigualdades sociais e regionais (GOULART, 2010, p. 173).</p> <p> Passando para a anlise do mais controverso dos princpios institucionais, a independncia funcional, comum ouvir membros do Ministrio Pblico a mxima de que sua atuao no se submete a nada e nem a ningum, mas, to somente, ao direito e a sua conscincia. Para tanto, costuma-se invocar o princpio da independncia funcional, ontologicamente contrrio hierarquia funcional.</p> <p>5 GOULART, Marcelo Pedroso. Princpios Institucionais do Ministrio Pblico. In: Carlos Vincius Alves Ribeiro (Org.). Ministrio Pblico: reflexes sobre os princpios e funes institucionais. So Paulo: Atlas, 2010.</p> <p>98</p> <p> No mesmo sentido, de acordo com o entendimento tradicional, os poderes do Procurador-Geral, ao colocar em prtica a unidade e a indivisibilidade, encontram limites na independncia funcional, no podendo impor um procedimento funcional a um membro do Ministrio Pblico (MAZZILI, 2013, p. 133).</p> <p> Justamente por isso, Emerson Garcia afirma que o Ministrio Pblico brasileiro um modelo hbrido, em que devem conviver princpios aparentemente contraditrios como independncia funcional, que afasta qualquer hierarquia funcional, e a unidade, que , por definio, hierrquica. Em suas palavas, o princpio da hierarquia foi cindido em duas vertentes: uma prestigiada pelo princpio da unidade e outra renegada pelo princpio da independncia funcional6.</p> <p> Nessa linha, a concluso inevitvel a de que quanto maior a independncia funcional dos membros, mais fraca a unidade da instituio.</p> <p> Sob esse vis interpretativo, os membros do Ministrio Pblico deveriam acatar somente as decises de cunho administrativo emanado de rgos da administrao superior, estando protegidos contra interferncias no tocante a matrias cuja soluo dependa de sua convico.</p> <p> No h equvoco algum nas afirmaes acima. Mas o dever de obedincia ao direito e conscincia esgota a...</p>